8 Enkelte EØS-rettslige spørsmål i tilknytning til mulige modeller for fondsbasering av Folketrygdens tilleggspensjon

Henrik Bull, Senter for Europarett, Universitetet i Oslo

8.1 Innledning

Jeg er bedt om å utrede hvordan enkelte spørsmål i tilknytning til mulige modeller for fondsbasering av folketrygdens tilleggspensjon vil forholde seg til EØS-reglene. Spørsmålene knytter seg til tenkbare modeller for en privatisering av folketrygdens tilleggspensjon der pensjonen finansieres ved oppbygging av fond som ikke vil være statseide men i prinsippet tilhøre den enkelte trygdedes formue - selv om pengene bare vil kunne brukes til alderspensjon og ikke vil gi den trygdedes arvinger noen rett til dødelighetsarv (og formodentlig heller ikke inngå i den trygdedes skattbare formue). Pengene som på denne måten spares opp på den enkelte trygdedes hånd gjennom lovpålagte innbetalinger trukket i lønnen, tenkes forvaltet av private forvaltere. De enkelte trygdede skal kunne velge mellom forskjellige forvaltere. Man kan enten tenke seg en ytelsesbasert ordning, der pensjonens størrelse vil være avhengig av den trygdedes inntekt før pensjonsalder, eller en innskuddsbasert ordning, der pensjonens størrelse vil avhenge av størrelsen på de innbetalinger den enkelte trygdede har foretatt og den avkasting som er oppnådd på disse midlene. Størrelsen på innbetalingene vil imidlertid under en innskuddsbasert modell avhenge av den enkelte trygdedes lønnsnivå. Også en innskuddsbasert ordning vil videre gi rett til livsvarig pensjon. Selv om man i en innskuddsbasert ordning kan tenke seg en oppsparingsperiode frem til oppnådd pensjonsalder der forvalter ikke tar noen forsikringsmessig risiko for de trygdedes dødelighet, vil dermed den som skal forvalte midlene etter oppnådd pensjonsalder nødvendigvis måtte ta en slik risiko.

Det er formålstjenlig innledningsvis å trekke opp enkelte hovedlinjer i EØS-reguleringen av finansielle tjenester (punkt 2). Videre har jeg i punkt 3 drøftet på generell basis om ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger faller inn under livsforsikringsdirektivene, alternativt om de i stedet faller inn under bankdirektivene eller andre finansnæringsdirektiver. Dette vil være avgjørende for om ikke bare forsikringsselskaper, men også andre finansforetak, som banker, verdipapirforetak og investeringsfond, vil kunne ta på seg oppgaven som forvalter, iallfall i oppsparingsperioden frem til oppnådd pensjonsalder. Deretter vil jeg i punkt 4 til 8 ta for meg enkelte konkrete spørsmål som jeg er bedt om å utrede nærmere, særlig i tilknytning til Norges pengepolitiske behov for å unngå at alle fondsmidlene investeres i Norge.

Denne utredningen tar ikke opp alle EØS-spørsmål som kan reise seg i forhold til en privatisering av folketrygdens tilleggspensjon. Spørsmålet om kretsen av forvaltere kan begrenses til foretak som er etablert med hovedkontor eller filial i Norge 1 vil f eks ikke bli drøftet nærmere

Generelt må fremheves at konklusjonene stort sett ikke kan gis med absolutt sikkerhet. Løsningene på de spørsmål som er reist, gir seg i liten grad direkte av ordlyden i de relevante bestemmelser, slik at de må finnes ved hjelp av andre argumenter. Særlig kan konklusjoner som går ut på at Norge kan håndheve norske regler overfor finansinstitusjoner hjemmehørende i andre EØS-land tenkes å være kontroversielle, ettersom det er en tendens blant EF-rettseksperter, iallfall ellers i Europa, til å se med skepsis på løsninger som på denne måten går mot de almene målsettinger om størst mulig integrasjon.

Videre må det fremheves at den legislative begrunnelse kan ha avgjørende betydning for om en viss nasjonal regel kan aksepteres i forhold til EØS-avtalen eller ikke. Et sentralt poeng er nemlig om de hensyn som ligger til grunn for en regel som gjøres gjeldende overfor foretak fra andre EØS-land, bygger på samfunnshensyn som generelt er godtakbare i forhold til avtalen. Videre må det ikke foreligge noen dublering, i den forstand at vedkommende hensyn allerede er ivaretatt gjennom harmoniserende direktivregler eller regler i foretakets hjemland.

Mine hovedkonklusjonene kan oppsummeres slik:

1. En innskuddsbasert ordning vil i oppsparingsfasen kunne forvaltes av såvel forsikringsselskaper, banker, verdipapirforetak og investeringsfond, gitt at forvalter ikke tar noen risiko for dødeligheten i forsikringskollektivet. Dette gjelder uten hensyn til om dødelighetsarven etter de trygdede som faller fra før oppnådd pensjonsalder, tilfaller staten eller forsikringskollektivet. Banker og forsikringsselskap fra andre EØS-land vil kunne drive slik forvaltning i egenskap av sin hjemlandskonsesjon og være underlagt hjemlandstilsyn mht soliditet i henhold til bestemmelsene i de relevante direktiver. Men forvaltning gjennom kollektive verdipapirfond styrt av selvstendige fondsforvalterforetak vil sannsynligvis falle utenfor fondsforvaltningsdirektivets regler om hjemlandskonsesjon og hjemlandstilsyn. Det samme gjelder i forhold til investeringstjenestedirektivet, med mindre det dreier seg om aktiv forvaltning. Selv om ordningen faller på utsiden av disse direktivene, gjelder imidlertid EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet for kapital og tjenester, slik at vi må tillate utenlandske fondsforvalterforetak og verdipapirforetak å drive slik forvaltning i samme grad som vi tillater norske fondsforvalter- og verdipapirforetak å påta seg denne oppgaven. Men vi kan kreve norsk konsesjon og norsk tilsyn, med mindre dette fremstår som dobbeltbehandling i forhold til hjemlandstilsynet.

2. Etter oppsparingfasen vil en innskuddsbasert ordning bare kunne drives av forsikringsselskap, ettersom pensjonen skal være livsvarig.

3. En ytelsesbasert ordning vil bare kunne drives av forsikringsselskap.

4. Et krav om garantert minsteavkastning må i seg selv være i overensstemmelse med EØS-avtalen, også i forhold til forvalterforetak fra andre EØS-land, så lenge avkastningskravet står i et rimelig forhold til rentenivået i samfunnet, jf de uttrykkelige regler i første livdirektiv om maksimumsrentesats i forhold til livsforsikringer med rentegaranti. Et tilsvarende prinsipp om maksimumsrentesats i forhold til rentenivået i samfunnet for øvrig må gjelde også i den grad forvaltningen utføres av andre enn forsikringsselskaper. Dersom kravet om garantert minsteavkastning, som i realiteten innebærer at forvalters forpliktelse overfor de trygdede består i norske kroner, kombineres med et påbud om at midlene for en stor del må investeres i annet enn verdipapirer pålydende norske kroner, vil man imidlertid etter mitt syn komme i konflikt med EØS-avtalen med mindre den norske stat gir en valutakursgaranti overfor forvalterne. Uten en slik garanti ville et krav om minsteavkastning motvirke forvalterforetakenes soliditetsvern og dermed fremstå som brudd på EØS-landenes alminnelige lojalitetsforpliktelse etter EØS-avtalens artikkel 3.

5. Dersom staten gir en slik valutakurssikring, vil et krav om å unngå investeringer i verdipapirer pålydende norske kroner ikke være i strid med EØS-avtalen. Uten en slik valutakurssikring vil imidlertid påbudet være i strid med EØS-avtalen.

6. Et krav om at de trygdede skal kunne flytte midlene mellom forskjellige forvaltere vil ikke være i strid med EØS-avtalen.

7. Et krav om årlige kontoutskrifter vil ikke være i strid med EØS-avtalen.

8.2 Forholdet mellom direktivregler og de generelle prinsipper om fri bevegelighet

De spørsmål som skal drøftes berører dels EØS-avtalens generelle prinsipper om fri bevegelighet for tjenester, dels de generelle prinsipper om fri bevegelighet for kapital. Sammen med prinsippene om fri bevegelighet for varer og personer utgjør disse prinsippene avtalens såkalte fire friheter.

Fri bevegelighet for varer, personer, kapital og tjenester innen EØS er i utgangspunktet ikke avhengig av at direktiver åpner for fri bevegelighet i forhold til de enkelte typer næringsvirksomhet. Og i den grad det finnes direktiver som gir nærmere regler om den grenseoverskridende liberalisering av en viss næring, slik tilfellet er for forsikring, bank og investerings- og fondsforvaltningstjenester, er EØS-landenes muligheter til fritt å regulere innholdet i de transaksjoner som skjer over landegrensene fra et annet EØS-land, ikke uttømmende regulert gjennom direktivene. Dette følger av EF-domstolens rettspraksis omkring EF-traktatens hovedregler om fri bevegelighet. 2

I EU er det videre slik at traktatens regler har trinnhøyde over direktivregler. Direktivregler kan dermed ikke på noen måte innskrenke den frihet som følger direkte av traktaten - gjør de det, er de for så vidt ugyldige. Dette er noe mer komplisert i EØS, ettersom EØS-avtalen ikke inneholder noen bestemmelse om at bestemmelsene i avtalens hoveddel, som tilsvarer EF-traktaten, går foran direktivregler. Men også i EØS må direktivregler tolkes med det utgangspunkt at de ikke er ment å skulle gjøre innskrenkninger i det som måtte følge av hovedprinsippene om fri bevegelighet, slik disse er blitt tolket av EF-domstolen og EFTA-domstolen. Når finansnæringsdirektivene inneholder bestemmelser som forutsetter at landene kan la sine lovregler til varetakelse av allmennhetens interesser ( general good) komme til anvendelse på grenseoverskridende finansielle tjenester, må dette altså leses bare som en henvisning til de generelle prinsipper om fri bevegelighet. General good-reglene gir ikke vertslandene noen større rett til å la sin lovgivning komme til anvendelse enn det som følger av disse prinsippene. Det samme gjelder i forhold til de uttrykkelige lovvalgsreglene i forsikring: Selv om disse lovvalgsreglene peker ut vertslandets (forsikringstakerens) lov som anvendelig lov, 3 betyr det bare at reglene i denne lov kan anvendes i den grad de ikke kommer i strid med de generelle prinsipper for de fire friheter. Dette gjelder også for de lovvalgsregler i direktivene som gir uttrykk for at ufravikelige regler i domstollandets lov, eventuelt også andre lands lov, kan anvendes til fortrengsel for ellers anvendelig lov: 4 Også her kommer man i så fall bare frem til et nytt spørsmål, nemlig om det ville være i strid med de generelle prinsipper om fri bevegelighet å anvende de ellers ufravikelige nasjonale regler i dette tilfellet. 5

Grunnsynspunktet i de generelle prinsipper om fri bevegelighet er at varer, personer, tjenester og kapital fritt skal kunne sirkulere mellom EØS-landene uhindret av statsgrenser og forskjeller mellom statenes lovgivning. Det økonomiske samkvem over landegrensene skal baseres på markedsøkonomiske prinsipper, jf fortalen til EØS-avtalen. I forhold til en privatisert ordning for folketrygdens tilleggspensjon, der de midler som skal finansiere ordningen ikke lenger dras inn i statskassen gjennom skatter og avgifter, men i prinsippet tilhører den enkelte trygdede som vedkommendes private - om enn sterkt båndlagte - formue, vil denne båndleggingen i prinsippet måtte vurderes nærmere i forhold til EØS-avtalens generelle prinsipper om fri bevegelighet, i den grad båndleggingen også innebærer restriksjoner på den enkeltes adgang til å disponere over landegrensene. Dette gjelder dels i forhold til begrensningene på de trygdedes egen disposisjonsadgang, dels i forhold til de begrensninger som legges på disposisjonsadgangen til dem som forvalter midlene for de trygdede. For et eksempel vil et forbud mot å investere mer enn en viss andel av fondsmidlene i verdipapirer pålydende norske kroner 6 i dette perspektivet være en handelshindring som må vurderes nærmere i forhold til EØS-avtalen, i den grad kjøper og selger av slike verdipapirer er valutainnlending i hvert sitt EØS-land, og forbudet hindrer en transaksjon de ellers ville ha foretatt. Primært er dette et spørsmål om begrensninger på kapitalens frie bevegelighet mellom EØS-landene, men i den grad det legger begrensninger på avtalefriheten mellom de trygdede og forvalterne - de kan ikke lenger fritt avtale hvordan midlene skal investeres over landegrensene - utgjør dette også en restriksjon på tjenestenes frie bevegelighet, i dette tilfellet forvaltertjenesten.

Ettersom det er forvalteren som direkte skal stå for kjøp og salg av verdipapirer, fremstår et slikt forbud mot å investere alle fondsmidlene i norske verdipapirer som en indirekte restriksjon på den trygdedes rett til å investere sin formue over landegrensene som vedkommende selv vil. Det samme synspunktet kan for så vidt anlegges i forhold til selgere/utstedere av norske verdipapirer, som får sin mulige avtakerkrets redusert. Også slike indirekte restriksjoner rammes. Dette er klart slått fast i forhold til fri bevegelighet for varer i den kjente Dassonville-formelen: Enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet. Men dette må legges til grunn også i forhold til de øvrige frihetene. Domstolen har i flere dommer de siste årene harmonisert prinsippene om hva som utgjør ulovlige restriksjoner med utgangspunkt i sine avgjørelser om frie varebevegelser. 7 Selv om domstolen ikke uttrykkelig har tatt opp spørsmålet om indirekte restriksjoner i forhold til fri bevegelighet for kapital, er det ingen grunn til å tro at den ville legge til grunn noe annet her enn i forhold til varer. Domstolen har rett nok i enkelte saker om frie varebevegelser avvist påstander om at visse nasjonale ordninger virket handelshindrende med den begrunnelse at den handelshindrende virkningen var altfor usikker og indirekte. 8 Jeg tror imidlertid ikke denne rettspraksis vil ha særlig betydning i forhold til problemstillingen her - det har dreid seg om tilfelle der den påståtte handelshindrende virkningen har fremstått som en nokså oppkonstruert påstått faktisk konsekvens av et eller annet rettslig påbud som har dreid seg om helt andre forhold. 9 Den omstendighet at restriksjonen på kjøp av norske verdipapirer ikke nødvendigvis vil være særlig følbar rent økonomisk for aktørene sett under ett fordi det finnes nok av andre verdipapirer å kjøpe - eller alternative kjøpere å selge til - tror jeg heller ikke kan føre til at dette overhodet ikke kan betraktes som en restriksjon på kapitalens og tjenestenes frie bevegelighet. Det er nok at et slikt forbud i visse tilfelle vil kunne stille seg i veien for en transaksjon som ellers ville ha blitt foretatt.

