Del 5
Vurderinger og tilrådinger

18 Vurderinger og tilrådinger

18.1 Utvalgets generelle overveielser

Utvalget er bedt om å drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden. I mandatet ligger det at folketrygden også i framtiden skal sikre alle en grunntrygghet uavhengig av tidligere inntekt, og en offentlig tilleggspensjon som er avhengig av tidligere arbeidsinntekt. Dette har gitt visse begrensninger for utvalgets arbeid. F eks har utvalget tolket det som utenfor sitt mandat å vurdere en ordning med en lik minstepensjon til alle, og supplerende frivillige ordninger på toppen av dette. Utvalget har også i drøftingen av de ulike alternativene i samsvar med mandatet lagt til grunn at fordelingsprofilen i folketrygden i hovedsak skal opprettholdes som i dag.

Ved vurdering av alternativer som medfører endringer i regelverket for beregning av ytelsene er det lagt til grunn at samlede forventede utbetalinger fra folketrygden skal kunne være om lag som ved en videreføring av dagens system.

De løpende pensjonsutbetalingene i folketrygden vil med stor sikkerhet komme til å vokse raskt i årene framover. Tallet på alders- og uførepensjonister anslås å øke fra om lag 870 000 i 1997 til 1 300 000 i 2030. Med visse forutsetninger om utviklingen i norsk økonomi anslås gjennomsnittlig alderspensjon å øke fra 1,9G i 1997 til 2,7G i 2030, og gjennomsnittlig uførepensjon fra 2,2G til 2,5G, jf tabell 7.1 i kapittel 7. Dette betyr at gjennomsnittlig alderspensjon i perioden vil øke med om lag 40 prosent ut over alminnelig inntektsvekst i samfunnet. Nåverdien av framtidige pensjonsrettigheter avhenger i tillegg av renteforutsetninger og forutsetninger om framtidig G-regulering. Med de forutsetninger som er lagt til grunn i kapittel 8 kan nåverdien av samlede pensjonsforpliktelser anslås til vel 200 prosent av BNP ved utgangen av 1997. Denne nåverdien vil vokse framover og kan for 2030 anslås til 360 prosent av BNP. En andel av disse rettighetene vil imidlertid føres tilbake til statskassen i form av skattlegging av pensjonsinntekter.

De årlige utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden er i kapittel 7 anslått å øke fra 8 prosent av BNP i 1995 til 16 prosent av BNP i 2030. Dersom en slik økning i pensjonsutgiftene skulle utlignes løpende ved beskatning av den yrkesaktive del av befolkningen, uten forutgående oppsparing, ville skatter og avgifter på pensjonsgivende inntekt måtte øke med anslagsvis 12-15 prosentpoeng. En så sterk skatteøkning ville oppleves som en tung byrde for den yrkesaktive befolkningen, og den vil dessuten kunne ha uheldige konsekvenser for norsk økonomi. I framskrivingene i kapittel 7 er det lagt til grunn at slike virkninger kan unngås ved at en høy sparerate de nærmeste årene bidrar til å fordele belastningen over lengre tid. Det er imidlertid ingen selvfølge at en slik utvikling kan realiseres. Dette utvalget skal blant annet vurdere om ulike fondskonstruksjoner for folketrygden kan gjøre det lettere å oppnå en balansert økonomisk utvikling over tid.

Pensjonsutbetalingene som andel av BNP vil øke uavhengig av om pensjonene fonderes eller ikke. Svakere vekst i folketrygdens utbetalinger som andel av BNP kan oppnås dersom en lykkes i å øke arbeidsstyrken og redusere veksten i antall pensjonister, for eksempel ved at den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen blir høyere. Et mer direkte tiltak for å redusere utbetalingene kunne være å redusere ytelsesnivået i folketrygden. Slike endringer vil kunne ha stor betydning for hvordan pensjonsforpliktelsene utvikler seg framover, men vil kunne være vanskelig å gjennomføre.

Hovedfokus i denne utredningen er rettet mot spørsmålet om fondering av hele eller deler av pensjonsforpliktelsene kan gjøre oss bedre i stand til å møte de økte pensjonsutbetalingene som kan ventes i folketrygden, gitt at dagens regler for opptjening og utmåling av ytelsene i hovedtrekk opprettholdes. Utvalget har dessuten drøftet om andre viktige hensyn kan tilsi fonderingsløsninger innen folketrygden. Utvalgets mandat har ikke gitt rom for å drøfte store omlegginger av folketrygdens ytelser, men utvalget vil peke på at overgang til fondskonstruksjoner kan betinge svært langvarige overgangsordninger. Dersom en skulle ønske å endre folketrygden også på andre områder enn finansieringen, bør derfor slike endringer ivaretas samtidig slik at en unngår å komplisere overgangsordningene ytterligere.

Utvalget vil understreke at vekst i nasjonalinntekten er en grunnleggende forutsetning for å kunne sikre den yrkesaktive befolkningen en viss inntektsvekst, og samtidig opprettholde offentlig tjenesteyting og møte de økte utbetalingene fra folketrygden. Langsiktig vekst i nasjonalinntekten kan komme som følge av økt tilgang og kvalitet på arbeidskraft og kapital, og som følge av vekst i Norges netto finanskapital i utlandet. Også utviklingen i oljeprisen og teknologi knyttet til utvinning av olje og gass vil være viktig for den framtidige veksten i nasjonalinntekten. Usikkerheten knyttet til størrelsen på de framtidige inntektene fra petroleumsutvinning er imidlertid meget stor. Det vil være mulig å begrense utslagene av denne risikoen for samlet nasjonalformue hvis en makter å bygge opp tilstrekkelig netto finanskapital i utlandet, og denne formuen spres på mange forskjellige utenlandske finansobjekter.

Befolkningsframskrivinger tyder på at arbeidsstyrken i Norge vil stagnere på lengre sikt. Utviklingen i arbeidstilbudet betyr mye for den langsiktige økonomiske veksten, og det er derfor grunn til å forvente at den økonomiske veksten i Norge i de nærmeste tiårene blir lavere enn den har vært i perioden etter 2. verdenskrig. Skal Fastlands-Norges bidrag til nasjonalinntekten vokse på lengre sikt, er det derfor avgjørende at det skjer vekst i produktiviteten, altså verdiskapingen per arbeidstaker.

Høy tilgjengelighet av kapital til innenlandske realinvesteringer - både egenkapital og fremmedkapital - kan være viktig for den langsiktige produktivitetsveksten. En høy nasjonal sparerate og et godt fungerende kapitalmarked som kanaliserer sparing over i real- og finanskapital på en effektiv måte, vil derfor være én av flere viktige betingelser for langsiktig vekst i produktivitet og nasjonalinntekt, samtidig som kapitalmarkedet bidrar til at risikoen for framtidig svikt i kapitalinntektene spres på mange. I de siste 10-15 årene har det skjedd en sterk utbygging av det norske kapitalmarkedet, men fremdeles er dette markedet forholdsvis lite utviklet sammenlignet med kapitalmarkedene i andre rike OECD-land.

Det er meget vanskelig å anslå hvor stor den gjennomsnittlige spareraten i Norge bør være, og utvalget har ikke hatt mulighet til å gå grundig inn på dette viktige spørsmålet. Heller ikke har utvalget tatt standpunkt til om den nasjonale spareraten som ligger i framskrivningene i kapittel 7 er rimelig ut fra en avveining av konsum nå i forhold til konsum i framtiden. De store forventede oljeinntektene taler for at den nasjonale spareraten i Norge bør være høyere enn i de fleste andre OECD-land, slik at oljeinntektene også kan komme framtidige generasjoner til gode. Den forventede aldringen av befolkningen taler også for at spareraten er høy i forkant, slik at belastningen knyttet til den senere økningen i førsørgelsesbyrden blir dempet. Begge disse momentene taler for at den nasjonale spareraten bør være relativt høy de neste 10-20 årene. Dette er også lagt til grunn for de langsiktige framskrivningene som utvalget har bygget på. Utvalget har dessuten merket seg at i framskrivingene i referansealternativet i kapittel 7 synker petroleumsfondet noe som andel av BNP i årene fram mot 2050. Det betyr, dersom framskrivningene skulle slå til, at det før eller senere kan være nødvendig med en viss innstramming av finanspolitikken.

