Del 3
Generelt om pensjonssystemer og utfordringer framover

6 Utforming av pensjonssystemer: Noen prinsippspørsmål

6.1 Allment

6.1.1 Et mangfold av pensjonsordninger og mulige prinsipper

Dette kapittelet vil gå inn på noen allmenne spørsmål knyttet til hovedmål og virkemidler for å sikre pensjoner. Slik det framgår av tidligere kapitler består pensjonsordningene både i Norge og i de fleste industriland av sammensatte regelverk som gjenspeiler en historisk utvikling. Det finnes flere fellestrekk mellom industrilandene, eller grupper av disse, men variasjonsbredden er likevel betydelig når det gjelder pensjonspolitiske hovedvalg og praktisk utforming av pensjonsordningene. Særlig stor er variasjonen innenfor de offentlige pensjonsordningene, landenes folketrygdsystemer.

Til tross for ulike pensjonssystemer, og derav følgende ulikhet i virkemidler, hersker det likevel enighet om å tilstrebe rimelige inntektsforhold for pensjonister. Gjennom pensjonspolitikken gjelder det både å motvirke at de som tidligere var yrkesaktive skal oppleve et for sterkt inntektsfall, dvs. standardsikring, og å forhindre eller redusere utbredelsen av fattigdom i den pensjonerte befolkningen, dvs sikring av et minstenivå. Mange spørsmål om valg av pensjonspolitiske virkemidler vil være så sentrale at de oppfattes som prinsippspørsmål.

6.1.2 Pensjonering og pensjoner

Selv om det historisk har vært mange måter å skaffe et livsgrunnlag for dem som er trådt ut av arbeidslivet eller på annen måte er permanent uten egne inntekter ( uformelle arrangementer), er pensjoner og pensjonssystemer i industrilandene nå knyttet til regelverk og administrasjon som besørger at visse kontantytelser blir utbetalt til enkeltpersoner etter fastsatte kriterier.

Pensjonering oppfattes oftest som en varig endring i den enkeltes livssituasjon. Vanligvis skjer pensjonering etter oppnådd ordinær/allmenn aldersgrense eller særaldersgrense, og kan være enten frivillig eller obligatorisk for den gitte aldersgrensen. Andre varige endringer gjelder uførhet (invaliditet) i helsemessig og/eller ervervsmessig forstand og forsørgertap.

Pensjonering holdes adskilt fra innvilgelse av trygdemessige korttidsytelser som sykepenger, rehabiliterings- og attføringspenger og ulike overgangsstønader, også når en person mottar ulike kombinasjoner av slike stønader over lang tid. Det er likevel ikke noen prinsipiell forskjell mellom å bli uførepensjonert kort tid før alderspensjon begynner å løpe og å bli sykmeldt ett år før alderspensjonering. Dette er et av mange eksempler på at presis grenseoppgang ofte er vanskelig på dette området. For det andre er det hensiktsmessig å skille mellom pensjonering og langtids arbeidsledighet med dagpenger eller tilsvarende ytelser. Disponibilitet for arbeidsmarkedet er her utslagsgivende for å skape klarhet i forhold til dagpengeordningen. Dette skiller Norge fra de land som har innført egne pensjonsordninger med arbeidsledighet som inngangskriterium..

Pensjon benyttes om periodiske beløp, vanligvis livslange ytelser. Men også opphørende periodiske beløp kan være pensjon, f.eks. kan det avtales at egenfinansierte pensjonsytelser innenfor skattereglene bare skal løpe i 10 år. I mange land, bl a Danmark, er det mulig å få utbetalt engangsbeløp som ledd i ytelsen ved pensjonering, og sikringen av slike beløp fram til pensjoneringstidspunktet er ikke vesentlig annerledes enn for periodiske.

6.1.3 Pensjonsordninger og pensjonssystemer

Begrepet pensjonssystem brukes vanligvis om de samlede pensjonsordningene i et land. For eksempel benyttet Velferdsmeldingen uttrykk som det norske pensjonssystemet synonymt med de samlede pensjonsordningene i Norge. Ofte omtales de enkelte pensjonsordningene, eller grupper av liknende ordninger, i et lands pensjonssystem som pilarer eller søyler 1 , se f.eks. Verdensbankens rapport Averting the Old Age Crisis (World Bank, 1994). Minstepensjonen og private tjenestepensjoner etter skatteloven er eksempler på pensjonsordninger (pilarer) i det norske pensjonssystemet. En pensjonsordning må minst bestå av følgende to elementer:

• et regelverk som regulerer om og når en person kan pensjoneres, og med hvilken ytelse

• en administrasjon (forvaltningsenhet, bedrifts- eller bransjekasse, livselskap, bedrift) som beregner og betaler ut pensjonene.

Mange pensjonsordninger har en egen inntektsside, og dermed en egen avgifts- og innkrevingsfunksjon, men det gjelder ikke ordninger med ordinær statsfinansiering.

Verdensbankens forslag til oppbygging av et nasjonalt pensjonssystem rundt tre søyler er mest kjent i den internasjonale litteraturen:

1. En relativt begrenset offentlig pensjonsordning: Denne skal gjelde alle, og ha som hovedformål å sikre et minste inntektsnivå, samt forsikre mot ulike hendelser som kan inntreffe i et rent privat system som langvarig lav avkastning på investerte pensjonsmidler m.v. Ordningen kan gi en universell minstepensjon til alle, eller være behovsprøvet og/eller inntektsprøvet, og er finansiert gjennom alminnelige statsmidler.

2. En obligatorisk organisert spareordning i privat sektor, enten som individuell sparing eller gjennom tjenestepensjonsordninger. Denne skal være fullt fondert og ikke være omfordelende. Hensikten er blant annet å oppnå en klar sammenheng mellom innbetalte midler og utbetalinger i denne delen av det nasjonale pensjonssystemet

3. Det tredje delsystemet består innenfor verdensbankens modell av befolkningens egen frivillige sparing til pensjonsalderen. Myndighetene kan stimulere til egen pensjonssparing på ulike måter, f.eks. gjennom den økonomiske politikken. Det kan videre gis skattelettelser for å stimulere denne type sparing

ILO har en annen hovedinndeling (Gillion, 1997):

1. Realindeksert behovsprøvet minstepensjon tilgjengelig for alle med behov, for å motvirke fattigdom.

2. Obligatorisk, offentlig realindeksert sosialforsikringssystem med en rimelig kompensasjonsgrad opp til et tak.

3. Supplerende forhåndsfinansiert system under offentlig tilsyn, innskuddsbasert tjenestepensjon og/eller egen pensjonssparing.

EU-kommisjonen har i sitt Green paper om tilleggspensjon 2 lagt følgende inndeling til grunn:

1. Inntektsuavhengig offentlig pensjon (løpende finansiert)

2. Inntektstavhengig, ytelsesbasert tilleggspensjon (løpende eller forhåndsfinansiert)

3. Tjenestepensjon (løpende eller forhåndsfinansiert)

4. Forsikringsbasert (hovedsakelig) pensjonssparing

Slike hovedinndelinger uttrykker direkte eller indirekte visse pensjonspolitiske valg, men de kan også benyttes til å tydeliggjøre hvilke virkninger nye beslutninger om endringer i pensjonssystemet har både mellom generasjoner og/eller mellom grupper i samme generasjon. En kan bl.a. få fram håndteringen av risiko i et lands pensjonssystem ved at de enkelte ordningene administreres dels privat og dels offentlig, ved at ytelsene fastsettes dels gjennom politiske vedtak og dels av markedsaktører, ved at finansieringen skjer dels på basis av lønnsvekst og dels på basis av kapitalavkastning og ved at fondene kan plasseres i et stort spekter av verdipapirer både innenlands og utenlands.

I OECD-landene inneholder pensjonssystemet ofte mange og kompliserte elementer som har kommet til gjennom en lang historisk prosess. Ofte vil det være en flytende overgang mellom ordinære pensjonsordninger og andre offentlige støtte- og skatteletteordninger som i særlig grad favoriserer pensjonister. OECD 3 påpeker nylig at søylebegrepet kan være vilkårlig og utilstrekkelig.

«I mange OECD-land er det allerede et betydelig antall søyler <i pensjonssystemet>. I noen land får de eldre støtte gjennom

1. en overføring til eldre med lav inntekt, for å forhindre fattigdom,

2. et offentlig avgiftsbasert system som skal gi standardsikring opp til et visst nivå

3. skattesubsidiert foretakspensjon, både ytelses- og innskuddsbasert

4. skattesubsidiert privat pensjonssparing

5. redusert inntektsskatt

6. fordel av nedbetalt bolig

7. oppsparte pengemidler og annen formue

8. gratis helsepleie og omsorg

9. overføringer fra øvrige familie

10. lønnsinntekt

Listen vil variere fra land til land, men innebærer i alle fall et langt større antall søyler enn de offisielt anerkjente. Mange ville ikke gjenkjenne enkelte av disse elementene som søyler innenfor pensjonistinntektene. Likevel kan de alle påvirkes av offentlige vedtak i større eller mindre grad.» 4

6.2 Risiko, forsikring, fordeling

6.2.1 Pensjonssystem og risikobæring

Det enkelte individ eller hushold som er henvist til å klare seg selv må for det første vurdere hvor mye som må spares for å klare inntektsbortfallet når alderdom umuliggjør yrkesaktivitet. Med utgangspunkt i en forventet livslengde og en forventet yrkesaktiv periode, og dermed en forventet periode som pensjonist kan den enkelte i utgangspunktet håndtere dette. Nødvendige forutsetninger er at vedkommende har inntekt å sette av, evne til å foreta vurderingene og viljestyrke til å gjennomføre sin plan. Hvis ikke, vil den enkelte være henvist til hjelp som pensjonist.

For det andre må vedkommende vurdere hva som bør settes av for det tilfellet at levetiden som pensjonist ble betydelig lenger enn forventet eller at uførhet skulle inntre mens en fortsatt regnet med å være i arbeid.. En tredje vurdering gjelder dersom en forsørger dør tidlig. Dette er typetilfellene som pensjonsforsikring er myntet på.

Men for trygde- og pensjonsordninger finnes det en dypere risiko, nemlig risikoen for at et gitt individ ikke har midler til å sette inn i en risikodeling, f.eks. pga. tidlig uførhet. Større inntektsulikhet over hele livsløpet, spesielt såkalt livsløpsfattigdom som kan gi seg særlig problematiske utslag i alderdommen, kan ikke løses avtaleveien - siden den som har lite å sette inn i en privat forsikringsordning også vil få lite ute av den.

Et land som helhet har likevel ikke mulighet til å forsikre den fremtidige nasjonalinntekten i stor skala, f.eks. i forhold til endringer i landets bytteforhold, verdi av naturressurser eller produktiviteten av landets arbeidskraft eller realkapital. Verken landets myndigheter eller andre institusjoner kan derfor forsikre innbyggerne mot en svak utvikling i framtidig realinntekt. Eller sagt på en annen måte: I den grad en gruppe individer oppnådde full forsikring av sin framtidige inntekt (for eksempel framtidige pensjoner) måtte det nødvendigvis eksistere andre grupper av individer som påtok seg, eller ble påført, økt framtidig inntektsrisiko. Risikoen knyttet til framtidig nasjonalinntekt må altså nødvendigvis bæres av noen. Spørsmålet blir hvordan denne risikoen bør fordeles mellom ulike grupper og mellom forskjellige generasjoner (nålevende og ufødte).

I en markedsøkonomi vil det danne seg priser på mange forskjellige typer risiki slik at de som ønsker en mest mulig sikker inntekt må betale en risikopremie for å unngå usikkerhet. I kapitalmarkedene vil slike risikopremier føre til at den forventede avkastning på for eksempel aksjeplasseringer er vesentlig høyere enn renten på statsobligasjoner. Som regel vil det være de med store formuer som er mest interessert i (og i stand til) å holde kapitalobjekter med høy risiko. Men også den delen av framtidig nasjonalinntekt som utgjøres av arbeidsinntekter er usikker. Det meste av denne risikoen bæres av framtidige lønnstakere.

Utformingen av et lands pensjonssystem kan få stor betydning for risikobæringen i samfunnet. Et viktig siktemål med pensjonssystemet er å trygge levestandarden for pensjonistene. De som allerede har gått ut av arbeidsstyrken er meget sårbare overfor bortfall av realinntekt fordi de ikke kan kompensere uventet nedgang i realinntekt med økt arbeidstilbud. De fleste pensjonister - med unntak for dem med betydelige formuer - er derfor lite interessert i å bære risiko i denne fasen av livsløpet. I land med private pensjonsordninger observerer en derfor at pensjonister holder kapitalobjekter med relativt sikker avkastning. Arbeidstakere som fortsatt er i oppsparingsfasen vil imidlertid ofte være mer villige til å bære avkastningsrisiko selv om det innebærer usikkerhet om størrelsen på den framtidige formue man sitter med som pensjonist.

I land der pensjoner finansieres gjennom skattlegging uten forutgående sparing (løpende utlikning). Vil risikobæringen i økonomien kunne bli påvirket av pensjonssystemet i betydelig grad, avhengig av hvordan skatter og pensjoner endres når det skjer ikke påregnelige i nasjonalinntekten. Hvis myndighetene prioriterer størst mulig sikkerhet for opptjente pensjonsytelsers kjøpekraft, vil skattene måtte justeres dersom befolkningsutviklingen eller den makroøkonomiske utviklingen fører til at det oppstår underskudd i utlikningssystemet. De yngre generasjonene som finansierer pensjonssystemet vil da bli påført mer risiko for at pensjonistene skal oppnå høy grad av sikkerhet. Det er grenser for hvor høyt en bør prioritere usikkerhet i pensjonsfasen i forhold til sikkerhet i tidligere livsfaser.

Utlikningssystemer for pensjoner kan gi en bedre spredning av samlet risiko mellom generasjoner dersom pensjonenes kjøpekraft knyttes til utviklingen av nasjonalinntekten. Et eksempel på det siste er de norske retningslinjene for justering av grunnbeløpet i folketrygden. Disse retningslinjene innebærer at en svak utvikling i lønnsinntektene skal reflekteres i pensjonistenes inntektsutvikling. Dette illustrerer at en i vurderinger av risikospørsmål knyttet til pensjonssystemet ikke bare kan se isolert på hvor sikker og påregnelig kjøpekraften til de framtidige pensjonistene blir. Det må også tas i betraktning hvordan pensjonssystemet påvirker lønnstakernes risikobæring.

Av de to hovedmønstrene for finansiering av pensjoner som vanligvis beskrives, fondsfinansiering (kapitaldekning) og løpende finansiering (løpende utlikning), kan en se viktige forskjeller på to grunnleggende punkter. Under det førstnevnte regimet lever pensjonister av at de mottar en andel av kapitalinntektene i samfunnet, mens de under det andre regimet mottar en andel av arbeidsinntektene. Fondsfinansiert pensjon er dernest som et utgangspunkt kjennetegnet ved at en person selv betaler sin egen pensjon mens han eller hun er yrkesaktiv. Det er sentralt at avsetningen skjer gjennom egen konsumavståelse fra den yrkesaktive som bygger opp sin pensjon. Løpende finansiering av pensjon er derimot kjennetegnet ved at det er de yrkesaktive som betaler pensjonen for den enkelte pensjonist. De avstår fra løpende konsum og skaper derved rom for pensjonistenes konsum. Det avgjørende er at det i dette tilfellet ikke skjer noen sparing knyttet til finansieringen av pensjonen.

6.2.2 Sparing og pensjonsforsikring

Private spare- og forsikringsordninger for å sikre pensjon, dvs. sikre oppfylling av et pensjonsløfte eller en pensjonskontrakt - har prinsipiell interesse på tre ulike måter

• Hvilke deler av et nasjonalt pensjonssystem kan eller bør være organisert gjennom private pensjonsordninger?

• Hvordan bør denne delen fungere, spesielt hvilket offentlig reguleringsregime bør velges for slike ordninger?

• I hvilken grad og på hvilken måte bør offentlige ordninger organiseres etter mønster av private ordninger?

Grunnleggende kan private pensjonsordninger ivareta risikodeling blant dem som har midler å sette inn i slike ordninger. Hovedtyper vil være tjenestepensjon med arbeidsgiver som hovedaktør, innskuddsbasert eller ytelsesbasert, eller egenfinansierte ordninger, tvungne eller frivillige - med eller uten offentlig stimulering/medvirkning. Offentlige ordninger kan i større eller mindre grad ivareta samme funksjoner. En ordning som er obligatorisk, enten den er offentlig eller privat, kan i tillegg organisere deler av omfordelingsfunksjonene.

Alderspensjon kan knyttes til faktisk oppsparing alene eller til en nærmere bestemt ytelse og finansieringskravene for denne ytelsen, mens uføre- og etterlattepensjon innebærer at det foreligger et betinget løfte om en på forhånd definert ytelse. Privat alderspensjon knyttet til oppsparing alene, innskuddsbaserte ordninger, er pr. definisjon forhåndsfinansiert og knyttet til avsetninger med individuell eiendomsrett. Ytelsen følger av oppsparingen. Offentlige pensjoner med liknende opptjeningsmekanisme kalles ofte livsløpsbasert pensjon, men det er ikke krav om noen bestemt form for forhåndsfinansiering eller faktiske avsetninger. Ytelsesbaserte ordninger krever omvendt en oppsparing som sikrer den utlovte ytelsen.

I private ordninger vil det tradisjonelt være en frivillig tilknytning for den enkelte. I privat organisert tjenestepensjon kan dette prinsippet opprettholdes, eller det kan være obligatorisk å knytte seg til pensjonsordningen for alle som arbeider i en bedrift. Tjenestepensjon vil i ytelsesbaserte ordninger ha arbeidsgiveren som forsikringstaker, mens den enkelte selv trer inn som forsikringstaker når vedkommende slutter. I innskuddsbaserte ordninger vil den enkelte i større eller mindre grad ha denne rollen under hele oppsparingen.

Det er vanlig med dekning i form av alders-, uføre- og etterlattepensjon, men noen ordninger vil bare ha én eller to av disse pensjonsformene.

For at en alderspensjonsytelse skal være sikret gjennom risikodeling, er den såkalte dødelighetsarven sentral. Dette begrepet dekker det forhold at alderspensjon for dem som lever lenger enn gjennomsnittet blir finansiert gjennom bortfall av pensjonsutgifter til dem som lever kortere.

Den som kjøper en forsikring, betaler forventet kontantverdi av framtidige ytelser fullt ut. De fastsettes forsikringsteknisk og inngår sammen med administrasjonskostnadene i premiebeløpet. For en alderspensjon vil forsikringsselskapet måtte legge til grunn visse sannsynlighetsdata vedrørende gjenstående levetid ved pensjoneringstidspunktet, sannsynligheten for å leve fram til pensjoneringstidspunktet, rente- og/eller avkastningsforhold og selve pensjonsløftet, både utgangsbeløpet og eventuelle reguleringskrav. Den beholdning som til enhver tid er avsatt til å dekke en bestemt forpliktelse kalles premiereserven. Den må være fulldekkende for den enkelte ved pensjoneringstidspunktet, men det kan være flere regler for selve oppbyggingen. I rent innskuddsbaserte ordninger bygges det som nevnt ikke opp et fond med henblikk på å sikre en bestemt ytelse, men ytelsen følger av oppspart kapital, avkastningen av denne, eventuelt tilført dødelighetsarv og antall år utbetalingen forventes å vare.

Offentlige ordninger kan også her kopiere ordningene i privat sektor fullt ut, eller de kan benytte ordninger med tilnærmet aktuarielt bestemte trygdeavgifter og fondsregler (premiereserve m.v.). Alternativt kan reglene benyttes til å bestemme størrelse og struktur på faktiske forpliktelser innenfor de allmenne offentlige pensjonsordningene.

6.2.3 Forsikring: markedssvikt

Fordi det ikke er mulig for et forsikringsselskap å vite alt om en forsikringskunde, kan det opptre systematiske svikt i forsikringsmarkedene. Slike forhold kan være av betydning for hvordan det offentlige velger å utforme trygdepensjonsordninger.

Et hovedproblem som selskaper står overfor er adferdsrisiko ( moral hazard). Det gjelder handlinger som påvirker sannsynligheten for at en forsikringssum blir utbetalt, men hvor handlingen ikke (kan eller) vil bli kjent for selskapet. Det andre hovedproblemet er såkalt antiseleksjon eller ugunstig utvalg ( adverse selection). Slik seleksjon oppstår ved at forsikringstakeren vet mer om sin situasjon enn selskapet, og derved vet mer om sannsynligheten for at et forsikringstilfelle skal oppstå. Forsikringsteknisk fastsatt premie vil da ikke dekke forventede utgifter, og enkelte riski blir umulig å forsikre.

6.2.4 Forsikring: omfordeling og risikoutjevning

Alderspensjonsforsikring omtales iblant som en omfordelingsordning fra dem som lever kortere enn gjennomsnittet til dem som lever lenger, jf. beskrivelsen ovenfor. Dette kan være misvisende, selv om den som er heldig og lever lenge delvis får finansiert sin pensjon fra midler som blir frigjort ved at noen andre lever kortere. Men både fra forsikringsselskapet og fra den enkelte forsikringstakers side ble pensjonsforsikringskontrakten inngått ut fra samme gjennomsnittlig forventede levetid for begge. Hvem som lever lenge, og hvem som lever kort, blir fra dette synspunktet en tilfeldig begivenhet. Siden begge kjøper en forsikring som skal utjevne slike tilfeldige utfall, skjer det i utgangspunktet ingen omfordeling - bare en risikoutjevning.

Omfordeling skjer når noen betaler samme pris eller premie for risiki som en i utgangspunktet vet er forskjellige, eller ulik pris for samme risiko. Typetilfellet i pensjonsforsikring er ytelsesbasert pensjon. Det kan tenkes ordninger hvor en mann og en kvinne med nøyaktig samme opptjening også får samme månedlige pensjon livet ut. Men det er kjent at forventet levetid som pensjonist er betydelig lengre for kvinner enn for menn, og kvinner får derfor i gjennomsnitt en høyere samlet pensjonsutbetaling enn menn. Hvis kvinner og menn har betalt inn samme premie, vil det foregå en omfordeling mellom grupper på en måte som ikke har noe med risikoutjevning å gjøre. I praksis er unisex-premie ikke tillatt for forsikringsvirksomhet i Norge. I tjenestepensjonsordninger betaler derfor arbeidsgiveren mer for et gitt pensjonsnivå for en kvinne enn for samme nivå til hennes mannlige kollega. For egen livsforsikring må kvinner tilsvarende betale mer enn menn for samme ytelse. Problemstillinger knyttet til likestillingshensyn er drøftet nærmere i avsnitt 6.5.

6.2.5 Det øvrige risikobildet for pensjoner

Forsikring ivaretar som nevnt en begrenset funksjon i forhold til den samlede risiko en arbeidstaker kan oppleve i forhold til framtidig pensjonsnivå. Ved privat pensjonssparing, vil framtidig avkastning være usikker. Ved ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger vil den framtidige inntektsutviklingen være usikker - og dermed det framtidige beregningsgrunnlaget for pensjon. Folketrygden kan også bli endret, både når det gjelder pensjonsopptjening og regulering. Noe av dette betegnes som politisk risiko. Det vises til avsnitt 6.7 nedenfor. Fra samfunnets side vil det være flere hensyn som er viktige når det gjelder å sikre framtidige pensjoner, bl.a. at det foreligger en viss handlingsfrihet når det gjelder å ivareta nye trekk i samfunnsutviklingen, f.eks. knyttet til økonomiske sjokk eller endrede omfordelingshensyn. Men bortsett fra det, er det et primærformål ved pensjonssystemer å sikre mest mulig forutsigbare inntekter etter pensjonering. På den måten er det mulig også å ta økonomiske beslutninger i yrkesaktive år som er hensiktsmessige når en ser livsløpet under ett, inklusive pensjonsalderen.

En systematisk behandling av ulike trekk i eksisterende pensjonsordninger, evaluert etter individuell risiko, er nylig gjennomført etter oppdrag fra ILO og OECD (Thompson, 1997). Risikotypene den enkelte står overfor er her:

• demografisk risiko

• økonomisk risiko knyttet til den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet

• økonomisk risiko knyttet til avkastning på finansinvesteringer

• institusjonell risiko knyttet til drift av finansinstitusjoner (forsikring, pensjonskasser, fond)

• institusjonell risiko knyttet til utilstrekkelig offentlig regulering og tilsyn av finansinstitusjoner

• individuell risiko knyttet til inntektsutvikling under yrkesaktivitet

• risiko for uholdbare politiske pensjonsløfter

Rendyrkede pensjonssystemer kan evalueres etter hvor godt de ivaretar hver risikotype, noe som kan danne grunnlag for en samlet vurdering av delsystemer (pilarer) og eventuell pensjonsreform. Hvordan en definerer et system og et delsystem, kan ha betydning for hvordan en evaluering kan organiseres 5 .

Det å ikke sette kommende generasjoner i en vanskelig situasjon er et gjennomgående argument i pensjonsdebatten. Når en ser bort fra miljø- og ressurspolitiske spørsmål, er det viktigste anliggende at forsørgingsbyrden for de oppvoksende og kommende generasjonene ikke blir for tyngende, og spesielt at håndteringen av nasjonalformuen og pensjonsforpliktelsene skjer på en slik måte at nåværende voksne og middelaldrende ikke sikrer seg en urettmessig fordel.

6.2.6 Nærmere om risiko og garantier

Som nevnt er innskuddene i en rent innskuddsbasert pensjonsordning avtalt på forhånd, mens nivået på pensjonen blir bestemt av faktisk avkastning på de oppsparte midlene og faktisk dødelighet blant medlemmene av forsikringskollektivet. I en rent ytelsesbasert pensjonsordning er pensjonene avtalt på forhånd, mens innskuddene (premiene) underveis blir bestemt av faktisk oppnådd avkastning og faktisk dødelighet i forsikringskollektivet. I en ytelsesbasert pensjonsordning er derfor usikkerheten for medlemmene konsentrert til opptjeningsperioden. (I tjenestepensjonsordninger er det vanligvis arbeidsgiverne som tar denne risikoen.) I en innskuddsbasert ordning er usikkerheten konsentrert til pensjonistperioden.

Det er prinsipielt betraktet to typer risiko involvert, risiko som kan utjevnes mellom medlemmene av forsikringskollektivet, og risiko som ikke kan utjevnes mellom medlemmene. Risiko av den første typen er at noen lever lenger enn gjennomsnittet, noen kortere. Denne type risiko kan håndteres i rent gjensidige forsikringsordninger ved at dødelighetsarven fra dem som lever kort går til dem som lever lenge. Risiko av den andre typen er først og fremst knyttet til avkastningen på sparemidlene og til endringer i den gjennomsnittlige levealderen. Slik risiko kan ikke utjevnes i rent gjensidige ordninger. Eventuell sikring mot slik risiko må leveres av en tredje part. I privat forsikring skjer det gjennom at egenkapitalen i et forsikringsselskap blir stilt som garanti for at medlemmene av pensjonsordningene ikke skal bli rammet av negative utfall i for sterk grad. For slike garantier må medlemmene betale ved at eierne av forsikringsselskapet får et utbytte på egenkapitalen som minst svarer til den risiko de tar.

Formelt kan slike garantier fra forsikringsselskaper ta ulike former. I en innskuddsbasert ordning kan det f.eks. bli garantert en viss minste pensjonsytelse. I en ytelsesbasert ordning kan det være garantert at premiesatsen aldri skal overstige et visst tak. Reelt sett innebærer imidlertid slike garantier bestemte forutsetninger om avkastning ( garantert rente), dødelighet og administrasjonskostnader. Forsikringstakerne blir så garantert at de ikke skal komme dårligere ut enn under disse forutsetningene. Dersom selskapet oppnår et overskudd i forhold til forutsetningene, blir det delt mellom eier og kunder. De siste får enten økt pensjon (innskuddsbaserte ordninger) eller reduserte premier (ytelsesbaserte ordninger). Dersom det blir et underskudd i forhold til forutsetningene, må eierne dekke dette av egenkapitalen. Alternativt til at eierne får en del av eventuelle overskudd kan også hele overskuddet gå til forsikringstakerne mens eierne får betalt for den risikoen de tar gjennom en særskilt premie.

Garantier reduserer forskjellen mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger, men fjerner vanligvis ikke forskjellen. 6

Garantien blir vanligvis basert på meget forsiktige forutsetninger om avkastning og dødelighet, slik at det nesten i alle tilfeller oppstår et overskudd som påvirker enten premier eller pensjoner. I prinsippet kan en for enkeltstående forsikringer tenke seg at forsikringsselskapet overtar hele risikoen, slik at både innbetalinger og pensjon er avtalt en gang for alle. Når slike forsikringer ikke er vanlige, kommer det av at det er vanskelig og dyrt å skaffe nok risikokapital. For forsikringer som skal være obligatoriske for alle må en i praksis nøye seg med mindre vidtgående garantier.

Problemene med å skaffe nok kapital til omfattende garantier for pensjonsforsikringer som omfatter alle er lettest å se i et lukket samfunn. Eierne av forsikringsselskapene må da finnes blant medlemmene i forsikringsordningene. Samlet sett blir derfor medlemmene av forsikringsordningene sittende igjen med like mye risiko selv om forsikringsselskapene gir garantier. Imidlertid kan garantier fra forsikringsselskaper føre til at risikoen i større grad blir båret av dem som har størst evne og vilje til å bære risiko. I praksis vil det i hovedsak være de som har høyest inntekt og formue som kjøper de fleste av aksjene i forsikringsselskapene og slik overtar mer av risikoen. Men det er begrenset hvor mye risiko av denne typen selv de rikeste ønsker og er i stand til å ta.

En tilsvarende problemstilling oppstår ved statlige garantier. De reduserer usikkerheten knyttet til inn- og utbetalinger i pensjonsordningene, men overfører den til skatter eller offentlige tjenester slik at medlemmene blir berørt på den måten. Det er ikke opplagt at dette gir en bedre fordeling av risiko enn den som kan oppnås gjennom private forsikringer. Staten har imidlertid muligheter for å omfordele risiko mellom generasjoner som ikke lever samtidig, noe som ikke kan gjøres gjennom private kontrakter.

I tilknytning til private pensjonsordninger finnes det flere metoder som kan brukes for å få til en bedre fordeling av risiko. En metode som kanskje er vel så viktig som garantier, er at en stor del av forsikringsfondene blir investert i formuesobjekter som har en forholdsvis sikker avkastning på lang sikt. Denne metoden støter på tilsvarende begrensninger som garantiordninger. Det må finnes noen som er villig til å overta risikoen. Ofte spiller staten her en stor rolle ved å ta opp store lån med langsiktig fast rente. Det betyr igjen at noe av risikoen blir overført til framtidige skattytere.

De tiltakene som hittil er omtalt gjelder primært fordeling av risiko mellom samfunnsmedlemmene. Å få til en gunstig fordeling av risiko over livsløpet for den enkelte er i individuelle, private forsikringsordninger vesentlig enklere. Individet kan kombinere en rent innskuddsbasert og en rent ytelsesbasert ordning i et ønsket forhold, slik at det f.eks. legger opp til at halvparten av pensjonen skal komme fra hver av ordningene. Dermed blir risikoen jevnere fordelt over livsløpet enn om bare en ordning blir brukt. Individene kan også inngå fleksible forsikringsordninger der det mulig å foreta endringer underveis. De moderne kontoproduktene i pensjonsforsikring er som regel av denne typen.

For eksempel kan en ha en innskuddsbasert pensjonsordning der størrelsen på innskuddene kan endres fra år til år. Dermed kan en etterhvert som en får informasjon justere sparingen med sikte på å oppnå en tilfredsstillende balanse mellom det en har å leve for i oppsparingsfasen og i pensjonsalderen. Slike ordninger gir også fleksibilitet til å foreta det meste av pensjonssparingen i de periodene i livet når en har høyest inntekt i forhold til utgiftsbehovene.

Fleksibiliteten for den enkelte, som er en vesentlig fordel ved frivillige private ordninger framfor offentlige ordninger, blir imidlertid vesentlig redusert i obligatoriske ordninger selv om de er organisert gjennom private selskaper. Innenfor en obligatorisk ordning kan det være frihet til i noen grad å velge investeringsstrategi og omfanget av de garantier som skal kjøpes, men neppe til å velge de mer grunnleggende trekk ved ordningene. Spesielt vil den enkelte innenfor en obligatorisk ordning ha mindre fleksibilitet i tilpasningen over livsløpet. Obligatoriske ordninger kan imidlertid ha andre fordeler, bl.a. knyttet til lave omkostninger, mindre problemer med uheldig seleksjon av kunder og større muligheter til omfordeling.

I ytelsesbaserte private tjenestepensjoner er det som regel bedriftenes og ikke arbeidstakernes premieinnbetalinger som avhenger av det oppnådde overskuddet i forsikringsordningen. Arbeidstakerne kan likevel indirekte bli berørt gjennom at pensjonspremiene kan påvirke lønnsforhandlingene og i forbindelse med opphør av arbeidsforhold. Når bedriftene er store og har god evne til å bære risiko, kan det være en rasjonell løsning at de tar en stor del av risikoen knyttet til pensjonsordningen. Mer problematisk vil dette vær for små og kapitalsvake bedrifter. Et system med ytelsesbasert tjenestepensjoner for alle er derfor vanskelig å etablere uten offentlig medvirkning.

6.3 Mål og aktuelle problemstillinger for folketrygdpensjon

Folketrygdens pensjonssystem har et spareformål ved å spre inntekt over livsløpet for den enkelte, den har et forsikringsformål ved å sikre inntekt i tilfelle uførhet, langt liv m.v, og den har et omfordelingsformål ved at den skal bidra til utjevning av inntekt mellom personer.

Pensjonssystemet i folketrygden kombinerer videre mål om en grunntrygghet for alle uavhengig av tidligere arbeidsinntekt og standardtrygghet gjennom en obligatorisk tilleggspensjon som står i et visst forhold til yrkesdeltaking og arbeidsinntekt.

Offentlige pensjonssystemer i andre land har ofte formål som ligner på dem som er definert for den norske folketrygden.

Verdensbankens rapport (World Bank, 1994; s.10-12) viser til de tre mulige pensjonsfunksjoner (sparing, forsikring, omfordeling) og karakteriserer situasjonen slik:

«De fleste land ... kombinerer de tre funksjonene i en dominerende offentlig søyle, en offentlig drevet ordning som utbetaler en inntektsavhengig ytelse og er finansiert gjennom trygdeavgifter i et utlikningssystem. Høyinntektsgrupper betaler mer og mottar mer, men en del av deres avgiftsinnbetalinger antas å bli overført til lavinntektsgrupper. Denne kombinasjonen begrunnes ved at administrasjonskostnadene kan holdes nede på grunn av stordriftsfordeler ... og ved at den legger grunnlag for bred politisk tilslutning. Spareelementet gir høyinntektsgrupper en fordel ved å delta og omfordelingselementet lar dem dessuten uttrykke solidaritet med dem som har mindre.»

Pensjonssystemene er stadig under debatt, og større reformer er aktuelle fra tid til annen. En slik reform er under gjennomføring i Sverige, og mange av de strukturtrekk en der har tatt opp til revurdering finnes også i de norske ordningene. Det er lite diskusjon om alle pensjonsartene (alders-, etterlatte- og uførepensjon) skal være omfattet, men nye enkeltspørsmål kan komme på dagsorden. Ved at samlivsformene endrer seg, blir ekteskap mindre treffsikkert som ytelseskriterium, slik diskusjonen i Norge om bl.a. folketrygdens grunnpensjonen viser. For pensjonistektepar er grunnpensjonen 0,75 G for hver ektefelle, mens den er 1 G for enslige. Det er i utgangspunktet rimelig at samboende pensjonister mottar samme grunnpensjon som ektefolk, men det er ikke enkelt å etablere rutiner som for trygdeadministrative forhold kan skille samboende fra enslige og sikre likebehandling med ektepar. Denne diskusjonen gjelder om ytelser skal individbaseres fullt ut, og har en parallell i diskusjonen om enkepensjon skal være en overgangsytelse eller en permanent pensjon avledet av en annens, dvs. forsørgerens, inntekt.

Det vil også være spørsmål om de viktigste ordningene bør være universelle, og altså omfatte hele befolkningen, eller knyttet til arbeidslivsforhold. I Norge er personkretsen for førtidspensjonsordninger og tjenestepensjon et sentralt tema. Samtidig viser debatten at det hele tiden er en spenning mellom ønsket om å begrense offentlige pensjonssystemer til en grunntrygghet for alle og ambisjonen om å yte en tilfredsstillende grunnsikring for alle kombinert med en standardsikring i forhold til tilvant arbeidsinntekt. Økningen av minstepensjonene med 12 000 kroner våren 1998 bidrar til et enda flatere pensjonssystem i folketrygden, en utviklingen som har foregått hele tiden siden folketrygdens opprettelse.

På systemsiden er folketrygdens minstepensjon en klar basisytelse, men utformet slik at en må ha 40 års botid i landet for å få rett til full minstepensjon. Det kreves tre års botid for i det hele tatt å få pensjonsrettigheter, og pensjonen avkortes deretter forholdsmessig etter botid. En som har bodd i landet i 10 år har f.eks. rett til 10/40 minstepensjon. Slike ordninger kommer under press når innvandring blir en vanlig foreteelse i et land. Rene minsteytelser uten andre kriterier enn alder unngår dette, men det vil i forbindelse med pensjonsytelser neppe la seg gjøre å unngå vanskelige grenseoppganger i forbindelse med kvalifikasjonskravene.

Systemet for tilleggspensjon i Norge er delvis knyttet til folketrygden, delvis til tjenestepensjonene - med viktige forskjeller mellom offentlig og privat tilleggspensjon.

Tjenestepensjonsordninger er ikke obligatoriske i privat sektor, og en stor del av arbeidstakerne i privat sektor er ikke omfattet av slike ordninger. Går en nærmere inn på pensjonssystemet finnes det et stort antall enkeltordninger med ulike egenskaper. For eksempel har grupper som sjømenn, fiskere m.v egne pensjonsordninger.

I Norge er ikke minstepensjonen behovsprøvd, mens behovsprøving av slike ytelser forekommer i flere OECD-land. For særtilleggets del skjer det likevel avkorting krone for krone mot tilleggspensjon i folketrygden, noe som medfører at personer helt uten arbeidslivstilknytning får samme minsteytelse som personer med langvarig deltidsarbeid. Spørsmålet om en mer lempelig avkortning av særtillegget kommer opp fra tid til annen.

I land som har et tilleggspensjonssystem vil pensjonen normalt avhenge av tidligere arbeidsinntekt og antall år i yrkeslivet. Det kan være en definert øvre grense for ansiennitet og full pensjon, f.eks. 40 år som i folketrygden, eller en regel som gir ekstra ansiennitet for alle år i arbeidslivet. Tilsvarende variasjoner vil finnes for tellende år med henblikk på ytelsen. I tjenestepensjon kan dette være en ettårs- eller toårs- (sisteårs-) regel, eller en besteårsregel som 20-årsregelen i folketrygden. En alleårsregel kalles ofte en livsløpsbasert opptjeningsregel.

I de offentlige pensjonssystemene vil opptjente rettigheter ofte verdisikres med en lønnsindeks. I forslaget til livsløpsbasert pensjonssystem som er lagt fram i Sverige foreslås det f.eks. at den største delen av de opptjente pensjonsrettighetene ikke skal være fonderte, men at de verdisikres med en lønnsindeks fra de opptjenes til en går av med pensjon. I tillegg foreslås en mindre del reelt fondsbasert og dermed indeksert med avkastningen på innestående midler. Innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger vil derimot pr. definisjon være reelt fonderte, og pensjonen vil i tillegg til årlige innskudd avhenge av avkastningen på de innbetalte midlene.

I Norge beregnes alderspensjonen og uførepensjonen etter samme regelverk slik at den som har vært uførepensjonist før fylte 67 år vil opprettholde sin pensjon ved overgang til alderspensjon. Uførepensjonister får ved overgang til uførepensjon framført pensjonspoeng til fylte 67 år, i tråd med ordinære prinsipper for invalideforsikring. Ulike valg for de to typer ordninger er likevel fullt mulig, slik alderspensjonsreformen i Sverige viser. Generelt vil forsikringsmodellen tilsi ens behandling av de to pensjonskategorier, mens en innskuddsbasert oppsparingsmodell for aldersytelsen tilsier separate regelsett.

I et offentlig pensjonssystem vil utbetalingene normalt være livsvarige. slik som i den norske folketrygden. Et slikt system har som underliggende forutsetning et ønske om et bestemt inntektsnivå i hele perioden som pensjonist. Alternativt kan en tenke seg at hele eller deler av pensjonen kan tas ut som et engangsbeløp eller over et visst antall år. Begrunnelsen for slike regler er at de første årene som pensjonist gir størst mulighet til å utnytte pensjonsinntekter på meningsfull måte. Denne begrunnelsen forutsetter imidlertid at det offentlige dekker utgiftene til blant annet pleie, hjelp i hjemmet og medisiner som gjerne er størst de siste leveårene.

I et offentlig pensjonssystem verdisikres pensjonen ofte enten i takt med prisutviklingen i samfunnet eller med lønnsutviklingen. I Norge reguleres pensjonen en gang i året med folketrygdens grunnbeløp, og reguleringen skal ta hensyn til den alminnelige velstandsutviklingen i samfunnet. En regulering i takt med prisnivået som er vanlig i en del andre land vil i økonomier i vekst gi et lavere tillegg i de løpende pensjonene enn regulering i takt med lønnsutviklingen. I supplerende pensjonsordninger kan det være mer variabelt med hensyn til hvilke garantier som gis om verdisikring av ytelsene. Praktiseringen av reglene vil også variere. Praksis ved G-reguleringen har hatt likhetstrekk med prisjustering, siden denne reguleringen har vært sett i sammenheng med oppgradering av minsteytelsen (særtillegget).

I Norge brukes folketrygdens grunnbeløp både til å regulere opptjeningen av pensjon og løpende pensjoner, mens det i en del andre land brukes to ulike indekser, f.eks. ved at pensjonsopptjeningen reguleres ved en lønnsindeks, mens de årlige utbetalingene av pensjon reguleres med en prisindeks.

6.4 Finansiering

Finansieringen av offentlige pensjoner har vært utformet og organisert etter mange ulike mønstre, men oftest med to hovedmodeller som utgangspunkt. Privat pensjonsforsikring og -sparing helt eller delvis utenfor ordinære budsjetter er den ene, og offentlige kontantstønader og overføringsordninger som ordinære budsjettposter er den andre.

Når det gjelder fondskonstruksjoner i forbindelse med offentlige pensjoner, går det et prinsipielt skille mellom fondsbasering i juridisk-budsjettmessig forstand og fondering i økonomisk forstand. Fondsbasering i juridisk-budsjettmessig forstand dekker innretninger som holder finansiering av pensjoner adskilt fra annen statlig (offentlig) virksomhet, når det er knyttet en finansiell formue til finansieringen. For at det skal foreligge en fondsbasering av denne type, kreves ikke at innretningen har bestemte økonomiske virkninger. Spesielt kreves ikke at den bidrar til økt reell sparing. Fondering i økonomisk forstand har imidlertid dette som hovedkjennetegn: Avsetning av midler innebærer reell økning av samlet sparing, og frigjør derfor midler til investeringer som styrker landets økonomiske grunnlag for fremtidige pensjoner.

Den grunnleggende premiss for alle pensjonsøkonomiske vurderinger er at den løpende nasjonalinntekten utgjør grunnlaget for pensjonistenes - og alle andres - konsum. Den består av innenlands verdiskaping og avkastningen av finansinvesteringer i utlandet. Men organiseringen av pensjonssystemet kan i sin tur påvirke nasjonalinntekten, særlig gjennom virkninger på sysselsetting og yrkesaktivitet, i tillegg til sparingen.

Som illustrasjon kan en sammenligne tilleggspensjonssystemene i Norge og Sverige. Disse er relativt like med hensyn til hvilke rettigheter de gir. I Sverige tas imidlertid midler til tilleggspensjonene fra allmenne pensjonsfond hvor en spesiell arbeidsgiveravgift er hovedinntekten. I Norge bevilges midlene direkte av Stortinget uten noen mellomliggende fondsføring, og arbeidsgiveravgiften inntektsføres som andre skatte- og avgiftsinntekter. Samtidig er tilleggspensjonene i begge land et klart statlig ansvar, og regelverket og utgifter styres av beslutninger i nasjonalforsamlingen eller regjeringen.

I økonomisk forstand er det blant annet den samlede offentlige sparingen som er viktig for evnen til å utbetale framtidige pensjoner fra folketrygden. Slik sett kan en kanskje si at utviklingen i de offentlige finanser i Norge bidrar til at folketrygdens pensjonssystem delvis fonderes i økonomisk forstand, mens det i den senere tid ikke har skjedd reell fondering i det svenske pensjonssystemet. Det svenske tilleggspensjonssystemet er til tross for dette fortsatt fondsbasert i juridisk-budsjettmessig forstand.

Slik det norske og flere andre pensjonssystem illustrerer, behøver ikke offentlige pensjonsordninger nødvendigvis ha noen egen, særskilt inntektsside. Midlene skaffes til veie gjennom bevilgninger, og pensjonsmidlene kan ha felles finansiering med øvrige bevilgninger og dekkes fra allmenne statsmidler, både skatter og andre statsinntekter.

I rent privatrettslige pensjonssystem er dette annerledes. Retten til pensjonsytelse og grunnlaget for pensjonsutbetalingen er generelt en fordring på en bestemt pensjonsadministrasjon. Siden denne ikke kan utskrive skatter, må det være innbetalt midler til pensjonsadministrasjonen for at denne skal kunne utbetale pensjoner. Slike innbetalinger må ha et klart definert formål, og det vil derfor alltid være en veldefinert, egen inntektsside i privatrettslige pensjonsordninger. Inntektene til slike pensjonssystemer kan bestå i individuelle innskudd, premier eller bidrag fra arbeidsgivere, og eventuelt tilskudd fra offentlige myndigheter. Det samme vil gjelde i offentlige pensjonssystemer når den offentlige enheten som har ansvaret for pensjonene ikke har selvstendig beskatningsrett, som f.eks. kommunesektoren i Norge.

I privat sektor vil fondsfinansierte ytelsesbaserte pensjonsordninger være bundet til å ha en formue som dekker allerede opptjente pensjonsrettigheter. For innskuddsbaserte ordninger er rettighetene bestemt av det som betales inn, og ordningen er i denne forstand alltid nøyaktig fullfinansiert.

I de land som har valgt elementer av fondsbaserte løsninger i det offentlige pensjonssystemet, har det ofte dreid seg om delvis fondering i forhold til hva en tilsvarende privat ordning måtte ha avsatt for å være fullfondert. Denne type fond betegnes ofte som en buffer fordi en kan trekke på fondet dersom det oppstår uforutsette svingninger i utgiftene uten at dette bryter med ordningens regelverk. Betegnelsen benyttes også for fond som skal dekke midlertidige økninger i utbetalingene.

Offentlige pensjonsfond er alltid øremerket for pensjonsformål. Hva som ligger i dette er nærmere definert i statens økonomi- og bevilgningsregelverk. Øremerking innebærer heller ikke at underskudd i fondet får betydning for samlede offentlige pensjonsutgifter eller individuelle pensjonsytelser. Differansen håndteres gjennom direktebevilgning. Øremerking for pensjonsformål betyr normalt ikke at det er etablert en veldefinert individuell eiendomsrett til en andel av innestående fondsbeløp. Dette gjelder så lenge ikke ordningen er individualisert og innskuddsbasert med finansiell risiko for den enkelte.

6.5 Ulike typer offentlige pensjonsordninger

6.5.1 Innledning

I pensjonslitteraturen betegner offentlige pensjonsordninger ( public pension plans mv) systemer som i større eller mindre grad tilsvarer vår folketrygdordninger, mens det samme begrepet i Norge oftest benyttes om offentlig tjenestepensjon. Betegnelsen offentlig pensjon brukes likevel her om ordninger som kan grupperes sammen med folketrygdens pensjonssystem.

Den norske folketrygden har særdrag som skiller den fra trygde- og sosialforsikringsordningene i andre land, bl.a. ved enhetlig lovverk og budsjettbehandling, og forholdsvis enhetlig administrasjon. I tillegg er det bred tilslutning til ordningene. Dette gjentas uttrykkelig i stortingsdokumenter og politiske programskrifter, de senere år kanskje tydeligst i forbindelse med behandlingen av Velferdsmeldingen. Videre tyder alle undersøkelser på bred oppslutning i opinionen. Den offentlige debatten gjelder hovedsakelig endringer som ikke blir oppfattet som radikale.

For den norske folketrygdens pensjonssystem har både økninger i særtillegget, praksis for G-reguleringen og de større lovendringene med virkning fra 1992 medført stadig sterkere vektlegging på minstegarantien og mindre vekt på standardsikring. Det er påpekt at fortsatt G-regulering som ikke fullt fanger opp lønnsøkningstakten alene vil føre til at folketrygden over tid vil kunne bli et rent minstepensjonssystem, når særtillegget økes slik at minstepensjonen vokser i takt med lønnsveksten. Lovendringene har redusert både mulig toppytelse og pensjonsopptjening for lønnsinntekter over gjennomsnittsnivå.

Det kan derfor være hensiktsmessig å se folketrygdpensjon i relasjon til prinsipper for pensjonsmessige trygdeordninger slik de oppfattes internasjonalt.

Framstillingen av offentlig pensjon i dette og påfølgende avsnitt bygger på Verdensbankens rapport. Her karakteriseres offentlige pensjoner som

«obligatoriske, offentlig drevne, ytelsesbaserte, stort sett løpende finansierte ordninger som sikres gjennom beskatning»

Sammenlignet med andre systemer, fremholdes at det fremste funksjonelle kjennetegnet ved alderstrygd av denne typen er at den når fram til både enkeltpersoner og grupper av fattige, uavhengig av om fattigdommen skyldes tilfeldigheter eller har fulgt den enkelte livet gjennom.

Historisk har slike ordninger vært dominerende, også fordi det av hensyn til administrative kostnader har vært antatt å være hensiktsmessig å forene forsikring og omfordeling. Erfaringene med ordningene er likevel blandede. Det observeres at mange velstående får tilbake mer enn de har bidratt med, at fullt arbeidsdyktige i arbeidsdyktig alder lever på pensjon, at ytelsene (pensjonsplanen) ofte blir omdefinert og ikke gir langsiktig påregnelige ytelser. Til dette kommer underregulering av løpende pensjonsytelse. Også budsjettproblemer og finansieringsspørsmål kommer stadig sterkere på dagsordenen.

Når ordningene på mange måter ikke fungerer etter hensikten, blir det et spørsmål hvorfor de fortsatt har såvidt bred oppslutning. Noen grunner kan være at de oppfattes som

• generasjonskontrakter, selv om de ikke kan være juridisk bindende, eller

• at folk først begynner å tenke på pensjon når de allerede er opp i årene, og ikke vil stå seg på en omlegging, og

• at trygdeordningene viste seg gunstige for mange under den demografiske ekspansjonen etter den andre verdenskrigen

Når det gjelder finansiering, påpeker Verdensbanken:

«Rene utlikningsordninger er sjeldne i den virkelige verden. De fleste pensjonsordningene akkumulerer et overskudd de første årene, men når systemet modnes og befolkningen eldes forsvinner reservene og ordningene begynner å gå i underskudd. Det opprinnelige overskuddet er en illusjon, siden det bare delvis dekker den pensjonsgjeld som bygges opp.»

Til tross for ulike, økende problemer slås det fast som uaktuelt at et nasjonalt pensjonssystem helt skulle være uten offentlige pensjonsordninger, og altså utelukkende være basert på private pensjonsordninger. Både praktisk og prinsipielt er derfor det viktige spørsmålet hvilken utforming offentlige ordninger bør ha, dvs. hvilke oppgaver de skal dekke og hvilke metoder som skal legges til grunn. For vurdering av slike prinsippvalg, er det tatt utgangspunkt i en skjematisk typeinndeling

1. Pensjonsytelsen gjøres inntektsavhengig, mer eller mindre direkte, men slik at høyere lønn gir høyere pensjon (og i alle fall ikke lavere, dvs. ikke inntektsprøvd)

2. Behovs- eller inntektsprøvd ytelse, dvs. høyere ytelse jo mindre lønn, og slik at de med bra råd ikke mottar trygdepensjon i det hele tatt

3. Felles ytelse for alle, uavhengig av arbeidslivsdeltakelse, lønn eller egne midler

4. Garantert minstepensjon for alle, enten uavhengig av egen sparing eller som garanti for at et minstebeløp inkl. egne oppsparte midler er oppnådd ved pensjonering.

Typeytelsene har ulike, delvis overlappende fordeler og ulemper.

Den første gruppen, inntektsavhengige, obligatoriske ordninger har for det første et administrativt fortrinn, siden spare- og forsikringsfunksjonen må ivaretas i andre system dersom pensjonen bare dekker minsteytelser i en eller annen forstand. Det innebærer også en standardsikring for brede lag, ved at mellominntektsgrupper i regelen er inkludert: Tilleggspensjon er ikke begrenset bare til dem som har tjenestepensjon eller har spart opp til egne pensjon. Videre innebærer slike ordninger at innbetaling av trygdeavgifter (pensjonspremier) faktisk gir økte ytelser, et forhold som kan ha betydning for omfanget av skattekiler i økonomien og for oppslutningen om de offentlige pensjonsordningene.

På den annen side følger det omfattende offentlige utgifter med slike systemer. I praksis blir det ofte lite samsvar mellom bidrag og ytelse - dersom systemet også skal gi god minstesikring. Trygdeavgiften vil da bli mer oppfattet som skatt, med de uheldige økonomiske virkningene det har.

Videre er slike systemer ikke gunstige for personer uten fulltidstilknytning til arbeidslivet, bl.a. kvinner som er hjemme med små barn. Det blir også framhevet som et poeng at slike ordninger kan fortrenge privat fondssparing, egen eller arbeidsgiveradministrert.

Den andre gruppen, behovs- eller inntektsprøving av basisytelsen, er basert på at det skjer en utvetydig og eksplisitt overføring til lavinntektsgrupper. Dette forstås slik at det blir billigere å sikre en viss minimumsstandard for alle når de fleste klarer seg selv, alternativt at det ved behovsprøving av offentlige pensjoner blir mulig å gi dem som oppfyller kravene en høyere ytelse innenfor en gitt budsjettramme.

Klare motforestillinger mot slike ordninger gjelder bl.a. at de både er administrativt krevende og lett kan bli stigmatiserende. Fordi store grupper ikke får del i ordningene, kan de også lettere enn andre typer pensjoner bli gjenstand for nedskjæringer - og dermed være lite robuste i forhold til primærformålet. Endelig vil det være grupper i visse inntektsintervall som vil kunne se det som fordelaktig å komme inn under behovsreglene og dermed tilpasser seg på en utilsiktet måte. Og reglene vil for enkelte inntektsgrupper kunne fungere på samme måte som økt marginalskatt.

Det tredje gruppen, en fast ytelse uten behovsprøving, vil på den annen side verken være administrativt krevende, medføre stigmatisering, skattetilpasning eller utilsiktede virkninger. Motstykket er høyere offentlige utgifter for samme minstestandard enn ved behovsprøvde ordninger, men det vil også i utgangspunktet være mer rom for beskatning av pensjonsinntekter.

Den siste varianten er tilpasset en pensjonsordning basert på obligatorisk individuell pensjonssparing. Når alle i utgangspunktet er registrert i en slik ordning, kan det som ett alternativ legges inn et basiselement av offentlig pensjon som kommer i tillegg til det en selv sparer. Et annet alternativ er at det ved pensjonering legges til et beløp for dem som ikke har vært i stand til å spare opp nok til en minstepensjon. Ordningene vil i forbindelse med tvungen sparing kunne fungere effektivt og lite adferdsvridende som minstegaranti, med begrenset offentlig utgiftsdynamikk.

6.5.2 Offentlige pensjoner: fondsbasert finansiering

Verdensbankens rapport heller mot å anbefale at offentlige pensjoner skal være minsteytelser, og i alle fall ikke innebære inntektsavhengig standardsikring over noe stort inntektsintervall. Tilsvarende legges ordinær statlig bevilgning til grunn som hovedmodell for finansieringen. Trygdepensjon sikres i denne sammenheng best gjennom tiltak med direkte virkninger på realøkonomien: økt pensjonsalder, tilpasning (reduksjon) av kompensasjonsnivå, flereårsregel heller enn sluttårsregel for pensjonsgrunnlaget, reduserte trygdeavgifter, men ikke avgiftstak eller -fritak for inntekter over det nivå som gir pensjonsrett, realindekserte ytelser (World Bank ,1994; s. 160-162). Men dette er et valg. Folketrygdens utforming ivaretar i dag en del av disse anbefalingene, men har antakelig høyere standardsikring enn det som tilrås. Det er også et valg hvilket finansieringsmønster en vil benytte, alminnelig bevilgning eller ordinær forsikringspraksis. Ved å benytte forsikringsmodellen kan det bygges opp fond for pensjoner ved at staten

• påtar seg samme type avtalerettslige forpliktelser overfor sine borgere som en privat arbeidsgiver påtar seg overfor sine ansatte gjennom en tjenestepensjonsordning, og

• sikrer dem ved å forholde seg til forpliktelsene nøyaktig som et forsikringsselskap (overfor en arbeidsgiver eller en individuell pensjonsforsikringstaker).

For at dette skal fungere på forsikringsfaglig måte, vil det være særlig viktig hvordan forpliktelsene beregnes og sikres. Sjablonberegninger og anslag som er vanlige i offentlig budsjettering vil ikke være tilstrekkelig, fordi det må være mulig å etterprøve om fondsdannelsen er av det omfang en ville vente å finne i privat sektor. Dersom fondsstørrelsen bare er en brøk av dette, vil fondet ikke alene kunne finansiere pensjonsforpliktelsene etter forsikringsmodellen, som da for den resterende del ville måtte finansieres på vanlig måte gjennom bevilgningsvedtak.

Aktuarielt fastsatt fondsstørrelse som nødvendig betingelse for fondsbasert finansiering av offentlige pensjoner, kan slik sett være et mulig utgangspunkt. Men selv et tilstrekkelig stort fond vil ikke i seg selv utgjøre eller sikre en slik finansieringsform. Dersom deler av fondets virksomhet i praksis ikke kan skilles fra annen løpende offentlig virksomhet eller fondets midler benyttes for å tilgodese formål som ligger nær eller delvis overlapper med formål innenfor statsbudsjettet, vil vi ha en situasjon som kan likne at premiereserven i en bedriftsordning trekkes inn i bedriftens forretningsmessige virksomhet.

Fondsbasert pensjonsfinansiering i privat sektor er basert på en spesialisert næringsvirksomhet (livsforsikring), med klart definert begrensing for virksomheten. Finansiering av offentlige pensjoner i tilsvarende former som i privat sektor, kan derfor kreve både presise mål og en betydelig forretningsmessig frihet/uavhengighet for styre og administrasjon. Men samtidig vil det gjelde regelverk for offentlig virksomhet som det må tas hensyn til, så lenge pensjonen ikke privatiseres. Dette må løses gjennom fondsordningens lovgrunnlag, organisering, inntektsspesifikasjon, fullmaktsforhold og forvaltningsregler.

Utforming av eiendomsretten vil likeledes ha betydning for om en offentlig ordning kan fungere etter forsikringsmodellen. Den enkelte borger kan gis en rettslig stilling på linje med medlemmer i kollektive pensjonsordninger eller som egen forsikringstaker eller fripoliseholder. Innmelding/utmelding av folketrygden f.eks. i forbindelse med utenlandsopphold, vil da kunne ledsages av utstedelse av et dokument av fripolisetype for pensjonsopptjening.

Det er også tenkelig å organisere et offentlig pensjonsfond med individuell eiendomsrett til fondsandeler, dersom en velger å la større eller mindre deler av stønadsprogrammet erstattes av obligatoriske private spareordninger.

6.5.3 Innskuddsbaserte ordninger: mulige variasjoner i pensjonsresultat

Innskuddsbasert pensjon kan være en form for tjenestepensjon eller kan som obligatorisk spareordning komme i stedet for trygdemessige pensjonsytelser. I utgangspunktet er samlet avsetning og avkastningen fram til pensjonering, fullt ut bestemmende for pensjonsresultatet, og innenfor en rendyrket modell bæres den finansielle risiko av den enkelte.

Innskuddsbaserte ordninger kan utformes på mange ulike måter. Sammenlignet med ytelsesbaserte ordninger er det f.eks. ikke behov for å ha felles opptjeningsregler for alle aldersgrupper. Kapittel 16 drøfter ulike sider ved denne modellen, som ett av flere alternativer dersom folketrygdens tilleggspensjon skal legges om.

I innskuddsbaserte ordninger siktes det ikke nødvendigvis inn mot et nærmere presisert pensjonsresultat, men det kan likevel finnes mer eller mindre uttalte målsetninger. Ved overgang fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte ordninger, kan det være et hensyn å fastsette regelverket for avsetningen slik at pensjonsresultatet ikke blir for forskjellig i de to ordningene.

Siden avkastningen vil variere over tid, kan det være av interesse å få fram et bilde av hvordan variasjonene i finansmarkedene kan påvirke pensjonsresultatet. Det er ikke foretatt beregninger som belyser dette for norske forhold, og det vises derfor her bare til en OECD-ILO-rapport (Thompson, 1997) basert på erfaringer siden krigen fra noen store industriland. Rapporten bygger på beregninger som kan belyse den usikkerhet en vil stå overfor når en gjennom en innskuddsbasert pensjonsordning ønsker å fastsette innskuddet som prosent av lønn (innskuddsprosent) for å oppnå et nærmere bestemt mål for pensjonsytelsen. Her vil spesielt lønnsveksten og rentenivået over tid være avgjørende.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i den faktiske utviklingen når det gjelder lønnsvekst og renter i USA, Storbritannia, Tyskland og Japan i perioden 1953-1995.

Det valgte illustrasjonseksemplet er en typearbeider som begynner i arbeidslivet 22 år gammel, arbeider i 43 år fram til fylte 65 år - hele tiden med gjennomsnittslønn - og deretter har en forventet levetid på 17 år som pensjonist.

Beregningene knyttes til hvor stor prosent av lønnen som må avsettes hvert år for at han som pensjonist kan heve en pensjon med kompensasjonsnivå på 50 prosent av sluttlønn. Jo høyere rentenivået er, jo mindre må avsettes hvert år, siden pensjonskapitalen da vokser raskt. Jo høyere lønnsveksten er, jo mer må avsettes hvert år, for at pensjonen skal komme opp til ønsket kompensasjonsnivå i forhold til sluttlønnen.

Den som fastsetter innskuddsprosenten, vil ikke på forhånd kjenne den framtidige utviklingen for de økonomiske nøkkelstørrelsene. Men for å rendyrke problemet, antas at en regjering som innfører en tvungen innskuddsordning kjenner gjennomsnittsutviklingen fram i tiden, men ikke de årlige variasjoner. Den kjenner en gjennomsnittsbane for lønns- og renteutviklingen.

Det første trinn i denne regneøvelsen er å fastsette hvor stor del av lønnen som i denne gjennomsnittsbanen hvert år må avsettes for at det i løpet av 43 år er oppsamlet en pensjonskapital slik at kompensasjonsnivået for pensjonen blir halvdelen av sluttlønnen.

Det andre trinn er å benytte den samme avsetningsprosenten, men i stedet for gjennomsnittlig lønns- og renteutvikling, å benytte historiske lønns- og rentetall. Dette gir et annet kompensasjonsnivå som illustrerer følgen av variasjonene i disse størrelsene.

Resultatet av denne simuleringsøvelsen er at den faktiske økonomiske utviklingen ville ha gitt pensjon med kompensasjonsnivå rundt 75 pst. sammenlignet med de 50 pst. som var målsetningen tilsvarende gjennomsnittsbanen. Tilsvarende avvik fra gjennomsnittsbanen i motsatt retning ville imidlertid gitt et kompensasjonsnivå på 35-40 pst.