Prinsippet om fri bevegelighet for tjenester er nedfelt i EØS-avtalens artikkel 36-39. I forhold til prinsippet om fri bevegelighet for kapital kan det diskuteres om det er EØS-avtalens generelle bestemmelse om fri bevegelighet for kapital i artikkel 40, eller dir 88/361 om fri bevegelighet for kapital, eller artikkel 42 om likebehandling ved anvendelsen av interne regler om regulering av kapital- og kredittmarkedet, som skal danne grunnlag for vurderingen. Artikkel 40 bygger på en tidligere bestemmelse i EF-traktaten om fri bevegelighet for kapital (artikkel 67) som EF-domstolen mente ikke hadde direkte virkning, 10 slik at fri bevegelighet for kapital i EU bare fulgte av de direktiver som til enhver tid måtte gjelde. Følgelig synes det nærliggende å mene at også innen rammen av EØS-avtalen må fri bevegelighet for kapital snarere diskuteres med utgangspunkt i dir 88/361 enn i artikkel 40. Det kan imidlertid spørres om det først og fremst er artikkel 42, som direkte taler om interne regler for regulering av kapital- og kredittmarkedet som kommer til anvendelse. En begrensning på f eks pensjonsfondsforvalteres adgang til å investere i norske verdipapirer vil jo også gjelde i forhold til norske forvalterforetaks kjøp av slike verdipapirer fra selgere som er norske valutainnlendinger. 11 På den annen side vil et eventuelt forbud mot at forvaltere av tilleggspensjonsfond investerer mer enn en viss andel av midlene i norske verdipapirer, gjelde uansett hvilket marked de kjøper disse verdipapirene på. Det dreier seg altså ikke om en regulering spesielt av det norske marked. Det har imidlertid neppe noen reell betydning å avklare nærmere om det er den ene eller annen bestemmelse som direkte gjelder. Artikkel 42 må betraktes som en presisering av hva man uansett ville ha lagt inn i artikkel 40 og dir 88/361. 12 Videre må dir 88/361 forstås slik at det ikke bare liberaliserer selve overføringen av midler fra et EØS-land til et annet, men også den underliggende disposisjon som midlene skal brukes til, f eks verdipapirkjøp. 13 Betegnende nok inneholder de nye kapitalbevegelsesreglene i EF-traktaten ingen bestemmelse tilsvarende artikkel 68 nr 2 ved siden av den nye artikkel 73B nr 1 om at alle restriksjoner på kapitalbevegelser medlemsstatene imellom ... [er] forbudt. Av dette må man blant annet kunne trekke den slutning at det ikke er slik at så snart det dreier seg om en intern regulering av kapital- eller kredittmarkedet, er det greit i forhold til EØS-avtalen å opprettholde regler som (også) virker som restriksjoner på kapitalbevegelser over landegrensene, så lenge reglene gjelder likt for valutainnlendinger og valutautlendinger. EF-domstolen har i forhold til bestemmelsene om fri bevegelighet for arbeidstakere, om etableringsrett og om fri bevegelighet for tjenester utviklet prinsipper om at også restriksjoner som ikke er formelt diskriminerende rammes, på tross av formuleringer i EF-traktatens artikler 48 nr 2, 52 annet ledd og 60 annet ledd som spesielt forbyr forskjellsbehandling. 14 Det samme må legges til grunn her: Artikkel 42 er bare en presisering av at avtalens generelle prinsipp om fri bevegelighet for kapital også rammer indirekte restriksjoner, og er ikke en uttømmende regulering av EØS-landenes adgang til å opprettholde regler for kapital- og kredittmarkedet som virker hindrende inn på kapitalbevegelser mellom EØS-landene. 15

Retten til fri bevegelighet for tjenester - og, slik jeg ser det, kapital - innebærer altså ikke bare at EØS-landene må unnlate all form for formell diskriminering av tjenesteytere og kapitaleiere fra andre EØS-land. De kan i utgangspunktet heller ikke la nasjonale regler som gjelder likt for innlendinger og borgere og foretak fra andre EØS-land, komme til anvendelse på tjeneste- og kapitalytelser fra eller til andre EØS-land, dersom en slik anvendelse innebærer at ytelsen forhindres eller vanskeliggjøres. 16 Det er i så måte nok at forskjeller i landenes lovgivning innebærer at tjenesteyteren eller kapitaleieren ikke kan tilby et standardisert produkt over hele EØS. I praksis vil det gjerne være lovgivningen i den næringsdrivendes hjemland som danner utgangspunktet for det standardiserte produkt han ønsker å markedsføre, slik at det vil være lovgivningen i andre EØS-land (heretter omtalt som vertslandene - de land som er målet for grenseoverskridende virksomhet) som fremstår som handelshindringen. De fleste saker om denne problemstillingen i EF-domstolen har derfor dette perspektivet. Det er også vår problemstilling her, der vi forutsetter at det er institusjoner i andre EØS-land som vil tilby sine forvaltningstjenester her i landet i forhold til en fondsbasert ordning for folketrygdens tilleggspensjon. 17

I motsetning til hva som kan gjelde for direktivregler 18 gjelder de generelle prinsippene om fri bevegelighet bare transaksjoner som skjer mellom EØS-land. Rent interne forhold faller utenfor, f eks en norsk valutainnlendings kjøp av et norsk verdipapir fra en annen norsk valutainnlending. Noen dom om dette spesielt i forhold til fri bevegelighet for kapital finnes ikke. Men prinsippet er klart slått fast i forhold til de øvrige bestemmelsene om fri bevegelighet. 19 Det kan ikke være tvil om at det samme må gjelde for fri bevegelighet for kapital. Forbeholdet om at grunnprinsippene om de fire friheter ikke gjelder rent interne forhold, oppfattes gjerne som en regel om at det er tillatt med omvendt diskriminering, det vil si dårligere behandling av egne statsborgere og foretak enn av statsborgere og foretak fra andre EØS-land. Det kan være greit nok som en kortversjon av forbeholdet, men kan lett bli misvisende: Også en stats egne borgere og foretak er beskyttet av prinsippene om de fire friheter i forhold til statens inngrep i deres muligheter til å eksportere varer, yte tjenester, eksportere kapital osv til andre EØS-land. 20

Domstolen har videre presisert at nasjonale ordninger som regulerer bestemte former for salg, overhodet ikke kan regnes som noen restriksjon på samhandelen, selv om ordningen kan påvirke omfanget av omsetningen av importerte varer, så lenge ordningen verken formelt eller faktisk virker forskjellig inn på omsetningen av innenlandske og utenlandske produkter. 21 Dermed tok domstolen i praksis avstand fra deler av sin egen tidligere praksis, der f eks regler om søndagsstengte butikker var blitt ansett som en handelshindrende restriksjon, som følgelig måtte vurderes nærmere i forhold til traktatens regler. Det er imidlertid tvilsomt om dette har særlig betydning i forhold til anvendelsen av nasjonale regler direkte på selve den grenseoverskridende transaksjon, jf sak C-284/93 Alpine Investments, Sml 1995 s I-1141, der domstolen avviste å bruke synspunktet bestemte former for slag på et nederlandsk forbud mot telefonsalg av vareterminhandler til forbrukere som ikke på forhånd hadde samtykket i å motta slike tilbud, et forbud som ble håndhevet overfor både telefonsalg til mulige kunder i Nederland og telefonsalg til mulige kunder i andre EU-land. Dette synspunktet kan dermed neppe brukes i forhold til f eks et eventuelt norsk forbud mot at pensjonsfondsforvaltere bruker mer enn en viss andel av sine midler til kjøp av norske verdipapirer, i den grad kjøpet skjer fra valutautlending.

Prinsippet om at selv ikke-diskriminerende regler som virker som en restriksjon på den frie bevegelighet mellom EU-(EØS-)landene er i strid med traktaten, har imidlertid alltid vært modifisert gjennom en rule of reason: Dersom vedkommende nasjonale regel ivaretar et ikke-økonomisk samfunnshensyn (jf uttrykkene allmennhetens interesser og general good), og ikke virker mer restriktivt inn på den frie bevegelighet enn strengt nødvendig for å oppnå de målsettinger som begrunner regelen (proporsjonalitetskravet), kan den likevel anvendes på varer og tjenester fra andre EØS-land. 22 EF-domstolen synes å ha innfortolket den samme rule of reason i forhold til prinsippet om frie kapitalbevegelser som i forhold til de øvrige grunnprinsippene om fri bevegelighet. 23 Dermed blir det også her et spørsmål om hvilke almene samfunnshensyn som er godtakbare som grunnlag for lover og forskrifter som hindrer kapitalens frie bevegelighet, og om det aktuelle tiltak som er iverksatt er reelt egnet og proporsjonalt.

Et viktig poeng ved the rule of reason er videre at hvert enkelt land i utgangspunktet bestemmer sitt eget beskyttelsesnivå. Det ene landet kan dermed ha strengere krav enn det andre land har ansett som nødvendig. 24

Domstolens rule of reason kan dermed i større eller mindre grad sette bom for en effektiv næringsvirksomhet over landegrensene. I de kjente forsikringssakene fra 1986 25 kom f eks EF-domstolen til at traktatens regler om fri bevegelighet for tjenester ikke var til hinder for at medlemslandene kunne nekte forsikringsselskaper hjemmehørende i andre medlemsland å tilby sine tjenester hos seg, med mindre forsikringsselskapet hadde fått eget konsesjon i vertsstaten. Slik situasjonen var da, mente EF-domstolen dette var nødvendig for at det enkelte land kunne føre det tilsyn med selskapets virksomhet hos seg som domstolen anså rettferdiggjort i hensynet til forbrukerne. Domstolen antydet imidlertid at det kunne tenkes tilfelle der forsikringsrisikoen var av en slik art, og forsikringstakeren hadde en slik stilling, at det allerede den gang ikke kunne stilles krav om nasjonal konsesjon i mottakerstaten for å kunne tilby forsikringer over landegrensene.

Det er i dette perspektiv man må se direktivreguleringen ikke bare innen forsikringssektoren, men i hele finanssektoren - og for så vidt i forhold til all næringsvirksomhet: Direktivenes primære rolle er kun å avskaffe de handelshindringer som ikke allerede må anses forbudt gjennom de generelle prinsipper om fri bevegelighet i EF-traktaten og EØS-avtalens hoveddel. Typisk: Ved å harmonisere reglene om f eks soliditet har man skapt felles standarder for forsikring, bank og investeringstjenester på et nivå som alle EØS-land pr definisjon anser som betryggende. Dermed bortfaller behovet for at den enkelte vertsstat skal anvende sine egne soliditetsregler overfor foretak fra andre EØS-land, og kreve vertsstatskonsesjon og vertsstatstilsyn for å kontrollere at disse reglene følges.

Det følger videre av dette at man ikke kan forstå den EØS-rettslige regulering av finansnæringen slik at all den myndighet til å gi regler og føre tilsyn som etter direktivene ikke er lagt til foretakenes hjemstat, tilkommer vertsstatene. Man kan således ikke, etter å ha konstatert at direktivene mangler regler om at hjemstaten skal regulere det konkrete innholdet i de produkter som tilbys, 26 legge til grunn at dette er en sak for vertsstaten. Det eneste man kan gjøre, er å konstatere at spørsmålet om vertsstaten kan håndheve slike regler overfor finansinstitusjoner fra andre EØS-land, må avgjøres etter de generelle prinsipper om fri bevegelighet i EØS-avtalens hoveddel: Man må først spørre om den omstendighet at institusjonen må spesialtilpasse sitt produkt eller sine administrative rutiner for å tilfredsstille kravene i vedkommende EØS-land ville innebære at institusjonens tjenesteytelser vanskeliggjøres på en slik måte at det foreligger en handelshindring i traktatens/avtalens forstand. I bekreftende fall må man for det annet vurdere om ordningen likevel kan anses rettferdiggjort, fordi den er begrunnet i ikke-økonomiske samfunnshensyn og ikke virker mer handelshindrende enn det som er strengt nødvendig for å ivareta det aktuelle hensyn. Her følger det videre av EF-domstolens rettspraksis at man må ta hensyn til om vedkommende samfunnshensyn allerede er ivaretatt gjennom reguleringer i institusjonens hjemland. 27 Det er i så måte tilstrekkelig at hjemlandsreguleringen beskytter disse samfunnshensyn på samme nivå som reguleringen i vertsstaten. Det kan ikke kreves at reguleringen skal være identisk. 28

Ved denne vurderingen av om de aktuelle samfunnshensyn allerede er tilfredsstillende ivaretatt gjennom lovgivningen i institusjonens hjemland må man videre ta hensyn til den harmonisering som allerede er skjedd. Om vi tar harmoniseringen av soliditetskravene for finansinstitusjoner som eksempel, innebærer denne harmoniseringen som nevnt ovenfor at andre land enn institusjonens hjemland må akseptere de generelle krav til forvaltning av kapitalen som hjemlandet har satt for å ivareta soliditetshensyn - disse andre land (vertslandene) kan ikke kreve at institusjonen skal følge andre generelle soliditetsregler for midler innhentet gjennom grenseoverskridende virksomhet hos dem. Vertslandene kan da, slik jeg ser det, heller ikke omgå dette ved å oppstille de særskilte soliditetskravene som et produktkrav som bare gjelder for forvaltningen av midler innhentet gjennom den bestemte form for kontrakt som produktkravene gjelder for. Hvis hjemlandets soliditetsregler generelt skal anerkjennes som gode nok for virksomhet i hele EØS, må jo dette også gjelde i forhold til det enkelte produkt. Derimot må vertsstatene som utgangspunkt kunne stille krav til produktet begrunnet i andre ikke-økonomiske samfunnshensyn enn soliditetshensyn (og andre samfunnshensyn som er ivaretatt gjennom direktivene), selv om disse kravene kan ha en viss innflytelse på hvordan institusjonene må forvalte kapitalen. 29 Jeg viser i den forbindelse til en uttalelse fra kommisjonsmedlem Sir Leon Brittan om at det ville være i strid med forsikringsdirektivene om en medlemsstat lot særkrav til den organisatoriske oppbygningen av forsikringsselskaper eller til deres kapitalforvaltning gjelde i forhold til forsikringsselskaper fra andre EU-land som ville delta i medlemsstatens lovpålagte forsikringsordninger. Dette ble begrunnet nettopp med proporsjonalitetshensynet. Derimot kunne vedkommende medlemsstat etter Brittans mening fastsette nivået på den forsikringsytelse det dreide seg om, f eks at ytelsene ved sykdom skulle være på samme nivå som statlig sykeforsikring. 30

I praksis kan det derfor bli helt avgjørende hvordan de norske kravene til en privatisert ordning for folketrygdens tilleggspensjon utformes og begrunnes: Direkte krav til hva slags verdipapirer midlene fra en viss forsikrings- eller investeringsordning kan investeres i, begrunnet med hensynet til å sikre forsikringstakernes penger, vil komme i konflikt med reglene om at soliditetstilsynet er hjemlandets sak. Stiller man derimot krav til hvilken maksimal risikoprofil de fond kan ha som midlene investeres i og begrunner dette i hensynet til borgernes likhet og sosiale sikkerhet i forhold til samfunnets grunnleggende pensjonsordning, står man derimot i utgangspunkt overfor krav som en vertsstat kan anvende også overfor forvaltere fra andre EØS-land, selv om også dette i praksis vil virke inn på forvalters valg av investeringsobjekter.

