Del 4
Nærmere om ulike modeller for fondskonstruksjoner

12 Oversikt over ulike hovedmodeller

12.1 Hovedmodeller

Utvalgets mandat forutsetter et offentlig pensjonssystem i Folketrygden som gir en minstepensjon uavhengig av tidligere inntekt, og en tilleggspensjon som er avhengig av arbeidsinntekt. Medlemskap i Folketrygden skal fortsatt være obligatorisk, og tjenestepensjoner og individuelle ordninger skal bare være supplerende.

Det betyr at hovedtrekkene i dagens system i Folketrygden skal beholdes. Det vil likevel være en rekke valgmuligheter innenfor denne rammen. Hovedspørsmålet er om pensjonsytelsene skal fondsbaseres, og hvor stor del av pensjonene det eventuelt skal gjelde. Det er videre spørsmål om eventuelle pensjonsfond skal være statlige eller private, og om hvordan fondsmidlene skal forvaltes. Det er også spørsmål om pensjonsutmålingen skal være fast i forhold til en viss opptjening og dermed uavhengig av fondsavkastningen, eller om den skal avhenge av den realiserte avkastningen på fondsmidlene.

I det følgende skisseres fire hovedmodeller for finansiering av Folketrygdens pensjonsytelser som tilsammen spenner over det meste av mulighetsområdet. Innenfor hver enkelt hovedmodell vil det være mange variasjonsmuligheter. Noen av disse mulighetene beskrives i kapitlene 13- 16, som gir en grundigere presentasjon av hver av hovedmodellene. Utforming av eventuelle overgangsregler drøftes i kapittel 17.

Det vil også være mulig å velge kombinasjoner av de ulike hovedmodellene i et stort antall varianter. Heller ikke kombinasjonsmulighetene beskrives i noen større utstrekning nedenfor, men de viktigste egenskapene ved kombinerte ordninger framgår av hovedmodellene.

Pensjonsordningene i folketrygden omfatter alders-, uføre- og etterlattepensjon. Alle disse typer forpliktelser kan tenkes fondert.

Av beregningene i kapittel 8 framgår det at nåverdien av opptjente pensjonsrettigheter i 1997 var i størrelsesorden 2 200 milliarder kroner, eller omtrent 200 pst av landets brutto nasjonalprodukt (BNP). Av dette var rettighetene til alderspensjon regnet til i størrelsesorden 1 700 milliarder kroner. Nåverdien av opptjent alderspensjon og løpende etterlatte- og uførepensjon utover grunnpensjonen er derimot i kapittel 8 beregnet til vel 1 100 milliarder kroner, som omtrent tilsvarer størrelsen på BNP.

Overgang til både full og delvis fondering av pensjonene kan fases gradvis inn. I tilfelle bare tilleggspensjonen skal fonderes, kan innfasingen bestå i at nye rettigheter til tilleggspensjon fonderes fra et visst tidspunkt, mens både grunnpensjon og allerede opptjente rettigheter til tilleggspensjon fortsatt finansieres ved løpende utligning. Da vil en over en periode på rundt 50 år gå mot en situasjon der alle rettigheter til tilleggspensjon vil være fondert. Overgangsperioden kan forkortes ved at for eksempel nåverdien av de allerede opptjente pensjonsrettighetene til de yngste aldersgruppene fonderes fra starten.

Beregningene i kapittel 8 gir ikke noe presist svar på hvor stor den årlige fondsavsetningen må være ved en slik gradvis fondering av tilleggspensjonene. Men det er beregnet tall for den årlige økningen i nåverdien av opptjent tilleggspensjon. For de tre årene 1998-2000 er økningen anslått til omtrent 60 milliarder kroner i året.

12.1.1 Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing

I dag finansieres alle pensjoner fra Folketrygden gjennom bevilgning over statsbudsjettet. Samtidig tas det sikte på å bygge opp et generelt statlig fond (Statens petroleumsfond), som dels er tenkt som sikring av pensjonsforpliktelsene. I kapittel 13 drøftes hvilke fordeler, ulemper og risikomomenter det vil være ved videreføring av denne modellen. Drøftingen vil spesielt bygge på de makroøkonomiske framskrivingene i kapittel 7 og gjennomgangen av egenskapene ved dagens folketrygdsystem i kapittel 9.

Med de regler som gjelder for avsetninger til Petroleumsfondet, vil statens generelle sparing til alle framtidige forpliktelser i hovedsak samles opp i dette fondet. Det har vært foreslått å omdøpe det til Statens pensjonsfond, men uten å foreta vesentlige endringer i fondets generelle formål. I kapittel 13 drøftes hvilken basis et slikt generelt fond gir for dekning av framtidige pensjonsytelser, og hvilken verdi det eventuelt har at et generelt fond gir staten stor handlefrihet dersom norsk økonomi skulle bli utsatt for store og brå endringer i de viktigste rammebetingelsene.

12.1.2 Statlig pensjonsfond

En mulig reform er å bygge opp et eller flere statlige fond øremerket for pensjonsformål ved siden av det mer generelle Petroleumsfondet. Størrelsen på fondet eller fondene skal tilsvare nåverdien av den andel av forventede pensjonsutbetalinger som skal fonderes. Dette alternativet beskrives og drøftes i kapittel 14, der referansemodellen omfatter fondering av alle rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden, og dessuten fondering av uføre- og etterlattepensjoner etter hvert som tilfellene inntrer. Grunnytelsene forutsettes finansiert løpende som i dagens system.

Fondsmidlene forutsettes øremerket for finansiering av den klasse av pensjonsytelser som skal fonderes. Øremerking kan bety at eventuell avkastning utover det som trengs til fondets formål blir lagt til fondskapitalen. Øremerking kan videre innebære at fondet skilles ut fra statsbudsjettet, med separat budsjettering og regnskapsføring. Utskilling fra statsbudsjettet kan gjennom økt synliggjøring av pensjonsforpliktelsene ha betydning for muligheten til å oppnå tilstrekkelig store avsetninger til et fond, og for tilliten til pensjonssystemet. Utskilling kan videre innebære at det får et eget styre, med en viss frihet til å forvalte fondets midler. Eventuelt kan forvaltningen av fondsmidlene også overlates til private forvaltere innenfor retningslinjer gitt av myndighetene.

Beregningene av forpliktelsene i det statlige pensjonsfondet som skisseres, er forutsatt å være basert på forsikringstekniske prinsipper. Systemet for å beregne pensjonsytelsene til den enkelte forutsettes opprettholdt som i dag. Det forutsettes videre at fondet ikke har ansvar verken for innkreving av midler eller utbetaling av pensjoner.

I modellen beskrives også en såkalt mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og fondet. Hvis avkastningen ett år er høyere enn den grunnlagsrenten som er benyttet i de forsikringstekniske beregningene, overføres midler til mellomregningskontoen. Tilsvarende trekkes det på kontoen i år der avkastningen er lavere enn grunnlagsrenten.

12.1.3 Ytelsesbaserte private pensjonsfond

Minstepensjonen er en ytelse som er garantert av staten uavhengig av den enkelte pensjonists tidligere inntekt eller premieinnbetaling. Det er derfor vanskelig å tenke seg gode alternativer til direkte statlig ansvar for finansieringen. Men tilleggspensjonen skal avhenge av tidligere arbeidsinntekt og premieinnbetaling, og ansvaret for disse ytelsene kan dermed lettere tenkes overlatt til private pensjonsfond. Et slikt alternativ med lovbestemte pensjonsrettigheter omtrent som i dag presenteres i kapittel 15. I likhet med statlige pensjonsfond kan også private alternativer tenkes å få ansvar for bare mindre deler av tilleggspensjonene.