En høy nasjonal sparerate vil kunne gjøre det mulig å bygge opp en nasjonal reservekapital som kan trygge framtidig nasjonalinntekt og konsumnivå, samt gjøre det lettere å håndtere den økte forsørgelsesbyrden som vil følge av aldringen av befolkningen utover i neste århundre. Dette er spesielt viktig for Norges vedkommende fordi de store inntektene fra petroleumssektoren er svært usikre og mest sannsynlig vil avta på lengre sikt. En høy sparing og oppbygging av finanskapital i utlandet vil dessuten motvirke en forsert nedbygging av konkurranseutsatte næringer som følge av høy bruk av oljeinntekter innenlands. Denne finanskapitalen sammen med en fortsatt stor konkurranseutsatt sektor vil på lengre sikt gi valutainntekter som kan kompensere for framtidig nedtrapping i oljeinntektene, samt gjøre norsk økonomi bedre rustet til å håndtere eventuelle negative oljeprissjokk i framtiden. Ved å plassere finanskapital i utlandet på en slik måte at verdien av denne formuen går opp dersom oljeprisen går ned, kan framtidig nasjonalinntekt trygges ytterligere.

På denne bakgrunn har utvalget i første omgang diskutert tre hovedspørsmål knyttet til framtidig nasjonalinntekt:

• Vil fondering av hele eller deler av pensjonsforpliktelsene bidra til at vi oppnår en høyere nasjonal sparerate enn vi ellers ville hatt?

• Kan fondering bidra til at sparekapitalen blir kanalisert til investeringer med høy avkastning?

• Kan fondering stimulere arbeidstilbudet, og dermed medvirke til å redusere den forventede knappheten på arbeidskraft som følger av befolkningsaldringen?

Disse tre spørsmålene er sentrale for vurderingen av om fondering kan gjøre det lettere å oppfylle pensjonsforpliktelsene. Samtidig er det svært omfattende spørsmål, der svarene både avhenger av finansieringsmåten for pensjonene og av forvaltningen av eventuelle fond.

18.2 Utvalgets vurderinger av hovedmodellene

Utvalget har konsentrert drøftingene om fire hovedmodeller for å få med ytterpunktene av løsningsmuligheter innenfor mandatet. En av modellene er en videreføring av dagens utligningssystem kombinert med generell statlig sparing gjennom Statens petroleumsfond. De tre andre hovedmodellene innebærer obligatorisk fondering av pensjonsforpliktelsene i folketrygden, ved at det bygges opp enten statlige eller private pensjonsfond. I disse tre modellene forutsettes det at fonderingen omfatter alle rettigheter til tilleggspensjon i alderspensjonen, og dessuten fondering av uføre- og etterlattepensjoner etter hvert som tilfellene inntreffer. Det er utbetalingene før skatt som fonderes. Ved gjennomgangen av hovedmodellene nedenfor er det forutsatt at eventuell oppbygging av særskilte pensjonsfond skjer gradvis ved at den bare gjelder nyopptjente pensjonsrettigheter. Pensjonssystemet vil i alle fonderingsmodellene nedenfor være blandet, med en statlig og ikke fondert grunnpensjon i bunnen av den fonderte tilleggspensjonen. Særtillegget forutsettes avkortet mot tilleggspensjonen, slik at eventuelle endringer i særtillegget ikke påvirker behovet for fondsopplegg. Innenfor hver av modellene kan fonderingen tenkes å være mer eller mindre omfattende enn dette, men det berører i liten grad drøftingen av de kvalitative egenskapene ved modellene.

Grunnpensjonen er en sosial ytelse som inngår i det sikkerhetsnett offentlige myndigheter bør ha et løpende ansvar for. Utvalget mener derfor at privat fondering av grunnpensjonen er lite aktuelt. En eventuell fondering av denne ytelsen bør være statlig. Fondering av grunnpensjonen vil imidlertid alene kreve et fondsopplegg som etter hvert vil bli betydelig større enn bruttonasjonalproduktet. Utvalget mener at fondsopplegg av denne størrelsesorden vil medføre for strenge krav til statlig sparing og en for sterk konsentrasjon av finansformue på statlig hånd, og har ikke drøftet detaljene i en slik ordning nærmere.

I alle modellene forutsettes kjønnsnøytrale pensjonspremier, i de private fondene via felles risikopool. Det forutsettes videre at staten foretar innskudd for ulønnet omsorgsarbeid på samme måte som i dag, og at staten foretar innskudd for nye etterlatte- og uføretilfeller, i form av livsvarige livrenter med garantert minsteytelse og garantert minste årlige oppjustering. Også i modellene med private fond forutsettes at midler i pensjonsordningen tilfaller pensjonskollektivet ved død.

De fire hovedmodellene som beskrives for tilleggspensjonen kan sies å spenne ut et stort mulighetsområde. Innenfor dette mulighetsområdet finnes det ulike kombinasjoner av hovedmodellene, som utvalget ikke har drøftet i detalj. To mulige kombinerte modeller er imidlertid vurdert i avsnitt 18.3.

Et hovedskille går mellom de to alternativene der tilleggspensjonen blir værende en rent statlig ordning og ordningene med private fond. Det skyldes ikke bare at kapitalforvaltningen blir organisert forskjellig, men også at det ikke er mulig med en overgang til private pensjonsfond uten at selve pensjonsordningene til en viss grad blir forskjellige fra hvordan de er i folketrygden i dag. Ved utformingen av private pensjonsordninger er det flere hensyn å ta som ikke gjelder ved utformingen av offentlige ordninger. De viktigste er hensynet til effektiv konkurranse og hensynet til å sikre soliditeten til pensjonsfondene.

Utvalget har i samsvar med mandatet prøvd å finne fram til private alternativer der relativt mange av egenskapene ved folketrygdens tilleggspensjon blir forsøkt beholdt. Dersom problemstillingen hadde vært å finne fram til best mulige private tilleggspensjonsordninger kunne det vært aktuelt å se på flere private alternativer.

For å være forsvarlige må private pensjonsordninger fonderes. Offentlige ordninger kan en velge å la være å fondere. Når en har valgt hva slags pensjonsordning en skal ha, herunder i hvilken utstrekning den skal være privat eller offentlig, er det sentrale spørsmålet hvor mye det offentlige skal spare. Det er av underordnet betydning om den offentlige sparingen skjer i pensjonsfond eller i andre former, men pensjonsfond kan kanskje være et hjelpemiddel for å få til et riktigere nivå på sparingen og en bedre forvaltning av formuen.

18.2.1 Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing

Denne modellen skiller seg fra de tre pensjonsfondsmodellene ved at det ikke er en eksplisitt kobling mellom fondsoppbyggingen og de framtidige forpliktelsene med hensyn på tilleggspensjoner i folketrygden.

Framskrivingene i kapittel 7 illustrerer de krav til statens finanser som stilles om de framtidige pensjonsutbetalingene i folketrygden skal kunne dekkes på linje med andre utgifter over statsbudsjettet. Kravene innebærer en betydelig fondsoppbygging på statens hånd, som med dagens budsjettpraksis i hovedsak vil bli samlet i Statens petroleumsfond og plassert som fordringer på utlandet. I framskrivingene vil denne fondsoppbyggingen foregå fram til omtrent 2020, mens fondet deretter reduseres som andel av BNP.

Utvalget har merket seg at kravene som stilles til offentlig budsjettpolitikk i framskrivingene må oppfattes som strenge, og innebærer at standarden på offentlig tjenesteyting vanskelig kan øke utover dagens nivå. Det kan bety at det ikke vil være rom for å tilføre økte ressurser til høyt prioriterte formål innen utdanning, helse og eldreomsorg uten nedskjæringer i standarden på andre områder, økte skatter eller sterkere innslag av privat finansiering.

Utvalget peker på at vanskelige prioriteringsspørsmål sammen med oppbygging av et stort generelt fond på statens hånd kan gjøre det krevende å realisere den spareplanen som vil gi en balansert utvikling på lang sikt. Dette forsterkes av den betydelige usikkerheten om hvor stram den økonomiske politikken må være for å gi langsiktig balanse i økonomien. Det kan dermed være vanskelig å definere klare normer for utformingen av finanspolitikken.