8.3 Generelt om ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordningers forhold til finansnæringsdirektivene

8.3.1 Innledning

I punkt 3 skal jeg drøfte på generelt grunnlag hvilke direktiver som kan tenkes å komme til anvendelse på de modeller som er skissert innledningsvis i punkt 1 for forvaltning av folketrygdens tilleggspensjon - er det livsforsikringsdirektivene (dir 79/267, dir 90/619 og dir 92/96), bankdirektivene (dir 77/780 og dir 89/646), investeringstjenestedirektivet (dir 93/22) eller fondsforvaltningsdirektivet (dir 85/611)? Både i forhold til en ytelsesbasert modell og en innskuddsbasert modell kan de forskjellige konkrete spørsmål som er aktuelle, f eks en begrensning i adgangen til å investere i norske verdipapirer, falle forskjellig ut avhengig av om man må - eller kan - anvende det ene eller annet direktiv på ordningen.

Disse direktivenes regler om rett til å drive virksomhet i hele EØS-området på grunnlag av hjemlandskonsesjon og hjemlandstilsyn er nok primært utformet med sikte på produkter som foretakene selv utformer, og som de så vil tilby utenfor sitt hjemland. I vårt tilfelle er situasjonen på et vis den motsatte: Det er den norske stat som skaper et produkt som tidligere ikke fantes, og som - med delvis unntak av Finlands obligatoriske arbeidstakerpensjonsordning (TEL) - ikke finnes i noe annet EØS-land. Når myndighetene på denne måten konstruerer et nytt produkt, kunne det synes nærliggende å hevde at selv om produktet generelt er av en slik karakter at det faller inn under et av disse direktivene - det dreier seg f eks om livsforsikring slik dette er definert i livdirektivene - må myndighetene likevel stå fritt i forhold til direktivene, ettersom bransjen jo bare får en mulighet de ellers ikke ville ha hatt. Man kunne f eks tenke seg krav om særskilt konsesjon, slik at direktivenes system med hjemlandskonsesjon som grunnlag for virksomhet i hele EØS ikke skulle gjelde, eller at det ble stilt krav om forvaltning av midlene som adskiller seg fra de reglene som følger av direktivene og reglene i institusjonens hjemland, f eks ekstra strenge krav til solvensmargin.

Slik kan imidlertid direktivene neppe forstås. Det følger klart av forsikringsdirektivene at de også gjelder for lovpålagte forsikringsordninger, og Finland har ansett det nødvendig å fremforhandle et særskilt unntak fra livdirektivene i forhold til TEL. Videre er dette klart lagt til grunn i den uttalelsen av Sir Leon Brittan som jeg har vist til ovenfor.

8.3.2 Vil en ytelsesbasert ordning falle inn under livdirektivene?

I en ytelsesbasert ordning vil det følge av loven hva slags pensjon den enkelte har krav på, basert på et system av pensjonspoeng og opptjeningsår. Hvor mye den enkelte har betalt inn, og den avkastning som er oppnådd på midlene, vil med andre ord ikke være formelt bestemmende for pensjonens størrelse. Det enkelte selskap har i prinsippet risikoen for at selskapet gjennom premier og forvaltning av sine midler har tilstrekkelige midler til å møte de pensjonsforpliktelser det har påtatt seg overfor de trygdede som har valgt dette selskapet. Selskapene må med andre ord foreta aktuarmessige beregninger, og de tar en risiko for dødelighetsutviklingen blant sine norske pensjonistkunder etter at de har oppnådd pensjonsalder. I tillegg vil selskapet selvsagt ta hensyn til administrasjonsomkostninger og forventet avkastning, og det er nok særlig her konkurranseelementet mellom selskapene vil ligge. Høyere avkastning og lavere kostnader enn det som var forutsatt, kommer kundene til gode i form av lavere premie i tiden etterpå. Forskjeller i avkastningen selskapene imellom vil altså påvirke premienivået, ikke pensjonsnivået.

Det må være klart at en slik modell vil falle inn under livsforsikringsdirektivene, jf første livdirektiv artikkel 1 nr 3. Det heter her at direktivet gjelder for former for virksomhet der menneskers levetid er avgjørende, nærmere bestemt eller fastsatt i trygdelovgivningen, når virksomheten blir utøvd eller ledet for egen risiko av forsikringsforetak i samsvar med lovgivningen i en medlemsstat. I den ytelsesbaserte ordningen vil jo menneskets levetid være avgjørende for selskapets forpliktelse, og de nærmere reglene for dette vil følge av trygdelovgivningen. Det er videre naturlig å forstå bestemmelsen slik at den risiko som må være forsikringsforetakets egen, nettopp må være dødelighetsrisikoen - menneskers levetid. Dette er både en naturlig forståelse av ordlyden, og stemmer med gjengs oppfatning om hva som er det sentrale ved livsforsikringsvirksomhet i forhold til annen type virksomhet, nemlig å påta seg risikoen for at et menneske dør eller - ved pensjonsforsikring - ikke dør innen et visst tidsrom. Videre gir dette en naturlig avgrensning mot artikkel 2 nr 4, der det heter at med forbehold for anvendelsen av artikkel 1 nr 3 faller forsikringsvirksomhet som er en del av en lovbestemt ordning for sosial trygghet utenfor direktivet. Det som etter artikkel 2 nr 4 faller utenfor direktivet, blir da de lovfestede ordninger hvor det offentlige har risikoen. Følgelig må også begrepet trygdelovgivningen i artikkel 1 nr 3 forstås som lovgivningen om samfunnets generelle system for blant annet alderspensjon, uten hensyn til om det er offentlige eller private institusjoner står som forpliktet i forhold til den enkelte trygdede.

Konklusjonen om at en slik ytelsesbasert ordning vil falle inn under direktivet, støttes ytterligere av at Finland fremforhandlet et unntak fra direktivene for den finske ordningen med obligatorisk arbeidstakerpensjon (TEL), inntatt i første livdirektiv artikkel 4. Dette må jo bygge på en forutsetning om at den finske ordningen ellers ville ha vært omfattet av direktivene. Etter de opplysninger jeg har mottatt, minner den finske ordningen meget om den modellen for en ytelsesbasert privatisert tilleggspensjon som er forutsatt her.

Det er første livdirektiv artikkel 1 som er avgjørende også for hvilke former for virksomhet som faller inn under annet livdirektiv (dir 90/619) og tredje livdirektiv (dir 92/96), jf annet livdirektiv artikkel 1 og tredje livdirektiv artikkel 2.

8.3.3 Vil en innskuddsbasert ordning falle inn under forsikringsdirektivene?

I en innskuddsbasert ordning vil det den enkelte får utbetalt i tilleggspensjon være avhengig av den oppsparing som er skjedd på den enkeltes konto i form av innbetalinger frem til oppnådd pensjonsalder, og den avkastning som er oppnådd på dette beløpet. Ved oppnådd pensjonsalder tenker man seg at innestående på konto konverteres i en livsvarig livrente, og den enkelte får da det i pensjon år om annet som en slik livrenteforsikring vil gi, når den kjøpes for det beløp som den enkelte trygdede har spart opp frem til oppnådd pensjonsalder. Den enkeltes konto forvaltes frem til oppnådd pensjonsalder av en privat forvalter, og innbetalingene fra den enkelte trygdede går enten via arbeidsgiver direkte til forvalter, eller via skatteetaten. Midlene vil uansett tilhøre den enkelte trygdede, ikke staten. Men den enkelte trygdede vil ikke selv kunne få utbetalt midlene annet enn som pensjon etter oppnådd pensjonsalder.

Innbetalingene størrelse vil variere med størrelsen på pensjonsgivende inntekt, men vil vel være basert på en forutsetning om at en trygdet etter full opptjeningstid vil oppnå en tilleggspensjon noenlunde på samme nivå som etter dagens ordning, gitt en viss avkastning på de oppsparte midler. Det er myndighetene som fastsetter nivået på premiene.

Dersom den trygdede dør før oppnådd pensjonsalder, tenker man seg at hans arvinger ikke under noen omstendighet skal ha krav på utbetaling av det beløp som da er oppsamlet på hans navn - eller noe annet større eller mindre beløp. Oppspart beløp kan i slike tilfelle enten tilfalle staten eller forvaltningskollektivet. Om staten beholder dødelighetsarven, blir dødelighetsarven ren gevinst for statskassen. Alternativt kan slik dødelighetsarv tenkes å tilfalle forvaltningskollektivet, i den forstand at midlene fordeles på de gjenlevende trygdede. Ettersom denne dødelighetsarven lar seg beregne nokså nøyaktig, vil man kunne ta hensyn til den ved beregningen av hva de trygdede hvert år må betale inn i premie. Denne premien blir altså litt lavere dersom dødelighetsarven tilfaller forvaltningskollektivet, enn dersom den tilfaller staten. Men dette er uansett beregninger som staten vil stå for når staten utformer regelverket for innbetaling. Forvalterne tar ingen risiko i så måte. Deres forpliktelser er uansett avgrenset til det som rent faktisk er oppspart på den enkelte trygdedes konto ved oppnådd pensjonsalder - enten dette har fått det forventede ekstra tilskudd i form av andel av dødelighetsarv eller ikke.

Den trygdede skal kunne velge mellom forskjellige forvaltere. Forholdet mellom den enkelte trygdede og vedkommendes forvalter vil altså for så vidt være basert på kontrakt, selv om det vil gjelde en del lovfestede krav til kontraktens innhold. Forvalterne vil ikke kunne konkurrere på premienivå, ettersom nivået på de årlige innbetalinger fra den enkelte trygdede vil være fastsatt av trygdemyndighetene. Derimot vil forvalterne indirekte kunne konkurrere på pensjonsnivå, gjennom sin evne til å oppnå størst mulig avkastning av midlene frem til oppnådd pensjonsalder. Den trygdede er således ikke garantert et bestemt nivå på pensjonen; den kan bli både høyere og lavere enn de gjennomsnittsberegninger som ligger til grunn for trygdemyndighetenes fastsettelse av størrelsen på de trygdedes innbetalinger, avhengig av hvor flink vedkommendes forvalter har vært til å forvalte midlene.

Vel så viktig er imidlertid at den enkelte trygdede også skal kunne velge mellom forskjellige fond med forskjellig risikoprofil. Jo høyere risiko, desto større kan pensjonen bli i forhold til de gjennomsnittsberegninger som ligger til grunn for myndighetenes fastsettelse av premie, men desto større er også risikoen for at pensjonen vil bli lavere. Man kan imidlertid også tenke seg at alle forvaltere skal garantere en viss minsteavkastning, eller at det iallfall skal være mulig også å velge fond som gir en slik garanti. Forvalterne tar i så fall en viss finansrisiko, 31 noe den enkelte trygdede må betale for å form av redusert avkastning på forvaltningen av midlene. Konkurransen forvalterne imellom vil derfor primært bestå i forhold til fond med sammenlignbar risikoprofil.

Muligens skal det også være adgang til å velge aktiv forvaltning, det vil si at det er den trygdede selv som bestemmer risikonivået, gjennom instrukser til forvalter om hvilke instrumenter den trygdedes midler skal investeres i.

Ordningen kan tenkes både slik at den trygdede skal kunne flytte fra en forvalter til en annen i løpet av oppsparingstiden, og slik at det ikke er noen flytterett.

Ved oppnådd pensjonsalder får den trygdede rett til livsvarig pensjon. Ved beregningen av hvor meget den enkelte trygdede skal få i pensjon år om annet på grunnlag av innestående på tilleggspensjonskontoen ved oppnådd pensjonsalder, må det derfor tas aktuarielle hensyn. Det kan således ikke være tvil om at bare forsikringsselskaper kan stå ansvarlig i forhold til den enkelte trygdede etter oppnådd pensjonsalder. Her vil forsikringsdirektivene gjelde fullt ut.

Spørsmålet er imidlertid om den forvaltning som skjer før oppnådd pensjonsalder nødvendigvis må betraktes som en form for virksomhet som faller inn under forsikringsdirektivene. Denne oppsparingsfasen kan i prinsippet frikobles fra selve pensjonsfasen, ettersom den som forvalter pengene under oppsparingsfasen ikke behøver å ta noen aktuarielle hensyn.

Hvis forvaltningsfasen før oppnådd pensjonsalder ikke må betraktes som en virksomhet som faller inn under forsikringsdirektivene, oppstår for det første spørsmålet om virksomheten overhodet kan drives av forsikringsselskaper, og for det annet hvilke EØS-regler som gjelder for virksomheten i den grad forsikringsreglene ikke gjelder. Det første spørsmålet skal behandles her, det neste i punkt 3.4.

I forhold til spørsmålet om forvaltning av pensjonsfond i oppsparingsfasen faller inn under forsikringsdirektivene, må vi igjen vende oss til første livdirektiv artikkel 1. Umiddelbart kan det kanskje synes som om det er artikkel 1 nr 3 som ligger nærmest også den modellen det her er tale om. Men som nevnt i punkt 3.2, er det naturlig å forstå denne bestemmelsen slik at det selskap som står ansvarlig overfor forsikringstaker, må ta en risiko knytte seg til menneskers levetid. I vår modell tar forvalter seg bare av forvaltningen av de midler som den enkelte trygdede rent faktisk sparer opp frem til pensjonsalder, eventuelt med tillegg av de midler som den enkelte trygdede rent faktisk får tilført i form av andel i dødelighetsarv fra trygdede som dør før oppnådd pensjonsalder. Forvalter har ingen risiko for hvor lenge den trygdede lever etter oppnådd pensjonsalder, og den trygdedes arvinger har ingen krav på å få utbetalt noe beløp fra forvalter dersom den trygdede skulle dø før oppnådd pensjonsalder. Såvidt jeg kan skjønne, må denne type forvaltning dermed falle utenfor første livdirektiv artikkel 1 nr 3.

Dette må gjelde selv om forvalter gir en garantert minsteavkastning. Den risiko forvalter i så fall tar, er som nevnt ovenfor en finansrisiko, noe som ikke er spesielt for forsikringsvirksomhet. Også banker tar i prinsippet en finansrisiko når de binder innlånsrenten overfor en innlåner.

For øvrig består artikkel 1 av to deler, nr 1 og nr 2. 32 De forskjellige former for virksomhet nevnt i nr 1 har alle det til felles at det skal dreie seg om forsikringstyper. Begrepet forsikring er ikke nærmere definert i direktivet. Det synes da nærliggende å legge til grunn det som synes å være gjengs oppfatning av hva forsikring innebærer, nemlig dekning mot risikoen for at en tilfeldig hendelse skal inntre i løpet av en viss periode - ved livsforsikring som nevnt risikoen for at en person skal dø eller ikke dø i løpet av perioden. Som nevnt ovenfor tar forvalter i vår modell ikke noen slik risiko i tiden frem til oppnådd pensjonsalder. Etter min mening er det derfor naturlig å legge til grunn at den type forvaltningsvirksomhet som vår modell innebærer frem til oppnådd pensjonsalder, ikke faller inn under første livdirektiv artikkel 1 nr 1.