Beregningene er neppe allment representative, men viser at målsetningen om å komme i nærheten av et bestemt pensjonsresultat gjennom å fastsette en bestemt avsetningsregel vil kunne være krevende. Dette momentet vil ikke veie like tungt dersom innskuddsbasert pensjon bare utgjør en del av samlet pensjonsinntekt for den enkelte, særlig dersom det foreligger en ytelsesbasert grunnytelse. Det samme gjelder dersom det legges opp til revurdering og justeringer av avsetningsregelen med jevne mellomrom.

6.5.4 Innskuddsbasert pensjon med investeringsvalg: noen pensjonsmessige likestillingshensyn

Pensjonsmessig likebehandling mellom kvinner og menn omfatter en rekke ulike problemstillinger. De siste 40-50 års utvikling når det gjelder kvinners utdannelse og yrkesdeltakelse, med betydning også for arbeidsdelingen innenfor husholdningene, har i stigende grad aktualisert problemstillinger som var lite fremtredende da mange av de gjeldende pensjonsordninger ble utformet.

Et gjennomgående trekk når det gjelder dagens pensjonister i Norge er at flertallet minstepensjonister (86 pst. pr. 31.12.97, om lag 80 pst. etter økningen i særtillegget i 1998) er kvinner, og at de eldste, enslige kvinnelige pensjonistene dessuten i liten grad har andre inntekter. Dette har delvis sammenheng med tidligere tiders familiemønster og yrkesliv, hvor kvinner ofte ikke har opptjent egen tilleggspensjon i folketrygden og det samtidig ikke har ligget til rette for annen pensjonsopptjening eller -sparing. Prognoser viser at dette hovedmønsteret vil vedvare i lang tid. En spesiell side av dette gjelder mulighet for å dele pensjonsrettigheter ved skilsmisse, når den ene av ektefellene har vært hjemmearbeidende mens den andre har tjent opp pensjonsrettigheter. Slik deling er for tiden ikke mulig i Norge.

Den pensjonsmessige ulikhet mellom kjønnene som er knyttet til ulikhet i omfanget av omsorgsoppgaver er søkt dempet i folketrygden gjennom innføring av tildeling av omsorgspoeng fra 1992. Tilsvarende finnes det permisjonsordninger med mulighet til fortsatt opptjening i flere pensjonsordninger. Den gjennomgående kortere yrkeskarrieren som følger av de ulønnede omsorgsoppgavene har videre hatt stor betydning i debatten om folketrygdens besteårsregel.

Et annet hovedspørsmål gjelder kvinners høyere forventede levetid. Regnet fra pensjonsalder er forskjellen betydelig: Forventet gjenstående levetid er i Norge pr. 1995 for menn 13.0 år og 16.7 år for kvinner, dvs. om lag 30 pst. høyere for kvinner enn for menn. I ytelsesbaserte pensjonsordninger vil dette ikke ha betydning for kvinners løpende månedlige pensjonsutbetalinger, sammenlignet med menn som har samme opptjening, fordi det betales mer for kvinners pensjon. Dette gjelder fullt ut i folketrygden og tjenestepensjonsordningene i Norge, men ikke når det gjelder egen pensjonsforsikring og individuelle pensjonsavtaler.

I innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger er dette i utgangspunktet ikke tilfellet. Nå en arbeidsgiver foretar samme innskudd til tjenestepensjon for en kvinne og en mann med samme yrkesdeltakelse, kan problemstillingen karakteriseres på følgende måte ( NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger):

«En kvinne vil da ved pensjonsalderen ha en like stor pensjonsformue som en mann med samme inntektsprofil, men den gir grunnlag for en lavere pensjon. Skulle arbeidsgiveren ha plikt til å sikre lik pensjon, ville premien bli høyere for kvinnen. Dette vil kunne virke negativt inn på kvinners yrkesmuligheter. Dette illustrerer at begrepene likebehandling og forskjellsbehandling er problematiske. Anta at en kvinnelig og en mannlig ansatt i en bedrift er like når det gjelder alle andre relevante kjennetegn enn kjønn. De har vært ansatt like lenge, har hatt samme lønn på ethvert tidspunkt i karrieren, osv. Arbeidsgiveren kan opptre på to måter, enten sikre dem like stor pensjon, eller bidra like mye til å sikre dem pensjon. ... Hvilket av disse alternativene er likebehandling og hvilket er forskjellsbehandling? Det kan ikke på logisk eller begrepsmessig grunnlag gis noe svar på dette. Fra ett synspunkt er lik pensjon likebehandling mens likt bidrag, som gir ulik pensjon, er forskjellsbehandling; fra et annet synspunkt er likt bidrag likebehandling, mens lik pensjon, som krever ulikt bidrag, er forskjellsbehandling. Man kan selvsagt mene at den ene ordningen er å foretrekke, men da må det argumenteres for dette direkte. Det at man eventuelt velger å kalle den ene ordningen likebehandling, beviser ingen ting.

Det synes for oss best i samsvar med den allmenne etikken i vårt samfunn å konsentrere oppmerksomheten på pensjonistenes situasjon, og da blir konklusjonen at ordningen med lik pensjon er å foretrekke. Som nevnt vil dette gjøre kvinnelig arbeidskraft dyrere, og det vil virke uheldig inn på kvinners yrkesmuligheter. Dette er en høyst relevant motforestilling, men den rokker neppe ved konklusjonen vi nettopp trakk.»

En løsning på dette dilemma som benyttes både i USA og nylig er vedtatt men ennå ikke gjennomført i Danmark, hvor innskuddsbasert tjenestepensjon er utbredt, er å kreve at forsikringsselskapene benytter samme tabell for kvinner og menn når de beregner en bestemt livrente av en gitt pensjonskapital. Hvilke endringer dette ville kreve i norsk lovgivning er så langt ikke utredet.

Innskuddsbaserte ordninger, enten de er obligatoriske og skal tjene samme forhold som våre trygdeordninger, eller inngår blant tjenestepensjonene, vil i tillegg innebære spørsmål om individuelt porteføljevalg ( unit linked). Også denne siden av innskuddsordningene har et likestillingsaspekt av prinsipiell betydning. Det gjelder spørsmålet om risikoholdning: På den ene siden kan det være ulik risikoaversjon eller risikovilje mellom kvinner og menn uavhengig av andre kjennetegn, og på den andre kan det være en gjennomgående forskjellig holdning til risiko mellom høyinntektsgrupper og lavinntektsgrupper. I den grad det er systematiske inntektsulikheter mellom kjønn, vil dette slå ut på samme måte som primære kjønnsforskjeller. Siden porteføljerisiko samvarierer med avkastning, kan risikoholdning få betydning for det individuelle ytelsesnivået innenfor innskuddsbaserte ordninger med porteføljevalg.

Problemer knyttet til risikoholdningers betydning for faktiske ulikheter i pensjonsresultat mellom kvinner og menn er et forholdsvis nytt forskningsfelt, og resultatene så langt må anses som foreløpige. For Norge og Norden spesielt foreligger det ikke undersøkelser som kan belyse problemstillingen.

Studier i USA viser at kvinner velger formuessammensetninger som er mindre risikoutsatte enn menns, spesielt når det gjelder innslag av aksjeplasseringer. 7 Det er imidlertid vanskelig å avgjøre i hvilken grad dette reflekterer genuine kjønnsforskjeller når det gjelder holdning til risiko (risikoaversjon) i sin alminnelighet, og i hvilken grad forskjellene har å gjøre med forskjeller i inntekt, formue, informasjonstilgang og andre forhold som har betydning for evnen til risikobæring blant menn såvel som blant kvinner. En vanlig oppfatning i den amerikanske faglitteraturen er at kvinner i gjennomsnitt har høyere risikoaversjon enn menn. Dersom dette er tilfellet, vil det føre til at kvinner får lavere pensjoner enn menn for like innbetalinger. Et arbeid av Sunden og Surette (1997) som ser spesielt på om de observerte kjønnsforskjeller når det gjelder formuesplassering kan skyldes andre forhold enn risikoaversjon, konkluderer:

«Vi konkluderer at kjønn og sivilstand har betydning for hvordan enkeltpersoner velger å fordele sin portefølje innenfor innskuddsbaserte ordninger. Vi har kontrollert for et bredt spektrum av demografiske, finansielle og holdningskjennetegn som andre forskere har framholdt som forklaring på de påviste forskjellene. Våre resultater viser at det er viktig å kontrollere for disse kjennetegnene, men at disse ikke forklarer kjønns- og sivilstandsforskjellene fullt ut. Siden vår metode ikke er perfekt, og fordi ikke-observerte forskjeller kan påvirke investeringsadferden, vil vi være varsomme med å tolke den påviste virkningen av kjennetegnene kjønn og sivilstand. Vi ser den som beskrivende heller enn kausal.

Det er et spørsmål innenfor en obligatorisk alderssikring om det vil være akseptabelt at kvinner i gjennomsnitt får lavere pensjoner enn menn for samme innskudd, bare fordi de ikke vil utsette seg for like høy risiko for tilfeldig inntektsvariabilitet som menn. Dersom det er en slik sammenheng mellom kjønn og risikoholdning, innebærer det på den annen side at kvinner er mindre utsatt enn menn for negative utfall ved å ta risiko.»

Tilsvarende spørsmål kunne reises for lavinntektsgrupper rent allment. Siden dette også omfatter store grupper kvinnelige arbeidstakere, vil lav inntekt kunne være hovedfokus for denne type pensjonspolitiske problemstillinger.

Problemstillingen med at lavinntektsgrupper generelt kan komme dårlig ut fordi de har liten evne til å møte risiko, gjelder likevel ikke generelt. Den vil f.eks. være mindre relevant for en innskuddsbasert tilleggspensjon slik den er omtalt i kapittel 16. I systemer med en ytelsesbasert minste basispensjon kan hovedeffekten være motsatt: De personer som kan forvente en pensjon rundt minstepensjonen vil ikke stå overfor risiko for lavere pensjon ved uheldige markedsutfall, og kan således ha gode grunner til å ta risiko i håp om å forbedre pensjonsresultatet utover minstepensjonen.

6.6 Litt om tjenestepensjon og egen pensjonssparing

De fleste land har ulike former for pensjonsordninger i tillegg til det offentlige pensjonssystemet. Ofte vil et offentlig universelt pensjonssystem relativt sett ha størst betydning for de med lavest inntekt, mens personer med midlere og høyere inntekter må ha supplerende inntekter for å kunne opprettholde en tilnærmet tilvant levestandard ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Disse inntektene kan være en tjenestepensjonsordning, egen pensjonssparing og/eller andre oppsparte midler. Store forskjeller mellom land i omfang og kompensasjonsgrader i det offentlige pensjonssystemet behøver derfor ikke på langt nær å medføre tilsvarende forskjeller i pensjonistenes samlede inntektsnivå, ved at andre ordninger i større eller mindre grad kan bidra til å motvirke slike forskjeller.

6.6.1 Tjenestepensjon

Det skilles som nevnt mellom to hovedtyper av tjenestepensjonsordninger, henholdsvis ytelsesbaserte og innskuddsbaserte. I Norge er tjenestepensjonsordningene både i offentlig og privat sektor i det vesentlige ytelsesbaserte. Ytelsesbaserte pensjonsordninger kan videre være nettoordninger ved at de utformes som et tillegg til folketrygden, eller de kan være bruttoordninger som garanterer en fullstendig og fullverdig pensjon som deretter samordnes med folketrygdens ytelser for å forhindre at det utbetales to hele pensjoner for omtrent samme opptjening. I Norge er tjenestepensjonene i offentlig sektor bruttoordninger, mens tjenestepensjonene i privat sektor i hovedsak er nettoordninger.

I nettoordninger vil normalt endringer i folketrygden også få virkninger for det totale pensjonsnivået for personer som er omfattet av en tjenestepensjonsordning, med mindre det er bestemmelser i tjenestepensjonsordningen som fastsetter at denne skal motvirke effekter av eventuelle endringer i folketrygden. I bruttoordninger vil ofte pensjonsnivået ikke påvirkes av endringer i folketrygden ved at ordningen i seg selv sikrer en bruttopensjon av et visst nivå ved full opptjening. Endringer i folketrygden vil da kunne påvirke hvor mye pensjonisten får fra de ulike ordningene, men ikke det totale nivået. Ved eventuelle endringer i folketrygden vil det være viktig om disse får gjennomslag for pensjonistenes samlede pensjonsnivå eller om det for store grupper dreier seg om en omfordeling av pensjonsutbetalingen mellom ulike ordninger.

Pensjonsalderen i tjenestepensjonsordninger vil ofte være den samme som i de offentlige pensjonsordningene, men dette behøver ikke alltid å være tilfelle. I Norge er det krav om at tjenestepensjon i privat sektor innenfor skattereglene ikke skal kunne tas ut før ved fylte 67 år som i folketrygden. I offentlig sektor er det imidlertid mulig å ta ut tjenestepensjon ved fylte 65 år som en del av AFP-ordningen. Det finnes også yrkesgrupper både i privat og offentlig sektor som har særaldersgrenser og gjennom dette mulighet til å ta ut tjenestepensjon før pensjonsalderen i folketrygden. Ved uttak av tjenestepensjon før pensjonsalderen i folketrygden vil tjenestepensjonen måtte dekke hele pensjonsytelsen, da det ikke er noen offentlig grunnytelse å supplere. For tjenestepensjonsordningen isolert sett vil det være vesentlig mer kostbart å finansiere ytelser som skal dekkes fullt enn ytelser som er supplerende til folketrygden.

6.6.2 Tjenestepensjon i privat sektor

Ved privat ytelsesbasert pensjon er det tre aktører, arbeidsgiveren, den ansatte og forsikringsselskapet. Arbeidsgiveren inngår pensjonsmessige avtaler med gjensidige rettigheter og forpliktelser både overfor den ansatte og selskapet.

Om markedsrenter, lønns- og prisforhold skulle forandre seg, slik at den aktuarielle prisen for denne ytelsen blir en annen enn opprinnelig forutsatt, vil personen likevel motta den garanterte ytelsen. Arbeidsgiveren overtar i dette tilfelle en del av spare- og forsikringsfunksjonen for den enkelte ansatte, samtidig som han garanterer ytelsen uansett finansieringskostnadene. Dette er det avgjørende skillet i forhold til egen pensjon.

Arbeidsgiveren kan sikre ytelsen i et livselskap eller i egen pensjonskasse, og i så fall er ytelsen forhåndsfinansiert og fondsbasert gjennom en pensjonskapital som tilsvarer forpliktelsene.

Pensjoner som ikke er forhåndsfinansiert, og som arbeidsgiveren utbetaler løpende til den pensjonerte, sies å være finansiert over driften. Denne finansieringsformen er i utgangspunktet sårbar for bl.a konkursrisiko. Løpende finansierte arbeidsmarkeds- eller tjenestepensjoner må derfor forsikres mot slik risiko. Når forpliktelsene er beregnet fullt ut og regnskapsført (og eventuelt forsikret) kalles de bokreserver, en finansieringsmåte som benyttes bl.a. i Tyskland. En annen måte å sikre slike forpliktelser på er å opprette solidariske ordninger (pool-ordninger) mellom mange arbeidsgivere, f.eks. bransjevis. Alle deltakende bedrifter betaler et bidrag, og fellesordningen betaler ut pensjonene uten kapitaloppsamling. Det er dette som kalles et utliknings- eller fordelingssystem, og det er utbredt som tjenestepensjonsordning bl.a. i Frankrike (répartition). I Norge er tjenestepensjonene i privat sektor forhåndsfinansiert, og utbetalinger av pensjon over driften har bare et beskjedent omfang.

Ikke forhåndsfinansiert utlikning innenfor pool-ordninger er ikke mulig i forbindelse med den andre hovedtypen tjenestepensjon: innskuddsbaserte ordninger. Arbeidsgiverens bidrag er da et visst årlig innskudd til en pensjonsordning for arbeidstakeren. Men arbeidsgiveren garanterer ikke noen ytelse - og har derfor heller ikke noe fullfinansieringsansvar som kan innebære uforutsette forpliktelser i fremtiden. Den ansatte må i utgangspunktet selv sørge for at forsikringsfunksjonen blir ivaretatt, mens arbeidsgiveren ivaretar noe av pensjonssparefunksjonen for vedkommende. Selve håndteringen av forsikringsfunksjonen kan likevel være gjenstand for regulering eller være fagforeningsadministrert.

Selv om dette likner egen pensjonssparing, er det avgjørende forskjeller: avsetningen er garantert uavhengig av arbeidstakerens egen økonomi og den er obligatorisk.

Når ordningen er bygget opp på selve det årlige bidraget til pensjonsfond for den ansatte, er ordningen pr. definisjon forhåndsfinansiert og fondsbasert. Innskuddsordninger uten avkastningsgaranti eller dødelighetsarv i oppsparingsfasen krever ikke noen bestemt plasseringsform under fondsoppbyggingen; det kan være bank, verdipapirfond eller forsikring. I det sistnevnte tilfellet står arbeidstakeren som regel som forsikringstaker, mens det i fondsbaserte ytelsesordninger er arbeidsgiveren som er forsikringstaker. Det er forsikringstakeren som gjennom forsikringsavtalen får del i selskapets overskudd.

Avsetningene i ytelsesbaserte ordninger kan bygges opp etter ulike regler for premieinnbetaling. I Norge har den tradisjonelle metoden for fondsoppbygging for tjenestepensjonsordninger etter skattereglene bestått i å beregne gjenværende finansieringsbehov for hver arbeidstaker frem til pensjonsalderen, og fordele dette på gjenstående år. Beregningen skjer ut fra pensjonsplanen, med forutsetninger om nominell lønn og rentenivå, i tillegg til folketrygdens ytelser og levealderstabeller. Lønnsforutsetningene endres normalt hvert år, og beregningene - og fordeling av premien på fremtidige år - foretas derfor på nytt hvert år.

Det er lagt opp til at denne metoden skal erstattes med lineær opptjening, hvor premieprofilen følger av at den pensjonsmessige merforpliktelsen som oppstår hvert år overfor den enkelte arbeidstaker, også skal dekkes fullt ut gjennom økt avsetning til premiereserven det samme året 8 . Selv om beregningen skjer med utgangspunkt i alle medlemmer av pensjonsordningen, er det i kollektiv tjenestepensjonsforsikring ikke definert noen individuell eiendomsrett til avsetningene. Formelt vil bedriften være eier, men når et medlem trer ut av ordningen før pensjonsalder utstedes en fripolise som tilsvarer opparbeidede rettigheter. Fripoliseinnehaveren blir selv forsikringstaker, og inngår i et forsikringskollektiv med en viss andel.

All forhåndsfinansiering av private pensjoner innebærer at de avsatte midler er trukket ut av bedriftens, hhv. den enkeltes, økonomi med endelig virkning. Dette er en avgjørende egenskap ved privat pensjonsfinansiering, som har særlig betydning for spørsmålet om slike ordninger reelt sett øker sparingen i samfunnet. Dette et ett av hovedpunktene når private ordninger sammenlignes med offentlige pensjoner. Det andre hovedpunktet gjelder omfordeling. Både ytelses- og innskuddsordninger kan utformes med innslag av omfordeling arbeidstakerne imellom. Dette plasserer disse ordningene i en mellomstilling mellom individuell pensjon og offentlige pensjonsordninger.

6.6.3 Litt om tjenestepensjon i offentlig sektor

Tjenestepensjoner i offentlig sektor kan være fondsbaserte eller de kan dekkes ved løpende utlikning. I Norge er tjenestepensjonen i kommunal sektor fondsbasert, mens tjenestepensjonen i staten dekkes ved løpende utligning over statsbudsjettet. Ved fondsbasering av offentlige ordninger kan en velge å benytte regelverket i privat sektor, eller en kan i større eller mindre grad legge andre prinsipper til grunn ved fondering av ordningene. I det følgende oppsummeres noen trekk ved de offentlige ordningene i Norge.

6.6.4 Egen pensjonssparing

Sparing og forsikring som del av et pensjonssystem kan den enkelte i prinsippet selv stå for fullt ut, uten medvirkning fra arbeidsgiver eller det offentlige, så lenge det finnes forsikringsmarkeder. Det er to aktører, og forholdet mellom dem er bestemt gjennom en bindende kontrakt.

Den som setter til side midler for alderdommen, kan samtidig også kjøpe uføre- og etterlattedekning i et livselskap. Om vedkommende velger å bygge opp en livrente som yrkesaktiv, eller spare i bank eller fond, og eventuelt kjøpe pensjonsforsikring i forbindelse med pensjoneringen, vil det normalt være slik at alderspensjonen finansieres gjennom oppsparing over livsløpet. Når en ser bort fra eventuell skattefavorisering, er det ingen annen som har del i finansieringen - som er innskuddene og andelen av selskapets overskudd. Livselskapet kan garantere en minsteavkastning av midler avsatt til fremtidig livrente, men dette er da en del av det produktet den enkelte kjøper - og betaler for, og ikke en del av finansieringen. Den som kjøper et livrenteprodukt får igjen det vedkommende forventningsmessig har betalt for.

For den enkelte vil det ikke være mulig å sikre egen pensjonsinntekt uten å avsette midler til dette. Den må være forhåndsfinansiert. For alderspensjon krever dette normalt sparing fra løpende arbeidsinntekt som yrkesaktiv og at den enkelte avstår konsum frem til pensjonsalderen, når en ser bort fra at det kan være tilfeller hvor skattefavorisering fører til formuesomplassering. I individuelle ordninger finnes det ingen løpende finansiering, og dette er da typeeksempelet på reell fondsfinansiering.

6.7 Nærmere om politisk risiko og forutsigbarheten i pensjonsordninger

6.7.1 Innledning

I forhold til det risikobildet som trygder, sosialforsikring, tjenestepensjon og andre pensjonsordninger skal ivareta, inntar politisk risiko en særstilling. Dette beror for det første på at de aller fleste ordningene hviler på politiske beslutninger, enten direkte gjennom lovverk eller forordninger, eller indirekte gjennom rammelover for pensjonsavtaler, forvaltning av pensjonsmidler osv. Dessuten administreres de av offentlige instanser eller under tilsyn fra offentlige kontrollmyndigheter, som for begges vedkommende i demokratiske samfunn er gjenstand for politisk ansvar og mer eller mindre direkte styring.

I akademisk litteratur om pensjonsforhold er politisk risiko et alminnelig brukt begrep, men med varierende betydning fra det enkle forhold at pensjonsrettigheter rent allment endres gjennom politiske prosesser 10 og til mer spesifikke betydninger 11 knyttet til visse pensjonsmessige utviklingsmønster, spesielt at et pensjonssystem trues av sammenbrudd fordi det under en systemkrise ikke lar seg gjøre å fatte adekvate politiske beslutninger. Politisk risiko i forbindelse med pensjonssystemer først og fremst med tanke på personer med forholdsvis lang horisont til pensjonsalderen. Men i prinsippet er alle med tilknytning til systemet omfattet, også de som allerede er blitt pensjonister - siden det også for disse vil råde en viss usikkerhet rundt framtidige pensjonsytelser. En systemkrise vil da bety at det for svært mange råder stor usikkerhet.

Det kan være en mulighet for å betrakte jevnlige endringer i et pensjonssystem som en del av systemet, hvis de stort sett hele tiden går i samme retning. For systemkriser kan en ikke regne med at borgerne i alminnelighet kan forstå eller i særlig grad kompensere utviklingen.

Spørsmål om forutsigbarhet for pensjonsytelser omtales ofte uten hensyn til skattereglene, dvs. som pensjonsytelser før skatt. I forhold til disponibel inntekt som pensjonist vil imidlertid endringer i skattereglene kunne slå sterkere ut enn endrede ytelser. Skatte- og avgiftsregler forandres vanligvis langt oftere enn regler for pensjonsytelser. Dette skjer som ledd i den normale justering av finanspolitikken. Også innenfor de trygdemessige kontantstønadssystemene er det naturlig å skille mellom ordninger som skal ivareta langsiktige hensyn og slike som er innrettet mot å løse eksisterende, kortsiktige problemer. Dette gjelder både spørsmålet om å opprette slike ordninger og å endre dem. Det krever isolert sett langt grundigere vurderinger å opprette ordninger med lang horisont enn mer kortsiktige ordninger som lettere kan reverseres uten at enkeltmennesker derved kommer i uforutsette situasjoner som de ikke kan håndtere. Samtidig vil det være et premiss at f.eks. ulike overgangsstønader, sosiale bostøtte- og kontantstøtteordninger m.v. skal kunne endres ofte.

Politisk risiko er likevel ikke en risiko som det ubetinget er ønskelig å minimere. Bl.a. dersom systemet inneholder viktige omfordelingsmål, og samfunnsendringer krever justeringer i de fordelingspolitiske virkemidlene, vil politisk risiko for nåværende eller fremtidige pensjonister bare være et annet navn for at det eksisterer en viss type politisk handlefrihet for de styrende organer.

Utvalget vil i denne sammenheng også peke på at en demokratisk styreform setter klare grense for pensjonspolitiske og andre inngrep som ikke har bred forankring. Slike inngrep kan bli omgjort gjennom valg.

6.7.2 Eksempler

Siden det alt vesentlige av eksisterende pensjonsordninger er opprettet i en tid da løpende finansierte offentlig administrerte pensjoner med et vesentlig omfordelingselement fortonte seg hensiktsmessige, er risikoen knyttet til slike ordninger de best studerte.

Verdensbankens rapport (World Bank, 1994; s. 43) eksemplifiserer hvordan ordninger av denne typen er blitt håndtert slik at det allerede nå, ofte før ordningene har rukket å modnes, kan vises at det forelå en betydelig politisk risiko til ordningenes innretning, f.eks.:

• Politisk press medførte at det ble lovt ytelser etter utmålingsregler som ikke var langsiktig opprettholdbare

• Finansiering ved høye arbeidsgiveravgifter viser seg å svekke sysselsettingen

• Førtidspensjoneringsordninger reduserer tilgangen på erfarne arbeidstakere

• Finansieringsmåter som gir feilaktige investeringer og reduserer samlet sparing

• Unndragelse av avgiftsbetaling, uten at dette reduserer pensjonsrett

• Sviktende indeksering slik at pensjonistgrupper ikke har vært tilstrekkelig beskyttet mot inflasjon

• Dårlig, ofte negativ avkastning i offentlige trygdefond.

• Inntektsoverføring fra lavinntektsgrupper til høyinntektsgrupper, samtidig som lavinntektsgruppene er utilstrekkelig beskyttet

• Utilstrekkelig regulering av tjenestepensjonsordninger

• Økende belastning (forsørgingsbyrde) for dagens unge arbeidstakere

Det framgår her at noen problemer er knyttet til at ordningene har en uheldig utforming, mens andre problemer gjelder at korreksjoner ikke foretas i tide. Visse problemer gjelder at ytelsene blir for lave, andre at de blir for høye. Noen momenter gjelder offentlig virksomhet og overføringsordninger i sin alminnelighet, mens andre gjelder enkeltheter i pensjonsreglene.

Noen tema som er tatt opp i norsk sammenheng kan illustrere dette.

I Norge har spørsmålet om en ny rolle for pensjonsfond innenfor folketrygden vært behandlet i lys av mulig politisk risiko. Om forskjellen mellom å organisere folketrygden gjennom fond og finansiere den løpende over statsbudsjettet skriver f.eks. professor Agnar Sandmo (1992):

«Realøkonomisk sett trenger det i prinsippet ikke å være noen forskjell på disse to ordningene. Hvis fremtidens pensjonister ikke skal finansiere sitt forbruk ved å bygge ned formuen - på bekostning av senere generasjoners pensjonister - må de i alle fall leve av det som fremtidens yrkesaktive kan produsere. Forskjellen mellom de to ordningene består hovedsakelig i den grad av trygghet de gir private konsumenter for at deres trygdeformue er sikkert plassert.

Gjennom oppbygging av fond vil dagens yrkesaktive kunne observere at deres innbetalte trygdepremier blir plassert i realverdier som sikrer deres fremtidige pensjoner. Staten tvinges gjennom fondet til å sørge for at den delen av den private sparingen som kanaliseres gjennom trygdesystemet, sikres gjennom investeringer. ... Gjennom fondssystemet får konsumentene et viktig signal om at Staten sikrer realverdien av deres trygdeformue.»

Andre sentrale tema som har vært fremme i Norge er bl.a. spørsmålet om en i framtiden kan risikere at de som har spart opp egen pensjon som følge av dette kan risikere at folketrygden blir delvis avkortet (samordnet) og om trygdereformer generelt sett skjer på grunnlag av betryggende dokumentasjon. I tidsskriftet Økonomisk Revy 12 drøftes eksempelvis vedtaket høsten 1997 om å øke folketrygdens minstepensjon med 1000 kroner i måneden.

6.7.3 Tidskonsistente planer og fondering av alderspensjon

På oppdrag fra utvalget, har Gaute Torsvik utarbeidet rapporten Tidskonsistente planar og fondering av alderspensjon, jf. vedlegg 5.

I rapporten drøftes enkelte konsekvenser av å gå bort fra økonomiske modeller som forutsetter fullkommen rasjonalitet. En kommer inn på årsaker til at det kan være ønskelig å binde egen spareatferd, og mekanismer for å gjøre dette. Dette gjelder både på individnivå og for sentrale myndigheter. For sistnevnte knyttes problemstillingen opp til finansieringen av offentlig alderspensjon.

Når det gjelder formuesforvaltning kan det stilles to spørsmål:

1. Hvordan bør livsløpsformuen forvaltes over tid? For å besvare dette spørsmålet vurderes forhold som avkastning, risiko, omfordeling, handlefrihet, administrativ effektivitet.

2. Hvordan kan en sikre at sparingen virkelig blir så stor som de rasjonelle vurderingene i første punkt tilsier? Hvis det er mekanismer som bidrar til at en ikke overholder spareplanene, kan det hende at den strategien en velger som svar på første spørsmål bør endres for å sikre sparenivået.

Utgangspunktet for problemstillingen er at aktøren legger en plan for framtidige handlinger. Hvis denne planen ikke oppfylles, og det ikke har skjedd noe uventet underveis, er det relevant å spørre etter årsaken. Flere årsaker kan nevnes, men i vår sammenheng er inkonsistent holdning over tid (inkonsistente tidspreferanser) det mest relevante.

6.7.4 Individnivå

I modeller brukt i økonomisk teori, herunder den enkle livsløpsteorien, ligger gjerne diskonteringsfaktoren mellom to spesifiserte perioder konstant over tid, dvs. at forholdet mellom ønsket konsum i to perioder er uavhengig av om vurderingen skjer i dag eller om ti år. Eventuelle sekvensielle valg og reoptimering vil derfor ikke gi endret adferd underveis, og spørsmålet om å binde seg til en spareplan blir uten interesse.

Det er imidlertid teoretiske (psykologiske) argumenter og empiriske funn som indikerer at forutsetningen som ligger til grunn for denne type vektlegging av ulike tidsperioder er urealistisk. Et vanlig handlingsmønster for mange er å gi absolutt prioritet til den perioden de er i, mens perioder i framtida blir vurdert mer og mer likt jo lengre unna de ligger. Sekvensielle valg og reoptimering fører dermed til en stadig endring av den planlagte spareplanen. Konsekvensen er at det blir spart for lite til de siste periodene, sammenlignet med den planen en så på som den mest optimale i starten av livet. Slike aktører kan sies å ha en dobbel personlighet; planleggeren som representerer langsiktige rasjonelle interesser, og konsumenten som representerer kortsiktige mer impulsive tilskyndelser. De som gjennomskuer sitt eget spareproblem vil da ønske å binde seg til en spareplan. Hvordan kan planleggeren binde konsumenten?

En strategi som personer kan benytte er å manipulere forholdene i omverdenen, slik at en blir bundet til de langsiktige interessene. Økt sparing kan oppnås ved å spare i lite likvide objekter som f.eks. boliger, eller i langsiktige kontrakter som AMS og IPA.

En annen strategi er å lage seg personlige regler, som det er nederlag knyttet til å bryte. Et virkemiddel for å øke sparingen kan være å lage seg såkalte mentale kontoer. Tre mulige kontoer kan være:

• løpende inntekt

• nåverdien av framtidig inntekt

• formuesobjekter

Sentralt for resultatet er at en har større konsumtilbøyelighet knyttet til løpende inntekt enn til formuesobjekter. Da øker sparingen hvis en flytter penger fra løpende inntekt til formue. Det er verdt å merke seg at dette bryter med rasjonalitetsforutsetningene som vanligvis ligger til grunn for økonomiske modeller.

6.7.5 Relevans for beslutninger tatt av sentrale myndigheter

Ovenfor er det forklart hvordan en motsetning mellom langsiktige, rasjonelle overveielser og kortsiktige ønsker kan si noe om individuell atferd. Nedenfor drøftes om denne teorien kan brukes for å si noe om hvordan ulike pensjonssystemer kan påvirke den offentlige sparingen. Utvalget vil peke på at det metodemessig kan være problematisk å aggregere resultater som gjelder på individnivå til også å gjelde på samfunnsnivå, men antar at kortsiktige hensyn i alminnelighet kan ha større vekt enn de langsiktige også i politiske beslutningsprosesser.

Det første spørsmålet som stilles er om myndighetene vil holde seg til en annonsert plan som sikrer en stor nok kapitalbase til å finansiere pensjonssystemet, eller om det finnes krefter og mekanismer som tyder på at myndighetene vil avvike fra planen og spare mindre. Det andre relevante spørsmålet er om en i så fall kan gjøre noe for å sette disse kreftene ut av spill, og om et fondssystem er et middel for å oppnå dette.

Når det gjelder det første spørsmålet, er det velkjente mekanismer som gjør konsumenten sterkere enn planleggeren. Når styresmaktene skal fordele en formue over tid, vil de ofte ha en tendens til å spare for lite. Det er heller ikke urimelig å tenke seg at jo mer synlig og likvid formuen til staten er, jo mer ressurser vil interessegrupper bruke for å få en del av formuen. Resultatet er kanskje at planleggeren gir etter. På den andre siden er det mekanismer som styrker planleggeren. Myndighetene må bl.a. begrunne hvorfor og hvordan pengene blir brukt.

Hvis det faktisk er slik at myndighetene ønsker å bruke for mye ressurser underveis, kan en ikke avgrense seg til å gi råd om hvordan en best forvalter en gitt formue. En må i tillegg gi råd om hvilke metoder myndighetene kan bruke for å gjøre det vanskelig å avvike fra planen.

Økonomiske og politiske vedtak blir gjort innenfor et institusjonelt rammeverk, som er definert ut fra om reglene er vedtatt i lovs form mv. Kanskje kan en ved å vedta en plan i en lov til en viss grad binde seg til annonsert atferd. Formalisme i form av lovvedtak kan gjøre det dyrere å avvike fra annonsert atferd ved å gjøre et avvik mer synlig og eksplisitt. For å gjøre avvik enda vanskeligere kan myndighetene grunnlovsfeste planen (en grunnlovsendring krever 2/3 flertall). Empiri fra USA indikerer at dette har en effekt. Det er likevel et spørsmål om en det er en ønsket strategi. Aanund Hylland (1991) drøfter en lignende problemstilling, og konkluderer med at en ikke bør bruke grunnloven for å iverksette økonomisk politikk. Han peker blant annet på at hvis loven er upresis, vil det være umulig å si når myndighetene holder seg til loven, og når det er avvik. På den andre siden blir handlefriheten liten hvis loven er presis. Ved uventede sjokk er det gunstig å ha frie hender til å legge om den økonomiske politikken. Slik kan det bli ønskelig å omgå loven for å sikre fornuftige tiltak. Hvis paragrafene som følge av dette omgås, svekkes respekten for grunnloven, og det blir klart at reglene ikke har tjent sitt formål. Av dette følger at en i utgangspunktet ønsker regler som er betinget av den økonomiske tilstanden, men problemet er da gjerne at reglene ikke er praktiske. Reglene må være enkle for at de skal kunne gjennomføres. Det er heller ikke mulig å spesifisere alt som kan hende i framtida.

Lovfesting/grunnlovsfesting kan ses som et forsøk på å manipulere omverdenen for å binde seg. Et annet virkemiddel kan som nevnt over være å utnytte mentale strukturer, f.eks. normer, for å binde egen atferd. Ulik konsumtilbøyelighet av ulike inntekts- og formuesformer gjør at ønsket konsum avhenger av hvordan formuen er plassert. Ut fra dette kan mulige virkemidler for å øke sparingen være redusert oljeutvinning og øremerking av midler til pensjonsfond.

Øremerking av midler kan innenfor denne teorirammen gi økt sparing fordi det innebærer overflytting av midler fra en konto med høy konsumtilbøyelighet til en konto med lav konsumtilbøyelighet. Dette er et resultatet av psykologiske effekter og det faktum at midler blir trukket bort fra det vanlige budsjetteringssystemet og dermed ikke framstår som statens formue. Privatisering vil ifølge Torsvik (1998) trolig forsterke disse effektene.

6.7.6 Om garanterte rettigheter

Det har i de senere års politiske debatt vært drøftet om folketrygdens pensjoner bør utgjøre ubetingede rettigheter. Uttrykk som juridisk rettighet, juridisk eiendomsrett, grunnlovsbeskyttelse benyttes også. 13 En trygdemessig rettighet av denne typen ville formodentlig være uttrykk for et rettighetsforhold utover den ordinære offentligrettslige (forvaltningsrettslige) rett som ligger i at den trygdede til enhver tid kan gjøre krav på ytelser i henhold til gjeldende trygde- og saksbehandlingsregler. Videre ville det i dette ligge en sterk begrensing for politiske myndigheter til å påvirke løpende ytelser eller på vesentlig måte å endre vilkårene for opptjening, utmåling og verdisikring. Den faktiske rettstilstand i Norge, slik den er uttrykt gjennom høyesterettsdommene nylig, begrenser myndighetenes handlefrihet bare i forhold til tiltak som ville være klart urimelige eller urettferdige. Dette er nærmere omtalt i kapittel 17.

Prinsipielt favner problemstillingen om konstitusjonelle garantier og bindinger på offentlige budsjettrutiner langt videre enn hva dagens norske trygderegler kan illustrere. Kjernen vil være hvordan offentlige forpliktelser (pensjonsytelser) kan utgjøre enten et ubestridelig individuelt rettskrav, eventuelt en nærmere definert eiendomsrett eller en rettighet med samme disponeringsadgang som en slik rettighet. Siden individuelle rettskrav og eiendomsrett er begrep som kan ha noe varierende innhold og rekkevidde, kan pensjonsrettigheter i privat sektor benyttes som sammenligningsgrunnlag. Etter innføring av nye regler for egen pensjonsforsikring/pensjonssparing (IPA, fra og med 1997), finnes følgende konkrete institusjonelle sammenligningsgrunnlag for den enkeltes juridiske rettighet eller eiendomsrett til pensjonsytelse i Norge:

• medlemskap i privat tjenestepensjonsforsikring (TPES)

• fripolise (etter uttreden av TPES-ordning)

• individuell pensjonsforsikring uten porteføljevalg

• individuell pensjonsforsikring med porteføljevalg

• andel i verdipapirfond

• bankinnskudd

Privatisering av trygdeytelser gir en direkte likestilling mellom trygderettigheter og individuelle rettigheter slik disse kan påberopes og håndheves, privatrettslig/kontraktsrettslig. Dette er en forholdsvis liketil metode for å sikre juridisk eiendomsrett for trygdemessige pensjonsrettigheter som nå innføres i mange deler av verden. Spørsmålet er derimot ikke trivielt når slike rettigheter skal tilpasses eksisterende offentlige ordninger. Slike rettigheter kan i prinsippet komme som tillegg til eksisterende forvaltningsregler og offentlige garantier, eller i stedet for slike regler.

I Norge er private pensjonsordninger i hovedsak forhåndsfinansiert. Dette betyr at det foreligger en formue (premiereserve, verdipapirfondsandel, innskudd) slik at en pensjonsrettighet i stor grad motsvares av en nærmere definert fordring, dvs. en eiendom med nærmere fastsatte begrensinger. Det vil være et hovedspørsmål om konstitusjonelle og budsjetteringsmessige garantier for offentlige pensjoner kan knyttes til en pensjonskapital, heller enn til løpende ytelser. Dette kan videre ha betydning for verdisikring. De fleste offentlige ordninger er knyttet til realindeksering, med utgangspunkt i den alminnelige pris- eller lønnsutviklingen, mens private ordninger er definert nominelt og justeres bl.a. gjennom overskuddsdeling. I offentlige ordninger kan det skje ikke forhåndsfinansierte trygderettighets økninger, mens dette ikke er mulig i private ordninger. Dersom det på dette området innføres formelle krav av liknende type for offentlige ordninger som for private, vil det også være mulig å presisere juridiske rettigheter (og/eller eiendomsrett) på den trygdedes hånd i full analogi med privatrettslige, kontraktsrettslige prinsipper. Dette må i så fall gjennomføres ved en rekke egne lovbestemmelser vedr. allmenne eller spesifikke garantier, eventuelt knyttet til elementer i ytelsesformelen, implisitt avkastning, reguleringsindeks.

6.8 Pensjonssystemer og avgangsalder

Utviklingen i forholdet mellom antall pensjonister og yrkesaktive vil være en viktig faktor med hensyn til den framtidige byrden av pensjonssystemet for framtidens yrkesaktive. En hovedårsak til problemene i mange land med å videreføre dagens ordninger er at antall pensjonister relativt sett vil øke sterkt i framtiden. Dette vil ved en gitt pensjonsalder særlig ha sammenheng med økende levealder i befolkningen, eventuelt kombinert med andre demografiske endringer som lav fruktbarhet. I land der pensjonsalderen reduseres vil dette bidra til en ytterligere økning i forsørgelsesbyrden. Forsørgelsesbyrden kan videre øke hvis utbyggingen av pensjonssystemet fører til en gradvis økning i gjennomsnittlig pensjon i forhold til gjennomsnittlig lønnsnivå.

Mange land har en mer fleksibel pensjonsalder i det offentlige pensjonssystemet. Den framtidige pensjonsbyrden vil da avhenge av ved hvilken alder framtidens pensjonister velger å pensjonere seg, og av hvilken pensjon de får ved ulike pensjoneringstidspunkt. De fleste land med fleksibel pensjonsalder har innebygd mekanismer som gir høyere pensjon ved sent uttak og lavere pensjon ved tidlig uttak. Det er imidlertid normalt ikke noen mekanismer i de offentlige pensjonssystemene som automatisk bidrar til høyere pensjonsalder ved økende levealder. Konsekvensen av dette er at en gradvis økning i levealderen isolert sett stadig vil bidra til økt forsørgelsesbyrde.

I fondsbaserte og individualiserte ordninger med fleksibel avgangsalder vil slike mekanismer følge direkte av opptjeningssystemet. En økning i forventet levealder må føre til høyere oppsparing, reduserte ytelser som pensjonist eller høyere pensjoneringsalder. Slike ordninger kan dermed være oversiktlige med hensyn til hvordan pensjonen vil avhenge av valg av avgangsalder, og stille den enkelte overfor en klar avveing mellom tidlig avgangsalder og pensjonens størrelse.

Det behøver imidlertid ikke være noen sammenheng mellom valg av finansieringssystem og hvilke incitamenter og hvilken fleksibilitet på individnivå som etableres i systemet. Innenfor offentlige trygdeordninger kan en godt tenke seg varianter av fondsbasering der avgangsalderen er gitt, eller der fondet ikke er individualisert, f.eks. ved at utmålingsreglene for pensjon opprettholdes som i dag. På den annen side kan en tenke seg at det i utligningsbaserte ordninger med fleksibel avgangsalder innebygges sterke incitamenter til å stå lenge i arbeid.

6.9 Beskatning av pensjonsavsetninger og pensjonsytelser

I de fleste land har skatte- og avgiftssystemet en viss sammenheng med pensjonssystemer på flere forskjellige måter. F.eks. er det i nasjonalregnskapet symmetri mellom personskatter og -avgifter på den ene siden og offentlige pensjonsytelser på den andre: de er hhv. overføringer fra privatpersoner til sentralforvaltningen og overføringer til privatpersoner fra sentralforvaltningen.

Målsetningene for pensjonssystemer , dvs. individuell inntektssikring, inntektsomfordeling og fattigdomsbekjempelse er i regelen knyttet til den konsummulighet som ytelsene gir, dvs. disponibel inntekt etter skatt. Dette har ført til at pensjonsytelser i mange land er definert direkte, dvs. som skattefrie ytelser og med andre utmålingsregler enn om det etterpå skulle betales inntektsskatt. Dette kan også gjelde tjenestepensjon og individuelle pensjonsytelser. Også i de fleste land hvor pensjonsytelsene er skattepliktige, finnes det gunstige, fordelingsmotiverte særregler. Pensjonister som har tjent opp pensjon i land der pensjonen blir skattlagt, men flytter til land der den er skattefri, kan komme særlig heldig ut. Dersom det skulle bli mer vanlig at pensjonister flytter over landegrensene, kan det oppstå spørsmål om å gå over til et system med lavere men skattefrie pensjoner.

I forbindelse med fonderingsspørsmål er likevel finansieringssiden det viktigste tilknytningspunktet mellom pensjonsordningene og skatte- og avgiftssystemet. Her er situasjonen ofte helt forskjellig mellom offentlige og private ordninger. For de offentlige ordningenes del utgjør trygdeavgiftene en egen skatte- og avgiftsart, mens bidragene til private ordninger (premier, innskudd, medlemsavgifter) tvert om inngår i fradragsreglene. Internasjonalt regnes det med tre prinsipielt ulike skatteregimer for private pensjonsordninger (jf. f.eks. A. Dilnot (1994) og NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger):

• Fradragsberettigede bidrag, skattefri avkastning; inntektsbeskattet pensjon

• Skattlagte bidrag, skattefri avkastning; skattefri pensjonsinntekt

• Skattlagte bidrag, skattlagt avkastning; skattefri pensjonsinntekt

Det sistnevnte regimet tilsvarer beskatningen av ordinær finanssparing i Norge, mens den førstnevnte tilsvarer den skattemessige behandling av privat pensjonsforsikring. Slik påpekt i NOU 1994: 6 er dette i prinsippet en form for utgiftsskatt. 14

Innenfor de offentlige pensjoner kan det være ordinær skattefinansiering av grunnytelser og eventuelt tilleggsytelser helt på linje med andre offentlige utgifter. Internasjonalt betegnes slike systemer som non-contributory (skattefinansierte). I Norge er det egne trygdeavgifter, men disse inngår som ordinære elementer i de årlige statsbudsjettenes skatte- og avgiftsopplegg. Trygdeavgiften inngår i personbeskatningen, og har en viss tilknytning til opptjening av trygderettigheter, men denne forbindelsen er svak. Arbeidsgiveravgiften har dessuten prinsipielt ikke tilknytning til rettighetsopptjeningen, siden opptjeningen er den samme for samme personinntekt i alle arbeidsgiversoner fra 0-sats til maksimal sats.

I motsetning til inntektsuavhengige offentlige pensjoner, minsteytelser, flate pensjoner osv., klassifiseres pensjoner som avgiftsbaserte ( contributory) når pensjonsytelsen følger av innbetalte trygdeavgifter. Det norske tilleggspensjonssystemet grupperes fortsatt som avgiftsbasert i internasjonale sammenligninger og i forbindelse med trygdekonvensjoner, selv om avstanden mellom minstepensjon og maksimal folketrygdpensjon ved et modnet folketrygdsystem (dvs. fra år 2032) er blitt svært liten i internasjonal sammenheng, om lag én til to.

Et samlet skatte- og avgiftsopplegg hvor trygdeavgiftene inngår som personskatter er mulig der hvor trygdesystemets finanser er en del av de ordinære statsfinansene, slik de er i det norske statsbudsjettet medregnet folketrygden. Det oppstår da ikke noe spørsmål om den skattemessige behandlingen av avgiftene, f.eks. om disse skal være fradragsberettiget i forhold til skattbar inntekt.

Når offentlige pensjoner er skilt ut i egne ordninger, med egne budsjetter og kasser med eller uten fondsopplegg, vil den skattemessige behandling av trygdeavgifter kunne følge ulike modeller. Også i slike systemer er det mulig å praktisere den nåværende norske ordningen, slik det gjøres i Sverige, hvor trygdeavgiftene fungerer som flat skatt på hele personinntekten. En annen mulighet er å benytte det samme regimet som for tilskudd til tjenestepensjonsordninger, enten av privat eller av offentlig type, eller regimet ved privat pensjonssparing.

I pensjonssystemer utenfor den offentlige sfære, hvor pensjonene finansieres gjennom bidrag fra arbeidsgivere, arbeidstakere, bransjesammenslutninger eller arbeidstakerkollektiver, eller som individuelle premier, og derfor fra den enkeltes synspunkt er en del av sparingen til alderdommen , kan premien som nevnt behandles som banksparing eller etter andre regler. Bare New Zealand har gjennomført et skatteregime hvor det praktiseres en langtgående likestilling mellom bidrag til pensjonsordninger og bankinnskudd. Land som Danmark, Sverige og Australia har gjort tilpasninger som går i samme retning.

Når pensjonsforsikring og -sparing ikke er beskattet på samme måte som annen sparing av løpende inntekt, vil beskatningen være en form for utsatt beskatning. I Norge gjelder samme skatteregler for utbetaling av tjenestepensjon og egen pensjonssparing som for annen pensjonsinntekt.

Skatteregler kan også ha betydning for valg av overgang fra arbeid til pensjon, og for dem som ønsker å kombinere arbeid og pensjon. Det at pensjonister har gunstigere skatteregler enn lønnstakere vil bidra til at kompensasjonsgraden ved overgang fra arbeid til pensjon er høyere etter skatt enn før skatt.

I systemer hvor det i stor grad er mulig å kombinere arbeid og pensjon, f.eks. gjennom fleksibelt uttak av alderspensjon, er det videre viktig hvordan skatte- og stønadsreglene virker i sammenheng. Disponibel inntekt vil da både være et resultat av hvordan økt arbeidsinntekt kan endre utbetalt pensjon gjennom avkortingsregler, og hvordan skatten påvirkes.

6.10 Oppsummering

Kapittelet går inn på noen allmenne spørsmål knyttet til hovedmål og virkemidler for å sikre pensjoner.

Pensjonering oppfattes som inntektssikring ved en varig endring i den enkeltes livssituasjon, ved oppnådd aldersgrense eller varig uførhet i helsemessig og/eller ervervsmessig forstand, og eventuelt etter tap av forsørger ved dødsfall. I et individuelt perspektiv må den enkelte vurdere hvor mye som må spares for å klare inntektsbortfallet når alderdom umuliggjør yrkesaktivitet, og hvordan en inntekt kan sikres over det da gjenværende livsløp, men grunnleggende kan frivillige private pensjonsordninger bare ivareta risikodeling blant dem som har midler å sette inn i slike ordninger. Obligatoriske ordninger, offentlige eller private, ivaretar i større eller mindre grad samme funksjoner, men kan i tillegg organisere omfordeling innenfor pensjonsordningene. Omfordeling skjer når noen betaler samme pris for risiki som en i utgangspunktet vet er forskjellige eller ulik pris for samme risiko.

Utover den primære risikodelingen gjennom forsikring, inngår en rekke andre risikotyper knyttet til alderspensjon: befolkningsutviklingen, økonomisk risiko knyttet til den alminnelige lønnsutviklingen, risiko knyttet avkastning på finansinvesteringer, institusjonell risiko i forvaltningen av fond, risiko knyttet til utilstrekkelig offentlig regulering og tilsyn, risiko for politiske pensjonsløfter som vanskelig lar seg oppfylle og risiko knyttet til individuell inntektsutvikling under yrkesaktivitet. Videre foreligger det et risikodelingsproblem mellom generasjoner. Ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger reiser ulike problemer når det gjelder risikodekning og garantier.

Mens finansieringen av private pensjonsordninger gjennomgående følger et regelverk hvor det må tas normale forretningsmessige og forsikringsmessige hensyn, har offentlige pensjoner vært utformet, organisert og budsjettert med både privat pensjonsforsikring og offentlige kontantstønader og overføringsordninger som modeller.

Forhåndsfinansiering og fondering i forbindelse med offentlige pensjoner, kan inndeles i fondering i juridisk-budsjettmessig forstand og fondering i økonomisk forstand. Fondsbasering i juridisk-budsjettmessig forstand dekker innretninger som holder finansiering av offentlige pensjoner adskilt fra annen statlig virksomhet, når det er knyttet en finansiell formue til finansieringen. En fondsbasering av denne type, krever ikke at innretningen har bestemte økonomiske virkninger. For fondering i økonomisk forstand er det derimot et krav at det skjer økt reell sparing, og at der dermed frigjøres midler til investeringer som styrker det økonomiske grunnlaget for fremtidige pensjoner.

Den norske folketrygden har særdrag som skiller den fra sosialforsikringsordningene i andre land, bl.a. ved et enhetlig lovverk og budsjettering direkte koblet til statsbudsjettet, men frikoblet fra Folketrygdfondet. Trygden er dermed klart ikke fondsbasert i juridisk-budsjettmessig forstand. Om den likevel vil komme til å fungere som fondert i økonomisk forstand, er dermed et spørsmål om virkningen av den samlede statlige budsjetteringen.

I risikobildet for pensjoner inngår også risikoen for at politiske beslutninger kan medføre at faktisk pensjon blir vesentlig forskjellig fra den forventede. Slik risiko er det likevel ikke ubetinget ønskelig å minimere. Bl.a. dersom pensjonssystemet inneholder viktige omfordelingsmål, og samfunnsendringer tilsier justeringer i de fordelingspolitiske virkemidlene, vil politisk risiko for nåværende eller fremtidige pensjonister være et annet navn for politisk handlefrihet.

Med utgangspunkt i et oppdrag fra utvalget, har Gaute Torsvik (1998) utarbeidet rapporten om såkalte tidsinkonsistente planer og fondering av alderspensjon for å belyse motsetningen mellom langsiktige, rasjonelle overveielser og kortsiktige ønsker innenfor individuelle pensjonssparebeslutninger og offentlig pensjonspolitikk. Utvalget antar at kortsiktige hensyn i alminnelighet kan ha større vekt enn de langsiktige også i politiske beslutningsprosesser.

Utvalget peker på at en demokratisk styreform setter klare grense for pensjonspolitiske og andre inngrep som ikke har bred forankring.

Det er de senere år blitt et aktuelt trygdepolitisk spørsmål i Norge i hvilken grad - og i hvilken forstand - trygdemessige pensjonsytelser, særlig folketrygdens tilleggspensjonen, bør utgjøre ubetingede rettigheter. En trygdemessig rettighet av denne typen ville være uttrykk for et rettighetsforhold utover den ordinære rettighet som ligger i at den trygdede til enhver tid kan gjøre krav på ytelser i henhold til gjeldende trygde- og saksbehandlingsregler. Mens slike rettigheter neppe kan gjøres fullt ut ubetingede, foreligger teknisk sett ulike muligheter for styrket rettighetsfesting.

Det drøftes om formelle garantier eller institusjonelle virkemidler kan bidra til at pensjonsordninger over tid ivaretar de opprinnelige intensjonene og oppfyller pensjonsløftene i tråd med de forventninger disse har gitt opphav til.

Kapittelet drøfter videre visse pensjonsmessige likestillingsspørsmål, spørsmål knyttet til synkende pensjoneringsalder og den skattemesssige behandling av pensjonsytelser.

7 Langsiktige makroøkonomiske utviklingstrekk

7.1 Innledning

I dette kapittelet omtales makroøkonomiske utviklingstrekk fram til midten av neste århundre. Det legges spesiell vekt på utviklingen i folketrygdens utgifter og spørsmål knyttet til opprettholdbarheten av pensjonssystemet under ulike forutsetninger om den økonomiske utviklingen. De langsiktige beregningene er gjennomført på Statistisk sentralbyrås langsiktige generelle likevektsmodell MSG (se omtale under). For perioden til og med 2005 benytter Finansdepartementet modellen MODAG. I MODAG-beregningene er fokus lagt på målsettingen om å opprettholde dagens høye sysselsettingsnivå uten at pris- og lønnsveksten tar seg opp igjen.

Ved eventuelle endringer i pensjonssystemet er det svært viktig å vurdere langsiktige virkninger. Det vil kunne ta lang tid fra en regelendring iverksettes til den får full effekt. For eksempel vil de første alderspensjonistene med full opptjening i folketrygden, først bli pensjonert i 2007. Videre vil utbetalingene også etter dette påvirkes av endringer i sammensetningen av alderspensjonistene; yngre alderspensjonister med full opptjening vil gradvis erstatte eldre alderspensjonister med lavere opptjening.

Framskrivingene som omtales har store likhetstrekk med de som ble presentert i Langtidsprogrammet 1998-2001 (St.meld. 4 (1996-97)). Utvinningsprofilen for petroleumsproduksjonen er endret, ved at utvinningen i de nye beregningene kommer noe tidligere. I tillegg er økningen i minstepensjonene med 12000 kroner årlig fra og med 1. mai 1998 og utbetaling av kontantstøtte til småbarnsfamilier fra og med august 1998 innarbeidet. Øvrige endringer som følger av forliket i mai 1998 er ikke med. Bildet på lang sikt er imidlertid om lag uendret.

Formålet med langsiktige beregninger er ikke å lage detaljerte prognoser for framtiden, men å utnytte den informasjonen som foreligger om blant annet demografiske utviklingstrekk til å kaste lys over mulige langsiktige konsekvenser av beslutninger som tas i dag. På tross av de omfattende økonomiske modellene som brukes er makroøkonomiske framskrivinger langt fram i tid likevel svært usikre. En viktig årsak til dette er at det må lages anslag på utviklingen i sentrale størrelser, som selvsagt vil være usikre. For eksempel gjelder dette oljeprisen, som har svært mye å si for den økonomiske utviklingen i Norge. I tillegg baseres beregningene på tallfestede sammenhenger i økonomien. Tallfestingen av slike sammenhenger er usikre, og det er derfor vanskelig å anslå i detalj hva som vil være virkningene av endrede rammebetingelser som for eksempel endringer i offentlig politikk. I tillegg kan sammenhengene endre seg over tid.

Basisalternativet skisserer en framskriving med en relativt jevn og balansert økonomisk utvikling fram til 2050. Det har karakter av å være en kravanalyse, og belyser både omstillinger som vil være nødvendige for å sikre full ressursutnyttelse og kravene til fordringsoppbygging i offentlig sektor for å sikre langsiktig balanse i utenriksøkonomien og i offentlige finanser ved uendret skattenivå. Blir for eksempel den offentlige budsjettpolitikken mer ekspansiv eller lønnsveksten kraftigere og konkurranseevnen svekket, kan den økonomiske utviklingen på lang sikt bli mindre gunstig enn lagt til grunn. Framskrivingene belyser også hvordan politikken bør innrettes for å unngå en nedbygging av konkurranseutsatt sektor utenom petroleumsvirksomheten så lenge oljeinntektene er store.

For å unngå betydelige omstillingsproblemer når petroleumsinntektene avtar, er det avgjørende at den kostnadsmessige konkurranseevnen i fastlandsøkonomien ikke svekkes i perioder med høye petroleumsinntekter. En sentral forutsetning for å sikre en balansert økonomisk utvikling er oppbyggingen av tilstrekkelige finansielle fordringer i petroleumsfondet. Denne oppbyggingen skjer parallelt med en uttapping av petroleumsreservene. I følge framskrivingene er det nødvendig å erstatte de løpende oljeinntektene med finansinntekter fra petroleumsfondet for å unngå store omstillingsproblemer for fastlandsnæringene og innstramminger i offentlig tjenesteyting på lengre sikt.

Følgende virkningsberegninger er foretatt for å analysere effekten av endringer i noen sentrale forutsetninger:

• Sterkere produktivitetsvekst,

• kortere normalarbeidstid,

• lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder,

• endret olje- og gasspris,

• høyere petroleumsinntekter,

• økt offentlig sparing og

• lavere realrente.

7.2 Forutsetninger for beregningene

Alle beregningene er basert på de samme grunnleggende forutsetningene. I dette avsnittet presenteres noen av de felles forutsetningene som ligger til grunn. En kort beskrivelse av MSG-modellen er gitt i boks 7.1.

7.2.1 Petroleumsmarkedene og norsk petroleumsvirksomhet

I beregningene er samlet petroleumsproduksjon anslått å øke fra 222 mill. Sm³ oljeekvivalenter (o.e.) i 1996 til et toppnivå på 309 mill. Sm³ o.e. i 2003 i tråd med anslaget til Revidert Nasjonalbudsjett 1998. Deretter faller samlet petroleumsproduksjon gradvis som følge av redusert oljeproduksjon, jf. figur 7.1.

I basisalternativet legges det beregningsteknisk til grunn at produsentprisen på råolje blir liggende på 117 1997-kroner pr. fat fram til 2008 og så faller til 97 kroner pr. fat som følge av Kyotoavtalen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

Forutsetninger som er gjort om utviklingen i petroleumsvirksomheten innebærer at sektorens netto kontantstrøm vil øke fra 101 milliarder 1997-kroner i 1996 til et toppnivå på om lag 162 milliarder 1997-kroner i 2005. Statens netto kontantstrøm øker fra om lag 73 milliarder 1997-kroner i 1996 til 132 milliarder i 2005, og reduseres deretter gradvis til om lag 61 milliarder 1997-kroner i 2020.

Framskrivinger på dette området illustrerer at produksjons- og prisanslagene er svært usikre. I Langtidsprogrammet 1982-1985 ble produksjonen antatt å nå et nivå på om lag 82 millioner standard kubikkmeter oljeekvivalenter (Sm³ o.e) i 1990. Produksjonsnivået for dette året viste seg imidlertid å bli om lag 123 millioner Sm³ o.e., eller om lag 50 pst høyere enn anslått ni år tidligere. I framskrivingene i Revidert Nasjonalbudsjett 1998 anslås et toppnivå på 309 millioner Sm³ o.e. å bli nådd i 2003.

Også senere har framskrivingene undervurdert den faktiske produksjonsutviklingen i betydelig grad:

• I Langtidsprogrammet 1990 - 1993 ble det anslått en produksjonstopp på om lag 124 millioner Sm³ o.e i 1992. Det faktiske nivået ble om lag 153 millioner Sm³ o.e dvs om lag 23 pst høyere enn anslått i 1989.

• I Langtidsprogrammet 1994 - 1997 ble det anslått en produksjonstopp i år 2001 på 189 millioner Sm³ o.e. Produksjonen ble allerede i 1997 over 20 pst høyere enn dette, og siste offisielle produksjonsanslag for år 2001 er om lag 60 pst høyere.

• I Langtidsprogrammet 1998 - 2001 ble det anslått en produksjonstopp i 2001 på 292 millioner Sm³ o.e

Figur 7.2 viser hvordan faktisk produksjon og anslagene for framtidig produksjon har utviklet seg.

Kilde: Finansdepartementet.

Framskrivingene har tatt utgangspunkt i tilgjengelig informasjon og planer blant produsenter og andre aktører i næringen. Det har imidlertid vist seg at utvikling av ny teknologi, som f eks boring av horisontale brønner, har gjort det mulig å utvinne ressurser som tidligere ikke ble ansett som utvinnbare. Mer avanserte kartleggingsmetoder og erfaring fra felt i drift har også bidratt til større kunnskap om produksjonsegenskapene til reservoarene.

Også anslagene for gjenværende petroleumsressurser har økt over tid, selv om det stadig foregår en uttapping av petroleum, jf figur 7.3.

Oljedirektoratet endret ressursklassifiseringssystemet i 1991. Tallene fra 1980 og 1988 er derfor ikke helt sammenliknbare med tallene fra 1992 og 1996. For 1980 og 1988 er tallene regnet om fra toe til Sm³ ved en omregningsfaktor på 0,84.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Anslagene for prisen på råolje er i likhet med produksjonsanslagene svært usikre. Figur 7.4 viser hvordan prisanslagene har vært på ulike tidspunkt. Figuren viser at prisanslagene jevnt over har blitt nedjustert over tid. En undervurdering av produksjonsanslagene og en overvurdering av prisanslagene medfører derfor at anslagene for statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ikke har bommet så mye som produksjons- og prisanslagene hver for seg.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 7.5 viser hvilke anslag som har vært gitt for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på ulike tidspunkt. En ser her at anslaget ble sterkt nedjustert fra Langtidsprogrammet 1982 - 1985 til Langtidsprogrammet 1990 - 1993, mens det senere har skjedd en oppjustering av anslagene.