Muligheten til å realisere spareplanen kan bli større om pensjonsforpliktelsene gjøres mer synlige. For eksempel kan pensjonsforpliktelsene tas med sammen med oppstillinger av statens formuesposisjon. Slike oppstillinger kan utgjøre et nyttig supplement til de mer konvensjonelle oppstillinger av offentlig gjeld og underskudd.

Pensjonsforpliktelser er imidlertid forskjellig fra andre former for offentlig gjeld på vesentlige punkter. Bl a er nivået på beregnede pensjonsforpliktelser svært avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres om økonomiske og demografiske utviklingstrekk, jf diskusjonen i kapittel 8. Videre kan forpliktelsene endres betydelig gjennom ulike politiske vedtak.

Det er også mulig å døpe petroleumsfondet om til et Statens pensjonsfond for å markere at fondsopplegget er nødvendig bl a for å kunne innfri de økte forpliktelsene i folketrygden. Utvalget mener en omdøping av Statens petroleumsfond uten at det samtidig foretas andre endringer, som en mer eksplisitt kobling mellom fondsoppbyggingen og de framtidige forpliktelsene i folketrygden, ikke endrer på realitetene i forhold til dagens system.

Oppbygging av en statlig formue kan bli vanskelig å gjennomføre dersom petroleumsinntektene blir betydelig lavere enn det som forutsettes i framskrivingene, dersom det skjer en betydelig svekkelse av norsk næringslivs konkurranseevne, eller dersom norsk økonomi utsettes for andre eksterne begivenheter som fører til vedvarende svekkelse av nasjonalinntekten. Staten kan da bli nødt til å stramme kraftig inn på sine budsjetter, enten ved lavere utgifter eller ved høyere skatter.

Faren for eksterne sjokk i norsk økonomi er like stor dersom vi i stedet har en fondsbasert pensjonsordning. Ved varige inntektsreduksjoner vil staten uansett måtte stramme inn. Men offentlige finanser kan i utgangspunktet være bedre dersom fondsbasering fører til strengere offentlig budsjettdisiplin. På den annen side kan statens handlefrihet til å møte de problemer norsk økonomi blir stilt overfor være større i modellen uten fondsbasert pensjonsordning, men med en stor statlig formue som ikke er øremerket til spesielle formål. Særlig kan staten ha større muligheter til å fordele eventuelle innstramninger over tid og over ulike budsjettposter, og ha større muligheter til å la gruppen av pensjonister bære sin del av belastningen. Dette poenget blir mindre viktig jo mindre reell øremerkingen av pensjonsmidlene i et fondsbasert system er, og er således viktigst dersom alternativet til løpende utligning er privat fondering.

Utvalget mener at modellen med videreføring av dagens ordning med løpende utligning og statlig finanssparing i et generelt fond har både fordeler og ulemper. En viktig fordel er at eventuell fondsoppbygging bare vil skje som et resultat av reell offentlig sparing, i motsetning til i modellene med øremerkede fond der fondsoppbyggingen også kan være helt eller delvis lånefinansiert. Modellen med øremerkede fond kan komme til å bli oppfattet som et signal om at tilleggspensjoner skal prioriteres høyere enn andre formål. Dette vil ikke være tilfelle med dagens modell. Denne modellen kan dessuten gi større offentlig handlefrihet , som kan være av betydning dersom de økonomiske forutsetningene i perioder skulle bli vesentlig endret.

En ulempe med denne modellen er at det kan være vanskelig å gjennomføre en tilstrekkelig sparing som kan ivareta hensynet til en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi når statens solide finansielle stilling kommer åpent til uttrykk i finansformue. Modellene med fondsbasert tilleggspensjon kan på den andre siden gi inntrykk av at de riktige nivået på statlig sparing er det som svarer til at statsbudsjettet går i balanse etter at tilleggspensjonene i folketrygden er fondert fullt ut. Utvalget har ikke grunnlag for å hevde at dette sparenivået vil være riktigere enn andre nivåer på sparingen. Den eneste veiledning utvalget kan støtte seg til i denne vurderingen er framskrivingene i kapittel 7. Disse framskrivingene tyder på at det ikke vil være mulig å gå over til fullt fonderte løsninger for all tilleggspensjon uten å øke skattene eller redusere offentlige utgifter i framskrivingsperioden.

Innenfor denne modellen vil det uansett være mulig å synliggjøre pensjonsforpliktelsene bedre enn i dag, f eks ved at oppstillinger av den type som er gjengitt i kapittel 8 presenteres i forbindelse med de årlige budsjettene.

18.2.2 Statlig pensjonsfond

Modellen med et statlig pensjonsfond skiller seg fra den første hovedmodellen ved at det bygges opp et øremerket fond etter forsikringstekniske prinsipper for alle rettigheter til tilleggspensjon i alderspensjonen, og dessuten fondering av uføre- og etterlattepensjoner etter hvert som nye tilfeller inntreffer. Det statlige pensjonsfondet overtar dermed gradvis ansvaret for utbetaling av tilleggspensjoner. Utvalget tenker seg at dette pensjonsfondet kan organiseres som en selvstendig juridisk enhet utenfor statsbudsjettet.

Ifølge beregningene i kapittel 8 vil nåverdien av nyopptjente rettigheter til tilleggspensjon for alderspensjon utgjøre omtrent 50 milliarder kroner i året, og for nye uføre- og etterlattepensjonister ytterligere omtrent 10 milliarder kroner i året. Tilsammen utgjør dette 6 prosent av BNP. Ifølge framskrivingene i kapittel 7 er det i samme størrelsesorden som de årlige avsetninger til Statens petroleumsfond fram til omtrent 2010. Med uendrede skatte- og utgiftsforutsetninger betyr det at oppbyggingen av et statlig pensjonsfond i stor grad vil komme i stedet for petroleumsfondet. Først etter 2010 vil oppbygging av et forsikringsteknisk statlig pensjonsfond for tilleggspensjonen kreve høyere statlig sparing enn det som forutsettes i framskrivingene, om statsbudsjettet skal gå i balanse. Det er stor usikkerhet knyttet til disse beregningene, men de illustrerer at reell fondering av pensjonene etter forsikringsmessige prinsipper krever økt sparing på et eller annet tidspunkt. Spørsmålet er hvilke generasjoner som skal spare mer.

I 2020 vil offentlig netto finansformue etter framskrivingene være rundt 130 prosent av BNP, mens nåverdien av alle opptjente tilleggspensjoner vil være rundt 180 prosent av BNP. På andre tidspunkter er spriket mellom offentlig formue og nåverdien av tilleggspensjonene større. Det betyr at Statens petroleumsfond ikke på noe tidspunkt vil være stort nok til at alle rettigheter til tilleggspensjon kan anses å være fondert i forsikringsteknisk forstand. En full fondering av tilleggspensjonene krever derfor ytterligere avsetninger, avhengig av blant annet framtidig avkastning og reallønnsutvikling. For å unngå at oppbygging av et statlig pensjonsfond skal medføre en påregnelig statlig opplåning kan det vurderes å avgrense omfanget av de rettigheter som fonderes.

I denne modellen kan trygdeavgiftene i første omgang beholdes på dagens nivå, og de kan på samme måte som i dag inntektsføres på statsbudsjettet. Fra statsbudsjettet avsettes så det nødvendige beløp til pensjonsfondet hvert år. Eventuell meravkastning i pensjonsfondet føres ikke tilbake til statsbudsjettet, men kan gi grunnlag for mindre overføringer til fondet senere år. Utbetaling av tilleggspensjoner opptjent før pensjonsfondet ble opprettet bevilges fortsatt over statsbudsjettet. Tilleggspensjonene i folketrygden vil ved utbetaling inngå som en del av statens framtidige skattegrunnlag. En fondering av statens nettoforpliktelser vil gi redusert krav til fondering.

Denne modellen inneholder en lang overgangsperiode der tilleggspensjonene dels finansieres fra pensjonsfondet og dels fra statsbudsjettet. Men den enkelte kan likevel få sine tilleggspensjoner fra en offentlig institusjon, og behøver dermed ikke merke noe til det delte ansvaret. En fordel med dette alternativet er dermed at en kan unngå langvarige overgangsordninger for utbetaling av pensjoner. Innenfor denne modellen vil regelverket for alders- uføre- og etterlattepensjon kunne beholdes som i dag.