Referansemodellen i kapittel 15 omfatter, som for modellen i kapittel 14, en fondering av alle rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden, og dessuten fondering av uføre- og etterlattepensjoner etterhvert som tilfellene inntrer. Grunnytelsene forutsettes finansiert løpende som i dagens system.

Det forutsettes at premietariffen fastsettes av myndighetene, og at innkreving av midler skjer gjennom skattemyndighetene. Godskriving av omsorgspoeng kan inngå ved at staten foretar innbetaling på vegne av de som skal nyte godt av en slik tildeling. Tilsvarende er det forutsatt at staten skal gå inn med midler for avsetninger for nye etterlatte- og uførepensjonister. For å sikre at lik innbetaling gir samme årlige alderspensjon for kvinner og menn, forutsettes det opprettet en felles risikopool for pensjonsfondene.

Det forutsettes at en andel av det enkelte pensjonsfonds overskudd anvendes til å betale deler av senere års premie for de som har innskudd i fondet. Forskjeller i avkastning, og dermed netto innbetaling for den enkelte, gir mulighet for konkurranse mellom fondene. For pensjonister vil en andel av overskuddet gå til å øke framtidige pensjoner, samtidig som det er forutsatt lagt inn en viss fast årlig regulering av beløpene.

Kravene til omfordeling gjør imidlertid at modellen blir relativt komplisert. Det kan derfor være ønskelig å lempe på kravene til omfordeling og heller bygge på de modeller som allerede finnes i privat livsforsikring. Kapittel 15 angir flere varianter av modeller for ytelsesbaserte private pensjonsfond som nødvendiggjør en viss lemping av kravene i så henseende.

Selv om hver pensjonskunde i utgangspunktet skal velge hvor han eller hun plasserer sine innskudd blant godkjente pensjonsforvaltere, må det defineres et gitt standardvalg for dem som selv ikke kan eller ønsker å velge.

Spørsmålet om overgangsregler til en ordning med private pensjonsfond vil særlig gjelde fordelingen av ansvaret for utbetalinger mellom staten og de private fondene. En mulighet er at staten gir fondene en startkapital som tillater dem å overta ansvaret fullt ut fra starten. Men det vil betinge omfattende omplassering av finansformue, som det av makroøkonomiske grunner kan være ønskelig å spre ut i tid. En mer praktisk mulighet er derfor å begrense det private ansvaret til å gjelde ny opptjening av pensjonsrettigheter, eventuelt med overføring av en mindre startkapital som kan dekke de rettigheter de yngste årskullene allerede har tjent opp. Fondsoppbyggingen vil da skje gradvis, med overføring av ansvaret for pensjonsytelsene etter hvert som de nye rettighetene begynner å gjelde. Det vil føre til en lang overgangsperiode med delt ansvar mellom staten og de private for den samme klassen av ytelser. Overgangsperioden blir kortere jo større startkapital fondene tilføres.

12.1.4 Private pensjonsfond med investeringsvalg

Referansemodellen i kapittel 16 omfatter, som for modellene i kapittel 14 og 15, en fondering av alle rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden, og dessuten fondering av uføre- og etterlattepensjoner etterhvert som tilfellene inntrer. Grunnytelsene forutsettes finansiert løpende som i dagens system.

I motsetning til modellen i kapittel 14 og 15, er det ikke mulig å opprettholde dagens folketrygdytelser for alderspensjonen i denne modellen. Modellen forutsetter at myndighetene fastsetter størrelsene på innskuddene ut fra pensjonsgivende inntekt, og at den enkelte selv kan velge forvalter av innskuddene. Endelig alderspensjon vil da avhenge av avkastningen på innskuddene, og i modellen er det forutsatt at det ikke foreligger noen rentegaranti i oppsparingsperioden. Ved pensjonsalder (eller i de nærmeste årene før pensjonsalder) forutsettes oppspart kapital å bli konvertert til en livrente med garantert minsteytelse, slik at det sikres et fast minste årlig pensjonsbeløp livet ut.

Godskriving av omsorgspoeng kan, som for modellen i kapittel 14, inngå ved at staten foretar innbetaling på vegne av de som skal nyte godt av en slik tildeling. Tilsvarende er det også i modellen i kapittel 15 forutsatt at staten skal gå inn med midler for avsetninger for nye etterlatte- og uførepensjonister. For å sikre at lik innbetaling gir samme årlige alderspensjon for kvinner og menn, forutsettes det igjen opprettet en felles risikopool for pensjonsfondene. Det forutsettes videre at innbetalte midler ikke skal gå til arvinger ved dødsfall før pensjonsalder.

Forventninger om ulik avkastning på fondsmidlene og ulik størrelse på forvaltningsavgiftene vil gi grunnlag for konkurranse mellom pensjonsfondene.

Den reelle skattebelastningen kan være omtrent som med pensjonsfond og private ytelsesbaserte fond. Innbetalingene kan kanaliseres gjennom for eksempel skattemyndighetene. Da vil det være mulig å foreta omfordelinger mellom pensjonskundene ved at de innskudd som godskrives den enkelte ikke er fullstendig i samsvar med de innbetalinger hver enkelt foretar. Det vil også være mulig å gi særskilte statlige tilskudd til pensjonsopptjeningen for ulike grupper av kunder. I begge tilfeller må reglene eventuelt gis av staten.

I sparefasen kan hver kunde ha et begrenset investeringsvalg. Pensjonsytelsen vil avhenge av avkastningen på det investeringsalternativ som velges. Dette betyr at det kan bli klare forskjeller i ytelsene til personer med samme innbetaling. Myndighetene kan sette grenser for hva slags alternativer som skal tilbys, men det vil være vanskelig å pålegge andre begrensninger enn de som tar sikte på å ivareta pensjonskundenes interesser. Det vil være naturlig at myndighetene definerer et standardvalg for dem som selv ikke ønsker å velge.

Dersom en modell med avkastningsavhengig tilleggspensjon velges, kan en få en lang periode der pensjonister mottar tilleggspensjoner som dels er garanterte ytelser fra staten, og dels er avkastningsavhengige fra individuelle pensjonsfond. Det vil ikke være mulig å overføre alt ansvar til pensjonsfondene med en gang, fordi allerede opptjente pensjonsrettigheter ikke kan gjøres avkastningsavhengige uten pensjonskundenes samtykke.

I kapitlet blir også alternative modeller av innskuddsordninger nevnt, som for eksempel ordninger med garantert minste årlige pensjonsytelse (dvs. ordninger med rentegaranti helt fra innbetalingstidspunktet).

12.2 Kriterier for vurdering av de ulike modellene

12.2.1 Egenskaper som ikke avhenger av modellvalget

Selv om det er mange valgmuligheter innen hver av de fire hovedmodellene, har hver modell en del karakteristiske egenskaper. Men bare noen av modellens egenskaper vil være spesielle. Andre egenskaper vil være felles for flere modeller, og enkelte egenskaper kan oppnås uansett hvilken hovedmodell som velges.

De deler av folketrygden det kan være aktuelt å fondere inneholder både spare- og forsikringselementer. Forsikringselementene innebærer at pensjonsfondenes forvaltere må bære en viss risiko, men dette vil kunne håndteres uavhengig av hvordan finansieringen av ytelsene er. Et eksempel er usikkerheten om levetiden til pensjonistene, det vil si om ytelsenes varighet. Dette tenkes ivaretatt gjennom ordninger med felles risikopool for utjevning av risikoen mellom selskapene.