Kilde: Finansdepartementet.

7.2.2 Demografi og arbeidsstyrke

Befolkningsutviklingen avhenger av utviklingen i fruktbarhet, dødelighet og inn- og utvandring. For å opprettholde befolkningen på lang sikt må fødselsraten ligge på litt over 2 når en ser bort fra inn- og utvandring. Dagens fødselsrate ligger noe under reproduksjonsnivået, men framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå viser at på grunn av netto innvandring vil befolkningen om lag stabiliseres. Befolkningens sammensetning vil derimot endres, ved at andelen barn og unge permanent reduseres i forhold til andelen eldre. Dette forsterkes av økende gjennomsnittlig levealder.

En stadig større avstand mellom forventet levealder og pensjonsalder medfører at det enkelte individ vil tilbringe en stadig større andel av livet som pensjonist. Dette gjør at en økende del av befolkningen vil være utenfor yrkeslivet, samtidig som pensjonistene forbruker en større del av samfunnets verdiskaping. I figur 7.6 vises pensjonsalderen og forventet levealder ved fødsel på ulike tidspunkt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I framskrivingene er det såkalte mellomalternativet i SSBs befolkningsframskriving fra 1996 lagt til grunn. Dette alternativet impliserer at Norges samlede befolkning vil vokse stadig svakere, med om lag 0,4 prosent pr. år gjennom de tre første tiårene av neste århundre, og med bare knapt 0,1 prosent pr. år fra 2030 til 2050. Befolkningen i yrkesaktiv alder vokser samlet sett noe mindre. Fra 2020 vil antallet personer i yrkesaktiv alder ifølge framskrivingen falle svakt.

Det er lagt til grunn en moderat stigning i yrkesfrekvensene for kvinner og ungdom fram til 2010, og konstante yrkesfrekvenser for alle grupper etter 2010. Dette betyr i så fall at arbeidsstyrken vil øke fra om lag 2 250 000 personer i 1997 til vel 2 400 000 i 2050, jf. figur 7.7. Så godt som hele økningen kommer før 2010.

Det er forutsatt at arbeidsledigheten går ytterligere ned fram mot århundreskiftet, og at ledighetsnivået deretter holder seg konstant. Videre er det lagt til grunn at gjennomsnittlig arbeidstid reduseres med om lag 2 prosent fra 1995 til 2010, for deretter å være uendret. Dette innebærer at den historiske trenden med redusert årlig arbeidstid pr. sysselsatt brytes. Samlet sett innebærer forutsetningene en årlig vekst i utførte timeverk i alt på om lag ½ prosent pr. år fram til 2010. Sett i lys av at antall utførte timeverk er om lag det samme i dag som i 1962 er dette en sterk økning. Forutsetningene innebærer at veksten i antall utførte timeverk stopper opp etter 2010.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

7.2.3 Internasjonal utvikling

For perioden fram til århundreskiftet legges det til grunn en årlig BNP-vekst hos våre viktigste handelspartnere på i gjennomsnitt om lag 2 ½ prosent. I tråd med analyser av internasjonale utviklingstrekk på lang sikt, blant annet fra OECD, antas en gradvis reduksjon i veksten utover i neste århundre. Dette skyldes blant annet at befolkningsveksten i de fleste deler av verden ventes å avta, og til og med bli negativ i OECD-området som helhet i perioden 2030-2050. I tillegg ventes vekstratene for BNP pr. innbygger i OECD-området å avta noe etter hvert som nivået på BNP blir høyere og tjenesteproduksjon blir stadig mer dominerende, noe som kan bidra til lavere produktivitetsvekst.

Det er forutsatt en gjennomsnittlig årlig vekst i konsumprisene hos handelspartnerne på om lag 3 prosent på lang sikt, og at verdensmarkedsprisene på internasjonale byttevarer vil stige med om lag 2 ½ prosent pr. år. Videre er det lagt til grunn en stabil nominell kurs på norske kroner i forhold til europeiske valutaer. Dette gir en gjennomsnittlig årlig vekst i importprisene på om lag 2 ½ prosent.

Det internasjonale nominelle rentenivået er forutsatt å bli liggende på rundt 7 prosent. Med en prisstigning på 3 prosent, innebærer dette en realrente internasjonalt og i Norge på rundt 4 prosent. Realrenten har betydning både for kravet til avkastning på realinvesteringer og for avkastningen på finansielle fordringer. Realrenten på langsiktige amerikanske statsobligasjoner ligger i dag på om lag 4 prosent. Investeringer i aksjer vil kunne gi noe høyere avkastning enn dette. På den annen side kan en økning i OECD-landenes netto sparing, for eksempel som følge av tilpasning til Maastricht-kriteriene eller som følge av store pensjonsforpliktelser, trekke i retning av mindre netto etterspørsel etter finanskapital og derved lavere realrente enn i dag.

7.2.4 Stønader til husholdningene

Veksten i stønadene til husholdningene følger i stor grad av regelverket for trygdeordningene, opptjening av pensjonsrettigheter og av den demografiske utviklingen. Det er lagt til grunn at grunnbeløpet i folketrygden (G) reguleres i takt med utviklingen i gjennomsnittlig årslønn. Gjennomsnittlig årslønn bestemmes i modellen slik at etterspørselen etter arbeidskraft blir lik en gitt bane for utviklingen i arbeidstilbudet. Med unntak av at det er innarbeidet en økning i minstepensjonene med 12 000 kroner årlig fra og med 1. mai 1998 og utbetaling av kontantstøtte til småbarnsfamilier fra og med august 1998 er dagens regelverk forutsatt videreført. Ved økningen i minstepensjonen er det ikke tatt hensyn til at deler av de 12 000 kronene kan skyldes regulering av grunnbeløpet.

På grunnlag av befolkningsframskrivingen fra 1996 har Rikstrygdeverket utarbeidet framskrivinger av utviklingen i antall alderspensjonister og gjennomsnittlig pensjon i folketrygden. Fra 1995 til 2050 vil antallet alderspensjonister ifølge disse beregningene øke med om lag 70 prosent, jf. tabell 7.1.

I 1995 utgjorde G rundt 39 000 kroner, og gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden beløp seg til om lag 74 000 kroner, eller 1,9 ganger grunnbeløpet. Ved en videreføring av dagens regelverk for opptjening av tilleggspensjon i folketrygden og dagens særtilleggssatser, vil en over tid få en utvikling i retning av høyere opptjente tilleggspensjoner og færre minstepensjonister. Beregninger fra Rikstrygdeverket viser at andelen minstepensjonister av samtlige alderspensjonister kan komme til å bli redusert fra 41 prosent i 1995 til 5 prosent i 2050. Med den foreslåtte økningen i minstepensjon vil andelen minstepensjonister øke fordi en del tilleggspensjonister med små tilleggspensjoner går over til å bli minstepensjonister, jf. omtale i kapittel 9. Så lenge folketrygden er under oppbygging og effekten av økt kvinnelig yrkesdeltakelse ikke er uttømt, vil pensjonen fra folketrygden i gjennomsnitt være høyere for yngre pensjonister enn for eldre. Målt i fast G er gjennomsnittlig alderspensjon i folketrygden i disse framskrivingene anslått å øke med nær 50 prosent fra 1995 til 2050.

Antall uførepensjonister har vokst betydelig de siste 25 årene. Også andelen uførepensjonister i ulike aldersgrupper vokste sterkt fram til 1990. Utviklingen har vært mer stabil på 1990-tallet, men antall uførepensjonister har i de senere årene igjen vist en viss økning. Framover er det stor usikkerhet knyttet til utviklingen. Det er vanlig å framskrive antall uførepensjonister på basis av tilgangs- og avgangsrater for et historisk år eller et utvalg av år. I de langsiktige framskrivingene til 2050, er det lagt til grunn et gjennomsnitt av tilgangs- og avgangsrater for årene 1986-1995, spesifisert etter alder og kjønn.

Den sterke veksten i antall uførepensjonister fram til 2010 har sammenheng med endringer i befolkningens aldersstruktur. Det forventes i denne perioden en sterk vekst i antall personer i aldersgruppen 50-66 år, der andelen som har uførepensjon er høyest. Framskrivingene gir også en viss vekst i andelen uførepensjonister i ulike aldersgrupper, men langt svakere enn fra 1970 og fram til i dag.

For de øvrige stønadene har en lagt til grunn at antallet mottakere utvikler seg i takt med sysselsetting, folketall og barnetall, og at ytelsene justeres i takt med årslønnsutviklingen.

Tabell 7.2 gir en oversikt over utviklingen i samlede stønader til husholdningene, regnet i prosent av BNP på grunnlag av disse forutsetningene. Som det framgår er samlede stønader til husholdningene som andel av BNP anslått å øke fra om lag 16 til om lag 29 prosent i framskrivingsperioden.

7.2.5 Total faktorproduktivitet

Utviklingen i total faktorproduktivitet (TFP), det vil si den delen av BNP-veksten som ikke kan forklares av vekst i bruk av arbeidskraft og realkapital, er avgjørende for veksten i økonomien på lang sikt. I framskrivingene er det lagt til grunn en årlig TFP-vekst på om lag 1 prosent gjennom hele framskrivingsperioden. Dette er om lag det samme som de siste 15 årene, men lavere enn i 1970-årene. Anslaget kan bl.a. begrunnes med at tjenestesektorenes betydning forventes å øke. Tjenesteproduserende næringer har tradisjonelt hatt lavere produktivitetsvekst enn vareproduserende næringer, og det antas at dette forholdet vil gjelde også på lengre sikt. Denne forutsetningen har stor betydning for de langsiktige vekstutsiktene.

7.2.6 Finansinvesteringer i offentlig og privat sektor

Det er lagt til grunn at offentlige budsjetter skal være om lag i balanse mot slutten av beregningsperioden. Det er dessuten lagt til grunn at veksten i offentlig aktivitet skal være relativt jevn over hele beregningsperioden. En slik utvikling krever at det bygges opp betydelige fordringer i løpet av de nærmeste 20-30 årene, jf. figur 7.4. Dette vil legge grunnlaget for finansinntekter som kan erstatte bortfallet av inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Videre er det lagt til grunn at det er begrenset rom for å øke skattenivået. Begrunnelsen for dette er dels at Fastlands-Norge allerede har et høyt skattenivå i forhold til andre OECD-land, og dels at økt integrasjon i vid forstand bidrar til en utjevning av kravene til kapitalavkastning etter skatt mellom land. Også økt mobilitet av konsum og arbeidskraft over landegrensene gjør en ensidig skatteøkning i Norge vanskeligere i framtiden. I likhet med Norge vil også andre land i OECD-området på lengre sikt stå overfor økende statsfinansielle byrder knyttet til en aldrende befolkning. Det kan derfor ikke utelukkes at andre land vil øke skattenivået noe på lengre sikt, til tross for de begrensningene som settes av økt mobilitet og økt integrasjon.

I beregningen er det forutsatt uendret gjennomsnittlig skatteprosent for husholdningene sett under ett fra 2001 til 2050. Ettersom de demografiske endringene innebærer at en stadig større andel av husholdningenes inntekter opptjenes av pensjonister, innebærer denne forutsetningen enten en tilnærming i beskatningen mellom pensjonister og yrkesaktive, eller at skattenivået heves for yrkesaktive.

Det er lagt til grunn at husholdningene samlet sett vil øke sine netto finansinvesteringer som andel av disponibel inntekt fram til 2010, og deretter redusere andelen fram til 2030, i tråd med de demografiske endringene. Samlet vil offentlig og privat sektor i Norge i følge forutsetningene ha betydelige netto finansinvesteringer, det vil si overskudd på driftsbalansen overfor utlandet, de første tiårene, jf. figur 7.8. Driftsoverskuddet forutsettes deretter å falle jevnt, slik at utenriksøkonomien er om lag i balanse mot slutten av perioden. Norge hadde ved utgangen av 1996 netto fordringer på utlandet tilsvarende om lag 9 prosent av BNP. Forutsetningene innebærer at Norge samlet sett bygger opp netto fordringer overfor utlandet, som på sitt høyeste vil utgjøre nær 170 prosent av BNP. Fordringene faller deretter gradvis, og stabiliseres mot slutten av beregningsperioden regnet i nominelle kroner. Da utgjør fordringene vel 80 prosent av BNP. Ettersom BNP vil vokse også etter 2050, innebærer dette at fordringenes andel av BNP vil gå gradvis mot null.

Deflatert med konsumprisindeksen. Brudd i 1980 mellom gamle og nye nasjonalregnskapstall. Nettofinansinvesteringer for Norge tilsvarer om lag overskuddet på driftsbalansen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

7.3 Hovedresultater i basisalternativet

7.3.1 Vekstutsiktene

Hovedtrekkene ved basisalternativet er i overensstemmelse med resultatene fra de langsiktige framskrivingene til Langtidsprogrammet 1998-2001. Vekstutsiktene på lang sikt synes å være moderate. Dette skyldes svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010, forventningen om nedgang i petroleumsvirksomheten og forutsetningen om en årlig produktivitetsvekst (TFP) på nær 1 prosent.

Bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge anslås å øke med om lag 1,7 prosent pr. år i perioden 2010-2030. Videre fram mot 2050 er den anslåtte veksten noe lavere, jf. tabell 7.3. Ser en framskrivingene i et langsiktig perspektiv, innebærer dette vekstrater i forbruk og verdiskaping pr. innbygger på linje med eller lavere enn veksten i perioden før annen verdenskrig, og betydelig lavere enn i perioden etter annen verdenskrig og fram til i dag.

Framskrivingen indikerer at privat konsum som andel av BNP kan øke til et nivå på 65-70 prosent av BNP mot slutten av framskrivingsperioden, mot nær 50 prosent i 1995, jf. tabell 7.4. Denne utviklingen kan blant annet forklares ved at oppbyggingen av realkapital i tradisjonell industri, petroleumsvirksomhet og vannkraft vil avta. Bruttoinvesteringenes andel av BNP kan derfor falle over tid. I tillegg innebærer framskrivingene at dagens store overskudd på handelsbalansen, som utnyttes til å bygge opp petroleumsfondet og andre finansielle fordringer, blir erstattet av et handelsunderskudd på lengre sikt. Dette underskuddet blir finansiert ved avkastningen av de finansielle fordringene. Et uendret skatte- og avgiftsnivå tilsier at den andelen av BNP som går til offentlig konsum vil holde seg om lag på dagens nivå.

Framskrivingen innebærer en utvikling fra et betydelig overskudd på handelsbalansen i 1995 på 6 prosent av BNP, til et underskudd i handelsbalansen i 2050 på om lag 5 prosent av BNP. Samtidig er utenriksøkonomien som tidligere nevnt i balanse i 2050. Dette gjenspeiler at omplasseringen av petroleumsformuen til finansformue vil gjøre det mulig å jevne ut forbruket over tid ved at avkastningen av finansformuen etter hvert vil erstatte deler av dagens oljeinntekter.

En indikator for betydningen av konkurranseutsatt virksomhet utenom petroleum er eksportunderskuddet utenom eksport av olje og gass. Regnet som andel av BNP utgjør dette eksportunderskuddet i dag nær 6 prosent. I framskrivingene ligger andelen relativt stabilt på om lag 5-7 prosent av BNP. Ytterligere en indikator er utviklingen i produksjonsvolum i konkurranseutsatte fastlandsnæringer i forhold til økonomien for øvrig. De langsiktige framskrivingene indikerer at volumveksten i produksjonen i disse næringene må være noe sterkere enn volumveksten for hele BNP fra århundreskiftet og ut framskrivingsperioden.

Offentlig forvaltnings andel av BNP og sysselsetting øker svakt fram mot 2030. I forhold til den sterke historiske veksten de siste 25 årene representerer denne utviklingen et brudd. Utviklingen reflekterer at forutsetningene som ligger til grunn om stabilt skattenivå, reduserte petroleumsinntekter og økte pensjonsutbetalinger begrenser det finansielle rommet for offentlig aktivitet.

7.3.2 Reallønn og kapitalavkastning

Figur 7.9 illustrerer at kapitalavkastningsraten for næringer i Fastlands-Norge, utenom bolig og offentlig forvaltning, ligger relativt stabilt på dagens nivå i framskrivingen. Det er forutsatt full internasjonal kapitalmobilitet. På grunn av større risiko ved investeringer i næringsvirksomhet enn i sikre internasjonale statsobligasjoner, vil en i ekspanderende næringer kunne forlange høyere realavkastning enn den internasjonale lånerenten. For enkelte andre næringer, som enten er underlagt offentlige reguleringer eller er i tilbakegang, vil kapitalavkastningen kunne ligge under dette nivået. Samlet sett kan derfor kapitalavkastningen variere noe.

Timelønnsveksten bestemmes i hovedsak gjennom utviklingen i total faktorproduktivitet og de kravene som settes til driftsbalansen overfor utlandet. I basisalternativet vokser reallønn pr. timeverk med mellom 1 ½ og 1 3/4 prosent pr. år. Som det framgår av figur 7.9, tilsier framskrivingen en noe svakere reallønnsvekst enn gjennomsnittet på 1970-tallet. I forhold til utviklingen siden 1980 gir imidlertid beregningen en noe høyere reallønnsvekst, til tross for lavere BNP-vekst og høyere kapitalavkastning i næringslivet. Reallønnsutviklingen i framskrivingen har nær sammenheng med utviklingen i utenriksøkonomien. En sterkere reallønnsvekst de nærmeste årene, ville gått på bekostning av oppbygging av fordringer overfor utlandet og derved også på bekostning av reallønnsveksten lenger fram i tid.

Kapitalavkastning er definert som driftsresultat i prosent av realkapitalbeholdningen vurdert til gjenanskaffelsespriser. Fastlands-Norge utenom boligsektoren og offentlig forvaltning. Nasjonalregnskapstall etter gamle definisjoner t.o.m. 1991.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

7.3.3 Sparing og realinvesteringer

Et markant trekk ved framskrivingen er at sparingen for landet blir om lag halvert i forhold til dagens nivå fram mot 2050, målt som andel av disponibel inntekt. Dette skyldes i første rekke at staten gradvis sparer mindre, jf. figur 7.6, som følge av økte pensjonsutbetalinger og reduserte inntekter fra petroleumsvirksomheten. I tillegg er bruttoinvesteringene i foretakene som andel av landets samlede inntekt anslått å falle. Økt internasjonal mobilitet bidrar til at prosjekter må fylle de krav til kapitalavkastning som gjelder internasjonalt og fører til at det ikke lenger vil være lønnsomt med like høye investeringer som Norge har hatt historisk. I tillegg bidrar nedgangen i petroleumsinvesteringene og lavere økonomisk vekst til fallet i bruttoinvesteringene regnet som andel av brutto disponibel inntekt for Norge. Samlet sett gir dette en markert svakere vekst i realkapitalen enn det en har hatt i Norge siden 1970. Også realkapital pr. timeverk og pr. BNP-enhet vokser svakere enn de siste 20 årene. Som det framgår av figur 7.10, er det foretakenes investeringer som forklarer denne endringen. Det knytter seg imidlertid betydelig usikkerhet til de resultatene som beregningen gir for vekst i realkapital og bruttoinvesteringer samlet for landet.

Bruttosparing og bruttoinvesteringer etter institusjonell sektor i prosent av Norges bruttodisponible inntekt. Brudd i 1980 mellom gammelt og nytt nasjonalregnskap.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

7.3.4 Inntekter og sparing i husholdningene

Den demografiske utviklingen i retning av flere eldre og økte gjennomsnittspensjoner medfører at en større del av husholdningenes inntekter vil komme i form av stønader fra det offentlige, jf. tabell 7.5.

Det er lagt til grunn at husholdningene vil jevne ut forbruket over livsløpet. Den demografiske utviklingen bidrar dermed til at spareraten til husholdningene øker noe fram til 2010, for deretter å falle til et nivå som er lavere enn i dag, jf. tabell 7.5. Endringene i (brutto) spareraten er i første rekke antatt å påvirke finansinvesteringene.

Blant annet som følge av økte netto renteinntekter, økt aksjeutbytte og økt bruttoinntekt av egen bolig, øker også eierinntektenes betydning fram til 2010. Direkte skatter og trygdeavgifter utvikler seg i takt med andre inntekter, som for eksempel lønn. En vridning i det offentlige konsumet mot en større andel kommunalt konsum innebærer at gebyrandelen av offentlig konsum øker noe.

7.3.5 Offentlig forvaltning

Basisalternativet illustrerer noen av de budsjettmessige utfordringene en kan stå overfor utover i neste århundre. De langsiktige framskrivingene tyder på at det er begrensede muligheter for å øke ressursbruken i offentlig sektor. Dette skyldes fallende petroleumsinntekter og økende utgifter til pensjoner og pleie- og omsorgstjenester, samt forutsetningene om stabilt skattenivå og krav til langsiktig balanse i offentlige budsjetter.

Som et beregningsteknisk utgangspunkt er det lagt til grunn at antall timeverk i statsforvaltningen holdes uendret på nivået i 2005 fra de mellomlangsiktige beregningene. Dette representerer et brudd med den historiske trenden. I perioden fra 1970 til 1992 var veksten på 0,9 prosent i gjennomsnitt pr. år. På den annen side var det et fall på gjennomsnittlig 1,2 prosent pr. år fra 1992 til 1995, vesentlig som følge av redusert virksomhet i forsvaret.

Gitt en slik forutsetning for statsforvaltningen, gir basisalternativet rom for en gjennomsnittlig vekst i timeverkene i kommunal forvaltning på om lag 1/2 prosent pr. år for beregningsperioden fram til 2050 under ett. Tilsvarende vekst i perioden fra 1970 til 1995 var 3,3 prosent pr. år. En årlig vekst på 1/2 prosent tilsvarer om lag den veksten det er behov for dersom en skal kunne opprettholde samme dekningsgrad som i 1994 på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg.

Det kan være urealistisk, som en har gjort her, å regne med at behovene for pleie, omsorg og helsetjenester forblir uendret innen ulike aldersklasser når helsetilstanden bedres og levealderen øker. Dersom behovene på hvert alderstrinn skulle avta over tid, ville det være mulig å øke innsatsen overfor de gruppene som har særlige behov. På den andre siden vil høyere gjennomsnittlig levealder øke andelen i de eldste aldersgruppene, som har mest behov for pleie- og omsorgstjenester.

Til tross for den moderate veksten i offentlig tjenesteproduksjon, innebærer framskrivingene at offentlig sektors rolle i økonomien, målt ved antallet sysselsatte i offentlig sektor som andel av hele arbeidsstyrken, kan øke moderat på lengre sikt. I basisalternativet stabiliseres offentlig sektors andel av den samlede sysselsettingen på om lag 30 prosent, etter flere tiår med vekst.

Resultatene bør ses i lys av formuesutviklingen i offentlig forvaltning. I følge disse beregningene framgår det av figur 7.11 at den betydelige oppbygningen av finansformue på statens hånd i basisalternativet i stor grad motsvares av en reduksjon i statens andel av petroleumsformuen. Samlet formue øker til 200 prosent av BNP fram mot 2020, og faller deretter jevnt.

Offentlig petroleumsformue er definert som neddiskontert verdi av framtidig nettokontantstrøm til staten i vedkommende års faste priser ved 4 prosent realrente. Den framtidige utviklingen bygger på anslag fra Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet ved en konstant oljepris på 120 1998-kroner pr. fat fram til 2008 og 100 kroner deretter. Offentlig finansformue er definert som total nettofinansformue i offentlig forvaltning til pålydende verdier uten sektor for skatteoppkreving, men inklusive netto fordringer på petroleumssektoren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet.

I alle beregningene er det lagt til grunn et realrentenivå på rundt 4 prosent. Det innebærer blant annet at også staten får en realavkastning på sine finansielle fordringer på rundt 4 prosent.

Utviklingen i ulike inntekts- og utgiftskomponenter for offentlig forvaltning framgår av tabell 7.6. Regnet som andel av BNP øker skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge. Dette skyldes dels endringen i den funksjonelle inntektsfordelingen og dels at petroleumsvirksomheten får mindre betydning over tid. En viss vridning i den funksjonelle inntektsfordelingen fra kapitalinntekter til lønnsinntekter bidrar også til høyere effektiv beskatning.

7.4 Virkningsberegninger

Som omtalt over er framskrivinger av den økonomiske utviklingen og framtidige pensjonsutgifter usikre, og vil avhenge av en rekke forutsetninger som må gjøres. For å belyse denne usikkerheten presenteres under enkelte alternative beregninger som kan si noe om opprettholdbarheten av pensjonssystemet under ulike forutsetninger.

7.4.1 Sterkere produktivitetsvekst

Den teknologiske utviklingen og utnyttelsen av landets ressurser er den viktigste drivkraften bak den økonomiske veksten og velferden på lengre sikt. En god utnyttelse av ressursene er viktig både for privat velstand og for mulighetene til å løse fellesoppgavene. En har imidlertid få holdepunkter for å si noe om framtidens teknologiske utvikling og evnen til å utnytte ressursene. Produktivitet er et mål på evnen til å utnytte arbeidskraft, realkapital og andre ressurser. I dette alternativet, som er hentet fra Langtidsprogrammet, er det lagt til grunn at produktivitetsveksten i utlandet og i privat sektor i Norge vokser med ½ prosentpoeng pr. år utover veksten i basisalternativet.

Hvorvidt en sterkere produktivitetsvekst er et internasjonalt eller særnorsk fenomen er ikke avgjørende. Det som er avgjørende for framtidig verdiskaping og velferd er hvordan en klarer å utnytte de ressursene en har til rådighet i Norge. Økt produktivitetsvekst internasjonalt vil imidlertid påvirke norsk virksomhet gjennom handel, direkte investeringer over landegrensene og internasjonal kunnskapsutveksling, og vil også kunne øke etterspørselen etter norske varer. Dersom sterkere produktivitetsvekst skyldes den teknologiske utviklingen, er det rimelig at produktivitetsveksten også vil gjøre seg gjeldende internasjonalt.

Det er forutsatt at den økte produktivitetsveksten ikke gjør seg gjeldende i offentlig sektor. Offentlig produksjon måles bare fra kostnadssiden i nasjonalregnskapet, noe som betyr at eventuelle produktivitetsendringer i offentlig forvaltning ikke blir fanget opp. Beregningene belyser imidlertid rommet for å endre ressursbruken i offentlig sektor som følge av økt produktivitetsvekst i privat sektor.

Dersom nasjonalregnskapet hadde klart å fange opp produktivitetsendringer i offentlig forvaltning, og dersom den økte produktivitetsveksten også gjorde seg gjeldende i offentlig sektor, ville volumet av det offentlig konsumet blitt høyere. Det at offentlig forvaltning i stor grad driver tjenesteproduksjon, trekker i retning av at produktivitetsveksten kan bli noe lavere enn i privat sektor. Selv med økt produktivitetsvekst vil imidlertid ikke antall personer som kan sysselsettes i offentlig sektor øke, ettersom hverken inntekter eller lønnsutgifter endres. Samme antall ansatte vil imidlertid produsere mer i form av økt omfang av tjenester.

Som det framgår av tabell 7.7 vil økt produktivitet i privat sektor bidra til økt velstand. Beregningen indikerer at en slik høyere produktivitetsvekst kan gi en økning i disponibel realinntekt og verdiskaping på knapt 25 prosent i forhold til basisalternativet i 2030.

Økt produktivitetsvekst i privat sektor gir med de forutsetninger som er lagt til grunn ikke rom for å bruke mer ressurser i offentlig sektor. Dette skyldes at økt produktivitet tas ut i økt reallønnsvekst, samtidig som lønns- og trygdeutgifter, som også følger lønnsveksten, utgjør hoveddelen av de offentlige utgiftene. Økningen i privat etterspørsel vil imidlertid også rette seg mot offentlig produserte tjenester (helse, barnehager m.v.), slik at omfanget av brukerbetalte offentlige tjenester vil øke. Alternativet illustrerer således at sterkere produktivitetsvekst i privat sektor vil føre til økt velstand, høyere reallønn og høyere realverdi på stønader fra det offentlige. Det finansielle handlingsrommet for offentlig sektor vil imidlertid ikke bli vesentlig endret. Dette vil derfor isolert sett ikke redusere behovet for finansiell sparing på statens hånd for å møte presset på de offentlige budsjetter etter 2010.

Med de forutsetninger som er lagt til grunn er folketrygdens utgifter målt som andel av BNP, og behovet for skatteinntekter målt som andel av BNP for å dekke de framtidige utgiftene relativt upåvirket av framtidig produktivitetsvekst. Dette skyldes blant annet antakelsen om at pensjonene indekseres i takt med reallønnsveksten. Endringer i produktivitet vil dermed ikke få stor betydning for det framtidige skattenivået.

7.4.2 Kortere normalarbeidstid

Dette alternativet belyser virkninger av at deler av den forutsatte produktivitetsveksten tas ut i mer fritid og kortere normalarbeidstid. Fra 1962 til 1995 har den gjennomsnittlige arbeidstiden blitt redusert med over 25 prosent, dvs. fra over 1900 timer pr. år til vel 1400 timer. Utviklingen har sammenheng med flere lovbestemte fridager, utvidede permisjonsordninger og redusert tariffestet arbeidstid. Reduksjonen i arbeidstiden avspeiler at noe av produktivitetsveksten er tatt ut i form av økt fritid. I tillegg har kvinners inntreden i arbeidsstyrken bidratt til økt utbredelse av deltidsarbeid. Mellom 1988 og 1995 gikk gjennomsnittlig arbeidstid ned med i alt 1,4 prosent.

I dette alternativet er det beregningsteknisk lagt til grunn at om lag halvparten av produktivitetsveksten tas ut i økt fritid. Antall personer i arbeidsstyrken og antall sysselsatte er forutsatt uendret i forhold til basisalternativet. Det samme gjelder antall trygde- og stønadsmottakere. Dette innebærer at normalarbeidsåret regnet i timer reduseres med om lag 20 prosent i 2030 i forhold til basisalternativet, og med om lag 30 prosent i 2050. Dette svarer til en normalarbeidsdag på 6 timer i 2030, og enda lavere i 2050. Skattenivået og egenbetalinger for offentlige tjenester er forutsatt uendret i forhold til basisalternativet.

Både BNP og realdisponibel inntekt for Norge går ned med om lag 20 prosent i forhold til basisalternativet i 2030. På grunn av mindre tilgang på arbeidskraft, må arbeidsgiverne by opp lønnen. Reallønnen pr. timeverk er anslått å øke med om lag 10 prosent i 2030 sammenliknet med basisalternativet. For lønnstakerne er dette likevel ikke tilstrekkelig til å motvirke tapet av lønnsinntekten ved redusert arbeidstid, og gjennomsnittlig reallønn pr. årsverk blir om lag 15 prosent lavere enn i basisalternativet. Pensjonistenes pensjon fra folketrygden vil reduseres tilsvarende reallønn pr årsverk, dvs med 15 prosent. Nivået på privat konsum er anslått å bli i underkant av 20 prosent lavere enn i basisalternativet.

Det er lagt til grunn et krav om balansert utvikling i offentlige finanser, som i basisalternativet. Lavere skatte- og avgiftsinntekter som følge av lavere verdiskaping og forbruk, samt økt realprisstigning på offentlig forbruk, innebærer at offentlig forbruk må reduseres betydelig for å holde budsjettbalansen uendret. I dette alternativet blir offentlig konsum liggende på et nivå vel 20 prosent lavere enn i basisalternativet i 2030. Dette innebærer at offentlig konsum kun ligger om lag 8 prosent høyere enn nivået rundt århundreskiftet.

Et slikt alternativ vil dermed innebære lavere nivå på både offentlig og privat konsum, og på både lønnstakeres og pensjonisters inntekter. For å begrense reduksjonen i offentlig konsum kreves økt skattenivå eller økte egenbetalinger for offentlige tjenester, dersom ikke budsjettbalansen skal svekkes.

7.4.3 Lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder

Ifølge de forutsetningene om demografi og yrkesfrekvenser som ligger til grunn i basisalternativet, vil veksten i arbeidsstyrken bli svært begrenset et stykke ut i neste århundre, og antall pensjonister pr. sysselsatt vil øke ved en videreføring av dagens regelverk i folketrygden. Utviklingen de siste tiårene har gått i retning av synkende yrkesdeltakelse blant eldre, særlig eldre menn. I dette alternativet belyses mulige virkninger av lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder.

Det er forutsatt at aldersgruppene over 50 år reduserer yrkesfrekvensene til det nivået som i dag gjelder for personer som er 1 år eldre. Det forutsettes videre at de som i dette alternativet velger å bli i arbeidsstyrken, mottar gjennomsnittlig lønn, og at pensjonsutbetalingene pr. pensjonist forblir uendret. Disse forutsetningene innebærer at antall timeverk faller med om lag 3 prosent i forhold til basisalternativet i 2030, og at antall pensjonister øker med om lag 7 prosent.

Redusert arbeidstilbud fører til økt reallønnsvekst i forhold til basisalternativet. De reduserte inntektene for de som går fra sysselsetting til trygd, får derfor i stor grad sitt motstykke i høyere inntekter for dem som alt er i arbeid. Privat konsum endres derfor lite. Bruttoproduktet for Fastlands-Norge er beregnet å falle med om lag 1 1/2 prosent i 2030. På grunn av økte pensjonsutgifter må andre offentlige utgifter reduseres for å opprettholde budsjettbalansen. I dette tilfellet må offentlig konsum reduseres med om lag 6 prosent i forhold til basisalternativet i 2030. Som et alternativ til redusert offentlig konsum kan en tenke seg økt skattenivå for å opprettholde budsjettbalansen.

7.4.4 Alternative petroleumsforutsetninger

7.4.5 Lavere realrente

I basisalternativet er det lagt til grunn en realrente på 4 prosent i Norge og internasjonalt. Den betydelige oppbyggingen av finansformue som er lagt til grunn framover innebærer at offentlig sektor vil bli sårbar for en mulig internasjonal rentenedgang. En slik rentenedgang vil samtidig redusere kapitalavkastningskravet for investeringer i næringslivet, slik at bruttoinvesteringene og bruttoproduktet i Fastlands-Norge vil gå opp. Det er gjennomført en beregning som illustrerer mulige virkninger av en generell internasjonal realrentereduksjon med ett prosentpoeng fra 2001 og ut beregningsperioden.

Det er lagt til grunn at offentlig netto finansinvestering skal opprettholdes på samme nivå som i basisalternativet, og at dette skjer gjennom redusert offentlig konsum. Offentlig konsum må i følge beregningen reduseres med 8 prosent i 2010 og med 5 prosent i 2050 sammenlignet med basisalternativet.

Lavere realrente vil som nevnt bidra til at næringslivet ønsker en større realkapitalbeholdning. Beregningene viser en sterk vekst i brutto realinvesteringene i første del av beregningsperioden, når kapitalbeholdningen skal bygges opp. Men også utover i beregningsperioden vil investeringene ligge høyere enn i basisalternativet fordi en høyere kapitalbeholdning gir et høyere kapitalslit, og dermed behov for større erstatningsinvesteringer. Brutto realinvesteringene er anslått å øke med om lag 13 prosent i 2010 og om lag 8 prosent fra 2020 og utover. Investeringsveksten kommer særlig i industrien og for boliger.

Disponibel netto realinntekt for Norge faller i første del av perioden fordi bortfall av renteinntekter og økt kapitalslit mer enn oppveier økningen i BNP som følger av økt realkapitalbeholdning. Etterhvert vil imidlertid BNP-økningen dominere, slik at beregningene viser en økning i disponibel netto realinntekt på 1 prosent i 2050.

Selv om Norge totalt sett får en høyere disponibel inntekt i 2050, er altså rommet for offentlig konsum redusert. Dette skyldes at rentereduksjonen påvirker inntektsfordelingen mellom offentlig og privat sektor. Tapet i finansinntekter på grunn av rentereduksjonen rammer fullt ut offentlig sektor ettersom privat sektor i beregningen har tilnærmet null i netto finansformue. På den annen side tilfaller de økt inntektene som følger av BNP-veksten i betydelig grad privat sektor, så lenge det legges til grunn et uendret skattenivå.

7.4.6 Sprekkalternativet

Sprekkalternativet som er hentet fra Langtidsprogrammet illustrerer en politikk der det brukes vesentlig mer av petroleumsinntektene i årene framover enn i basisalternativet. Utgiftsøkningen brukes blant annet til å øke det offentlige tjenestetilbudet. Det er lagt til grunn at sysselsettingen i offentlig sektor i gjennomsnitt øker med 1,4 prosent pr. år i perioden 1995 til 2020. I basisalternativet er veksten 0,6 prosent pr. år, mens den årlige veksten i perioden 1970-1995 var 2,3 prosent.

Når statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten faller oppstår det i sprekkalternativet raskt et underskudd i offentlig forvaltning. I 2020 utgjør underskuddet i offentlig forvaltning (målt som netto finansinvestering) om lag 9 prosent av BNP. Den finansielle posisjonen til offentlig forvaltning svekkes etter hvert sterkt, og nettogjelden når i 2020 et nivå på 30 prosent av BNP. Dette står i sterk kontrast til basisalternativet, der nettofordringene i offentlig forvaltning i 2020 tilsvarte 150 prosent av BNP, jf. figur 7.12.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I sprekkalternativet legger offentlig sektor beslag på en større andel av den samlede arbeidskraften enn i basisalternativet fram til 2020. Kravet til langsiktig budsjettbalanse tvinger deretter fram en betydelig innstramming som blant annet innebærer at offentlig konsum må reduseres med mer enn 30 prosent i forhold til basisalternativet i 2030. Hvis for eksempel petroleumsinntektene eller yrkesdeltakelsen ikke utvikler seg like gunstig som antatt i beregningene, vil en kraftig innstramming i det offentlige aktivitetsnivået kunne bli påkrevd langt tidligere enn i 2020. Det er heller ikke tatt hensyn til mulige omstillingsproblemer i form av for eksempel høyere arbeidsledighet.

7.4.7 Økt offentlig sparing

Mye av debatten omkring ulike pensjonssystemer er knyttet til spørsmålet om dagens system sikrer et tilstrekkelig nivå på offentlig og samlet sparing, slik at det blir mulig å håndtere framtidige pensjonsforpliktelser. Drøftingene i denne utredningen viser at det kan være vanskelig å si noe sikkert om i hvilken grad offentlig budsjettpolitikk vil kunne påvirkes av valg av pensjonssystem. Uten å ta stilling til dette er det imidlertid mulig å vurdere de makroøkonomiske konsekvensene av at det faktisk skjer en økning i offentlig netto finansinvestering.

Sprekkalternativet som er omtalt over viser effekten av at den statlige sparingen blir redusert i perioden fra 1995 til 2020. Effekten av økt offentlig sparing i samme periode vil i hovedsak være de omvendte av de effektene en får i sprekkalternativet. Redusert offentlig forbruk før 2020 vil legge grunnlag for økt offentlig forbruk etter 2020. Det vil i mindre grad bli konflikt mellom å opprettholde det offentlige forbruket og å opprettholde pensjonene.

I basisalternativet er det ikke nødvendig å øke skattene for å møte de økte pensjonsutbetalingene. Dette forutsetter imidlertid at den offentlige formuen gradvis reduseres som andel av BNP etter 2020. Fondering av tilleggspensjonene etter aktuarisk metode forutsetter at pensjonsfondet må øke som andel av BNP etter 2020. Det innebærer at avsetningene til pensjonsfondet blir vesentlig høyere enn de overføringene til Petroleumsfondet som ligger til grunn i basisalternativet. De økte avsetningene kan lånefinansieres eller finansieres gjennom økt offentlig sparing. Uansett må enten skattene øke eller de offentlige utgiftene reduseres i forhold til basisalternativet for de yrkesaktive etter 2020. Dette illustrerer at dersom fonderingen av pensjonssystemet skjer ved overføring av statlige eiendeler og ikke ved økt sparing, er det mulig å etablere et fondert pensjonssystem uten å øke skattene for dagens yrkesaktive og kostnadene ved overgangen fra et direktefinansiert pensjonssystem til et fondert system skyves ut i tid.

Det er gjennomført en virkningsberegning hvor det er lagt til grunn at offentlig netto finansinvestering fra 2020 blir høyere enn i basisalternativet. I beregningen kreves det at offentlig finansformue skal holdes uendret som andel av BNP i hele perioden fra 2020 til 2050. I basisalternativet reduseres denne andelen fra 160 prosent i 2020 til 80 prosent i 2050.

Det er lagt til grunn uendret skattenivå, og at økt offentlig sparing dekkes gjennom redusert offentlig konsum. Potensialet for å øke skattenivået er som tidligere nevnt begrenset, ettersom de forutsetningene som ligger inne impliserer en viss skatteskjerpelse for enkelte grupper og fastlands-Norge i internasjonal sammenheng allerede har et høyt skattenivå. Som i de øvrige beregningene er det også lagt til grunn at husholdningenes og foretakenes finansinvesteringer ikke påvirkes av statlig budsjettpolitikk. Under disse forutsetningene viser beregningen at offentlig konsum må ligge rundt 5 prosent under nivået i basisalternativet gjennom hele perioden 2020-2050.

Når husholdningenes og foretakenes nettofinansinvesteringer ikke endres vil økt offentlig finanssparing gjenspeiles i tilsvarende økt overskudd på driftsbalansen for Norge. Dette vil måtte skje gjennom bedring i handelsbalansen for varer og tjenester i første omgang, og senere også gjennom større nettofinansinntekter. Det vil kreves reallønnsnedgang og dermed bedret internasjonal konkurranseevne for norsk næringsliv, slik at den arbeidskraften som blir tilgjengelig som følge av lavere offentlig sysselsetting kan få annet arbeid. Industrisysselsettingen øker i beregningen med 10 til 15 prosent.

Ved slutten av simuleringsperioden i 2050 vil, som nevnt over, den offentlige formuen være 160 prosent av BNP mot 80 prosent i basisalternativet. Det betyr at en står tilsvarende bedre rustet til å dekke offentlige utgifter etter 2050.

7.4.8 Kort om andre viktige faktorer

Handlingsrommet for offentlige finanser framover er usikkert. Dette skyldes usikkerhet på både inntekts- og utgiftssiden. Tidligere i dette kapittelet er det presentert beregninger som illustrerer betydningen av noen forhold. Nedenfor omtales kort noen ytterligere faktorer, som også kan ha stor betydning, men som ikke er belyst gjennom makroøkonomiske beregninger.

7.5 Utviklingen i og forvaltningen av nasjonalformuen

Norges nasjonalformue i vid forstand består av menneskelige ressurser, finans- og realkapital og natur- og miljøressurser. Størrelsen på denne formuen vil avhenge av hvor mye ressurser landet disponerer i utgangspunktet, og av hvordan de ulike formueskomponentene forvaltes framover.

Verdensbanken har nylig utarbeidet anslag for nasjonalformuen i flere land. De menneskelige ressursene omfatter verdien av framtidig arbeidsinnsats, som igjen avhenger av teknologi, kunnskaper, helsetilstand og arbeidstimer gjennom livet. Denne formueskomponenten ble anslått å utgjøre om lag 65 prosent av nasjonalformuen i 190 land, mens realkapitalen og naturkapitalen ble anslått å utgjøre henholdsvis 15 og 20 prosent. Slike anslag er svært usikre og til dels omstridte, men antyder noe om sammensetningen av de økonomiske ressursene som inngår i et lands nasjonalformue. Anslagene omfatter imidlertid ikke globale fellesressurser eller nasjonal miljøtilstand og miljøressurser.

I figur 7.13 er noen av komponentene i den norske nasjonalformuen forsøkt anslått på grunnlag av en del størrelser som inngår i nasjonalregnskapet. Fram til 2050 brukes beregningene fra basisalternativet. Deretter er det blant annet lagt til grunn en årlig teknisk framgang på 1 prosent. Det mest slående trekket ved anslagene er i hvilken grad dagens verdi av framtidig arbeidsinnsats (de menneskelige ressursene) dominerer den samlede nasjonalformuen pr. innbygger. Dette er altså ikke et særnorsk fenomen, men avspeiler et generelt trekk ved økonomier i vekst; real- og finanskapital kan bare i liten grad forklare veksten i slike lands reelle inntekt pr. innbygger.

Samlet nasjonalformue pr. innbygger er definert som verdien av framtidig netto disponibel realinntekt pr. innbygger neddiskontert til dagens verdi. Det er benyttet en kalkulasjonsrente på 4 prosent. Den delen av framtidig neddiskontert netto disponibel inntekt som ikke skyldes realkapital, finanskapital eller petroleumsformue kalles dagens verdi av framtidig arbeid eller menneskelig kapital. Dette anslaget vil også fange opp kompetanseheving og teknisk og organisatorisk framgang som ikke er medregnet i verdien på noen av de øvrige formueskomponentene. Petroleumsformuen er definert som dagens verdi av framtidig netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, fratrukket normal kapitalavkastning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet.

De menneskelige ressursene i Norge er av Statistisk sentralbyrå anslått å utgjøre om lag 2/3 av nasjonalformuen. Til sammenligning er petroleumsformuen anslått å utgjøre 6 prosent. Betydningen av de menneskelige ressursene kan også illustreres gjennom noen regneeksempler:

• En reduksjon i gjennomsnittlig pensjoneringsalder med ett år, gir samme reduksjon i nasjonalformuen som et fall i olje- og gassprisene på om lag 13 kroner pr. fat olje.

• En varig reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid på om lag 9 prosent fra i dag, vil gi om lag samme reduksjon i nasjonalformuen som om hele petroleumsformuen falt bort.

Eksemplene illustrerer et viktig poeng: En yrkesbefolkning med gode kunnskaper, ferdigheter og evne til å mestre forandringer er landets viktigste økonomiske ressurs og det er avgjørende for de framtidige forbruksmulighetene hvordan de menneskelige ressursene brukes. Endringer i finanskapital betyr således relativt lite for de økonomiske utsiktene på lengre sikt. De statsfinansielle problemene vil imidlertid være forskjellige avhengig av nivået på statens netto finansformue.

Legger en til grunn petroleumsnæringens faktiske netto kontantstrøm fra 1970 til i dag og framskrivingene videre, var petroleumsformuen i 1970 om lag 270 000 1997-kroner pr. innbygger. Det er benyttet en kalkulasjonsrente på 4 prosent. Til tross for uttappingen fram til i dag, er den nå om lag 25 prosent høyere enn den gang. Dette skyldes at årene med de høyeste antatte petroleumsinntektene ligger nært fram i tid. Dersom en legger basisalternativets utvikling for oppbygging av netto finansformue i statlig- og privat sektor til grunn, vil netto finansformuen pr. innbygger i 2050 tilsvare om lag dagens petroleumsformue pr. innbygger.

Siden petroleum er en ikke-fornybar ressurs er det rimelig å betrakte petroleumsutvinning som anvendelse av formue. Ved utvinning av olje og gass omsettes petroleumsformuen dels til forbruk og dels til oppbygging av ulike former for formue. Både finanskapital, realkapital og menneskelig kapital kan gi avkastning som bidrar til framtidig nasjonalinntekt. Investeringer i kunnskap og kompetanse kan øke verdien av fremtidig arbeid, som jo er den største komponenten i nasjonalformuen. Landets finansinvesteringer består i oppbygging av økte finansielle fordringer på utlandet. I praksis vil landet både ha fordringer og gjeld overfor utlandet, og avkastningen på netto finansformuen vil være differansen mellom avkastningen på brutto fordringer og kostnadene ved å ha brutto gjeld. I Norge vil Statens petroleumsfond trolig forvalte beløp som svarer til en vesentlig del av landets netto utenlandsformue. Med en diversifisert utenlandsportefølje vil petroleumsfondet få en avkastning som svinger med utviklingen i verdensøkonomien. Realinvesteringer innenlands kan være enten i produksjonskapital eller i konsumkapital. Produksjonskapital gir grunnlag for framtidig produksjon, og derigjennom økte forbruksmuligheter på et senere tidspunkt, mens konsumkapital direkte gir økte forbruksmuligheter.

Et alternativ til rask oppbygging av kapitaltypene over er å beholde større deler av petroleumsformuen i reservoarene. Denne formueskomponenten kan også gi avkastning hvis nåverdien av framtidige priser på petroleum er høyere enn dagens priser og/eller framtidige utvinningskostnader lavere. Både størrelsen av formuen og avkastningen er imidlertid vanskelig å anslå på forhånd.

7.6 Oppsummering

Beregningene foran viser hvordan en kan oppnå en relativt balansert økonomisk utvikling utover i neste århundre samtidig som en klarer å innfri de forpliktelsene som ligger i folketrygden. Framskrivingene illustrerer at med de forutsetninger som er lagt til grunn vil det være behov for en betydelig oppbygging av fordringer i årene framover for å få til en balansert utvikling i offentlig og privat forbruk på lang sikt.

I framskrivingene er det forutsatt at skattenivået vil være om lag som i dag. Gitt den økningen i utgiftene til pensjoner som anslås vil det da bare være rom for en relativt svak vekst i offentlig konsum for å få til en balansert utvikling i offentlige finanser. Forutsatt at sysselsettingen i statsforvaltningen holdes om lag uendret på dagens nivå, er det i følge beregningen rom for en vekst i den samlede offentlige ressursbruken som omtrent svarer til at en kan opprettholde dagens standard og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg.

Makroøkonomiske framskrivinger og framskrivinger av pensjonsutgiftene langt fram i tid er svært usikre. De alternative beregningene som er gjennomført belyser hvordan det finansielle handlingsrommet for offentlig sektor påvirkes av alternative forutsetninger for sentrale variable. Redusert offentlig handlingsrom vil kunne gjøre det vanskeligere å opprettholde dagens pensjonssystem. Disse beregningene viser:

• Økt produktivitet fører til økt verdiskaping, men gir, gitt forutsetningen om uendret skattenivå, ikke vesentlig økt offentlig handlingsrom.

• Kortere arbeidstid pr. år fører til lavere inntekter for lønnstakere og pensjonister. Lavere skatte- og avgiftsinntekter gjør at offentlig forbruk må reduseres betydelig for å holde budsjettbalansen uendret.

• Lavere pensjonsalder vil forsterke utfordringene på sikt ved at antall pensjonister øker i forhold til antall yrkesaktive. Privat konsum endres lite, men offentlig konsum må reduseres for å opprettholde budsjettbalansen.

• Inntektsbortfallet for staten ved redusert oljepris, vil redusere det offentlige handlingsrommet, og dermed øke finansieringsproblemene i folketrygden.

• Hvis aktivitetsnivået i petroleumssektoren og statens inntekter fra petroleumssektoren opprettholdes på et nivå tilsvarende situasjonen i 1997 fra og med 2009, øker det offentlige handlingsrommet noe, men ikke nok til at finansieringsproblemene i folketrygden blir vesentlig mindre. Hvis økningen i netto kontantstrøm i sin helhet spares har dette på den annen side stor betydning for utviklingen i offentlig forvaltnings nettofordringer på lang sikt.

• Et stort petroleumsfond gjør offentlig sektor sårbar ved en internasjonal rentenedgang, og tapet i finansinntekter påvirker det offentlige handlingsrommet negativt.

• En politikk som i sprekkalternativet med mindre offentlig fondsoppbygging og større offentlig sysselsettingsvekst, vil på sikt øke finansieringsproblemene ved å opprettholde uendret folketrygd betydelig.

• I et alternativ der offentlig sparing blir høyere enn i basisalternativet og offentlig finansformue opprettholdes som andel av BNP etter 2020 må offentlig konsum reduseres i perioden 2020 - 2050. På den annen side vil en da stå tilsvarende bedre rustet til å dekke offentlige utgifter etter 2050.

8 Statlige pensjonsforpliktelser

8.1 Målsettinger for utvalgets beregninger

I sitt mandat er utvalget bedt om å gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden, og sammenlikne med det nåværende systemet. Som grunnlag for dette skal utvalget drøfte ulike mål for statens samlede framtidige forpliktelser av trygdemessig og pensjonsmessig karakter, og beregne omfanget av disse. De forpliktelser av trygdemessig og pensjonsmessig karakter som kan kalles statlige, inkluderer rimeligvis de sentrale ytelsene i folketrygden. Slik utvalget ser det, inneholder ikke mandatet en streng avgrensing av hvilke forpliktelser en skal legge til grunn.

Folketrygdens utgifter er fordelt på fire programområder. Dette er programområdet for Sosiale formål, som omfatter ytelser under sykdom, uførhet og alderdom og ytelser til enslige forsørgere og etterlatte. Videre har en området Fødsels- og adopsjonspenger, og programområde Helsevern som dekker utgifter til bl a legehjelp, medisiner og syketransport. Ytelser under yrkesrettet attføring og under arbeidsledighet finansieres over programområde Arbeidsliv. Samlet sett er de foreslåtte bevilgningene under folketrygden for 1998 på om lag 145 mrd kroner. Av dette utgjør ytelser under sykdom, uførhet og alderdom og ytelser til enslige forsørgere og etterlatte knapt 80 pst.

Ut over folketrygden har staten gitt pensjonsløfter til offentlig ansatte gjennom lov om Statens Pensjonskasse (SPK), der pensjonsordningen for statlig ansatte samt noen andre grupper er sikret. Innen offentlig forvaltning er videre pensjonsløfter gitt av kommunal og fylkeskommunal sektor. Disse er til en stor grad sikret i Kommunal Landspensjonskasse (KLP), men noen er også sikret i andre frittstående kommunale pensjonskasser og i private livsforsikringsselskaper. Til forskjell fra folketrygden og SPK er det i disse ordningene eksplisitt fondsoppbygging tilknyttet oppbyggingen av rettigheter.

Utvalget har ikke sett det som naturlig å gå inn på områder som barnetrygd og helse når det vurderer de statlige forpliktelsene som er relevante, gitt mandatets ordlyd. Tjenestepensjoner etter lov om Statens Pensjonskasse må imidlertid inngå som en del av forpliktelsene. Tilsvarende forpliktelser i kommunal og fylkeskommunal sektor er ikke hjemlet i lov, men er et resultat av tarifforhandlinger. Disse ordningene er fonderte. Selv om forpliktelsene er et kommunalt ansvar, kan det hevdes at også disse til sist inngår i statens forpliktelser med det ansvar staten har for kommunenes økonomi.

8.1.1 Ulike former for framtidige pensjonsløfter

I kapitlene 14 til 16 i utvalgets utredning er ulike konstruksjoner for offentlig eller privat fondsbasering av opptjent pensjon som alternativer til dagens folketrygd diskutert. Forslagene i kapittel 15 og 16 innebærer at verdien av framtidig opptjent pensjon fra den offentlige utlikningsbaserte folketrygden overføres til mer privatiserte løsninger, mens denne verdien i forslaget i kapittel 14 overføres til et offentlig fond. Innenfor slike løsninger kan også verdien av opptjent pensjon tenkes overført fra allmenn offentlig formue til private forsikringsforhold. Slik overføring vil bygge på at retten til tilsvarende pensjon sikres i et fondsbasert system og dermed at kapitalverdien av allerede opptjente rettigheter fastlegges etter strenge regler for å kunne overføres til dette systemet.

I privat sektor finnes det ulike former for pensjonsløfter. Ved innføring av pensjonsordninger i bedrifter i Norge i første del av dette århundret, var pensjoner over driften vanlig. Allerede i skatteloven av 1911 ble det gitt anledning til å behandle utbetaling av pensjoner som lønnskostnader i sammenheng med skatteregnskapet. Arbeidsgiver sto gjerne fritt til å avgjøre viktige forhold ved pensjonene, som i seg selv kunne være å oppfatte som en form for etterlønn eller lønn uten arbeidsplikt. Ordningene var gjerne forbeholdt noen grupper av de ansatte.

Dagens tjenestepensjoner i privat sektor kan betales over drift eller sikres i forsikringsselskap eller pensjonskasse. I privat sektor er de fleste tjenestepensjonsordninger utformet slik at de fyller vilkårene for å oppnå fradrag for premien etter skatteloven, bl a ved sikring gjennom egen pensjonskasse eller i forsikringsselskap, men det finnes også ordninger utenfor skatteloven. Ved sikring får bedriften fradrag i inntekten for innbetaling og tilskudd til privat tjenestepensjonsordning etter skatteloven. Pensjoner over drift, der forpliktelsene ikke er sikret utenfor foretaket, kommer til fradrag for bedriften ved utbetalingen og ikke på opptjeningstidspunktet. Utbetalinger av pensjonsytelser over drift er ikke underlagt de samme krav som tjenestepensjonsordninger etter skatteloven er i dag.

Ved pensjoner over drift vil det ikke gjøres avsetninger under opptjeningsperioden. I enkelte land, særlig Tyskland og Sverige, avsettes midler til å dekke framtidige pensjonsforpliktelser i form av såkalte bokreserver. Dette er en passivapost i bedriftens balanse. Dette bidrar både til å synliggjøre forpliktelsene, og å gjøre verdiansettelse av foretaket enklere. For den enkelte er det likevel konkursrisiko til stede, slik at dette ikke kan betraktes som full sikring av framtidige pensjoner. Av det store antall bedrifter, vil likevel bare et fåtall foretak gå konkurs. Dette har medført framvekst av et konkursforsikringsmarked i forbindelse med bokreserve-pensjonssystemet i disse landene. Det enkelte foretak kan her sikre de forpliktelser det har påtatt seg, slik at den enkelte arbeidstaker og pensjonist likevel vil få utbetalt en pensjonsytelse om foretaket skulle gå konkurs. Et slik marked har en ikke i Norge.

Det vanligste prinsippet for sikring av framtidige pensjoner i privat sektor er avsetning av midler tilsvarende pensjonsforpliktelsene utenfor det enkelte foretak. Det er dette som er typisk for fondsbaserte ordninger. Myndighetene har i Norge oppfordret til denne typen sikring gjennom å gi skattemessig særbehandling for midlene som er avsatt. Midler som oppfyller kravene i TPES-reglene er unntatt fra løpende formues- og avkastningsbeskatning. Sikring kan skje gjennom egen pensjonskasse eller gjennom livsforsikringsselskap. I begge tilfeller er prinsippet at den videre forretningsmessige utvikling for selve foretaket ikke skal kunne få betydning for utbetaling av pensjoner etter de avsatte pensjonsmidler.

Statens pensjonsforpliktelser består i løfter om framtidig pensjonsutbetaling. Sikring av løfter utenfor foretaket kan ha begrunnelse i bl a konkursrisiko, men denne typen risiko er ikke relevant for staten. Det er ikke relevant å sammenligne staten med et ordinært foretak fordi staten har beskatningsrett, og gjennom dette virkemidlet vil staten alltid ha et annet forhold til inntekter og utgifter enn et foretak. Staten har også en rekke andre utgiftsposter av like langsiktig og viktig rolle som pensjoner, som f eks utdanning og helsetjenester, og sikring av en av statens oppgaver kan ikke sees uavhengig av disse andre oppgavene.

8.1.2 Mål for pensjonsforpliktelser

Premieberegning i livsforsikring tar gjerne utgangspunkt i ekvivalensprinsippet, som i sin enkleste form sier at nåverdien av de premier livsforsikringsselskapet mottar skal være lik nåverdien av den forventede utbetaling under kontrakten. Dette sies ofte å innebære aktuariell rettferdighet.

Store foretak og foretak av allmenn interesse skal ifølge foreløpig regnskapsstandard fra Norsk RegnskapsStiftelse (NRS) føre alle pensjonsforpliktelser, beregnet etter standarden, i sin balanse. Praktiseringen av metoden for beregning av slike forpliktelser varierer. I prinsippet skal slike foretak føre alle sine framtidige pensjonskostnader i sin balanse, for dermed å lette verdivurdering og sammenligning av foretak mv. Det er ikke noe krav om eksplisitt fondering av pensjonsforpliktelsene beregnet etter regnskapsstandarden, men regnskapsstandardens hensikt er å synliggjøre samtlige pensjonsforpliktelser. Etter den foreløpige regnskapsstandarden fra NRS vedrørende pensjon skal det gis følgende opplysninger:

• En beskrivelse av foretakets pensjonsordninger inklusive opplysning om antallet personer forpliktelsen omfatter.

• En beskrivelse av de anvendte regnskapsprinsipper, inklusive metoder for vurdering av pensjonsmidlene og aktuartekniske beregninger.

• Viktige økonomiske og aktuarielle forutsetninger.

• Sammensetning av netto pensjonskostnad.

• Faktisk avkastning på og sammensetning av pensjonsmidler.

Foreløpig norsk regnskapsstandard om pensjonskostnader skiller mellom tilskuddsplaner og ytelsesplaner. Ved tilskuddsplaner er pensjonspremien periodens pensjonskostnad. Ved ytelsesplaner skal forsikrede pensjonsforpliktelser behandles som pensjonsforpliktelser og innbetalte pensjonspremier behandles som investering i pensjonsmidler. Direkte og forsikrede ytelsesplaner vurderes til nåverdien av de fremtidige pensjonsytelsene som er opptjent på balansedagen. Forventet fremtidig lønnsvekst hensyntas ved beregningen. Pensjonsmidler vurderes til virkelig verdi. Virkningen av endringer i pensjonsplaner og endringer i økonomiske og aktuarmessige forutsetninger fordeles over gjenværende opptjeningstid. Pensjonsforpliktelser er differansen mellom verdien av opptjente pensjonsrettigheter og verdien av midler avsatt til dekning av rettighetene. Et sentralt prinsipp er at også usikrede pensjonsløfter skal regnskapsføres når de gis, og ikke når de kommer til utbetaling.

Gjeldende aksjelov vil bli avløst av to nye lover om aksjeselskaper. I de nye lovene er det ikke krav til spesifikasjon av pensjonsforpliktelser. Dette må sees i sammenheng med foreslått ny regnskapslov (NOU 1995:30 Ny regnskapslov), som vil inneholde slike krav. Disse kravene bygger i stor grad på regnskapsstandarden fra NRS. De nye lovene er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Fram til ny aksjelov trer i kraft må foretakene følge lov av 4. juni 1976 nr 59 aksjelovens § 11-8 første ledd nr 8:

«Har selskapet pensjonsforpliktelser skal følgende opplysninger gis:

1. Antall personer forpliktelsene omfatter.

2. Hvordan forpliktelsene er beregnet, herunder kapitaliseringsmetoden, diskonteringssats og eventuelt hvordan inntektsskatten har påvirket beregningen.»

Det er adgang for små foretak til å benytte forenklede vurderingsregler for bl a pensjonsforpliktelser og pensjonskostnader. I slike foretak vil i mindre grad pensjonsforpliktelser framgå av balansen, men forutsatt at de er sikret i livsforsikringsselskap eller pensjonskasse vil foretaket på et gitt tidspunkt ikke ha forpliktelser ut over hva som allerede er sikret ved premiebetaling. I NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon ( avsnitt 3.5.2) bemerkes at det kan eksistere andre pensjonsløfter i foretaket i tillegg til og ut over de som er formulert i kontrakten med livsforsikringsselskapet eller pensjonskassen. Eksempler på slike løfter kan være spesifikasjoner gitt i individuell arbeidsavtale, løfter gitt i forbindelse med interne pensjonsorienteringer eller garantier som knytter pensjonsordningen opp mot andre begivenheter eller utviklingen i for eksempel folketrygden. Slike pensjonsløfter som ikke er sikret i avtalen med livsforsikringsselskap eller pensjonskasse, står foretaket alene ansvarlig for å oppfylle.

Hvilken pensjonsytelse som er sikret etter en gitt medlemstid i en pensjonsordning, vil avhenge av hvilket premieberegningssystem som legges til grunn. Opptjent pensjon før pensjonsalder bestemmes av allerede innbetalte premier. I nevnte utkast til lov om foretakspensjon foreslås det overgang til såkalt lineær opptjening i private pensjonsordninger, som vil innebære at sikret pensjon er noe lavere i starten av opptjeningstiden og noe høyere senere i opptjeningsperioden enn under tradisjonell premieberegning. Ved pensjonsalder vil sikret pensjon være lik, uansett premieberegningsprinsipp. Opptjent pensjon og dermed pensjonsforpliktelse på et gitt tidspunkt i en privat pensjonsordning vil altså avhenge av det premieberegningsprinsippet som legges til grunn.