Utvalget understreker at denne modellen betinger øremerking i form av obligatoriske avsetninger til pensjonsfondet. En øremerking av sparingen kan etter utvalgets mening virke positivt inn på offentlige budsjetteringsprosesser, ved at langsiktige hensyn kommer klarere fram ved vurderinger av hva som løpende skal anses som et forsvarlig offentlig utgiftsnivå. Hensynet til en rettferdig fordeling mellom generasjoner vil også tre tydeligere fram når det må tas eksplisitte beslutninger om dette. På den annen side kan obligatoriske avsetninger for å møte framtidige forpliktelser føre til behov for statlige låneopptak. Dersom slike låneopptak blir svært store, for eksempel som følge av at vi får en utvikling tilsvarende sprekkalternativet i kapittel 7, kan det virke hemmende på statens evne til å føre motkonjunkturpolitikk. Dette kan gi mer langsiktige konsekvenser av en nedgangskonjunktur enn vi ellers ville fått.

Det bør være et krav at fondets midler investeres med sikte på høy avkastning både til fondet og i form av økt framtidig nasjonalinntekt. Plassering i norske statspapirer vil for eksempel ikke være i samsvar med disse forutsetningene, siden det innebærer at staten låner penger til seg selv.

Forvaltningen av midlene i det statlige pensjonsfondet kan utføres av fondet selv eller settes bort til private forvaltere. Det vil i begge tilfeller være ønskelig med statlig samordning av investeringene for å sikre en rimelig risikoprofil for fondet samlet og for nasjonalinntekten. For å unngå press i norsk økonomi kan det være ønskelig med et stort omfang av utenlandsinvesteringer. I denne modellen kan det enkelt oppnås gjennom de mandater fondsforvalterne får.

I forhold til den første hovedmodellen vil en ordning med statlig pensjonsfond neppe ha stor virkning på framtidig nasjonalinntekt. Skattenivået inklusive trygdeavgiftene kan i alle fall i første omgang holdes uendret, og da blir det liten virkning på privat sparing. Utvalget antar at den enkelte vil betrakte tilleggspensjonene som noe bedre sikret med denne modellen. Sikkerheten for minstepensjonene er imidlertid uendret i forhold til dagens system. Modellen kan ha en positiv virkning på samlet statlig sparing, ikke bare fordi et fond vil synliggjøre forpliktelsene klarere, men også fordi slik informasjon må følges av faktiske avsetninger. Det er grunn til å anta at barrieren for å bruke midlene til andre formål vil bli høyere når det er forpliktelser til å sette inn på et forsikringsteknisk fond. Forvaltningen av pensjonsfondets midler kan ikke ventes å bidra til særlig høyere nasjonalinntekt enn det som antas å bli oppnådd med de retningslinjer som gjelder for forvaltning av Statens petroleumsfond. Utvalget vurderer imidlertid risikoen for at Statens petroleumsfond vil bli pålagt retningslinjer som gir lavere avkastning til å være større.

Øremerking av pensjoner kan teoretisk få betydning i situasjoner der det er behov for innstramninger i privat eller offentlig forbruk. Med en reell øremerking kan det tenkes at tilleggspensjonene slipper unna innstramninger som sikter mot å redusere verdien av opptjente rettigheter og løpende pensjoner, men slike innstramninger vil det også med dagens ordning være vanskelig å gjennomføre. Det vil dessuten være mulig å redusere pensjonistenes kjøpekraft gjennom beskatning eller underregulering av grunnbeløpet G. Man kan også endre reglene slik at framtidig opptjening blir redusert. I et fondsbasert system vil det umiddelbart føre til lavere årlige avsetninger.

Virkningen på statlig sparing av et statlig forsikringsteknisk oppbygd fond kan ikke dokumenteres på et solid grunnlag. Det er likevel sannsynlig at en slik ordning kan føre til høyere offentlig sparing enn en videreføring av dagens system med en generell statlig formue.

En viktig forskjell fra den første modellen er at det statlige pensjonsfondet skal være varig, og at nivået på fondet skal avhenge av forsikringstekniske beregninger. Det betyr at med balanse i statsfinansene vil kravet til statlig sparing være høyere enn i den første modellen i årene etter at petroleumsfondet er forutsatt å avta. En overgang fra løpende utlikning anses ofte å være vanskelig å få til på grunn av de høye kravene til sparing som følger av samtidig løpende utbetalinger og fondsoppbygging i overgangsfasen. Petroleumsinntektene utnyttes her til å gjennomføre en overgang til fonderte tilleggspensjoner uten at dagens yrkesaktive behøver å spare mer. En slik overgang vil imidlertid gå på bekostning av oppbyggingen av Statens petroleumsfond. Fra om lag 2010 stiller modellen krav til økt statlig sparing for at ikke statsbudsjettet skal gå med underskudd. Hensynet til fordelingen mellom generasjoner kan derfor tale for at også dagens yrkesaktive bør spare mer hvis denne modellen skal gjennomføres. Petroleumsinntektene vil da kunne bidra til overgangen over en lengre periode slik at kravet til sparing etter 2010 reduseres noe.

Et alternativ for å sikre at et slikt statlig fond blir reelt, vil være å begrense fondsbaseringen til tilleggspensjon utover minstepensjon, og at fonderingen bare omfatter alderspensjon. Dette kan f eks gjøres ved at grunnpensjonen heves opp til minstepensjonsnivå og særtillegget fjernes. Tilleggspensjonen vil da bare opptjenes for inntekter utover den nye høyere grunnpensjonen. I en slik modell vil de som tjener opp tilleggspensjon, i motsetning til i dag, ha sikkerhet for at opptjeningen har betydning for utbetalt pensjon. En slik modell må imidlertid utredes nærmere.

18.2.3 Ytelsesbaserte private pensjonsfond

Utvalgets tredje hovedmodell innebærer privat fondering av tilleggspensjonsforpliktelsene. Ytelsene ved pensjoneringstidspunktet forutsettes beregnet i hovedsak etter dagens regelverk, med bibehold av besteårsregelen og knekkpunkter og tak for opptjening av rettigheter til tilleggspensjon. Utvalget mener at det i denne modellen er et særlig behov for å innføre faste regler for minsteregulering av ytelsene etter pensjoneringstidspunktet. Uten forutsigbare regler vil pensjonsfondene ha for dårlig grunnlag for å beregne størrelsen på sine forpliktelser. Pensjonistene vil i denne modellen utover et visst nominelt minstekrav til regulering av ytelsene, få pensjonene oppjustert i forhold til overskuddet i den enkelte ordning.

Utvalget har fått utført beregninger som anslår nødvendig årlig innbetaling til de private pensjonsfondene til i gjennomsnitt 10-12 prosent av pensjonsgivende inntekt, og skatter og trygdeavgifter forutsettes i denne modellen redusert om lag tilsvarende. Premietariffen fastsettes av myndighetene, men til fradrag kommer at fondene skal tilbakeføre overskudd fra avkastning utover grunnlagsrenten. Det betyr at nettopremiene blir ulike i ulike fond, og at marginalskatten dermed blir ulik for ulike personer med lik inntekt, og at den først blir kjent i ettertid.

Premiene tenkes innbetalt gjennom skattemyndighetene, fordi det trolig vil gi de laveste administrasjonskostnadene. Det vil imidlertid kreve økt kapasitet hos skattemyndighetene.

Utvalget legger til grunn at tilleggspensjon i denne modellen vil bli regulert ved lov og krav om konsesjon for å opprette og forvalte pensjonsfond. Dette vil gi norske myndigheter god kontroll med utformingen av pensjonskontraktene. Konsesjon bør være betinget av det opprettes særskilte pensjonsfond som skal være norske juridiske enheter. Slike pensjonsfond vil kunne opprettes av godkjente finansinstitusjoner hjemmehørende i Norge eller i andre EØS-land.

Den enkelte vil selv kunne velge hvor vedkommende vil ha sine innskudd. Utvalget peker på at det bør finnes et standardvalg for personer som ikke selv foretar et valg. Dette kan for eksempel være et statlig pensjonsfond.