I artikkel 1 nr 2 er det bokstav b og c som kan synes aktuelle. Bokstav b gjelder kapitaliseringsvirksomhet med utgangspunkt i aktuarielle beregninger, som består av forpliktelser av fastsatt varighet og størrelse, mot innbetaling av engangsbeløp eller terminpremie. Pensjonsspareavtaler etter forskrift 25 september 1997 nr 1023 om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA-forskriften) er et eksempel på en slik ordning. I den modell for en innskuddsbasert tilleggspensjon som drøftes her, vil virksomheten også skje med utgangspunkt i aktuarielle beregninger, foretatt av staten når den fastsetter premienivået, selv om forvalter ikke tar noen dødelighetsrisiko. Men vår modell for forvaltning før oppnådd pensjonsalder leder ikke frem til noen forpliktelse til periodiske ytelser av fastsatt varighet og størrelse fra forvalters side, bare en engangsforpliktelse til å stille et beløp til rådighet ved oppnådd pensjonsalder som så konverteres i en livsvarig livrente. Derfor synes det som om denne modellen faller utenfor bokstav b.

Artikkel 1 nr 2 omfatter videre i bokstav c forvaltning av kollektive pensjonsmidler, dvs. virksomheter som for det aktuelle foretak består i å forvalte investeringene og spesielt de aktiva som representerer avsetningene til institusjoner som foretar utbetalinger ved dødsfall, ved en oppnådd fastsatt alder eller ved bortfall eller nedsettelse av arbeidsførhet. Også dette faller vel for så vidt utenfor vår modell. I vår modell er det ikke tale om å forvalte en formuesmasse på vegne av én enkelt institusjon som så igjen står forsikringsmessig ansvarlig overfor sine klienter, men om å forvalte direkte på vegne av den enkelte trygdede.

Selv om man skulle mene at vår modell faller inn under artikkel 1 nr 2 bokstav b eller c, synes imidlertid artikkel 1 nr 2 å innebære at det enkelte EØS-land ikke er nødt til betrakte denne type virksomhet som forsikring i alle henseende. Det heter nemlig innledningsvis i artikkel 1 nr 2 at den type virksomhet som er nærmere beskrevet i bokstav a til e bare faller inn under direktivet når de er ... underlagt tilsyn av de forvaltningsmyndigheter som har ansvar for tilsynet med privatforsikring. Med andre ord: Ved å legge tilsynet til et annet organ enn det som har tilsynet med privatforsikring, kommer man utenom forsikringsdirektivene. Ordlyden kan tyde på at valgfriheten ikke gjelder når tilsynet med forsikringsselskaper og andre typer finansnæringsforetak er lagt til ett og samme organ, slik tilfellet er hos oss med ett kredittilsyn. I så fall er jo denne type virksomhet under enhver omstendighet underlagt tilsyn av de forvaltningsmyndigheter som har ansvar for tilsyn med privatforsikring, kunne man hevde. En slik tolkning ville imidlertid la organisatoriske tilfeldigheter i det enkelte EØS-land være avgjørende og virker derfor lite naturlig. Det synes mest naturlig å forstå direktivet på dette punkt slik at EØS-landene kan velge å underkaste foretak som er hjemmehørende hos dem og som driver slik virksomhet som nevnt i artikkel 1 nr 2 den type tilsyn som gjelder for privatforsikring, med den konsekvens at forsikringsdirektivene da fullt ut gjelder for virksomheten. Selskapene må f eks kunne drive denne type virksomhet også i andre EØS-land på grunnlag av sin hjemlandskonsesjon som forsikringsselskap. Det synes som om Kommisjonen har lagt denne forståelsen til grunn i sitt utkast til kunngjøring om tolkningen av begrepet almene hensyn innenfor forsikringssektoren. 33 Her drøfter blant annet Kommisjonen produktet kapitaliseringsvirksomhet som er nevnt i første livdirektiv artikkel 1 nr 2 bokstav b. Kommisjonen setter ikke spørsmålstegn ved at medlemsstatene kan velge å definere dette som et bankprodukt, ikke et forsikringsprodukt, i forhold til foretak som har sitt hjemsted i vedkommende stat. Kommisjonens anliggende i sakens anledning er utelukkende at forsikringsselskaper hjemmehørende i land som betrakter dette som et forsikringsprodukt, må få tilby dette produktet i kraft av sin forsikringskonsesjon også i medlemsstater som betrakter produktet som bankvirksomhet og derfor ikke tillater egne forsikringsselskaper å drive med det.

Norge skulle i så fall kunne bestemme at den type forvaltning det her er tale om, ikke skal kunne drives av norske forsikringsselskaper. Vi må da også stå fritt til å utforme ordningen slik at den ikke nødvendigvis kan utøves av forsikringsselskap fra andre EØS-land innenfor de grenser forsikringsdirektivene setter for kapitalforvaltning m v. Men dersom ordningen er utformet slik at det er mulig for å livsforsikringsselskaper i andre EØS-land å tilby denne type forvaltning i henhold til de regler som der gjelder, kan vi på den annen side ikke forby dem det med den begrunnelse at norske forsikringsselskaper ikke har rett til denne type virksomhet.

Den prinsipale konklusjonen så langt er imidlertid at den type forvaltning det her er tale om, ikke faller inn under noe alternativ i første livdirektiv artikkel 1. Men etter første livdirektiv artikkel 8 nr 1 bokstav b skal livsforsikringsselskaper også kunne drive med slik virksomhet som følger direkte av de virksomhetsformer som er nevnt i dette direktiv, det vil si nevnt i artikkel 1. Og om nå vår modell for forvaltning av fondene for folketrygdens tilleggspensjon faller utenfor virksomhetene nevnt i første livdirektiv, er det vel fortsatt nærliggende å anse denne forvaltningen som virksomhet som følger direkte av dette. Forvaltningen skjer jo med henblikk på å etablere et livrenteforhold fra oppnådd pensjonsalder. Dermed skulle direktivet uansett ikke være til hinder for at vi tillater norske forsikringsselskaper å drive med denne type virksomhet. Det kan i denne forbindelse vises til IPA-forskriften, som i § 1-4 tillater livsforsikringsselskaper å tilby pensjonsspareavtaler, ikke bare pensjonsforsikringsavtaler. Men direktivet kan på den annen side ikke forstås slik at vi har en plikt til å tillate norske forsikringsselskaper all mulig aktivitet som på noe vis følger direkte av virksomheten nevnt i artikkel 1, og enda mindre at denne type virksomhet skal være forbeholdt forsikringsselskaper. Vi må altså fortsatt direkte kunne forby foretak med norsk konsesjon til å drive livsforsikring å drive den type forvaltning av pensjonsmidler vi her taler om, og - mer aktuelt - vi må kunne gi regler for innholdet i ordningen uten hinder av bestemmelsene i forsikringsdirektivene. På den annen side: Hvis reglene for innholdet i ordningen er slik at de lar seg oppfylle av livsforsikringsselskaper hjemmehørende i andre EØS-land i henhold til de konsesjonsvilkår som gjelder der, kan vi ikke nekte slike selskaper å opptre som forvalter bare fordi vi nekter norske forsikringsselskaper å drive slik virksomhet.

Ved den nærmere utforming av ordningen vil vi imidlertid uansett være bundet av de almene prinsipper for fri bevegelighet, jf punkt 2 og punkt 4 til 8.

8.3.4 Vil en innskuddsbasert ordning kunne falle inn under direktiver som åpner det indre marked for andre former for finansnæring enn forsikring?

Om vi nå legger til grunn at EØS-avtalen ikke tvinger oss til å definere vår innskuddsbaserte forvaltningsmodell frem til oppnådd pensjonsalder som forsikringsvirksomhet som bare kan drives i henhold til kravene i livdirektivene, oppstår spørsmålet om andre finansnæringsdirektiver i så fall kommer til anvendelse. I praksis må dette dreie seg enten om fondsforvaltningsdirektivet (dir 85/611 om kollektive investeringsfond), bankdirektivene (særlig første bandirektiv, dir 77/780, og annet bankdirektiv, dir 89/646) eller investeringstjenestedirektivet (dir 93/22).

Det mest aktuelle synes å være at de trygdede kan velge mellom forskjellige fond der det er opp til et forvaltningsselskap å avgjøre nøyaktig hvilke verdipapirer som skal utgjøre fondets aktiva, i henhold den risikoprofil som gjelder for fondet. I den grad det overhodet skal åpnes for fond med aktiv forvaltning fra den enkelte investors side, blir vel dette uansett ikke det alternativ de fleste vil velge. Spørsmålet blir så om fond uten aktiv forvaltning faller inn under fondsforvaltningsdirektivet.

Fondsforvaltningsdirektivet gjelder bare for foretak der andelseierne skal kunne gjenkjøpe eller innløse sin andeler, jf artikkel 1 nr 2 første punktum, eller der andelene er gjenstand for annenhåndsomsetning. 34 Det synes nærliggende å forstå dette slik at innløsningen skal skje slik at innestående utbetales direkte til andelseier til fri disposisjon. Det vil ikke være tilfellet med vår modell. Selv om man velger en løsning som gir den trygdede rett til å flytte mellom forskjellige fond, vil han ikke på noe tidspunkt kunne innløse eller selge sin andel slik at pengene utbetales til ham til fri avbenyttelse.

Videre kreves i artikkel 1 at kapitalen skal være skaffet til veie ved henvendelse til offentligheten. Det kan synes naturlig å tolke dette slik at det må bero på frivillighet fra andelseiernes side om de vil investere i fondet. I vårt tilfelle er kapitalen til fondsystemet sett under ett skaffet til veie gjennom lovpålagte innbetalinger fra de trygdede, ikke ved at andelseierne har latt seg friste til å foreta investeringen på bakgrunn av en henvendelse fra fondet. På den annen side beror det på frivillighet fra den trygdede om han vil velge det ene eller annet fond, og fondene vil vel i og for seg henvende seg til almenheten - de trygdede - med tilbud om å investere pensjonsmidlene nettopp i dette fondet. I denne forstand er altså midlene skaffet til veie ved henvendelse til offentligheten. Her er det vel derfor mer tvilsomt om det er grunnlag for å hevde at vår modell faller utenfor direktivet, selv om det lar seg hevde.

Ut over artikkel 1 finnes det imidlertid ytterligere ett grunnlag for å kunne unnta vår modell fra direktivet, nemlig artikkel 2 nr 1 siste strekpunkt. Det heter her at de kategorier investeringsforetak som er fastsatt i bestemmelsene i den medlemsstat der investeringsforetaket er hjemmehørende, og som på grunnlag av sin investerings- og lånepolitikk ikke kommer inn under bestemmelsene i avsnitt V og i artikkel 36, ikke skal anses omfattet av direktivet. Bestemmelsene i avsnitt V er nettopp bestemmelsene om hva slags regler som skal gjelde for fondets investeringspolitikk slik at man oppnår den nødvendige risikospredning, mens artikkel 36 handler om fondets låneopptak. Direktivet forutsetter altså at selv investeringsfond som i og for seg faller inn under definisjonen i artikkel 1, kan tillates eller pålegges å føre en annen investeringspolitikk enn den som følger av direktivets egne bestemmelser om risikospredning m v. Primært har man nok her tenkt på fond med en høyere risikoprofil enn det som følger av direktivets regler om kapitalforvaltning, og bestemmelsens hovedanliggende er at andre EØS-land kan utelukke slike fond fra å tilby sine andeler hos dem i kraft av hjemlandskonsesjonen. Men bestemmelsen er ikke avgrenset til dette. Ordlyden åpner også for egne kategorier fond med en strengere investeringspolitikk enn det som følger av direktivets regler. (Det vil vel for så vidt heller ikke alltid være så lett å avgjøre hva som er strengt og liberalt i denne sammenheng.) Artikkel 2 taler her rett nok uttrykkelig bare om hjemstatens rett til å anerkjenne slike fond. Men konsekvensen av at direktivet fortsatt åpner for fond som på grunn av sin investeringspolitikk faller utenfor direktivet, må etter mitt syn være at direktivet heller ikke er til hinder for at EØS-landene styrer visse kategorier midler, f eks innbetalinger til en lovpålagt pensjonsspareordning, til fond med en spesialtilpasset kapitalforvaltningspolitikk, med den konsekvens at fond som er hjemmehørende i andre EØS-land og som ikke har den aktuelle investeringspolitikk, ikke kan kreve å få delta i ordningen på grunnlag av sin hjemlandskonsesjon og sine hjemlandsregler for kapitalforvaltning.

Ved utformingen av vår modell behøver vi altså såvidt jeg kan skjønne ikke å tilpasse oss fondsforvaltningsdirektivet. 35 Vi er ikke bundet av bestemmelsene i fondsforvaltningsdirektivet om rett til å drive fondsforvaltning på vegne av kunder i hele EØS på grunnlag av hjemlandskonsesjon og hjemlandstilsyn, eller av direktivets regler for kapitalforvaltning. En annen sak er at de praktiske konsekvensene av om direktivet kommer til anvendelse eller ikke, kanskje ikke er så store. Som det vil fremgå i punkt 5 mener jeg at Norge i egenskap av vertsland, ikke hjemland, i noen grad må kunne fastsette regler for kapitalforvaltningen, selv om direktivet kommer til anvendelse. På den annen side står vi ikke fritt til å utelukke fondsforvaltere fra andre EØS-land, eller til å fastsette nøyaktig hvilke krav vi vil til deres kapitalforvaltning, selv om vi befinner oss utenfor direktivets anvendelsesområde. Vi er fortsatt bundet av EØS-avtalens generelle prinsipper om fri bevegelighet for kapital og tjenester. Spesielt kan vi ikke utelukke fond fra andre EØS-land som faktisk oppfyller de særkrav til kapitalforvaltning som Norge stiller. Selv om vi i utgangspunktet kan kreve norsk konsesjon og norsk tilsyn, gjelder det ikke dersom hjemlandets konsesjon og det tilsyn hjemlandet likevel driver, gir sikkerhet for at norske krav er oppfylt. En byråkratisk dublering i så måte vil være i strid med EØS-avtalen. 36

Hvis vår modell skal åpne for aktiv forvaltning, synes det som om investeringstjenestedirektivet kommer til anvendelse. Dette følger av direktivets artikkel 1 nr 1 og nr 2 sammenholdt med del A i vedlegget til direktivet, som taler om porteføljeforvaltning av investors investeringer på individuell basis og etter investors instruks, når porteføljene omfatter ett eller flere av de instrumenter som er nevnt i del B. Listen over instrumenter i vedleggets del B er såpass vid at det vil omfatte de fleste aktuelle investeringsalternativer for et tilleggspensjonsfond. Her gjelder i så fall at vi ikke generelt kan nekte verdipapirforetak hjemmehørende i andre EØS-land å drive med forvaltning av folketrygdmidler etter den modell som her er lagt til grunn, utelukkende fordi de er verdipapirforetak, hvis deres hjemlandskonsesjon åpner for at de kan drive denne type aktiv forvaltning. 37

Fondsforvaltningsdirektivet artikkel 6 krever at den som er forretningsfører for et fond som faller inn under direktivet, ikke kan drive med annen virksomhet. For investeringsfondstyper som faller utenfor direktivet - og det antas som nevnt å gjelde for vår modell - inneholder ikke EØS-reglene noe slikt krav. Tvert om forutsetter investeringstjenestedirektivets artikkel 14 nr 1 at det er mulig for et verdipapirforetak å opptre som forretningsfører for slike fond. I prinsippet kan man derfor tenke seg at et verdipapirforetak eller en bank står som forretningsfører for et slikt fond, gitt at hjemlandslovgivningen tillater dette. (Hvis ikke, er det vel ikke verre enn at verdipapirforetaket eller banken må drive dette gjennom et eget datterforetak.)