Private pensjonsordninger er dermed stilt overfor et eksplisitt fonderingskrav for pensjonskostnader som får skattemessig særbehandling, men ikke overfor andre framtidige pensjonsutbetalinger. Slike andre pensjonsløfter skal imidlertid synliggjøres i foretakets balanse, for store foretak og foretak av stor allmenn interesse. Prinsippene for beregning av pensjonsforpliktelser varierer etter bruksområde, og er ulike i regnskapssammenheng og i premiesammenheng. Det er dermed ikke ett prinsipp som kan overføres til offentlig sektor, men flere prinsipper som må kombineres.

Det er i flere anledninger sagt at statens pensjonsforpliktelser burde føres etter prinsippet i den foreløpige regnskapsstandarden, dvs at løftet skal regnskapsføres når det gis og ikke ved utbetaling. Vurderinger av pensjonsløfter vil i privat virksomhet være knyttet opp mot at avsetningen foretaket skal ha gjort, må være lik den neddiskonterte forventede utbetalingen. Bruken av neddiskonterte verdier gjør at en tar hensyn til at verdien av en utbetaling er avhengig av når betalingen finner sted. Fordi folketrygden ikke er utformet med utgangspunkt i en beløpsmessig definert pensjon, men bygger på poengopptjening, må det gjøres en rekke antakelser for å komme fram til hvilke verdier framtidig pensjon innen systemet representerer i dag. Det er ingen klar kontraktsfesting slik som i livsforsikring. Særlig gjelder dette begrepet opptjent pensjon. Den beløpsmessige verdien av medlemskap og opptjente poeng vil først bli klar på et framtidig tidspunkt, og vil særlig avhenge av utviklingen i grunnbeløpet. Stortinget har ved flere anledninger sagt at grunnbeløpet, og dermed løpende pensjoner, skal justeres i takt med den alminnelige lønnsutviklingen. Det er derfor lagt til grunn i dette kapitlet at ytelsene blir justert med den trendmessige utviklingen i lønninger.

8.1.3 Spesielle forhold knyttet til statens pensjonsforpliktelser

Prinsippet om at innbetalingen, og dermed fondsavsetningen skal være lik den forventede utbetaling av pensjoner, vil praktiseres ulikt av staten og av private livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Staten bør basere avsetningen på en mest mulig realistisk diskonteringsrente og mest mulig realistiske forutsetninger for dødelighet, uførhet og øvrige beregningstekniske elementer. I livsforsikringsselskaper og pensjonskasser velges forutsetningene pessimistisk, og gir en systematisk sikkerhetsmargin for ytelsene.

En sentral forskjell på folketrygdens pensjoner og private pensjoner i livsforsikringsselskap og pensjonskasser, er at folketrygden inneholder en årlig justering. Individuelle pensjoner inneholder justering over tid i den grad det blir et overskudd ut over en garantert rente, og i den grad dette overskuddet tilføres den enkeltes løpende pensjon. Beregningene i det følgende er utført på grunnlag av en realistisk rente og de framtidige pensjonsbeløp er slik man faktisk forventer at de vil bli, gitt en langsiktig økonomisk utvikling som i basisalternativet i kapittel 7. Dette innebærer framtidig regulering av grunnbeløpet itråd med forventet lønnsvekst og dermed tilsvarende regulering av løpende pensjoner.

Videre vil staten kunne la framtidig justering av pensjonene følge inflasjonsutviklingen, mens private pensjoner ikke er utformet for å gi kompensasjon for inflasjon hvis ikke avkastningen av de eiendelene selskapet har investert i følger inflasjonsutviklingen.

Hvis et livsforsikringsselskap skulle på ta seg pensjonsløfter som er identiske med de som ligger i folketrygden, inkludert den regulering av framtidige pensjoner som legges til grunn her, ville det bruke den grunnlagsrente for neddiskontering av framtidige utbetalinger som er tillatt i livsforsikring i dag. Det har siden 1994 ikke vært tillatt å tegne forsikringer med grunnlagsrente høyere enn 3 pst i noen bransje innen livsforsikring, jf forskrift av 15. september 1997 nr 1005 om premier og forsikringsfond i livsforsikring. Hvis den nominelle grunnlagsrenten er 3 pst og forventet inflasjon om lag 2,5 pst, er realrenten om lag 0,5 pst. Et livsforsikringsselskap som la dette til grunn, ville måtte ha en avsetning (fond) som er svært mye høyere enn det hovedalternativet som følger her. Som nevnt over er det grunn til å tro at avkastningen i et livselskap vil overstige grunnlagsrenten, og at hver kontrakt vil få tilført sin del av den overskytende avkastningen. Da ville de endelige pensjoner i et livselskap kunne vise seg å være høyere enn den justering som følger av G-justeringen og følgelig vil for store ressuser ha vært avsatt til pensjonsformål. En sammenligning mellom statlige pensjonsforpliktelser og private pensjon burde - om det skal anvendes pessimistiske forutsetninger i privat pensjon - derfor ta som utgangspunkt at private ordninger garanterer lavere pensjoner enn et realistisk anslag for folketrygdens pensjoner, men at forventet pensjon gitt et realistisk avkastningsnivå i livselskapet vil være den samme som i folketrygden. Det vil derfor i praksis være vanskelig å sammenligne de følgende beregninger direkte med de premie- og pensjonsfondberegninger et privat livsforsikringsselskap eller pensjonskasse gjør.

8.2 Beregninger

I dette avsnittet blir beregninger av nåverdien av statlige pensjonsforpliktelser i folketrygden og i Statens Pensjonskasse presentert. Folketrygden består i alders-, uføre- og etterlattepensjoner, og i grunnbeløp, særtillegg og tilleggspensjon. Forpliktelsene vil så langt det er hensiktsmessig bli brutt opp i disse komponentene. Alle komponenter vil imidlertid ikke bli presentert i alle sammenhenger. Beregningene følger regnskapsforskriften på de felt den er relevant. Statens pensjonsforpliktelser i folketrygden er gjennomgått i avsnitt 8.2.1. Det grunnleggende er nåverdien av forpliktelsene på et gitt tidspunkt, men denne verdien blir også splittet opp på forpliktelser overfor pensjonister og forpliktelser som fortsatt er under opptjening. Det tas kun hensyn til løpende uføre- og etterlatteytelser, men både opptjent og løpende alderspensjon. Videre presenteres endringen i forpliktelser over tid. Pensjonsforpliktelser i Statens Pensjonskasse er presentert i avsnitt 8.2.2. Effektene av trygdeoppgjøret i 1998, der grunnbeløp og minstepensjon ble øket, er presentert for seg selv i avsnitt 8.2.3. Siden utvalgets arbeid ble avsluttet før disse endringene var vedtatt av Stortinget, er beregningene foreløpige og ikke innarbeidet i de øvrige anslag i dette og andre kapitler. I avsnitt 8.2.4 er forskuddsfinansiering av statens forpliktelser sammenlignet med bl a utviklingen i Statens petroleumsfond, slik den framkommer i basisalternativet i kapittel 7.

For å komme fram til dagens verdi av en framtidig ytelse vil en beregne kontantverdien, eller nåverdien, av de forventede utbetalingene. I sammenheng med et enkelt individs alderspensjon kan forventet utbetaling sies å være beregnet framtidig pensjonsytelse basert på den poengopptjening individet har på beregningstidspunktet, under hensyn til sannsynligheten for at individet vil overleve fram til pensjonen skal utbetales. Det vil inngå mange faktorer, og være stor usikkerhet rundt mange av de størrelser som inngår i en slik beregning. Faktisk verdi, beregnet i ettertid når all usikkerhet er borte, kan derfor avvike mye fra forventet verdi som er anslått her.

8.2.1 Mikrosimulering

Analyse av skatter, trygder og andre overføringer til personer må bygge på et bestemt regelverk for inn- og utbetalinger. Endringer i regelverket vil ha betydning både for offentlige finanser, fordeling av inntekt og formue i befolkningen og for arbeidstilbudet. I en fullstendig vurdering av slike endringsforslag er det også nødvendig å analysere hvilke fordelings- og insentivvirkninger de har.

Grunnleggende krav innenfor regelvirkningsanalyse er at analyseverktøyet og datagrunnlaget er oppdatert med hensyn til gjeldende regelverk, og at det dekker de relevante kjennetegn på individnivå for den analyse som utføres. For at resultatene skal være statistisk signifikante settes det også krav til størrelsen på utvalget. Skal slike beregninger strekke seg ut over det eller de nærmeste år må også den framtidige utvikling tas med i datagrunnlaget med hensyn til både relevante kjennetegn, generelle demografiske trekk og allerede vedtatte endringer i regelverket.

En vanlig tilnærming til problemstillinger knyttet til kombinasjonen av demografiske utviklingstrekk og et komplisert og omfattende regelverk, både i Norge og internasjonalt, er bruk av såkalte dynamiske mikrosimuleringsmodeller. Slike modeller tar utgangspunkt i et stort antall faktiske individer, f eks basert på registerdata med detaljert, oppdatert informasjon. Individenes videre liv simuleres basert på historiske hyppigheter for begivenheter av betydning for deres trygdemessige utvikling og den videre opptjening av pensjonspoeng. En kan si at individene fra utvalget lever videre i modellen. Utdannelse, yrkesdeltakelse, sykdomshistorie, giftermål, barnefødsler, pensjonering, dødsfall finner sted i overensstemmelse med sannsynlighetene for slike begivenheter i den virkelige befolkningen.

Ulike former for mikrosimuleringsmodeller er utviklet både i Statistisk sentralbyrå og i Rikstrygdeverket. Disse modellene gir et grunnlag for å anslå de framtidige utbetalinger som er begrunnet i historisk erfaring og konsistent med det regelsett som foreligger. De vil også gjengi den forventede befolkningsutviklingen. Modellene inneholder imidlertid ikke atferdsantakelser ut over at de reflekterer historiske rater og trender i disse ratene. Mikrosimuleringsmodeller er heller ikke komplette makroøkonomiske modeller, og enkelte forhold som er viktige for beregninger av denne type, eksempelvis trendmessig lønnsvekst og rente, må pålegges utenfor modellen.

8.2.1.1 Beregningsmetode og resultater

Statistisk sentralbyrå har utført beregninger for utvalget ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen Mosart. Denne modellen bygger på registeropplysninger fra utgangen av 1993 for et stort utvalg individer (om lag 1 pst av samlet befolkning). Med hensyn til pensjonsopplysninger (antall poengår og antall poeng det enkelte år) bygger modellen på Rikstrygdeverkets registre. Modellen er anvendt på to ulike måter. I de første avsnittene gis det anslag for nåverdien av de pensjonsytelser som vil komme til utbetaling på ulike tidspunkt basert på de poenghistoriene befolkningen har. I senere avsnitt gjentas beregningene av opptjente rettigheter for flere år framover, og viser dermed hvordan disse vil utvikle seg over tid.

Utviklingen i antall innbyggere, fødsler og innvandring er identisk med de forutsetningene som er brukt i de langsiktige makroøkonomiske beregningene som er presentert i kapittel 7. Pensjonssystemet er detaljert beskrevet i modellen. Særlig kan det nevnes at inn- og utvandring i forhold til pensjonsreglene ivaretas og at omsorgsopptjening er inkludert. Ved framskrivningen av de ytelser alderspensjonister og andre pensjonister mottar, er det lagt til grunn at utviklingen i grunnbeløpet følger lønnsveksten. Til forskjell fra mer statiske beregninger vil en ved modellering av opptjening ut over startåret (der en har historiske opplysninger) forsøke å ivareta individuelle inntektsprofiler over livsløpet avhenging av utdannelse og karriere. I modellen er det også bygget inn relasjoner for husholdsdannelse ut over giftermål basert på observerte trekk.

I de følgende avsnitt er opptjent pensjon i folketrygden beregningsteknisk definert som den alderspensjon som vil komme til utbetaling fra pensjonsalder, gitt poenghistorien opp til beregningstidspunktet kombinert med regelverket i folketrygden slik det foreligger på samme tidspunkt. Modellteknisk utføres beregningene ved at opptjening av pensjon etter beregningsåret ikke lenger finner sted. Framtidig pensjon beregnes deretter på grunnlag av den opptjening de ulike individene hadde på dette tidspunktet. Den framtidige pensjonen vil avhenge av det framtidige, og ikke det nåværende grunnbeløpet, og det legges til grunn at grunnbeløpet framskrives med samme trendmessig årslønnsvekst som i kapittel 7 (se også nærmere diskusjon i avsnitt 8.4). Modellteknisk vil alle som på beregningstidspunktet allerede er pensjonister få utbetalt samme pensjon som i basisalternativet, løpende indeksert til lønnsnivået. Hoveddelen av befolkningen vil på beregningstidspunktet ha noe, men ikke full opptjening, og får en framtidig pensjon basert på den opptjening de har. Individer under 17 år og andre som ikke har opptjening i folketrygden på beregningstidspunktet vil ikke representere framtidige forpliktelser slik det er definert her.

En sentral regel i utmåling av pensjon i folketrygden er den såkalte 40-årsregelen. I forbindelse med særtillegget sier denne at for å få fullt særtillegg kreves det 40 års medlemskap i folketrygden 15 , mens i tilknytning til tilleggspensjon kreves det 40 år med poengopptjening (poengår) i folketrygden for utbetaling av full ytelse basert på oppnådd pensjonspoeng. Ved mindre enn 40 poengår vil den fulle ytelsen bli avkortet forholdsmessig. I sammenheng med resultatene som presenteres her, blir framtidig pensjon beregnet på grunnlag av poeng og oppnådde poengår fram til beregningsåret.

Det er i beregningene gjennomført et skille mellom folketrygdens alderspensjon og andre pensjoner (dvs uføre- og etterlattepensjoner) i folketrygden. Hovedelementet i beregningene er alderspensjon, og som beskrevet tidligere vil forpliktelsene knyttet til nåverdien av utbetaling av framtidig alderspensjon beregnes på grunnlag av den alderspensjon som vil komme til utbetaling hvis det ikke skjer opptjening ut over beregningsåret. Andre pensjoner i folketrygden er beregnet som nåverdien av de pensjoner som er under utbetaling på beregningstidspunktet. Hvis f eks et uføretilfelle inntrer, vil dette medføre at folketrygden skal utbetale løpende og framtidig uførepensjon, beregnet etter dagens regler, samt en framtidig alderspensjon basert på opptjeningen i dag samt opptjening i tiden som uførepensjonist mellom uføretilfellet oppstår og pensjonsalderen. I beregningene her vil forpliktelsene i folketrygden knyttet til uførepensjoner umiddelbart øke med nåverdien av forventet utbetalt uførepensjon samt nåverdien av økningen i alderspensjon som bygger på den alderspensjon en framskrevet uførepensjon gir ut over det som er opptjent på uføretidspunktet. Forpliktelser knyttet til etterlattepensjon er behandlet på samme måte. Forpliktelsene er i forbindelse med etterlattepensjon utført med fradrag for forventet arbeidsinntekt på grunn av folketrygdens avkortningsregler. Tabell 8.1 viser nåverdier i 1997 for både alderspensjoner og andre pensjoner. Komponentene i forpliktelsene er også illustrert i figur 8.3. Til grunn for beregningene er det brukt 4 pst realrente og antatt 1,5 pst realvekst i grunnbeløpet per år.

Samlet nåverdi av alle opptjente pensjonsytelser (grunn- og tilleggspensjon samt særtillegg i form av både alderspensjon og andre pensjoner) utgjør om lag 200 pst av BNP i 1997, mens nåverdien av egen tilleggspensjon om lag tilsvarer BNP. Nåverdien av opptjent alderspensjon utgjør om lag 160 pst av BNP i 1997, mens nåverdien av alderspensjonens tilleggspensjon utgjør knapt 80 pst av BNP og nåverdien av tilleggspensjon ut over minstepensjon halvparten av dette igjen.

Sett i forhold til anslagene i avsnitt 4.4 over eiendeler i norske livsforsikringsselskaper og pensjonskasser i 1996 (tabell 4.4 og 4.5) utgjør samlede opptjente forpliktelser i folketrygden om lag syv ganger disse. Pensjon ut over minstepensjon utgjør alene om lag 140 pst av livsforsikringsselskapene og pensjonskassenes eiendeler.

8.2.1.2 Forpliktelser fordelt etter alder og kjønn.

Statens samlede pensjonsforpliktelser i form av nåverdien av alle opptjente pensjonsytelser (grunn- og tilleggspensjon samt særtillegg i form av både alderspensjon og andre pensjoner) kan videre brytes ned på ulike aldersgrupper, jf tabell 8.2. Nåverdien av samlede forpliktelser er fordelt relativt jevnt mellom kjønnene, med en liten overvekt i form av 51,6 pst i menns favør. Blant de som allerede er alderspensjonister, utgjør menns andel bare 46,4 pst. I denne gruppen er det flest kvinner, og i tillegg kan disse kvinnene i gjennomsnitt forvente å leve lenger enn jevnaldrende menn og dermed få pensjonsutbetalinger fra folketrygden over lengre tid. Tilsvarende forhold gjør seg gjeldende blant uførepensjonister. Samlet sett utgjør nåverdien av pensjonforpliktelsene blant de med allerede løpende pensjonsytelser om lag 43 pst av samtlige forpliktelser.

I de aldersgruppene som har mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder, er allerede en stor andel både blant kvinner og menn uførepensjonert. Uføre- og andre pensjonister er i tabell 8.2 skilt ut som egen gruppe. Derfor blir nåverdien av forpliktelsene blant de øvrige i aldersgruppen 60-69 år samlet sett relativ lave. I aldersgruppen 50-59 år er dermot færre uførepensjonister og flere har høy opptjening. Blant disse alderskullene har menn markant større opptjening enn kvinner. Samlet sett er mennenes opptjening 50 pst større enn kvinnenes. Blant yngre generasjoner er dette sterkt redusert: blant alderskullene i gruppen 40-49 år er samlet opptjening blant menn bare 26 pst høyere enn blant kvinner. Dette avspeiler sannsynligvis et høyere lønnsnivå blant menn, mens yrkesdeltakelsen blant kvinner og menn er om lag lik. I alderskullene under 40 år er samlet opptjening om lag lik.

8.2.1.3 Endring over tid

Beregninger etter framgangsmåten som ble beskrevet over, kan gjentas innenfor modellen for alle år framover. Endringen i nåverdi kan da oppfattes som den avsetning som er nødvendig for å finansiere påløpte forpliktelser. Nåverdien av opptjente pensjoner vil endres over tid knyttet til bl a følgende forhold:

• framtidige utbetalinger kommer nærmere i tid, slik at nåverdien av disse stiger,

• nye individer kommer til og individene som allerede er medlemmer av folketrygden opptjener ytterligere rettigheter (forpliktelser påløper),

• for hvert år foretas utbetalinger av pensjon, slik at de resterende forpliktelser reduseres,

• regelendringer og andre avvik fra forutsetningene bak tidligere beregninger vil øke eller redusere forpliktelsene.

I tabell 8.3 gjengis tilsvarende beregningene for summen av nåverdi av opptjent alderspensjon og andre pensjoner for flere år framover. Det er fortsatt lagt til grunn årlig reell lønnsvekst og G-regulering på 1,5 pst. Over perioden 1997 til 2010 vil nåverdien av samlede opptjente pensjonsytelser vokse med om lag 4,1 pst i året, men kraftigere i begynnelsen av perioden enn senere. Veksten i pensjonsytelser ut over minstepensjon er kraftigere, om lag 5,2 pst i året. Over samme periode har en i Langtidsprogrammet anslått veksten i BNP for Norge til 2,2 pst årlig. Veksten i disponibel nasjonalinntekt over samme periode er anslått til 2,9 pst.

Utviklingen henger særlig sammen med at de store etterkrigskullene nå er i toppen av sin inntektsmessige karriere, og tjener opp pensjonspoeng på dette grunnlaget. Etterhvert som de første av disse kohortene når pensjonsalderen omkring 2010, vil veksten ha avtatt fordi inntektsvekten gjerne avtar de siste årene før pensjonsalder, etter som arbeidsinnsats og stillingsandel blir trappet ned. Samtidig vil store generasjoner med stor framtidig pensjon stadig komme nærmere pensjonsalder. Siden det i årene som kommer dermed er relativt store framtidige utbetalinger som kommer nærmere i tid og dermed stiger i verdi, er veksten fram mot 2010 spesielt kraftig. Utviklingen avspeiler dermed den demografiske endringen befolkningen går gjennom.

Endringen i nåverdien av opptjent, samlet pensjon slik det er definert her (dvs alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner, og både grunnpensjon, særtillegg og tilleggspensjon) målt i 1997-kroner fra 1997 til 1998 utgjør om lag 91 mrd kroner. Nåverdien av opptjent egen tilleggspensjon øker med knapt 60 mrd kroner fra 1997 til 1998, og av dette utgjør tilleggspensjon knyttet til alderspensjon om lag 45 mrd kroner. Utviklingen i nåverdien av samlede pensjonsforpliktelser er illustrert som andel av BNP i figur 8.1. For sammenligning er også framskrivninger av Statens Petroleumsfond inkludert i figuren.

For å sammenligne med andre løpende beløp må man også inkludere at den nominelle verdi av forpliktelsene påvirkes av inflasjonen. Uttrykt i faste 1997-priser utgjør nåverdien av samlede pensjonsytelser 2 239 mrd i 1997 og 2 330 i 1998. I løpende priser vil 1998-anslaget utgjøre 2 377 mrd 1998-kroner, dvs at samlede forpliktelser vokste med om lag 138 mrd kroner fra 1997 til 1998 gitt de øvrige forutsetningene her.

Endringene i nåverdien av forpliktelsene fra et år til det neste kan deles i tre slik det er vist i figur 8.2 (jf de tre første strekpunktene foran). Nåverdien av forpliktelsene stiger fordi framtidige utbetalinger kommer nærmere i tid (diskonteringseffekten) og fordi nye rettigheter blir opptjent. Den avtar fordi pensjon blir utbetalt. Nettoresultatet er økningen i nåverdien av de samlede forpliktelsene. Som det går fram av figuren, bidrar diskonteringseffekten i hele perioden langt mer enn nyopptjening av rettigheter til økningen i nåverdien av forpliktelsene. Nyopptjeningen av rettigheter ligger på et forholdsvis konstant nivå i forhold til BNP gjennom hele perioden. Utbetalingen av pensjoner øker og nærmer seg mot slutten av perioden nivået på diskonteringseffekten. Forløpet av kurvene reflekterer blant annet endringer i befolkningssammensetningen og tidligere vedtatte endringer i reglene for utmåling av pensjon. Nettoøkningen i nåverdien av forpliktelsene, målt som andel av BNP, avtar svakt gjennom simuleringsperioden.

I et tenkt pensjonsfond med full dekning for forpliktelsene blir diskonteringseffekten motsvart av rentene på fondets kapital (forutsatt at faktisk oppnådd rente og beregningsrenten er like). Det beløpet fondet må tilføres utenfra for å gå i balanse svarer til opptjeningen i året. Konsekvensene for statsbudsjettet av oppbygging av pensjonsfond er omtalt i avsnitt 8.2.4.

Nåverdien av opptjent alderspensjon utvikler seg noe kraftigere enn nåverdien av summen av alle pensjonsformer, se tabell 8.4. Fordi veksten i BNP de nærmeste årene som beskrevet i kapittel 7 er anslått til å bli svært høy på grunn av høy generell aktivitet og på grunn av store, forbigående oljeinntekter, vokser nåverdien av forpliktelsene lite som andel av BNP de første årene. Se tabell 8.5 for antatte vekstrater i BNP og i samlede forpliktelser for noen tidsperioder. Etter århundreskiftet vil andelen vokse fra om lag 160 pst av BNP til den stabiliseres rundt 2030 på drøyt 300 pst av BNP. På lang sikt vil nåverdien av alderspensjon utgjøre om lag 80 pst av nåverdien av samlede forpliktelser.

Figur 8.3 illustrerer de enkelte elementene i pensjonssystemet og antyder en størrelsesorden dem imellom. De enkelte komponentene er vist etter hvordan de henger sammen med pensjonsgivende inntekt. Figuren viser nåverdien av statens forpliktelser til alderspensjon oppdelt i grunnpensjon, utbetalt og avkortet særtillegg, pensjon ut over minstepensjon og egen tilleggspensjon. Egen tilleggspensjon består av pensjon ut over minstepensjon og avkortet særtillegg.

Nåverdien av opptjent minstepensjon framgår også av tabell 8.4, som differansen mellom nåverdien av samlet pensjonsytelse og pensjon ut over minstepensjon. Denne ytelsen er garantert alle alderspensjonister. Nåverdien av opptjent minstepensjon utgjør om lag 75 pst av verdien av samlede alderspensjonsytelser, både fordi ytelsen er høy relativt til mulig opptjent tilleggspensjon og fordi alle som har passert pensjonsalderen vil motta denne ytelsen. Det vil derimot bare være en andel av samtlige pensjonister som har opptjent egen pensjon ut over minstepensjon. Minstepensjon kan videre splittes i grunnpensjon og særtillegg. Grunnpensjon vil utgjøre om lag 62 pst av minstepensjon, beregnet slik reglene var ved inngangen til 1998. Differansen mellom egen tilleggspensjon og pensjon ut over minstepensjon består av særtillegg som avkortes mot tilleggspensjon. Andelen av samlet særtillegg som avkortes mot egen tilleggspensjon utgjør en nåverdi på om lag 432 mrd kroner eller om lag 53 pst av verdien av egen tilleggspensjon. Nåverdien av utbetalt særtillegg kan dermed anslås til om lag 49 mrd kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

8.2.2 Kort om andre offentlige pensjonsløfter

Statens pensjonsforpliktelser inneholder i tillegg til forpliktelser i folketrygden inneholder også pensjoner til egne ansatte gjennom Statens Pensjonskasse. Det er et særtrekk med de offentlige tjenestepensjonene at de er regulert av samordningsloven, som begrenser samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen til maksimalt den høyeste av disse to pensjonene, og ikke tillater at de utbetales uavhengig av hverandre. Samordningsloven inneholder et sett med kompliserte bestemmelser.

SPK forvalter den lovfestede pensjonsordningen for tilsatte i statsforvaltningen, skoleverket, forvaltningsbedrifter, universiteter og høyskoler, forskningsinstitusjoner, samt fristilt forretningsdrift mv, jf lov om Statens Pensjonskasse av 28. juli 1949 nr 26 §§ 7 til 10. Arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste med minst 14 arbeidstimer pr. uke er medlemmer av Pensjonskassen. Lærere tilsatt i statens tjeneste er medlemmer i Pensjonskassen når de er tilsatt i minst 35%-stilling. Arbeidstakere som mottar løpende alders- eller invalidepensjon fra Pensjonskassen er medlemmer også når arbeidstiden er kortere enn dette. Stortinget kan også bestemme at arbeidstakere i en virksomhet utenfor statstjenesten skal være medlemmer av Pensjonskassen og kan fastsette særlige vilkår for dette. For å kunne være medlem av Pensjonskassen må arbeidstakeren samtidig være trygdet etter folketrygdloven kapittel 2, og betale folketrygdavgift for de samme inntekter som ligger til grunn for pensjonsopptjening i Pensjonskassen. Medlemmer av regjeringen går ikke inn under lov om Statens Pensjonskasse, men både pensjonsordningen for Stortingsrepresentanter og for Statsråder administreres av Statens Pensjonskasse. Dette gjelder også pensjonsordningen for Apoteketaten.

Tjenestepensjonen i SPK er en bruttoytelse, og økende folketrygdpensjoner gjennom den fortsatte innfasingen av folketrygdens alderspensjon vil isolert sett redusere utbetalingene fra SPK gjennom samordning. En eventuelt økt gjennomsnittlig opptjeningstid blant SPKs pensjonister vil på den annen side kunne bidra til å øke gjennomsnittlige utbetalinger fra SPK. Siden tjenestepensjon i staten er en bruttopensjon, vil redusert opptjening i folketrygden etter 1992-reformen kompenseres, slik at denne omleggingen på sikt medfører økte utbetalinger fra SPK. Når et medlem slutter i en jobb der vedkommende hadde medlemskap i SPK og går over til annen stilling der vedkommende ikke har slikt medlemskap, vil vedkommendes opptjente rettigheter bli kalt oppsatte rettigheter. Dette kan sammenlignes med en fripolise i privat sektor.

Statens Pensjonskasse hadde ved inngangen til 1997 om lag 270 000 premiebetalende medlemmer, 215 000 medlemmer med oppsatte rettigheter og om lag 160 000 pensjonister.

Med utgangspunkt i ulike stiliserte forutsetninger har SPK gjennomført framskrivinger av antall pensjonister og utgifter til nettopensjoner til 2050. Beregningene er usikre, men viser at økningen i antall pensjonister og utbetalinger fra SPK kan bli betydelig selv uten framtidig vekst i medlemsmassen. Det kan virke rimelig å gå ut fra at antallet medlemmer i SPK holder seg omtrent på dagens nivå. Utviklingen i antall pensjonister i Statens Pensjonskasse blir likevel preget av den historiske veksten på 1970-tallet i offentlig sysselsetting og derfor blant medlemmer.

Medlemstallet i SPK har falt noe de seneste årene. Dette har sammenheng med at enkelte fristilte virksomheter i offentlig sektor har valgt å flytte sine tjenestepensjonsforsikringer til private selskaper. Dersom en antar at ytterligere bedrifter vil kunne melde seg ut, samtidig som en ikke antar noen sysselsettingsvekst i virksomheter som har pensjonsordning i SPK, vil medlemstallet i SPK kunne falle på sikt.

Samtidig antas gjennomsnittlig levealder fortsatt å stige framover om lag i tråd med forutsetningene i befolkningsframskrivingen M1-96 fra Statistisk sentralbyrå, jf omtale i kapittel 7. Dette gir seg utslag i økning i samlet antall pensjonister på om lag 100 prosent fra 1995 til 2020 og på 190 prosent fra 1995 til 2050. I de foreliggende beregningene vil samlede årlige utbetalinger av pensjonsytelser målt i faste G vokse med om lag 80 prosent fra i dag til år 2020 og med 150 prosent fra 1995 til 2050. Denne veksten kommer i tillegg til veksten i folketrygdens grunnbeløp over samme periode. Til sammenligning regner en i kapittel 7 med vekst i folketrygdens utbetalinger ut over reallønnsveksten på om lag 40 prosent fra 1995 til 2010 og på 130 prosent fra 1995 fram til 2050, jf tabell 7.1.

Statens Pensjonskasse har i forbindelse med at en rekke statlige virksomheter ble fristilt, dvs omdannet til statsforetak, særlovselskap mv der Stortinget fastla at slike virksomheter skal betale aktuarielt beregnede premier, startet et apparat for å kunne anslå pensjonsforpliktelsene i de enkelte ordninger man administrerer. Disse beregningene er utført på det materialet Statens Pensjonskasse selv besitter. Begrepet pensjonsforpliktelser brukes her om nåverdien opparbeidede pensjonsrettigheter har på et gitt tidspunkt. Beregningene legger til grunn bestemte forutsetninger om risikoforløp og rente, og at det framover ikke skjer noen økt opptjening i tjenestepensjonsordningen. Pensjonsforpliktelsen er altså det engangsbeløp man trenger på beregningstidspunktet for å kunne foreta de nødvendige framtidige utbetalinger av pensjoner, gitt disse forutsetningene.

Tabell 8.7 viser anslag på forpliktelsene pr 31.12.1996 i pensjonsordningen i Statens Pensjonskasse. Samlede forpliktelser utgjør om lag 135 mrd kroner og fordeler seg på om lag 645 000 personer, hvorav om lag 1/4 er pensjonister. Disse beregningene er utført på grunnlag av vanlige risikoforutsetninger i private pensjonsordninger, men avviker fra slike beregninger fordi ytelsen i SPK i motsetning til private ordninger ikke er fast nominell, men vil bli regulert i tråd med utviklingen i folketrygdens grunnbeløp. SPK legger til grunn en antatt nominell vekst i grunnbeløpet på 2,9 pst og i medlemmenes lønn på 3,3 pst, dvs en noe høyere lønnsvekst blant medlemmene i SPK enn ellers. Videre legger en til grunn 6 pst rente, en høyere rentesats enn hva som anvendes i nye avtaler i privat livsforsikring i dag. Rentesatsen tilsvarer om lag dagens rente på statsobligasjoner. Sammenlignet med de øvrige antakelser som brukes i dette kapitlet, vil dette tilsvare en framtidig inflasjonsrate på 1,4 pst (gitt av differansen mellom nominell vekst i grunnbeløpet og antakelsen på 1,5 pst reell vekst i grunnbeløpet som anvendes i avsnitt 8.2.1). Realrenten blir da 4,6 pst pa, noe høyere enn i de øvrige beregningene her.

Offentlig forvaltning har også framtidige pensjonsforpliktelser i kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Disse forpliktelsene har krav til avsetninger på linje med de krav som stilles til private tjenestepensjonsordninger som er sikret i forsikringsselskap eller pensjonskasse. Premieberegningssystemet i Kommunal Pensjonskasse er noe ulikt de øvrige private ordningene. De kommunale pensjonsordningene er også bruttoordninger, og er samordnet med folketrygden og pensjonsytelser fra Statens Pensjonskasse gjennom Samordningsloven.

Kommunal Pensjonskasse hadde i 1996 om lag 278 000 premiebetalende medlemmer, og 86 000 pensjonister. KLP og SPK har dermed om lag like mange premiebetalende medlemmer, men siden SPK er eldre og fordi sysselsettingen i kommunene har vokst mye de siste tiår har SPK høyere antall pensjonister. Brutto premiereserve, som er et uttrykk for nåverdien av opptjente rettigheter gitt pensjonsordningens regelverket og de beregningstekniske forutsetningene, utgjorde ved utgangen av 1996 om lag 56 mrd kroner.

Øvrige kommunale og fylkeskommunale pensjonskasser hadde ved inngangen til 1996 om lag 99.000 medlemmer og 41.000 pensjonister. Samlet forvaltningskapital utgjorde 23 mrd kroner.

Kilde: Statens Pensjonskasse

8.2.3 Virkningen av aktuelle endringer

I sluttfasen av utvalgets arbeid ble det fremmet forslag om endringer i folketrygdsystemet som ikke er innarbeidet i det øvrige materialet her. Etter trygdeoppgjøret fremmet Regjeringen forslag om en generell oppjustering av grunnbeløpet fra 42.500 kroner til 45.370 kroner fra 1. mai 1998, jf St prp nr 76 (1998) Om trygdeoppgjøret 1998. På årsbasis innebærer dette en økning av grunnbeløpet på 5,7 pst. Videre ble det fremmet forslag om økning av minstepensjonene med 1.000 kroner per måned i forhold til 1997, dvs endring av særtilleggets størrelse til 79,3 pst av grunnbeløpet for enslige pensjonister og 74 pst for ektefeller 16 .

I beregningene her er det lagt til grunn parallell utvikling i trendmessig reallønnsvekst og grunnbeløpet. Både reallønnen og grunnbeløpet avvek fra denne trenden i 1998. Når veksten i grunnbeløpet ble høyere enn antatt, men den gamle antakelsen beholdes for senere år, betyr det at all framtidig vekst vil skje fra et høyere nivå enn lagt til grunn, og at alle framtidige utbetalinger derfor vil være høyere enn antatt. Differansen mellom den antatte veksten og den virkelige veksten vil da utgjøre en ekstra økning i statens forpliktelser, og - basert på en forventet inflasjon på 2 pst - utgjør om lag 3 pst av forpliktelsene målt i faste kroner. I forhold til samlede forpliktelser i form av alle opptjente pensjonsytelser (grunn- og tilleggspensjon samt særtillegg i form av både alderspensjon og andre pensjoner) utgjør dette om lag 90 mrd kroner. Hvis en derimot antar at høy reallønnsvekst og G-regulering i år vil bli motsvart av lavere vekst senere, slik at den originale antakelsen om 1,5 pst årlig vekst vil gjelde i gjennomsnitt, vil virkningen bli svært mye mindre.

Økningen i minstepensjoner vil både medføre at de som allerede er minstepensjonister får høyere utbetalinger, og at grupper med liten opptjening vil få utbetalt differansen mellom egen tilleggspensjon og det nye særtillegget. Reformen vil ellers ikke ha noen direkte betydning for egen tilleggspensjon. Opptjent egen tilleggspensjon ut over minstepensjon vil bli redusert, siden minstepensjonen øker.

Basert på beregningsmetoden som er presentert i avsnitt 8.2.1 foran har utvalget fått gjennomført beregninger av noen anslag for denne merforpliktelsen. Noen interessante forhold er gjengitt i tabell 8.8. Nåverdien av opptjent tilleggspensjon utover minstepensjon reduseres med om lag 18 pst, i alt 112 mrd kroner. Samtidig øker verdien av minstepensjonsytelser med hele 172 mrd kroner, slik at endringen medfører en samlet økning i senere utbetalinger som kan anslås til om lag 60 mrd kroner i dag. Denne økningen kommer i tillegg til økningen i nåverdien av samlede rettigheter på 92 mrd kroner fra 1998 til 1999 som tidligere ble rapportert i tabell 8.3. Samlet økning i nåverdien av pensjonsforpliktelser fra 1997 til 1998 utgjør med det 152 mrd kroner 17 . Det vil skje ytterligere opptjening av rettigheter ettter 1998 slik at reformen vil få effekter ut over dette.

Den samlede effekten av regelendringene og avviket fra beregningsforutsetningene i trygdeoppgjøret i 1998 utgjør om lag 242 mrd kroner, hvis ikke lønnsveksten i snitt over en periode blir lik forutsetningen. Forslaget vil, gjennom samordningsbestemmelsene, redusere utbetalte pensjoner fra Statens Pensjonskasse og de øvrige bruttoordningene noe. Denne endringen (anslagsvis 300 mill kroner) er det ikke tatt hensyn til her. Disse endringene er ikke innarbeidet i de øvrige beregninger i dette kapitlet eller i resten av utvalgets utredning.

8.2.4 Virkningen av forhåndsfinansiering

I tabell 8.4 ble veksten i statens forpliktelser i form av nåverdien av alle opptjente pensjonsytelser (grunn- og tilleggspensjon samt særtillegg i form av både alderspensjon og andre løpende pensjoner). Denne veksten kan splittes opp i en diskonteringseffekt som medfører at nåverdien av opptjente rettigheter stiger i verdi jo nærmere utbetalingen kommer, en opptjeningseffekt fordi det stadig tjenes opp nye rettigheter i folketrygden, og en utbetalingseffekt fordi samlede forpliktelser reduseres når pensjoner utbetales. I dette avsnittet illustreres virkningene på statsbudsjettet av forhåndsfinansiering, dvs å belaste budsjettet med et beløp som tilsvarer verdien av årets nyopptjente rettigheter og senere la være å belaste budsjettet med pensjonsutbetalingene som er basert på disse rettighetene. Renteinntektene av slik forhåndsfinansiering holdes også utenfor statsbudsjettet.

Statsbudsjettet vil påvirkes av dette på flere måter. For det første kommer den direkte svekkelse som følger av å belaste budsjettet med et beløp som tilsvarer årets nyopptjente rettigheter, samtidig som allerede opptjente pensjoner utbetales. Svekkelsen vil slå ut i overskuddet, dvs avsetningene til Statens petroleumsfond, og renteinntektene herfra blir lavere. Dette motvirkes på sikt av at utbetalingene av pensjoner gradvis reduseres.

I figurpanel 8.5 illustreres effektene av å forhåndsfinansiere samtlige pensjonytelser (alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner, og grunnpensjon, særtillegg og tilleggspensjon, jf tabell 8.1) etter 1997. Dette er en mer omfattende fondsbasering enn den som er forutsett for de modellene som presenteres i kapitlene 14- 16. Første del av figurpanel 8.5 viser hvordan slike avsetninger til forhåndsfinansiering av pensjoner vil utvikle seg. Fordi det her er nåverdien av nye rettigheter etter 1997 som er illustrert og ikke av samlede forpliktelser, vil kurven starte i null og ende om lag på samme nivå i 2050 som kurven i figur 8.1, fordi samlede forpliktelser da i stor grad består av nye rettigheter akkumulert etter 1997. Verdien av avsetningene vil i de første 10 årene være noe mindre enn Statens petroleumsfond ifølge framskrivningene i kapittel 7 vil bli, men deretter høyere. Hvis avsetningene utvikler seg slik det her er illustrert, vil oppbyggingen av Statens petroleumsfond bli svært mye mindre. Etter 2010 vil oppbyggingen av pensjonsfondet måtte lånefinansieres, noe som illustrasjonsmessig er vist ved negativ formue i Petroleumsfondet. Etter regelverket kan ikke Petroleumsfondet ta opp gjeld.

Den andre delen av figurpanel 8.5 viser overskuddet på statsbudsjettet med og uten slike avsetninger. Overføringene til Statens petroleumsfond vil definisjonsmessig tilsvare overskuddet på statsbudsjettet. Statsbudsjettet vil med forhåndsfinansiering av pensjonsytelsene, isolert sett, gjøres opp med underskudd alle år fra 2003. Fra 2020 og ut framskrivningperioden vil underskuddene utgjøre om lag 10 pst av BNP. Det må understrekes at et eventuelt statlig pensjonsfond, selv om det ikke er en del av statsbudsjettet, vil være en del av statsforvaltningen. Maastricht-kriteriene gjelder for statsforvaltningen sett under ett, og internasjonale sammenligninger av statsfinansene tar normalt utgangspunkt i den samlede statsforvaltningen, ikke i statsbudsjettet alene. Statsforvaltningens samlede overskudd vil ikke bli påvirket av pensjonsfondet. Kurven som illustrerer summen av Petroleumsfondet og pensjonsfondet i første figur i panel 8.5 viser at netto fondsoppbygging tilsvarer den opprinnelige banen for Statens Petroleumsfond.

Det må videre understrekes at beregningene i dette avsnittet bare viser effekten av forhåndsfinansiering av rettigheter opptjent etter 1997. Dersom også allerede eksisterende forpliktelser skulle fonderes, ville underskuddet i statsbudsjettet bli vesentlig høyere i første del av perioden, jf at renteinntektene i figur 8.2 er vesentlig høyere enn utbetalingene av pensjoner til å begynne med. På virkelig lang sikt er selvsagt effekten på statsbudsjettet den samme uavhengig av om en bygger opp slike avsetninger mer eller mindre gradvis.

Skattlegging av pensjonister medfører at en del av utbetalingene kommer tilbake til statskassen i form av innbetalte skatter. Ettersom skattesystemet ikke nødvendigvis vil ligge fast over den tidshorisonten beregningene gjelder for, vil en beregning av nåverdien av pensjonsforpliktelsene fratrukket skatteinnbetalingene ytterligere komplisere de beregningene som presenteres i dette kapitlet. Selv med dagens skattesystem er det ikke entydig hvordan pensjonsforpliktelser fratrukket skatteinnbetalinger skal beregnes. En må ta stilling til hvilke inntekter framtidens pensjonister vil ha i tillegg til allerede opptjent pensjon, hvordan skatten skal fordeles på denne pensjonen og andre inntekter og hvilke skattearter som skal inkluderes. Nåverdiberegninger av netto pensjonsforpliktelser ville imidlertid gitt lavere resultat enn nåverdiberegninger av brutto forpliktelser.

Kilde: Finansdepartementet

8.3 Noen tidligere anslag for pensjonsforpliktelsene

8.3.1 Ulike tidligere beregninger

Som en del av sine analyser av utviklingen i de offentlige finanser presenterer Finansdepartementet jevnlig anslag for framtidige brutto pensjonsutbetalinger fra folketrygden, bl a i Langtidsprogrammet og de årlige nasjonalbudsjettdokumentene. Figur 8.6 er hentet fra Nasjonalbudsjettet 1998 og viser forventede samlede utbetalinger til alders-, uføre og etterlattepensjoner fram til 2050. Formålet med disse beregningene er først og fremst å belyse viktige utviklingstrekk i norsk økonomi, og dermed danne premisser for utforming av den økonomiske politikken. Framskrivningene viser at utbetalingene ventes å øke fra knapt 8 pst av BNP i 1995 til om lag 17 pst i 2050. Offentlige utgifter omfatter ved siden av folketrygden også utgifter for å løse en rekke andre viktige samfunnsoppgaver, som f eks helse, utdanning og infrastruktur.

Disse framskrivningene baserer seg på en rekke kilder, men er i siste hånd basert på det makroøkonomiske modellapparatet. Pensjonsutgifter er i denne sammenheng definert som folketrygdens alders- og uførepensjon, samt visse stønader rettet mot samme gruppe. Framskrivningene er konsistente med basisalternativet i kapittel 7 Makroøkonomiske framskrivninger.

Kilde: Finansdepartementet

I Stortingsmelding nr 35 (1995-96), Velferdsmeldingen, illustreres utbetalingsprofilen for rettigheter som allerede er opptjent i folketrygden ved at en i Rikstrygdeverkets modell for beregning av framtidig utbetaling av tilleggspensjon ikke lot pensjonsgivende inntekt etter 1994 telle med verken i antall pensjonsår (i 40-årsregelen) eller pensjonspoeng (i tyveårsregelen). Dette tilsvarer en regelendring der opptjening av tilleggspensjon ikke lenger er mulig, mens systemet med en minsteytelse opprettholdes. Basert på dette materialet og noen tilleggsantakelser vil nåverdien av disse utbetalingene utgjøre om lag 750 mrd 1996-kroner. Framtidig justering av G ble her antatt å utgjøre 1,3 pst, og verdien refererer beregningene der til 4 pst realrente er lagt til grunn. Slike nåverdiberegninger er usikre og svært avhengige av valg av forutsetninger. En vil få andre anslag ved andre valg av framtidig justering av G og annen diskonteringsfaktor. Nåverdien av utgiftsstrømmen under noen alternative antakelser er anslått i tabell 8.9.

Folketrygdens alderspensjon består av grunnpensjon, særtillegg og tilleggspensjon. Avgrensingen mellom tilleggspensjon og særtillegg er imidlertid av formell art. En person som har opptjent tilleggspensjonsrettigheter større enn null, men mindre enn særtillegget, vil få utbetalt minstepensjon. Tillegget ut over grunnpensjon vil fordeles forholdsmessig på særtillegg og tilleggspensjon. Den formelle tilleggspensjon inneholder således en del av minstepensjonsytelsen. I beregningene som ligger til grunn Velferdsmeldingens tall, er denne formelle definisjonen lagt til grunn. I tabell 8.9 inngår altså opptjente rettigheter i egen tilleggspensjon, også for de individene som har utbetaling av tilleggspensjon lavere enn særtillegget. Hvis pensjonsopptjeningen avsluttes, vil derfor tilleggspensjonen falle, men særtillegget vil stige.

Det kan også her være mer rimelig å betrakte påløpte rettigheter som tilleggspensjon ut over minstepensjon, og de påløpte rettigheter er da mindre. Tabell 8.10 viser opptjent tilleggspensjon ut over minstepensjon, og gir et anslag på om lag 335 mrd i 1996 for 4 pst realrente.

Forsikringsforbundet har tidligere anslått nåverdien av de samlede opptjente pensjonsforpliktelser i folketrygden til 1520 mrd kroner i 1988, og oppdaterte dem ved utgangen av 1992 til om lag 1800 mrd kroner. I disse beregningene er det brukt 2 prosent realrente. I dette anslaget er ikke økningene i forventet levealder fra de siste framskrivninger av folkemengden fra Statistisk sentralbyrå innarbeidet. Dette fører til at anslaget sannsynligvis ville blitt høyere i dag.

I UNI Storebrands innspill til debatten om framtidens ansvarsfordeling mellom stat og marked i velferdssamfunnet, Samspill for Velferd (UNI Storebrand, mars 1996) har en anvendt regnskapsstandarden (NRS) og beregnet nåverdien av opparbeidede pensjonsrettigheter på grunnlag av inntektsdata fra 1994. De viktigste forutsetningene i denne beregningen er en diskonteringsrente lik 6 pst og 3 pst G- og lønnsregulering. Grunnbeløpet antas å bli regulert i takt med lønnsutviklingen. I tillegg antas at den enkelte vil ha en karriereutvikling som innebærer en vekst i lønnen på 0,6 pst i tillegg til gjennomsnittet på 3 pst. Uførepensjon og etterlattepensjon er også innarbeidet.

Anslagene for pensjoner er gjengitt i tabell 8.11. I alt utgjør nåverdien av pensjoner i disse beregningene ca 1.500 til 2.000 mrd kroner. Løpende pensjoner inneholder verdien av de pensjoner som i dag er under utbetaling, både uføre-, ektefelle- og barnepensjon samt alderspensjon. Opparbeidede forpliktelser inkluderer rettigheter til alderspensjon og eventuelle utbetalinger av uførepensjon og etterlattepensjoner. Beløpet inkluderer ikke framtidig opptjening av rettigheter. Det er ikke beregnet tilsvarende forpliktelser for Statens Pensjonskasse.

Til forskjell fra beregningene i avsnitt 8.2 har en her lagt til grunn de rater for gjennomsnitlig levealder og uførhet som livsforsikringsselskapene bruker i sine beregninger. Disse er utarbeidet på grunnlag av den yrkesaktive delen av befolkningen, siden det i hovedsak er denne som utgjør livselskapenes kundegruppe. I beregningene i avsnitt 8.2 er tilsvarende rater for hele befolkningen anvendt, inkludert videreføring av de utviklingstrekk som er kjent i dag. Antakelsene for rente og lønnsvekst avviker også fra antakelsene her.

8.3.2 Andre anslag og metoder

Mål for framtidige offentlige pensjonsforpliktelser er både teknisk og definisjonsmessig et vanskelig spørsmål. Det eksisterer ikke noen metodologi for å gi slike anslag, og det er ikke klart at de definisjoner som brukes i private foretaks regnskapsførsel kan anvendes på offentlige forpliktelser på en hensiktsmessig måte. Utvalget har ikke funnet andre land som har foretatt beregninger av offentlige pensjonsforpliktelser slik mandatet ber om.

Spørsmål om pensjonssystemer har imidlertid vært behandlet av internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og EU ved flere anledninger. I nye framskrivninger produsert av OECD i 1996 (Roseveare et al (1996) 18 ) blir effektene av befolkningsaldring på offentlige utgifter diskutert. Innen dette prosjektet ble enkle simuleringsmodeller, utviklet for en rekke land, anvendt til å gi anslag for netto nåverdi av pensjonssystemet for disse landene. Pensjonssystemet er her definert som summen av arbeidsgiveravgift og medlemsavgift fratrukket utbetalte pensjoner fram til 2070, pluss eksisterende formue, uttrykt i prosent av BNP i 1994. Dette utgjør dermed et slags anslag på pensjonsløfter som må finansieres i tillegg til arbeids- og folketrygdavgift. Tallene for Norge er her beregnet som nåverdien av differansen mellom samlede pensjonsutbetalinger og en andel av summen av arbeidsgiver- og medlemsavgift som tilsvarer den andel disse pensjonene utgjør av samlede folketrygdutbetalinger, fratrukket verdien av Folketrygdfondet. Et markant trekk er at de norske anslagene er svært renteavhengige. Dette henger sammen med at tidsprofilene for utviklingen i Norge avviker fra de andre landene. Mens det for de fleste land vil skje en rask aldring i den nærmeste tiden, øker ikke andelen eldre i Norge før etter 2010. Kraftig neddiskontering har derfor stor betydning for Norge.

Metoden som er brukt i beregningene i tabell 8.12, er ikke i tråd med de metoder som er brukt i dette kapitlet. Dette har sammenheng med at OECD har antatt full øremerking av pensjonsavgifter. Endring av betegnelse på andre skatter til f eks trygderelaterte avgifter ville dermed ha betydning for beregningene, selv om det ikke var noe reelt innhold i endringen. Innholdet i folketrygden, dvs hvilke utgifter som har vært hjemlet i folketrygdloven og bevilget over folketrygddelen i statsbudsjettet medregnet folketrygden har variert, og budsjettformål har over tid vært flyttet mellom statsbudsjettets folketrygddel og Sosial- og helsedepartementets budsjett. På inntektssiden er det også en praksis hvor folketrygdens inntekter vurderes i forhold til de samlede budsjetthensyn. De samlede utgiftene er samtidig større enn det som blir betalt inn i trygde- og arbeidsgiveravgift hvert år. Folketrygden blir derfor finansiert av de samlede skatteinntektene, og trygdeavgiftene må ses på som bare en av flere skatter og avgifter som legges på personer for å finansiere offentlige utgifter generelt, herunder pensjonene. Avgrensingen av innbetalinger til pensjonssystemet til medlems- og arbeidsgiveravgift er vilkårlig, og tar ikke hensyn til at andre skatteformer dekker de tilskudd som i dag gjøres over statsbudsjettet. Fullstendighet og samtidighet i behandlingen av de ulike budsjettformål ble etablert som prinsipp ved gjennomgangen av den norske stats budsjett- og regnskapssystem allerede i 1958. En gikk da inn for at avgifter til staten ikke burde øremerkes formål som hører til de ordinære statsoppgaver. Slike utgifter burde dekkes ved vanlig bevilgning over statsbudsjettet. En helhetlig og fullstendig budsjettoppstilling er antatt å være den viktigste betingelse for tilfredsstillende beslutnings- og budsjetteringsprosesser. Deler av folketrygdens inntekter, f eks arbeidsgiveravgiften, har også vært endret kraftig over tid uten at dette har fått noen direkte konsekvenser for folketrygden som sådan.

8.4 Om valget av forutsetninger

De beløp som kommer til utbetaling for den enkelte pensjonist vil avhenge både av hvilken utvikling en legger til grunn for grunnbeløpet relativt til den trendmessige lønnsveksten og de antakelser en gjør for denne lønnsveksten alene. For den enkelte kan lønnsvekst deles i individuell karrieremessig lønnsprofil og generell trendmessig reallønnsvekst. Det vil også være forskjell på timelønnsvekst og årslønnsvekst i den grad en fortsatt forventer endringer i gjennomsnittlig arbeidstid over tid. Dette kan påvirke den enkeltes opptjening i folketrygden. De framtidige utbetalingene fra folketrygden vil videre avhenge sterkt av hvilken utvikling en legger til grunn for grunnbeløpet relativt til den trendmessige lønnsveksten.

Utgangspunktet for sammenhengen mellom reallønnsvekst og grunnbeløpsvekst må være Stortingets retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp hvert år. Retningslinjer for den årlige reguleringen av grunnbeløpet ble fastsatt av Stortinget den 23. mai 1991 (St prp nr 60 for 1990 - 91):

«Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med venta utvikling for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentleg tilsette og LO/NHO-oppgjeret.»

Vanligvis vedtas beløpet av Stortinget i løpet av juni måned, og får tilbakevirkende kraft fra og med mai måned. I alle beregningene her er det forutsatt at veksten i grunnbeløpet følger lønnsutviklingen. Dette har ikke vært den historiske erfaringen. Trendmessig lønnsvekst er diskutert i forbindelse med de makroøkonomiske framskrivningene i kapittel 7. Reallønnsutviklingen i andre deler av den vestlige verden (særlig USA) har siden 1970-tallet vært lavere enn det en har opplevd i Norge, og lavere enn det som legges til grunn her.

Når en vurderer en kontantstrøm som strekker seg over flere tidspunkter, er det vanlig å benytte nåverdiberegninger for å foreta sammenlikninger mellom beløp som påløper på ulike tidspunkt. En vil si at et generelt offentlig prosjekt vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom nytten av de økte konsummulighetene prosjektet genererer mer enn oppveier nyttetapet av den reduksjonen i annet konsum som er nødvendig for å realisere prosjektet. For å vurdere lønnsomheten av et offentlig prosjekt kan vi derfor i prinsippet måle konsumendringene prosjektet genererer i hver periode og vekte disse konsumendringene med hjelp av en diskonteringsrente, som uttrykker individenes relative verdsetting av konsum på ulike tidspunkt.

Et problem med fremgangsmåten ovenfor er at det kan være vanskelig å identifisere hvilke konsumendringer et prosjekt medfører. Prosjektet kan f eks fortrenge private investeringer, og virkningene på konsummulighetene vil dermed ikke fremkomme direkte fra prosjektets inntekter og kostnader. For å få et kriterium som er operasjonelt, er det behov for en diskonteringsrente som kan benyttes til å neddiskontere prosjektets framtidige kontantstrøm uten å regne alle virkninger om i konsumekvivalenter. Dersom en slik diskonteringsrente skal være korrekt fastsatt, må nåverdien av prosjektets samlede inntekter og kostnader målt med denne diskonteringsrenten være positiv (negativ) dersom nåverdien av de konsumendringene prosjektet genererer målt med den marginale tidspreferanseraten som diskonteringsrente er positiv (negativ).

En omfattende diskusjon av hvilke diskonteringsrenter som bør legges til grunn i offentlige nåverdiberegninger, med særlig vekt på såkalte nytte-kostnadsanalyser, er gitt i Kostnadsberegnignsutvalgets utredning (NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor). I et pensjonssystem oppgir den enkelte konsum nå, for å få konsummuligheter senere. I et slik system kan verdien av det konsumet den enkelte må avstå nå måles ved innbetalingen, mens framtidige konsummuligheter består i utbetalt pensjon. Verdien av pensjonssystemet som sådan kan da uttrykkes som en avveining mellom det som må avstås nå og det som kommer senere. I forbindelse med ytelsesbasert privat pensjonsforsikring kan diskonteringsrenten gis en enkel og lett tolkbar forklaring. Diskonteringsrenten avspeiler en avkastning tilbyderen av forsikringen med stor sannsynlighet kan oppnå i kapitalmarkedet på de innbetalte beløp. En illustrasjon av prinsippet kunne være at en tilbyder av pensjonsforsikring kan legge til grunn renten på langsiktige statsobligasjoner, som regnes som det sikreste en kan plassere i, for å beregne hvor store innbetalinger som på et gitt tidspunkt må til for å finansiere de forventede utbetalingene som kommer senere.

For Norge, med et liberalisert kredittmarked uten restriksjoner på kapitalbevegelser ut og inn av landet, er det vanlig å gå ut fra at det innenlandske rentenivået i stor grad er gitt utenfra. Det vil i så fall bety at selv om det offentlige låner eller plasserer innenlands i begrenset omfang, vil ikke dette påvirke det innenlandske rentenivået vesentlig, og dermed heller ikke privat sparing eller investering. Når rentenivået ikke endres, betyr dette at den utenlandske realrenten blir retningsgivende for offentlig opplåning og plasseringer. Forutsetningen om utjevning av realrenter mellom land er neppe holdbar til enhver tid, men vil på lang sikt være en tilnærming til de faktiske forhold. I en slik situasjon vil renten ute, som er lik renten før skatt hjemme, være et godt anslag på den rente som bør legges til grunn. Denne renten vil være reflektert i renten på statsobligasjoner. For beregninger som innebærer neddiskontering av framtidige utbetalinger må en ved siden av forutsetningene som bestemmer de framtidige utbetalingene foreta et begrunnet valg av og tallfesting av den relevante renten på en enkel og etterprøvbar måte. Et enkel illustrasjon på framgangsmåte kan ta utgangspunkt i at effektiv rente på norske statsobligasjoner er om lag 5,7 pst (10 år, november 1997). Ett år tidligere var denne 6,5 pst. Tilsvarende renter i andre sentrale valutaer er 5,6 pst i Tyskland og 5,9 pst for ECU. Hvis en legger til grunn en langsiktig inflasjonsrate i størrelsesorden 2 pst, vil et anslag på en risikofri realrente være på knapt 4 pst.

Det ligger en usikkerhet i slike beregninger som ikke er ivaretatt foran. Framtidige utbetalinger er usikre, bl a fordi forsikringstakernes levealder er usikker. Også andre forhold, som avkastning og administrative kostnader, er usikre. Derfor er kartlegging av slike muligheter er viktig.

Vanligvis antar en at økonomiske aktører er risikoaverse, dvs at et sikkert resultat foretrekkes framfor et usikkert. En definisjon på et prosjekts usikkerhet er i hvilken grad kontantstrømmen som legges til grunn samvarierer med samlet inntekt eller konsummulighet. For et individ som planlegger en investering, er derfor usikkerheten knyttet til hvordan prosjektet påvirker vedkommendes samlede inntekt. For et enkelt individ kan denne usikkerheten være stor. For offentlig forvaltning samlet vil derimot det enkelte prosjekt typisk være lite mens inntektsstrømmen som skal legges til grunn består av summen av svært mange enkeltprosjekter. Et enkelte prosjekt vil da i svært liten grad ha innflytelse på den samlede inntekten. En tentativ konklusjon kan likevel være at offentlig forvaltning i liten grad skal legge risikoaversjonsbetraktninger til grunn, og at det ikke er relevant å justere for risiko.

Anslagene for framtidig pensjon vil avhenge av hvor lenge den enkelte får utbetalt pensjon, og mer generelt av gjennomsnittlig levealder i framtiden. I antakelsene bak beregningene her, er det lagt til grunn at forventet levealder i gjennomsnitt øker med om lag ett år per tiår fram til 2050, men sterkere i den nærmeste tiden enn senere. Forventet levealder for nyfødte har økt med om lag 4 år siden folketrygden ble innført i 1967. Dødsrisiko er et stort element i usikkerheten knyttet til pensjoner, men hvis dødsrisiko er usystematisk, kan det å holde et stort antall like og ellers uavhengige kontrakter føre til at denne risikoen diversifiseres bort. Hvis forsikreren på denne måten kan bli kvitt risikoen, skal det heller ikke være noen kompensasjon i markedet for å holde slik risiko. I forsikringsmarkedet brukes imidlertid ulike dødelighetsantakelser avhengig av om forsikringen kommer til utbetaling ved død før eller ved overlevelse fram til en gitt begivenhet, noe som kan tyde på risikoaversjon. Det forklares imidlertid gjerne gjennom solvensbehov.

Også en rekke andre forutsetninger er basert på historiske observasjoner som endrer seg ofte og uten at man i dag har fullgode forklaringer. Uførehyppigheten er et eksempel på dette. Den har økt tildels dramatisk gjennom lang tid, men ble noe redusert etter reformene i reglene for tilståelse av uførepensjon på begynnelsen av 1990-tallet. Det har stadig vært nødvendig å justere de antakelser en har gjort for uførhet når ny statistikk har blitt tilgjengelig. I den senere tid har uførefrekvensene igjen vist kraftig økning, men det er for tidlig å innarbeide en slik mulig ny trend i beregningene her.

Anslagene som er referert foran i dette kapitlet er særlig avhengige av forutsetningene knyttet til rente og G-regulering. En høyere vekstrate vil øke nåverdien av forpliktelsene, både som andel av BNP i dag og beløpsmessig sett, fordi de framtidige utbetalingene vil bli høyere. Dette medfører at jo større den framtidige velferdsutviklingen antas å bli, desto større blir nåverdien av de forpliktelser samfunnet har påtatt seg, også om de måles mot dagens inntekter. I figur 8.7 er følsomheten overfor diskonteringsrenten vist. Jo høyere diskonteringsrente som legges til grunn, desto lavere blir forpliktelsene i dag. Hvis diskonteringsrenten tolkes som den realavkastning som oppnås på de avsetninger som er gjort til dekning av framtidige utbetalinger, betyr denne sammenhengen at jo høyere avkastningen blir desto lavere beløp må avsettes i dag.

Nåverdiene av framtidige forpliktelser, som er oppgitt i avsnitt 8.2, reduseres med om lag 30 pst ved en isolert økning i diskonteringsrenten på 2 prosentpoeng. Anslaget øker med om lag 50 pst ved en reduksjon av tilsvarende størrelse i renten. En sentral sammenheng er forskjellen mellom rente og vekstrate, fordi reduksjon i dette forholdet gjennom økt vekstrate eller redusert rente har samme effekt. I tabell 8.13 vises effekten av ulike vekstrater på en rekke av de oppdelingene i pensjonskomponenter som er gjengitt i dette kapitlet. Nåverdien av alderspensjonens tilleggspensjon er den enkeltkomponent som påvirkes sterkest av alternative antakelser for vekstrate. Endringene i nåverdi som følger av ulike anslag for vekst og rente må generelt karakteriseres som store, og resultatene som følsomme overfor disse forutsetningene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

8.5 Oppsummering

Utvalget er i mandatet eksplisitt bedt om å drøfte ulike mål for statens samlede framtidige forpliktelser av trygdemessig og pensjonsmessig karakter, og beregne omfanget av disse. I det foregående er flere ulike mål gjennomgått:

• nåverdien av de samlede pensjoner som vil komme til utbetaling basert på den pensjonsopptjening som foreligger i dag

• nåverdien av pensjonsytelser ut over minstepensjon beregnet på samme grunnlag

• nåverdien av egen tilleggspensjon beregnet på samme grunnlag

Nåverdien av samlet pensjonsytelse (alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner, og grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg) er anslått å utgjøre om lag 2 250 mrd kroner i 1997 (dvs om lag 200 pst av BNP), mens nåverdien av opptjent egen tilleggspensjon utgjør 1 150 mrd kroner. Tilsvarende utgjør pensjon ut over minstepensjon 550 mrd kroner, mens statens forpliktelser gjennom Statens Pensjonskasse utgjør om lag 135 mrd kroner.