Med gradvis fondering vil denne modellen innebære en relativt lang overgangsfase der tilleggspensjoner dels bevilges over statsbudsjettet og dels utbetales fra private pensjonsfond. Det må lages regler for hvordan pensjonsutgiftene skal fordeles i denne perioden. Overgangsfasen kan forkortes ved at staten i starten overfører fondsmidler som dekker de rettigheter yngre personer allerede har tjent opp.

Denne tredje hovedmodellen skiller seg fra modellen med et statlig pensjonsfond ved at forvaltning av fondsmidlene fullt ut vil være et ansvar for forvalterne av de enkelte pensjonsfondene. Modellen må forventes å medføre økte kostnader til administrasjon, og til dekning av avkastning på forvalternes risikokapital.Det vil ikke være mulig å samordne de ulike fondenes investeringer med sikte på å oppnå en best mulig samfunnsøkonomisk risikoprofil. På den annen side står fondsforvalterne i denne modellen overfor klare lønnsomhetskrav, som de må oppfylle for å kunne overleve som tilbydere av pensjonstjenestene. Utvalget antar at dette kan gi større sannsynlighet for at fondene også på lang sikt forvaltes med sikte på høy avkastning, enn det vi vil ha med et statlig pensjonsfond. En annen fordel kan være at private fond vil bidra til et bredere og mer effektivt norsk kapitalmarked.

Modellen forutsetter spredning av pensjonsmidlene på flere ulike fondsforvaltere. Slik spredning vil begrense virkningene av eventuelt dårlig forvaltningsarbeid, ved at bare en mindre del av pensjonsmidlene berøres i hvert tilfelle. Men utvalget peker på at en slik spredning av det vi kan kalle operativ risiko også er mulig i den andre hovedmodellen ved at et statlig pensjonsfond fordeles på flere ulike forvaltere.

I avsnitt 11.6.1 er det vurdert konsekvensene for verdipapirmarkedene og deler av den økonomiske politikken av oppbyggingen av private fond. Dersom fonderingen gjøres gjeldende for nyopptjente tilleggspensjonsrettigheter som i referansemodellen tilsvarer det ca 60 milliarder kroner i årlig fondsoppbygging.

Etter utvalgets vurdering er det en viss risiko for at virkningen på økonomien av en privat fondsoppbygging i et slikt tempo ikke i tilstrekkelig grad vil kunne motvirkes av de tiltak og mekanismer som er diskutert i avsnitt 11.6.1, dersom fondene ikke skal pålegges restriksjoner på plasseringene som er motivert av makroøkonomiske hensyn.

Disse sidene ved en rask oppbygging av private pensjonsfond er en del av bakgrunnen for at en i avsnitt 18.3 har omtalt kombinerte modeller hvor bare en del av tilleggspensjonen dekkes av private fond. Ved en slik framgangsmåte vil en vinne erfaringer og få et bedre grunnlag for på et senere tidspunkt å vurdere omfanget av privat fondering. Utvalgets medlemmer har ulike oppfatninger om hvor stor privat fondsoppbygging som vil kunne håndteres uten å skape problemer av den karakter som er nevnt i avsnitt11.6.1.

Siden dette er et viktig spørsmål og et risikomoment, bør en i det videre arbeidet forsøke å utarbeide kvantitative analyser som kan kaste lys over spørsmålet. Herunder bør en utrede alternative metoder for å begrense eventuelle problemer, jf avsnitt 11.6.1.

18.2.4 Private pensjonsfond med investeringsvalg

Den fjerde hovedmodellen skiller seg klarest fra den tredje modellen ved at størrelsen på tilleggspensjonen til folketrygdens alderspensjon gjøres avhengig av avkastningen på de innskudd som foretas. Utvalget forutsetter i denne modellen at sparekapitalen til hvert individ ved pensjonsalder brukes til å kjøpe en livsvarig livrente og at den kan ha en avkastningsgaranti, dvs gi en garantert minsteytelse. Siden verdien av sparekapitalen og dermed størrelsen på livrenten kan avhenge mye av når konverteringen skjer, kan en tenke seg en gradvis konvertering over noen år i forkant av pensjoneringstidspunktet.

Denne modellen forutsetter en lang overgangsfase med tilleggspensjoner som dels bevilges over statsbudsjettet og dels utbetales fra de private pensjonsfondene tilsvarende i modellen med private ytelsesbaserte fond. Det vil ikke være mulig å forkorte overgangsfasen ved tvungen overføring av opptjente rettigheter til den nye ordningen, fordi de som i dag har opptjening i folketrygden ikke vil kunne pålegges å godta en usikker ytelse som med en viss sannsynlighet kan bli lavere enn den sikre ytelsen de allerede har opparbeidet rettigheter til. En frivillig konvertering av opptjente rettigheter til den innskuddsbaserte ordningen vil være mulig, men det må ventes at noen ikke ønsker dette.

Nødvendig årlig innskudd til de private pensjonsfondene vil i gjennomsnitt kunne settes på samme nivå som i den ytelsesbaserte modellen, det vil anslagsvis si rundt 10-12 prosent av pensjonsgivende inntekt. Også i denne modellen kan premiene innbetales gjennom skattemyndighetene, eventuelt ved at deres merkostnader som følge av ordningen dekkes ved en avgift på overføringene til pensjonsfondene. Innbetalingene til pensjonsfondene kan bestå av to komponenter. Den ene komponenten er proporsjonal med pensjonsgivende inntekt opp til en øvre grense, som kan være 12G som er grensen for opptjening av pensjonspoeng i folketrygden i dag, og belastes den enkelte pensjonskunde over skatteseddelen. Til forskjell fra den ytelsesbaserte modellen forutsettes at denne komponenten utgjør en fast andel av inntekten for alle fond og alle kunder. Fondene konkurrerer i stedet om kundene gjennom den forventede avkastning, risikoeksponering på avkastningen og kostnadene. Den andre komponenten kommer fra statens generelle skatteinntekter og brukes til å oppnå ønsket fordelingsprofil på de forventede tilleggspensjonene, for eksempel ved å tilgodese personer med ulønnet omsorgsarbeid.

Som i modellen foran legger utvalget til grunn krav om etablering av separate pensjonsfond og krav om norsk konsesjon for å opprette og forvalte slike fond. Konsesjon kan gis til finansinstitusjoner i Norge eller i andre EØS-land som tilfredsstiller konsesjonskravene. Men fondene vil uansett være norske juridiske enheter, slik at pensjonsordningen kan utformes uavhengig av eksisterende EU-direktiver for finansinstitusjoner.

I sparefasen vil individene ha et valg mellom ulike investeringsstrategier hos det pensjonsfond de har valgt, på samme måte som i dagens verdipapirfond. Utvalget forutsetter at myndighetene setter visse rammer for hva slags valg som kan gjøres, slik at sannsynligheten for svært lav eller negativ avkastning på pensjonsinnskuddet blir liten. Men om konkurransen mellom de ulike tilbyderne skal fungere må rammene ikke være for stramme. Den enkeltes egne preferanser bør ha betydning for hvordan pensjonsmidlene forvaltes.

Utvalget antar at konkurransen om kundene vil føre til sterk fokus på avkastningen i fondene, og slik bidra til at sparekapitalen plasseres der den gir best lønnsomhet innenfor visse risikorammer. På den annen side kan en ikke vente at spesifikt samfunnsøkonomiske hensyn blir ivaretatt. Her ser utvalget klare likheter mellom den ytelsesbaserte og den innskuddsbaserte modellen med private pensjonsfond.

I avsnitt 11.6.1 er det vurdert konsekvensene for verdipapirmarkedene og deler av den økonomiske politikken av oppbyggingen av private fond. Dersom fonderingen gjøres gjeldende for nyopptjente tilleggspensjonsrettigheter som i referansemodellen tilsvarer det ca 60 milliarder kroner i årlig fondsoppbygging.

Etter utvalgets vurdering er det en viss risiko for at virkningen på økonomien av en privat fondsoppbygging i et slikt tempo ikke i tilstrekkelig grad vil kunne motvirkes av de tiltak og mekanismer som er diskutert i avsnitt 11.6, dersom fondene ikke skal pålegges restriksjoner på plasseringene som er motivert av makroøkonomiske hensyn.