I den grad verdipapirforetakets hjemlandslovgivning tillater foretaket å drive som forretningsfører for kollektive investeringsfond som ikke er omfattet av fondsforvaltningsdirektivet, 38 følger det imidlertid av artikkel 14 nr 1 annet ledd i investeringstjenestedirektivet at direktivets regler om EØS-vid virksomhet på grunnlag av hjemlandskonsesjon og hjemlandstilsyn ikke gjelder. Her er det med andre ord bare de generelle prinsipper om fri bevegelighet for tjenester og kapital som setter grense for den enkelte vertsstats mulighet for å kreve vertsstatskonsesjon, vertsstatstilsyn - og generell overholdelse av vertsstatens lovgivning for denne type virksomhet.

I den grad banklovgivningen i et EØS-land tillater banker ( kredittinstitusjoner) å drive den type forvaltningsvirksomhet det her er tale om, synes det imidlertid som om annet bankdirektiv kommer til anvendelse med sine regler om hjemlandskonsesjon og hjemlandstilsyn som grunnlag for virksomhet i hele EØS. Vedlegget til direktivet taler generelt om porteføljeforvaltning som en type virksomhet som skal være omfattet av direktivets regler. Porteføljeforvaltning er her ikke avgrenset slik som i investeringstjenestedirektivet til aktiv forvaltning, og det kan da synes nærliggende å tolke dette begrepet slik at det omfatter forvaltning også av den type fond som faller utenfor fondsforvaltningsdirektivet. 39 I samme retning taler den omstendighet at investeringstjenestedirektivets artikkel 2 nr 1 gjør enkelte av bestemmelsene i investeringstjenestedirektivet gjeldende også for banker som driver investeringstjenester, uten at dette gjelder artikkel 14 nr 1. At banker kan tenkes å drive med slik virksomhet, fremgår vel for så vidt av den nye norske forskriften 25 sept 1997 nr 1023 om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven: Dette er jo nettopp avtaler om at oppspart beløp bare kan tilbakebetales i form av pensjonsytelser etter en viss oppnådd alder. Den norske forskriften er rett nok knyttet til norske skattefordeler og er ikke ment som noe internasjonalt tilbud. Men man kunne jo i teorien tenke seg at norske banker tilbød en tilsvarende ordning overfor kunder i utlandet, uten hensyn til om vedkommende vertsland selv hadde noen lovfestet tilsvarende ordning som ga rett til skattefordeler. Om norske banker gjorde dette, ville det etter mitt skjønn falle inn under ordningen med hjemlandskonsesjon i annet bankdirektiv - myndighetene i vedkommende vertsland kunne ikke kreve egen konsesjon for akkurat denne type virksomhet.

Annet bankdirektivs regler om virksomhet i hele EØS-området gjelder ikke bare for foretak direktivet definerer som kredittinstitusjoner, men også for finansinstitusjoner som er datterselskap av en kredittinstitusjon eller eid av flere kredittinstitusjoner i fellesskap, jf annet bankdirektiv artikkel 18 nr 2. En finansinstitusjon er et foretak som driver med erverv av eierandeler eller annen type virksomhet nevnt i nr 2-12 i vedlegget til annet bankdirektiv, hvilket blant annet omfatter punktet om porteføljeforvaltning.

8.3.5 Fremtidige EØS-regler?

Kommisjonen er opptatt av de problemer medlemslandenes statlige pensjonsordninger står overfor og har utgitt en grønnbok om dette, Supplementary Pensions in the Single Market, COM(97) 283 final. Videre har Kommisjonen gjort flere forsøk på å få istand et direktiv som skulle regulere pensjonskassers virksomhet.

Et første forsøk ble gjort i 1991 ved Kommisjonens forslag til direktiv om forvaltnings- og investeringsfrihet for pensjonskasser. 40 Direktivforslaget ble imidlertid trukket tilbake, fordi Kommisjonen mente de endringsforslag som kom opp i Rådet, snarere ville legitimere restriksjoner på pensjonskassenes virksomhet, enn liberalisere situasjonen. 41I dette forslaget foreslås det for det første regler om at i den grad pensjonskasser tillates å engasjere utenforstående til å forestå forvaltning av midlene, eller til å være depositar for kassens aktiva, skal det fritt kunne velges forvaltere eller depositarer også i de øvrige medlemsland. For det annet inneholdt direktivforslaget nokså kortfattede regler om forsvarlig forvaltning på den ene side, og på den annen side forbud mot at medlemslandene begrenset kassenes investeringsmuligheter til bestemte former for aktiva, eller til aktiva lokalisert til bestemte medlemsland, eller i bestemte valutaer, ut over det som reglene om forsvarlig forvaltning nødvendiggjorde. Direktivforslaget forbød også ordninger som krever forutgående godkjenning fra myndighetene, eller systematisk rapportering, av alle investeringsbeslutninger. Etter at direktivforslaget ble trukket, utstedte Kommisjonen i stedet i 1994 en kunngjøring om et indre marked for pensjonsfond. Kunngjøringen samsvarte i det alt vesentlige med direktivutkastet, men presentere de samme reglene som konkrete utslag av traktatens generelle prinsipper om fri bevegelighet for tjenester og kapital og om etableringsrett. 42 Denne kunngjøringen ble imidlertid underkjent av EF-domstolen, 43 fordi den etter domstolens mening i realiteten var en bindende rettsakt som Kommisjonen ikke hadde kompetanse til å utstede. Kommisjonen utga så i 1997 den nevnte grønnboken Supplementary Pensions in the Single Market, der spørsmålet om pensjonskasser tas opp i bredere sammenheng. Grønnboken behandler også individuelle pensjonsavtaler gjennom livsforsikringsselskaper, som allerede er dekket av livdirektivene. Den tar videre opp spørsmål som ikke var regulert i direktivforslaget eller kunngjøringen, som arbeidstakernes muligheter til å beholde opparbeidede rettigheter ved flytting til nytt arbeid i et annet medlemsland, og generelt de skatteproblemer som kan oppstå ved tegning av pensjonsforsikring i et annet land enn der arbeidstakeren er bosatt.

Intet av dette dekker vel i og for seg våre modeller for privatisert tilleggspensjon for folketrygden, verken ytelsesbasert eller innskuddsbasert. Men det viser at Kommisjonen er opptatt av disse problemene. Hvis Norge skulle innføre en ordning som skulle falle utenfor alle vedtatte direktiver eller planlagte initiativ fra Kommisjonens side, er det vel derfor et spørsmål om ikke Kommisjonen i så fall ville inkludere også det norske systemet i kommende initiativ på området. Det ville jo på et vis være nokså underlig om akkurat det norske systemet skulle forbli uberørt av direktivregulering. Om Kommisjonen tar et slikt initiativ, vil Norge stå overfor det samme problem som vi i og for seg har hatt i forhold til de meget omtalte direktivene for konsesjonstildeling på kontinentalsokkelen og distribusjon av gass: EU utformer internt i sine organer regelverk som i praksis har spesiell betydning for Norge, uten at Norge har mulighet til å delta direkte i diskusjonen. Man er henvist til å søke å påvirke fra utsiden, gjennom EØS-komiteen eller annen mer direkte lobbyvirksomhet.

8.4 Avkastningsgaranti

Ettersom folketrygdens tilleggspensjon vil utgjøre en tvungen og almen ordning, er det en aktuell problemstilling å kreve at forvalterne skal garantere en viss minsteavkastning på de beløp de trygdede innbetaler. Det vil sikre de trygdede et visst minstenivå på deres tilleggspensjon, sett i forhold til de beløp den enkelte betaler inn.

Et slikt krav kan betraktes som en restriksjon på kapitalens frie bevegelighet over landegrensene, ettersom det hindrer de trygdede i å investere den del av deres formue som avsetningene til tilleggspensjon utgjør, slik de selv ønsker, herunder selv bestemme hvilken risiko de vil ta. Sett i forhold til forvalterne utgjør dette en begrensning på hva slags tjeneste de kan tilby. Men her må vurderingen bli den samme enten man ser det under den ene eller annen synsvinkel, jf sak C-204/90 Bachmann, Sml 1992 s I-249, og sak C-484/93 Svensson og Gustafsson, Sml 1995 s I-3955. I disse sakene behandlet domstolen forhold som både kunne ses i et kapitalbevegelsesperspektiv og et tjenesteytelsesperspektiv. Den drøftet om det forelå en ulovlig restriksjon i forhold til tjenestereglene, og la så uten videre dette til grunn også i forhold til kapitalreglene. Det samme må da etter mitt skjønn gjelde den andre veien.

Verken bank- investeringstjeneste- eller investeringsfondsdirektivene inneholder noen særskilte regler om avkastning eller avkastningsgaranti. Som hjemstat i forhold til norske banker, verdipapirforetak og investeringsfond kan Norge dermed uten hinder av disse direktivene pålegge forvalterne å garantere en viss minsteavkastning.

I forhold til en ytelsesbasert ordning, og dessuten en innskuddsbasert ordning etter oppnådd pensjonsalder, vil livdirektivene gjelde. Her gjelder første livdirektiv artikkel 17 nr 1 punkt B bokstav a romertall i), 44 som krever at det skal fastsettes en maksimumsrentesats i forhold til forsikringer med rentegaranti. Direktivet forutsetter med andre ord klart at livsforsikringer kan utstyres med en avkastningsgaranti. Men direktivet fastsetter samtidig grenser for hvor høy denne garantien kan være. Maksimumssatsen kan være forskjellige avhengig av hvilken valuta forsikringen er uttrykt i, men skal ikke overstige 60% av rentesatsen for obligasjonslån tatt opp av den stat hvis valuta forsikringen er denominert i. Er forsikringen uttrykt i ecu, gjelder rentesatsen for EFs obligasjonslån som målestokk. En tilsvarende regel vil vel bli gjort gjeldende for euro. Norge må selvsagt holde en avkastningsgaranti innenfor disse grensene.

Et noe annet spørsmål er om Norge som vertsland kan pålegge en avkastningsgaranti ved forvaltning av norske tilleggspensjonsfond også i forhold til banker, verdipapirforetak, investeringsfond og forsikringsselskap hjemmehørende i andre EØS-land. Dette blir et spørsmål om vertsstatskompetanse kontra hjemstatskompetanse. Et krav om garantert minsteavkastning i forhold til en bestemt ordning kan karakteriseres som et produktkrav. Som fremholdt i punkt 1, kan man imidlertid ikke utlede noen særskilt kompetanse for vertsstaten i forhold til finansinstitusjonens hjemland av begrepet produktkrav. Man må uansett foreta en regulær vurdering i forhold til direktivregler og de generelle prinsippene om fri bevegelighet for å avgjøre om andre land enn finansinstitusjonens hjemland kan la sin lovgivning regulere det aktuelle spørsmål.

Et norsk krav om minsteavkastning overfor finansinstitusjoner hjemmehørende i andre EØS-land vil ha betydning for disse institusjonenes kapitalforvaltning og soliditet. De pålegges en finansrisiko, i den forstand at de må yte den garanterte avkastning, uansett om de gjennom sin kapitalforvaltning klarer å oppnå denne avkastningen. Spørsmålet blir så om dette griper inn i hjemstatens enekompetanse til å drive tilsyn.

Her er det grunn til først å se på bank-, investeringstjeneste- og livdirektivene, dernest på fondsforvaltningsdirektivet. De relevante bestemmelser i bank-, og investeringstjeneste- og livdirektivene har tilnærmet lik ordlyd og systematikk, mens fondsforvaltningsdirektivet her har en annen oppbygning. Videre er min prinsipale konklusjon i punkt 3.3 at dette direktivet ikke kommer til anvendelse, selv om det ble uttrykt en viss tvil om resultatet.

I forhold til bank-, og investeringstjeneste- og livdirektivene er det annet bankdirektiv artikkel 13, investeringstjenestedirektivets artikkel 8 nr 3 og første livdirektiv artikkel 15 45 som er de aktuelle bestemmelser. Annet bankdirektiv artikkel 13 bestemmer at det er hjemstaten, ikke vertsstaten, som skal ha ansvaret for tilsynet med kredittinstitusjoner, herunder tilsyn med virksomhet som utøves i samsvar med artikkel 18, det vil si virksomhet som utøves i et annet EØS-land enten direkte over landegrensene eller gjennom en filial etablert i vedkommende vertsstat. I den danske direktivteksten tales det tilsvarende om at hjemlandet har ansvaret for forsigtighedstilsynet, og i den engelske teksten tales det om the prudential supervision.

Investeringstjenestedirektivets artikkel 8 nr 3 inneholder en bestemmelse som for alle praktiske formål tilsvarer annet bankdirektiv artikkel 13: Tilsyn er hjemstatens ansvar. Også her er det tale om soliditetstilsyn. Dette fremgår uttrykkelig av den engelske teksten, som taler om prudential supervision.

Første livdirektiv artikkel 15 bestemmer at det hører under hjemstatens kompetanse å føre det finansielle tilsyn med forsikringsforetak, herunder med den virksomhet foretaket utøver gjennom filialer og som ledd i tjenesteytelse. Artikkel presiserer videre at det finansielle tilsyn omfatter særlig ... kontroll av forsikringsforetakets samlede virksomhet, dets solvens samt opprettelse av forsikringstekniske avsetninger, herunder premieavsetninger, og aktiva til dekning av disse i samsvar med reglene eller fast praksis i hjemstaten, i henhold til bestemmelser vedtatt på fellesskapsplan. Første livdirektiv artikkel 17 nr 1 punkt B bokstav a romertall i) forutsetter videre klart at det er hjemstatens oppgave å gi regler om maksimumsrentesats.

Et norsk krav om at de trygdede skal sikres en viss avkastning har i og for seg ikke til målsetting å sikre forvalternes soliditet. Tvert om utsetter det forvalterne for en finansrisiko de ellers ikke ville hatt. Første livdirektiv artikkel 17 skiller videre klart mellom rentegaranti, hvilket det er tale om her, og fastsettelse av maksimumsrentesats. Det er det siste som er forbeholdt hjemlandet - det første sies det intet om. Jeg viser i den forbindelse til den uttalelsen av Sir Leon Brittan som er nevnt i punkt 2, der han legger til grunn at vertslandene står fritt til å fastsette ytelsesnivået på lovbestemte forsikringsordninger. Dette må jo også gjelde for finansielle produkter som ikke nødvendigvis faller inn under forsikringsdirektivene.