Veksten i nåverdien av forpliktelser over tid, slik den framkommer i avsnitt 8.2.1.3, kan dekomponeres i følgende elementer:

• framtidige utbetalinger kommer nærmere i tid, slik at nåverdien av disse forpliktelsene øker (diskonteringseffekten)

• nye individer kommer til og individene som allerede er medlemmer av folketrygden opptjener ytterligere rettigheter slik at forpliktelsene øker

• for hvert år foretas utbetalinger av pensjon, slik at de resterende forpliktelser reduseres

Endringen i nåverdien av opptjent, samlet pensjon i form av alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner, og både grunnpensjon, særtillegg og tilleggspensjon fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 utgjør om lag 90 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Dette består i summen av strekpunkt 1 og 2 over, dvs nåverdien av nye rettigheter og verdiøkningen av allerede opptjente rettigheter som samlet utgjør om lag 175 mrd kroner. Verdiøkningen utgjør 4 pst av inngående forpliktelser, dvs om lag 90 mrd kroner, og økningen som isolert sett kommer av ytterligere opptjente rettigheter i 1998 utgjør dermed om lag 85 mrd kroner. Det tredje strekpunktet, utbetalt sum av alders-, uføre-, og etterlattepensjoner som kommer til fradrag er anslått til om lag 85 mrd kroner i 1998.

Opptjent egen tilleggspensjon (alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner) utgjør i nåverdi om lag 1150 mrd kroner ved utgangen av 1997. Endringen i nåverdien av opptjent pensjon fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 utgjør om lag 59 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Summen av nåverdien av nye rettigheter og verdiøkningen på allerede opptjente rettigheter utgjør om lag 103 mrd kroner. Dette kan fordeles i om lag 45 mrd kroner på økning i eksisterende forpliktelser, og 57 mrd kroner i nåverdien av ytterligere opptjente rettigheter. Utbetalingen av egen tilleggspensjon kan anslås til om lag 44 mrd kroner i 1998.

Endringen i nåverdi av opptjent pensjon ut over minstepensjon (alderspensjon og løpende uføre og etterlattepensjoner) fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 utgjør om lag 35 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Summen av nåverdien av nye rettigheter og verdiøkningen av allerede opptjente rettigheter utgjør da om lag 62 mrd kroner. Verdiøkningen utgjør 4 pst av inngående forpliktelser, dvs om lag 22 mrd kroner, og økningen som isolert sett kommer av ytterligere opptjente rettigheter i 1998 utgjør dermed om lag 40 mrd kroner. For 1998 er utbetalt sum av alders-, uføre- og etterlattepensjoner ut over minstepensjon anslått til om lag 27 mrd kroner.

Tallene over inkluderer ikke trygdeoppgjøret i 1998, der både veksten i grunnbeløpet ble større enn forutsatt her og særtillegget økte kraftig i forhold til 1997. Isolert sett vil minstepensjonsreformen innebære en økning i nåverdien av samlede forpliktelser i størrelsesorden 60 mrd kroner, mens veksten i grunnbeløpet gir en svært usikker økning på opp til 90 mrd kroner.

I kapittel 14- 16 er ulike fondskonstruksjoner diskutert. Hvis en av disse fondskonstruksjonene opprettes, vil en på opprettelsestidspunktet ha valget mellom å fullfinansiere alle eller deler av de forpliktelser som er skissert her. Alternativt kan det gjøres avsetninger som bare er basert på ny opptjening. I det første alternativet vil fondskonstruksjonen straks også stå for all utbetaling av alle eller deler av de løpende pensjonsytelser, samtidig som fondet må bygges videre opp. Om bare nye forpliktelser finansieres i fondskonstruksjonen, vil ikke utbetalingene få noen særlig størrelse før fondskonstruksjonen er moden.

Beregningene i dette kapitlet gir en illustrasjon av opptjeningen i årene framover. Særlig viser den at vi er inne i en periode med sterk opptjening og vekst i nåverdi av forpliktelsene, men at veksten vil bli noe lavere etter hvert. Siden veksten vil ligge nær anslagene for BNP-veksten i en periode framover, vil nåverdien av forpliktelsene de første årene ikke øke i særlig grad som andel av BNP. På lang sikt vil imidlertid nåverdien av samlede forpliktelser komme til å utgjøre om lag fire ganger BNP, eller i underkant av dobbelt så mye som i dag. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til slike anslag, gjennom valg av beregningsrente, reallønnsvekst, G-regulering og forventet levetid, og gjennom både framtidig opptjening og regelverksutforming.

9 Egenskaper ved folketrygdens pensjonssystem

9.1 Innledning

I dette kapitlet vil vi se på enkelte egenskaper ved folketrygden i Norge. Hovedfokus i dette kapitlet er på ulike fordelingseffekter og mulige effekter på yrkesaktiviteten av folketrygden. Struktur, regelverk og hvem som omfattes er skissert i kapittel 4, mens virkninger for sparing, investering og velferdsfordeling mellom generasjoner blir nærmere drøftet i kapittel 10 og 11.

Gangen i dette kapitlet er slik at hovedprinsippene for folketrygden og ulike omfordelingselementer drøftes i avsnitt 9.2. Avsnitt 9.3 gir en oversikt over inntektsutvikling og inntektssammensetning blant pensjonistene. Beregninger av effekter av å øke minstepensjonen presenteres i avsnitt 9.4. Avsnitt 9.5 omhandler pensjoneringsalder og levealder. I avsnitt 9.6 ser vi nærmere på effekter på yrkesaktiviteten (incentiveffekter) av folketrygden og til dels pensjonssystemet totalt sett. Avsnitt 9.7 gjengir resultater fra en spørreundersøkelse om folks tillit til folketrygden, mens avsnitt 9.8 gir en oversikt over resultater fra to empiriske studier av omfordelingseffektene av folketrygden.

9.2 Omfordelingselementer i folketrygdens pensjonssystem

Trygde- og arbeidsgiveravgifter omtales og tolkes ofte som innbetalinger til folketrygden. I realiteten finansieres imidlertid folketrygden av generelle skatter og inntekter, bl a som følge av at trygde- og arbeidsgiveravgiftene ikke er øremerket til spesielle formål. Det er dermed ingen (reell) sammenheng mellom den enkeltes innbetalinger til folketrygden og vedkommendes utbetalte ytelser derfra. Ved et forsikringsteknisk system vil det i prinsippet være en klar sammenheng mellom den enkeltes inn- og utbetalinger. Finansieringen av ytelsene i folketrygden er dermed én av faktorene som gjør at folketrygdens pensjonssystem skiller seg klart fra forsikringsbaserte pensjonsordninger.

Folketrygden er imidlertid ikke kun en pensjonsordning, men en obligatorisk, landsomfattende sosialforsikring, som kombinerer forsikrings- og fordelingshensyn. Dette blandingsforholdet mellom hensyn til økonomisk trygghet, sosial omfordeling og hjelp til selvhjelp har vært hovedtema i hele sosialforsikringens historie, jf kapittel 4. Et annet viktig trekk ved folketrygden er universalitet og likebehandling.

Universalitetsprinsippet i folketrygden innebærer at ordningen er obligatorisk og omfatter alle på like vilkår. Ytelsene er standardiserte, med vekt på likhet. Dette vil bl a si at alle får lik årlig pensjon for gitt opptjening og at det er relativt sett liten forskjell mellom minstepensjon og maksimal opptjent pensjon i folketrygden. I et forsikringsteknisk system vil det i utgangspunktet ikke være universalitet, dvs at ikke alle uten videre vil være omfattet. For eksempel vil personer uten egen (arbeids)inntekt ikke være omfattet av et forsikringsteknisk system fordi de ikke vil ha egne innbetalinger som gir pensjonsrettigheter. Ytelsene er vanligvis differensierte, avhengig av premieinnbetaling og forventet levealder.

En ren forsikringsteknisk ordning vil kunne ha en spare- og forsikringsfunksjon for den enkelte, men en slik ordning vil i motsetning til folketrygden vanligvis ikke gi omfordeling mellom ulike personer eller grupper ut fra kriterier som er kjent på forhånd.

Pensjonssystemet i folketrygden er videre basert på en kombinasjon av to elementer:

• Grunntrygghet til alle berettigede gjennom minstepensjonen, som garanteres uavhengig av tidligere yrkesdeltaking eller pensjonsgivende inntekt.

• Standardtrygghet for bortfalt inntekt gjennom tilleggspensjonen, som er avhengig av tidligere yrkesdeltaking og pensjonsgivende inntekt.

De sosiale omfordelingselementene som er bygd inn i folketrygdens pensjonssystem er omfattende sett i forhold til et rent forsikringsteknisk system. Siden innføringen av folketrygden i 1967 har disse elementene vært tiltakende i antall og omfang.

Pensjonssystemet i folketrygden tar i hovedsak sikte på å bidra til omfordeling

• etter yrkesdeltaking og inntekt

• etter fødselsår (i en overgangsfase frem til full opptjening er mulig for alle)

• mellom funksjonsfriske og funksjonshemmete, og mellom personer med hhv. god og dårlig helse

I tillegg bidrar strukturen på reglene for utmåling av ytelsene til at det skjer en omfordeling fra grupper med kort forventet levetid til grupper med lang forventet levetid. Blant annet innebærer dette en omfordeling fra menn til kvinner som grupper betraktet, siden menn i gjennomsnitt har 4 år kortere forventet levetid enn kvinner.

Overføringer som skjer mellom personer med samme forventede levetid følger av forsikringselementet i folketrygden og er ikke omfordeling som sådan, jf diskusjonen i kapittel 6.

9.2.1 Omfordeling etter inntekt og yrkesdeltaking

Hovedregelen for full grunnpensjon/minstepensjon er 40 års trygdetid (botid) i Norge mellom fylte 16 og 66 år, mens det for full tilleggspensjon kreves 40 poengår, dvs år med pensjonsgivende inntekt som overstiger gjennomsnittlig grunnbeløp vedkommende år. Tilleggspensjonens størrelse beregnes på grunnlag av tidligere pensjonsgivende inntekt (arbeidsinntekt) og antall år med pensjonsgivende inntekt. For nærmere beskrivelse av opptjeningsreglene, se kapittel 4.

Følgende omfordelingselementer er sentrale i utmålingen av pensjon:

• kombinasjonen av inntektsuavhengig minstepensjon og inntektsavhengig tilleggspensjon,

• inntektstak (12 G) og knekkpunkt (6 G) i tilleggspensjonsopptjeningen, kombinert med

• ikke noe inntektstak for arbeidsgiver- og trygdeavgifter

Den samlede inntektsprofilen ved kombinasjonen av minstepensjon og tilleggspensjon med tak og knekkpunkt før hevingen av minstepensjonen i mai 1998 er illustrert i figur 9.1. Den vedtatte økningen av minstepensjonen med 12 000 kroner fra 1. mai 1998 vil påvirke inntektsprofilen, jf omtale i avsnitt 9.4.

Kilde: Sosial- og helsedepartementet

Kravet til full opptjening av tilleggspensjon er som nevnt 40 år. Det innebærer samtidig at en ikke får noen ytterligere opptjening av de overskytende årene dersom en har lengre yrkesliv enn 40 år, selv om en fortsetter i arbeid og med å betale skatt (med unntak av eventuelle effekter via besteårsregelen).

Besteårsregelen innebærer at sluttpoengtallet beregnes som gjennomsnittet av de 20 høyeste årlige poengtallene i den enkeltes yrkeskarriere. Har en person 20 poengår eller færre, beregnes sluttpoengtallet som gjennomsnittet av alle poengtallene.

Tanken bak besteårsregelen på 20 år var at den skulle bidra til standardsikringen, til tilvant inntektsstandard. Ved konstruksjonen av regelen for folketrygdens tilleggspensjon var fokus på ulike grupper yrkesaktive (dvs fortrinnsvis menn) og deres yrkeskarrierer. Å knytte pensjonsnivået til f eks de siste inntektsårene ble antatt å innebære for store utgifter for det offentlige og for tilfeldige utslag i forhold til livsinntekten. Å la pensjonen avhenge av alle år med inntekt (alleårsregel) ble på den annen side ansett for å være for strengt, spesielt med tanke på visse yrkesgrupper som har svingende inntekter over livsløpet. En tenkte da primært på bønder, fiskere osv, og ikke på kvinner generelt som i større grad enn menn har avbrudd i yrkeskarrieren eller korte yrkeskarrierer p.g.a hjemmearbeid og omsorgsoppgaver.

Opptjening av tilleggspensjon er m a o utformet slik at noen år med lav inntekt ikke behøver å påvirke pensjonsytelsen, mens ett eller flere år med høy inntekt vil være med på å øke pensjonen. For personer som jobber noen år deltid innimellom år med heltidsarbeid vil dermed besteårsregelen på 20 år gi høyere årlige pensjonsutbetalinger enn en alleårsregel (eller en besteårsregel på f eks 40 år). Besteårsregelen på 20 år vil også gi høyere årlig pensjonsutbetaling enn en alleårsregel for næringsdrivende med svingende inntekter, slik som f eks bønder, fiskere, håndverkere og kunstnere. Forskjellene begrenses imidlertid vesentlig for inntekter over 6G (255 000 kr) p.g.a knekkpunktet og taket for pensjonsopptjeningen.

Bestemmelsen om maksimalt 40 år for full opptjening vil på den andre siden gi en noe lavere årlig pensjonsutbetaling enn hva en alleårsregel ville gitt for personer med jevn inntekt over livsløpet og lang yrkeskarriere, dvs lengre enn 40 år. Denne type yrkeskarriere er ofte forbundet med industriarbeidere, underordnete funksjonærer osv. Disse gruppene har også liten fordel av 20-årsregelen.

En forsikringsteknisk ordning vil ha en tettere sammenheng mellom inn- og utbetalinger, som regel slik at alle år med innbetaling teller likt. Omfordelingen i folketrygden som følger av 40-årsregelen og besteårsregelen på 20 år vil dermed ikke være tilstede i en forsikringsteknisk ordning.

9.2.2 Omfordeling knyttet til fødselsår

Ved opprettelsen av et utlikningssystem vil det skje en omfordeling fra yngre generasjoner til den eldre generasjonen som kan ta det nye systemet i bruk til tross for små eller ingen innbetalinger til systemet, jf omtale i kapittel 10. Dette står i kontrast til et (reelt) fondsbasert system der nødvendige midler til å dekke påløpte forpliktelser settes av samtidig med at rettighetene opparbeides. Ved opprettelse av en pensjonsordning for alle uavhengig av inntekt skjer det dermed en grunnleggende omfordelingseffekt fra yngre generasjoner til første generasjon som omfattes av ordningen. Ved opprettelsen av folketrygden var det imidlertid kun nivåbedringen som kan sies å ha gitt en omfordeling i favør av eldre generasjoner, siden det allerede før folketrygden hadde eksistert bl a en alderstrygd som de eldre generasjonene hadde vært med på å betale for, jf kapittel 4.

I tillegg til omfordelingen knyttet til (økningen i) minsteytelsen medfører også særreglene i folketrygden for personer som ikke har mulighet for full opptjeningstid for full tilleggspensjon en viss omfordeling knyttet til alder. Som omtalt i kapittel 4 ble det ved opprettelsen av folketrygden i 1967 innført en særregel ( overkompensasjon) for eldre yrkesaktive med liten mulighet til å tjene opp tilleggspensjon. Hovedregelen var at de som var 50 år og eldre da folketrygdloven ble innført (dvs født i 1917 eller før), bare skulle trenge halve opptjeningstiden, dvs 20 år, for å få full tilleggspensjon. For personer født mellom 1917 og 1937 ble kravet om 40 års opptjening erstattet med 20 år pluss 1 poengår for hvert år vedkommende er født senere enn 1917. Denne regelen innebærer en omfordeling fra personer født etter 1937 til personer født før 1937.

Med økende levealder i befolkningen vil yngre generasjoner få mer igjen enn de eldre generasjonene gitt at de årlige ytelsene ikke endres, alt annet likt.

9.2.3 Pensjonspoeng ved ulønnet omsorgsarbeid

Ved endringene i pensjonssystemet i 1991 som ble gjort gjeldende fra og med 1992, ble det bl a innført en ordning med godskriving av pensjonspoeng i perioder med ulønnet omsorgsarbeid ( omsorgspoeng). Det godskrives 3 pensjonspoeng - tilsvarende en inntekt på 4 G (170 000 kr) - ved ulønnet omsorg for egne barn under 7 år og for syke, funksjonshemmete og eldre. Omsorgen må gjelde minst halve året og minst 22 timer pr uke når det ikke gjelder egne barn. Ordningen gjelder omsorgsarbeid etter 1991.

Det ble gjort klart i forarbeidene at omsorgspoengene ikke var ment å være noen belønning for omsorgsarbeid, men en kompensasjon for manglende mulighet til full opptjening av tilleggspensjon. Innføringen av denne ordningen kan m a o ses på som en omlegging av folketrygden i retning av en bedre tilpasning til kvinners yrkeskarrierer. Da folketrygden ble opprettet ble det i mindre grad tatt hensyn til at omsorgsoppgaver i hjemmet ofte ikke så lett lar seg kombinere med inntektsgivende arbeid. Innføringen av omsorgspoeng medfører dermed at folketrygden gir pensjonsopptjening til personer (oftest kvinner) som avstår fra inntektsgivende arbeid i en periode for å utføre omsorgsarbeid i hjemmet. Omsorgspoeng er kjønnsnøytrale, dvs at både menn og kvinner på lik linje blir godskrevet omsorgspoeng ved ulønnet omsorgsarbeid. Omsorgspoeng alene vil imidlertid ikke føre til en særlig høyere tilleggspensjon. Man må ha veldig lange omsorgsperioder for å komme over minstepensjonsnivået dersom en ikke har perioder med arbeidsinntekt ved siden av. Omsorgspoengene kan imidlertid ha betydning som ansiennitetsår dersom man uten disse poengene ikke ville oppnådd 40 opptjeningsår.

I og med at omsorgspoengene ikke gis med tilbakevirkende kraft, vil omsorgspoeng isolert sett ikke gi vesentlige utslag i pensjonsnivået før et stykke ut i neste århundre (etter 2020). Statistisk Sentralbyrå har (ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen MOSART) beregnet at ordningen vil bidra til en gjennomsnittlig økning i kvinners alderspensjon på rundt 4 prosent på sikt, mens effekten anslås å være tilnærmet lik null for menn. Som en sammenligning anslås gjennomsnittlig pensjon for kvinner totalt sett å øke med 47 prosent fra i dag til 2050.

9.2.4 Omfordeling knyttet til selvvalgt førtidspensjon via AFP

Det finnes ingen regulær fleksibel pensjonsalder før fylte 67 år i folketrygden. Norge er et av de få vestlige land som ikke har en slik ordning som en del av det nasjonale sosialforsikringssystemet. For eksempel har land som Sverige, Danmark, Finland, Tyskland, Frankrike, England og USA muligheter for fleksibelt uttak av pensjon med lavere årlig pensjon ved tidlig uttak enn sent uttak innenfor sine offentlige pensjonssystem. I Norge er slik fleksibilitet bygd inn i folketrygden over pensjonsalderen på 67 år, men da uten at fremtidig pensjon øker ved fortsatt yrkesaktivitet for dem med full opptjening ved 67 år. Til tross for at det ikke finnes en fleksibel pensjonsalder i folketrygden under 67 år, finnes det imidlertid mulighet for store grupper til å tre ut av arbeidslivet/pensjonere seg tidligere ved ulike pensjonsordninger utenfor folketrygden. I tillegg vil mange forlate arbeidslivet før 67 år via uførepensjon, men denne ordningen skiller seg fra de andre tidligpensjonsordningene ved at den har medisinske vilkår for rett til uttak.

Tabell 9.1 gir en oversikt over antall nye pensjonister under 67 år i ulike tidligpensjonsordninger. Tabellen viser at av nye pensjonister i 1996 i alderen 60-66 år med minimum ett poengopptjeningsår (om lag 14 500 personer) ble i underkant av 6 800 personer pensjonert med uførepensjon og om lag 5 000 med AFP (både AFP-privat, -stat og -kommune). Gavepensjon over driften til den enkelte bedrift er ikke med som følge av at det ikke finnes oversikter over dette. AFP-ordningen gjaldt for 65- og 66-åringer frem til 1.10.93, da ordningen ble utvidet til å også omfatte 64-åringer.

Fleksibiliteten under 67 år ivaretas m a o for brede grupper av lønnstakere via AFP. AFP ga fra 1.10.97 adgang til å velge førtidspensjon fra fylte 63 år og fra 1.3.98 fra 62 år, med pensjonsutmåling som i hovedsak svarer til folketrygdens uførepensjon. Det innebærer at det fremskrives pensjonspoeng som om vedkommende hadde fortsatt i arbeid med uendret inntektsnivå frem til fylte 67 år. Det er imidlertid et krav om at samlet pensjon før skatt ikke kan overstige 70 prosent av lønnsinntekten som yrkesaktiv før skatt.

AFP innebærer at en fortsetter å tjene opp pensjonsrettigheter i folketrygdens alderspensjon mens en er AFP-pensjonist. I realiteten betyr dette at opptjeningskravet for full tilleggspensjon i folketrygdens alderspensjon reduseres til 35 år for personer som tar ut AFP fra fylte 62 år. Det foregår m a o en omfordeling i folketrygden fra de som ikke har adgang til og/eller ikke tar ut AFP til de som gjør det.

9.2.5 Omfordeling knyttet til helse og funksjonsevne

Store deler av folketrygdens ytelser er knyttet til inntektssikring og utgiftskompensasjon som følge av sykdom og funksjonshemming. Her skal vi nøye oss med særlige forhold knyttet til pensjonssystemet.

Det er neppe sannsynlig eller realistisk at en ordning som folketrygdens uførepensjon kunne vært organisert som en frivillig, privat forsikring. Det ville sannsynligvis innebære at betydelige grupper ikke ville vært omfattet, eller at disse gruppene ville måtte betale svært høye premier, enten selv eller fra en eventuell arbeidsgiver. Spesielt vil det i en forsikringsteknisk ordning i utgangspunktet være vanskelig å forsikre alle personer for følger av uførhet fra fødselen av eller i ungdomstiden slik som i folketrygden, før den enkelte er i stand til å betale inn noen forsikringspremie. Anslag for betydningen og omfanget av den typen omfordeling som her skjer er vanskelig å gi.

Omfordelingselementer innen pensjonssystemet i folketrygden som i særlig grad favoriserer yrkeshemmede kommer spesielt til uttrykk i særreglene for beregning av tilleggspensjon for uførepensjonister:

• godskriving av antatte framtidige pensjonspoeng

• sykepenger og arbeidsløshetstrygd er pensjonsgivende inntekt

• garantert minste tilleggspensjon for personer som er født uføre eller som blir det i ung alder, dvs før de er fylt 26 år.

9.3 Inntektsutvikling og -sammensetning blant pensjonistene

For å sette folketrygden inn i en større sammenheng er det nødvendig å se på hvilken rolle pensjonen fra folketrygden har for pensjonistenes samlede inntekter. I dette avsnittet gis det derfor en kort beskrivelse av pensjonistenes inntektsutvikling og inntektssammensetning i perioden 1984-1995.

Pensjonistenes økonomiske ressurser har betydning for levekårene ved at inntektene gir mulighet til å kjøpe varer og tjenester og eventuelt spare til senere forbruk eller arv. Pensjonistene mottar imidlertid også offentlige tjenester som ytes gratis eller til subsidierte priser, for eksempel helse- og omsorgstjenester. I dette avsnittet begrenser en seg til å belyse pensjonistenes inntekter.

Datakildene som er benyttet er inntekts- og formuesundersøkelsene fra Statistisk sentralbyrå som baseres på opplysninger fra et utvalg av selvangivelser for personer 17 år og over. Av disse regnes de som i følge Rikstrygdeverkets registre mottar pensjon fra folketrygden ved utgangen av året som pensjonist. Noen av dem kan derfor ha vært yrkesaktive deler av året.

Det vil alltid være noe usikkerhet knyttet til utvalgsundersøkelser, og usikkerheten vil generelt øke jo mindre grupper som omtales. Ved vurdering av inntektene bør en videre være oppmerksom på at enkelte inntektskomponenter ikke er med i statistikken eller kan inngå med en lav verdi. For eksempel settes inntekt av fordelen av å bo i egen bolig slik den fremkommer i selvangivelsen. Dette er relativt lavt som følge av at inntekten beregnes som en prosentsats av ligningsverdien som på sin side ofte er satt lavt i forhold til markedsverdien. Botilskuddsordningen for pensjonister, som fram til mai 1997 ble styrt av Sosial- og helsedepartementet, inngår heller ikke i statistikken.

9.3.1 Inntektsutviklingen for ulike grupper av hushold

En persons økonomiske velferd avhenger ikke bare av egen inntekt, men også av inntekten til øvrige husholdningsmedlemmer. Økonomisk velferd er videre avhengig av den delen av inntekten som er disponibel for forbruk og eventuelt sparing. En gitt husholdningsinntekt strekker heller ikke like godt til for store som for små husholdninger. For å justere for disse forholdene tar studier av inntektsfordeling ofte utgangspunkt i husholdningenes inntekt etter skatt pr. forbruksenhet. Bruk av forbruksenheter tar sikte på å gjøre husholdningsinntekten mer sammenlignbar mellom husholdninger av ulik størrelse og sammensetning. Her brukes forbruksvektene som er anbefalt av OECD, der en i tillegg til antall personer tar hensyn til deres alder. OECD-skalaen tilordner den første voksne person vekten 1,0, de neste personene i husholdningen over 14 år har vekten 0,7, mens barn yngre enn 14 år har vekten 0,5.

I tabell 9.2 vises nivået i inntekt etter skatt pr. forbruksenhet for ulike husholdningstyper i 1995, og realveksten i perioden 1986-1995. Tabellen viser at pensjonisthusholdningene i 1995 hadde en inntekt som utgjorde 77 prosent av gjennomsnittet for alle husholdninger.

Pensjonistene hadde en reell vekst i inntektene fra 1986 til 1995 på 13 prosent. Gjennomsnittlig vekst for alle husholdningene samlet var 7 prosent i samme periode. Forklaringer på den veksten vi ser blant pensjonistene er blant annet at det skjer en gradvis utskifting i pensjonistgruppen ved at det kommer inn nye pensjonister med høyere tilleggspensjoner og tjenestepensjoner enn hva de eldste tidligere hadde. Hovedårsaken til at gjennomsnittet for alle er lavere enn for de største husholdningsgruppene er at det har vært en forskyvning mellom undergruppene i retning av flere pensjonister, i tillegg har også gruppen andre (studenter, personer som er midlertidig ute av arbeid mv) økt i perioden.

Målt ved husholdningsinntekt etter skatt pr. forbruksenhet har både alderspensjonister, uførepensjonister og andre pensjonister (f eks enker og enkemenn og barnepensjonister) hatt en god inntektsvekst i perioden 1986- 1995. Gjennomsnittlig inntektsnivå for henholdsvis alders- og uførepensjonister er svært likt, mens gjennomsnittlig nivå for andre pensjonister ligger noe lavere.

Når en ser på den delen av pensjonisthusholdningene der hovedpersonen mottar særtillegg fra folketrygden, dvs hvor hovedinntektstakeren er minstepensjonist, hadde disse i gjennomsnitt en inntekt etter skatt pr. forbruksenhet på 77 400 kroner i 1995. Minstepensjonistene blant de uføre har noe høyere gjennomsnittlige inntekter, mens minstepensjonister som er alderspensjonister har noe lavere gjennomsnittlig inntekt. Inntekten, slik den måles her, utgjorde i gjennomsnitt 63 prosent av inntekten for alle hushold.

9.3.2 Utviklingen i pensjonistenes inntektssammensetning

I dette avsnittet fokuseres det på utviklingen i inntekter på personnivå blant pensjonister fra 1984 til 1995. Det tas utgangspunkt i samlet inntekt, som er et brutto inntektsbegrep, og hovedformålet er å få et inntrykk av endringer i sammensetningen av pensjonistenes inntekter over tid. Omtalen avgrenses til alders- og uførepensjonister, som utgjør de to største gruppene av pensjonister. Tabell 9.3 viser gjennomsnittlig inntektsnivå og inntektens sammensetning på personnivå for alderspensjonister i 1995 og hvordan de ulike inntektsartenes andel av samlet inntekt har forandret seg siden 1984.

Gjennomsnittlig samlet inntekt pr. alderspensjonist var 122 100 kroner i 1995, og den har reelt sett økt med 32 prosent fra 1984 til 1995. Folketrygdpensjonen økte reelt med 20 prosent, men falt som andel av samlet inntekt fra 70 prosent i 1984 til 64 prosent i 1995. Dette skyldes først og fremst en sterk økning i utbetalinger av tjenestepensjonen, fra 6 prosent av samlet inntekt i 1986 til 17 prosent i 1995. Mange alderspensjonister har tjenestepensjon, og andelen som har slik inntekt har økt de siste årene.

Mens tre av fire alderspensjonister var minstepensjonister i 1984, var under halvparten minstepensjonister i 1995. Folketrygdpensjonen utgjorde ca 80 prosent av minstepensjonistenes inntekter i 1995, mens denne andelen var 64 prosent for gjennomsnittet av alle alderspensjonister.

Tilsvarende tall for uførepensjonistene viser at gjennomsnittlig samlet inntekt var om lag 120 000 kroner i 1995, og at den har vokst med 24 prosent fra 1984 til 1995. Blant uførepensjonistene ble folketrygdpensjonen som andel av samlet inntekt redusert fra 71 prosent i 1984 til 68 prosent i 1995. Dette skyldes en økning i andre inntekter, og da særlig tjenestepensjon.

9.3.3 Om inntektssammensetningen blant alderspensjonistene etter inntektsnivå

Nedenfor fokuseres det på inntektssammensetningen blant alderspensjonister i 1995, fordelt etter kvartiler. Hvis en rangerer alle pensjonistene etter stigende inntekt etter skatt pr. person, vil de 25 prosent av pensjonistene med lavest inntekt finnes i 1. kvartil osv.

Blant alderspensjonistene er folketrygdpensjonen den viktigste inntektskilden uansett nivå på inntekt etter skatt, mens dens betydning er mye større blant dem i 1. kvartil (92 prosent) enn dem i 4. kvartil (45 prosent), jf figur 9.4. Dette indikerer at folketrygden virker omfordelende blant pensjonister. Selv om pensjonen absolutt sett er høyere for de som har hatt høye inntekter hele livet, får personer med lave inntekter relativt mest igjen fra folketrygden. Her er det imidlertid ikke foretatt noen fordelingsanalyser, men kun sett på hvordan sammensetningen av pensjonistenes inntekter avhenger av nivået på samlet inntekt.

Når det gjelder inntektene fra tjenestepensjoner utgjør disse relativt sett lite for dem tilhørende 1. kvartil (2 prosent) og mye blant dem tilhørende 4. kvartil (25 prosent). En årsak til dette kan være at tjenestepensjonsordninger har størst utbredelse blant personer med midlere og høyere inntekter. En annen årsak kan være at tjenestepensjon for dem som har dette betyr relativt mer for pensjonister som hadde høy arbeidsinntekt som yrkesaktiv. Kapitalinntekter og yrkesinntekter har også størst relativ betydning blant den fjerdedelen av alderspensjonistene med høyest inntekt etter skatt.

9.4 Effekter på kort og lang sikt av å øke minstepensjonen mv

9.4.1 Økt minstepensjon

I tråd med Regjeringserklæringen gikk regjeringen Bondevik i tilleggsproposisjonen for Statsbudsjettet 1998 inn for at folketrygdens minstepensjon øker med 1 000 kroner i måneden, dvs med 12 000 kroner på årsbasis i forbindelse med trygdeoppgjøret våren 1998. Merutgiftene ved en slik økning vil bl a avhenge av størrelsen på G-reguleringen våren 1998. Budsjettforslaget er basert på en anslått merutgift på om lag 3 100 millioner kroner på årsbasis. Ved innføring fra 1. mai 1998 blir den anslåtte merutgiften om lag 2 100 millioner kroner i 1998.

En økning i minstepensjonen som skissert vil isolert sett ha som effekt at forholdet mellom høyest oppnåelig pensjon i folketrygden og minstepensjonen reduseres ytterligere, og at tilleggspensjonssystemet får redusert betydning. For å få et inntrykk av effekter på kort og lang sikt av økt minstepensjon er det foretatt virkningsberegninger på Statistisk Sentralbyrås modell MOSART der særtillegget som en illustrasjon er økt med 12 000 kroner årlig i forhold til referansebanen. Siden økningen i minstepensjonen i følge Regjeringens forslag skal inkluderes i G-reguleringen våren 1998 vil særtillegget øke mindre enn 12 000 kroner i Regjeringens forslag, og de anslåtte effektene i MOSART vil derfor være noe overvurdert.

Det er i beregningen antatt at økningen på 12 000 kroner per år gjelder enslige pensjonister. Andre relevante satser (for ulike grupper gifte pensjonister) er justert slik at det relative forholdet til enslige pensjonister opprettholdes. Beregningene er gjennomført med fast grunnbeløp og grunnbeløpet er forutsatt å følge lønnsutviklingen. Alle andre regler i folketrygden er forutsatt uendret i forhold til referansebanen.

Det totale antall pensjonister anslås i MOSART å øke fra 950 000 i 1997 til 1,206 millioner i 2020 og 1,406 millioner i 2050, hovedsakelig av demografiske årsaker. Alle pensjonister omfatter foruten alders- og uførepensjonister, AFP-pensjonister, personer på attføring og etterlattepensjonister. Antall minstepensjonister vil ved en videreføring av dagens nivå på særtillegget gå kraftig ned i årene framover, blant annet som følge av utbyggingen av folketrygden og økt kvinnelig yrkesdeltaking. I MOSARTs referansebane går antallet ned fra 333 000 i 1997 til 115 000 i 2050. Antall pensjonister med tilleggspensjon utover særtillegget øker tilsvarende.

Det samlede antall pensjonister er forutsatt ikke å endre seg som følge av en økning i minstepensjonen. Derimot vil fordelingen mellom minstepensjonister og tilleggspensjonister endre seg kraftig. Fordi pensjonister med lavere tilleggspensjon enn særtillegget blir minstepensjonister, vil en isolert økning i særtillegget føre til en økning i antall minstepensjonister. Figur 9.3 viser antall minstepensjonister i referansebanen og i beregningen med det nye særtillegget. De første årene øker antallet med om lag 90 000 personer i forhold til referansebanen, mens økningen på lang sikt i forhold til referansebanen er anslått til 70 000 - 80 000 personer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Beregningene viser at i referansebanen øker gjennomsnittlig pensjon fra om lag 80 000 kroner i 1997 til om lag 98 000 kroner i 2050. Denne økningen er målt i fast G, og illustrerer hvordan gjennomsnittlig pensjon øker i forhold til lønn. Ved en realvekst i G vil gjennomsnittlig pensjon øke mer enn dette i forhold til prisnivået i samfunnet. Ved innføring av høyere særtillegg vil gjennomsnittlig pensjonsytelse øke ytterligere. Dette skyldes at de som i utgangspunktet var minstepensjonister og de som hadde tilleggspensjoner som var lavere enn det nye særtillegget, får utbetalt en høyere pensjon. Gjennomsnittlig pensjon øker i følge disse beregningene det første året med vel 5 prosent. For menn er økningen i underkant av 2 prosent og for kvinner nær 9 prosent. Den sterkere økningen for kvinner reflekterer at kvinner i utgangspunktet har lavere pensjoner enn menn; og at det er langt flere kvinnelige enn mannlige minstepensjonister. Gjennomsnittlig minstepensjon øker i disse beregningene det første året med om lag 18 prosent.

Som nevnt reduseres antall minstepensjonister over tid. Dette gjelder dermed også effekten av en økning i særtillegget som videreføres målt som andel av grunnbeløpet. Fra 2015 og utover øker gjennomsnittlig pensjon med 1-2 prosent i forhold til referansebanen, der dagens regelverk videreføres, jf figur 9.3. Det bør ikke legges for stor vekt på små svingninger i endringene fra år til år, da disse blant annet kan skyldes estimeringsusikkerhet i modellen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Effektene som er gjengitt så langt bygger på at særtillegget avkortes mot tilleggspensjonen slik det gjøres i dag. Dersom særtillegget ikke ble avkortet, slik at hele tilleggspensjonen ble utbetalt fra første krone i tillegg til grunnpensjon og særtillegg, ville en økning av særtillegget medføre langt større utgifter enn med avkorting. Uten avkorting kan merutgiften anslås til om lag 11 milliarder kroner på årsbasis. Dersom særtillegget ikke avkortes mot tilleggspensjonen vil en økning av særtillegget ikke medføre flere minstepensjonister.

9.4.2 Økt minstepensjon kombinert med underregulering av grunnbeløpet

I retningslinjene for regulering av grunnbeløpet heter det bl.a at siktemålet for de årlige reguleringene er å gi pensjonister med folketrygdpensjon en inntektsutvikling om lag på linje med ventet utvikling for yrkesaktive. Historisk har det likevel periodevis vært ulik utvikling i disse størrelsene. Dette har bl a sammenheng med at andre forhold som økning i særtillegget og økt pensjon for unge uføre har vært prioritert i de årlige trygdeoppgjørene.

Som en illustrasjon er det nedenfor sett på et alternativ der økningen i særtillegget på 12 000 kroner i forhold til referansebanen er kombinert med en årlig underregulering av grunnbeløpet i folketrygden med 1 prosent i forhold til lønn. Minstepensjonen kompenseres imidlertid i dette alternativet gjennom en gradvis økning i særtillegget over tid utover engangsøkningen på 12 000 kroner slik at den holdes fast i forhold til lønnsnivået.

Det samlede antall pensjonister er forutsatt uendret også ved dette alternativet. Som omtalt i avsnitt 9.4.1 vil en isolert økning i særtillegget føre til flere minstepensjonister. En underregulering av G der en kompenserer minstepensjonistene vil også på sikt gi flere minstepensjonister, og innebærer videre at gjennomsnittlig lønnsnivå målt i forhold til G vil gradvis øke over tid. Flere og flere vil da få en inntekt som overstiger grensene i opptjeningssystemet på henholdsvis 6G og 12G. Ved inntekter over 6G reduseres opptjeningen til 1/3 av hva den er for inntekter under 6 G, og det gis ikke ytterligere økte pensjonsrettigheter for inntekter over 12G. Figur 9.5 viser antall minstepensjonister i referansebanen og i den alternative beregningen. De første årene øker antallet med om lag 100 000 personer i forhold til referansebanen som følge av økningen i særtillegget. På lang sikt blir det en svært stor økning i antall minstepensjonister, og på riktig lang sikt vil alle pensjonister bli minstepensjonister.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Høyere særtillegg vil som omtalt i 9.4.1 isolert sett bidra til at gjennomsnittlig pensjonsytelse øker. En underregulering av G vil på sin side bidra til en redusert vekst i tilleggspensjonene. Ser en på alle pensjonister samlet vil gjennomsnittlig pensjon i dette alternativet ligge om lag 27 prosent under nivået i referansebanen i 2050, jf figur 9.5. Ved en slik underregulering vil dermed det gjennomsnittlige pensjonsnivået utvikle seg noe svakere enn lønnsnivået som følge av at økningen i pensjoner som følger av økt poengopptjening i folketrygden mv motvirkes av underreguleringen av G.

9.5 Pensjoneringsalder og levealder

9.5.1 Pensjoneringsalder

Som nevnt i avsnitt 9.2.2 om omfordeling knyttet til fødselsår, vil innføring av et utlikningssystem innebære en omfordeling fra yngre og fremtidige generasjoner til eldre generasjoner. Det vil også være slik at f eks en nedsettelse av pensjonsalderen ved et utlikningssystem skyver flere byrder over på fremtidige generasjoner. Slik vil det til en viss grad også være ved en fallende gjennomsnittlig pensjoneringsalder, eller generelt ved økende tidligpensjonering. I forhold til fremtidig utgiftsvekst og fordelingen mellom generasjoner er det derfor av interesse å se på utviklingen i faktisk pensjoneringsalder. Dersom en økende andel personer pensjonerer seg og trer ut av arbeidslivet tidligere, vil dette medføre lavere sysselsetting og verdiskapning i landet. Dette vil øke finansieringsbyrden av folketrygden selv om tidligpensjoneringen skjer gjennom andre ordninger og således i seg selv ikke innebærer økte utbetalinger fra folketrygden. Årsaken til dette er at det vil være færre yrkesaktive igjen å fordele utgiftene på. Det er imidlertid viktig å merke seg at tidligpensjonering ikke nødvendigvis innebærer tidlig uttreden av arbeidslivet. Det er mulig å ta ut pensjon og samtidig fortsette å arbeide. I hovedsak vil imidlertid pensjonering innebære uttreden av arbeidslivet, eller i alle fall en nedtrapping av arbeidstiden.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder gir uttrykk for gjennomsnittsalderen til nye pensjonister. Første gang det ble publisert tall for dette var ved fremleggelsen av Lund-utvalgets rapport ( NOU 1994:2). Lund-utvalget anslo den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen til ca 61 år. I et særskilt vedlegg til St meld nr 4 Langtidsprogrammet (1998-2001), Fakta og analyser, ble Lund-utvalgets beregninger fulgt opp. Beregningene, som kun gjaldt nye alders- og uførepensjonister, er gjengitt i tabell 9.5. Gjennomsnittlig pensjoneringsalder for nye alderspensjonister i folketrygden isolert, vil ligge noe over 67 år som følge av at det ikke er mulig å ta ut alderspensjon i folketrygden før 67 år og som følge av at noen velger å fortsette å jobbe etter 67 år (og utsette uttak av alderspensjon fra folketrygden).

Lund-utvalget så noen svakheter ved gjennomsnittlig pensjoneringsalder som mål på avgangsalder, med hadde ikke mulighet til å bruke andre mål som følge av manglende datagrunnlag. De anbefalte imidlertid at en for fremtiden burde beregne forventet pensjoneringsalder. Rikstrygdeverket har i dag tilgjengelig en database som gir grunnlag for beregning av forventet pensjoneringsalder. Forventet pensjoneringsalder er et mål for når en statistisk sett kan forvente at personer ved en viss alder vil pensjonere seg gitt pensjoneringshyppighetene det året, og beregnes på tilsvarende måte som forventet levealder. Dette målet vil være bedre egnet enn gjennomsnittlig pensjoneringsalder til å måle endring i avgangsalder.

Hverken gjennomsnittlig eller forventet pensjoneringsalder viser noen klar utvikling over tid i retning av tidligere pensjonering, selv om innføringen av AFP reduserer forventet pensjoneringsalder noe. Det er grunn til å forvente at den nye aldersgrensen på 62 år for rett til uttak av AFP vil redusere både gjennomsnittlig og forventet pensjoneringsalder ytterligere. Det er heller ikke usannsynlig at økt kjennskap til AFP-ordningen kan medføre en ytterligere nedgang i faktisk pensjoneringsalder i tiden fremover.

Et annet mål som gir en indikasjon på utviklingen i pensjoneringstendenser er andelen av nye pensjonister ett år som er hhv. under, over eller akkurat 67 år ved pensjoneringen. Fra 1992 til 1996 har andelen tidligpensjonister, dvs personer som blir pensjonert før fylte 67 år, økt fra under 40 prosent til nesten 50 prosent. Samtidig har andelen som går av ved fylte 67 år og som går av med pensjon etter fylte 67 år gått ned, jf tabell 9.7.

9.5.2 Forventet levealder - kjønnsforskjeller og yrkesforskjeller

I folketrygden får alle lik årlig pensjon for gitt opptjening uavhengig av forventet levealder og antall år som pensjonist. På denne måten skjer det en omfordeling via folketrygden fra personer med lav forventet levealder til personer med høy. Blant annet innebærer dette at det skjer en omfordeling innen folketrygden fra menn til kvinner.

Gjennomsnittlig levealder for kvinner er ca 80 år og for menn ca 75 år. Dette medfører at kvinner i gjennomsnitt har flere år som pensjonist etter fylte 67 år enn menn. Med den generelle skattefinansieringen av folketrygdens ytelser vil det være slik at menn og kvinner likevel betaler inn det samme i forhold til en gitt årlig pensjon, selv om kvinner altså i gjennomsnitt vil ha flere år med utbetalt pensjon, som følge av at alle skatter og avgifter er kjønnsnøytrale. Sagt på en annen måte vil dermed kvinner opparbeide seg en større pensjonsformue enn menn for samme inntekt gjennom livet.

Det er imidlertid ikke bare mellom kvinner og menn det er forskjeller i forventet levealder. Studier har også vist at det er systematiske forskjeller i dødelighet avhengig av yrke. I en artikkel i Samfunnsspeilet 1/97 skriver Jens-Kristian Borgan at selv om dødeligheten generelt er fallende er det fortsatt store ulikheter i dødeligheten mellom ulike yrkesklasser. Regnet i forhold til gjennomsnittlig dødelighet for alle yrkesaktive menn i perioden 1980-1990 finner Borgan at lærere og andre i pedagogisk arbeid har den klart laveste dødeligheten - om lag 30 prosent lavere enn gjennomsnittet. Høyest dødelighet har dekks- og maskinmannskap (sjømenn) som han finner har nær 60 prosent høyere dødelighet enn gjennomsnittet.

Forsker Nico Keilman i Statistisk Sentralbyrå har utført enkelte beregninger for å belyse hvor mye slike dødelighetsforskjeller hos yrkesaktive kan bety for forventet levealder under ulike forutsetninger. Keilman har utført beregninger av hvilke utslag en økt dødelighet på 10 prosent (tilsvarende murere, stein-, jord- og sementarbeidere og andre anleggsarbeidere i Borgans artikkel) og 25 prosent (tilsvarende fiskere) gir på levealderen regnet fra fødselen. Tilsvarende er det gjort beregninger på dødsrater 9 prosent lavere enn gjennomsnittet (om lag tilsvarende kunstnere, journalister og reklamefolk hos Borgan) og 20 prosent lavere (tilsvarende gårdbrukere). 19

Tabell 9.8 viser forventet levealder ved fødsel for menn og kvinner basert på ulike forutsetninger om dødelighet i alderen 20-64 år, forutsatt at vedkommende person er i yrke med samme dødelighet i hele denne perioden. Referansen er forventet dødelighet slik som registrert i årene 1980-1990 (samme periode som Borgan analyserte i artikkelen i Samfunnsspeilet 1/97) med en levealder ved fødsel på 72,9 år for menn og 79,6 år for kvinner. Dødeligheten i alderen 0-20 år er i alle beregningene antatt lik gjennomsnittet.

Tabellen viser bl a at forventet levealder for en mann som har 25 prosent høyere dødelighet både i alderen 20-64 år og fra 65 år, er 2,3 år lavere enn forventet levealder for en mann med gjennomsnittlig dødelighet. Dersom en mann med 25 prosent høyere dødelighet i alderen 20-64 år i stedet har normal dødelighet fra 65 år av, blir forventet levealder 1,2 år lavere enn for menn med gjennomsnittlig dødelighet hele livet. Menn og kvinner med 20 prosent lavere dødelighet fra 20-års alderen og ut livet, har hhv. 2,3 og 2 år høyere forventet levealder enn hhv. menn og kvinner med dødelighet lik gjennomsnittet hele livet.

Det kan på bakgrunn av dette konkluderes med at det ikke bare er mellom menn og kvinner at det kan påvises forskjeller i forventet levealder som er med på å skape omfordeling i folketrygden. En slik omfordeling finner også sted mellom personer i ulike yrkesgrupper med ulik dødelighet og tilhørende ulik forventet levealder, selv om forskjeller mellom yrkesgrupper på basis av beregningene over i hovedsak synes å være vesentlig mindre enn mellom kjønnene.

Det tas ikke hensyn til noen forskjeller i dødelighet og forventet levealder i folketrygden, hverken etter kjønn, yrker eller andre mulige kjennetegn som utdanningsnivå, bosted, livsstil/helse, arvelige faktorer etc. I privat individuell pensjonsforsikring er det derimot påbudt med ulike premiesatser for menn og kvinner.

9.6 Virkninger for arbeidsmarkedet

I en analyse av virkninger av folketrygdens pensjonssystem for arbeidsmarkedet kan en skille mellom to effekter på arbeidstilbudet:

• Arbeidstilbudet kan påvirkes av om innbetalingene til trygdesystemet oppfattes som en skatt eller en forsikringspremie. Skatt på arbeidsinntekt kan påvirke arbeidstilbudet. Hovedpoenget her er utformingen av opptjeningssystemet og hvordan det oppfattes av arbeidstakerne.

• Arbeidstilbudet til eldre arbeidstakere kan påvirkes spesielt, ved at det samlede skatte- og overføringssystemet medfører at gevinsten ved videre arbeid blir liten. Avkorting av pensjon mot lønnsinntekt medfører at personer som har nådd aldersgrensen for (tidlig)pensjon i praksis står overfor svært høy direkte og indirekte skatt på lønnsinntekt.

Eksistensen og utformingen av folketrygdens pensjonssystem vil også kunne virke inn på etterspørselen etter arbeidskraft. Tilsvarende som for den enkelte arbeidstaker vil arbeidsgiveravgiften oppfattes som en skatt på arbeidskraft av arbeidsgiveren. Den ekstra skatten på arbeidskraft vil fungere som en skattekile og forskyve prisforholdet mellom realkapital og arbeidskraft og således kunne påvirke etterspørselen etter arbeidskraft.

Andre typer pensjonsordninger som bedriften støtter økonomisk (f eks AFP eller tjenestepensjonsordninger) vil også være av betydning. Eksistensen av tidligpensjonsordninger som AFP kan gjøre det lettere for arbeidsgiveren å kvitte seg med eldre arbeidskraft på en akseptabel måte (fremfor å skyve dem over på f eks dagpenger) siden AFP er en relativt gunstig ordning. Dette kan i prinsippet øke etterspørselen etter eldre arbeidskraft fordi det vil kunne være mulig å redusere bemanningen i denne aldersgruppen ved behov ved å fremheve de positive sidene ved AFP for den enkelte arbeidstaker 20 . På den annen side kan AFP-ordningen medføre at eldre arbeidstakere er usikker arbeidskraft i den forstand at de kan velge å gå av med pensjon etter 62 år selv om de ikke gir inntrykk av å ønske det ved ansettelse. Dette kan trekke i retning av redusert etterspørsel etter eldre arbeidskraft. Reglene for innbetaling til tjenestepensjon fra arbeidsgiveren medfører at det også vil være en ekstra kostnad forbundet med eldre arbeidstakere, noe som vil kunne være med på å redusere etterspørselen etter eldre arbeidskraft.

Vi vil her ikke gå nærmere inn på effekter av folketrygdens pensjonssystem på etterspørselen etter arbeidskraft. Dette er grundig omtalt andre steder, jf f eks NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon. De to virkningene på arbeidstilbudet omtales imidlertid nedenfor hver for seg.

9.6.1 Virkninger for tilbudet av arbeidskraft av opptjeningssystemet

I analyser av offentlige direktefinansierte pensjonssystemer antas det ofte at pensjonene finansieres gjennom skatt på arbeidsinntekt. Denne forutsetningen tas også i dette avsnittet, selv om pensjonene i praksis også kan finansieres på andre måter.

Skatter er en viktig offentlig inntektskilde, og er avgjørende for hva stat og kommune kan tilby av ulike tjenester, overføringer mv. Verdien for samfunnet av det offentlige tjenestetilbudet og overføringssystemene må imidlertid veies opp mot det samfunnsøkonomiske tapet som de fleste skattene medfører. Dette tapet følger av at prisene som følge av skattleggingen er forskjellige på tilbuds- og etterspørselssiden, og at tilpasningen i markedene derfor blir en annen enn den ville vært i en situasjon uten skatter. Dette gjelder også tilpasningen i arbeidsmarkedet.

Hvis pensjonsutbetalingene er uavhengig av eventuelle innbetalinger av pensjonsavgifter, er innbetalingene i praksis å betrakte som en skatt på linje med andre skatter. De samfunnsøkonomiske virkningene blir da trolig som for andre skatter. Hvis det derimot er en nær sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger, er det mer sannsynlig at pensjonspremien betraktes som en forsikringspremie. Nedenfor drøftes virkningen for arbeidsmarkedet av skatt på lønn.

Et viktig utgangspunkt for økonomiske analyser er at alle personer oppnår nytte gjennom ulike former for forbruk. Forbruk er et vidt begrep, og omfatter i drøftingene nedenfor både forbruk av varer og tjenester og forbruk av fritid. Lønnet arbeid er et middel til å skaffe seg forbruksvarer. Ønsket om høyt forbruk i form av varer og tjenester kjøpt i markedet må veies opp mot ønsket om fritid. Fritiden kan også benyttes til hjemmeproduksjon av varer og tjenester. Når lønnen beskattes, mens dette ikke er tilfelle for fritid, vil tilpasningen ofte bli en annen enn den ville vært uten beskatning.

Virkningen av økt skatt på lønn avhenger av hvor stor overveltningen er. Overveltningen er et uttrykk for i hvor stor grad økt skatt fører til økte lønninger før skatt. Hvis økt skatt fører til økte lønninger, kan dette påvirke etterspørselen etter arbeidskraft. I NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting vises det til at verken teoretiske eller empiriske studier gir entydige indikasjoner på hvordan skatt på lønnsinntekt påvirker lønnsdannelsen. Det påpekes imidlertid at empiriske studier gir visse indikasjoner på at det er en sammenheng mellom skatt på arbeidsinnsats og lønnsnivået. I den videre omtalen forutsettes det at skatt på lønn i sin helhet medfører redusert lønn etter skatt (ingen overveltning).

Skatt på lønn påvirker arbeidstilbudet både gjennom en inntektseffekt og en substitusjonseffekt. Inntektseffekten trekker i retning av å øke arbeidstilbudet, siden arbeidstakeren som følge av skatten får dårligere råd og derfor ønsker å redusere forbruket av alle goder, inkludert fritid. Substitusjonseffekten er den effekten som oppstår fordi prisforholdet mellom arbeid og fritid endres, og det er derfor denne effekten som er opphav til vridningene i økonomien. Substitusjonseffekten trekker i motsatt retning av inntektseffekten, siden fritid ikke beskattes og derfor relativt sett blir billigere. Den samlede virkningen på arbeidstilbudet er derfor usikker. Det er viktig å understreke at skattene medfører et effektivitetstap når tilpasningen blir en annen enn den ville vært uten skatter, uavhengig av i hvilken retning arbeidstilbudet endres.

Skattenes faktiske innvirkning på tilpasningen i arbeidsmarkedet avhenger av i hvilken grad skattyterne ønsker å endre arbeidstilbudet som følge av skatteendringer, men også av hvilke muligheter arbeidstakerne har til å tilpasse arbeidstiden. Mange har begrensede muligheter til å fastsette arbeidstiden sin, men skatten kan til en viss grad påvirke valg mellom heltids- og deltidsarbeid, overtid, ekstrajobber o.l. Slike virkninger er sannsynligvis sterkere på lang sikt enn på kort sikt.

Det er foretatt en rekke studier av skattenes innvirkning på arbeidstilbudet, både i Norge og internasjonalt. Studiene indikerer at arbeidstilbudet til middelaldrende menn som er etablert i arbeidsmarkedet i liten grad påvirkes av endringer i lønn etter skatt. På den andre siden er det mye som tyder på at arbeidstilbudet til gifte kvinner og til personer som ikke er fast etablert i arbeidsmarkedet øker vesentlig mer som følge av økt lønn. Årsaken til at gifte kvinners arbeidstilbud er relativt sterkt avhengig av lønn, kan være at det for enkelte er store faste kostnader knyttet til å være i arbeid (utgifter til barnepass, reisekostnader mv.). Generelt er arbeidstilbudet til marginale grupper mer lettpåvirkelig. Aaberge m.fl. (1995) har på grunnlag av data fra 1979 beregnet hvordan arbeidstilbudet påvirkes av endringer i lønn etter skatt for (gifte) kvinner og menn i de 10 prosent rikeste og 10 prosent fattigste husholdningene i Norge. Undersøkelsene viser at arbeidstilbudet for kvinner er mer avhengig av lønn enn for menn, men den klart største effekten er mellom rike og fattige husholdninger. For gifte menn i de rikeste husholdningene er det ikke klart at lønn etter skatt påvirker arbeidstilbudet overhodet. Dagsvik og Strøm (1992) har gjort en annen empirisk analyse for Norge. Deres studie antyder at arbeidstilbudselastisiteten i Norge er på i underkant av 0,4 for menn og om lag 0,9 for kvinner. Einar Bowitz (1992) har gjennomført en tidsserieanalyse for Norge, der han ser hvordan yrkesfrekvensene påvirkes av lønn etter skatt. Resultatet viser at for gifte kvinner i alderen 25-66 år har lønn etter skatt en positiv virkning på yrkesfrekvensen. For menn er det en svakere sammenheng, mens en for ugifte kvinner ikke finner noen sammenheng.

Nedenfor drøftes i hvilken grad trygdeavgiften i Norge er å betrakte som en skatt på linje med andre skatter. Det er den generelle oppfatningen av sammenhengen mellom innbetalinger og utbetalinger som er avgjørende for atferden. Det hjelper derfor lite om sammenhengen mellom innbetaling av trygdeavgift og utbetaling av pensjon er sterk, hvis sammenhengen ikke oppfattes av befolkningen. I Norge gis det nå opplysninger om pensjonsopptjeningen på ligningsattesten. Dette bidrar til å klargjøre sammenhengen mellom yrkesdeltaking og pensjonsopptjening.

I Norge er det slik at for alle som har tjenestepensjonsordninger som samordnes med folketrygden, så er det i hovedsak tjenestepensjonsordningene som bestemmer nivået på pensjonene, og incentivene til arbeidsdeltakelse bestemmes derfor blant annet av utformingen av disse ordningene. Trygdeavgiften vil i utgangspunktet ha samme virkning som øvrige skatter for offentlig ansatte, hvis en ser bort fra at arbeidsinntekt også er grunnlag for en del andre offentlige ytelser som f eks arbeidsledighetstrygd.

For arbeidstakere med pensjon bestemt av folketrygden er det også viktige trekk ved pensjonssystemet som er med på å svekke sammenhengen mellom innbetalinger og utbetalinger. Dette skyldes for det første den generelle omfordelingseffekten som er lagt inn i opptjeningssystemet. Kompensasjonsgraden er høyere for lave inntekter enn for høye inntekter, jf avsnitt 9.2.1. Dette medfører isolert sett at arbeidsinntekter gir mer igjen i form av pensjon for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. Høy minstepensjon betyr for øvrig at mange med lave inntekter får det samme igjen uansett hvor mye de har betalt inn. Blant annet i utredningen fra Verdensbanken hevdes det at konklusjonen om at det omfordeles fra rike til fattige må modifiseres ut fra at høyinntektsgrupper lever lenger enn lavinntektsgrupper og derfor får utbetalt pensjon over en lengre periode. Hvis en sammenligner med private pensjonsordninger er poenget likevel relevant, siden private ordninger heller ikke opererer med ulike dødelighetsrater for ulike samfunnslag.

Utviklingen i folketrygden har gått i retning av større utjevning, dvs at sammenhengen mellom innbetalinger og utbetalinger har blitt svakere. Særtillegget i folketrygden ble innført 1. juli 1969. Etter dette har tillegget gradvis økt i betydning, og utgjør nå nærmere 40 prosent av minstepensjonen.

Opptjeningsreglene for tilleggspensjoner ble strammet inn fra 1992, jf beskrivelse i kapittel 4. Denne innstrammingen sammen med den kraftige økningen i minstepensjonen har ført til en kraftig svekkelse av betydningen av tilleggspensjon relativt til minstepensjon. Virkningen av økningen i minstepensjonen i 1998 er nærmere omtalt i avsnitt 9.4.

I tillegg til den formelle reduksjonen av tilleggspensjonene i 1992, har betydningen av tilleggspensjonene også blitt redusert gjennom underregulering av grunnbeløpet. En utvikling der grunnbeløpet underreguleres, men der minstepensjonen opprettholdes gjennom økninger i særtillegget, medfører en svekkelse av tilleggspensjonene i forhold til minstepensjon.

Det er uklart hvilken virkning besteårsregelen har for arbeidstilbudet. På den ene siden medfører besteårsregelen at det er mange år der en får lite igjen for arbeidsinnsatsen i form av økt pensjon. På den andre siden kan høye inntekter i de 20 beste årene gi stor uttelling i form av høyere pensjon. Totalvirkningen er derfor usikker.

9.6.2 Virkninger for pensjoneringsbeslutningen

Valg mellom fortsatt yrkesaktivitet og pensjonering er som andre arbeidstilbudsbeslutninger resultatet av en avveining mellom arbeid og fritid. Det er vanlig å anta at nytten av fritid øker med alderen, blant annet som følge av svekket helse. Samtidig kan det være at produktiviteten på arbeidsmarkedet reduseres. På det tidspunktet verdien av fritid for et individ er høyere enn verdien av det vedkommende kan produsere på arbeidsmarkedet, er det optimalt å tre ut av arbeidslivet. Optimalt pensjoneringstidspunkt vil ellers variere fra individ til individ, avhengig av den enkeltes preferanser og produktivitet på arbeidsmarkedet.

I en økonomi uten vridende beskatning vil det ikke være noen forskjell på den samfunnsøkonomiske og privatøkonomiske avveiningen av denne problemstillingen. Det er imidlertid flere grunner til å tro at skatte- og overføringssystemene i de fleste land skaper betydelige skiller mellom den enkeltes marginale bidrag til verdiskapingen og den avkastningen vedkommende selv sitter igjen med. Dette skyldes for det første det generelle skatte- og avgiftssystemet, jf over. Det skyldes imidlertid også at pensjonssystemet bidrar til at den marginale avlønningen som følge av arbeidsinnsats er lavere enn det bidraget arbeidsinnsatsen gir til verdiskapingen i samfunnet 21 . Dette vil blant annet være tilfelle hvis individet har mulighet til å pensjonere seg og få tilnærmet samme avlønning etter skatt som ved fortsatt arbeid, samtidig som framtidige pensjonsytelser i liten grad påvirkes. Thøgersen m.fl. (1997) trekker fram at den samlede effekten av pensjons-, overførings- og skattepolitikk både i Norge og andre land har medført at mange individer med lang yrkeskarriere opplever at gevinsten ved videre arbeid er svært lav selv om arbeidsproduktiviteten og bruttolønnen er rimelig høy 22 .

Virkningen av det samlede skatte- og overføringssystemet for eldre arbeidstakere i Norge kan illustreres gjennom følgende to eksempler.

1. En pensjonist blir skattlagt etter skattereduksjonsregelen og har minstefradrag under maksimalgrensen, dvs at fradraget blir beregnet etter en sats på 20 prosent. Vedkommende har da en effektiv marginal skattesats på både lønn og pensjonsinntekter på 44 prosent. Arbeidsinntekter over grunnbeløpet medfører i dette tilfellet bortfall av pensjon på 40 prosent, i tillegg til at det må betales 44 prosent skatt av de resterende 60 prosent. Samlet utgjør bortfall av pensjon og økt skatt 66,4 prosent.