Disse sidene ved en rask oppbygging av private pensjonsfond er en del av bakgrunnen for at en i avsnitt 18.3 har omtalt kombinerte modeller hvor bare en del av tilleggspensjonen dekkes av private fond. Ved en slik framgangsmåte vil en vinne erfaringer og få et bedre grunnlag for på et senere tidspunkt å vurdere omfanget av privat fondering. Utvalgets medlemmer har ulike oppfatninger om hvor stor privat fondsoppbygging som vil kunne håndteres uten å skape problemer av den karakter som er nevnt i avsnitt 11.6.1. Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Hersoug, Reinertsen, Risa, Rødevand og Steigum i avsnitt 18.2.3.

Siden dette er et viktig spørsmål og et risikomoment, bør en i det videre arbeidet forsøke å utarbeide kvantitative analyser som kan kaste lys over spørsmålet. Herunder bør en utrede alternative metoder for å begrense eventuelle problemer, jf avsnitt 11.6.1.

I denne modellen vil følgende faktorer kunne trekke i retning av noe høyere framtidig nasjonalinntekt i forhold til dagens regime: noe større offentlig sparing, bedre fungerende kapitalmarked og en viss stimulering av arbeidstilbudet. Det er uklart hvor sterke de samlede virkningene på nasjonalinntekten blir.

Arbeidskrafttilbudet stimuleres ved at det blir noe sterkere sammenheng mellom innbetalinger og pensjonsytelser, og ytelsenes avhengighet av avkastnigen kan bidra til større oppmerksomhet blant kundene, men effekten på arbeidskrafttilbudet svekkes noe av at det er usikkerhet om framtidige ytelser.

Ved at pensjonsrettigheter i større grad avhenger av hvor lenge man har arbeidsinntekt, og fordi årlig pensjon for en gitt pensjonskapital blir vesentlig større jo lengre man står i jobb, kan omfanget av tidligpensjonering bli noe mindre. Dermed kan arbeidsstyrken bli noe større enn den ellers ville vært, men virkningen begrenses stadig av den omfordeling mellom individer som vil ligge også i den innskuddsbaserte ordningen. Det er dessuten slik at tidligpensjonering i stor utstrekning skjer enten innenfor AFP-ordningen eller ved uførepensjonering, med fortsatt godskriving av pensjonspoeng. Dersom slik godskriving opprettholdes, vil incentivene til tidligpensjonering være omtrent som i dag. En større sammenheng mellom pensjonsnivå og arbeidsinntekt og innbetaling over livsløpet kan en videre også oppnå innenfor de øvrige modellene ved å endre reglene for poengopptjening.

Synliggjøring av pensjonsforpliktelsene oppnås på en tydeligere måte i denne modellen. Samtidig gjøres det enkelte individ mer direkte ansvarlig for sin framtidige tilleggspensjon. Dette kan ha en positiv virkning på privat sparing, og virkningen vil da bli understøttet av det forhold at pensjonskundene faktisk vil stå overfor større risiko enn i de øvrige modellene. Utvalget venter derimot ikke vesentlig andre virkninger på offentlig sparing enn i den tredje hovedmodellen.

Utvalget ser den vekten som kan bli lagt på høy avkastning av pensjonsmidlene som et positivt trekk ved denne modellen, og ser også muligheter for positive virkninger på samlet sparing.

Det knytter seg i denne modellen atskillig usikkerhet til den enkeltes framtidige pensjonsytelser, noe som kan anses som en ulempe for den enkelte. Selv med like investeringsstategier vil de faktiske ytelser for ulike alderskull avvike fra forventningsverdiene på en tilfeldig måte. Med ulike investeringsvalg vil vi også kunne få store forskjeller i ytelsene til personer i samme alderskull og med like innskudd. Om dette vurderes som urimelig kan forskjellene gjøres mindre ved å legge stramme restriksjoner på de investeringsvalg som kan foretas. Usikkerheten kan også reduseres ved at avvik fra forventet avkastning over tid i gjennomsnitt kompenseres ved motsvarende endringer i innskuddsnivået og ved at det stilles krav om garantert minsteavkastning også i oppsparingsfasen.

Personer med høy inntekt og/eller formue har trolig bedre evne til å møte usikkerheten enn personer med lav inntekt og/eller formue. I denne modellen vil usikkerheten om samlet pensjon være vesentlig mindre for dem med lav inntekt enn for dem med høy inntekt fordi tilleggspensjonen som andel av samlet pensjon er mindre jo lavere inntektsnivået er

Fordelingsvirkningene av en slik modell vil kunne være vanskelige å forutsi, og det vil dermed ikke være mulig å kopiere virkningene av dagens regelverk i folketrygden fullt ut. Fordelingsvirkningene vil blant annet avhenge av om det er systematiske forskjeller i ulike gruppers investeringsprofil, for eksempel avhengig av inntekt og kjønn.

Innenfor en slik modell vil dagens regelverk for uførepensjon og etterlattepensjon i folketrygden i hovedsak kunne videreføres, ved at staten foretar premieinnbetalinger på vegne av disse gruppene når død eller uførhet oppstår. Det framstår likevel som noe uryddig å kombinere offentlig fastsatte pensjonsytelser med privatisert avkastning på pensjonsinnskuddene. Usikkerheten mht hvor mye avkastningen vil påvirke størrelsen av den løpende pensjonsutbetalingen, antas å bli størst ved tidlig pensjonering, f eks gjennom uførepensjon. Det er imidlertid forutsatt at uføre sikres en livsvarig livrente med garantert minsteytelse og en garantert årlig minsteregulering av ytelsen. Disse garantiene gjør at avsatte midler må forventes å bli investert med stor sikkerhet for den nødvendige avkastningen. Dette igjen vil gi som utslag at variasjonene i avkastningen vil bli begrenset

En annen ulempe er at de administrative kostnadene trolig vil være høyere enn i ordningen med et statlig pensjonsfond. Dette har sammenheng med at ordningen forutsetter individuelle investeringsvalg med oversiktlig kontoinformasjon til hver enkelt kunde.

Ved en slik modell vil det videre oppstå særlige spørsmål om hvordan forholdet til supplerende pensjonsordninger skal håndteres. I dag har ansatte i offentlig sektor, som utgjør om lag 30 prosent av arbeidsstyrken, brutto tjenestepensjonsordninger der de ved full opptjening garanteres om lag 2/3 av sluttlønn. Med dagens samordningsregler vil samlet pensjonsnivå for disse ikke berøres av en eventuell innskuddsbasert ordning i folketrygden, med mindre avkastningen på innskuddene blir svært høy. Endringen kan dermed heller ikke antas å få vesentlige virkninger for arbeidstilbud og sparing fra offentlig ansatte. Derimot kan arbeidsgivers kostnader bli påvirket. Et mulig alternativ vil være å legge om offentlige tjenestepensjonsordninger til nettoordninger slik at endringer i regelverket i folketrygden får betydning for hele befolkningen.

Tilsvarende omlegging kan bli nødvendig i enkelte private tjenestepensjonsordninger som har bruttogarantier. Også for private tjenestepensjonsordninger som er nettoordninger vil det kunne være behov en nærmere vurdering av regelverket, i det de fleste av disse er utformet med sikte på at det skal oppnås en pensjon som tilsvarer en prosentsats av sluttlønn inkludert en standardberegnet ytelse fra folketrygden.

Eventuelle omlegginger av tjenestepensjonsordninger vil kunne kreve en svært lang overgangsperiode som ville måtte løpe parallelt med de overgangsordningene som måtte innføres for folketrygden.

18.3 Utvalgets vurderinger av noen kombinerte modeller

Utvalget har ikke drøftet kombinerte modeller i detalj, men har gjort seg noen tanker om hvordan en kan oppnå noen av fordelene ved private fondsordninger uten at ulempene blir for framtredende. Private fondsordninger innebærer konkurranse om pensjonskundene og stimulerer dermed til høy forventet avkastning på sparekapitalen. Økt kapitaltilgang fra institusjonelle investorer kan bidra til utvikling av mer effektive kapitalmarkeder. Samtidig kan, som nevnt i avsnitt 18.2.3, forhold i de innenlandske kapitalmarkedene kanskje tilsi at omfanget av fondering begrenses i første omgang.