Folketrygdens ytelser beregnes slik at det er lite samsvar med innbetalingene fra hver kunde. Denne omfordelingen skjer i hovedsak til fordel for pensjonskunder med lav inntekt og til fordel for kvinner og funksjonshemmede, se drøftingen i kapittel 9. En stor del av omfordelingen skyldes minstepensjonen, som jo er uavhengig av innbetalingene. Men beregningsmåten for tilleggspensjon innebærer også betydelig omfordeling, for eksempel gjennom besteårsregelen og gjennom knekkpunkt og tak på pensjonsgivende inntekt.

Slik omfordeling av tilleggspensjonene vil det være mulig å få til uansett hvilken hovedmodell som velges. Omfordelingen må da i første rekke foretas i forbindelse med innbetaling av midler til fondene, ved at staten bidrar med innskudd til de grupper som skal motta omfordelingen. Ved innskuddsbasert pensjon vil en viktig forskjell fra den fordeling en får ved ytelsesbasert pensjon være at fordelingen vil inneholde et visst tilfeldig element og altså ikke vil kunne fastlegges særlig nøyaktig på forhånd, selv om man forventningsmessig kan ha omtrent samme fordelingsprofil som i dagens folketrygd.

12.2.2 Egenskaper som avhenger av fondering

Ved løpende finansiering av alderspensjonen gjennom generell beskatning framstår det som om hver generasjon betaler pensjonene til forrige generasjon. Ved fondering av pensjonsytelsene ser det ut som om hver generasjon betaler sine egne pensjoner. I virkeligheten vil forskjellen mellom de to finansieringsmåtene likevel være begrenset. Ved fortsatt løpende utligning vil vi i Norge implisitt ha innslag av fondering ved at myndighetene legger til side midler i Petroleumsfondet, med blant annet den begrunnelse at vi står foran en periode med store kull av alderspensjonister. Ved eksplisitt fondering er det på den annen side ikke sannsynlig at fonderingen blir fullt ut reell, i den forstand at innbetalinger til pensjonsfond ikke motvirkes av reduksjoner i andre former for sparing.

Fondering basert på forsikringstekniske prinsipper fører til en nærmere sammenheng mellom innbetalinger og opptjente rettigheter i pensjonssystemet. I den grad fondering bygger på slike prinsipper kan det gi pensjonskundene incentiver til å være lenger i arbeid og slik gi økt arbeidstilbud.

Oppbygging av et øremerket fond som tilsvarer nåverdien av spesifiserte pensjonsforpliktelser vil gjøre disse forpliktelsene mer synlige. Særlig er det viktig at de langsiktige konsekvensene av endringer i regelverket, for eksempel for beregning av ytelsene, blir lettere å se. Det kan bidra til større tilbakeholdenhet ved beslutninger om offentlige budsjetter, og slik virke positivt på spareraten. Samtidig kan fondering gi pensjonskundene økt sikkerhet for framtidige pensjonsytelser, ved at det foretas særlige avsetninger til pensjoner. Dette vil gjelde i større grad jo vanskeligere det er for framtidige generasjoner å foreta en reell omdisponering av avkastningen fra pensjonsfondene.

Øremerkingen betyr imidlertid også at staten får mindre fleksibilitet i bruken av fondet til andre formål, og i større grad jo vanskeligere det er å foreta en reell omdisponering. Både budsjettdisplin og fleksibilitet i bruken av fondsmidler kan isolert sett være ønskelige egenskaper ved et fondssystem, men en kan vanskelig få mer av en av egenskapene uten å få mindre av den andre.

12.2.3 Egenskaper som avhenger av eierskap til fondene

Med staten som eier vil pensjonsfondene ikke være den eneste mulige finansieringskilde for pensjonsytelsene. Ved manglende avkastning kan finansieringen suppleres gjennom beskatningen. Denne muligheten innebærer at staten ubetinget kan garantere ytelser uavhengig av fondsavkastning. Dette skiller statlig organisering klart fra alle former for private pensjonsordninger. Forvalterne til private pensjonsfond vil på sin side dels forsøke å finne avlastning for risikoen gjennom forsikringsordninger, og dels skaffe seg en buffer ved å bygge opp egne reservefond.

En annen forskjell mellom statlige og private fond er det forhold at private fond vil bli forvaltet uten annen statlig innblanding enn den som følger av tilsynsansvaret for forsvarlig drift av fondene, og av skattereglene. Staten kan vanskelig pålegge fondene andre begrensninger enn de som tar sikte på å sikre pensjonsytelsene. Det betyr at fondenes investeringsvalg vil være styrt av bedriftsøkonomiske hensyn, ved en avveining mellom forventet lønnsomhet og risiko knyttet til investeringene. Eventuelle politiske hensyn som kan betinge investeringer til formål med lavere forventet avkastning vil neppe bli tillagt vekt. På denne måten kan avkastningen av fondsmidlene tenkes å bli høyere i private fond enn i statlige. Stordriftsfordeler i forvaltningen av midlene kan virke i motsatt retning, forutsatt at det blir flere fond i en privatisert modell enn i en statlig.

Videre er det sannsynlig at statlig eierskap vil bety mer konsentrert forvaltningsansvar, mens privat eierskap kan bety at flere pensjonsfond forvaltes uavhengig av hverandre. Det innebærer i så fall at feil som gjøres i forvaltningsarbeidet kan få større konsekvenser ved statlig eierskap. Slik sett kan privat eierskap gi større risikospredning.

På den annen side vil private fond ikke ha sterke grunner til å ta samfunnsøkonomiske hensyn der dette er klart ønskelig. Et eksempel kan være hensynet til samlet risikoprofil for hele nasjonalformuen, som krever at fondenes investeringsvalg også tar i betraktning forventet samvariasjon mellom fondsavkastningen og avkastningen på andre nasjonale formueskomponenter. Et annet hensyn som det kan være lettere å ivareta med et statlig pensjonsfond er behovet for å plassere nasjonal finansformue utenfor norsk økonomi. Private pensjonsfond må av forsiktighetshensyn ventes å plassere en stor del av midlene i norske kroner. Da må staten gjennom innenlands opplåning og plassering utenlands sørge for en tilstrekkelig nasjonal utenlandsformue. Med et statlig pensjonsfond kan dette gjøres direkte.

I den grad fondsmidlene investeres i det norske aksjemarkedet, vil private pensjonsfond føre til et større innslag av privat eierskap i norske bedrifter. Det kan også føre til mer spredt eierskap, men dette vil avhenge av hvor mange private pensjonsfond det blir og av hvem som faktisk kontrollerer fondenes investeringer. Tilsvarende betraktninger kan også gjøres for graden av markedsmakt i de norske markedene for rentebærende investeringer.

I den grad modellene med private pensjonsfond innebærer en sterkere individualisering av pensjonsytelsene, vil det bidra til å øke de administrative kostnadene i pensjonssystemet. Trolig er det også visse stordriftsfordeler i driften av pensjonssystemet, slik at fordeling av pensjonsansvaret på flere aktører i seg selv bidrar til høyere administrasjonskostnader, og kanskje også til ulik kostnadsbelastning for pensjonskunder i ulike fond. Dette kan eventuelt motvirkes dersom konkurransen mellom ulike aktører fører til mer effektiv drift.

12.2.4 Andre viktige egenskaper ved fondskonstruksjoner

Den grunnleggende forutsetningen for et tilfredsstillende nivå på framtidige pensjonsytelser er at nasjonalinntekten er stor nok. Avkastning på finansielle fordringer på utlandet kan bidra til nasjonalinntekten, men nivået bestemmes likevel hovedsakelig av den arbeidsinnsats og den mengde produksjonskapital som finnes i økonomien. De ulike fondskonstruksjonene kan påvirke tilgangen av disse innsatsfaktorene på ulik måte. Dette vil bli drøftet nærmere ved omtalen av hver av hovedmodellene i kapitlene 13- 16.