Ingen av disse bestemmelsene kan derfor etter mitt syn tolkes slik at de også skulle omfatte tiltak som ikke direkte retter seg mot institusjonens kapitalforvaltning, men bare har en indirekte innvirkning på forvaltningen og dessuten er begrunnet i andre samfunnsmessige hensyn enn hensynet til foretakenes soliditet. Et norsk pålegg om avkastningsgaranti kommer derfor i utgangspunktet ikke i strid med prinsippet om hjemlandets enekompetanse i tilsynssaker.

Fondsforvaltningsdirektivet har ingen tilsvarende bestemmelse om at forsiktighetstilsynet er forbeholdt hjemstaten. Artikkel 44 bestemmer i stedet at et investeringsforetak som markedsfører sine andeler i en annen medlemsstat, skal overholde gjeldende lover og forskrifter i vedkommende stat på områder som ikke er omhandlet i dette direktiv. Det er nærliggende å tolke dette slik at de områder som er omhandlet i direktivet, dermed er hjemstatens eksklusive kompetanse, med mindre bestemmelsene selv legger kompetansen til vertslandene. Artikkel 19 til 26 gir så regler om kapitalforvaltningen. Disse tar primært sikte på å sikre risikospredning i forhold til markedsverdien av de verdipapirene fondene investerer i, men artikkel 21 nr 2 presiserer at medlemsstatene også kan gi regler om metoder for å avverge valutarisiko. På bakgrunn av artikkel 44 må det være klart at medlemsstatene her betyr verdipapirfondets hjemstat. Avgrensningen til soliditetshensyn følger altså ikke like klart av ordlyden her som i de øvrige direktiver. I Kommisjonens utkast til endring av direktivet 46 tales det videre i fortalen om at de garantier, der er nødvendige for at give investorene tilstrækkelig beskyttelse, bevares. Og om et krav om garantert minsteavkastning ikke direkte beskytter investeringsfondets soliditet, tjener det jo til å beskytte den bestemte gruppe investorer som utgjøres av de norske trygdede. Men en avkastningsgaranti til én gruppe investorer øker jo på den annen side risikoen for de øvrige investorer. Det er i prinsippet fra de midler som ellers ville ha kommet dem til gode, at midlene må hentes om kapitalforvaltningen av de trygdedes midler ikke gir den garanterte avkastning. Videre tilsier hensynet til harmoni i forhold til de øvrige finansnæringsdirektivene også at fondsforvaltningsdirektivet på dette punkt tolkes i overensstemmelse med de øvrige direktiver. Etter mitt syn vil et krav om garantert minsteavkastning derfor heller ikke komme i strid med dette direktivet.

Også i forhold til bank- investeringstjeneste- og fondsforvaltningsdirektivet kan det imidlertid synes naturlig å innfortolke et krav om at Norge ikke kan sette kravet til minsteavkastning uforsvarlig høyt. De hensyn som har ført til særskilte regler om maksimumssats i forsikring, gjør seg jo også gjeldende i forhold til langvarige forvaltningsforpliktelser uten noe forsikringselement. Etter mitt syn vil det derfor være i strid med EØS-reglene om Norge fastsetter en minste avkastning som er uforsvarlig høy. Her kan kanskje første livdirektiv artikkel 17 gi en rettesnor for hva som må regnes som forsvarlig også utenfor forsikringsforhold. 47

Et krav om garantert minsteavkastning innebærer i praksis at forvalter får en resultatforpliktelse uttrykt i norske kroner. Et avkastningskrav må etter sakens natur gjelde i forhold til det de trygdede har betalt inn. De trygdede vil stort sett betale sine premier i norske kroner, ettersom de får lønnen i norske kroner. Dermed oppstår en valutarisiko for forvalteren som han naturlig vil søke å motvirke gjennom å investere en stor del av midlene i verdipapirer pålydende norske kroner. Så lenge forvalter gis anledning til det, og avkastningskravet ikke settes uforsvarlig høyt i forhold til rentenivået for øvrig, jf avsnittet ovenfor, kan et krav om garantert minsteavkastning etter mitt syn heller ikke være i strid med EØS-avtalens generelle prinsipper om fri bevegelighet. Hensynet til at de trygdede skal sikres et visst minstenivå på sine pensjoner sett i forhold til de midler de har innbetalt til ordningen er et ikke-økonomisk alment hensyn Norge må kunne ivareta i forhold til norske trygdede, og som ikke godt lar seg ivareta på noen annen måte enn gjennom påbud om garantert minsteavkastning. Jeg minner i denne forbindelse om prinsippet om at hvert land i utgangspunktet fastsetter sitt eget beskyttelsesnivå, i dette tilfellet hva som er et rimelig krav til avkastning på de midler som skal finansiere samfunnets generelle alderspensjonsordning. Et krav om garantert minsteavkastning kan følgelig heller ikke være i strid med de generelle prinsipper om fri bevegelighet.

Hvis derimot kravet om garantert minsteavkastning kombineres med et krav til forvalter om bare å investere en viss del av midlene i verdipapirer pålydende norske kroner, oppstår imidlertid igjen spørsmålet om dette vil være en illojal motvirkning av hjemstatenes soliditetspolitikk. Dette skal drøftes nærmere i punkt 5.

8.5 Krav om at en viss andel av fondsmidlene skal plasseres i verdipapirer pålydende utenlandsk valuta

8.5.1 Innledning

En aktuell problemstilling kan være å påby overfor forvalterne av norske tilleggspensjonsfond at en viss andel av midlene skal plasseres i annet enn norske verdipapirer (her i betydningen verdipapirer denominert i norske kroner). Formålet med et krav om at en viss minsteandel av kapitalen skal plasseres i utenlandske verdipapirer, vil være å unngå den overoppheting av norsk økonomi som ville oppstå dersom en for stor del av pensjonsmidlene ble plassert i norske verdipapirer. Dette ville føre til en prisstigning på norske verdipapirer som igjen ville lede til større emisjonsaktivitet som igjen ville øke investeringsnivået og aktivitetsnivået i norsk økonomi. Dette er langt på vei et særnorsk problem, på grunn av de store overskudd på handelsbalansen med utlandet som først og fremst skyldes petroleumsinntektene. Overskuddet gjør det mulig for Norge å sette av store beløp til å dekke fremtidige pensjonsutgifter uten samtidig å redusere offentlig eller privat forbruk tilsvarende i oppsparingsperioden. Andre land som måtte innføre samme privatisering av sine offentlige pensjonsordninger, ville ikke ha samme problem.

Særlig dersom forvalternes forpliktelser er i norske kroner, vil de være tilbøyelige til å investere mye i norske verdipapirer. Grunnen til at pensjonsmidlene i nokså stor utstrekning ville blitt investert i norske verdipapirer ligger nemlig ikke så meget i at disse papirene byr på så mye større potensial for avkastning enn andre lands verdipapirer, men i at forvalterne vil unngå valutakursrisikoen som oppstår dersom en stor del av midlene investeres i andre valutaer enn den valuta forvalterens forpliktelse består i. I forhold til en innskuddsbasert modell vil forvalterne av midlene i oppsparingsperioden bare ha en forpliktelse i norske kroner dersom de er forpliktet til å gi en viss minsteavkastning. Denne minsteavkastningen må jo regnes i prosent av den trygdedes innskudd, som vil være i norske kroner. Skal påbudet om investering i utlandet bli effektivt, må det videre innebære et forbud også mot å dekke den valutarisiko som oppstår gjennom motgående valutaterminforretninger. Hvis ikke ville nemlig midlene i praksis i stor grad finne veien inn i det norske marked igjen via terminmarkedet.

Det er tvilsomt om andre EØS-land vil ha noe mot at norsk kapital på denne måten styres mot deres kapitalmarkeder. Normalt vil vel de fleste land bare være glade for muligheten for økt tilgang på kapital. Når man diskuterer restriksjoner på kapitalens frie bevegelighet er det jo som regel den motsatte type tiltak som er aktuelle, nemlig tiltak for å hindre at hjemlig kapital investeres i utlandet. På den annen side vil et norsk påbud om at en viss andel av midlene skal investeres i utenlandske papirer i prinsippet virke prisdrivende på andre lands verdipapirer, i forhold til hva prisen ville ha vært om disse norske midlene i stedet var blitt plassert i norske verdipapirer. Men for det første er vel de beløp vi her snakker om fra norsk side, så små i forhold til det samlede kapitalmarked i EØS at det ikke betyr noe fra eller til. For det annet ville disse statene uansett ikke kunne unngå at Norge investerte disse midlene utenfor Norge. Alternativet til en privatisert folketrygd vil jo i praksis være at disse midlene i stedet i stor grad blir samlet opp i Statens petroleumsfond, og det må være klart at EØS-avtalen ikke hindrer staten som kapitaleier i å investere kapitalen i verdipapirer som ikke lyder på norske kroner.

Verken det forhold at andre EØS-land ikke vil ha noe imot å bli tilført disse midlene, eller det forhold at staten som eier av de samme midlene fritt kan investere dem utenfor landets grenser, kan imidlertid føre til den konklusjon at statlige restriksjoner på privates adgang til å disponere over midlene etter en privatisering uten videre er greit i forhold til EØS-avtalen. Reglene i EØS-avtalen om de fire friheter er primært ment å verne om borgeres og foretaks frihet til å agere økonomisk over landegrensene. Har først staten overført kapital fra statskassen til privat sektor, må den ta konsekvensen av det i forhold til EØS-avtalen - bordet fanger. Avtalen kan ikke forstås slik at den ikke kan gjøres gjeldende i forhold til formuesverdier som fortsatt kunne ha vært, eller i fremtiden kunne ha vært gjort til, statlige midler. Det er ikke avgjørende at myndighetene både i avsenderstat og mottakerstat har en felles interesse i den aktuelle begrensning. En annen sak er at de alternative måtene å forvalte disse midlene på kan virke inn på den nærmere vurdering i forhold til de generelle prinsippene om fri bevegelighet. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor.

Et påbud om å unngå norske verdipapirer må vurderes nærmere både i forhold til de aktuelle direktiver og i forhold til de generelle prinsippene om fri bevegelighet.

8.5.2 Forholdet til livdirektivenes kongruensregler

En ytelsesbasert ordning vil falle inn under livsforsikringsdirektivene. Det samme vil gjelde i forhold til forvaltningen av de trygdedes fondsmidler i en innskuddsbasert ordning etter at de har nådd pensjonsalder og deres midler er konvertert i en livrente. Livdirektivene inneholder uttrykkelige regler om samsvar mellom den valuta forsikringsselskapets forpliktelse består i, og den valuta de tilsvarende forsikringsmessige reserver er plassert i. Disse reglene finnes i første livdirektiv artikkel 17 nr 3, 48 jf tredje livdirektiv artikkel 24 og vedlegg I. Det heter her at de forsikringstekniske avsetninger for selskapets samlede virksomhet skal være dekket av kongruente aktiva. Direktivene inneholder ingen definisjon av hva som menes med kongruente aktiva, men det fremgår av sammenhengen at dette betyr samme valuta som forpliktelsene består i. Kongruensregelen gjelder altså i forhold til selskapets samlede forpliktelser, ikke i forhold til det enkelte forsikringsprodukt. Videre gjelder unntak fra kongruenskravet dersom det ville føre til at selskapet måtte inneha aktiva i en bestemt valuta til en verdi av 7% eller mindre av verdien av de øvrige aktiva, jf vedlegget punkt 3. Etter vedlegget punkt 4 første ledd synes det også som om det gjelder et generelt bunnfradrag på 20%: Inntil 20% av forpliktelsene i en bestemt valuta behøver ikke å være dekket av aktiva i samme valuta. Endelig fastsetter vedleggets punkt 5 at i forhold til forpliktelser i medlemsstatenes valutaer kan kongruenskravet oppfylles for inntil 50% vedkommende gjennom plassering i aktiva pålydende ecu (euro).

Det er naturlig å forstå kravet om dekning i kongruent valuta slik at det er forsikringsselskapets netto finansielle tilgodehavende i en viss valuta, korrigert for eventuelle posisjoner i motgående terminforretninger e l, som må utgjøre minst 80% av forpliktelsene i vedkommende valuta. Den norske gjennomføringsforskriften, forskrift 23 april 1997 nr 377 bygger på en slik tolkning, jf forskriftens § 13. Dette innebærer at en statlig norsk garanti mot den valutarisiko selskapet løper ved å investere de midler som skal dekke tilleggspensjonsforpliktelsene overfor Norge i annet enn norske verdipapirer, nettopp vil gjøre det mulig å investere i annet enn norske verdipapirer uten å komme i konflikt med kongruensreglene.

Uten en slik garanti synes det imidlertid vanskelig å forsvare et slikt påbud om å unngå norske verdipapirer i forhold til kongruensreglene. Hvis de norske fondsmidlene bare utgjør en liten del av selskapets samlede forvaltningskapital, vil det nok være mulig for forvalterne å unngå norske verdipapirer uten å komme i strid med kongruenskravet. Men om de norske reglene rent prinsipielt åpner for at den enkelte forvalter kan gå ut over denne grensen for hva som vil være forsvarlig, er det nærliggende å se det som et brudd på kongruensreglene likevel. Når det offentlige fastsetter krav til kongruens, er det jo nettopp i erkjennelse av at selv finansinstitusjoner kan fristes over evne.

8.5.3 Forholdet til kapitalforvaltningsreglene i bank- og investeringstjeneste- og investeringsfondsdirektivene

I punkt 3 ble det lagt til grunn at det først og fremst synes å være bankdirektivene som kan komme til anvendelse på forvaltning av pensjonsmidler før oppnådd pensjonsalder etter en innskuddsbasert modell. Ved aktiv forvaltning kommer videre investeringstjenestedirektivet til anvendelse. Jeg antar at de krav til plassering i utlandet vi her diskuterer, kan utformes slik at de ikke kommer i konflikt med reglene i annet bankdirektiv artikkel 12 om kredittinstitusjoners maksimale eierandeler i foretak som driver ikke-bankrelatert virksomhet. Det samme turde gjelde i forhold til reglene om bankers og verdipapirforetaks solvensmargin i dir 89/299 og dir 93/6 og reglene om risikospredning i 92/121. Dir 93/6 inneholder imidlertid også regler om risikospredning i forhold til valutarisiko, og disse kan tenkes å skape problemer dersom det ikke skal være mulig for forvalterne å sikre seg gjennom kjøp av valutaterminkontrakter. En nærmere vurdering av dette forutsetter opplysninger om hvilke beløp vi taler om, sett i forhold til de aktuelle forvalteres kapital for øvrig. Jeg går derfor ikke nærmere inn på dette her. Om vi ser bort fra denne problemstillingen, skulle et krav om plassering i utenlandske verdipapirer ikke støte an mot noen regel i bank- eller investeringstjenestedirektivene om hvordan banker skal kunne, eller ikke skal kunne, plassere sine midler.