2. En pensjonist blir lignet etter ordinære skatteregler for pensjonister, dvs. han omfattes ikke av skattereduksjonsregelen. Videre forutsettes det at han får maksimalt minstefradrag og ikke betaler toppskatt. På samme måte som i eksempel 1 reduseres pensjonen med 40 prosent av arbeidsinntekter over grunnbeløpet. Det må videre betales 35,8 prosent skatt av de resterende 60 prosent, i tillegg til at det betales høyere trygdeavgift på de 40 prosent som avkortes (forskjellen er 4,8 prosentpoeng). Samlet utgjør bortfall av pensjon og økt skatt i dette tilfellet 63,4 prosent.

Den generelle pensjonsalderen i Norge er 67 år. Når systemet er fullt utbygd i 2007 øker ikke framtidig pensjon hvis en velger å utsette pensjoneringstidspunktet, gitt at en har full opptjening. Redusert arbeidstilbud for eldre arbeidstakere kan ha betydelige samfunnsøkonomiske kostnader, jf omtale av beregninger knyttet til en nedgang i gjennomsnittlig pensjonsalder i avsnitt 7.5. Det forutsettes at aldersgruppene over 50 år reduserer yrkesfrekvensene til det nivået som i dag gjelder for personer som er ett år eldre. Beregningene viser at dette vil føre til at bruttoproduktet i år 2030 faller med 1,5 prosent. Hvis forutsetningen om konstant skattenivå fastholdes, må andre offentlige utgifter reduseres med 6 prosent for å opprettholde budsjettbalansen. Privat konsum endres lite.

9.6.3 Empirisk analyse av virkninger på arbeidstilbudet i yrkesaktive år av alternative pensjonsopplegg

SNF Oslo har på oppdrag fra utvalget foretatt en analyse på norske data av effekten på tilbudet av arbeid av å etablere en mer direkte sammenheng mellom innbetalte pensjonspremier i yrkesaktivt liv og utbetalt pensjon enn i dagens folketrygd. De har sett på et utvalg av personer ansatt i privat sektor som mottar pensjon fra folketrygden når de går av. Som en forenkling er det antatt at personene jobber i privat sektor hele livet, og det forutsettes at alle fyller kravet om 40 opptjeningsår i folketrygden. Videre ser de kun på arbeidstilbudet over livsløpet fra fylte 35 år som følge av at det statistiske grunnlaget for å analysere arbeidsmarkedstilpasningen til yngre personer er relativt dårlig. I analysen forutsettes det at personene maksimerer nåverdien av fremtidige nyttestrømmer fra og med fylte 35 år til og med forventet levealder med hensyn på arbeidstilbudet for hvert år frem til fylte 66 år. Nytten hvert år avhenger av konsum og fritid.

I maksimeringen av nåverdien av fremtidige nyttestrømmer forutsettes personene å ta hensyn til at inntekt opptjent i dag kan gi grunnlag for fremtidige pensjonsytelser. I hvilken grad disse fremtidige virkningene av dagens arbeidstilbud får betydning for tilpasningen i dag avhenger av pensjonsreglene.

En viktig forutsetning for referansealternativet (dvs dagens regler) som gjøres i analysen er at alle forstår og tar hensyn til at det med dagens folketrygdregler kun er nivået på de 20 beste inntektsårene som er med på å bestemme nivået på pensjonen (når det er forutsatt at alle har 40 poengår). Det forutsettes på bakgrunn av empiriske funn at disse beste årene er årene mellom 35 og 55 år. En endring i arbeidsinnsatsen mellom 35 og 55 år vil m a o gi en virkning på fremtidige pensjonsutbetalinger, en sammenheng som personene forutsettes å ta hensyn til.

I det alternative opplegget forutsettes det at en konstant andel av lønnsinntekten spares hvert år og akkumuleres i et rentebærende fond øremerket for den enkeltes pensjon. Det forutsettes at personene kan opparbeide seg en pensjonsformue gjennom hele det yrkesaktive livet, dvs fra 35 år helt frem til fylte 67 år 23 . Ved fylte 67 år har dermed pensjonisten en formue som kan benyttes til å dekke konsumet i gjenstående levetid. Det forutsettes at gjenstående pensjonsformue til enhver tid gir renteinntekter og at pensjonsformuen er brukt opp ved utløpet av livet. Forventet levealder for en 35-åring anslås til hhv. 76 år for menn og 81 år for kvinner.

Forskjellen mellom referansealternativet og det alternative opplegget er m a o at personene i førstnevnte tilfelle tar hensyn til at kun endringer i arbeidsinnsatsen i alderen 35 til 55 år vil påvirke pensjonsnivået, mens de i det alternative opplegget tar hensyn til at pensjonsnivået vil påvirkes av endringer i arbeidsinnsatsen i alle årene mellom 35 og 67 år.

Analysen viser at under dagens pensjonsregler er arbeidstilbudet for menn stort sett fallende over livsløpet etter 35 år. For kvinner er det ingen klar tendens i utviklingen i arbeidstilbudet over livet.

Beregningene viser at arbeidstilbudet i det alternative pensjonsopplegget ligger høyere enn under dagens regler for menn og kvinner som er over om lag 50 år, og lavere for de under 50 år, jf omtale i vedlegg 2. Det blir med andre ord en forskyvning i arbeidstilbudet over livsløpet med det alternative opplegget. Det totale arbeidstilbudet over livsløpet blir alt i alt høyere i det alternative opplegget.

Det er videre foretatt beregninger av effektene av å redusere folketrygdavgiften på 7,8 prosent med 5 prosentpoeng til 2,8 prosent. Andelen av lønnsinntekten som går til pensjonssparing i dette alternativet settes til 5 prosent, m a o det samme som folketrygdavgiften reduseres med. Resultatet blir at arbeidstilbudet for menn som var 35 år i 1992 blir beregnet til å ligge høyere enn med dagens pensjonsregler for alle år, også i perioden 35-55 år. I sum over livsløpet øker arbeidstilbudet med 5,8 prosent. Arbeidstilbudet over livsløpet for kvinner som var 35 år i 1992 blir beregnet til å ligge noe lavere inntil fylte 55 år og noe høyere deretter i forhold til arbeidstilbudet med dagens pensjonsregler. I sum over livsløpet øker arbeidstilbudet til kvinnene med 3,1 prosent.

Resultatene som er presentert her bygger på en forutsetning om ulik levetid for kvinner og menn. Dette medfører at siden kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn er de også nødt til å spare mer av inntekten i det alternative pensjonsopplegget for å oppnå dagens pensjon. Det er imidlertid i rapporten også vist at med en forutsetning om samme forventede levealder må kvinner fremdeles spare mer av inntekten sin i det alternative opplegget for å oppnå samme pensjon som med dagens system 24 .

Utvalget har i sin vurdering av rapporten lagt vekt på at valg av forutsetninger i analysen legger føringer på hvilke resultater analysen fremviser. Blant annet avhenger resultatene av forutsetningen om at arbeidstakerne kun tar hensyn til inntekten i alderen 35 til 55 år i referansealternativet, mens de tar hensyn til inntekten i alle årene mellom 35 og 66 år i det alternative opplegget. Et annet viktig moment er at det i undersøkelsen er sett bort i fra AFP og andre supplerende pensjonsordninger som kan være av betydning. Konklusjonen i rapporten om økt samlet arbeidstilbud er imidlertid i tråd med det en finner ellers i økonomisk litteratur. Omfordelingen av arbeidstilbudet over livsløpet er heller ikke et overraskende resultat. For en grundig analyse av virkningen på arbeidstilbudet, vil det imidlertid bl a være nødvendig å ta hensyn til inntektene gjennom hele livet og legge litt mindre strenge forutsetninger på hvor korrekt arbeidstakerne oppfatter sammenhengene i pensjonsopptjeningen. Utvalget vil i den forbindelse vise til en undersøkelse foretatt av NOVA på oppdrag fra utvalget som tar for seg tilliten til og kunnskapen om folketrygden.

9.7 En undersøkelse av tilliten til folketrygden

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) har på oppdrag fra utvalget foretatt en undersøkelse av folks tillit til folketrygden. Hensikten var bl a å få en pekepinn på hvilken holdning befolkningen har til folketrygden. Den bakenforliggende problemstillingen slik NOVA definerte den, er om øremerking av hele eller deler av petroleumsfondet til pensjonsformål i folketrygden vil kunne påvirke (øke) befolkningens tillit til det offentlige trygdesystemet. I og med at undersøkelsen baserer seg på (telefon)intervjuer vil det være et åpent spørsmål om folk i en virkelig situasjon vil tilpasse seg slik de svarer. Særlig spørsmålene knyttet til kunnskap om dagens utforming av folketrygden kan imidlertid gi en god indikasjon på hvor informert folk flest er om dagens regelverk. Dette kan igjen sannsynliggjøre i hvor stor grad endringer i regelverket vil påvirke den enkeltes holdning og tilpasning.

I undersøkelsen tas det utgangspunkt i to sett av faktorer som kan innvirke på befolkningens tillit. Det første settet tar utgangspunkt i oppfatninger om folketrygdens organisatoriske utforming, mens det andre settet av forklaringsfaktorer dreier seg om tillit eller mistillit til samfunnsinstitusjonene generelt. Sistnevnte er av interesse siden det kan tenkes at noen har større generell tillit til samfunnsinstitusjoner enn andre, og at dette også slår ut på deres tillit til folketrygden, uten at dette er begrunnet ut fra egenskaper ved folketrygden i seg selv.

Undersøkelsen viser at et betydelig flertall (om lag 7 av 10) av den norske befolkningen gir uttrykk for at de regner det som sannsynlig at folketrygden innfrir sine forpliktelser. Analysen gir videre støtte bl a til en hypotese om at personer med lav tillit sprer sin sparing på flere typer finansobjekter enn personer med høy tillit. NOVA skriver i sin rapport at

«Resultatene styrker (...) inntrykket av at tillits-spørsmålet reflekterer en reell holdning hos respondentene; den er ikke et overflatefenomen som er urelatert til deres faktiske spareatferd.»

Ikke overraskende viser undersøkelsen videre at tilliten (målt ved hvor sannsynlig det er at folketrygden vil innfri sine løfter) er høyest i aldersgruppen over 67 år, og lavest i aldersgruppen 18-35 år. Forskjellene er imidlertid ikke dramatiske.

På spørsmål om de vet omtrent hvor mye folketrygden vil gi den enkelte i alderspensjon, svarer nesten 6 av 10 i aldersgruppen 51-66 år ja på dette spørsmålet, mens under 2 av 10 gir uttrykk for det samme i aldersgruppen 18-35 år og mellom 4 og 5 av 10 i aldersgruppen 36-50 år. NOVA skriver bl a:

«Det mest oppsiktsvekkende (ved dette resultatet) er vel at andelen som oppgir å ha et omtrentlig kjennskap til hva folketrygden vil gi dem som alderspensjonister, ikke er enda høyere i den eldste alderskohorten.»

På spørsmål om hvordan trygdeavgiften oppfattes, svarer i underkant 4 av 10 at de oppfatter den som en forsikringspremie, mens i overkant av 4 av 10 svarer at de oppfatter den som en vanlig skatt. Den forholdsvis høye andelen som ikke har svart eller ikke har hatt noen mening om dette (i underkant av 2 av 10) indikerer at dette er et spørsmål mange ikke har reflektert over. Materialet avdekker ingen tendens til at de som oppfatter trygdeavgiften som en forsikringspremie gir uttrykk for større tillit til folketrygden enn de som ser den som en vanlig skatt.

På spørsmål om hvordan dagens folketrygd finansieres, svarer 43 prosent at dagens pensjonsutbetalinger fra folketrygden finansieres av fond som er avsatt fra skatter og avgifter betalt i tidligere år, mens 46 prosent tror at dagens pensjonsutbetalinger fra folketrygden finansieres av de skatter og avgifter som betales inn hvert år. Også denne problemstillingen virker fremmed på mange, bl a uttrykt ved en vet ikke- andel på 12 prosent. Den relativt like fordelingen mellom svaralternativ 1 og 2 pluss den relativt store vet ikke-andelen antyder at svarene folk har gitt er nokså tilfeldige. I den grad svarene er kunnskapsbasert og ikke uttrykk for mer eller mindre gjetning, ville man f eks forvente en sammenheng med utdanning. NOVA finner ingen slik sammenheng i materialet sitt.

Undersøkelsen viser videre at tilliten til tjenestepensjoner er noe høyere enn tilliten til folketrygden. Hovedfunnet er likevel at det er en sterk sammenheng mellom tillit til de to ytelsene. De som har tillit til tjenestepensjoner har i regelen også tillit til folketrygden.

Avslutningsvis analyserer NOVA tillit til folketrygden i forhold til andre offentlige og private institusjoner. Analysen viser at høy tillit til folketrygden (målt ved hvor sannsynlig det er at folketrygden vil innfri sine løfter) henger sammen med høy tillit til kirken og til forsvaret.

Rapporten påpeker at:

«Det forhold at det er en viss sammenheng mellom folks tillit til andre samfunnsinstitusjoner og deres tillit til folketrygden kan være uttrykk for at folk bruker enkle tommelfingerregler når de skal vurdere troverdigheten til ulike institusjoner, snarere enn å oppsøke detaljert informasjon om hver enkelt; eller, alternativt, at vi står overfor personlighetstrekk som får folk til å føle tilknytning til, og tillit overfor, ulike typer institusjoner. I den grad folks tillit til folketrygden styres av slike forhold snarere enn av hvordan de vurderer folketrygdens konkrete utforming, er det selvfølgelig begrenset hvor mye tilliten kan påvirkes gjennom organisatoriske endringer, herunder endringer i finansieringssystemet.»

Utvalget ser denne rapporten som en påminnelse om at det er viktig å ta hensyn til graden av informasjon i befolkningen. En spørreundersøkelse vil i liten grad gi en nøyaktig beskrivelse av konkrete tilpasninger. Slik utvalget ser det gir denne undersøkelsen likevel et verdifullt innspill i debatten, siden den setter et klart spørsmålstegn ved hvor mye folk flest vet om strukturen og opptjeningssystemet i folketrygden. Undersøkelsen gir klare indikasjoner på at mange ikke vet hvordan dagens folketrygd finansieres og at de heller ikke er sikre på hvor stor ytelse de selv har krav på. De eventuelle tilpasninger som gjøres i forhold til utformingen av dagens system, det være seg i sparetilbøylighet eller arbeidstilbud, vil således kunne være bygget på et beskjedent informasjonsgrunnlag. Dette vil være med på å gjøre det vanskelig å anslå eller beregne hvordan endringer i dagens finansierings- eller opptjeningssystem vil kunne slå ut.

9.8 Analyser av fordelingsegenskaper ved dagens folketrygd

9.8.1 Fordelingsvirkninger av endringer i folketrygden

Statistisk Sentralbyrå (SSB) har på oppdrag fra utvalget sett nærmere på fordelingsvirkninger av endringer i folketrygden. Til dette har de brukt en dynamisk mikrosimuleringsmodell (MOSART) som blant annet beregner hvor mye ulike individer i fremtiden vil betale til og motta fra folketrygden. Modellen fremskriver livsbanen for et representativt utvalg av Norges befolkning med hensyn til demografiske kjennetegn, utdanning, trygdestatus, yrkesdeltakelse og pensjonsrettigheter.

I rapporten fra SSB er det blant annet foretatt en sammenligning av folketrygdens pensjonsytelser og en individuelt fondsbasert tilleggspensjon hvor pensjonsytelsen som pensjonist er en annuitet fra et fond bygd opp som en proporsjonal medlemspremie på tidligere lønnsinntekt. Det forutsettes at alle får samme avkastning på fondsmidlene, og at det i utbetalingsfasen utbetales et fast årlig beløp som vokser med lønnsveksten (forutsatt lik 1,5 prosent pr år) slik at forventet utbetaling til pensjon er lik med fondets størrelse. Kvinner og menn har lik forventet gjenstående levetid ved beregning av pensjonsytelsen.

Beregningene fokuserer på år 2100 fordi eventuelle overgangsordninger i pensjonssystemet vil være tilbakelagt og fordi befolkningssituasjonen vil være relativt stabil med de øvrige forutsetninger som er lagt til grunn. Kjennetegnene for hvert enkelt individ i 2100 vil være en fremføring av dagens atferdsmønstre, slik at yrkesdeltaking, inntektsfordeling mv. vil ligge på dagens nivå. AFP, alders- og uførepensjon er inkludert i beregningene, men det er sett bort i fra andre ytelser som etterlattepensjon og arv av pensjonsrettigheter.

Det er foretatt en beregning av den medlemspremien som skal til for at den aktuariske tilleggspensjonen i sum skal være lik total tilleggspensjon utover minstepensjonen for samtlige alderspensjonister i 2100, jf tabell 9.9. Denne medlemspremien er beregnet ved ulike forutsetninger om rentesats. Medlemspremien er svært rentefølsom, noe som antyder store problemer med å få et stabilt pensjonssystem hvis avkastningen i pensjonsfondene tillates å fluktuere.

I rapporten er det lagt til grunn at den individuelt fondsbaserte ytelsen ikke samordnes med særtillegget, og at den individuelle ytelsen kommer til erstatning for dagens tilleggspensjon utover særtillegget. Med disse forutsetningene vil de 45 prosent av kvinnene og 20 prosent av mennene som har lavest lønnsinntekt, tjene på omleggingen, jf omtale i vedlegg 1. Dette kommer av at personer med tilleggspensjon lik eller lavere enn særtillegget ikke får noen høyere total pensjon som følge av egen opptjening i folketrygden, mens den individuelle ytelsen som er skissert her gir en økning i pensjonen fra første opptjente krone. Slik modellen er skissert vil dermed flere personer med lav inntekt få høyere årlig pensjon enn det de har hatt i lønnsinntekt i den nye modellen. Taperne er i flertall, særlig blant menn, og finnes blant dem som har midlere inntekter. Det er imidlertid ikke tatt hensyn til eventuelle gevinster på grunn av økt sparing eller økt arbeidstilbud.

Da det ikke er lagt inn noe opptjeningstak tilsvarende det som finnes i folketrygdens tilleggspensjon, vil også de 15 prosent av mennene (og 3 prosent av kvinnene) med høyest lønnsinntekt tjene på omleggingen. Dette skyldes at de i folketrygdens tilleggspensjon betaler inn skatt/avgifter proporsjonalt med hele inntekten, mens inntekt over 6G kun gir 1/3 opptjening og inntekt over 12G ingen opptjening.

SSB finner videre at det er små forskjeller i hvordan en overgang til en individuell fondsbasert tilleggspensjon som skissert her slår ut etter kjønn når det korrigeres for inntektsforskjeller. Innføring av arv til gjenlevende ektefelle i det individuelle systemet eller premier som er differensiert etter kjønn kan imidlertid endre dette.

Med de forutsetninger som er lagt til grunn i SSB-rapporten vil en modell med individuell fondsbasering som skissert her være en relativt enkel modell. Et annet moment er at tilleggspensjonen i dette alternativet vil opptjenes fra første krone, slik at en dermed unngår at enkelte vil ha beløp på pensjonskontoen som ikke gir seg utslag i høyere pensjon enn minstepensjon. Slik modellen er skissert vil en overgang fra dagens system heller ikke medføre noen økning i samlede pensjonsutbetalinger, men tilleggspensjonen fordeles ut på en annen måte. SSB har her ikke sett på noen konkrete utforminger av alternative modeller til dagens system, men forsøkt å vurdere fordelingseffekter av folketrygden i forhold til noen hypotetiske alternativer.

Omfordelingseffektene av en omlegging til en modell som skissert her vil være at en relativt stor gruppe med lave lønnsinntekter og en noe mindre gruppe med høye lønnsinntekter får høyere samlet pensjon i det nye systemet. Det er ikke overraskende at en fjerning av opptjeningstaket vil medføre at høyinntektsgrupper får en høyere pensjon, men effekten av dette kan være relativt liten, da bare en liten del av pensjonsgivende inntekt (rundt 3 prosent) opptjenes på inntekter over 12 G. Utvalget har ikke vurdert en individuell fondsbasert modell med denne utformingen spesielt. Slik utvalget ser det vil det imidlertid være viktig å understreke at en eventuell fremtidig økning i særtillegget som ikke avkortes mot tilleggspensjonen vil medføre betydelig høyere kostnader enn en tilsvarende økning i særtillegget i dagens system.

Utvalget vil også bemerke at konklusjonen om at de med lavest inntekt tjener på omleggingen blir mindre tydelig på sikt dersom tendensen i utviklingen av dagens system med økte særtilleggssatser og underregulering av G, fortsetter. I det nye systemet vil overføringene fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper som har foregått ved underregulering av G og økte satser for særtillegget, ikke kunne gjennomføres på samme enkle måte. Med andre ord vil det skisserte systemet på sikt kunne gi lavere pensjoner til lavinntektsgruppene enn det en fortsatt utvikling av folketrygdens alderspensjon i tråd med tendensen vi har sett de senere årene, vil kunne gi.

9.8.2 Sammenlignende analyse av forsikringsbaserte pensjonssystemer og offentlige pensjonssystemer

På oppdrag fra en interdepartemental arbeidsgruppe med oppgave å utrede fordeler og ulemper ved innføring av en fleksibel pensjonsordning og fordelingsmessige og økonomiske konsekvenser av å utvide eller oppheve besteårsregelen 25 er det blitt foretatt en sammenlignende analyse av (tilleggspensjonen i) folketrygden og et forsikringsteknisk oppbygd pensjonssystem 26 . Det forsikringstekniske pensjonssystemet i analysen er slik at dagens verdi av forventede innbetalinger gjennom livet settes lik dagens verdi av forventede fremtidige utbetalinger. Det spesielle med et slikt system i forhold til folketrygden er m a o at det er en klar og entydig sammenheng mellom det som betales inn til systemet og det som den enkelte får utbetalt i pensjon. Arbeidet gir en forsikringsteknisk analyse av utjevnings- og omfordelingsvirkninger i folketrygdens finansieringssystem. I analysen er det fokusert på sammenhengen mellom avgiftsinnbetalinger på den ene side og pensjonsutbetalinger på den annen side. Det er m a o ikke sett på pensjons nivå eller avgifts nivå som sådan, men heller i hvilken grad det er samsvar mellom verdien av de innbetalte pensjonsavgifter og de utbetalte pensjoner for det enkelte individ ved de to pensjonssystemene. Undersøkelsen tar videre kun for seg fordelingseffekter knyttet til tilleggspensjonen, og ser bort i fra grunnpensjon og særtillegg - som jo har langt større omfordelingseffekter enn tilleggspensjonsopptjeningen. De samlede omfordelingsvirkningene innenfor folketrygden er m a o større enn det som går frem av analysen.

Analysen antyder en viss omfordeling fra menn til kvinner som kun skyldes inntektsforskjeller. Gitt visse forutsetninger, bl a at menn og kvinner født i samme år skal betale for egne pensjonsutbetalinger og i første omgang at menn og kvinner har samme dødelighet, viser analysen at selvfinansieringsgraden for kvinner ligger på i overkant av 90. Forenklet vil dette si at kvinner i gjennomsnitt betaler inn 90-92 øre for hver krone de får utbetalt i tilleggspensjon. Menn på sin side betaler inn 104-107 øre for hver krone de får utbetalt i tilleggspensjon.

Ved en mer realistisk antakelse om lavere dødelighet blant kvinner enn blant menn, blir omfordelingseffektene sterkere. Selvfinansieringsgraden for menn anslås da til mellom 111 og 116 (dvs at de betaler inn mellom 111 og 116 øre for hver krone de får igjen i form av utbetalt tilleggspensjon). Tilsvarende faller selvfinansieringsgraden for kvinner til rundt 82 prosent, m a o at de for hver krone utbetalt tilleggspensjon har betalt inn om lag 82 øre selv. Analysen antyder at ulik dødelighet isolert sett gir opphav til en omfordeling fra menn til kvinner som er 1,2-1,6 ganger så stor som omfordelingen som følger av ulikheten i inntektsstrukturen kombinert med de ulike opptjeningsreglene i folketrygden.

Med de forutsetninger som er lagt til grunn viser det seg m a o at dødelighetseffekten har sterkere virkning enn inntektseffekten. Hvilket utslag man får, er selvfølgelig svært avhengig av hvordan forholdet mellom kvinner og menns underliggende dødelighet antas å være. Å beskrive dødelighetsforskjellen gjennom en aldersdifferanse på fire år slik som i siste del av analysen antas å være rimelig representativt. I analysen konkluderes det derfor med at det er rimelig å anta at den overføring som finner sted fra menn til kvinner gjennom systemet for folketrygdens tilleggspensjon for det meste skyldes at menn lever kortere enn kvinner og i mindre grad kan tilskrives folketrygdens regelverk eller det faktum at menn gjennomgående har høyere inntektsnivå enn kvinner.

Dersom det i tillegg tas hensyn til omfordelingen i forhold til inntekt som ligger innbakt i systemet for grunnpensjon og særtillegg, vil omfordelingen bli langt større, men dette er ikke undersøkt i analysen.

9.9 Oppsummering

I dette kapitlet har vi sett nærmere på egenskaper ved dagens folketrygdsystem. Folketrygden tar sikte på å gi en grunntrygghet til alle gjennom minstepensjonen som garanteres uavhengig av tidligere yrkesdeltaking eller inntekt, og standardtrygghet for bortfalt inntekt gjennom tilleggspensjonen som er avhengig av tidligere yrkesdeltaking og inntekt.

Det finnes flere omfordelingselementer i folketrygden, hvorav noen henger sammen med finansieringsmåten som er valgt for folketrygden, og noen sammen med utformingen av regelverket for opptjening og utmåling av ytelsene.

Reglene i folketrygden for utmåling av pensjon gjør at det foregår en omfordeling etter yrkesdeltaking og inntekt. Omfordelingen skjer bl a som følge av kombinasjonen av en inntektsuavhengig minstepensjon og en inntektsavhengig tilleggspensjon, samt inntektstak og knekkpunkt i tilleggspensjonsopptjening kombinert med ikke noe inntektstak for arbeidsgiver- og trygdeavgifter. Innføringen av godskriving av pensjonspoeng i perioder med ulønnet omsorgsarbeid ( omsorgspoeng) medfører også en viss omfordeling til personer som får høyere pensjon med denne ordningen. Videre finner det sted en viss omfordeling knyttet til selvvalgt førtidspensjon via AFP som følge av at det ved uttak av AFP-pensjon fremskrives pensjonspoeng som om vedkommende hadde fortsatt i arbeid med uendret inntektsnivå frem til fylte 67 år.

Folketrygden gir også en omfordeling fra personer med lav forventet levealder til personer med høy forventet levealder som følge av at årlig pensjon er den samme for alle yrkesaktive med samme lønnsinntekt. Gjennomsnittlig levealder er om lag 5 år høyere for kvinner enn for menn, noe som medfører at kvinner i gjennomsnitt får utbetalt pensjon i flere år enn menn. Det er også funnet systematiske forskjeller i forventet levealder mellom ulike yrkesgrupper, men disse er mindre markert enn mellom kvinner og menn.

Beregningene som ble presentert i avsnitt 9.4 viste at en økning i minstepensjonen fører til at det blir flere minstepensjonister, økt gjennomsnittlig pensjon og økte utbetalinger fra folketrygden. Virkningen blir sterkest på kort sikt, blant annet som følge av at oppbyggingen av folketrygden og økt kvinnelig yrkesdeltakelse fører til at det blir færre minstepensjonister i årene fremover ved uendret regelverk. På kort sikt anslås gjennomsnittlig pensjon å øke med vel 5 prosent, mens økningen på lengre sikt anslås til i størrelsesorden 1-2 prosent i forhold til referansebanen.

Utformingen av folketrygdens pensjonssystem vil kunne ha effekter både på tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Blant annet vil det at trygdeavgiften og arbeidsgiveravgiften kan oppfattes som en skatt (siden innbetalingene ikke er øremerket pensjonsformål eller knyttet direkte til de utbetalt ytelsene) kunne redusere henholdsvis tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Arbeidstilbudet til eldre arbeidstakere kan også påvirkes spesielt ved at det samlede skatte- og overføringssystemet medfører at gevinsten ved videre arbeid etter oppnådd pensjonsalder blir liten. Avkorting av pensjon mot lønnsinntekt medfører at personer som har nådd aldersgrensen for (tidlig)pensjon i praksis står overfor svært høy direkte og indirekte skatt på lønnsinntekt.

I dette kapitlet har vi også presentert en spørreundersøkelse om folks tillit til og oppfatninger av folketrygden som er foretatt på oppdrag fra utvalget. Undersøkelsen viser at om lag 7 av 10 av de spurte regner det for sannsynlig at folketrygden kommer til å innfri sine forpliktelser. Undersøkelsen antyder videre at omtrent like store andeler av befolkningen antar at folketrygdens ytelser er løpende utlignet og fondsbasert. Det er også omtrent like store andeler som betrakter trygdeavgiftene som forsikringspremier og som skatter. Undersøkelsen gir dermed en indikasjon på at kunnskapsnivået i befolkningen om folketrygdens utforming er relativt beskjedent.

10 Generelt om pensjonssystemers innvirkning på sparing, investeringer og velferdsfordeling mellom generasjoner

10.1 Innledning

Ulike fondskonstruksjoner for et obligatorisk pensjonssystem omtales i kapitlene 14- 16. Måten fondsbasering gjøres på og graden av fondsbasering vil ha virkninger på andre deler av samfunnsøkonomien. I dette kapitlet drøftes først og fremst hvordan noen ulike aspekter ved fondsbasering virker på realøkonomiske størrelser som sparing, realinvesteringer og velferdsfordeling mellom generasjoner. I denne drøftingen ser en for det første på forskjellene mellom et pensjonssystem basert på løpende utligning og et system som helt eller delvis er fondsbasert. I tillegg vil en se på de utfordringene en står overfor ved en overgang fra løpende utligning til fondsbasering. Langsiktigheten knyttet til pensjonssystemer gjør at overgangsreglene blir svært viktige hvis en skal gå fra et system til et annet.

Et pensjonssystem har generelt fordelingsvirkninger innen samme generasjon. Slike fordelingsegenskaper i dagens pensjonssystem i folketrygden er belyst i kapittel 9. Muligheten for å opprettholde omtrent de samme egenskapene i et fondsbasert system er drøftet i tilknytning til de konkrete alternativene i kapitlene 14- 16.

Fondsbasering av pensjonsytelsene kan ha konsekvenser for atferden i både privat og offentlig sektor. Virkningene på husholdenes tilpasning vil blant annet avhenge av hvorvidt pensjonspremier blir oppfattet som skatt eller som en form for sparing som den enkelte selv vil få utbytte av på lengre sikt. Fondsbasering av pensjonsytelsene kan bidra til at ytelsene oppfattes som sikrere, slik at behovet for å sikre seg på andre måter blir svekket. Bedriftenes tilpasning påvirkes også av den måten fondsinnbetalingene skjer på. Gjennom disse mekanismene kan både den private sparingen, realinvesteringene og arbeidstilbudet i økonomien bli påvirket. Dette drøftes i avsnittene 10.3, 10.5 og 10.6.

Fondsbasering av pensjonsytelsene kan ha virkning på den offentlige økonomien. Av særlig betydning er om en endring av finansieringsmåten for pensjonene vil få virkning på den del av offentlig sparing som ikke er knyttet til pensjonssystemet. Dette drøftes i avsnitt 10.4, der en også ser på omfanget og sammensetningen av samlet sparing. Et viktig formål med fondsbasering kan være å sikre tilstrekkelig omfang av samlet sparing.

Overgang til et fondsbasert system vil påvirke velferdsnivået på kort og lang sikt, og dermed også fordelingen mellom generasjoner. Et stabilt fondsbasert system vil ha beskjedne fordelingsvirkninger mellom generasjoner, siden prinsippet i et slikt system er at hver generasjon skal sette av midler for å finansiere sin egen pensjon. Overgangen fra løpende utligning til fondsbasering kan imidlertid ha betydelige fordelingsvirkninger mellom generasjoner, ved at en generasjon må finansiere allerede løpende pensjoner i tillegg til å bygge opp fond som skal finansiere egne pensjoner. Virkningen på velferdsnivået i ulike perioder blir drøftet i avsnitt 10.7.

10.2 Teori for privat sparing

Mye av forskningen som har vært gjort omkring offentlige pensjonssystemer har vært knyttet til pensjonssystemenes innvirkning på spareraten i økonomien. Dette er vesentlig da spareraten er avgjørende for nasjonalformuens størrelse, som igjen vil ha betydning for veksten i nasjonalinntekten og forbruksmuligheter på lang sikt.

Nedenfor diskuteres ulike forklaringsfaktorer for privat sparing i en økonomi uten offentlige pensjonssystemer på grunnlag av økonomisk teori. Deretter drøftes virkningene av pensjonssystemer i lys av denne teorien. Det gis også en omtale av den empiriske forskningen på området.

10.2.1 Livsløpshypotesen og modifikasjoner av denne

Forventninger om framtida vil påvirke dagens beslutninger om sparing og forbruk. Dette er reflektert i livsløpshypotesen, der sparebeslutningen er resultatet av en avveining mellom forbruk i dag og i framtida.

Livsløpshypotesen beskriver hvordan individene ønsker å fordele forbruket over livsløpet. I den enkle modellen ser en bort fra all usikkerhet, både usikkerhet knyttet til forventet levealder og til andre framtidige størrelser. Beslutningsproblemet består i å fordele konsum for en gitt livstidsinntekt over levetiden på en slik måte at nytten av konsumet blir størst mulig. Sparingen bestemmes av hvordan nåværende inntekt er i forhold til ønsket konsum i perioden.

En sannsynlig tidsprofil gitt disse forenklede forutsetningene innebærer at individene bygger opp formue ved å spare i den yrkesaktive perioden, for så å forbruke denne formuen i løpet av pensjonistperioden. Sparemotivet i den rene livsløpsmodellen er å opparbeide seg midler til å leve av i alderdommen, og lengden av pensjonistperioden blir den viktigste faktoren for å forklare forholdet mellom formue og inntekt. En enkel modell er illustrert i figur 10.1. Det er tatt utgangspunkt i at individet ønsker konstant konsum over livsløpet. Videre er det forutsatt at inntektsprofilen er stigende fram til pensjonsalder, og null deretter. Realrenten er for enkelhets skyld satt lik null. Figuren viser hvordan formuesprofilen blir med disse forutsetningene.

En konsekvens av teorien er at en aldrende befolkning i seg selv medfører redusert sparing. Dagens yrkesaktive tilhører de store etterkrigskullene. Disse sparer nå (delvis) med tanke på alderdommen, og bidrar til høy sparing. Et stykke ut i det neste århundret når imidlertid disse pensjonsalderen, og vil i følge livsløpsteorien bygge ned formuen (negativ sparing). De yrkesaktive generasjonene vil på dette tidspunktet være mye mindre, og følgelig kan det forventes et betydelig fall i den samlede private sparingen.

Hvis en fjerner forutsetningen om full sikkerhet vil individene spare også for å ha en reserve å gå på i tilfelle inntektene skulle bli mindre eller behovene større enn forventet. Denne delen av sparingen utgjør forsikring mot alle former for variasjoner i inntektsmuligheter og behov. Dette kan kalles sikkerhetsmotivert sparing. I den grad det finnes forsikringsmarkeder for slike behov, vil det redusere sparebehovet på egenhånd. Slik forsikring kan imidlertid være dyr, blant annet fordi det er en rekke forsikringstekniske problemer tilknyttet forsikringen, jf blant annet omtale av ugunstig utvalg og adferdsrisiko i avsnitt 10.3.2. Det offentlige kan sørge for forsikring i form av arbeidsledighetstrygd, uføretrygd mv. Graden av sikkerhetsmotivert sparing vil påvirke de resultatene modellen gir. Blant annet må en forvente at økt usikkerhet gir tettere sammenheng mellom inntekt og forbruk blant unge mennesker, som ofte har lave inntekter. Usikkerhet gjør at folk (og långivere) blir restriktive med å låne i perioder med lav inntekt.

Ønsket om å jevne ut levestandarden over livsløpet blir ellers modifisert av to forhold. Dersom sparing gir en positiv realavkastning etter skatt, kan en oppnå høyere gjennomsnittlig levestandard ved å utsette konsum til senere i livet. Dette trekker i retning av at folk vil spare mer tidlig i livet og ha en levestandard som øker med alderen. Denne effekten blir imidlertid motvirket av at folk på grunn av mangel på framsyn og tålmodighet har en tendens til å foretrekke høyt konsum nå framfor høyt konsum i framtida. Graden av tålmodighet og framsyn varierer antakelig en god del i befolkningen. En viktig grunn til å ha obligatoriske trygdeordninger er at en del av befolkningen ikke er framsynte og tålmodige nok til å spare tilstrekkelig. Det kan også være et problem at enkelte lar være å spare, i tro på at samfunnet likevel vil sørge for midler til livsopphold (gratispassasjerproblemet).

Muligheten til å jevne ut levestandarden over livsløpet kan bli begrenset av kredittrasjonering. Begrensede lånemuligheter vil også begrense forbruket til de som er utålmodige og lite framsynte. Kredittrasjonering fører til lavere lånefinansiering tidlig i livet og høyere konsum senere. Nåværende inntekt legger begrensninger på konsumet, og kredittrasjonerte individer sparer mer (dvs låner mindre) enn det de ønsker.

Slik livsløpsteoriene gjerne framstilles i enkel form, bygger de på at folk tar sikte på å bruke opp hele formuen i løpet av livet. Dersom folk etterlater seg arv, kan det være et resultat av at folk ikke rekker å bruke opp de reservene de har for påkommende tilfeller før de dør. Forskning har vist at folk gjennomgående sparer mer enn det livsløpsteorien alene tilsier, og at mange etterlater seg så mye arv at det vanskelig kan forklares som et resultat av forsiktighet og usikkerhet om dødstidspunktet. Det kan være flere grunner til dette, f eks omtanke for arvingene, ønsker om å oppnå den makt og uavhengighet som følger med formue, eller ønsker om å holde en levestandard som ikke skiller seg for mye fra det som er vanlig i en sosial gruppe som en identifiserer seg med og ønsker å tilhøre. Det er liten grad av enighet om hvilke motiver som er de viktigste.

Det at det finnes flere motiver for sparing, betyr at livsløpsteoriene må suppleres, men ikke at de må forkastes. Studier av folks spareatferd over livsløpet tyder på at det store flertallet av befolkningen søker å utjevne levestandarden over livsløpet ved hjelp av sparing. Atferden er i stor grad i samsvar med livsløpsteoriene bortsett fra at det altså blir spart mer.

Arvemotiv kan enkelt innarbeides i mer kompliserte livsløpsmodeller. Dette er gjort blant annet i modellen Overmod, jf avsnitt 11.8. Nedenfor drøftes ulike arvemotiv nærmere.

10.2.2 Nærmere om betydningen av arv

I litteraturen omkring virkninger av offentlig finanspolitikk anvendes to hovedtilnærminger for den private sparingen; livsløpshypotesen og det såkalte ricardianske synet.

Beslutningstakerne har innenfor det ricardianske synet en uendelig planleggingshorisont, og dette skyldes at generasjonene er knyttet sammen gjennom altruistisk motiverte overføringer. Det eksisterer med andre ord et bevisst altruistisk arvemotiv. Individene tar hensyn til velferden for sine etterkommere når de vurderer hvilken formue de ønsker å etterlate seg. På samme måte kan en også tenke seg at overføringer skjer fra senere til tidligere generasjoner ved at de eldre understøttes av sine barn. Slike former for altruisme innebærer at selv om hvert enkelt individ har et livsløp med endelig lengde, vil den reelle planleggingshorisonten bli uendelig lang dersom den ønskede planen for forbruk og sparing omfatter overføring av arv. En viktig konsekvens av dette er igjen at individenes adferd i prinsippet kan nøytralisere den effekten en endring i finanspolitikken kan ha på inntektsfordelingen mellom generasjonene.

Det klassiske eksemplet på hvordan altruisme nøytraliserer offentlig finanspolitikk er det såkalte ricardianske ekvivalensteoremet (gjeldsnøytralitetsresultatet). Anta for eksempel at staten i en periode gjennomfører en midlertidig skattelette som øker det offentlige budsjettunderskuddet. Staten finansierer det økte budsjettunderskuddet fullt ut med rentebærende gjeld, og tar deretter sikte på å holde gjelden konstant. Da må skattene øke noe i senere perioder for å betjene den økte gjelden. Virkningene av denne skattepolitikken er i utgangspunktet økt velferd for den generasjonen som mottar skattelette, og redusert velferd for de generasjonene som må betjene den økte offentlige gjelden gjennom økt skatt. Med en uendelig planleggingshorisont vil imidlertid den generasjonen som mottar skatteletten øke sin sparing og overføre denne økte sparingen til senere generasjoner i form av arv, slik at velferdsfordelingen mellom generasjonene blir uendret. Dette må bety at privat sparing øker like mye som den offentlige sparingen går ned i perioden med skattelette, slik at den samlede sparingen i økonomien ikke påvirkes 27 .

Det altruistiske arvemotivet er grunnleggende for gjeldsnøytralitetsresultatet, og har derfor fått mye oppmerksomhet. I den økonomiske litteraturen beskrives også andre arvemotiv, som ikke gir samme resultat. Noen av disse kommenteres nedenfor.

Et motiv for å overføre arv er at arven i seg selv gir individene nytte. Arven er et utslag av giverglede. Ved en inntektsøkning er det vanlig å anta at individene ønsker å øke forbruket av alle goder, herunder ulike forbruksgoder og arv. Inntektsøkning i form av en skattelette vil derfor føre til både økt forbruk og økt arv, og samlet sparing blir redusert. I dette tilfellet holder ikke gjeldsnøytralitetsresultatet.

Vi kan også ha et strategisk arvemotiv. Dette innebærer i korthet at arvegiveren søker å påvirke mottakernes atferd med arv som virkemiddel. Arven kan alternativt oppfattes som en implisitt betaling for oppmerksomhet eller omsorg. I likhet med hva som er tilfelle for givergledemotivet, vil strategisk arveatferd ikke fullt ut nøytralisere virkningene av offentlig finanspolitikk.

Et resultat av usikkerhet omkring egen livslengde kan være at det overlates ufrivillig arv. Dersom det ikke finnes et slikt marked eller individene ikke finner det gunstig å forsikre seg mot et langt liv gjennom forsikringsmarkedet, kan ordinær sparing være alternativet. Individene er da ikke i stand til å styre sin portefølje slik at denne er lik null (evt lik nivået på ønsket arv) på dødstidspunktet.

I de enkleste livsløpsmodellene inngår ikke bevisste arvemotiv. Ufrivillig arv må imidlertid innarbeides straks usikkerhet om egen levetid introduseres. I mer kompliserte livsløpsmodeller inngår også bevisste arvemotiv. Arv kan da inngå i nyttefunksjonen til individene sammen med konsum i ulike perioder (givergledemotiv). Resultatet er at formuen er positiv på forventet dødstidspunkt, og at forbruket til individet er lavere i alle perioder.

10.3 Virkninger av pensjonssystemer på privat sparing

Manglende sparing hos deler av befolkningen er et viktig argument for å ha et rimelig bra utbygd pensjonssystem. Drøftingen nedenfor gjelder virkningen av pensjonssystemer på sparingen blant de som faktisk sparer.

Det at noen eldre erfaringsmessig ender opp med et svakt ressursgrunnlag i alderdommen kan dels være et fattigdomsproblem, og dels et planleggingsproblem. Følgende forklaringsfaktorer kan trekkes fram:

• Nærsynthet i økonomiske spørsmål, dvs individer som først og fremst er opptatt av øyeblikkelig konsum.

• Manglende mulighet til å spare som følge av fattigdom.

• Feilinformasjon, dvs gale oppfatninger om realistisk lønnsprofil, barns vilje til å ta vare på foreldrene mv.

• Feilkalkulasjon. Evnen til å styre egen økonomi kan være svært varierende.

• Forventning om at samfunnet likevel vil forsørge en.

I diskusjonen nedenfor tas det utgangspunkt i at trygdeordninger primært kan påvirke privat sparing gjennom å endre inntektsfordelingen langs fire dimensjoner:

1. Over den enkeltes livsløp,

2. mellom forskjellige tilstander som den enkelte kan komme i ved at de inneholder elementer av forsikring,

3. mellom individer fra samme generasjon,

4. mellom ulike generasjoner.

De to første punktene påvirker primært sparing som er livsløpsmotivert, og livsløpsteorien er derfor sentral for å forstå virkningene. Når det gjelder de to siste punktene, og særlig det siste, er arvemotivene sentrale.

10.3.1 Virkning som følge av endret inntektsfordeling over livsløpet

Så lenge livstidsinntekten er den samme, vil et individ som er framsynt og ikke utsatt for kredittrasjonering ikke la sin forbruksprofil over livet bli påvirket av en endring i fordelingen av inntekt over livsløpet. Det betyr at dersom det blir innført en alderspensjon betalt med en (aktuarisk rettferdig) avgift på arbeidsinntekt, så vil sparingen tidlig i livet i teorien gå ned med samme beløp som avgiften. Nedgangen i individuell sparing vil svare til opptjeningen av alderspensjon. Ved full sikkerhet om levetiden vil individene ønske å redusere privat formuesbeholding ved pensjoneringstidspunktet med et beløp tilsvarende nåverdien av pensjonsrettighetene på dette tidspunktet.

I praksis kan nedgangen i privat sparing bli mindre på grunn av at mange yngre individer er kredittrasjonerte, dvs at de har problemer med å få lån i kredittmarkedet. Når disse får redusert sin inntekt og ikke samtidig får økt sin kreditt, må de skjære ned på det løpende forbruket like mye som skatten går opp. For disse individene blir derfor den personlige sparingen upåvirket av alderspensjonen. I sum blir dermed resultatet at den private sparingen går ned, men med et beløp som er noe mindre enn trygdeavgiften. Fordi det er et mindretall som er kredittrasjonert, er det ut fra teorien grunn til å regne med at reduksjonen i personlig sparing blir betydelig (godt over halvparten av avgiftsbeløpet). Imidlertid kan det her være et samspill med forsiktighetsmotivet som fører til at nedgangen i sparingen blir mindre. Det er risikabelt å sette seg i stor gjeld, og forsiktighetshensyn kan tilsi at unge med stor gjeld reagerer på økte trygdeavgifter med å skjære ned på forbruket, selv om de ikke er direkte tvunget til det på grunn av kredittrasjonering.

Når personlig sparing reduseres mindre enn økningen i trygdeavgiftene, betyr dette at konsumet reduseres for deler av befolkningen. Dette er ikke nødvendigvis noen fordel. Alderspensjon blir gjerne finansiert med avgifter som for yrkesaktive er uavhengig av alder. Framsynte individer som sparer for alderdommen vil ifølge livsløpsteorien normalt konsentrere sin pensjonssparing til senere deler av livet. Da er inntektene høyere og utgiftsbehovene mindre enn i etableringsfasen. Dessuten vil de tidlig i livet investere i varige forbruksgoder framfor i pensjonssparing. Kredittrasjonering og risikoen ved store låneopptak gjør at levestandarden lett kan bli forholdsvis lav i etableringsfasen selv for framsynte individer som gjør sitt beste for å jevne ut levestandarden over livet. Obligatorisk alderspensjon kan forsterke dette problemet ved at individene blir tvunget til å betale for pensjonen på et tidligere tidspunkt enn de selv ville ha valgt. De kan dermed finne det nødvendig å skjære ned på konsumet eller å arbeide mer i en livsfase der de i utgangspunktet har relativt lavt konsum og relativt dårlig med tid i forhold til det de kan vente senere.

Hittil er det forutsatt at innføring av obligatorisk alderstrygd ikke har formuesvirkninger. I avsnitt 10.3.4 drøftes formuesvirkninger som følger av omfordeling mellom generasjoner. Formuesvirkninger kan imidlertid også oppstå som følge av avkastningsforhold knyttet til løpende finansierte pensjonssystemer. Hvis opparbeidede forventede rettigheter i et pensjonssystem skal erstatte en tilsvarende mengde sparing i den private porteføljen, kreves det blant annet at avkastningen på pensjonsinnbetalingene er lik den avkastning en kan oppnå ved privat sparing (markedsrenten).

I avsnitt 10.7 vises det at et løpende finansiert pensjonssystem gir en negativ formueseffekt for alle generasjoner som betaler bidrag hvis realrenten er høyere enn summen av reallønnsvekst og befolkningsvekst. Dette er vanligvis oppfylt i praksis. Normalt vil da konsumet bli redusert over hele livsløpet. Dette gir isolert sett redusert sparing, siden sparingen skal dekke en mindre mengde konsum senere i livsløpet.

Innføring av alderspensjon medfører endret formuessammensetning for den enkelte ved at pensjonsrettigheter erstatter andre former for privat formue (i større eller mindre grad). I den enkleste analysen forutsettes det at rettigheter i pensjonssystemet og annen formue er perfekte substitutter. Flere forhold kan imidlertid gjøre at dette ikke er tilfelle:

• Pensjonsformue har et begrenset bruksområde, siden formuen bare kommer til utbetaling hvis en er i live i pensjonsalderen. Den er derfor ikke likvid, den kan ikke overføres som arv eller gis bort, den kan ikke dekke store engangsutbetalinger i sammenheng med f eks sviktende helse, og den kan ikke brukes som sikkerhet for lån. Dette trekker i retning av at pensjonsformue erstatter mindre enn en tilsvarende mengde privat formue, og dermed at sparingen reduseres med mindre enn opparbeidede rettigheter.

• Framtidige utbetalinger fra offentlige løpende finansierte pensjonssystemer er ikke sikret gjennom noen formell kontrakt, jf omtalen av politisk risiko i kapittel 6. Sparingen i den yrkesaktive perioden vil normalt øke hvis utbetalingene fra pensjonssystemet framstår som mer usikre enn tilgangen til egne oppsparte midler. Overgang fra et utligningssystem til et fondsbasert system vil tilsvarende kunne redusere den private sparingen hvis utbetalingene fra sistnevnte oppfattes som sikrere enn førstnevnte. Sikkerhet for utbetalingene er drøftet i tilknytning til de tre konkrete alternativene som er beskrevet i kapitlene 14- 16.

Innføring av offentlige pensjonssystemer kan ha virkninger for arbeidstilbudet. Et pensjonssystem definerer en viss pensjonsalder. Mange vil velge å gå av med pensjon på dette tidspunktet hvis kompensasjonsgraden er rimelig høy, og hvis nivået på ytelsene er uavhengig av når en pensjoneres etter oppnådd aldersgrense. For mange kan derfor en offentlig fastsatt pensjonsalder medføre at en går av med pensjon tidligere enn en ellers ville gjort. Dette kan øke den private sparingen, ved at livsløpssparingen nå må finansiere en lengre pensjonistperiode. Effekten avhenger av pensjonsnivået, siden høye pensjonsytelser reduserer behovet for egen sparing til pensjonistperioden. Det vises ellers til omtale av virkningene på arbeidstilbudet i avsnitt 10.6.

10.3.2 Virkning for forsikringsmotivert sparing

I tillegg til sparefunksjonen, har pensjonssystemet også en forsikringsfunksjon. Individene har behov for å forsikre seg mot å slippe opp for ressurser ved lang levetid, svekket helse mv. Forsikringen kan være både privat og offentlig, men obligatoriske forsikringssystemer kan unngå visse problemer som er framtredende i private markeder. To viktige problemer går under benevnelsene ugunstig utvalg og adferdsrisiko. Problemet med ugunstig utvalg har sammenheng med at enkeltindividene gjerne har bedre informasjon enn forsikringsselskaper om personlige forhold som helsetilstand mv. Når selskapene må fastsette gjennomsnittspremier, er det en tendens til at de som ut fra full informasjon om kjennetegn burde hatt en lavere premie trekker seg ut. Følgelig må premien heves, og enda flere av de gode forsikringstakerne trekker seg ut. Slike problemer unngås ved obligatoriske ordninger, både offentlige og private. Problemet med adferdsrisiko bunner i at selve forsikringen kan påvirke individuell atferd. F eks kan uføretrygdedes motiv for å komme tilbake til arbeidslivet bli svekket dersom arbeidsinntekten ikke vil være særlig høyere enn uføretrygden. På enkelte områder kan offentlige myndigheter ha bedre grunnlag for å skaffe seg informasjon om enkeltindivider enn private selskaper, selv om personvernet setter klare grenser også for offentlige myndigheter. Problemet med adferdsrisiko er først og fremst relevant i forhold til andre ytelser enn alderstrygd, siden alder er et rent objektivt kjennetegn som ikke kan påvirkes av den enkelte.

Et obligatorisk pensjonsforsikringssystem kan derfor redusere behovet for forsiktighetsmotivert sparing. For alderspensjon er det grunn til å tro at effekten er forholdsvis liten ettersom det finnes relativt gode private forsikringsordninger. Imidlertid skal en ikke se bort fra at offentlig alderspensjon kan redusere forsiktighetsmotivert sparing noe ved at staten i større grad enn private kan garantere realverdien av pensjonene. For andre trygder, f eks arbeidsledighetstrygd, kan effekten kanskje være større. Dette gjelder også for helse, der risikoen for den enkelte kan være så liten at det er urimelig å vente at hver og en selv skal sikre seg, men der konsekvensene for de få som rammes er svært stor. Obligatoriske trygde- og stønadsordninger kan også gi en sikkerhet for långivere som bidrar til å redusere omfanget av kredittrasjonering, noe som kan gi ytterligere reduksjon i sparingen.

10.3.3 Virkning av endret inntektsfordeling mellom individer fra samme generasjon

Et viktig formål med pensjonssystemene er å omfordele innen generasjoner. Det formelle regelverket i de fleste land medfører en overføring fra folk med høye inntekter til folk med lave inntekter. Hvis dette er resultatet også i praksis, og disse to gruppene har ulik sparerate, kan nivået på den samlede private sparingen påvirkes. Det kan antas at folk med høye inntekter og høy formue har høyere sparerate enn folk på lavere inntektsnivå. Ut fra dette kan det derfor forventes at pensjonssystemer med en omfordelende virkning vil øke konsumet og redusere den samlede private sparingen. Det er imidlertid uklart hvor sterk denne virkningen vil være. Mens personer med ekstremt høye inntekter (i praksis nærings- og kapitalinntekter) åpenbart ofte har relativt høye sparerater over deler av livsløpet, er det vanskelig å påvise noen slik forskjell i sparerater mellom folk som har lønnsinntekter på ulike nivå innenfor det mer normale variasjonsspekteret. Det meste av omfordelingen i et trygdesystem vil ofte være mellom folk med midlere og lave inntekter. En del av overføringene ville antakelig uansett ha foregått mellom ektefeller innbyrdes. Sparingen kan også påvirkes ved at det skjer omfordeling mellom personer som har ulike inntektsprofiler over livet. For å finne virkningene på sparingen av omfordelinger innen samme generasjon, er det derfor nødvendig med et detaljert kartleggingsarbeid. Når det gjelder alderspensjon, kan det uansett være grunn til å vente at nettoeffektene på sparing av omfordeling mellom individer av samme generasjon er små i forhold til effektene av andre typer omfordeling

10.3.4 Virkning av endret inntektsfordeling mellom generasjoner

I en modell med framsynte individer vil et pensjonssystem uten formuesvirkninger være uten betydning for privat sparing. Slike pensjonssystemer eksisterer imidlertid ikke i virkeligheten, og det har heller ikke vært hensikten å innføre slike systemer. Hvis innføring av pensjonssystemer ikke skal ha formueseffekter, betyr dette blant annet at ingen mottar pensjoner uten å ha foretatt innbetalinger. Innføringen av utligningssystemer innebar imidlertid pensjonsutbetalinger til store grupper eldre som i liten grad hadde betalt inn midler med tanke på egen pensjon, og som derfor fikk økt livstidsinntekt. Utbetalingsnivået har også økt over tid i de fleste land. Denne formuesoverføringen har i stor grad vært tilsiktet. Pensjonssystemer ble innført blant annet som et ledd i å bekjempe fattigdommen blant eldre.

For effekten av omfordeling mellom generasjoner er det helt sentralt hva som motiverer arv og gaver mellom generasjonene. Et ekstremt synspunkt kommer til uttrykk gjennom gjeldsnøytralitetsresultatet, jf foran. En omfordeling til fordel for den nåværende generasjonen gjennom finanspolitikk (skatter og overføringer) vil i følge denne teorien ikke føre til at den forbruker mer. I stedet vil den spare hele det overførte beløpet til fordel for sine etterkommere. Effekten tilsvarer den en får ved en overføring innenfor livsløpet når det er fravær av kredittrasjonering. Dette synspunktet har fått betydelig plass i den akademiske litteraturen de siste tiårene til tross for at det kan reises sterke teoretiske innvendinger, og til tross for at det har liten empirisk støtte. Motivene for at folk sparer så mye over livsløpet at de etterlater seg arv, er etter alt å dømme langt mer sammensatte enn den ekstreme teorien tilsier. Nesten alle andre motiv for sparing ved siden av livsløpssparing tilsier at en generasjon som får overført inntekt fra senere generasjoner vil øke sitt forbruk noe, men også øke det beløpet som blir etterlatt til arvingene. Det finnes også en rekke empiriske resultater som støtter opp om at det er slik.

For øvrig skal en ikke overdrive den omfordelingen mellom generasjoner som innføring av alderstrygd (delvis) uten fondering innebar. Offentlige trygdeytelser har i alle fall delvis kommet til erstatning for direkte overføringer fra barn til foreldre. I Norge, som i de fleste andre samfunn, har barn hatt forsørgelsesplikt for sine foreldre. I Norge ble forsørgelsesplikten opphevet i 1964, noe som må ses i sammenheng med utbyggingen av de offentlige trygdeordningene. Folks livsløp har heller ikke alltid fulgt det samme mønsteret (ulik giftermålsalder, ulike etableringskostnader, ulik levealder). I en samlet historisk vurdering av virkningen av innføring av alderstrygd i ulike land måtte en tatt slike forhold i betraktning.

10.3.5 Virkninger av fondsbasering

Det er i første rekke en eventuell overgang fra et utligningssystem til et fondsbasert system som er tema for dette utvalgets arbeid. Et hovedmotiv for å fondsbasere hele eller deler av pensjonssystemet er i de fleste land fordeling mellom generasjoner. Pensjonssystemer basert på utlikningsprinsippet kan legge en uforholdsmessig stor byrde på framtidige generasjoner med den aldersutviklingen en nå ser. Hvis det er ønskelig å skyve konsumet fram i tid, kan etablering av pensjonsfond betraktes som en mekanisme for å få til dette, forutsatt at fondering bidrar til å øke sparingen. En konsekvens er at en da i noe større grad enn ved utlikningsbaserte systemer har bundet opp deler av framtidig nasjonalinntekt til pensjonsformål. Fondering av alderstrygd i økonomisk forstand vil si økte innbetalinger nå og lavere innbetalinger i framtida enn hva som ellers ville vært nødvendig. I en overgangsperiode, som kan være lang, må innbetalingene dekke oppbyggingen av fondet i tillegg til å dekke løpende pensjoner. I praksis betyr dette både en omfordeling av disponibel inntekt fra nå til senere for nålevende generasjoner (spesielt de yngste) og en omfordeling fra nålevende til framtidige generasjoner. Det følger av det som er sagt om effekten av slike omfordelinger, at begge forhold vil føre til at annen sparing reduseres, men reduksjonen vil være mindre enn økningen i sparingen i trygdesystemet. Det siste skyldes delvis at de som er kredittrasjonerte vil bli tvunget til å redusere forbruket i stedet for sparingen, og delvis at de nålevende generasjonene vil spare mindre over livsløpet sett under ett, og derfor vil etterlate seg mindre arv. Økt sparing i trygdesystemet gir økt sparing for landet under ett, men effekten er mindre enn en til en.

Hvor mye en ønsker å øke sparingen blant dagens yrkesaktive avhenger blant annet av hvordan velferden for ulike generasjoner veies opp mot hverandre, jf avsnitt 10.7. Når det gjelder Norges situasjon spesielt, vises det til nærmere drøfting i kapittel 11. Som det går fram av avsnitt 3.5 er Norge i en spesiell situasjon ved at det offentlige har en stor og voksende finansiell formue. Ved en evt overgang til et fondsbasert pensjonssystem er det derfor mulig å (delvis) finansiere overføringene til pensjonsfond(ene) ved å redusere de offentlige budsjettoverskuddene, og dermed redusere den generelle finansielle formuesoppbyggingen. Hvis et slikt alternativ gjennomføres, blir den negative inntektsvirkningen for nålevende generasjoner mindre. Motstykket til at en unngår en betydelig negativ inntektsvirkning for nålevende generasjoner, er at en i dag tar stilling til fordelingen av ressursene i framtida. En overføring av generell finansformue til pensjonsfond, innebærer at en reduserer muligheten til å bruke disse midlene til andre formål.

10.3.6 Empiriske resultater

Virkningen av pensjonssystemer på den private sparingen er til sjuende og sist et empirisk spørsmål. Internasjonalt er det gjort en rekke undersøkelser av denne sammenhengen, de fleste i USA. I en OECD-rapport fra høsten 1997 gjennomgås de mest sentrale empiriske studiene (ECO/CPE/WP1(97)10: The macroeconomics of ageing, pensions and savings: a survey). Gjennomgangen nedenfor er i stor grad basert på denne rapporten.

Hovedkonklusjonene fra rapporten er:

1. Offentlig og privat pensjonsformue fortrenger annen privat sparing, den siste mer enn den første, men ingen av dem fullstendig.

2. Under dagens forhold, blant annet på kapitalmarkedene og når det gjelder demografi, kan virkninger på privat sparing av reduksjoner i offentlige pensjonsytelser være høyere enn mange tidligere estimater viser.

3. Virkningen på nasjonal sparing av at det offentlige reduserer sin negative sparing, dvs i mindre grad bygger opp en implisitt pensjonsgjeld, er sannsynligvis viktigere enn den virkningen som følger av at reduserte direktefinansierte ytelser trolig bidrar til økt privat sparing.

4. Positiv virkning på privat sparing av pensjonsreformer overskygges sannsynligvis av den negative virkningen som følger av aldring i seg selv, jf at eldre tærer på formue som er bygd opp i yrkesaktiv alder.

5. Økt pensjonsalder kan ha betydelig positiv virkning på framtidig nasjonalinntekt, men kan samtidig gi lavere privat sparerate.

6. Skatteincentiver rettet mot privat sparing kan ha positiv innvirkning på denne, men virkningen på nasjonal sparing er sannsynligvis negativ.

Virkningen av pensjonssystemet er analysert ved hjelp av to typer studier: tidsseriestudier og tverrsnittsstudier. De første måler i prinsippet effektene av den implisitte beholdningen av pensjonsformue på sparing, mens de siste i hovedsak måler virkningen av den samme beholdningen på formue utenom pensjonsformue. I tillegg varierer studiene blant annet fordi en i tverrsnittsstudier kan ta hensyn til faste effekter en ønsker å korrigere for. Et annet moment er at forholdet mellom sparing og anslag på pensjonsformue trolig varierer over tid, og dette kan bidra til å vri estimatene i tidsseriestudier.

10.4 Virkninger på offentlig og samlet sparing

10.4.1 Betydning av pensjonsfond for offentlig sparing

10.4.2 Virkninger på samlet sparing

10.5 Virkninger på realinvesteringer

Økt sparekapital kan definisjonsmessig gi grunnlag for økt nasjonalinntekt på to måter; gjennom økt realkapital innenlands eller gjennom økt finanskapital plassert i utlandet. Ved full kapitalmobilitet er det forventet avkastning som bestemmer hvilke prosjekter som blir igangsatt, uavhengig av nivået på den innenlandske spareraten. Internasjonale sammenligninger viser imidlertid en sterkere sammenheng mellom sparerater og realinvesteringsrater i ulike land enn det en kunne vente hvis de internasjonale kapitalmarkedene konsekvent allokerte kapital til de mest lønnsomme investeringsprosjektene. I samsvar med det finner en også systematiske forskjeller i avkastning mellom ulike markeder, utover det som kan forklares ved forskjeller i risiko. Foreløpig er de internasjonale sammenligningene basert på en kort tidshorisont, siden dereguleringen av kredittmarkedene er av nyere dato. På sikt kan resultatene bli at kapitalstrømmer over landegrensene i større grad utjevner avkastningsforskjeller.