13 Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing

13.1 Innledning

I dette kapitlet omtales kort konsekvenser av å videreføre dagens system uten noen form for eksplisitt fondsbasering av folketrygden. Videre berøres mulige tiltak innenfor dagens organisering av folketrygden som kan bidra til å lette forsørgingsbyrden framover.

Folketrygden har siden 1967 vært justert en rekke ganger, og det har også vært gjort enkelte større endringer i regelverket, jf omtale i kapittel 4. Eksempler på gradvise justeringer er at minstepensjon har blitt økt gjennom økninger i særtillegget. Regelendringer som har vært gjennomført er innføring av pensjonsopptjening for perioder med ulønnet omsorg for egne barn eller pleietrengende pårørende. Kortidsytelser som arbeidsledighetstrygd og sykepenger har blitt pensjonsgivende inntekt. Dessuten er det foretatt en begrensning av tilleggspensjonsopptjeningen for personer med midlere og høyere inntekter. Endringene har over tid ført til mindre forskjeller i pensjonsnivå mellom minstepensjon og høyest oppnåelig pensjon enn det som opprinnelig var intensjonen.

Samtidig er grunnlaget for trygdeavgifter utvidet til stadig høyere inntektsnivåer, og arbeidsgiveravgiften har blitt geografisk differensiert. Sammen med endringer på ytelsessiden har dette bidratt til stadig mindre sammenheng mellom finansiering og ytelser for den enkelte.

Etter dagens regelverk finansieres folketrygdens utgifter ved løpende skattlegging på linje med andre utgifter over statsbudsjettet. Dette gjelder de ulike pensjonstypene som alders- og uførepensjon m.v, og for både minstepensjon og tilleggspensjon. I mandatet for utredningen ligger det at utvalget skal vurdere om dagens organisering av folketrygden er et godt system som er opprettholdbart over tid, eller om det kan være hensiktsmessig å etablere pensjonsfond enten innenfor offentlig sektor eller obligatoriske systemer i privat sektor.

13.2 Om konsekvenser av å videreføre dagens system

I framskrivingene i kapittel 7 er det lagt til grunn at dagens regelverk for folketrygden videreføres også i framtiden, og at skattenivået skal være om lag som i dag. Beregningene tar videre utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås middelalternativ for framskriving av befolkningsutviklingen fram til 2050, samt en rekke andre forutsetninger.

Framskrivingene illustrerer at med de forutsetninger som er lagt til grunn vil det være behov for en betydelig oppbygging av fordringer i årene framover for å få til en balansert utvikling i offentlig og privat forbruk på lang sikt. I basisalternativet er sysselsettingen i offentlig forvaltning fram mot 2050 om lag uendret som andel av utførte timeverk i alt. Videre anslås offentlig forvaltnings nettofinansinvesteringer å bli om lag null i 2050 etter å ha vært positive i hele framskrivingsperioden.

Oppbyggingen av fordringer er i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 i hovedsak forutsatt å skje gjennom Statens Petroleumsfond. Oppbyggingen av dette fondet må ses i lys av behovet for å spre bruken av de høye oljeinntektene vi har i dag og forventes å få i de nærmeste årene, og er ikke eksplisitt knyttet til pensjonssystemet. Folketrygdens regelverk er utformet uavhengig av størrelsen på Statens petroleumsfond og hvilken avkastning en måtte få på midlene.

Gitt den økningen i utgiftene til pensjoner som anslås vil det bare være rom for en relativt svak vekst i offentlig konsum innenfor en balansert utvikling i offentlige finanser. Forutsatt at sysselsettingen i statsforvaltningen holdes om lag uendret på dagens nivå, er det i følge beregningene rom for en vekst i den samlede offentlige ressursbruken som omtrent svarer til at en kan beholde dagens standard og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg.

Framskrivinger av pensjonsutgiftene og den økonomiske utviklingen langt fram i tid er svært usikre, og det er i kapittel 7 vist til noen alternative beregninger av utviklingen framover. Ulike baner med alternative forutsetninger om demografiske endringer og tilgangen av pensjonister viser at en med stor sannsynlighet utover i neste århundre vil oppleve en økende forsørgingsbyrde og at pensjonsutgiftene vil øke som andel av BNP og samlet lønnsinntekt. Økningen kan imidlertid bli betydelig større eller betydelig mindre enn det som er anslått i basisalternativet. Foruten den demografiske utviklingen og endringer i petroleumsinntekter, vil endringer i offentlig politikk kunne ha stor betydning for utviklingen i pensjonsutgiftenes andel av BNP. Det er særlig tiltak knyttet til å oppnå en stor arbeidsstyrke og å heve den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen som vil kunne dempe veksten i pensjonsutgiftene som andel av BNP i framtiden dersom dagens regler for beregning av ytelsene i hovedtrekk opprettholdes. Produktivitetsvekst vil ha stor betydning for framtidig inntektsnivå, men vil med en forutsetning om at pensjonsytelsene indekseres i takt med endringer i reallønn ha mindre betydning for det skattenivået som kreves for å finansiere framtidige pensjonsytelser.

De ulike virkningsberegningene i kapittel 7 i form av lavere pensjoneringsalder m.v. er utformet i form av kravanalyser der budsjettbalansen i offentlig sektor opprettholdes. De viser dermed hvilke krav som må stilles blant annet til utviklingen i offentlig konsum i de ulike alternativene. Alternativene stiller i ulik grad strenge krav til en moderat vekst i offentlig konsum over tid, som vil bryte sterkt med den utviklingen en har hatt i etterkrigstiden, og som det kan være svært krevende å få til selv på lang sikt. En utvikling med høyere offentlig sparing på sikt, f.eks. som følge av fondering av pensjonsforpliktelser vil imidlertid stille enda strengere krav til utviklingen i offentlig konsum enn i referansebanen i den perioden fondet bygges opp, jf omtale i avsnitt 7.4.7.

Økt brukerbetaling vil være en måte å øke det offentlige tjenestetilbudet på uten å øke skattenivået. Dette vil innebære at noe av økningen i private inntekter går til å dekke veksten i etterspørselen, etter f.eks. pleie- og omsorgstjenester.

I Langtidsprogrammet er det også illustrert et såkalt sprekkalternativ der en bruker vesentlig mer av petroleumsinntektene i årene framover enn i basisalternativet, blant annet for å øke det offentlige tjenestetilbudet. Den høye veksten i offentlig tjenestetilbud lar seg finansiere over en del år, men over tid vil kravet til langsiktig balanse i offentlig sektors finansielle posisjon tvinge fram en betydelig innstramming og en sterk reduksjon i sysselsettingen i offentlig sektor. En politikk med mer løpende bruk av oljeinntektene vil dermed kunne tvinge fram betydelig større omstillinger på sikt enn det som er lagt til grunn i basisalternativet. Motsatt vil høy offentlig sparing i årene som kommer redusere sannsynligheten for at det blir nødvendig med store innstramminger på noe lenger sikt.

13.3 Problemer og muligheter ved å videreføre dagens system

Sammenlignet med andre land forventes ikke Norge å få spesielt store problemer med å innfri forpliktelsene som ligger i det offentlige pensjonssystemet i årene som kommer.