Om det legges til grunn at fondsforvaltningsdirektivet kommer til anvendelse på vår modell, vil heller ikke reglene om kapitalforvaltning i direktivets artikkel 19-26 være til hinder for bestemmelser om at fondene ikke skal ha for store beholdninger av norske verdipapirer. Direktivets bestemmelser om kapitalforvaltning går primært ut på å sikre risikospredning ved å påby at fondene skal unngå å ha for store beholdninger av verdipapirer fra samme utsteder.

I forhold til direktivene står da Norge som hjemstat fritt til å bestemme at norske banker, verdipapirforetak eller verdipapirfond skal plassere deler av de midler de forvalter på vegne av norske trygdede, i verdipapirer.

8.5.4 Forholdet til finansnæringsdirektivenes regler om hjemstatens tilsynskompetanse

Spørsmålet blir så om vi kan stille krav om å unngå norske verdipapirer i forhold til banker, verdipapirforetak og verdipapirfond hjemmehørende i andre EØS-land, eller om dette kommer i strid med prinsippet i direktivene om hjemlandets tilsynskompetanse eller de generelle prinsippene om de fire friheter.

Det vil her være de samme bestemmelser om hjemlandets tilsynskompetanse som ble drøftet i punkt 4 som er aktuelle: Annet bankdirektiv artikkel 13, investeringstjenestedirektivet artikkel 8 nr 3, første livdirektiv artikkel 15 og fondsforvaltningsdirektivets artikkel 44 sammenholdt med artiklene 19 til 26. I punkt 5 ble det lagt til grunn at disse reglene tar sikte på tilsyn med institusjonenes soliditet. Et norsk krav om at bare en viss andel av midlene i de norske pensjonsfondene skal kunne investeres i norske verdipapirer vil ikke ha til formål å sikre institusjonenes soliditet, men å sikre stabiliteten i norsk økonomi. Dette må være et ansvar for det land hvis økonomiske utvikling det gjelder. Etter mitt skjønn vil derfor et norsk krav om å unngå å investere for mye av norske tilleggspensjonsmidler i norske verdipapirer falle på siden av disse direktivbestemmelsene.

8.5.5 Forholdet til de generelle prinsipper for fri bevegelighet for kapital og tjenester

Om vi nå forutsetter at finansnæringsdirektivene ikke er hinder for at Norge påbyr banker, verdipapirforetak og verdipapirfond fra andre EØS-land å unngå å investere mer enn en viss andel av norske pensjonsfondsmidler i norske verdipapirer, må vi likevel ta høyde for at direktivbestemmelser må tolkes slik at de uansett ikke gir EØS-landene rett til å gå ut over de generelle prinsipper om fri bevegelighet i EØS-avtalen, jf punkt 2 ovenfor.

Denne drøftelsen er også aktuell i forhold til særskilte investeringsfond som faller utenfor fondsforvaltningsdirektivet. Også disse vil være beskyttet av avtalens generelle prinsipper om fri bevegelighet. Tilsvarende gjelder for forsikringsselskaper: Selv om vi ikke er forpliktet til å utforme ordningen for forvaltning av fondsmidlene i en innskuddsbasert ordning slik at de tilfredsstiller de særskilte kravene i forsikringsdirektivene, kan vi heller ikke i forhold til forsikringsselskapene se bort fra de generelle prinsippene i avtalen om fri bevegelighet for kapital og tjenester.

Jeg legger til at den finske særordningen for TEL ikke innebærer at Finland har fått noe unntak fra de generelle bestemmelsene om fri bevegelighet for tjenester og kapital. Unntaket gjelder bare i forhold til livdirektivenes særlige bestemmelser. En begrensning av pensjonsmiddelforvalternes rett til å investere i norske verdipapirer ville altså ikke stå i noe annet lys i forhold til EØS-avtalens generelle regler, selv om vi skulle få en finsk løsning. Og selv om Finland kan kreve at foretak som skal tilby TEL, skal ha egen finsk konsesjon til dette og være underlagt finske tilsynsregler, fremgår det klart av unntaket at finske myndigheter skal gi slik konsesjon til foretak hjemmehørende i andre EØS-land på lik linje med finske forsikringsforetak. (En annen sak er at det visstnok ikke er noe foretak utenfor Finland som har søkt om slik konsesjon.) Og de finske tilsynsreglene må holde seg innenfor de grenser som følger av de generelle prinsippene om fri bevegelighet for kapital.

Som nevnt i punkt 2, er forholdet til EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet primært et spørsmål om kapitalens frie bevegelighet. I tillegg kan ordningen betraktes som en restriksjon på den tjenesteytelse som selve forvaltervirksomheten innebærer i forhold til de trygdede.

Innledningsvis kan det slås fast uten noen nærmere drøftelse av vilkårene om godtakbare samfunnsmessige hensyn, proporsjonalitet m v at de generelle prinsippene om fri bevegelighet for kapital og tjenesteytelser ikke er til hinder for at norske myndigheter påbyr norske forvaltere å avstå fra å kjøpe norske verdipapirer fra en annen norsk valutainnlending. Som fremholdt i punkt 2, gjelder nemlig prinsippene om fri bevegelighet ikke for rent interne forhold i ett land, og restriksjoner på norske forvalteres adgang til å investere norske trygdedes penger i norske verdipapirer som anskaffes fra en norsk utsteder eller avhender vil jo være en rent intern restriksjon. Tilsvarende gjelder i forhold til spørsmålet om dette kunne ses som en restriksjon på de trygdedes muligheter til å investere den delen av deres formue som den lovbestemte tilleggspensjonskonto utgjør: En restriksjon på norske valutainnlendingers adgang til å investere i norske verdipapirer anskaffet fra en avhender eller utsteder som også er norsk valutainnlending, er et rent internt forhold som EØS-avtalens generelle prinsipper om de fire friheter ikke kommer til anvendelse på. Men kravet om å unngå norske verdipapirer vil vel også gjelde i forhold til kjøp av slike verdipapirer fra eiere som er valutautlendinger, og her vil det foreligge et grenseoverskridende element som gjør EØS-avtalens generelle prinsipper anvendelige.

Ettersom et forbud mot kjøp av norske verdipapirer dermed vil ramme grenseoverskridende transaksjoner, herunder også utenlandsk forvalters kjøp av verdipapirer fra en norsk utsteder/avhender, må det vurderes nærmere om dette en restriksjon på den frie bevegelighet som ligger innenfor EØS-avtalens grenser.

Som fremholdt i punkt 2, er det naturlig å drøfte prinsippet om fri bevegelighet for kapital med utgangspunkt i dir 88/361. Artikkel 2 i dette direktivet forutsetter at prinsippet om fri bevegelighet for kapital ikke er til hinder for reguleringstiltak for likviditeten i banksektoren. Dette kan sammenholdes med artikkel 14 nr 2 i annet bankdirektiv om at hjemlandets tilsynskompetanse ikke er til hinder for at andre EØS-land har det fulle ansvar for de tiltak som følger av iverksettelsen av statens pengepolitikk. Disse bestemmelsene viser at likviditethensyn og pengepolitikk er samfunnshensyn som kan rettferdiggjøre restriksjoner på kapitalens frie bevegelighet. Det påbud vi her diskuterer om at bare en viss andel av midlene i de påtenkte pensjonsfondene skal kunne investeres i norske verdipapirer, kan for så vidt sies å være pengepolitisk og gjelde likviditet, i den forstand at det er et tiltak for å holde midler ute av landet. På den annen side faller nok et slikt påbud på siden av tradisjonelle pengepolitiske tiltak. Videre dreier seg vel om mer enn å regulere likviditeten bare i banksektoren. Det er derfor tvilsom om et påbud om å unngå norske verdipapirer helt og fullt vil falle inn under artikkel 2.

Dette vil imidlertid bare ha avgjørende betydning dersom et påbud om å inngå kjøp av norske verdipapirer må anses som et diskriminerende tiltak. EF-domstolen og EFTA-domstolen har nemlig i sin rettspraksis omkring restriksjoner på den frie bevegelighet skilt mellom tiltak som forskjellsbehandler egne statsborgere og andre EØS-lands statsborgere, og tiltak som virker hindrende inn på den frie bevegelighet over landegrensene uten å være diskriminerende. I forhold til diskriminerende tiltak godtar domstolene bare de samfunnshensyn som traktaten/avtalen uttrykkelig nevner som grunnlag for tiltaket, mens domstolene i forhold til ikke-diskriminerende tiltak synes å godta alle ikke-økonomiske samfunnshensyn. 49 Hva som skal regnes som diskriminering i forhold prinsippet om fri bevegelighet for kapital må utledes av EØS-avtalens artikkel 40, der det heter at det ikke skal være noen forskjellsbehandling på grunn av partenes nasjonalitet, bosted eller stedet for kapitalanbringelsen. 50 Ettersom restriksjonen her tenkes knyttet til hvilken valuta verdipapiret lyder på - norsk kroner - faller imidlertid ordningen utenfor disse kriteriene. Rett nok har EF-domstolen og EFTA-domstolen likestilt reell forskjellsbehandling med formell forskjellsbehandling, i den forstand at dersom man bruker andre kriterier enn dem traktaten/avtalen direkte forbyr, men likevel oppnår tilnærmet samme reelle effekt, rammes det også av de strenge reglene for diskriminerende restriksjoner. Her kunne man hevde at ettersom det stort sett bare er norske foretak og offentlige institusjoner som utsteder verdipapirer pålydende norske kroner, er dette i realiteten det samme som å knytte restriksjonen direkte til partenes nasjonalitet eller bosted (nasjonalitet og bosted faller i praksis langt på vei sammen i forhold til juridiske personer). Men reell diskriminering foreligger likevel bare dersom det ikke kan påvises noen annen saklig grunn for ordningen enn ønsket om å tilgodese den ene eller annen stats borgere. Spørsmålet blir dermed uansett om hensynet til stabiliteten i norsk økonomi er en slik særlig grunn. 51

Som fremholdt i punkt 2, bør den samme rule of reason innfortolkes i prinsippet om fri bevegelighet for kapital som i de øvrige prinsipper om fri bevegelighet. Dette innebærer at samfunnshensyn på siden av ordlyden i direktivets artikkel 2 kan godtas. Spørsmålet blir da for det første om tiltak for å opprettholde stabiliteten i den nasjonale økonomiske utvikling kan godtas som et slikt hensyn. Innen juridisk litteratur om den egentlige EF-rett har det vært uttrykt tvil om dette. Således skriver en av Tysklands fremste EF-rettsforskere, Peter-Christian Müller-Graff følgende:

« Fraglich ist, ob auch allgemeine Regelungen der Wirtschaftsleben (z.B.: Ma[beta]nahmen der Konjuktur-, Wachstums-, Kreditpolitik) soweit sich deren Eignung zur Einfuhrbehinderung überhaupt substantiieren lä[beta]t, als zwingende Erfordernisse anzuerkennen sind. Dies ist nicht nur wegen der aus guten Gründen in Artikel 36 vom EuGH in ständiger Rechtssprechung befolgten Einschränkung der Rechtfertiggungsgründe von Einfuhrbehinderungen auf Tatbestände nicht-wirtschaftlicher Art ... zweifelhaft ... . Angesichts der Grundentscheidung des Artikels 2 für die errichtung eines Gemeinsamen Marktes ... und des Artikels 3 Buchstabe a für einen freien Warenverkehr ist auch nicht ohne weiteres einsehbar, da[beta] die Verwirklichung einzelstaatlicher wirtschaftspolitischer Ziele (z.B des Stabilitätsziels) selbst mittels unterschiedlose anwendbarer Ma[beta]nahmen (z.B.: Preisstopp und Gewinnsparbegrenzung ...) prinzipiell zu Lastung des freien Warenverkehr und damit der marktwirtschaftlichen Selbststeuerung erfolgen können soll. 52

Selv i forhold til EF går altså Müller-Graff ikke lenger enn til å stille et spørsmålstegn. Videre er et viktige element i hans resonnement ikke direkte overførbart til EØS-avtalen. Det gjelder hans henvisning til EF-traktatens artikkel 2, der det heter at Fellesskapets målsetting er å fremme en harmonisk og likeverdig utvikling av økonomisk virksomhet i Fellesskapet som helhet, en bærekraftig og ikke-inflasjonsdrivende vekst som tar hensyn til en høy grad av tilnærming mellom de økonomiske resultater, et høyt nivå for sysselsetting og sosial trygghet, en høyning av levestandarden og livskvaliteten, og økonomisk og sosial utjevning og solidaritet. Dette skal ifølge bestemmelsen oppnås ved å skape et felles marked og en økonomisk og monetær union og ved å gjennomføre en felles politikk eller tiltak etter artikkel 3 og 3A. Artikkel 3A inneholder så blant annet en målsetting om iverksettelsen av en økonomisk politikk som bygger på en nær samordning av medlemsstatenes økonomiske politikk. Dette er målsettinger om samarbeid og samordning av økonomisk politikk langt ut over EØS-avtalens ambisjonsnivå. EØS-avtalens fortale nøyer seg med å fremheve at avtalepartene tilstreber å fremme en harmonisk utvikling av EØS, og at avtalepartene er overbevist om nødvendigheten av å bidra til, ved gjennomføringen av denne avtale, å minske de økonomiske og sosiale forskjeller mellom regionene. I EØS-avtalens artikkel 1 tales det om å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser. Begrepene fellesmarked og indre marked glimrer med sitt fravær i avtalen, og den eneste operative bestemmelse om økonomisk politikk er artikkel 46 om at avtalepartene skal diskutere økonomisk politikk, blant annet integrasjonens virkning på økonomisk aktivitet og for økonomisk politikk, herunder pengepolitikk. EØS-avtalen forutsetter med andre ord at det er opp til avtalepartene hver for seg å føre økonomisk politikk, herunder pengepolitikk.

I vårt tilfelle gjelder det tiltak for å hindre en unaturlig oppheting av økonomien som følge av et stort og vedvarende overskudd på handelsbalansen med utlandet. På bakgrunn av EØS-avtalens formuleringer omkring økonomisk politikk må dette etter min mening ligge innenfor grensen av hva som må være godtakbare samfunnshensyn i forhold til reglene om fri bevegelighet for kapital og tjenester. EØS-avtalen kan ikke forplikte avtalepartene til helt å avstå fra tiltak for å fremme en stabil økonomisk utvikling. Tvert om må vel en stabil økonomisk utvikling i det enkelte EØS-land sies å være en forutsetning for å nå avtalens generelle målsetting om harmonisk utvikling av det europeiske økonomiske samarbeidsområde, jf avtalens fortale

På den annen side kan verken artikkel 2 i dir 88/361 eller artikkel 14 nr 2 i annet bankdirektiv tolkes slik at ethvert hensyn som skal ivareta likviditetshensyn eller kan kalles pengepolitisk, kan godtas. Som det fremgår av sitatet fra artikkel 46 ovenfor, forutsetter EØS-avtalen at integrasjonen som avtalen fører til, kan ha innvirkning på økonomisk politikk, herunder pengepolitikken. Gjennom EØS-avtalen er vi forpliktet til å følge en pengepolitikk som grunnleggende bygger på at det ikke skal være restriksjoner på kapitalbevegelsene mellom EØS-landene. Staten vil dermed iallfall ikke kunne drive en pengepolitikk som forutsetter at det generelt ikke er fri kapitalbevegelighet, slik tilfellet var fra 1945 frem til slutten av 1980-tallet.