Ytelses- og innskuddsbaserte modeller representerer to ytterpunkter i den forstand at ytelsesbaserte modeller samler usikkerheten for individet om sparefasen, mens innskuddsbaserte modeller samler usikkerheten om pensjonsfasen. Kombinerte modeller kan gi mulighet for å finne mellomløsninger med fordeling av usikkerheten på både spare- og pensjonsfasen, men vil samtidig kunne bidra til å komplisere pensjonssystemet.

Det internasjonale bildet beskrevet i kapittel 5 er at grunnpensjonen i de fleste land har karakter av å være en sosial ytelse som finansieres ved løpende utligning. Derimot er det noe mer vanlig at obligatoriske tilleggspensjoner er fonderte. Med det utgangspunktet har utvalget sett på en kombinert modell der tilleggspensjonen består av en innskuddsbasert komponent med investeringsvalg i private fond og en ytelsesbasert komponent med forsikringsteknisk fondering på statens hånd.

En annen mulig kombinasjon tar utgangspunkt i det forslag til pensjonsordning som nylig er lagt fram i Sverige. Den svenske ordningen vil i bunnen inneholde en ytelsesbasert minstepensjon og en tilleggspensjon finansiert av staten; begge komponenter uten forsikringsteknisk fondering. På toppen er det en innskuddsbasert tilleggspensjon med individuelle investeringsvalg, men organisert via staten. Forvaltningen av disse sparemidlene overlates til den forvalter hvert individ velger. Utvalget har derfor sett på en modell der en del av tilleggspensjonen finansieres ved løpende utligning, mens en annen del er innskuddsbasert.

En innskuddsbasert komponent med privat fondering kan bidra til at det enkelte individ tar mer bevisste sparebeslutninger. Omfanget av den innskuddsbaserte tilleggspensjonen med privat fondering kan i begge modellene gjøres såvidt beskjeden at det uansett ikke er fare for at handlingsrommet for makroøkonomisk politikk blir begrenset. Med streng avgrensing av den innskuddsbaserte komponenten vil den usikkerhet kundene står overfor med hensyn til samlet pensjonsutbetaling også kunne bli begrenset.

Den innskuddsbaserte komponenten skaper et behov for å avklare forholdet til supplerende ordninger, og da ikke minst forholdet til brutto tjenestepensjonsordninger, som særlig finnes i offentlig sektor. Det vises til drøfting i kapittel 17.

18.3.1 Fondering av hele tilleggspensjonen i statlig og private fond

Modellen kan betraktes som en kombinasjon av den andre og fjerde hovedmodellen, som er drøftet henholdsvis i avsnittene 18.2.2 og 18.2.4. En tenker seg et statlig pensjonsfond for den ytelsesbaserte delen av tilleggspensjonen og individuelle investeringsmuligheter i private fond for den innskuddsbaserte delen. Ytelsene fra det statlige fondet og de forventede ytelsene fra de private pensjonsfondene forutsettes til sammen å gi omtrent samme forventede fordelingsprofil innen samme alderskohort som dagens tilleggspensjon. Men hver av de to komponentene vil kunne ha ulike fordelingsprofiler.

Det forutsettes at det statlige pensjonsfondet bare overtar ansvaret for nyopptjente pensjonsrettigheter. Det er avgjørende for størrelsen på fondsoppbyggingen, men betyr ikke noe for utbetalingen av tilleggspensjoner. Innbetaling til det statlige fondet vil skje ved at det fra statsbudsjettet hvert år avsettes et beløp som svarer til nåverdien av nyopptjente rettigheter til ytelsesbasert tilleggspensjon. Eventuell meravkastning på pensjonsfondets investeringer kan gi grunnlag for mindre overføringer til fondet senere år.

Midlene i det statlige pensjonsfondet vil med uendret skatte- og avgiftsbelastning representere et alternativ til overføringer til Statens petroleumsfond. Sammen med overføringene til de private pensjonsfondene vil dette redusere avsetningene til petroleumsfondet de første 10-15 årene, og nedbyggingen av petroleumsfondet vil starte mye tidligere enn ved en videreføring av dagens system. Størrelsen av disse virkningene vil avhenge av hvor omfattende fondering det legges opp til.

Det statlige og de private pensjonsfondene skal være varige, slik at det over tid blir stilt sterkere krav til nasjonal sparing enn i modeller uten øremerkede pensjonsfond. Kostnadene ved fonderingen kommer ikke nødvendigvis tydelig fram i overgangsfasen, fordi kravene til sparing da ikke behøver å være annerledes enn de ville vært uten fondering. Men i perioden etter at petroleumsfondet planlegges redusert som andel av BNP, vil kostnadene bli tydelige. Dette må ses i lys av at reduksjonen i petroleumsfondet som andel av BNP isolert sett vil gi rom for økt konsum i perioden etter 2020.

Midlene i det statlige pensjonsfondet kan forvaltes av statlige eller private forvaltere. I begge tilfeller kan staten pålegge plassering i utlandet, på samme måte som om midlene hadde vært i petroleumsfondet. Pensjonsfondet kan dermed bidra til å oppfylle målet om finansinvesteringer utenlands.

Myndighetenes handlefrihet i økonomisk politikk kan bli noe redusert ved en øremerking av statlig sparing til pensjonsformål. Men utvalget peker på at pensjonsfondet fortsatt vil være en del av statlig formue.

Den innskuddsbaserte komponenten forutsettes også bare å gjelde opptjening av nye pensjonsrettigheter. Det betyr at utbetaling av tilleggspensjoner etter dagens regler vil fortsette i en lang overgangsperiode.

Innbetaling til de private fondene vil skje gjennom skattemyndighetene, med grunnlag i trygdeavgifter beregnet av pensjonsgivende inntekt. Hvert individ skal ha en tilegnet kapital i et pensjonsfond etter eget valg. Til denne kapitalen innbetaler skattemyndighetene et beløp som avhenger av vedkommendes pensjonsgivende inntekt. Sammenhengen behøver ikke være proporsjonal, og kan altså inneholde et element av omfordeling mellom ulike inntektsgrupper.

Det skjer ingen samordning ved utbetaling av de to komponentene i tilleggspensjonen, men rettighetene til den ytelsesbaserte delen av tilleggspensjonen reduseres i utgangspunktet med like mye som forventet innskuddsbasert pensjon øker. Utvalget forutsetter som i hovedmodell 4 at oppspart kapital brukes til å kjøpe en livsvarig livrente, med avkastningsgaranti ved pensjonsalderen og med mulighet for gradvis konvertering over noen år i forkant av pensjoneringstidspunktet.

Som i hovedmodell 4 vil tjenestene kunne tilbys av separate pensjonsfond opprettet for dette formålet av finansinstitusjoner i Norge eller i andre EØS-land. I sparefasen vil kundene kunne velge fra menyer av investeringsstrategier, innenfor rammer satt av myndighetene. Disse rammene kan være mindre strenge når den innskuddsbaserte komponenten for de fleste bare vil utgjøre en mindre del av samlet pensjon.

Utvalget forventer at konkurranse om kundene vil gi fondsforvalterne sterke incentiver til å søke høyest mulig avkastning på fondsmidlene, og dermed bidra til en lønnsom allokering av sparekapitalen. Med innbetalinger på for eksempel tre prosent av pensjonsgivende inntekt vil årlige, nye investeringer fra fondene i oppbyggingsperioden og med dagens inntektsnivå være i størrelsesorden 15 milliarder kroner.

Med uendrede realinvesteringer og innenlandske finansinvesteringer fra staten, vil en slik ordning i sin helhet slå ut i lavere statlige finansinvesteringer i utlandet. Denne nedgangen vil delvis bli erstattet av større private finansinvesteringer og direkte investeringer ute. Av generasjonshensyn kan det være ønskelig å opprettholde et visst gjennomsnittlig nivå på norske finansinvesteringer i utlandet, jf formålet med Statens petroleumsfond. Skal målet om finansinvesteringer videreføres som planlagt, må staten omplassere deler av sin finansformue til utlandet.

Hvor store beløp dette vil dreie seg om, avhenger av de investeringsstrategier pensjonskundene velger for sin sparekapital, og hvordan øvrige aktører i økonomien tilpasser seg pensjonsfondenes etterspørsel etter norske verdipapirer. Over tid kan staten få store bruttoposisjoner med stor gjeld innenlands og store fordringer utenlands. Men i denne kombinerte modellen vil staten trolig beholde en vesentlig del av sin finansformue i statlige fond.