Tall fra OECD tyder på at utgiftene til alderspensjon som andel av BNP ikke er spesielt høye i Norge. I 1995 er offentlige utgifter til alderspensjon som andel av BNP anslått til om lag 7 prosent for OECD-landene i gjennomsnitt, mens andelen i Norge er om lag 5 prosent (OECDs landrapport for Finland for 1997, figur 23). I følge disse tallene har bl.a. Sverige, Finland og Danmark høyere offentlige utgiftene til alderspensjon som andel av BNP enn Norge. Det vil imidlertid være usikkerhet knyttet til internasjonale sammenligninger, herunder hvilke ordninger som er inkludert i de ulike land. Årsaken til at Norge har lavere utgifter enn en del andre land kan være at pensjonsalderen er relativt høy i Norge i internasjonal sammenheng, og at ytelsesnivået innenfor alderspensjonen ikke er spesielt høyt.

På den annen side tyder sammenligninger fra OECD på at utgiftene til pensjons- og stønadsordninger for personer i yrkesaktiv alder, og da særlig uførepensjon, er høyere i Norge enn i de fleste andre land målt som andel av BNP. I 1992 var det bare Nederland og Finland av OECD-land som hadde høyere utgifter til uførepensjon som andel av BNP enn Norge. Det er imidlertid mange problemer med å sammenligne enkeltordninger mellom land. F.eks. vil det være en tendens til at høy pensjonsalder i alderspensjonen isolert sett bidrar til høyere utgifter til uførepensjon som følge av at uførepensjonering er mest utbredt i eldre aldersgrupper.

I de makroøkonomiske framskrivingene i kapittel 7 er utgiftene til folketrygdens alderspensjon alene anslått å øke fra vel 5 pst av BNP i 1995 til vel 12 pst i 2050. En slik økning i pensjonsutgiftenes andel av BNP vil i hovedsak skje uavhengig av om pensjonsutgiftene fonderes eller ikke. Dette er en sterk økning, men andelen i 2050 er ikke nødvendigvis høyere enn det framskrivinger av utgiftene i mange andre land gir. I følge OECD er utgiftene til alderspensjon forventet å øke til i størrelsesorden 10 - 15 prosent av BNP i mange OECD-land. Slike framskrivinger vil imidlertid være avhengig av en rekke forutsetninger som gjøres både med hensyn til demografi, utviklingen i pensjonssystemet og om den økonomiske utviklingen, og forutsetningene behøver ikke å være sammenlignbare mellom land.Videre er sårbarheten knyttet til den framtidige utviklingen i Norge relativt stor, som følge av våre store oljeinntekter som vil kunne variere mye over tid.

Høy yrkesaktivitet og gode offentlige finanser gjør at Norge har rimelig gode forutsetninger for å møte de økonomiske utfordringene knyttet til en aldrende befolkning. På den annen side kan de gode offentlige finansene bidra til mindre fokus på tiltak for å møte de framtidige utfordringene. F.eks. har mange land i de senere år strammet inn på mulighetene for førtidspensjonering, mens utviklingen i Norge har gått motsatt vei. Utbyggingen har riktignok skjedd utenfor folketrygden, men vil likevel øke byrdene på trygdesystemet ved at arbeidsstyrken reduseres og de offentlige utgiftene til pensjoner øker.

I land som har gjennomført endringer i det offentlige pensjonssystemet eller vurderer å gjøre dette er årsaken ofte at landene har underskudd på de offentlige budsjettene, kombinert med at framskrivinger av utgiftene til pensjoner viser at pensjonssystemet er vanskelig å opprettholde på sikt uten vesentlige skatteøkninger. Endringene kan gå i retning av å redusere samlede pensjonsutgifter ved å øke pensjonsalderen eller ved å redusere kompensasjonsgraden i ordningene. Enkelte land har også i forbindelse med endringer i pensjonssystemet innført obligatoriske pensjonsordninger i privat sektor.

Nedenfor omtales mulige problemer ved å videreføre dagens system, samt mulige justeringer som kan gjennomføres innenfor et system uten noen eksplisitt fondering av folketrygdens pensjoner.

13.4 Bufferfond

Løpende finansierte offentlige pensjonssystemer vil medføre fordelingsvirkninger mellom generasjoner ved at den første generasjonen som tar del i systemet får store utbetalinger uten å ha bidratt særlig med innbetalinger, mens alle senere generasjoner vil komme noe dårligere ut, jf omtale i kapittel 11. Dette har vært et trekk ved folketrygden i Norge fra 1967 på samme måte som i andre offentlige pensjonssystemer. På den andre side er oppbyggingsfasen i stor grad overstått i Norge, og en del av hensikten med etableringen av folketrygden var nok nettopp å heve inntektsnivået til denne generasjonen av pensjonister. Videre var det tidligere mer vanlig med ordninger der barn i større grad tok hånd om sine foreldre, slik at den generasjonen det her er snakk om også har bidratt til å forsørge sine foreldre, men på andre måter enn gjennom det offentlige pensjonssystemet.

Forpliktelsene som ligger i pensjonssystemet kombinert med den forutsatte utviklingen i oljeinntektene gjør at Norge har behov for høy offentlig sparing i årene som kommer. I petroleumsfondet er det ikke noen bindinger på ressursbruken og det kan gjøre det vanskelig å få til en høy offentlige sparing. Sterkt press i retning av høyere offentlige utgifter til prioriterte områder kombinert med et stort generelt fond på statens hånd vil gjøre det fristende å bruke mer penger på kort sikt enn det som er forenlig med en balansert utvikling på lengre sikt. Økte offentlige utgifter vil på kort sikt kunne gi en politisk gevinst, mens ulempene ved denne politikken først blir synlig langt fram i tid. Dette forsterkes av at det er usikkerhet knyttet til hva slags økonomisk politikk som vil vise seg å gi balanse i økonomien på lang sikt. Det vil dermed være vanskelig å etablere klare normer for hvor stram finanspolitikken bør være.

En økning i pensjonsnivået vil tilsvarende i noen situasjoner kunne gi en kortsiktig politisk fordel, mens kostnadene i form av økte offentlige utgifter i hovedsak kan komme senere. Tilsvarende vil innstramminger i pensjonssystemet kunne være en politisk belastning, mens den økonomiske gevinsten i hovedsak kommer senere. Innenfor fondsbaserte systemer vil økonomisk byrde/politisk gevinst ved ulike regelendringer i større grad kunne bli synliggjort på en gang.

Langsiktige hensyn kan forsøkes ivaretatt bedre hvis pensjonsforpliktelsene gjøres mer synlige. F.eks. kan Petroleumsfondet døpes om til et Statens Pensjonsfond for å markere vilje til øremerking av fondsmidlene. Slike grep kan imidlertid neppe ventes å ha vesentlig betydning for budsjettdisiplinen selv på kort sikt. Viktigere i denne sammenheng er trolig å få fram informasjon om hvilke framtidige forpliktelser som ligger i folketrygden. Uavhengig av navnet på fondet som ivaretar statens sparing vil myndighetene i utformingen av den økonomiske politikken kunne ta hensyn til denne type informasjon. Et argument mot en navnendring kan videre være at hvis (deler av) statens sparing skal settes inn på et pensjonsfond bør det være en eksplisitt kobling mellom dette fondet og deler av de framtidige pensjonsforpliktelsene i folketrygden, jf modellen i kapittel 14. En omdøping av Statens Petroleumsfond uten at det samtidig foretas andre endringer vil ikke ivareta slike hensyn.