Hvis det norske påbudet om å unngå norske verdipapirer kombineres med et forbud mot at forvalterne sikrer seg mot valutarisikoen gjennom valutaterminkontrakter, samtidig som forvalterne pålegges å garantere en viss minsteavkastning av midlene, er det vel imidlertid et spørsmål om ikke ordningen utsetter forvalterne for en uforsvarlig valutarisiko. Rett nok inneholder ikke bankdirektivene eller investeringstjenestedirektivet noen regel om at banker og verdipapirforetak skal investere kapitalen i aktiva som er valutamessig kongruente i forhold til sine forpliktelser, slik første livdirektiv artikkel 17 nr 3 har. 53 Men det kan jo skyldes at de forpliktelser som banker og verdipapirforetak normalt har, ikke løper over så lang tid som livsforsikringsforhold, slik at valutarisikoen jevnt over er mindre. Når andre institusjoner enn forsikringsselskaper påtar seg en lignende langvarig valutarisiko som den som består ved livsforsikring, bør de sikre seg på samme måte. Det synes da nærliggende å hevde samme synspunkt her som i forhold til spørsmålet om garantert minsteavkastning, nemlig at Norge - selv til varetakelse av godtakbare almene samfunnshensyn - må gjøre dette på en måte som ikke direkte motvirker en forsvarlig soliditet i finansnæringen i EØS. Noe annet ville være i strid med EØS-avtalens artikkel 3. Nå kan det nok være at fondsforvalterne kan unngå en uforsvarlig stor risiko ved å forvalte nokså små norske tilleggspensjonsmidler i forhold til sin totale forvaltningskapital. Heller ikke kongruensreglene i forsikring krever at enhver forpliktelse skal være fullt ut dekket av forsikringstekniske avsetninger i tilsvarende valuta. Men om de norske reglene rent prinsipielt åpner for at den enkelte forvalter kan gå ut over denne grensen for hva som vil være forsvarlig, kan det hevdes at det er nok til at lojalitetsplikten er overtrådt.

Dersom påbudet om å unngå norske verdipapirer derimot ikke ledsages av noen slik valutarisiko for forvalterne, enten fordi de ikke behøver å garantere noen minsteavkastning, eller fordi den norske stat garanterer mot valutarisikoen, mener jeg imidlertid at et slikt påbud ikke vil være i strid med EØS-avtalen. I forhold til vilkåret om proporsjonalitet mener jeg man da må kunne legge avgjørende vekt på at behovet for begrensningen i adgangen til å investere i norske verdipapirer oppstår fordi man velger en måte å bruke utenrikshandelsoverskuddet på som gir flere private aktører mulighet til å drive grenseoverskridende virksomhet med pengene, enn det som vil være alternativet - nemlig at staten inndrar pengene i statskassen og selv i egenskap av kapitaleier plasserer midlene. Om staten i stedet for selv å eie pengene velger å fordele dem på private borgere gjennom båndlagte pensjonskonti, og på den måten gir fondsforvaltere i andre EØS-land muligheter til grenseoverskridende tjenester overfor Norge de ellers ikke ville ha hatt, kan det etter min mening ikke karakteriseres som noen uproporsjonal restriksjon om fondsforvalterne til gjengjeld må fraholde seg fra å investere mer enn en viss andel av midlene i norske verdipapirer. Dette er en forutsetning for at det skal være samfunnsøkonomisk forsvarlig å skape den nye grenseoverskridende finansielle tjeneste som forvaltervirksomheten innebærer.

8.5.6 EØS-avtalens finansielle sikkerhetsklausul

For det tilfellet at man måtte mene at en begrensning på pensjonsfondsforvalternes adgang til å kjøpe norske verdipapirer ikke lot seg forsvare i forhold til avtalens generelle prinsipper om fri bevegelighet - eller for den sakens skyld de relevante direktivbestemmelser - oppstår spørsmålet om sikkerhetsklausulen i EØS-avtalens artikkel 43 kan hjemle en slik begrensning. Artikkel 43 er en unntaksbestemmelse som går foran alle andre bestemmelser i avtalen, inkludert alle direktivbestemmelser. Artikkel 43 nr 2 gir avtalepartene rett til å treffe beskyttelsestiltak som regulerer kapitalbevegelsene dersom kapitalbevegelser fører til forstyrrelser i virkemåten for kapitalmarkedet i en av avtalepartene. Artikkel 43 nr 4 gir avtalepartene rett til å treffe beskyttelsestiltak i forbindelse med vansker i samband med [avtalepartens] betalingsbalanse, enten på grunn av mangel på likevekt i den totale betalingsbalanse eller som følge av arten av den disponible valuta. Begge formuleringer passer vel på vår situasjon, selv om bestemmelsene nok primært er tenkt for det motsatte problem, nemlig underskudd på handelsbalansen.

Avtalens protokoll 18 gjør det klart at før et EFTA-land iverksetter slike tiltak, skal det normalt gi underretning til EFTA-statenes faste komité på forhånd, som skal drøfte situasjonen og komme med en uttalelse. Komiteen kan videre på ethvert tidspunkt komme med anbefalinger om endringer i tiltakene, men til syvende og sist avgjør alltid vedkommende EFTA-land selv hvilke tiltak det anser det nødvendig å iverksette. Selv om det ikke sies med rene ord, etterlater artikkel 43 og protokoll 18 et klart inntrykk av at ordningen er ment å skulle dekke midlertidige tiltak for å rette opp ekstraordinære situasjoner. Bestemmelsen kan derfor neppe brukes for å rette opp en mer permanent situasjon, slik vi står overfor her der det underliggende problemet egentlig er Norges store overskudd på handelsbalansen med utlandet på grunn av petroleumsvirksomheten.

Det er mulig man kunne tenke seg restriksjonene på investeringer i norske verdipapirer som en overgangsordning, koblet sammen med at midler fra petroleumsfondet ble brukt til å dekke opp pensjonsrettigheter som allerede var opptjent idet ordningen innføres, men som staten tidligere ikke har avsatt midler til å dekke. Restriksjonene ville i så fall bare skulle hindre den forbigående sjokkeffekten på norsk økonomi som ville bli resultatet ved en slik plutselig overføring av midler fra petroleumsfondet som er investert i verdipapirer i fremmed valuta, til de trygdedes pensjonsfond, som da forutsetningsvis for en stor del ville bli investert norske verdipapirer om man ikke hadde en begrensning på dette. I så fall får man ikke problemer i forhold til et eventuelt vilkår om at det må dreie seg om en forbigående situasjon. Til gjengjeld må det stilles et stort spørsmålstegn ved om artikkel 43 overhodet er anvendelig på situasjoner som staten selv i utgangspunktet har skapt med åpne øyne. Som nevnt ovenfor, finnes det jo alternative måter å disponere handelsoverskuddet med utlandet på, som ikke skaper behov for å begrense omsetningsmulighetene for norske verdipapirer på samme måte. Det synes nærliggende å hevde at i den grad slike selvforskyldte situasjoner ikke skulle være lovlige i henhold til avtalens alminnelige prinsipper om fri bevegelighet, eventuelt sammenholdt med lojalitetsplikten etter artikkel 3, kan de ikke repareres gjennom bruk av artikkel 43.

Så lenge artikkel 43 påberopes som hjemmel, og Norge får de øvrige avtaleparter med på opplegget, er det kanskje ikke så aktuelt at noen vil overprøve de norske tiltakene. Men i prinsippet kan man også her tenke seg at EFTA-domstolen vil uttale seg om det norske tiltaket ligger innenfor eller utenfor grensen for hva artikkel 43 tillater, enten som følge av at EFTAs overvåkningsorgan anlegger sak mot Norge for domstolen, eller som følge av at spørsmålet blir innbragt for domstolen gjennom en anmodning om tolkningsuttalelse fra en domstol i et EFTA-land. Domstolen må da nettopp kunne uttale seg om artikkel 43 er avgrenset til gjelde uforskyldte og forbigående situasjoner.

8.6 Krav om at forvalterens forpliktelse skal bestå i annen valuta enn norske kroner

Som alternativ til å pålegge forvalterne av norske tilleggspensjonsfond å investere en viss andel av midlene i annet enn norske verdipapirer, kan man tenke seg å fastsette at forvalternes forpliktelser overfor de trygdede skal bestå i en annen valuta enn norske kroner. Det aktuelle vil nok i så fall være euro, eller en eller annen form for kurv av forskjellige valutaer. Ettersom de trygdedes innbetalinger til ordningen stort sett vil skje ved trekk i lønn utbetalt i norske kroner, må det skje en omregning til den aktuelle valuta på tidspunktet for de enkelte innskudd til ordningen. Til gjengjeld må vel da den norske stat gi en valutakursgaranti overfor de trygdede. Så lenge de skal betale sitt forbruk som pensjonister i norske kroner, vil det være sosialt uakseptabelt å velte valutakursrisikoen over på dem.

En slik bestemmelse ville i praksis ha samme effekt i forhold til stabiliteten i norsk økonomi som et forbud mot å investere mer enn en viss andel av pensjonsfondsmidlene i norske verdipapirer: Hvis forvalters forpliktelse overfor den trygdede regnes f eks i euro, er det valutakursrisikoen i euro forvalter må ta hensyn til. Følgelig må han unngå å investere for mye i andre valutaer enn euro, herunder norske kroner.

Det er intet i direktivene som forbyr en finansinstitusjon å påta seg en forpliktelse overfor sine kunder i en annen valuta enn valutaen i kundens eller institusjonens hjemland. Første livdirektiv artikkel 17 nr 1 punkt B bokstav a romertall i) forutsetter tvert om at livsforsikringsavtaler kan inngås i euro.

Om staten påbyr at forpliktelsen i dette tilfellet skal bestå i en bestemt valuta, kan dette i prinsippet betraktes som en restriksjon på de trygdedes rett til å investere sin formue i den valuta de måtte ønske, 54 og en tilsvarende restriksjon på forvalternes adgang til å tilby en forvaltning der forvalters forpliktelse er definert i den valuta kunde og forvalter selv måtte bli enige om. Dette må bedømmes etter de samme retningslinjer som i forhold til spørsmålet om begrensning på adgangen til å investere i norske verdipapirer: Ordningen vil være begrunnet i hensynet til stabiliteten i norsk økonomi, og restriksjonen er for så vidt enda lempeligere enn en begrensning på investeringer i norske verdipapirer. Etter mitt syn er det derfor klarere at denne restriksjonen ikke er i strid med EØS-avtalen, enn en ordning der forpliktelsen i praksis består i norsk kroner og forvalterne derfor har et direkte forbud mot å investere mer enn en viss del av midlene i norske verdipapirer.

Konklusjonen blir her den samme uansett om vi har en innskudds- eller ytelsesbasert ordning.

8.7 Flytterett

Både i forhold til en innskuddsbasert modell og en ytelsesbasert modell kan det være aktuelt å bestemme at den enkelte trygdede i oppsparingsperioden frem til oppnådd pensjonsalder skal ha rett til å flytte sine midler fra en forvalter til en annen.

Første livdirektiv artikkel 17 nr 1 punkt A romertall v) fastsetter at de forsikringstekniske avsetninger skal beregnes særskilt for hver enkel avtale. Beregningsmåten for disse avsetningene skulle altså ikke være til hinder for flytterett. Jeg kan heller ikke se at de aktuelle direktiver inneholder noen særskilte regler til hinder for flytterett. En flytterett skulle ikke ha noen innflytelse på soliditetsvernet og hjemstatenes enekompetanse i denne forbindelse.

I forhold til de generelle prinsipper om fri bevegelighet kan man spørre om en slik flytterett ville innebære noen restriksjon overhodet - en flytterett vil jo tvert om bidra til å legge forholdene til rett for økt økonomisk aktivitet over landegrensene. 55 På den annen side kan man betrakte alle statlige begrensninger på folks frihet til å foreta de disposisjoner de selv måtte ønske over landegrensene som en restriksjon som i prinsippet må vurderes nærmere i forhold til prinsippene om fri bevegelighet. En regel som påbyr flytterett innebærer i dette perspektiv en restriksjon på den trygdedes rett til å disponere over den del av sin formue som pensjonsmidlene utgjør, for så vidt som han ikke kan gå inn på en kontrakt med en forvalter i et annet EØS-land om forvaltning uten flytterett. Det kan jo tenkes at den trygdede i visse tilfelle ville ønske dette, ut fra en tanke om at avkastningen da ville bli større enn om forvalteren må ta hensyn til flytteretten, kombinert med stor tillit til vedkommende forvalters dyktighet.

Videre vil et påbud om flytterett kunne ses som en restriksjon på den tjeneste som selve forvaltningen utgjør: Forvaltere som har lagt opp sine kapitalforvaltningssystemer ut fra en forutsetning om at det ikke skal være flytterett, ville måtte legge om sine systemer for å være med på ordningen.

Uansett tror jeg dette må være lovlig i forhold til EØS-avtalen. 56 I den grad det er en restriksjon, er den begrunnet i et ønske dels om å beskytte de trygdede mot å bli hengende ved en lite effektiv forvalter, dels i en antakelse om at dette vil øke konkurransen blant forvalterne og på den måten føre til en mer effektiv utnyttelse av pensjonsmidlene til glede både for de trygdede og den økonomiske utvikling i hele EØS. Tiltak som fremmer konkurransen og mulighetene for å kontrahere over landegrensene må være i orden i forhold til EØS-avtalen.

8.8 Kontoutskrift

En slik regel skal sikre de trygdede et visst informasjonsnivå og vil vel særlig være nyttig kombinert med en flytterett. Man kan for så vidt si at dette er begrunnet i forbrukerhensyn. Direktivene er ikke til hinder for at vertslandene ivaretar slike hensyn. Tvert om fremheves ofte forbrukervern som et typisk eksempel på det som faller inn under direktivenes bestemmelser om at vertsstater kan ivareta allmennhetens interesser ( general good).

Spørsmålet blir så om en regel om kontoutskrift minst én gang i året er proporsjonal. Som nevnt i punkt 2 inngår i proporsjonalitetsvurderingen en vurdering av om det samme hensyn er ivaretatt på tilfredsstillende vis allerede gjennom lovgivningen i tjenesteyterens hjemland. Man kan vel gå ut fra at de fleste land har regler som sikrer kundene i slike institusjoner visse opplysninger om deres tilgodehavende, selv om informasjonsplikten kanskje utløses av andre kriterier enn at det har gått 12 måneder siden sist. Her må imidlertid prinsippet om at hvert land fastsetter sitt eget beskyttelsesnivå slå gjennom: Selv om det samme grunnleggende samfunnshensyn er ivaretatt gjennom lovgivningen i de andre aktuelle EØS-land, står man etter de generelle reglene om de fire friheter fritt til å innføre et strengere regime. Følgelig må Norge i forhold til en lovpålagt ordning som skal omfatte alle innbyggere kunne stille krav om at slik informasjon skal gis oftere, og med et mer detaljert innhold, enn det som følger av lovgivningen i institusjonens hjemland.