I mange land brukes den positive virkningen en kan regne med på kapitaltilgangen og likviditeten i de innenlandske kapitalmarkedene som et viktig argument for sparing til pensjonsfond. Slike virkninger kan en få når kapitalmobiliteten mellom ulike land og valutaer er begrenset, slik at økt sparing fører til økt kapitaltilbud innenlands. Argumentet er videre at den økte kapitaltilgangen fører til økte realinvesteringer, at avkastningskravene blir lavere og kredittrasjoneringen til risikable prosjekter mindre streng.

Tabell 5.1 i kapittel 5 illustrerer hvilken betydning private pensjonsfond kan få i økonomier der slike ordninger er utbredt. I USA eier private pensjonsfond 20-25 pst av markedsverdien i børsnoterte verdipapirer. Vi har ikke tilsvarende tall for de andre landene i tabellen, men også der vil private pensjonsfond være store aktører i kapitalmarkedene.

Pensjonsfond er typisk stabile og relativt passive eiere i aksjemarkedet, og i landene som er nevnt i tabell 5.1 vil de tilsammen være store eiere i mange av de største bedriftene. Det betyr på den ene siden at ledelsen i bedriftene med større trygghet kan følge langsiktige strategier, men på den annen side også at bedriftsledelsen kan mangle korrektiv fra aktive eiere. Det kan ta lenger tid før mindre dyktige ledere blir skiftet ut, eller strategien korrigert.

Virkningene på realinvesteringene avhenger selvsagt av at pensjonsfond plasserer en stor del av fondsmidlene innenlands. Generelt er det land med svakt utviklede kapitalmarkeder som på denne måten kan vente størst positiv virkning på innenlandske realinvesteringer når det bygges opp fond for pensjonsformål. Forventede virkninger i land som på forhånd har stor rikelighet av kapital kan være annerledes. Mulige virkninger for norsk økonomi diskuteres i kapittel 11.

Pensjonsfond kan også få virkninger på realinvesteringene gjennom finansieringsmåten, ved at kostnadene knyttet til andre produksjonsfaktorer endres. Dersom pensjonsfond betinger høyere innbetalinger, vil faktorkostnadene vanligvis øke. Finansiering ved økte inntektsskatter eller ved økt arbeidsgiveravgift betyr for eksempel økte kostnader ved bruk av arbeidskraft. Disse kostnadene vil delvis kunne tas igjen ved høyere produktpriser. Men dersom konkurranse hindrer fullstendig overvelting, vil realinvesteringer bli mindre lønnsomme enn de ville vært uten ekstra pensjonsavgifter. På lang sikt kan resultatet bli motsatt, siden høyere offentlig sparing de nærmeste årene åpner for reduserte skatter og avgifter på sikt.

10.6 Virkninger for arbeidstilbudet

Hensynet til arbeidsmarkedet har vært trukket fram som argument for å innføre fondsbaserte pensjonsordninger, blant annet i Verdensbankrapporten: Averting the old age crisis.

Pensjonssystemet kan påvirke arbeidstilbudet på to måter:

• Pensjonstidspunktet kan påvirkes når pensjonsordningen definerer en generell pensjonsalder, og pensjonsnivået i liten grad påvirkes av evt tidligpensjonering eller utsatt pensjonering.

• Arbeidstilbudet til yrkesaktive kan påvirkes hvis innbetalingene til trygdesystemet oppfattes som en skatt.

Mye taler for at det første strekpunktet har størst betydning. Utgangspunktet er at avkorting av pensjon mot lønnsinntekt kan betraktes som en ekstraskatt på lønn, slik at personer som har nådd aldersgrensen for (tidlig)pensjon i praksis står overfor svært høy direkte og indirekte skatt på lønnsinntekt. Hvis pensjoneringstidspunktet påvirker pensjonsutbetalingene på en forsikringsteknisk korrekt måte, kan arbeidstilbudet blant eldre arbeidstakere økes. Et slikt system innebærer at individene selv må bære en større andel av kostnaden ved tidligpensjonering.

Når det gjelder det andre strekpunktet, kan det hevdes at fondsbaserte ordninger fører til mindre vridninger i arbeidstilbudet ved at det blir en nærmere sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger. I en overføringsordning basert på forsikringstekniske prinsipper er det grunn til å anta at innbetalingene oppfattes mer som tvungen sparing enn som en skatt. Dette gir generelt redusert skattetrykk blant yrkesaktive.

Mulige negative virkninger av pensjonsordninger på arbeidstilbudet kan også motvirkes innenfor utlikningsbaserte systemer. Ett virkemiddel kan være økt krav til innbetalingsperiode for å få full pensjon. Arbeidstilbudet blant eldre arbeidstakere kan også stimuleres ved å innføre ordninger der tidligpensjonering gir avkorting i pensjonene, mens utsatt pensjonering gir høyere pensjon.

Et system basert på forsikringstekniske prinsipper innebærer i rendyrket form at det ikke skjer noen omfordeling i form av fallende kompensasjonsgrader. Den effektivitetsgevinsten som måtte følge av dette må veies opp mot at omfordelingsfunksjonen til systemet svekkes.

En nærmere omtale av mulige virkninger av pensjonssystemet for arbeidstilbudet er gitt i avsnitt 9.6. Her kommeneteres også mulige virkninger for etterspørselen etter arbeidskraft.

10.7 Velferdsfordelingen mellom generasjoner

Valg av pensjonssystem har betydning for velferdsfordelingen mellom generasjoner. Nedenfor gjengis noen generelle resultater for hva som er avgjørende for avveiningen mellom løpende finansierte og fondsbaserte pensjonssystemer. Velferdsvurderinger knyttet til en evt overgang til et fondsbasert system diskuteres også. Resultatene har nær sammenheng med virkningen for sparing og kapitaloppbygging, og for arbeidstilbudet.

Når pensjonsytelsene finansieres løpende ved utligning av skatter, vil de generasjonene som til enhver tid er yrkesaktive måtte betale pensjonene til pensjonistgenerasjonene. I analyser av pensjonssystemer er det vanlig å anta at avkastningen på pensjonsinnbetalinger i et utligningssystem er lik veksten i avgiftsgrunnlaget fra en periode til den neste, dvs summen av befolkningsvekst og reallønnsvekst (naturlig vekstrate). Det skjer en omfordeling fra generasjoner med små årskull til generasjoner med store årskull, siden de siste vil måtte avstå en mindre del av det de produserer. Tabell 10.1 viser utviklingen i antall personer over 60 år som andel av totalbefolkningen. Økt andel eldre i befolkningen skyldes både reduserte fødselstall og økt gjennomsnittlig levealder.

Tabellen viser at aldringen først og fremst skjer fram til år 2030. Deretter er andelen eldre forholdsvis stabil. På lang sikt er resultatene bestemt av de forutsetningene som er gjort med hensyn til fødselsrater, dødelighet mv. Som det går fram av tabellen forutsettes det noenlunde lik utvikling i alle land på sikt.

Også ved fondsbasering av pensjonssystemet må yrkesaktive og pensjonister dele på den løpende nasjonalinntekten. Størrelsen på nasjonalinntekten på sikt kan imidlertid være en annen hvis pensjonene er fondsfinansiert og/eller hvis organiseringen av pensjonssystemet påvirker arbeidsmarkedet eller investeringene. Forskjellen fra løpende utligning består i at hver generasjon nå må spare opp kapital for å dekke egne pensjoner, slik at kapitalen varierer med størrelsen på årskullene. Sparekapitalen vil gi grunnlag for økt framtidig produksjon innenlands eller avkastning på en høyere utenlandsformue, og denne avkastningen skal sammen med innbetalingene i prinsippet dekke pensjonsytelsene. Hver generasjon får en avkastning på sine innbetalinger som omtrent svarer til realavkastningen i produksjonsvirksomhet slik den avspeiles i den internasjonale realrenten. Fullt fondsbaserte pensjonssystemer vil i seg selv ikke medføre omfordeling av forbruksmuligheter mellom generasjoner.

Det følger også av dette at dersom realrenten (avkastningen på fondsmidlene) over tid er høyere enn den naturlige vekstraten, vil et fondsbasert system gi hver generasjon høyere avkastning på sine innbetalinger enn et utligningssystem. I Verdensbankrapporten Averting the old age crisis drøftes forholdet mellom reallønnsvekst, befolkningsutvikling og avkastning på ulike typer investeringer. Konklusjonen er:

«Samlet sett, hvis utligningssystemer har hatt kostnadsfordeler tidligere, skyldes dette demografiske forhold som ikke lenger er til stede i mange land. Hvis det samme relative forholdet mellom renter og lønnsvekst opprettholdes i framtida, og spesielt hvis pensjonsfond er i stand til å trekke fordeler av aksjeinvesteringer, kapitalmobilitet, og internasjonal diversifikasjon, vil et fullfondert system kreve lavere innbetalinger enn et utligningssystem for å oppnå de samme pensjonsfordelene.»

I Norge økte gjennomsnittlig årslønn reelt med om lag 1,06 pst pr år i gjennomsnitt for perioden 1973 til 1996. Dette er betydelig mindre enn den realavkastning som kunne vært oppnådd på blant annet internasjonale kapitalmarkeder i samme periode 28 . Arbeidsstyrken vokste imidlertid sterkt i Norge i denne perioden, som følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner. Yrkesfrekvensen blant kvinner i alderen 25-66 år økte i perioden 1973-96 fra 48,9 pst til 76,2 pst. Mye av potensialet for økt yrkesdeltakelse blant kvinner er derfor oppbrukt, selv om både yrkesfrekvens og gjennomsnittlig arbeidstid er vesentlig lavere enn for menn. Yrkesfrekvensen for menn i samme aldersgruppe og samme periode ble redusert fra 89,1 pst til 87,5 pst.

Forsørgelsesbyrden vil i tillegg til fødselstallene også være avhengig av lengden på pensjonistperioden. Som det går fram av avsnitt 10.6 kan lengden på pensjonistperioden avhenge av pensjonssystemet. Hvis gjennomsnittlig pensjoneringsalder er lavere i et utligningssystem enn i et fondsbasert system, blir samlet inntekt til fordeling lavere. En senking av pensjoneringsalderen er imidlertid et gode for de første som nyter godt av den lavere pensjonsalderen, hvis ikke årlig pensjon blir forsikringsteknisk avkortet som resultat av at den mottas i flere år. I de fleste OECD-land har det de siste årene vært en utvikling i retning av lavere faktisk pensjoneringsalder. I Verdensbankrapporten blir det opplyst at arbeidsstyrkedeltakelsen for menn i alderen 55-64 år i OECD-landene ble redusert fra 84 pst i 1960-66 til 63 pst i 1986-90. For menn over 65 år ble arbeidsstyrkedeltakelsen redusert fra 33 pst til 11 pst. Belastningen på de yrkesaktive vil videre avhenge av hvor stor andel av folk i yrkesaktiv alder som faktisk er i arbeid. Både arbeidstilbudet generelt og arbeidsledigheten spiller derfor en rolle.

Lave fødselstall og stigende levealder er faktorer som kan tale for en overgang til et fondsbasert system. I OECD (1997): The macroeconomics of ageing, pensions and savings: a survey påpekes imidlertid at aldring også kan påvirke fondsbaserte systemer på sikt. Aldring medfører knapphet på arbeidskraft sammenlignet med fysisk kapital, og bidrar derfor til å øke arbeidsavkastningen og redusere kapitalavkastningen. Generelt hevdes det at det er vanskelig å predikere hvordan aldring påvirker relative avkastningsforhold på sikt, og at det derfor er vanskelig å anbefale fondsbaserte systemer framfor utlikningsbaserte systemer ut fra forventet relativ avkastning alene. Det pekes videre på at økende pensjonsutgifter også kan møtes gjennom økt pensjonsalder og reduserte ytelser.

I den internasjonale litteraturen påpekes at en overgang fra utligningssystemer til fondsbaserte systemer kan påvirke velferdsfordelingen mellom generasjoner på en måte som gjør overgangen vanskelig. En overgang betinger høyere samlet sparing i samfunnet, sett i forhold til en situasjon der pensjonsutgiftene fortsatt dekkes helt gjennom løpende utligning. Hvis en skal oppnå et fullfondert system, må den implisitte offentlige gjelden knyttet til utligningssystemet nedbetales. Dette innebærer at dagens yrkesaktive må sette av midler til sin framtidige pensjon, i tillegg til å dekke forrige generasjons pensjoner gjennom løpende utligning. Den negative formueseffekten for dagens yrkesaktive forsterkes hvis fondsoppbyggingen finansieres gjennom skatter og avgifter som gir effektivitetstap i økonomien.

Omfanget av omfordelingen mellom generasjoner avhenger av hvor mye sparingen må øke, det vil si hvor høye pensjonsytelsene er, hvor stor del av ytelsene som skal finansieres fra pensjonsfond, og hvor raskt overgangen til fondsbasering skal gjennomføres. Ved en langsom overgang vil belastningen bli jevnere fordelt på dagens og framtidige yrkesaktive enn om overgangen skjer raskt, med store krav til oppbygging av en kapitalbase på kort tid. Dersom en bare tar sikte på delvis fondering av framtidige pensjonsytelser, vil kravet til oppbygging av kapitalbase og belastningen på dagens yrkesaktive også bli mindre. Mulige overgangsregler ved overgang til et fondsbasert system i Norge er beskrevet i kapittel 17. Der går det fram at Norge, i motsetning til de fleste andre land, vil ha mulighet til (indirekte) å dekke overføringene til pensjonsfond(ene) ved å redusere budsjettoverskuddene, og dermed den generelle finansformuen, jf ellers omtale i avsnitt 10.3.5.

En reform som har negative velferdsvirkninger for flertallet av nålevende velgere, men som kommer framtidige generasjoner til gode, kan være vanskelig å gjennomføre. Dette gjelder selv om tapet for nålevende generasjoner er relativt lite sammenlignet med den langsiktige gevinsten.

I økonomisk teori diskuteres mulighetene for å gjennomføre en overgang fra et pensjonssystem med løpende utligning til et fondsbasert system uten at noen generasjon taper på det. Muligheten for dette måtte ligge i at en greide å overføre deler av den langsiktige gevinsten ved et fondsbasert system til de generasjonene som i utgangspunktet taper på omleggingen. En overgang gir en langsiktig gevinst i de tilfeller der realavkastningen på midler som samles opp i et pensjonsfond er høyere enn den realavkastningen hver generasjon får ved løpende utligning. Verbon (1989) ser på denne problemstillingen. Han forutsetter at den implisitte offentlige gjelden erstattes av eksplisitt offentlig gjeld. Videre beregner han hva nødvendig pensjonsskatt i et fondssystem må være for at ytelsen skal være den samme som i et utligningssystem. Resultatet viser at summen av pensjonsskatten i det fondsbaserte systemet og den innbetalingen som er nødvendig for å betjene den offentlige gjelden er lik pensjonsskatten i utligningssystemet. Det er altså ikke mulig å nedbetale den offentlige gjelden og komme over i et fondsbasert system uten at noen taper på det. Breyer (1989) kommer fram til et tilsvarende resultatet. Han viser at det i et tilfelle med negativ befolkningsvekst vil være mulig å redusere den offentlige gjelden noe, men ikke mer enn at offentlig gjeld pr yrkesaktiv er konstant. Det sentrale resultatet er at det ikke vil være mulig å nedbetale gjelden uten at minst en generasjon må belastes med høyere pensjonsskatter enn de ellers ville blitt belastet med i et utligningssystem.

Homburg (1990) utvider dette ved å peke på at innbetaling til fond kan gi mindre vridningseffekter i økonomien enn vanlig beskatning. Effektivitetsgevinsten som følger av dette kan brukes for å kompensere dagens yrkesaktive for økt skatt brukt til nedbetaling av offentlig gjeld. Resultatet til Homburg gjelder for en åpen økonomi, men Breyer og Straub (1993) har utvidet resultatet til å gjelde for en lukket økonomi. Det må presiseres at disse resultatene bygger på en rekke forutsetninger, blant annet at det konstrueres en tettere sammenheng mellom innbetalinger til og utbetalinger fra pensjonssystemet. Dette vil ha fordelingsvirkninger innen generasjoner. Generelt må konklusjonen være at det er svært vanskelig, om ikke umulig, å gå fra et utlikningsbasert system til et fondsbasert uten at noen generasjoner taper på det.

Nasjonalinntekten og forbruksmulighetene har i etterkrigstida vokst fra år til år i de fleste land. Det har derfor vært rimelig at en blant annet gjennom å innføre utlikningsbaserte pensjonssystemer har bidratt til å fordele inntekter fra unge til eldre. En omfordeling fra gamle til unge i denne perioden ville i praksis ha vært en overføring av forbruksmuligheter fra en generasjon med relativt lave inntekter til en generasjon med relativt høye inntekter. Ut fra vanlige rettferdsbetraktninger ville det altså vært tale om en uønsket fordelingsvirkning. Spørsmålet er hvordan vekstraten vil være framover, og om en omfordeling fra gamle til unge vil være ønskelig. Befolkningsutviklingen kan tilsi at nåværende yrkesaktive legger en uforholdsmessig stor byrde på framtidige generasjoner gjennom den implisitte pensjonsgjelden, men den økonomiske utviklingen kan også bli slik at en overføring fra unge til eldre fremdeles vil bli oppfattet som mest rimelig av flertallet. Et pensjonssystem som i mindre grad fører til delvis uforutsette fordelingsvirkninger mellom generasjoner vil imidlertid ikke være til hinder for at myndighetene kan påvirke velferdsfordelingen mellom generasjoner på andre måter, f eks gjennom den generelle budsjettpolitikken.

10.8 Oppsummering

Den viktigste grunnen for å innføre obligatoriske, offentlige pensjonsordninger har vært å gi økonomisk trygghet og hindre fattigdom blant eldre. Det at noen eldre erfaringsmessig ender opp med lav inntekt i alderdommen kan dels være et fattigdomsproblem, og dels et planleggingsproblem.

Internasjonalt har det de siste årene blitt rettet stor oppmerksomhet mot de problemene omfattende utlikningsbaserte pensjonssystemer kan medføre i en aldrende befolkning. En stor og stigende andel eldre medfører i utlikningsbaserte pensjonssystemer at de yrkesaktive må betale inn høye og stigende premier for å dekke pensjonene, gitt at pensjonene skal holdes på forespeilet nivå. Finansieringsproblemene forverres i den grad innføringen av pensjonssystemene har medført lavere sparing og kapitalbase enn en ellers ville hatt. Innføring og opptrapping av utlikningsbaserte pensjonssystemer har i følge en rekke økonomer medført redusert privat sparing, uten at det offentlige har satt av tilsvarende midler. Redusert privat sparing knyttes i første rekke til at de eldste genersjonene har fått økt livstidsinntekt, og har økt sitt konsum som en følge av dette.

De seneste og metodemessig mest avanserte empiriske studiene gir noenlunde like resultater når det gjelder virkningen av løpende finansierte pensjonssystemer på privat sparing. Resultatene fra tverrsnittsanalyser indikerer at en økning på 100 enheter i offentlig pensjonsformue reduserer annen privat formuesbeholdning med 10 til 30 enheter, avhengig av tidsperiode, demografiske og institusjonelle faktorer. Estimatene fra tidsseriestudier er noe høyere. Blant annet demografisk utvikling og utviklingen på kapitalmarkedene innenfor OECD indikerer videre at virkningen av offentlige pensjonssystemer på privat sparing kan forventes å øke på sikt.

Ulike virkemidler vurderes for å møte finansieringsproblemene, blant annet reduserte ytelser, økt pensjonsalder og økt sparing ved å bygge opp pensjonsfond.

I dette kapitlet har utvalget drøftet om fondering kan være et egnet virkemiddel for å øke sparingen. Fondering kan i prinsippet skje både i privat og statlig regi. Virkningen på samlet sparing av økt sparing gjennom trygdesystemet avhenger av i hvilken grad det eksisterer motmekanismer i offentlig og privat sektor. Følgende motmekanismer kan trekkes fram:

• Redusert privat sparing blant de som må bygge opp fondet, og derfor får lavere livstidsinntekt.

• Redusert privat sparing som følge av at ytelsene oppfattes som mer sikre i et fond.

• Endret offentlig sparing utenfor pensjonssystemet.

Det siste punktet er sentralt: vil offentlige myndigheter tilpasse inntekter og utgifter utenfor pensjonssystemet ved innføring av fondsbaserte systemer? En faktor som kan bidra til at en faktisk oppnår økt samlet sparing ved fondering er at en gjennom fondssystemene får informasjon om hva de faktiske pensjonsforpliktelsene er. Dessuten vil årlige budsjettoverskudd få et annet informasjonsinnhold, siden de nå reflekterer overskudd justert for (deler av) årets påløpte pensjonsforpliktelser.

Et problem med å øke samlet sparing for å bygge opp pensjonsfond er at det vil gå ut over den generasjonen som må bygge opp fondet. For Norge kan det imidlertid være aktuelt å lette overgangen til et fondsbasert system ved indirekte å finansiere innbetalingene til pensjonsfond ved å ha lavere årlige budsjettoverskudd, og dermed lavere generell finansiell formuesoppbygging.

En eventuell oppbygging av private pensjonsfond til erstatning for offentlige ordninger er også et spørsmål om hvordan landets formue skal forvaltes. Positive virkninger av private pensjonsfond for kapitalmarkedene trekkes av enkelte fram som et argument for å fondere deler av pensjonssystemet. I dette kapitlet framheves det at det generelt er land med svakt utviklede kapitalmarkeder som kan vente størst virkning på innenlandske realinvesteringer når det bygges opp fond for pensjonsformål. Avveiningen mellom privat og statlig kapital for Norges vedkommende er drøftet i avsnitt 12.2.3.

Pensjonssystemet kan påvirke arbeidstilbudet på to måter. For det første kan arbeidstilbudet til yrkesaktive påvirkes ved at trygdeavgiften oppfattes som en skatt. For det andre kan pensjoneringsstidspunktet påvirkes når det er en offentlige fastsatt pensjonsalder. I dette kapitlet påpekes det at fondering kan påvirke arbeidsmarkedet på en positiv måte ved at det blir en tettere sammenheng mellom inn- og utbetalinger. Det samme kan imidlertid oppnås gjennom å endre regelverket innenfor utlikningsbaserte system. Fordelingshensyn må også tas hensyn til når denne vurderingen foretas. Generelt vil en tettere sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger svekke omfordelingen innen trygdesystemet.

11 Pensjonsfondenes rolle i økonomien

11.1 Nasjonalformue og nasjonalinntekt

Landets nasjonalformue defineres i nasjonalregnskapet som summen av nettoformuen til alle personer og juridiske enheter som hører hjemme i Norge. Langtidsprogrammet 1998-2001, avsnitt 3.6.4*, gjengir anslag for størrelsen på nasjonalformuen. Den største komponenten er den neddiskonterte verdien av framtidig arbeid, som i 1997 er anslått til 4,2 millioner kroner pr innbygger. Av de øvrige komponentene er realkapitalen viktigst, med 700 000 kroner pr innbygger, mens petroleumsformuen er på 340 000 kroner pr innbygger. I beregningene er det brukt en diskonteringsfaktor på 4 pst. Landets finanskapital består bare av netto fordringer på utlandet, siden innenlandske fordringer definisjonsmessig må summere seg til null. Fordringene på utlandet er i 1997 på rundt 30 000 kroner pr innbygger. Finansformuen ventes å vokse raskt de nærmeste årene, men selv i det som i framskrivingen er toppåret 2030 vil den bare utgjøre vel 5 pst av landets totale formue.

Ved utvinning av olje og gass omsettes petroleumsformuen dels til forbruk og dels omplasseres den til oppbygging av det vi kan kalle de potensielt inntektsgivende formueskomponentene. Både finanskapital, realkapital og menneskelig kapital kan gi avkastning som bidrar til framtidig nasjonalinntekt. Det er nivået på framtidig nasjonalinntekt som representerer den grunnleggende sikkerhet for framtidige pensjonsytelser.

Landets finansinvesteringer består i oppbygging av økte finansielle fordringer på utlandet. I praksis vil offentlig og privat sektor både ha fordringer og gjeld overfor utlandet, og avkastningen på landets netto finansformue vil være differansen mellom avkastningen på brutto fordringer og kostnadene ved å ha brutto gjeld. Begge bruttostrømmene vil i hovedsak komme i form av renter, utbytte og kursgevinster. I Norge vil Statens petroleumsfond med dagens praksis for avsetninger komme til å forvalte beløp som svarer til en vesentlig del av landets netto utenlandsformue. Petroleumsfondet skal etter gjeldende retningslinjer plasseres i egenkapitalinstrumenter og rentebærende instrumenter utstedt av stater og bedrifter i andre land. Hvor stor avkastningen på en slik formue blir avhenger mest av lønnsomheten til de virksomheter kapitalen er plassert i. Med en diversifisert utenlandsportefølje vil petroleumsfondet få en avkastning som svinger med utviklingen i verdensøkonomien. En nærmere omtale av petroleumsfondet og bakgrunnen for det er gitt i avsnitt 3.6.

Realinvesteringer innenlands kan være enten i produksjonskapital eller i konsumkapital. Produksjonskapital gir grunnlag for framtidig produksjon og derigjennom økte forbruksmuligheter, mens konsumkapital direkte gir økte forbruksmuligheter. For alle typer investeringer vil det være en forutsetning at investeringene er lønnsomme for beslutningstakeren, det vil si at nåverdien av henholdsvis produksjon og forbruk er høyere enn verdien av den investering som foretas. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er det viktig at disse privatøkonomiske lønnsomhetsberegningene i størst mulig grad bygger på like rammebetingelser, både i forhold til andre realinvesteringer og i forhold til investeringer i andre former for kapital.

Investeringer i kunnskap og kompetanse kan øke verdien av framtidig arbeid, som jo er den største komponenten i nasjonalformuen. Slike investeringer i menneskelig kapital foretas i hovedsak enten i utdanningssystemet eller i bedriftene. I begge tilfeller kan avkastningen være usikker og variere mye, selv om det i bedriftene ofte er lettere å se en sammenheng mellom investering og avkastning enn det er i utdanningssystemet. Til gjengjeld har bedriftene liten sikkerhet for at de kan utnytte kompetansen hos medarbeiderne over lengre tid. Til tross for dette foregår en betydelig kompetanseoppbygging i bedriftene som offentlig sektor vanskelig kan stå for. Offentlige myndigheter må vurdere lønnsomheten ved omfanget av investeringer i utdanning som det offentlige tilbyr. Grunnlaget for vurderingene av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av omfanget vil alltid være usikkert, siden avkastningen vil komme ved at bedrifter og offentlig virksomhet i framtida får medarbeidere med høyere produktivitet. Makroøkonomiske studier tyder på at produktivitetsvekst er en viktig faktor bak veksten i nasjonalinntekten, men det er til liten hjelp ved konkrete vurderinger av investeringer i utdanning. Bidraget fra ulike typer utdanning til produktivitet er det jo i praksis svært vanskelig å måle.

Et alternativ til rask oppbygging av finanskapital, realkapital og menneskelig kapital er det å beholde større deler av petroleumsreservene i Nordsjøen og Norskehavet. Denne formueskomponenten kan også gi avkastning ved at nåverdien av framtidige priser på petroleumsprodukter kan være høyere enn dagens priser, og ved at framtidige utvinningskostnader er lavere enn dagens. Prognoser for petroleumspriser har i fortid vært lite treffsikre, og usikkerheten om framtidig prisutvikling må regnes som stor.

Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er det viktig å foreta en avveining mellom alle disse investeringsmulighetene. Nasjonalformuen bør styres mot de plasseringer som kan ventes å gi størst velferdsmessig avkastning, hva enten avkastningen er målbar i penger eller ikke. Slike vurderinger foretas mer eller mindre eksplisitt i forbindelse med utarbeiding og behandling av statsbudsjettet. Vurderingen kan i utgangspunktet foretas uavhengig av om penger skal kanaliseres inn i Statens petroleumsfond eller i ulike pensjonsfond.

Et pensjonsfond vil, i likhet med andre fond der målsettingen er finansiell avkastning, ha et mer snevert formål enn å gjøre nasjonalinntekten størst mulig. Begrepet pensjonsfond brukes i det følgende om pensjonskasse eller livsforsikringsselskap med ansvar både for fondering og utbetaling av pensjoner. Begrepet brukes også om en pensjonsordning der ansvaret for sparedelen og pensjonsdelen kan være delt mellom ulike selskaper. For eksempel kan en bank ha ansvar for sparedelen. I begge tilfeller må hver pensjonskunde direkte eller indirekte ha et kontraktsforhold til det eller de selskaper som utgjør pensjonsfondet.

Pensjonsfondets midler skal brukes til direkte å sikre framtidige pensjonsutbetalinger. Det betyr at avkastningen på fondets investeringer må kunne omdannes til likvide finansielle fordringer som kan nyttes til å betale pensjoner, og at det ikke må være for stor usikkerhet knyttet til avkastningen. Disse to kravene innebærer at et pensjonsfond vanskelig kan investere direkte i konsumkapital eller i menneskelig kapital. Bare investeringer i produksjonskapital eller finanskapital gir avkastning som både er noenlunde forutsigbar og kommer i en form som lett kan gjøres om til penger.

Pensjonsfond vil i praksis neppe ønske å opptre som direkte eier i bedrifter, siden det krever en annen type kompetanse enn det et pensjonsfond primært skal ha. Det tilsier at investeringer i produksjonskapital som hovedregel ikke foretas direkte av pensjonsfond. Men ved investeringer i de organiserte egenkapital- og fremmedkapitalmarkedene kan fondets midler indirekte kanaliseres til investeringer i produksjons- eller konsumkapital. I tillegg kan pensjonsfond gi direkte lån til finansiering av enten produksjons- eller konsumkapital. Fondene kan dessuten investere direkte i fast eiendom.

11.2 Er sparingen stor nok?

I dette avsnittet drøftes om sparingen i Norge i dag er høy nok til å gi en tilstrekkelig stor nasjonalformue i framtida. Nivået på sparingen ses blant annet i forhold til de økende pensjonsforpliktelsene og offentlige helse- og omsorgstjenester til eldre og uføre, og det fokuseres derfor i første rekke på offentlig sparing og offentlig formue. Hvis staten ikke setter av tilstrekkelige midler til å dekke framtidige forpliktelser, vil en på det tidspunktet pensjonsutgiftene øker stå overfor valget mellom å øke trygdeavgiftene/andre skatter og avgifter, eller å redusere pensjonsutbetalingene/utgifter til andre offentlige formål. På kort sikt kan en også gjøre opp budsjettene med underskudd, men en slik politikk kan ikke opprettholdes over tid.

11.2.1 Historisk utvikling i spareraten

Skånland-utvalget skriver i NOU 1995:16 Fra sparing til egenkapital (s 8):

«I perioden 1990-93 lå samlet sparing i Norge på knappe 10 pst. av total disponibel inntekt for landet. Dette er om lag som i de øvrige OECD-landene. Gjennom de siste 30-40 årene har sparingen falt i de fleste land, og for 30 år siden lå sparingen i Norge på 15-17 pst. Den lave sparingen i den industrialiserte delen av verden gir grunn til bekymring fordi den innebærer at lite realressurser stilles til disposisjon for investeringer, og at en derfor får et gjennomgående høyt realrentenivå.»

De siste års utvikling i sparingen gir grunnlag for å tegne et mer positivt bilde for Norges vedkommende. Spareraten i Norge har nå tatt seg betydelig opp etter å ha ligget på et lavt nivå i hele perioden 1986-1994, jf figur 11.1. Samlet sparerate økte fra 11,1 pst i 1994 til 17,7 pst i 1996. Utsiktene framover tilsier også at spareraten vil ligge på et betydelig høyere nivå enn på begynnelsen av 90-tallet. Dette har i stor grad sammenheng med de høye anslagene for avsetninger til Statens petroleumsfond, og må vurderes i lys av at oljeformuen reduseres. Det er viktig å understreke at prognosene framover er basert på usikre modellberegninger, som blant annet avhenger av et sett med forutsetninger. Avvikene kan gå begge veier; sparingen kan bli både høyere og lavere enn det prognosene nå tilsier.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

11.2.2 Nivået på sparingen i lys av langsiktige utfordringer

Nedenfor drøftes nivået på den offentlige sparingen spesielt. Vurderingen er gjort ut fra langsiktige makroøkonomiske framskrivninger slik de går fram av kapittel 7 og generasjonsmodellen Overmod, jf. 11.8 og vedlegg 5. Generelt må det understrekes at det er stor usikkerhet knyttet til alle slike langsiktige framskrivninger.

11.2.3 Konklusjoner

Ut fra utviklingen de siste årene, og sett i forhold til andre land, er det ikke grunnlag for å hevde at spareraten i Norge nå er spesielt lav. Dette må imidlertid ses i sammenheng med de høye oljeinntektene, og at oljeutvinningen innebærer at vi tærer på petroleumsformuen.

Spesielt den offentlige sparingen er høy i Norge. Det er likevel et spørsmål om den er høy nok, sett i lys av de forpliktelsene staten hvert år pådrar seg gjennom pensjonssystemet, og det faktum at vi tærer på oljeformuen. Utvalget vil framheve betydningen av at vi med dagens store uttak av oljeressurser bygger opp en alternativ formue. Langsiktige makroøkonomiske framskrivninger indikerer at dagens finanspolitikk (herunder gjeldende skatte- og overføringssystemer) er opprettholdbar på lang sikt, uten at dagens generasjoner velter byrder over på kommende generasjoner. Den langsiktige balansen er imidlertid helt avhengig av en nøktern utvikling i det offentlige konsumet, dvs at den offentlige formuesoppbyggingen som planlegges de kommende år faktisk finner sted. Beregninger utført med modellen Overmod, der nivået på offentlige tjenesteproduksjon blant annet bestemmes av befolkningssammensetningen, viser at skattenivået må økes over tid for at den offentlige formuen skal opprettholdes. I avsnitt 11.3 drøftes om pensjonsfond kan bidra til at en bedre klarer å føre en finanspolitikk som sikrer en rimelig fordeling av nasjonalformuen mellom nålevende og kommende generasjoner.

11.3 Betydning for samlet sparing av ulike måter å finansiere pensjonssystemet på

11.3.1 Et utgangspunkt

Noen generelle konklusjoner kan trekkes fra gjennomgangen i kapittel 10:

• I etterkrigstiden ble det i en lang rekke land innført pensjonssystemer finansiert gjennom løpende beskatning. Det er gjort mange studier av den innvirkningen dette har hatt for landenes sparing og kapitaloppbygging. Konklusjonen i en lang rekke av disse arbeidene er at direktefinansierte pensjonssystemer har medført lavere privat sparing enn en ville fått gjennom private, frivillige ordninger med fondering. Hvis staten på sin side ikke øker sparingen i lys av de forpliktelsene som pådras, blir virkningen på den samlede sparingen i økonomien negativ.

• Resultater fra økonomisk teori tilsier at fullt utbygde fondsbaserte pensjonssystemer krever lavere innbetalinger for gitte ytelser enn fullt utbygde direktefinansierte systemer under forutsetninger som for tiden synes å være oppfylt i Norge og andre industriland. En del forenklet blir den nødvendige forutsetningen ofte uttrykt som at den realrenten som kan oppnås på pensjonsfondenes plasseringer må være større enn summen av landets befolkningsvekst og reallønnsvekst. Gevinsten oppnås ved fondering i økonomisk forstand, det vil si ved at en sparer opp en ekstra kapital tilsvarende pensjonsforpliktelsene. Fondering i formell juridisk forstand gir i seg selv ingen slik gevinst. Gevinsten blir større jo større ytelsene i pensjonssystemet (f eks ved lav pensjonsalder eller høy gjennomsnittlig levealder) og jo lavere fødselstallene i landet er.

• Overgang til et fondsbasert pensjonssystem vil være vanskelig å gjennomføre fordi det må spares ekstra mye ved overgangen til det nye systemet. Dette er en kostnad som må bæres av de generasjonene som står for oppbyggingen av systemet for at etterfølgende generasjoner skal oppnå de fordelene som er nevnt i andre strekpunkt. Problemet består i at den implisitte gjelden som ligger i utligningssystemet må innfris før en er over i et fondsbasert system der årets innbetalinger tilsvarer årets økning i forpliktelser.

Overgangen til et fondsbasert pensjonssystem i juridisk forstand kan gjøres ved at staten utsteder statsobligasjoner til fondet og ved at staten, i den utstrekning det er mulig, overfører eiendeler til fondet. Dette kan være en metode for å unngå de overgangsproblemene som er nevnt i tredje strekpunkt, men samtidig får en da heller ikke den gevinsten som er nevnt i andre strekpunkt. Fondering i juridisk forstand nå kan være et middel for å få til høyere samlet sparing i kommende år enn det ellers ville ha blitt. Men dersom en ikke også øker sparingen de første årene, betyr det at en forskyver de overgangsproblemene som er nevnt under tredje strekpunkt fra eldre til yngre (og eventuelt ufødte) generasjoner. En har imidlertid ingen garanti for at de vil foreta en reell fondering i økonomisk forstand.

Ved en overgang til fondering som krever økt sparing i en overgangsperiode er det nødvendig å avveie interessene til ulike generasjoner mot hverandre. Et viktig forhold er da hvilken levestandard vi kan vente at ulike generasjoner alt i alt får. Det er grenser for hvor høy sparing det er rimelig å kreve av generasjoner med forholdsvis lav inntekt for at generasjoner med høyere inntekt skal få økt sin levestandard. Dersom en tror på sterk økonomisk vekst framover, kan det være mindre grunn til fondsoppbygging. Dersom en tror på lav eller avtakende økonomisk vekst (f eks på grunn av økende knapphet på naturressurser), kan det være større grunn til fondsoppbygging. At Norge nå tapper ut olje i raskt tempo, betyr at det er grunn til å vente mindre økonomisk vekst framover enn i de foregående tiårene.

11.3.2 Norges spesielle situasjon

En nærmere gjennomgang av folketrygdsystemet er gitt i kapittel 4. Ved innføringen av folketrygden i 1967 var det hensikten å sette av midler i et fond (Folketrygdfondet), som skulle bidra til å øke samlet sparing i samfunnet. Fondet skulle også kunne brukes som en buffer i nedgangstider. Folketrygden har hele tiden vært et formelt utlikningssystem, og er nå integrert i statsbudsjettet ( statsbudsjettet medregnet folketrygden). En annen måte å si dette på er at folketrygden finansieres av generelle skatter eller allmene statsinntekter.

Det framgår i kapittel 4 at demografiske faktorer og redusert gjennomsnittlig pensjoneringsalder har gjort Folketrygden til en større økonomisk byrde for de yrkesaktive enn den var ved innføringen. Aldringen av befolkningen vil forsterke seg framover, og aktualiserer en debatt om hvorvidt tidlig fratreden bør medføre avkorting i trygdeytelser.

I Norge er utgangspunktet for overgang til et fondsbasert pensjonssystem svært annerledes enn i de fleste andre land. Staten er i netto fordringsposisjon, og petroleumsinntektene ser ut til å gi store overskudd på statsbudsjettet langt fram i tid. Hvis den økonomiske utviklingen blir som anslått i dag, kan overgangen til et fondsbasert pensjonssystem delvis skje ved å overføre generell statlig finansformue til nye pensjonsfond. Overføringen kan skje indirekte gjennom lavere budsjettoverskudd over en lengre periode, og evt gjennom å tære på petroleumsfondet i perioder med budsjettunderskudd. Kostnaden ved dette er i så fall at en i større grad enn i dag tar stilling til hvordan nasjonalformuen skal fordeles på sikt.

I kapittel 6 skilles det mellom juridisk-budsjetteknisk fondering og reell økonomisk fondering av et pensjonssystem. Er statens finansielle situasjon slik at flytting av en statlig finansformue innebærer at det kan opprettes et fondert pensjonssystem, så er den norske folketrygden i økonomisk forstand allerede fondsfinansiert. For Norges del kan det hevdes at planene for finanspolitikken framover muliggjør reell økonomisk fondering av store deler av pensjonene gjennom oppbygging av petroleumsfondet.

Statens samlede pensjonsforpliktelser er i kapittel 8 beregnet til vel 2 200 mrd kroner. Statsforvaltningens finansielle formue er i følge foreløpige nasjonalregnskapstall for 1997 netto om lag 400 mill kroner. Da er alle statlige fond og eierkapitalen i alle typer statsforetak (også direkte eierandeler i oljeinstallasjoner) med, men deler av formuen er ikke verdsatt til markedsverdi. De samlede pensjonskravene er altså 5-6 ganger så store som statsforvaltningens netto tilgodehavender, slik de er verdsatt i nasjonalregnskapet. Ut fra en slik betraktning er altså folketrygden langt fra å være fullfondert i økonomisk forstand. En slik enkel sammenligning kan imidlertid ikke gi oss svar på om vi alt i alt har spart mer eller mindre enn vi burde. Det kan hevdes at fordi inntektene i framtida vil bli høyere enn før, blant annet på grunn av de investeringene vi har gjort i offentlig konsumkapital, i utdanning og i kunnskaper, er det ikke rimelig at vi skulle ha spart mer. Det ønskelige nivået på sparingen er heller ikke nødvendigvis det som gir en finansformue som akkurat tilsvarer pensjonsforpliktelsene.

Et hovedspørsmål er om formell fondering kan være et virkemiddel for å sikre finanssparingen, gjennom endringer i den offentlige budsjettpolitikken. Følgende hovedinnretninger på fonderingen kan tenkes, jf kapittel 12:

• Statlig pensjonsfond der det hvert år settes av midler i fondet, tilsvarende de forpliktelsene staten pådrar seg samme år.

• Privatisering av (deler av) pensjonssystemet.

Felles for alternativene er at fondering kan påvirke landets samlede sparing gjennom virkningen på den offentlige budsjettpolitikken. Dette drøftes i avsnitt 11.3.3. Eventuelle virkninger for sparingen i private husholdninger drøftes i avsnitt 11.3.4. En viktig forskjell mellom de alternative fondskonstruksjonene er at privatisering av pensjonssystemet kan medføre en overføring av formue fra offentlig til privat sektor. Dette kan ha betydning for forvaltningen av formuen, se omtale i avsnitt 11.6.

11.3.3 Virkning av pensjonsfond for den offentlige budsjettpolitikken

I drøftingen nedenfor forutsettes det at fondering ikke medfører systematiske endringer i nivået på pensjonene. Med dette utgangspunktet drøftes om fondering kan bidra til å endre budsjettpolitikken, dvs nivået på øvrige offentlige inntekter og utgifter.

Blant annet i Verdensbankrapporten Averting the old age crisis uttrykkes det skepsis til statlige pensjonsfond. Slike fond er ikke til hinder for underskuddsbudsjettering, og de kan også lette tilgangen på kapital for staten. Empiriske studier viser at oppbygging av statlige pensjonsfond ofte har skjedd parallelt med at landene har hatt vedvarende budsjettunderskudd, se avsnitt 10.4. Offentlig gjeldsoppbygging kan være lettere å gjennomføre med et stort statlig pensjonsfond i ryggen. Rapporten fra Verdensbanken anbefaler derfor private pensjonsfond. I land med store offentlige trygdepensjonssystemer innebærer dette større eller mindre grad av privatisering av pensjonsordningene.

Tyngden i slike argumenter avhenger av statens finansielle stilling. De nærmeste årene ser statsbudsjettene i Norge som nevnt ut til å bli gjort opp med overskudd, slik at den statlige kapitaltilgangen i seg selv i liten grad vil være begrensende for de offentlige utgiftene. På lengre sikt, og hvis den økonomiske utviklingen blir svakere enn forutsatt, kan situasjonen bli en annen. Budsjettframskrivningene viser at økte pensjonsutgifter og reduserte petroleumsinntekter på sikt vil føre til at det må føres en stram budsjettpolitikk hvis skatteøkninger skal unngås. I en situasjon med lave budsjettoverskudd vil det kunne ha betydning for finansieringsmulighetene om staten sitter på en stor finansformue, eller om finansformuen og pensjonsforpliktelsene er overført til privat sektor gjennom pensjonsfond.

Offentlige utgifter vil imidlertid normalt kunne delfinansieres gjennom låneopptak. I utgangspunktet vil et system med pensjonsfond derfor i liten grad påvirke spareraten for landet. Eventuell høyere sparing vil først og fremst være resultatet av en endret politisk beslutningsprosess. Endringer kan følge av at forsikringsteknisk oppbygde pensjonsfond gir bedre informasjon om den offentlige formuesposisjonen og om årlige budsjettoverskudd, slik at det løpende blir tatt hensyn til de pensjonsforpliktelsene som påløper. Et fondsbasert pensjonssystem vil blant annet ha følgende egenskaper:

• Store deler av landets formue vil ikke lenger være satt av i et generelt petroleumsfond, men i statlige eller private fond øremerket til pensjoner. Midlene vil være endelig avsatt, og kan ikke brukes til annet enn pensjoner. Det er her snakk om store beløp, jf anslagene for allerede opparbeidede pensjonsforpliktelser i kapittel 8. En slik omdefinering av formuen kan gjøre det enklere å gjennomføre en stram finanspolitikk når dette er nødvendig. Det kan imidlertid også tenkes en motsatt reaksjon. Siden pensjonene anses å være trygget gjennom fond, er det mindre betenkelig å ta opp lån for å dekke løpende budsjettunderskudd. Det er vanskelig å finne teori på dette området.

• De årlige budsjettoverskuddene vil bli endret. Så lenge påløpte forpliktelser er høyere enn utbetalingen av pensjoner, vil budsjettoverskuddene reduseres. Av tabell 8.3 går det fram at økningen i påløpte forpliktelser til å utbetale framtidige alders-, uføre- og etterlattepensjoner i 1997 kan anslås til om lag 91 mrd kroner. Faktiske utgifter til å utbetale alders-, uføre- og etterlattepensjon samme år var om lag 80 mrd kroner. Virkningen for budsjettoverskuddene er også avhengig av hvordan overgangen skjer. Forserte innbetalinger fra staten de første årene bidrar til ytterligere svekkelse av budsjettoverskuddene. Det samme skjer hvis staten fortsatt skal ha ansvaret for deler av løpende pensjoner i en overgangsperiode. Generelt kan lavere budsjettoverskudd bidra til å gjøre det enklere å føre en stram finanspolitikk. Lave overskudd kan også gjøre det vanskeligere å føre en ekspansiv politikk når dette er påkrevd. Forsikringsteknisk oppbygde fond har den fordelen at endringer i størrelser som har direkte innflytelse på pensjonsforpliktelsene reflekteres i budsjettoverskuddene med det samme. Dette gjelder både ikke-kontrollerbare størrelser som fødselsrater og gjennomsnittlig levealder, og kontrollerbare størrelser som ytelsesnivå og endret pensjonsalder. Det siste bidrar til at besluttende myndigheter tydeligere ser de langsiktige konsekvensene av beslutninger som påvirker pensjonskostnadene.

Øremerking av midler fører til redusert handlefrihet ved disponering av midlene. Økt disiplinering gjennom øremerking kan derfor i hovedsak bare oppnås ved å redusere den økonomiske handlefriheten. Nedenfor diskuteres denne problemstillingen nærmere.

Det er rimelig å anta at et pensjonsfond med endelig avsatte midler vil redusere muligheten for å endre reglene for pensjonsopptjening med tilbakevirkende kraft. Dette gjelder helt klart når pensjonsfondene er private, men trolig også når en har offentlige pensjonsfond av den typen som er beskrevet i kapittel 14. Det er der tale om et fond som er konstruert slik at det hele tiden skal være stort nok til å dekke de opparbeidede pensjonsrettighetene. Størrelsen på fondet avhenger derfor av de forutsetningene som legges til grunn for beregning av framtidige pensjonsytelser. En reduksjon i løpende ytelser vil medføre reduserte forpliktelser, og statsbudsjettet blir tilført penger. Dette kan oppfattes som en konfiskasjon av pensjonistenes penger, og vil være vanskeligere å gjennomføre enn i dagens system. Det må imidlertid presiseres at det også i dagens system er svært vanskelig å endre opptjening av pensjonsrettigheter med tilbakevirkende kraft. Generelt bør det også være slik at endringer i et regelverk med tilbakevirkende kraft kun er aktuelt i helt spesielle situasjoner. Forskjellen ved å gå over til et system med pensjonsfond vil trolig først og fremst bestå i at det blir enda vanskeligere, politisk sett, å foreta endringer i opparbeidede rettigheter. Muligheten for å endre pensjoner med tilbakevirkende kraft er ellers omtalt i kapittel 17.

Pensjonsfond er ikke til hinder for å endre framtidige opptjeningsregler. For eksempel ville det vært fullt mulig å gjennomføre de endringene som ble gjort i folketrygdens pensjoner i 1991/92 også i et system med pensjonsfond. Reduksjoner i framtidig pensjonsopptjening vil medføre lavere årlige avsetninger.

Det er i prinsippet mulig å underregulere G i et ytelsesbasert, fondert system. I et system med innskuddsbaserte, private fond, vil ikke den endelige pensjonen være bestemt av G. I et slikt system er det bare de årlige innskuddene som kan reduseres.

Myndighetene vil ellers kunne påvirke fordelingen mellom pensjonister og andre grupper gjennom skattesystemet. Det er flere parametre i skattesystemet som kan brukes til å endre denne fordelingen, bl a bunnfradrag og sats i skattereduksjonsregelen, særfradraget for alder og uførhet, og trygdeavgiften for pensjonister.

Hvis pensjonsfond kan bidra til å holde de offentlige utgiftene nede i gode tider, kan dette medføre en reelt sett sterkere finansiell stilling for staten hvis en ser formue og forpliktelser i sammenheng. En sterkere finansiell stilling kan gi økt handlefrihet i nedgangstider. Som nevnt over kan synliggjøring av eksisterende pensjonsforpliktelser og reduserte årlige budsjettoverskudd gjøre det enklere å føre en restriktiv finanspolitikk. Presset fra særinteresser kan også bli mindre. En må regne med at en så stor statlig formue som framskrivningene nå predikerer, kan gjøre det enklere og svært lønnsomt for særinteressegrupper å drive påvirkningsvirksomhet. Slik virksomhet kan føre til at nivået på offentlige utgifter blir høyere enn det rasjonelle overveielser tilsier, og også til en lite ønsket fordeling av offentlige utgifter.

Negative sjokk i økonomien kan gjøre det ønskelig med innstramminger i privat sektor. Hvis deler av pensjonssystemet er finansiert gjennom pensjonsfond, kan det være mulig å gjennomføre innstramminger ved skatte- og avgiftsøkninger og redusert vekst i folketrygdens grunnbeløp, men altså ikke gjennom reduksjon av allerede opparbeidede pensjonsrettigheter. Hvis eksistensen av pensjonsfond i tiden forut for dette har medført større budsjettdisiplin og høyere sparing enn ellers, vil landet stå bedre rustet til å møte disse utfordringene. Spørsmålet er om det er sannsynlig at pensjonsfond vil ha en slik disiplinerende effekt. Utvalgets vurderinger av dette, sammen med vurderinger av andre mulige konsekvenser av pensjonsfond, er gitt i kapittel 18.

11.3.4 Virkning for sparing i private husholdninger

Virkningen av pensjonssystemer på privat sparing er drøftet i avsnitt 10.2. Teorirammen for diskusjonen er livsløpshypotesen. Den private sparingen endres ikke i de enkleste livsløpsmodellene hvis endringer i pensjonssystemet ikke har inntektsvirkninger. En overgang fra dagens trygdesystem til et fondsbasert system vil derfor ikke endre nivået på privat sparing utenom evt private pensjonsfond, hvis forventede pensjonsytelser ikke endres.

Konklusjonen over blir modifisert hvis en lemper på de forutsetningene som ligger til grunn for de enkleste modellene, jf drøfting i kapittel 10. Ved vurdering av hvordan sparingen påvirkes ved en eventuell overgang til et fondsbasert pensjonssystem er forutsetningen om full sikkerhet av spesiell betydning. Generelt kan det ventes at økt sikkerhet om framtidige inntekter reduserer sparingen. Hvis formell sikring av pensjonene gjennom private eller offentlige pensjonsfond medfører at pensjonene oppfattes som mer sikre enn i dagens system, trekker det i retning av at sparingen i private husholdninger reduseres. Denne reduksjonen i usikkerhet må betraktes som en velferdsforbedring. Ellers indikerer resultatene fra den undersøkelsen om folks tillit til folketrygden som er gjengitt i kapittel 9 at finansieringssystemet for folketrygden har begrenset virkning på individuell atferd. I denne sammenheng kan det pekes på at et klart flertall (7 av 10) av de som deltok i undersøkelsen hadde tillit til at pensjonsløftene vil bli innfridd. Videre er det 43 pst som tror at pensjonene i dag er fondsfinansiert. Undersøkelsen viser ellers at det er noe høyere tillit til tjenestepensjoner enn det er til folketrygden. Dette kan tyde på en noe større tillit til fondsbaserte ytelser enn til den løpende finansierte folketrygden.

Det er også mulig at en omlegging til et fondsbasert system vil øke usikkerheten, og dermed den private sparingen. I kapittel 16 beskrives et alternativ med individuelle, innskuddsbaserte pensjonsordninger. I et slikt system vil endelig pensjon være avhengig av avkastningen på de midler som innbetales til pensjonskontoen. Når den enkelte på denne måten må bære en større del av risikoen knyttet til avkastningen på formue, kan det medføre større usikkerhet om verdien av rettighetene til framtidig pensjon enn det som er tilfelle i dag. Dette må imidlertid holdes opp mot usikkerheten knyttet til framtidig regulering av grunnbeløpet i dagens system.

Usikkerhet rundt framtidige pensjonsytelser skyldes trolig i stor grad manglende informasjon om og interesse for hvordan systemet fungerer, og hvilke rettigheter en har. Dette kan slå begge veier; noen kan ha urealistisk høye forventninger om hva de får utbetalt i pensjon, mens andre forventer mindre enn de får. Dette informasjonsproblemet er i dagens system forsøkt avhjulpet gjennom opplysninger om årlig pensjonsopptjening på ligningsattesten. Lignende informasjonsopplegg kan brukes i andre systemer. Det vil være vanskeligere å nå fram med informasjon som reduserer usikkerheten jo mer komplisert pensjonssystemet er.

Det er vanskelig å trekke noen entydig konklusjon om virkningen på privat sparing av en overgang til et fondsbasert pensjonssystem, hvis overgangen skjer uten inntektsvirkninger. Hvis oppbygging av pensjonsfond delvis skjer gjennom skatteøkninger i en overgangsperiode, vil den negative inntektsvirkningen medføre både redusert konsum og redusert privat sparing. Offentlig og samlet sparing vil øke i dette tilfellet, men med mindre enn fondsavsetningen.

11.4 Pensjonsfond i de norske kapitalmarkedene

11.4.1 Pensjonsfondenes investeringsmuligheter i dagens norske kapitalmarkeder

Det norske markedet for egenkapitalinstrumenter er dominert av norske og utenlandske selskaper notert på Oslo Børs. Antall selskaper notert på Oslo Børs har økt fra 131 ved utgangen av 1993 til 217 ved utgangen av 1997. Markedsverdien av aksjer og grunnfondsbevis i disse selskapene var ved utgangen av 1997 på rundt 617 milliarder kroner. I tillegg var det ved Verdipapirsentralen registrert aksjer og grunnfondsbevis for rundt 90 milliarder kroner i unoterte selskaper. Det var også i omløp norske aksjer for anslagsvis 65-70 milliarder kroner uten registrering i Verdipapirsentralen, men det er papirer som vil være mindre aktuelle for pensjonsfondenes porteføljer. Veksten i markedsverdi av registrerte aksjer har i perioden 1994-97 vært noe større enn den gjennomsnittlige kursøkningen ved Oslo Børs, se tabell 11.1A. Dette indikerer at det har vært vekst i volumet av registrerte aksjer i perioden. Omsetningshastigheten ved Oslo Børs har økt og var i 1997 på 70 pst, målt som andel av gjennomsnittlig markedsverdi. Markedsveksten og omsetningen må ventes å svinge over tid, og en fireårsperiode er for kort tid til å si noe om sannsynlig utvikling framover.

Omtrent 75 pst av egenkapitalinstrumentene registrert i VPS ble eid enten av stats- og trygdeforvaltningen, foretak eller utenlandske investorer. Folketrygdfondet, som ble oppfattet som en stor enkeltaktør i markedet, eide aksjer og grunnfondsbevis for 15 milliarder kroner. Pensjonskasser og livsforsikringsselskaper eide tilsammen aksjer og grunnfondsbevis for 56 milliarder kroner.

Markedet for rentebærende instrumenter består i all hovedsak av papirer registrert i Verdipapirsentralen. Ved utgangen av 1997 var det registrert obligasjoner med en markedsverdi på 381 milliarder kroner og sertifikater med markedsverdi på 118 milliarder kroner, se tabell 11.1B. Veksten i samlet volum, målt ved pålydende verdi, var i de fire årene 1994-97 på gjennomsnittlig 5 pst eller 22 milliarder kroner i året. Omsetningshastigheten er svært stor i disse markedene, og omsatt verdi var i 1997 tre ganger markedsverdien ved årets slutt.

Av markedsverdien på til sammen 499 milliarder kroner var 206 milliarder i papirer utstedt av stats- og trygdeforvaltningen eller statlige låneinstitutt. Papirer utstedt av foretak eller kommuner utgjør de resterende 293 milliarder. På eiersiden dominerte livsforsikringsselskaper og pensjonskasser med nesten 40 pst av beholdningen i markedet. I tillegg kom Folketrygdfondet som en stor enkeltaktør med en eierandel på knapt 10 pst.

Tabell 11.1C viser at forvaltningskapitalen i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser i økende grad er plassert i noterte verdipapirer. Veksten i samlet forvaltningskapital i de tre årene 1994-96 var gjennomsnittlig på 7 pst eller 19 milliarder kroner i året.

Det er vanskeligere å skaffe seg oversikt over det norske markedet for fast eiendom. Men det er neppe tenkelig at pensjonsfond skal bygge opp det administrative apparat som trengs for å kjøpe og leie ut boliger i noe omfang. Markedet for forretningseiendom kan være mer aktuelt. Men også det ville være svært arbeidskrevende investeringer i forhold til finansinvesteringer. Internasjonalt er det ikke vanlig at større pensjonsfond har mer enn 5-10 pst av sine fondsmidler plassert i fast eiendom.

Det er altså markedene for egenkapital- og renteinstrumenter som er mest aktuelle for pensjonsfonds investeringer i Norge. I disse markedene kan eventuelle nye pensjonsfond for folketrygden raskt bli svært store aktører. For å få et inntrykk av hvilke beløp det vil dreie seg om kan vi anta at det er tilleggspensjonene i folketrygden som skal fonderes. Videre antar vi at fondsoppbyggingen skal følge opptjening av nye rettigheter og dermed bare skje gradvis. Det er i samsvar med den drøfting av hovedmodellene for fondskonstruksjon som kommer i kapitlene 13- 16. I kapittel 8 er den årlige økningen i nåverdien av rettigheter til egen tilleggspensjon for alderstrygden alene beregnet til omtrent 50 milliarder kroner, mens tilleggspensjonen i uføretrygden utgjør ytterligere 10 milliarder kroner, se tabell 8.3.

Om norske pensjonsfond opptrer på samme måte som pensjonsfond i andre europeiske land i forhold til valutarisiko, vil minst 70 pst av fondsoppbyggingen, eller 35-40 milliarder kroner hvert år, bli investert i de norske markedene. Disse fondsmidlene vil kunne representere ekstra etterspørsel etter norske verdipapirer, i den grad midler som Statens petroleumsfond eller andre ellers ville plassert i utlandet i stedet anvendes til oppbygging av pensjonsfond. Denne ekstra tilførselen vil være mindre enn den gjennomsnittlige volumveksten i markedene de siste fire årene, men representerer likevel et betydelig beløp i forhold til markedets størrelse. 35-40 milliarder kroner utgjør mellom 3 og 4 prosent av samlet markedsverdi ved utgangen av 1997 av registrerte aksjer, obligasjoner og sertifikater. De pengepolitiske utfordringer dette kan representere er drøftet i avsnitt 11.6.1.

11.4.2 Pensjonsfondenes langsiktige virkninger for de norske kapitalmarkedene

Tilførsel av ny kapital til innenlandske kapitalmarkeder blir i de fleste land betraktet som positivt, ved at det blir lettere å finansiere næringsvirksomhet. Med større volumer i markedene kan en videre vente at de blir mer likvide, og at det blir lettere både for utstedere og investorer å bruke et større spekter av finansielle instrumenter. Over tid kan veksten i innenlandske finansinvesteringer føre til at eksisterende utstedere velger å bruke de innenlandske markedene i større utstekning og at nye utstedere kommer i tillegg. Dette er de tradisjonelle grunnene for å ønske økt kapitaltilgang i nasjonale markeder.

Disse argumentene har større vekt jo større knapphet det er på kapital i et land og jo mindre utviklet kapitalmarkedene er. I de norske markedene burde forholdene i de nærmeste tiårene ligge til rette for å få god kapitaltilgang og relativt lave avkastningskrav også uten investeringer fra pensjonsfond. De norske markedene er på den annen side små, med få aktører og begrenset likviditet sammenlignet med for eksempel markedene i Sverige og Danmark. Større volumer og flere aktører i markedene kan være ønskelig, både for å oppnå bedre dybde og bedre bredde i markedene. Det kan dessuten bidra til mer pålitelig prising av verdipapirer og dermed en bedre allokering av realressurser i økonomien.

I denne sammenhengen kan økt kapitaltilgang fra institusjonelle investorer ha en spesielt gunstig virkning. Institusjonelle investorer samler opp sparemidler fra mange små investorer og plasserer midlene i ulike kapitalinstrumenter. På denne måten oppnår sparerne økte investeringsmuligheter og risikoreduksjon gjennom diversifisering. Erfaringer fra andre land tyder på at et stort innslag av institusjonelle investorer leder til produktinnovasjon og til bedre infrastruktur i kapitalmarkedene. Det kan dreie seg om bedre avregnings- og oppgjørssystemer, bedre informasjonssystemer og et mer hensiktsmessig juridisk rammeverk.

I Norge har institusjonelle investorers forvaltningskapital målt som andel av BNP vokst fra 25 prosent i 1985 til 46 prosent ved utgangen av 1996. Sammenlignet med en del OECD-land er dette et lavt nivå. Samlet for OECD-området var andelen i 1996 107 prosent, og høyest var den i USA, Storbritannia og Nederland med 171, 162 og 158 prosent av BNP. Den viktigste årsaken til den lave andelen i Norge, er trolig at pensjonene for en stor del finansieres løpende over statsbudsjettet. I andre land er pensjonsfond store investorer i kapitalmarkedene.

Det forhold at flere utstedere kan ventes å gjøre bruk av mer utviklede norske kapitalmarkeder kan over tid redusere eller eliminere prisvirkningene av pensjonsfondenes investeringer. Det avgjørende vil være hvor mye etterspørselen etter kapital øker i forhold til tilgangen.

De norske kapitalmarkedene er i dag dominert av et fåtall store investorer, som må antas å ha en viss markedsmakt, i den forstand at de i gitte situasjoner vil være i stand til å bevege prisene. Det er usikkert hvordan store pensjonsfond vil virke på graden av markedsmakt. Slike fond kan lett selv oppnå markedsmakt i markedene for både aksjer og rentebærende papirer. Faren for dette vil være mindre dersom pensjonsmidlene fordeles på mange fond, og disse er uavhengige av de investorer som på forhånd er store i de norske kapitalmarkedene. Graden av markedsmakt kan også bli mindre etterhvert som de norske markedene integreres bedre i de internasjonale markedene, slik de institusjonelle forholdene nå er lagt til rette for gjennom avvikling av valutareguleringen og avtaleverket innen EØS og GATS (General Agreement of Trade in Services).

Dersom det likevel skulle bli slik at store investeringer i aksjemarkedet samles hos et fåtall pensjonsfond, vil disse også måtte bli store eiere i enkeltbedrifter. Store eiere står overfor følgende dilemma: På den ene side kan store eierandeler vanskelig avhendes uten tydelige prisvirkninger, og passivitet fra store eiere vil i stor grad overlate kontrollen med selskapene til ansatte ledere. På den annen side vil en aktiv eierrolle kreve en annen kompetanse enn den pensjonsfond primært skal ha. Internasjonalt er det ikke vanlig at pensjonsfond opptrer som aktive eiere, og små eierandeler i hver bedrift er det normale. Det er likevel en tendens til at svært store pensjonsfond velger å opptre mer aktivt for å ivareta sine eierinteresser. I så fall kan de oppnå betydelig innflytelse i kraft av sin kapitalbase.