En kunne også tenke seg et statlig bufferfond som mer eksplisitt var innrettet mot å jevne ut pensjonsforpliktelsene over tid uten at en på noe tidspunkt hadde som mål å fondere (deler av) pensjonsforpliktelsene i forsikringsteknisk forstand. Fondets størrelse kunne da bestemmes av en egen pensjonsavgift som fastsettes slik at pensjonssystemet er selvfinansierende over en lang horisont, f.eks. 50 eller 75 år, jf omtalen av forslag om å bygge opp fond innenfor Social Security i USA. En ville da bygge opp et øremerket fond for folketrygden i årene som kommer mens den demografiske utviklingen er gunstig, for deretter å tære på fondet i perioder med en stor andel pensjonister i befolkningen. Et slikt bufferfond ville isolert sett kunne tenkes å bidra til en utjevning av belastningen av pensjonssystemet mellom generasjoner, uten at pensjonssystemet fonderes i forsikringsteknisk forstand. Utvalget har imidlertid ikke utredet videre denne type bufferfond.

Internasjonalt er offentlige pensjonssystemer normalt løpende finansiert, mens den fondering av det allmenne pensjonssystemet som har vært foretatt i enkelte land ofte har vært en type bufferfond. Erfaringer fra andre land viser at det har vært komplisert å finne gode løsninger for oppbygging av bufferfond. Den fondsoppbyggingen som har vært foretatt f.eks. i Sverige og USA har hatt karakter av å skille ut enkelte øremerkede avgiftsinntekter til å finansiere trygdeutgiftene. Det kan være uklart hvordan disse ordningene har påvirket sparingen i andre deler av offentlig sektor og dermed samlet offentlig sparing, og om de har bidratt til økt sikkerhet for framtidige pensjonsutbetalinger.Utskilling av deler av offentlig formue til et øremerket fond til pensjoner kan gi inntrykk av at pensjonistenes rettigheter er sikret uansett, og med dette bidra til at det legges mindre vekt på en politikk som bidrar til en balansert utvikling i øvrige deler av offentlige finanser.

13.5 Oppsummering

Dette kapitlet skisserer noen mulige virkninger av å videreføre folketrygdens pensjonssystem etter dagens regelverk. Som i de fleste andre land anslås pensjonsutgiftene å øke kraftig over tid som andel av BNP. De makroøkonomiske beregningene i kapittel 7 viser likevel med de forutsetninger som der er lagt til grunn at ved en generell statlig oppsparing i årene som kommer kan dagens skattenivå i hovedtrekk opprettholdes fram mot midten av neste århundre.

Disse beregningene er selvsagt basert på en rekke forutsetninger som vil være usikre, og det er langt fra noen selvfølge at en slik utvikling kan realiseres. En ulempe med å videreføre dagens system kan være at forpliktelsene som ligger i pensjonssystemet kommer for dårlig fram. I de årlige belutningene om statsbudsjettet vil det dermed kunne være for enkelt å gjennomføre en økning i pensjonsutgiftene og andre offentlige utgifter uten fullt ut å ta hensyn til de mer langsiktige konsekvensene. Bedre informasjon om den framtidige utgiftsutviklingen kan redusere dette problemet, men kanskje i mindre grad enn ved oppbygging av eksplisitte fonderte pensjonsordninger.

Dagens system gir på den annen side stor fleksibilitet i utformingen av den økonomiske politikken. Mekanismen med at oppsparing i Statens petroleumsfond bare kan skje ved overskudd på statsbudsjettet bidrar til å synliggjøre statens sparing. Ved en videreføring av dagens system unngås samtidig kompliserte overgangsregler som kan strekke seg flere tiår fram i tid.

14 Statlig pensjonsfond

14.1 Hovedtrekk

I dette kapitlet presenteres en referansemodell for et statlig pensjonsfond. Referansemodellen omfatter fondering av alle rettigheter til tilleggspensjonen i alderstrygden, og dessuten fondering av tilleggspensjoner til uføre og etterlatte etter hvert som tilfellene inntreffer. Grunnytelsene forutsettes finansiert løpende som i dagens system. Alternative utforminger, og da spesielt fondering også av grunnytelsene, er beskrevet i avsnitt 14.6.

Sammenlignet med dagens system er det finansieringen av pensjonene som endres med denne modellen. Systemet for å beregne pensjonsytelsene til den enkelte forutsettes å være uendret. Det er derfor ikke noen egen omtale av ytelsene i dette kapitlet.

Modellen går i grove trekk ut på at en hvert år beregner nåverdien av årets opptjening av tilleggspensjon. Dette beløpet overføres fra statsbudsjettet til pensjonsfondet. Fondet er adskilt fra statsbudsjettet for øvrig. Når systemet er fullt utbygd, vil størrelsen på fondet avspeile de forpliktelsene staten har til å utbetale tilleggspensjoner. Utbetalingene fra fondet er en overføring til statskassen tilsvarende nivået på den delen av tilleggspensjonene fondet har ansvaret for (alle tilleggspensjoner når fondet er fullt utbygd). Ved gradvis oppbygging av fondet vil utbetalingene de første årene være små. Fondet har ikke ansvar for å kreve inn premier, og heller ikke ansvar for å foreta utbetalinger til enkeltpersoner.

Pensjonsfondet kan forvalte midlene selv, eller det kan overlate forvaltningen til andre. Myndighetene og fondsstyret vil uansett ha mulighet til å fastsette retningslinjer for hvordan fondet skal forvaltes, f eks at midlene skal plasseres i utlandet.

14.2 Nærmere om innskuddene

Størrelsen på det statlige pensjonsfondet når det er fullt utbygd skal i prinsippet være lik nåverdien av folketrygdens framtidige tilleggspensjonsforpliktelser, beregnet med utgangspunkt i en gitt grunnlagsrente. Fonderingen omfatter alders-, uføre- og etterlattepensjonen som beskrevet over. I kapittel 8 presenteres en metode for å beregne disse forpliktelsene. Her er også prinsippene for å beregne nåverdien av uføre- og etterlattepensjonene nærmere omtalt. Referansemodellen bygger på at innbetalingene hvert år i utgangspunktet settes lik nåverdien av befolkningens nye rettigheter til å motta tilleggspensjon. Det må i tillegg konstrueres en mekanisme som ivaretar avvik mellom faktisk avkastning, dødelighetsrater mv, og det som er forutsatt for disse størrelsene i året som gikk, jf omtale nedenfor.

Nåverdien av årlig opptjening av tilleggspensjonsrettigheter de nærmeste årene kan anslås til knapt 60 mrd 1997-kroner. Beløpet vil øke noe over tid, jf figur 8.1. En nærmere beskrivelse av beregningene med forutsetninger mv er gitt i kapittel 8. Her går det også fram at nåverdien av opptjent tilleggspensjon innenfor alders-, uføre- og etterlattepensjonen i 1997 er vel 1100 mrd kroner.

Generelt må innbetalingene reflektere følgende endringer av betydning for framtidige forpliktelser:

1. Endringer i befolkningens opptjening av rettigheter innenfor dagens regelverk. Opptjeningen reflekterer den enkeltes inntektsnivå.

2. Endringer i regelverket for å opparbeide pensjonsrettigheter, inkludert eventuelt endring i prinsippene for å regulere grunnbeløpet.

3. Endringer i de forutsetningene som ligger bak beregningene. De viktigste forutsetningene er knyttet til grunnlagsrente/forventet avkastning og demografi.

Det er ingen spesielle prinsipielle problemer knyttet til å beregne endringer av type 1). Slike endringer følger av regelverket og forutsetninger for øvrig, og gir gradvise endringer av forpliktelsene. Endringer knyttet til punktene 2) og 3) kan imidlertid medføre store endringer på kort tid. Det kan derfor være ønskelig å ha mekanismer for å jevne ut endringer over tid.