Utvalget vil i en modell med et lite innskuddsbasert element også legge mindre vekt på den usikkerhet som vil være knyttet til pensjonsutbetalingene. Det aller meste av pensjonen vil i denne modellen være ytelsesbasert, og i forhold til totalpensjonen vil usikkerheten være beskjeden.

Til tross for at omfanget av innskuddsbasert pensjon er mindre enn i hovedmodell 4, antar utvalget at en ordning med individuelle investeringsvalg kan bidra til å synliggjøre pensjonsforpliktelsene. En slik ordning kan øke oppmerksomheten rundt pensjonssparingen som helhet, og skape større interesse for hvordan de øvrige delene av pensjonsforpliktelsene er sikret. På samme måte som for hovedmodell 4 ser utvalget muligheter for positive virkninger på offentlig og privat sparing og eventuelt også en positiv virkning på arbeidstilbudet.

På den annen side vil høyere administrative kostnader kunne være en ulempe. I denne modellen vil disse kostnadene kunne være relativt høyere enn i hovedmodell 4 som følge av at avsetningene er mindre. Administrative kostnader er delvis faste kostnader som er relativt høyest for små konti. En innbetaling på tre prosent vil for en gjennomsnittlig lønnstaker bety et årlig beløp i størrelsesorden 7500 kroner. Det kan stilles spørsmål ved forholdsmessigheten mellom det utbytte denne pensjonsordningen vil gi for den enkelte og de kostnader det offentlige vil pådra seg for å etablere og administrere, øve tilsyn med og kontrollere ordningen. En annen ulempe kan være at ytelsene som pensjonist vil bestå av utbetalinger fra flere ulike systemer, som samlet sett kan redusere oversikten for den enkelte.

18.3.2 Fondering av en innskuddsbasert del av tilleggspensjonen

Utvalget har også sett på en modell der bare en innskuddsbasert del av tilleggspensjonen er fondsbasert, mens en ytelsesbasert del finansieres ved løpende utligning på samme måte som i dag. Modellen kan betraktes som en kombinasjon av den første og fjerde hovedmodellen, som er drøftet henholdsvis i avsnittene 18.2.1 og 18.2.4. Modellen skiller seg fra modellen ovenfor ved at løpende utligning overtar den rolle et statlig pensjonsfond har der. Modellene vil i utgangspunktet gi de enkelte individer de samme samlede pensjonsutbetalinger.

Som i den forrige modellen vil hvert individ for den innskuddsbaserte delen ha individuelle investeringsvalg i private pensjonsfond, med innbetaling gjennom skattemyndighetene. Egenskapene ved den delen av ordningen vil være som ovenfor i avsnitt 18.3.1 og drøftes ikke på nytt her.

Den viktigste forskjellen fra den første kombinerte modellen er at statlig formue nå ikke øremerkes for pensjonsformål, men beholdes i et generelt Statens petroleumsfond. Det kan ha en viss betydning for statens handlefrihet ved utformingen av økonomisk politikk. Det er videre en forskjell at den statlige finanssparingen i denne modellen ikke blir varig, men i hovedsak foretas for å spre bruken av petroleumsinntekter ut i tid og for å kunne greie særlig tyngende pensjonsutbetalinger de nærmeste tiårene. For publikum antas også denne modellen å bidra til at pensjonssystemet vil framstå som enda mer sammensatt og uoversiktlig.

18.4 Samlet vurdering

I mandatet er utvalget bedt om å drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden. Utvalget er videre bedt om å legge vekt på å klargjøre de ulike problemstillingene som er reist i debatten, og framstille på en enklest mulig måte de sentrale valgene når det gjelder å sikre folketrygdens økonomiske grunnlag.

Utvalget er i hovedsak enige i drøftingen av disse spørsmålene. Det gjelder de sentrale valgspørsmål en står overfor ved en eventuell fondering av trygdeforpliktelsene, drøftingen av fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner, og hvilke hensyn det bør fokuseres på ved valg av modell. Det vises likevel til særmerknad i avsnitt 18.2.3.

Utvalget vil understreke at en her står overfor kompliserte sammenhenger som ikke er enkle å framstille, og at mange av egenskapene ved ulike fondskonstruksjoner er usikre.

Utvalget er i mandatet ikke uttrykkelig bedt om å foreslå en bestemt løsning. Utvalget finner det likevel naturlig å gi uttrykk for synspunkter på retningen på det videre arbeid med disse spørsmålene. Utvalget vil peke på at alle modellene har både fordeler og ulemper, og ingen av modellene peker seg ut som klart best i alle sammenhenger. Valget må derfor i stor grad baseres på skjønn.

Utvalget viser til at de fire referansemodellene representerer hovedtyper av modeller, og at det innenfor hver modell med øremerkede fond for tilleggspensjon kan tenkes en rekke justeringer og tilpasninger. I tillegg kan flere kombinasjonasjonsmodeller vurderes.

Utvalget viser til at mandatet har lagt visse begrensninger på de alternativer som har vært aktuelle å se på. Av denne grunn har en bl a ikke utredet nærmere spørsmålet om en statlig grunnytelse kombinert med frivillige ordninger forøvrig. Mandatets forutsetning om at hovedtrekkene i folketrygdens fordelingsprofil skal opprettholdes har også lagt begrensninger på å se ulike omlegginger i trygdesystemet i sammenheng med fondering. Disse begrensningene har vært særlig tydelige ved behandlingen av de private fondsordningene. Med de begrensninger mandatet legger mener utvalget at den foreliggende utredningen gir et tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til hovedretningen for det videre arbeid. Det er imidlertid behov for ytterligere utredning for å ta stilling til hvordan en framtidig ordning i detalj bør utformes.

Utvalget mener det er nødvendig å bygge opp en betydelig formue for å møte de økte forpliktelsene i folketrygden. I samme retning trekker det forhold at petroleumsinntektene forventes å være høye i årene som kommer. I budsjettdokumenter mv bør det etter utvalgets oppfatning legges vekt på å framstille langsiktige konsekvenser av beslutninger, og å beskrive omfanget av de langsiktige forpliktelsene i folketrygden.

Utvalgets medlemmer mener at grunnytelsene i folketrygden fortsatt bør finansieres løpende over statsbudsjettet.

Utvalgets drøftinger har vært konsentrert om fondering av tilleggspensjonen. To av de fire hovedmodellene innebærer statlig fondering, med eller uten øremerking, mens de to andre hovedmodellene innebærer privat fondering av tilleggspensjonen. Men alle modellene er obligatoriske ordninger med bibehold av hovedtrekkene av folketrygdens fordelingsprofil.

Dersom fonderingen fortsatt skal være statlig, foretrekker medlemmene Halvorsen, Moland, Reegård, Reinertsen, Ryel, Rødevand, Thoresen og Willersrud et forsikringsteknisk oppbygget statlig pensjonsfond for hele eller deler av tilleggspensjonen. Medlemmene Arnstad, Eriksen, Gulbrandsen, Risa, Rødseth, Steigum og Svendsen foretrekker i stedet at tilleggspensjonen finansieres på samme måte som i dag, og med statlig sparing kanalisert gjennom Statens petroleumsfond.

Dersom det i stedet besluttes at det skal være privat fondering av hele eller deler av tilleggspensjonen foretrekker medlemmene Arnstad, Eriksen, Gulbrandsen, Halvorsen, Hersoug, Moland, Reinertsen, Risa, Rødevand, Rødseth og Steigum at ordningen gjøres innskuddsbasert. Medlemmene Hersoug, Rødevand, Thoresen og Willersrud mener at dersom det legges vekt på at dagens ytelsesprofil i hovedsak skal opprettholdes, bør de alternative modellene beskrevet i avsnitt 15.6 utredes nærmere.

Medlemmene Reegård, Ryel, Svendsen, Thoresen og Willersrud foretrekker klart at tilleggspensjonene i folketrygden skal videreføres fullt ut som en statlig ordning.

Medlemmene Hersoug, Reinertsen, Risa, Rødevand, og Steigum mener at mye taler for at innslag av privat fondering for tilleggspensjoner vil være ønskelig.