Dersom pensjonsfondenes eierandeler faktisk blir spredt på mange fond, kan det føles uproblematisk for hvert enkelt fond å velge passivt eierskap i bedrifter. I sum kan det imidlertid bety at mange bedrifter får et stort innslag av passive eiere som overlater kontrollen til ansatte ledere. En slik utvikling kan også være samfunnsøkonomisk uheldig fordi incentivene til effektiv drift kan bli for svake. Men dette er et generelt problem som neppe forsterkes vesentlig ved at mange pensjonsfond trer inn i aksjemarkedet.

Dersom pensjonsfondene i hovedsak blir private, vil det relative omfang av privat eierskap i egenkapitalmarkedet øke. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå nærmere inn på fordeler og ulemper ved dette.

11.5 Norske pensjonsfond i de utenlandske kapitalmarkedene

11.5.1 Pensjonsfondenes investeringsmuligheter i utlandet

De internasjonale kapitalmarkedene er svært store. Egenkapitalinstrumenter notert ved de børser som inngår i Financial Times World Index hadde ved utgangen av mars 1998 en markedsverdi på til sammen 17 737 milliarder USD. Verdien av rentebærende papirer utstedt i de 23 viktigste landene var i følge Salomon Brothers ved utgangen av 1996 på til sammen 21 547 milliarder USD, hvorav 8 747 milliarder USD var statsobligasjoner. Verdien av rentebærende papirer som inngår i vanlige markedsindekser var imidlertid betraktelig lavere.

Også andre OECD-land enn Norge vil få økte offentlige pensjonsutbetalinger de neste femti årene, og kan ønske å finansiere deler av økningen ved å legge opp større pensjonsfond gjennom økte sparerater. Det gjelder både land som i dag stort sett utligner pensjonskostnadene gjennom løpende beskatning, og land som har fondsbasering for en vesentlig del av pensjonsytelsene. Det er ikke mulig å gi noen særlig presis prognose for hvor mye sparingen i OECD-landene vil øke på grunn av dette. Men det kan være tale om beløp mange ganger større enn det Norge kan vente å plassere på de internasjonale kapitalmarkedene. Utenfor OECD-landene utgjør pensjonsforpliktelsene en mindre andel av BNP. Men også i disse landene vil forpliktelsene vokse sterkt, og gi myndighetene grunn til å ønske økte sparerater. Selv om de internasjonale markedene er store, vil en økt kapitaltilgang av den størrelsesorden som kan komme fra store pensjonsfond i OECD-landene og andre land kunne ha betydelige prisvirkninger.

Prisvirkningene som følge av oppbygging av pensjonsfond kan bli mindre dersom andre aktører samtidig tilfører markedene mindre midler enn tidligere, for eksempel som en reaksjon på den offentlige pensjonssparingen. Dersom offentlige myndigheter sørger for tilstrekkelig oppsparing til å dekke sine pensjonsforpliktelser, kan det motvirkes av at private i mindre grad sparer selv for å sikre levestandarden som pensjonist.

Prisvirkningene kan også bli mindre dersom tilgangen på realressurser øker. Behovet for å sikre seg en rimelig sparekapital i tillegg til den offentlige pensjonssparingen kan for eksempel føre til et større arbeidstilbud, som vil bidra til å bremse et eventuelt fall i avkastningen på realinvesteringer. Videre kan større etterspørsel etter lånekapital i en del utviklingsland bidra til å balansere økt tilbud av sparekapital fra utviklede land. Slike effekter kan tenkes å være tilstrekkelige til at avkastningen på investeringer i kapitalmarkedene holdes oppe. Men det er likevel en risiko for at oppsparingen med sikte på å møte en verdensomspennende aldersbølge vil føre til lavere avkastning enn det som har vært vanlig i de internasjonale kapitalmarkedene.

Investeringsalternativene for norske pensjonsfond er i hovedsak de samme uansett om utenlandsformuen eies av private selskaper eller av offentlige institusjoner. Formuen kan plasseres enten i egenkapitalinstrumenter, i rentebærende papirer, eller eventuelt i fast eiendom. De faktiske investeringsvalg kan imidlertid lett bli forskjellig. For eksempel vil private selskaper kanskje lettere kunne opptre som aktive eiere og lettere investere i fast eiendom enn det offentlige institusjoner kan.

Ved investering i porteføljer med god spredning over tilgjengelige egenkapitalinstrumenter kan en vente å få en avkastning som omtrent svarer til avkastningen på en gjennomsnittsportefølje i vedkommende marked. Realavkastningen på egenkapitalinstrumenter varierer mye over tid, men som et gjennomsnitt over det siste hundreåret har den reelle avkastningen vært høy. I en studie utført for den såkalte G-10 gruppen av store industriland er realavkastningen på det amerikanske aksjemarkedet siden 1890 anslått til 6,2 pst i årlig gjennomsnitt, og realavkastningen på det britiske aksjemarkedet til 5,2 pst. Dette kan være litt for høye estimater på hva en gjennomsnittlig investor har oppnådd, fordi utvalget av selskaper som inngår i markedsindeksene regelmessig endres på en måte som det ikke er lett å kopiere for en investor. Men denne feilkilden er ikke særlig stor.

Realavkastningen på rentebærende papirer har som gjennomsnitt over lengre perioder ligget betydelig lavere enn for egenkapitalinstrumenter. For eksempel har G-10's arbeidsgruppe beregnet den gjennomsnittlige avkastningen på amerikanske og britiske statsobligasjoner siden 1890 til reelt henholdsvis 1,6 pst og 0,6 pst i året. På den annen side har realavkastningen på tyske statsobligasjoner siden 1950 i gjennomsnitt vært 4 pst, som bare er 2,4 prosentpoeng lavere enn realavkastningen på tyske aksjer i samme periode.

Avkastningen på private obligasjoner er høyere enn på statsobligasjoner, men for papirer utstedt av selskaper med god internasjonal kredittrating er forskjellen langt mindre enn ett prosentpoeng. Skal en oppnå betydelig høyere avkastning på obligasjoner må en investere i papirer som er så risikable at de har klare likhetstrekk med egenkapitalinstrumenter.

Forskjellen i forventet avkastning skyldes i alle fall delvis at rentebærende papirer gir jevnere og mer forutsigbare kontantstrømmer til investor enn egenkapitalinstrumenter. Det er egenskaper som er særlig viktige for pensjonsfond med tidfestede forpliktelser, og det er derfor vanlig at slike fond har en stor del av sine aktiva i rentebærende papirer. I USA og Storbritannia er andelen i gjennomsnitt henholdsvis 50 pst og 20 pst, mens den i kontinentaleuropeiske land gjerne ligger rundt 80 pst.

Det har også betydning for forskjellen i avkastning at rentebærende papirer generelt er mer likvide, det vil si lettere å selge uten prisvirkninger, enn egenkapitalinstrumenter. Det er en egenskap som er viktig dersom betydelige fondsmidler skal brukes på kort varsel, mens graden av likviditet betyr mindre dersom fondenes hovedformål er å oppnå en høy langsiktig avkastning.

Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt vil det være ønskelig å minske risikoen knyttet til nasjonalinntekten. Det tilsier at utenlandsformuen bør være fordelt på et stort antall ulike markeder. På kort sikt kan det kanskje gi størst trygghet for kjøpekraften om fondene har en valutafordeling som svarer til sammensetningen av importen. Dagens norske importsammensetning har derfor vært brukt som utgangspunkt ved plassering av Norges Banks valutareserver.

Det kan imidlertid reises en rekke innvendinger mot bruk av dagens importvekter som nøkkel til å bevare kjøpekraften av en utenlandsformue, særlig ved en lang investeringshorisont. For det første er dagens norske import sterkt konsentrert om europeiske land, med en andel på ca. 75 pst. Ved plassering av en så stor andel av utenlandsformuen i en verdensdel, vil en være svært utsatt dersom store begivenheter inntreffer (krig, naturkatastrofer osv) slik at mange land i vedkommende verdensdel blir berørt samtidig. Slik ikke-kvantifiserbar risiko sikrer en seg bedre mot ved å spre investeringene jevnere på alle verdensdeler.

For det andre vil importvektene endres over tid. For en rekke varegrupper vil det være lett å flytte innkjøpene fra et land til et annet, for eksempel som følge av endringer i pris- og valutaforhold. Når det finnes slike substitusjonsmuligheter betyr risikoen knyttet til endringer i valutakursene mindre. Med fulle substitusjonsmuligheter ville landenes bruttonasjonalprodukt eller landenes totale eksport være et bedre utgangspunkt for å fastlegge investeringsstrategier for en utenlandsformue.

For det tredje forteller ikke importfordelingen på land nødvendigvis hvilken valutarisiko en står overfor ved betaling for importen. En stor andel av norsk import brukes som innsatsvarer ved produksjon for eksport, og andre lands eksport til Norge er delvis basert på importerte innsatsvarer. I tillegg kommer at handelen kan gjøres opp i andre valutaer enn eksportlandets. Importvektene må derfor korrigeres på en komplisert måte før de kan sies å beskrive valutafordelingen av nettobetalingene.

For det fjerde kan størrelsen på den framtidige norske utenlandsformuen tilsi at andeler lik importandelen ikke kan plasseres i enkelte land. Således kommer 18 pst av norsk import fra Sverige og 8 pst fra Danmark. Med slike plasseringer ville eierne av en norsk utenlandsformue bli svært dominerende i disse to landenes kapitalmarkeder. Det er neppe ønskelig verken av hensyn til avkastningen eller av andre grunner.

For det femte er importvektene nokså lik eksportvektene. Utviklingen i norsk økonomi vil avhenge mye av hvordan våre eksportmarkeder utvikler seg. Denne samvariasjonen gjør at avkastningen på investeringer i disse landene vil være lav samtidig som norske eksportnæringer har dårlig inntjening. Denne risikoen kan reduseres ved å plassere større deler av utenlandsformuen i land som ikke er viktige handelspartnere for Norge.

Den største usikkerhetsfaktoren for norsk økonomi i overskuelig framtid vil være utviklingen av prisene på petroleumsprodukter. Det kan tale for at utenlandsformuen bør plasseres slik at avkastningen er negativt korrelert med oljeprisen. Det kan for eksempel gjelde i virksomheter som er store brukere av petroleumsprodukter som innsatsvarer.

Disse argumentene gir ikke noe klart svar på hvilken fordeling på markeder som best sikrer kjøpekraften av en utenlandsformue. Men de kan danne utgangspunkt for en analyse av den risiko norsk økonomi samlet står overfor som følge av samvariasjonen mellom real- og finanskomponentene i framtidig nasjonalinntekt.

Dersom utenlandsformuen er statlig, kan samfunnsøkonomiske risikoanalyser eksplisitt brukes som grunnlag for å utforme investeringsstrategier. Dersom utenlandsformuen derimot eies av private pensjonsfond eller forsikringsselskaper vil en samordning være vanskeligere. Det kan nok settes enkelte grenser for hva slags investeringer fondene kan gjøre, men det vil ikke være ønskelig å redusere handlefriheten mye. Det ville kunne gå ut over fondenes ansvar for å oppnå en best mulig avkastning.

Vanlig praksis i større pensjonsfond er at utenlandsporteføljer fordeles på markeder med utgangspunkt i såkalte markedskapitaliseringsvekter, det vil si etter størrelsen på kapitalmarkedene i de enkelte land. Det gir veldiversifiserte porteføljer ut fra privatøkonomiske risikovurderinger. Slike vekter vil sikre at fondene ikke blir dominerende investorer i noe marked, og vektene vil dessuten være nokså nært korrelert med landenes bruttonasjonalprodukt. Langt på vei kan en derfor regne med at private fonds risikovurderinger vil ta hensyn til de forhold som er relevante for risiko knyttet til nasjonalinntekten. Private fond vil imidlertid ha mindre grunn til å ta rent samfunnsøkonomiske risikohensyn. Et motiv kunne likevel være at pensjonskundene har inntekter fra flere kilder og derfor ønsker at pensjonsfondene tar hensyn også til samfunnsmessig risiko.

11.5.2 Nasjonaløkonomiske hensyn som tilsier utenlandsinvesteringer

Framskrivingene i kapittel 7 beskriver utviklingsbaner for driftsbalansen overfor utlandet, og for offentlig sektors finansielle stilling fram til år 2030, slik de følger av gitte forutsetninger om utviklingen i norsk økonomi. Framskrivingene er selvsagt usikre, men de tyder på at Norge som nasjon har gode muligheter til å bygge opp en utenlandsformue på grunnlag av de høye petroleumsinntektene i denne perioden.

Petroleumsinntektene i norsk økonomi er spesielle ved at de både er svært store i forhold til resten av økonomien, at de er basert på utvinning av en ikke fornybar ressurs, slik at de må ventes å være midlertidige, og at det er knyttet uvanlig stor usikkerhet til størrelsen på de framtidige inntektene. Hensynet til stabil utvikling i norsk økonomi og rettferdig fordeling mellom generasjoner tilsier at det treffes særlige forholdsregler for disponeringen av disse inntektene. Regjeringen har sist drøftet dette i Revidert nasjonalbudsjett 1997.

Det forhold at petroleumsinntektene er basert på utvinning av en ikke fornybar ressurs tilsier at inntektene ikke bør forbrukes bare av den generasjon som foretar utvinningen, men fordeles på flere generasjoner. Det betyr at den nasjonale spareraten bør være særlig høy i den perioden vi nå er inne i da petroleumsinntektene ventes å bli spesielt høye. Et annet forhold som utgjør et selvstendig argument for høyere sparerate er den forventede økningen i pensjonsutbetalingene når andelen alderspensjonister øker de nærmeste tiårene. Høyere nasjonal sparerate innebærer oppbygging av kapital enten i Norge eller som finansielle fordringer på utlandet.

Det forhold at petroleumsinntektene er svært usikre tilsier at omfanget av annen konkurranseutsatt produksjon ikke bør reduseres for mye. Etter et eventuelt prisfall på petroleumsprodukter må det i løpet av noen år være mulig å oppnå en tilnærmet balanse i utenriksøkonomien. Dersom konkurranseutsatt sektor i utgangspunktet ikke er stor nok til å greie det, kan norsk økonomi stå foran en svært tung omstilling. Dette betyr blant annet at norsk konkurranseevne må tas vare på også i peroder med store handelsoverskudd, gjennom en politikk som hindrer raskere pris- og lønnsstigning i Norge enn i de land norsk produksjon konkurrerer med. En annen måte å si det samme på er at den økonomiske politikken må hindre at produksjonsressursene i for stor grad overføres til skjermet sektor. Dette hensynet setter strenge grenser for hvor store petroleumsinntekter som kan brukes i norsk økonomi. Dermed settes det også grenser for hvor store investeringer i realkapital eller menneskelig kapital som kan foretas i Norge. En del av sparingen må ha form av finansiell oppsparing i utlandet.

En finansformue i utlandet kan dessuten tjene som en buffer ved fall i petroleumsprisene eller ved andre eksterne sjokk i norsk økonomi. Finansformuen vil gjøre det mulig å bruke lenger tid på en eventuell omstilling til mer konkurranseutsatt produksjon uten at tilliten til norsk økonomi blir sterkt svekket.

En norsk utenlandsformue kan eies av staten eller av privat sektor. Formuen må uansett bygges opp ved at Norge som nasjon foretar positive netto finansinvesteringer i utlandet. Det vil ikke ha mening å bygge opp en lånefinansiert finansformue, fordi lånekostnadene må ventes å være like store som avkastningen, slik at finansformuen ikke vil gi noe netto bidrag til nasjonalinntekten. Det betyr at oppbygging av utenlandsformuen betinger overskudd på driftsbalansen overfor utlandet. Skal formuen bygges opp på statens hånd må det dessuten være overskudd på statsbudsjettet.

11.6 Private pensjonsfond som forvaltere

11.6.1 Fondenes investeringer og konsekvenser for pengepolitikken og statens formuesforvaltning

Et pensjonsfond må antas å ha forpliktelser til å utbetale pensjonsytelser i norske kroner. Det betyr at fondet under ellers like forhold løper minst risiko for ikke å klare forpliktelsene om også inntektene kommer i norske kroner. Forsiktighetshensyn kan dermed tilsi plassering i norsk valuta, enten i finanskapital eller i fast eiendom. Norske reguleringer pålegger i dag pensjonskasser og livforsikringsselskaper å plassere minst 80 pst av midlene i den valuta der de har forpliktelsene, og lignende regler finnes i andre EØS-land.

Mange pensjonskunder må også ventes å legge vekt på at pensjonsfond har fordringer i norske kroner. I innskuddsbaserte ordninger kan det innebære en betydelig risiko for personer som nærmer seg pensjonsalderen om mye av midlene er plassert i utenlandsk valuta og det er fare for store endringer i valutakursen. For unge personer derimot kan det tenkes å bety redusert risiko for realverdien av pensjonen om kapitalen blir fordelt på flere land med solid økonomi og stabilt prisnivå.

Internasjonalt er det ikke vanlig å finne større utenlandsandeler enn ca. 30 pst i porteføljene til store pensjonsfond. Pensjonsfond i EU-land hadde i 1994 typisk 5-10 pst av midlene plassert i utenlandsk valuta. Bare pensjonsfondene i Storbritannia og Nederland lå betydelig høyere, med gjennomsnittlig utenlandsandeler på henholdsvis 30 pst og 25 pst. I utgangspunktet skulle en kanskje vente at pensjonsfondene i små land har større utenlandsandel enn i store land.

Størrelsen på de pensjonsforpliktelser som eventuelt skal fonderes er anslått i kapittel 8. Sammenholdt med de norske kapitalmarkedene beskrevet i avsnitt 11.4.1 er disse pensjonsforpliktelsene svært store.

Ved privat fondering vil en pensjonsforpliktelse bli overført fra staten til private pensjonsfond sammen med en tilsvarende pensjonskapital. Overføringen innebærer med andre ord flytting av kapital fra offentlig til privat sektor. Hvordan pensjonsfondene vil investere kapitalen avhenger av hvordan fondsordningen blir utformet, særlig av hva slags garantier pensjonsfondene må gi om framtidige ytelser og av hvilke restriksjoner som myndighetenes reguleringer legger på plasseringene. Uansett er det vanskelig å vite på forhånd hvordan midlene vil bli investert. Ut fra erfaringene med private pensjonsfond i Norge og andre land, og forutsatt et regelverk som ikke er alt for forskjellig, er det imidlertid grunn til å vente at en stor del av midlene blir plassert i rentebærende fordringer i norske kroner og i aksjer i norske selskaper. En betydelig del vil også bli investert i utlandet i form av aksjer i utenlandske selskap og kanskje også rentebærende fordringer i utenlandsk valuta. De beløp private pensjonsfond skal investere vil være så store at de kan få betydning for priser og avkastning i finansmarkedene.

Dersom privat fondering ikke skal få betydning for renter, valutakurser eller aksjekurser må staten og Norges Bank ( myndighetene) sammen foreta endringer i sammensetningen av sine balanser som tilsvarer pensjonsfondenes investeringer, men i motsatt retning. Det betyr at i forhold til alternativet uten privat fondering må myndighetene redusere sine valutabeholdninger med samme beløp som pensjonsfondene investerer i utenlandsk valuta. Myndighetene må utstede og selge statsobligasjoner og statssertifikater o.l. for samme beløp som pensjonsfondene investerer i rentebærende papirer i norske kroner. Staten må selge aksjer i norske selskaper for samme beløp som pensjonsfondene investerer i norske aksjer. Full nøytralisering vil blant annet føre til at Staten, Norges Bank og fondene til sammen sitter med samme valutabeholdning etter privatiseringen som staten og Norges Bank ellers ville ha alene.

Dette reiser flere spørsmål. For det første, vil myndighetene faktisk være i stand til å gjennomføre en slik nøytralisering? For det andre, hva blir konsekvensene av nøytraliseringen? For det tredje, dersom staten ikke nøytraliserer effektene i finansmarkedene, hvilke utslag kan en da vente å få i renter, valutakurser og aksjekurser? For det fjerde, dersom en får slike utslag, hvilke effekter vil de få for resten av økonomien? For det femte, hvilke teknikker skal brukes for å gjennomføre nøytraliseringen? Hvorfor nøytraliseringen er viktig, vil framgå nedenfor. I internasjonal sammenligning er den finansielle stillingen til den norske stat uvanlig god. Statens reelle nettoformue blir i utgangspunktet ikke forandret av at pensjonsforpliktelsene blir overført til privat sektor sammen med en tilsvarende kapital. På papiret vil likevel statens nettofordringer bli redusert fordi nåverdien av pensjonskravene i dag formelt ikke blir regnet som gjeld.

Salg av statsobligasjoner og statssertifikater med pålydende i norske kroner for nøytraliseringsformål er i utgangspunktet uproblematisk. Men når en stat har stor gjeld i egen valuta, vil den kunne bli fristet til å lette gjeldsbyrden gjennom en reduksjon i verdien av valutaen. Konsekvensen er manglende tillit til valutaen og at en må holde et høyere rentenivå dersom en vil unngå fall i kroneverdien.

Dersom det alternativet vi sammenlikner med er basisalternativet i kapittel 7, tilsier framskrivingene for Statens petroleumsfond at myndighetene i utgangspunktet vil ha mer enn nok valuta til å nøytralisere en oppbygging av private pensjonsfond av betydelig omfang uten å ta opp lån i utenlandsk valuta. Den norske stat har også betydelige beholdninger av norske aksjer og eiendommer som kan legges ut for salg. Det kan imidlertid være motforestillinger mot å selge slike statlige eiendeler, og selv om beholdningen er stor, er den tross alt begrenset. Ved omfattende oppbygging av private pensjonsfond kan det derfor bli vanskelig å nøytralisere effektene i aksjemarkedet fullt ut, om en skulle ønske det.

Det norske stat har en finansiell stilling som gir et godt utgangspunkt for å nøytralisere effekten på finansmarkedene av oppbygging av private pensjonsfond. Begrensninger kan likevel melde seg dersom privatiseringen blir alt for omfattende. Sannsynligvis vil de først melde seg i aksjemarkedene, spesielt dersom motforestillingene mot salg av statlige aksjer og eiendom blir tillagt stor vekt. Ellers virker det rimelig at staten kan nøytralisere en privat fondsoppbygging av et betydelig omfang, men det kan være sikrest at fondsoppbyggingen skjer gradvis.

Så til de effektene en kan vente dersom staten gjennomfører en nøytralisering. Dersom vi legger til grunn at pensjonsfondene investerer det meste av sine midler i norske kroner, vil det bety at myndighetene vil sitte med en stor gjeld i norske kroner og store fordringer i utenlandsk valuta. Statens formuesstilling vil bli sterkt påvirket av endringer i valutakursen, noe den også er i dag. Periodevis kan det tenkes å oppstå renteforskjeller mellom norske kroner og utenlandsk valuta, spesielt ved valutauro. Dersom en del av utenlandsformuen er plassert i aksjer, vil også avkastningen på disse variere. Dette kan bety at overskuddet på statsbudsjettet vil svinge en del fra år til år. Videre vil det være noen mindre kostnader forbundet med låneopptak og plasseringer i utlandet.

Det at staten får større gjeld og derfor kan tenkes å bli utsatt for tillitssvikt, kan ha en disiplinerende effekt på finanspolitikken, slik at staten sparer mer. Imidlertid er det et par momenter som trekker i motsatt retning. Myndighetene vil fortsatt ha store og likvide bruttofordringer i utenlandsk valuta, selv om de er noe mindre enn uten private pensjonsfond. En har tidligere sett eksempel på at store bruttofordringer har blitt brukt som argument for at staten skal påta seg nye utgifter til tross for at bruttofordringene i og for seg burde være irrelevante i en slik diskusjon. Videre kan det være at når staten tar opp lån for ett formål, blir en grense overskredet som gjør det lettere å argumentere for at staten skal ta opp lån også til andre formål. Selv om en slik mekanisme skulle virke når lån blir tatt opp for å finansiere løpende budsjettunderskudd, er det imidlertid ikke sikkert at den virker når lånene bare blir tatt opp som et ledd i gjennomføringen av pengepolitikken. Momentet i retning større disiplin har størst effekt når fondene og statsgjelden har nådd et høyt nivå. Ved en gradvis oppbygging av fond er det derfor mulig at den sterkeste disiplineffekten vil komme forholdsvis sent.

At det blir store pensjonsfond samtidig med en større innenlandsk statsgjeld, betyr at de norske finansmarkedene blir bredere og mer likvide. Det kan gjøre det mulig å utvikle et bredere spekter av finansielle instrumenter, f eks indekserte obligasjoner. Dette er en fordel med privat fondering.

Å la være å nøytralisere kan bety at staten selger mindre norske aksjer og eiendommer og i stedet selger mer statsobligasjoner, slik at pengene som blir overført til pensjonsfondene blir dratt inn igjen på den måten. Det kan også bety at myndighetene selger mindre kroneobligasjoner og i stedet selger mer (eller kjøper mindre) utenlandsk valuta.

Når det gjelder hvilken effekt mangel på nøytralisering vil få på renter, valutakurser og aksjekurser, gjør det seg gjeldende ulike vurderinger både i fagmiljøene og i utvalget. Det har i de senere år skjedd en integrering av de nasjonale finansmarkedene blant annet som følge av avvikling av valutareguleringen, EØS-avtalen og GATS-avtalen. Dette trekker i retning av at effektene vil bli forholdsvis små. Særlig ser integreringen ut til å ha kommet langt i markedene for rentebærende papirer. Imidlertid gir usikkerhet om valutakursutviklingen fortsatt rom for renteforskjeller mellom norske kroner og utenlandske valutaer. Dersom det var full tillit til at kronekursen ville være stabil i overskuelig framtid, ville manglende nøytralisering fra statens side neppe gi grunnlag for store bevegelser i rentene. En marginal renteforskjell til utlandet ville da være nok til at private investorer i inn eller utland tok statens plass som motpart til pensjonsfondene. Ved et lavt norsk rentenivå ville utenlandske investorer finne det lønnsomt og ikke for risikabelt å ta opp obligasjonslån i norske kroner og investere pengene ute. En liten renteforskjell kunne også være nok til å få pensjonsfondene til selv å plassere mer i utenlansk valuta forutsatt at de blir gitt adgang til det. Ved stor usikkerhet om valutakursene må en vente større effekter på rentene. En kan ikke se bort fra at dersom staten lot være å ta opp kronelån og i stedet solgte valuta ville i visse situasjoner kronerentene kunne falle betydelig og/eller kronekursen styrke seg. Hvordan virkningen blir fordelt, er avhengig av hvilken pengepolitikk som blir ført.

Hovedpoenget er imidlertid at så lenge fondsoppbyggingen ikke blir alt for omfattende har myndighetene mulighet til å nøytralisere effektene på rente- og valutamarkedene. Så lenge en ikke endrer retningslinjene for pengepolitikken er det nettopp det som skal gjøres. Kapitalmobiliteten må antas å være så stor at mangel på nøytralisering ikke ville føre til langvarige forskjeller i det reelle rentenivået i Norge og utlandet, så lenge fondsoppbyggingen ikke blir alt for omfattende.

Flere forhold kan tyde på at aksjemarkedene ikke er like tett integrerte internasjonalt som markedene for rentebærende papirer. Dersom det er tilfelle, skal en ikke se bort fra at en kan få en uønsket og varig stigning i aksjekursene. Imidlertid er utenlandsandelen på Oslo Børs relativt høy. Økt tilgang på kapital kan også føre til flere nyemisjoner.

Videre kan pensjonsfondene selv velge å investere mer i utenlandske aksjer dersom norske aksjer blir relativt dyre i forhold til avkastningen (eller kunder med investeringsvalg kan gjøre det). De kan begrense valutarisikoen knyttet til utenlandske aksjer ved å inngå terminkontrakter i utenlansk valuta. Nettovirkningen av slike transaksjoner i valutamarkedet blir tilnærmet lik null, og de utløser derfor ikke noe nytt behov for nøytralisering.

Ovenfor ble noen konsekvenser av nøytralisering nevnt. Om en skal velge å nøytralisere, vil avhenge av en sammenligning med konsekvensene av å la være. Virkninger på resten av økonomien av rentefall og økte aksjekurser er først og fremst å stimulere etterspørselsen. Det kan altså oppstå et uheldig etterspørselspress for en tid. Privat sparing kan i perioder bli påvirket i negativ retning. Kostnadsposisjonen i forhold til andre land kan i perioder bli forverret, enten på grunn av høy lønnsvekst eller på grunn av at krona stiger i verdi. Det kan føre til utslagning av konkurranseutsatt virksomhet. Men en må regne med at internasjonal kapitalmobilitet bidrar til å øke realrentene igjen og at etterspørselsnivået etter hvert blir normalisert. Fordi fondsoppbyggingen i tilfelle vil skje over mange år kan også disse midlertidige virkningene gjøre seg gjeldende lenge. Virkningene på aksjekursene og tilgangen på kapital til børsen kan bli mer varig. De som i utgangspunktet eide aksjer kan få en utilsiktet gevinst.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å ta stilling til hvilke teknikker som staten bør bruke for nøytralisering. Det finnes teknikker som kan brukes for å lette nøytraliseringen. Ett eksempel er salg av norske kroner på termin, som innebærer at en samtidig låner kroner og plasserer i utenlandsk valuta, men med samme motpart. Usikkerheten i statens netto formuesinntekter kan reduseres noe ved at en velger tilsvarende løpetider på statens kronegjeld og statens valutafordringer. Ved å tilby terminkontrakter med lang løpetid kan staten trolig bidra til å gjøre det mer attraktivt for fondene å plassere i det utenlandske aksjemarkedet.

Et mer vidtgående tiltak ville være å pålegge de private fondene plasseringsbegrensninger med sikte på å redusere behovet for nøytralisering og lette den pengepolitiske styringen. For eksempel kunne det settes et minimumskrav til investeringer i utenlandsk valuta (inklusive utenlandske aksjeinvesteringer som ikke er kurssikret), og det kunne settes grenser for hvor mye fondene maksimalt skal kunne investere i norske aksjer. Utvalget mener at det i utgangspunktet vil være lite ønskelig å innføre slike restriksjoner på private fond når de ikke er begrunnet direkte i hensynet til kundene eller fondenes soliditet. Se eller kapittel 11.6.2 for en diskusjon av mulighetene til å innføre slike begrensninger innenfor EØS-reglene.

Likevel kan det vurderes å bruke restriksjoner i en overgangsperiode. Det vil si så fall være aktuelt dersom fonderingen fra starten av blir så omfattende at en frykter forstyrrelser i finansmarkedene, f eks dersom en skal fondere alle tidligere opptjente rettigheter. Fondene kan i stedet for kontanter få deler av oppgjøret i statsobligasjoner og kanskje også andeler i formuesmassen som er forvaltet av Statens petroleumsfond. De kan pålegges å beholde disse inntil videre, og så kan en gradvis åpne for salg og omplasseringer i det tempoet en anser forsvarlig i forhold til kapitalmarkedet.

Dersom en ønsker å begrense behovet for at staten samtidig låner og sitter med store valutabeholdninger, bør en legge til rette for at fondene selv har en større andel utenlandsk valuta og utenlandske aksjer. En bør da unngå å innføre strengere regler for fondenes plasseringer i utenlandsk valuta enn de som er strengt nødvendige ut fra hensynet til medlemmene og til fondenes soliditet. Videre kan en vurdere risikoutjevningsordninger innenfor fondssystemet som kan gjøre det akseptabelt for kundene med større andel utenlandsk valuta.

En gradvis overgang til privat fondering av hele eller deler av tilleggspensjonene vil bety redusert overskudd på statsbudsjettet i lang tid framover. Det betyr i første omgang at veksten i Statens petroleumsfond blir mindre, senere at fondet avtar fordi statsbudsjettet blir gjort opp med underskudd, og til slutt kanskje at fondet blir tømt helt. På hvilket tidspunkt vi går inn i de forskjellige periodene, avhenger av omfanget av fonderingen. Ved omfattende fondering kan vi gå inn i perioden med nedgang i Statens petroleumsfond med en gang. Siden Statens petroleumsfond blir investert i utenlandsk valuta, vil fondets valutakjøp utvikle seg tilsvarende. Fondets valutakjøp vil altså først avta og etter en tid vil fondet gå over fra å være kjøper til å være selger av valuta.

Anta at full nøytralisering blir gjennomført. Ved fondering vil da myndighetenes behov for å kjøpe valuta avta, men ikke like mye som kjøpene til Statens petroleumsfond. Det er en konsekvens av at pensjonsfondene bare plasserer en del av sine midler i utenlandsk valuta. Etter fondering vil det være nødvendig for myndighetene å systematisk kjøpe mer valuta og senere å selge mindre enn det som følger av reglene for Statens petroleumsfond. Spørsmålet er om en skal etablere en egen mekanisme for planlagte og systematiske kjøp av valuta ut over det som følger av reglene for Statens petroleumsfond.

Nøytraliseringen av effektene på renter og valutakurser kan tenkes overlatt til Norges Bank ettersom de oppgavene en står overfor er de samme som Norges Bank utfører til daglig som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken. Imidlertid er det her tale om en strukturendring av store dimensjoner i de norske finansmarkedene. Overgangsperioden vil by på betydelige utfordringer inntil en har fått tilstrekkelig erfaring med hvordan de nye fondene virker. I tillegg til at Norges Bank bruker sine instrumenter, vil det være nødvendig at staten utsteder nye statsobligasjoner i norske kroner for å inndra likviditet. Dessuten vil de systematiske kjøpene av valuta som er nødvendig gi større valutabeholdninger enn det som er naturlig å la gå inn i den ordinære valutareserven.

Utvalget har ikke vurdert nærmere hvilke institusjonelle ordninger som eventuelt bør etableres i forbindelse med slike planlagte statlige kjøp av valuta. Sannsynligvis bør forvaltningen av valutaen skje på samme måte som i Statens petroleumsfond.

11.6.2 Regulering av pensjonsfond og EØS-regler

Norske myndigheter vil trolig i stor utstrekning ønske å regulere en obligatorisk pensjonsordning, selv om den organiseres gjennom private pensjonsfond. EØS-avtalen forutsetter imidlertid at ordninger som faller inn under livsforsikringsdirektivene i EU utformes i samsvar med harmoniserte regler. Det innebærer at norske myndigheter ikke kan pålegge andre regler for de finansielle forhold som har betydning for pensjonsfondenes soliditet. Omfanget av denne begrensningen er ikke prøvet, og det er derfor usikkert hvilke grenser den setter. Hensynet til handlefrihet ved utformingen, og spesielt hensynet til å videreføre omfordelingselementer fra dagens folketrygdordning, kan gjøre det ønskelig å organisere ordningen slik at den ikke faller inn under de EU-direktiver som er en del av EØS-avtalen. Dersom det i stedet blir tale om ordninger uten utjevningsordninger kan disse lettere tilpasses harmoniserte EU-regler for livsforsikring.

Kontrakt om tilleggspensjon kan i utgangspunktet tenkes tilbudt enten som et forsikringsprodukt fra livsforsikringsselskaper eller i form av separate pensjonsfond etablert spesielt for formålet. Konkurransereglene i EØS-avtalen tilsier at alle selskaper innen EØS-området skal kunne tilby tjenestene på like vilkår. Selskaper som hører hjemme i andre EØS-land vil som hovedregel bare kunne lovreguleres av hjemlandet og vil stå under hjemlandets tilsyn.

Adgangen til lovregulering av livsforsikringsselskaper begrenses dessuten av harmoniserte EØS-regler. Disse reglene forutsetter en konsesjon fra hjemlandet, og avgrensing av virksomheten til livsforsikringsvirksomhet. De setter krav om kvalifikasjoner og hederlighet til de personer som skal lede virksomheten, og krav til årsmelding og statistikkrapportering. Virksomheten må oppfylle visse minstekrav til garantifond og solvenskapital, og det stilles krav om tilstrekkelige forsikringsmessige avsetninger og om forsvarlig kapitalforvaltning. Det siste omfatter regler om minst 80 prosents samsvar mellom den valuta forsikringsselskapet har forpliktelser i, og den valuta de forsikringsmessige reserver er investert i.

Etter den juridiske vurdering utvalget har innhentet omfatter EØS-avtalen foreløpig ikke ordninger som krever separate pensjonsfond etablert som egne juridiske enheter. Norsk lov vil kunne bestemme at kontrakter om tilleggspensjon innen folketrygden bare kan tilbys gjennom slike separate fond. Det kan videre stilles krav om egen konsesjon for å opprette og forvalte slike fond, og om at fondene skal være norske juridiske enheter. Konsesjon kan søkes av selskaper fra hele EØS-området, og det vil neppe være adgang til å forskjellsbehandle utenlandske selskaper i forhold til norske. Aktuelle forvaltere vil være forsikringsselskaper, banker, verdipapirforetak og investeringsfond.

Dersom det anses ønskelig kan konsesjonsvilkårene trolig omfatte pålegg om at forvalterne etablerer filial i Norge. Utgangspunktet er at det kan settes krav til fondenes informasjonsvirksomhet som vanskelig lar seg oppfylle uten at forvalterne har filial i Norge. Det antas derfor at almene hensyn kan berettige krav om etablering av filial.

Gjennom konsesjonsvilkårene kan norske myndigheter også skaffe seg hjemmel for andre pålegg overfor alle de pensjonsfond som deltar i ordninger innenfor folketrygden. For eksempel kan det gis pålegg om en større andel av utenlandsinvesteringer enn det livsforsikringsdirektivet forutsetter. Det kan likevel være grunn til å vise tilbakeholdenhet med slike pålegg, fordi de kan sies å være i strid med de forsiktighetsprinsipper som ellers ligger til grunn for regulering av finansinstitusjoner. Formålet med reguleringene er normalt å sikre kundenes interesser ved for eksempel å begrense risikotakingen ved plassering av fondsmidler. Her pålegges fondene tvertimot å ta risiko for å ivareta makroøkonomiske stabiliseringshensyn. Det kan hende at påbud om utenlandsinvesteringer bare bør gis dersom staten samtidig tilbyr full sikring av den valutakursrisiko pensjonsfondene i så fall pådrar seg. Mulighetene for å tilby slik sikring er drøftet ovenfor.

Pålegg om overskuddsdeling gjennom felles garantifond, og pålegg om en viss minste garantert avkastning vil trolig kunne gis som en del av konsesjonsvilkårene for separate pensjonsfond. Eventuelt kan deltakelse i noen typer garantiordninger ordnes ved at medlemsavgifter ikke innkreves fra fondene, men tas av de innbetalinger pensjonskundene foretar før disse overføres til fondene. Dette vil fordele kostnadene ved garantiordningene på alle pensjonskunder og på den måten reelt kunne inkludere pensjonsfond hjemmehørende i EØS-land i ordninger som omfatter alle tilbydere av pensjonstjenester etter folketrygden.

Det er en mulighet for at det i framtida vil komme EU-direktiver som også omfatter organisering av separate pensjonsfond, og som Norge vil måtte slutte seg til. Slike direktiver har vært drøftet i EUs organer. Dette kan endre noe på den rettstilstand som er beskrevet ovenfor.

Det finnes flere muligheter for regulering av en framtidig obligatorisk pensjonssparing innenfor dagens EU-regelverk:

• via skattereglene

• via allmene hensyn

• via separate pensjonsfond.

Den siste muligheten skiller seg fra de to første ved at en da kan komme utenom EUs nåværende harmoniserte regler for forsikringsselskaper og finansinstitusjoner. Avhengig av hvordan et obligatorisk pensjonssystem tenkes utformet, kan det være mulig å bruke forskjellige av disse tre alternative utgangspunktene for å få til den ønskede nasjonale reguleringen. Utvalget har ikke fått prioritert en nærmere vurdering av alle alternativene, og heller ikke en utredning av løsninger som er mer robuste mot regelverksendringer i EU, og som samtidig kan ivareta de viktigste hensyn til et obligatorisk pensjonssystem. Slike vurderinger må være med i en videre vurdering av fondskonstruksjoner.

11.7 Virkning av pensjonsfond for realinvesteringene

Figurene 11.2-4 illustrerer nivået på og avkastningen av realinvesteringene i Norge, både isolert sett og sammenlignet med andre land.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 11.2 illustrerer at det absolutte nivået på bruttoinvesteringene målt i faste kroner nå er noe høyere enn på slutten av 70-tallet. Investeringene nådde en topp på slutten av 80-tallet, mens de lå på et bunnivå på begynnelsen av 90-tallet.

Bruttoinvesteringer som andel av bruttoproduk er illustrert i figur 11.3. Her er utviklingen for enkelte andre land også tatt med. Figuren illustrerer at investeringsnivået i Fastlands-Norge har vært høyt sammenlignet med andre land i store deler av perioden.

¹⁾ Gjennomsnitt

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD

Figur 11.4 illustrerer utviklingen i kapitalavkastningsraten i Norge og enkelte andre land. USA har generelt høy kapitalavkastning, noe som blant annet må ses i sammenheng med en relativt lav investeringsrate. For Norge ser vi blant annet at kapitalavkastningen lå relativt lavt fra slutten av 70-tallet og gjennom hele 80-tallet, mens utviklingen har vært positiv på 90-tallet.

I det tallmaterialet som ligger til grunn for figuren er avkastningsraten definert som driftsresultat, fratrukket beregnet arbeidsavkastning til selvstendig næringsdrivende, i prosent av brutto realkapital. Næringsvirksomhet er her definert som privat sektor, fratrukket boligtjenester og investeringer til lagervirksomhet.

Tallene for Norge for perioden 1978-1996 er reviderte tall som ble publisert i mai/juni 1997. For perioden før 1978 er de norske tallene fra før siste hovedrevisjon.

Det er store metodiske problemer knyttet til å sammenligne avkastningsrater mellom land. OECD påpeker dette blant annet i Economic Outlook 61. Spesielt er det vanskelig å tallfeste størrelsen på realkapital og beregnet arbeidsavkastning til selvstendig næringsdrivende.

¹⁾ Gjennomsnitt

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD

Et aktuelt spørsmål er hvordan egenkapitalmarkedet i Norge fungerer, og om det kunne være hensyn som taler for å legge om pensjonssparingen på en måte som letter kapitaltilgangen for næringslivet. Skånland-utvalget ( NOU 1995:16 Fra sparing til egenkapital) vurderte egenkapitaltilgangen for norske bedrifter. Utvalget la betydelig vekt på å vurdere om små og mellomstore bedrifter står overfor særlige vansker med hensyn til egenkapitaltilgang. Det generelle inntrykket til utvalget var imidlertid at i den grad dette var tilfelle, hadde det i første rekke sammenheng med evnen til å gi en tilfredsstillende avkastning på den investerte kapitalen. Den næringspolitiske oppgaven på dette området måtte derfor mest være å styrke det tekniske, organisatoriske og markedsmessige kompetansenivået i bedriftene. Utvalget konkluderer ellers når det gjelder kapitaltilgangen (s. 52-53):

«Generelt har ikke utvalget funnet at det hefter påtakelige svakheter ved egenkapitalmarkedets virkemåte ut over de som følger av at:

• vi har begrenset bredde i det private næringsliv, særlig knyttet til Fastlands-Norge,

• vi sammenlignet med andre land har lite kapitaloppsamling på private hender, kanskje med unntak for skipsfartsnæringen,

• politikken generelt ikke stimulerer, og enda mindre har stimulert, til oppbygging av fordringskapital sett i forhold til realkapital,

• staten står som eier av viktige foretak som alternativt eller under andre forhold kunne vært finansiert over et privat kapitalmarked,

• vi er et lite land der de som er aktive i aksjemarkedet, lett kommer i innside-posisjon.

Alle disse forhold virker hver for seg og sammen som begrensninger på egenkapitalmarkedet. Innenfor disse begrensninger er det vanskelig å finne klare holdepunkter for at markedet ikke fungerer så godt som man kunne ha rett til å forvente.»

Skånland-utvalget mener altså ikke at det er grunnlag for å hevde at egenkapitalmarkedet i Norge fungerer spesielt dårlig. De påpeker imidlertid at det fra bedriftenes side er en klar interesse for at mer av den private fordringsøkningen kan kanaliseres over til egenkapital.

Hvis overgangen til et fondsbasert system gjennomføres ved omplassering av statlig formue, blir det ikke behov for økte premieinnbetalinger. Virkningen av pensjonsfond på realinvesteringene avhenger da av om pensjonsmidlene kanaliseres ut av landet, eller om de plasseres i innenlandske verdipapirmarkeder. I omtalen av forvaltningsstrategien for petroleumsfondet vektlegges at det er viktig å kanalisere midlene ut av landet for å hindre presstendenser i økonomien. Retningslinjer for forvaltningen av et statlig pensjonsfond kan utformes slik at fondet må plassere kapitalen i utlandet. Dette forventes da ikke å påvirke nivået på realinvesteringene.

Når det gjelder private pensjonsfond kan disse påvirke innenlandske verdipapirmarkeder, jf omtale i avsnitt 11.4. Resultatet av en (delvis) privatisering av pensjonssystemet kan derfor bli økt kapitaltilgang innenlands, med påfølgende lavere avkastningskrav og høyere realinvesteringer. I den økonomiske situasjonen Norge er i nå vil dette kunne gi lavere avkastning på nasjonalformuen enn det som kan oppnås ved finansinvesteringer utenlands. Muligheter for eventuelt å motvirke dette er omtalt i avsnitt 11.6.

11.8 Fordelingsvirkninger av fondering analysert ved modellen overmod

I dette avsnittet gis en kort presentasjon av resultater fra en numerisk overlappende generasjonsmodell for norsk økonomi som er utviklet ved Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning (SNF). Den er egnet til å belyse langsiktige, makroøkonomiske virkninger av finanspolitikk, spesielt trygdepolitikk og statens gjeldspolitikk, når det tas hensyn til endringene i befolkningens forventede størrelse og struktur. Overmod er en makroøkonomisk likevektsmodell der nominelle størrelser ikke har realøkonomisk betydning. Den har tidligere vært brukt av f eks Pensjonsforsikringsutvalget ( NOU 1994:6), men i en enklere versjon. Modellen og de følgende analysene er i detalj beskrevet i vedlegg 5.

Modellen er ikke en prognosemodell for langsiktig økonomisk vekst. Den økonomiske veksten som modellen beskriver, er i stor grad en direkte følge av de forutsetninger om produktivitetsutvikling som modellbrukeren selv har lagt inn i modellene. Dette er en parallell til framskrivningene i kapittel 7. I modellen er tiden inndelt i fem-årsperioder, og modelleringen er derfor relativt grov. Modellen er ikke utviklet for å belyse konjunkturutvikling o lign. Derimot er modellstrukturen velegnet til å belyse realøkonomiske konsekvenser av endringer i demografi, finanspolitikk og andre forhold som er viktige på lang sikt. Slike realøkonomiske virkninger slår ut på husholdningenes konsummuligheter og velferd. Usikkerheten knyttet til slike forutsetninger er i praksis svært stor, og den øker med tidsavstanden fra i dag.

Offentlig sektor har allerede i dag en betydelig formue, både i form av finansaktiva og petroleumsformue. Basisframskrivningen forutsetter at dagens løpende utlikningssystem kombinert med generell, men forbigående fondering på statens hånd gjennomføres. En opprettholdbar modelløsning må på lang sikt ivareta den offentlige formuen, ved at hver generasjon får en andel av formuen inkludert avkastning. Etter at oppbyggingen av offentlig formue omkring 2050 har nådd det nivået som skisseres i kapittel 7, utgjør denne delen hvert år den samme andel av nasjonalinntekten. Det skjer ikke ytterligere oppbygging av formue motivert ut fra aldringen av befolkningen. På prinsipielt grunnlag er mange av de makroøkonomiske virkningene av et fondsbasert system for alderspensjoner oppnådd innenfor basisalternativet.

En forskjell i forhold til kapittel 7 er at skatteratene på arbeidsinntekt i Overmod vokser over tid og blir betraktelig høyere på lang sikt, mens beregningene i kapittel 7 indikerer at dagens skattenivå kan opprettholdes under visse forutsetninger. Denne forskjellen skyldes i hovedsak tekniske forskjeller i modelleringen. I Overmod øker offentlig forvaltnings andel av sysselsetting og BNP over hele perioden fram til 2050. Dette gjelder både innen kommunal, statlig og offentlig produksjon. Dette skyldes i hovedsak at modelleringen av offentlig forvaltning i Overmod tar utgangspunkt i befolkningssammensetningen og at arbeidsinnsatsbehovet i offentlig sektor bestemmes innen modellen, noe som med økende befolkningsaldring gir stadig vekst i offentlig tjenesteproduksjon.

Dette kombineres med den fortsatte innfasingen av folketrygdsystemet og befolkningsaldringen fra omkring 2010, og oppbygging av finansielle aktiva i offentlig sektor. Tidsrammen for innfasingen av folketrygdsystemet, kombinert med befolkningsaldring, bidrar også til at skattesatsene må heves over tid. Økende inntektsbeskatning gjør at husholdningenes disponible inntekter øker mindre enn nasjonalinntekten, og dermed blir konsumbeskatningen noe mindre viktig over tid. Fordi beregningene i Overmod går ut over 2050 der framskrivningene i siste langtidsprogram stopper, stilles større krav til offentlig sparing for at offentlig sektor kan opprettholdes på lang sikt. Videre gir realkapitalinvesteringer i Overmod samme avkastning som den internasjonale realrenten (4 pst), mens man i de langsiktige beregningene i kapittel 7 legger til grunn at investeringene gir omlag 7 pst realavkastning.

På lang sikt er det utviklingen i nasjonalformuen og ulike generasjoners økonomiske situasjon som er særlig interessant. Endringer i finanspolitikken i dag vil påvirke den offentlige formuen og offentliges kapitalinntekter på lengre sikt. Nasjonalformuen og nasjonalinntekten kan da endres. En ønskelig politikk kan gjøre det mulig å begrense skatteøkningen og øke konsumet for de fremtidige yrkesaktive som skal finansiere alderspensjonene til de store etterkrigskohortene og senere den permanente endringen mot høyere andel eldre i befolkningen.

En generell offentlig fonderingsstrategi innebærer at myndighetene bygger opp finansielle fordringer motivert av utsiktene til betydelig høyere utgifter til finansiering av pensjoner og trygder etter år 2010 når folketrygden er fullt innfaset og befolkningsaldringen tiltar for alvor. Økte offentlige formuesinntekter vil dermed bidra til at myndighetene kan opprettholde ytelsene i folketrygden uten å måtte heve skattene slik en ellers måtte gjort. En slik generell offentlig fonderingsstrategi innebærer derfor ingen fundamental reform av selve pensjonssystemet. I vedlegg 5 er det analysert to scenarioer basert på generell offentlig fondering. Det første scenarioet utgjør et basisscenario og er basert på offentlig fondsakkumulasjon slik det framkommer i basisalternativet i kapittel 7. Ettersom framskrivningene i kapittel 7 er utført med en annen modell enn det som benyttes her, må sammenligninger mellom framskrivningene foretas med forsiktighet. Fondsoppbyggingen - som skjer i Statens petroleumsfond - er i basisalternativet forbigående i den forstand at mens fondet i perioden fram til år 2020 stiger til nesten 140% av BNP, avtar det i de påfølgende årene.

En kan innen modellen gå videre ut fra den midlertidige oppbygging av finansformue som er skissert over, og bygge opp et offentlig pensjonsfond etter forsikringstekniske prinsipper. Dette scenarioet gir et offentlig fond som akkumuleres slik at fondets størrelse gradvis når et permanent nivå lik nåverdien av befolkningens opptjente tilleggspensjoner. Da vil effektene være gitt av forholdet mellom den oppbygging som skjer i basisalternativet og det nye fondet. Eventuelle andre mekanismer, f eks disiplinerende mekanismer som diskutert i kapittel 10, ligger utenfor det modellen kan si noe om.

Systemet innebærer at hver generasjon får samlede pensjonsytelser i samsvar med oppsparingen i form av tvungne pensjonspremier og kapitalavkastningen av disse. Det kan godt tenkes at systemet fører til systematiske omfordelinger mellom individene innen hver generasjon, men det gir ikke noen systematisk inntektsoverføring fra yngre til eldre, slik som i utlikningssystemet. Dersom avkastningen på den offentlige formuen som bygges opp blir den samme som i privat sektor (for samme porteføljerisiko), vil hver generasjon komme like godt ut av det som om de skulle ha spart selv. For at et fondsbasert system skal fungere etter hensikten, er det derfor nødvendig at rent forretningsmessige kriterier legges til grunn for forvaltningen. Den bør skje på en slik måte at fondets forventede verdi på lengre sikt blir størst mulig for et gitt nivå på porteføljerisikoen.

Effekten av et offentlig pensjonsfond etter forsikringstekniske prinsipper er høyere skattesatser i perioden da petroleumsfondet bygges ned i basisframskrivningen, fordi det permanente offentlig pensjonsfondet ikke bygges ned. Rundt 2050 vil dette systemet fremdeles gi offentlig formue på om lag 140 pst av BNP. Denne oppbyggingen gir noe lavere skattesatser på sikt enn i basisalternativet, fordi høyere offentlig formue gir høyere renteinntekter. Nasjonalformuen vil etter iverksettelse være høyere enn i basisalternativet. De generasjonene som etter iverksettelsestidspunktet får høyere skatter, vil komme noe dårligere ut i dette scenarioet enn i basisscenarioet. De eldre generasjonene påvirkes ikke, fordi de ikke opplever noen endring hverken i skattesatser eller pensjonsinntekter, men hoveddelen av de generasjonene som er i arbeidslivet på dette tidspunktet vil få et velferdstap. De yngste generasjonene vil derimot ha velferdsøkning.

En annen fonderingsstrategi kan bestå i en omlegging til en individualisert løsning. Dette innebærer et regimeskifte i folketrygden, der den obligatoriske pensjonssikringen endres til et system med obligatorisk sparing. I denne strategien vil hvert enkelt individ bygge opp sin egen pensjonskonto i perioden man er yrkesaktiv, og pensjonsytelsen vil stå i et forsikringsteknisk korrekt forhold til innskuddene på kontoen. Dermed blir vridende beskatning for å finansiere tilleggspensjonene erstattet av egen sparing i form av pålagte innskudd på individualiserte konti. Alle rettigheter til tilleggspensjon som dagens yrkesaktive har opptjent i den utgående ordningen, blir betjent. Opparbeidelse av ny tilleggspensjon skjer imidlertid på reelle individuelle konti. En korrekt forsikringsteknisk sammenheng mellom kontoinnskudd og utbetalt tilleggspensjon skaper effektivitetsgevinster. Forskjellene mellom scenarioene basert på individualisert og offentlig fondering skyldes disse effektivitetsgevinstene som stimulerer arbeidstilbudet. Det legges til grunn at minstepensjonen beholdes som et sikkerhetsnett, men tilleggspensjonsopptjening fases gradvis ut og erstattes av individuell sparing. Fra overgangen i 2010 opptjenes derfor ikke ytterligere tilleggspensjon i den gamle ordningen. Fordi endringen er varslet på forhånd, vil individene begynne å tilpasse seg en slik omlegging allerede på varslingstidspunktet. I de raskt etterfølgende periodene har vi opprettholdt kravet til budsjettoverskudd, samtidig som staten har et betydelig bortfall av renteinntekter.

For å opprettholde sammenligningen med de foregående scenarioer, kommer denne private obligatoriske sparingen som tillegg til den oppbygging av finansformue på det offentliges hånd som i scenarioet med offentlig pensjonsfond. En del generasjoner vil tape på en slik omlegging, delvis fordi dette gjenspeiler de samme virkningene som i forrige scenario, men også fordi disse generasjonene får større opptjening i folketrygdens tilleggspensjonssystem enn i ett forsikringsteknisk basert tilleggspensjonssystem. Skattesatsene vil på lang sikt bli betraktelig lavere enn i basisalternativet.

Ved oppbygging av et permanent fond i offentlig sektor ut over formuen i basisalternativet, må skattesatsene være høyere i oppbyggingsperiodene. Da vil arbeidsstyrken reduseres fordi lønn etter skatt er lavere enn i basisalternativet. I den perioden ville ellers den offentlige finansformuen ville blitt nedbygget og finansiert ulike offentlige utgifter slik at skattenivået ville vært lavere enn med et slikt kapitalreservesystem. På lang sikt påvirkes ikke samlet arbeidstilbud i særlig grad av omleggingen. Også konsumet reduseres i overgangsfasen, med opp til 3,5 pst, men øker på lang sikt med om lag 2 pst. Siden dette alternativet består i lavere skatter uten reform av pensjonssystemet, avspeiler dette at de representative individene på lang sikt velger å ha høyere konsum som følge av skattereduksjonen. Knyttet til arbeidstilbudet på lang sikt vil effekten av lavere skatter på og dermed høyere lønn og øket arbeidstilbud, motsvares av mer fritid når inntektsnivået øker. Den andre alternative fonderingsstrategien medfører på lang sikt både lavere skatter og en overgang til mer forsikringsteknisk riktige pensjonsytelser som stimulerer arbeidstilbudet ytterligere. På lang sikt gir dette en økning på samlet arbeidstilbud på om lag 2 pst sammen med en konsumøkning på omlag 2,5 pst. De langsiktige effektene på konsum og arbeidstilbud er oppsummert i tabell 11.2.

Fondering gir velferdsgevinster for dagens unge og fremtidige generasjoner på bekostning av moderate tap for dagens etablerte generasjoner. Innenfor et rammeverk gitt av overlappende generasjoner med økonomisk optimerende individer uten usikkerhet om framtiden, vil velferden på lang sikt bli størst ved en overgang til forsikringstekniske pensjonsytelser. En minstepensjon vil utgjøre et sikkerhetsnett for alle også ved slik fondering, og dette fanger dermed opp noen av de usikkerhetsmomenter som denne typen modellering ser bort fra. Størrelsen på velferdsgevinstene avhenger av hvilken fonderingsstrategi som blir valgt. En generell offentlig fonderingsstrategi gir langsiktige gevinster fordi økte offentlige formuesinntekter reduserer fremtidige skattebyrder. Ytterligere gevinster kan oppnåes ved individualisering i form av at tilleggspensjonene gjøres aktuariske og akkumuleres på reelle konti. Dette gir effektivitetsgevinster som stimulerer arbeidstilbudet.

11.9 Sammendrag

Ut fra utviklingen de siste årene, og sett i forhold til andre land, er det ikke grunnlag for å hevde at spareraten i Norge nå er spesielt lav. Spesielt den offentlige sparingen er høy i Norge. Dagens sparenivå må imidlertid ses i sammenheng med de høye oljeinntektene, og at oljeutvinningen innebærer at vi tærer på petroleumsformuen. Et viktig spørsmål er om et fondsbasert pensjonssystem kan gjøre det lettere å opprettholde et høyt nivå på sparingen. Offentlige utgifter vil normalt kunne delfinansieres gjennom låneopptak. Eventuelt høyere offentlig sparing i et system med pensjonsfond vil derfor først og fremst være resultat av endrede politiske beslutninger. Slike endringer kan eventuelt følge av at forsikringsteknisk oppbygde pensjonsfond gir bedre informasjon om den offentlige formuesposisjonen og om årlige budsjettoverskudd, slik at det løpende blir tatt hensyn til de pensjonsforpliktelsene som påløper.

Ved vurdering av hvordan personlig sparing påvirkes ved en eventuell overgang til et fondsbasert pensjonssystem er spørsmålet om sikkerhet for pensjonene av spesiell betydning. Hvis formell sikring av pensjonene gjennom private eller offentlige pensjonsfond medfører at pensjonene oppfattes som mer sikre enn i dagens system, trekker det i retning av at sparingen i private husholdninger reduseres. Denne reduksjonen i usikkerhet må betraktes som en velferdsforbedring. Det er også mulig at en omlegging til et fondsbasert system vil øke usikkerheten, og dermed den personlige sparingen. I et system med individuelle innskuddsbaserte ordninger vil endelig pensjon avhenge av avkastningen på de midler som innbetales til pensjonskontoen. Det er vanskelig å trekke en entydig konklusjon om virkningen på personlig sparing av en overgang til et fondsbasert pensjonssystem, hvis overgangen skjer uten endringer i skattenivå og pensjonsytelser.

Dersom en stor del av pensjonsfondenes midler investeres i norske kroner, kan fondene raskt bli svært store aktører i de norske kapitalmarkedene. Stor ekstra kapitaltilførsel på kort tid kan føre til at prisene blir drevet opp og avkastningen ned, selv om kapitalmobilitet til utlandet vil begrense styrken i utslagene.

Av nasjonaløkonomiske balansehensyn er det ønskelig at Norge de nærmeste tiårene bygger opp en finansiell formue i form av fordringer på utlandet. Dersom pensjonsfondene ikke gjør dette i stor nok utstrekning, kan det bli ønskelig at staten gjør det i stedet. Staten vil da pådra seg en betydelig markedsrisiko, som ikke er knyttet til en netto formues- eller gjeldsposisjon.

Store innenlandske investeringer fra pensjonsfondene kan særlig på lang sikt virke gunstig ved at de norske kapitalmarkedene lettere kan oppnå større bredde, med flere aktører og et større utvalg av instrumenter. Internasjonale erfaringer tyder på at et stort innslag av institusjonelle investorer er viktig for å få dette til. Da kan den økte tilførselen av kapital etter hvert motsvares av at flere etterspørrere opptrer i de norske markedene. Det kan hindre en vesentlig prisvirkning som følge av den økte kapitaltilførselen.

Staten eier i dag en stor del av norsk næringsvirksomhet. Dersom staten fortsatt skal eie, vil det begrense pensjonsfondenes mulighet til å oppnå en god spredning av sine investeringer.

De utenlandske kapitalmarkedene er svært store i forhold til alle tenkelige norske pensjonsfond, og midler fra fondene vil kunne plasseres uten vesentlige prisvirkninger i overskuelig framtid. Utvalget drøfter en del hensyn som kan være relevante ved en samfunnsmessig vurdering av plasseringsstrategier. Utvalget gjennomgår også argumentasjonen for at det nå er ønskelig å bygge opp fordringer på utlandet. Argumentene bygger dels på hensynet til en rettferdig fordeling av forbruksmuligheter mellom generasjoner, og dels på hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi.

Dersom pensjonsfondene frivillig eller etter pålegg fra myndighetene plasserer en stor del av sine midler i utlandet, kan det bli ønskelig å tilby en form for valutakurssikring. Med så store beløp det her er tale om, vil de vanlige terminmarkedene for valuta neppe gi tilstrekkelige sikringsmuligheter. Staten kan i prinsippet gå inn som tilbyder av terminkontrakter og slik overta en del av valutakursrisikoen fra pensjonsfondene. Men dette vil samtidig kunne svekke statens finansielle posisjon så mye at mulighetene til å føre en rimelig finanspolitikk blir redusert.

Norske myndigheters muligheter til å gi pålegg til pensjonsfondene begrenses av EØS-avtalen, som blant annet inneholder krav om å unngå diskriminering av selskaper fra EØS-land, og dessuten harmoniserte krav til tilbydere av livsforsikringstjenester. Etter de juridiske vurderinger utvalget har innhentet, vil det være adgang til å kreve at selskaper som skal opprette private pensjonsfond for å fondere deler av folketrygden skal være etablert i Norge med minst en filial. Videre antas at norsk lovgivning kan gjøres gjeldende, i den utstrekning den ikke er i konflikt med harmoniserte EØS-regler.

Virkningen av pensjonsfond på realinvesteringene avhenger av om pensjonsmidlene plasseres i utlandet, eller om de plasseres i innenlandske verdipapirmarkeder. Retningslinjer for forvaltningen av et statlig pensjonsfond kan utformes slik at fondet må plassere kapitalen i utlandet. Dette forventes da ikke å påvirke nivået på realinvesteringene. Når det gjelder private pensjonsfond vil disse kunne påvirke innenlandske verdipapirmarkeder. Resultatet av en (delvis) privatisering av pensjonssystemet kan derfor bli økt kapitaltilgang innenlands, med påfølgende lavere avkastningskrav og høyere realinvesteringer. Mulighetene for å motvirke dette er drøftet i avsnitt 11.6.