En kan skille mellom to typer endringer i regelverket:

• Gradvise endringer i opptjeningsreglene. Når endringene skjer gradvis, er det lite behov for mekanismer som jevner ut virkningen over flere år. De største endringene kommer langt fram i tid, og får derfor relativt liten betydning når beløpene diskonteres.

• Endringer som medfører en umiddelbar økning (reduksjon) i pensjonene, eller endringer i pensjonsalderen. Slike endringer kan gi store utslag med en gang, og det oppstår spørsmål om en utjevningsmekanisme. Hvis hensikten med å opprette et statlig fond er å legge bedre til rette for langsiktighet i politikken, kan det imidlertid stilles spørsmål ved om en slik utjevningsmekanisme er hensiktsmessig. Hensikten er vel da heller at beslutningstakerne skal kunne se også de langsiktige konsekvensene av beslutningene i det disse blir tatt. Hvis store hopp i innbetalingene i enkeltår ikke er ønskelig, kan virkningen bli at eventuelle endringer i pensjonsrettigheter innføres mer gradvis.

Demografi og grunnlagsrente er parametre som har stor betydning for beregningene. Eksempelvis vil en reduksjon i diskonteringsrenten fra fire til to prosent medføre en økning i nåverdien av dagens forpliktelser til å utbetale tilleggspensjon med om lag 60 pst. Den store betydningen av parameterverdiene gjør det viktig at disse fastsettes på objektivt grunnlag. Det kan tenkes flere måter å fastsette parameterverdiene på. Hvis parametrene fastsettes sjelden, kan det bli store sprang. Det kan da være aktuelt å innarbeide endringen over flere år. Et alternativ er å lage en konstruksjon der parametrene bygger på et veid gjennomsnitt av observasjoner over flere år (glidende gjennomsnitt). Et slikt system vil kunne gi mindre rom for skjønnsmessige beslutninger enn et system med sprangvise endringer. Opplegget kan medføre at fondet til tider ikke gir det riktigste bildet av forpliktelsene, gitt den informasjonen som er tilgjengelig. I lys av at en på denne måten kan unngå store svingninger i innbetalingene ved endrede forutsetninger, kan dette likevel være den beste løsningen for et statlig fond der staten står ansvarlig for pensjonene. Det er ikke avgjørende at et fond av denne typen gir et eksakt riktig bilde av forpliktelsene, og det er heller ikke påkrevet med sikkerhetsmarginer på samme måte som for private ordninger.

Forpliktelsene, og derfor nødvendige avsetninger, beregnes med utgangspunkt i at faktisk avkastning det enkelte år tilsvarer diskonteringsrenten (grunnlagsrenten). Her kan det imidlertid oppstå store avvik i enkeltår, og en må ha et system for å behandle avvik mellom grunnlagsrenten og faktisk avkastning. Hvis en skal unngå store svingninger i statsbudsjettet fra år til år som følge av dette, må det trolig opprettes en analog til dagens premiefond i private ytelsesbaserte pensjonsordninger. En mulighet er å opprette en mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og fondet. Når avkastningen er høyere enn grunnlagsrenten, settes det overskytende inn på mellomregningskontoen. Tilsvarende trekkes det på kontoen når avkastningen er lavere enn grunnlagsrenten. Hvis saldoen blir negativ, betyr det at statskassen står i gjeld til fondet. Det kan defineres en øvre og en nedre grense som mellomregningskontoen skal variere innenfor med normale svingninger i avkastningen. Hvis en kommer utenfor grensene, kan regelen være at (en del av) differansen legges til/trekkes fra de årlige innbetalingene til fondet. Hvis grunnlagsrenten settes noe lavere enn forventet avkastning, vil det normale være at innbetalingene over tid justeres noe ned i forhold til det beregninger basert på grunnlagsrenten tilsier. Ordningen med mellomregningskonto medfører at en unngår sterkt svingende nettoutgifter til trygden.

Når det gjelder ulike demografiske faktorer som f eks dødsrater, vil det som regel også være et visst avvik mellom det som er forutsatt og det som faktisk er observert foregående år. Det vil trolig være hensiktsmessig å behandle slike avvik på samme måte som avvik mellom faktisk og forventet avkastning, dvs gjennom mellomregningskontoen.

En eventuell over- eller underregulering av grunnbeløpet vil kunne ha stor betydning for nivået på forpliktelsene. Det er lagt til grunn at grunnbeløpet skal følge reallønnsutviklingen på lang sikt. I enkeltår kan det likevel være avvik fra dette, jf utviklingen fram til nå. Beregningene som er gjort i kapittel 8 er basert på en realvekst på 1,5 pst. En underregulering fra ett år til det neste som medfører eksempelvis 1 pst lavere vekst i grunnbeløpet enn forutsatt vil isolert sett medføre at nåverdien av forpliktelsene reduseres med 1 pst, eller vel 11 mrd kroner. Bakgrunnen er at grunnbeløpet kommer på et varig lavere nivå. Totalvirkningen påvirkes ellers av at et lavere grunnbeløp gir høyere poengopptjening. I referansemodellen forutsettes det at reduksjonen i forpliktelser som følger av en underregulering av grunnbeløpet kommer til fratrekk i den overføringen som følger av årets opptjening av rettigheter ellers. Den motsatte virkningen vil oppstå ved en overregulering av grunnbeløpet.

Hvis statsbudsjettet blir gjort opp med underskudd, må staten ta opp lån, selv om det (netto) overføres midler til pensjonsfondet. Staten kan da pådra seg en ekstra kostnad hvis det er en rentemargin. Denne kostnaden ville en unngått hvis staten kunne låne penger i fondet, men dette ville samtidig visket ut skillet mellom pensjonsfondet og statsbudsjettet. Hensynet til at fondet skal gi et best mulig uttrykk for de opparbeidede forpliktelsene tilsier derfor at det ikke bør være anledning for statskassen til å låne penger i pensjonsfondet, dvs at fondet ikke skal kjøpe statspapirer. De lovbestemte avsetningene til fondet kan i seg selv føre til behov for låneopptak. Dette kan virke begrensende på ønsket/evnen til å møte andre, men kortsiktige behov. Det legges imidlertid til grunn at innestående på petroleumsfondet kan overføres til pensjonsfondet i år der overskudd på statsbudsjettet før pensjonsavstninger er lavere enn overføringen til pensjonsfondet. Lånebehov for staten vil derfor først oppstå når petroleumsfondet evt er tomt.

Hvis prinsippet hadde vært at det skulle trekkes fra fondet ved underskudd på statsbudsjettet, kunne det hevdes at sparingen ville bli styrket fordi myndighetene ville føle motvilje mot å ta av pensjonsmidlene. Samtidig ville prinsippet om at fondet skal være stort nok til å dekke forpliktelsene bli ødelagt etter en periode med tapping av fondet. Dette kunne senke barrieren for videre trekk på fondet.

14.3 Pensjonsformue og forvaltning

Et statlig pensjonsfond med ansvar for folketrygdens tilleggspensjoner må i utgangspunktet forvaltes slik at det gir tilstrekkelig sikkerhet for de utbetalinger som skal foretas. Slik sikkerhet oppnås mest direkte ved at hoveddelen av fondet plasseres i norsk valuta, med framtidige kontantstrømmer som i tid og størrelse motsvarer forpliktelsene.

Omfattende plasseringer i de norske kapitalmarkedene vil imidlertid kunne føre til lav avkastning for pensjonsfondet og til inflasjonspress i norsk økonomi, se drøftingen i kapittel 11. Både av hensyn til forventet avkastning og av samfunnsøkonomiske grunner kan det dermed være ønskelig å begrense investeringene i norsk valuta. Antakelig setter de samfunnsøkonomiske hensyn strengere grenser enn hensynet til den bedriftsøkonomiske avveining mellom avkastning og risiko. Det kan derfor etter en samlet vurdering være ønskelig å pålegge det statlige pensjonsfondet å investere det meste av fondsmidlene i utenlandsk valuta, med den ekstra risikoen dette medfører for fondet. Et slikt pålegg medfører imidlertid ikke noen problematisk valutarisiko for pensjonskundene direkte siden det er staten, og ikke pensjonsfondet, som har ansvaret for å utbetale pensjonsytelsene. Som nevnt innledningsvis forutsettes det i denne modellen at nivået på pensjonene opprettholdes på samme nivå som i dagens system, og at utbetalingene til den enkelte skjer på samme måte som i dag.

Det statlige pensjonsfondet behøver ikke forvalte midlene selv. Det ansvaret kan delegeres til eksterne forvaltere i Norge eller i utlandet. Men pensjonsfondet må ha ansvaret for å styre samlet risikoeksponering. Det innebærer at forvaltningsmandatene må gis av pensjonsfondet etter en samordnet plan, som gir en rimelig total portefølje av investeringer. Tallet på forvaltere må fastlegges ved å veie diversifikasjonsgevinsten ved mange forvaltere mot kostnadene og vanskene med å drive samordning. I tillegg kan pensjonsfondet drive egen forvaltning. Det kan være ønskelig både av kostnadshensyn og av hensyn til at fondet må ha kompetanse til å overvåke de eksterne forvalterne. Dette er i hovedsak den samme strategien som fra 1998 vil gjelde for forvaltningen av Statens Petroleumsfond. For et statlig pensjonsfond vil det likevel kunne være lettere å fastholde prinsippet om at investeringene foretas ut fra avkastningsforhold alene. Hvis fondet er ensidig rettet mot å sikre framtidige pensjoner, kan det være mindre fare for at fondet blir pålagt å ta hensyn utover det å gi høyest mulig avkastning.

Systemet beskriver etter dette et opplegg med to statlige fond, Statens petroleumsfond og et statlig pensjonsfond, med tilnærmet like forvaltningsstrategier. Den statlige finanssparingen vil (delvis) bli kanalisert fra Statens petroleumsfond til pensjonsfondet. På denne måten oppnår en å ha et fond som rimelig presist gir uttrykk for de tilleggspensjonsforpliktelsene staten har pådratt seg for framtida. Administrative merkostnader kan begrenses ved å la samme enhet stå for forvaltningen av begge fondene.

14.4 Virkninger på offentlige budsjetter

Opprettelse av et eventuelt statlig pensjonsfond som skissert vil medføre to viktige endringer for statlige regnskap:

• Netto utgifter til folketrygdens tilleggspensjoner på statsbudsjettet blir overføringen til pensjonsfondet i tillegg til den delen av de direkte utbetalingene som ikke dekkes av pensjonsfondet. Tilsvarende utgifter i dag er de direkte utbetalingene av tilleggspensjon. Omleggingen endrer informasjonsinnholdet til statsbudsjettet, jf omtale nedenfor.

• Deler av statens pensjonsforpliktelser (tilleggspensjonen innenfor alders-, uføre- og etterlattepensjonen som beskrevet i innledningen) vil bli ført som en gjeldspost i statens kapitalregnskap.

14.4.1 Nærmere om statsbudsjettet

Posteringene i statsregnskapet skal følge kontantprinsippet, dvs at utgifter og inntekter posteres når staten foretar kontant utbetaling eller mottar kontant innbetaling. Det står i bevilgningsreglementet § 14, som er blitt fortolket slik at prinsippet også må gjelde for oppføring i statsbudsjettet.

Det er allerede en del unntak fra en bokstavelig forståelse av denne formuleringen. De viktigste generelle unntakene er avsetning til fond. Det har i alle år blitt akseptert at utbetaling fra statskassen til et fond med eget internregnskap anses som statskassens kontante utbetaling.

Dette gjelder uansett om fondet er stort eller lite. Det gjelder således også de store fondene som er ført opp i statens kapitalregnskap under kontogruppe 61 Spesielle fond:

• Folketrygdfondet

• Statens petroleumsfond

• Statens petroleumsforsikringsfond

• Statens bankinvesteringsfond

• Statens banksikringsfond

• Fond til støtte for skipskontrakter

Av dette går det fram at opprettelse av et evt Statens Pensjonsfond ikke ville skape problemer i forhold til bevilgningsreglementet §14. Et slikt fond ville blitt behandlet på samme måte som øvrige statlige fond.

Innbetalingene til pensjonsfondet motsvares av en like stor utgiftspost over statsbudsjettet. Statens årlige utgifter til tilleggspensjon dekkes dels gjennom en overføring fra fondet til statsbudsjettet. De første årene vil denne overføringen være liten, slik at statens pensjonsutgifter blir betydelig høyere enn i dag, mens hele tilleggspensjonen vil bli dekt fra fondet når dette er ferdig utbygd. I en framtidig situasjon der pensjonsutbetalingene er høye mens det foregår liten opptjening av ny tilleggspensjon kan overskuddene derfor bli høyere. Informasjonsinnholdet til statsbudsjettet endres slik at overskuddet, evt underskuddet, på statsbudsjettet ikke vil være et uttrykk for statens (kontante) sparing hvert enkelt år.

Når det gjelder budsjettoverskuddet som indikator i stabiliseringspolitikken, ville omleggingen ikke innebære problemer. En kan her korrigere for effekten av den spesielle måten å føre pensjonsutgifter på (jf dagens olje-, rente og aktivitetskorrigerte budsjettoverskudd).

I nasjonalregnskapssammenheng ville resultatet til pensjonsfondet måtte føres under Andre stats- og trygderegnskap ved beregning av statsforvaltningens overskudd. Denne framgangsmåten følges for blant annet Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet i dag. Statsforvaltningens overskudd ville ikke bli endret som følge av endret prinsipp for føring av pensjonsutgiftene i statsbudsjettet.

14.4.2 Nærmere om kapitalregnskapet

Den viktigste gjeldsposten til pensjonsfondet vil være påløpte pensjonsforpliktelser. Et eventuelt pensjonsfond ville inngå i statens kapitalregnskap, og deler av statens pensjonsforpliktelser ville da i motsetning til nå bli ført som en gjeldspost i statens kapitalregnskap.

Statens petroleumsfond er en kronekonto i Norges Bank, og denne kontoen inngår i statens kapitalregnskap. Andre statlige fond verdsettes generelt etter prinsipper som gir lavere verdsetting. Blant annet Folketrygdfondet er ført i kapitalregnskapet etter historisk verdi. Verdiøkningen på fondet kommer kun til uttrykk i fondets eget regnskap. Et evt statlig pensjonsfond burde verdsettes slik at aktivasiden avspeiler fondets reelle verdier, og dette kan bety at en i hovedsak bør legge markedsverdi til grunn. Dette må ses i sammenheng med at en viktig hensikt med fondet er å gi mest mulig korrekt informasjon om statens forpliktelser. Regnskapsforskriftene for livselskaper og pensjonskasser mv skal blant annet ivareta forsiktighetshensyn. For et evt statlig fond vil slike hensyn ikke være relevante på samme måte.

Staten har forpliktelser på svært mange samfunnsområder uten at disse er ført som gjeldsposter i balansen. Framtidige inntekter i form av skatter, avgifter mv føres ikke som aktivaposter. Hvis statens framtidige forpliktelser til pensjoner skal føres som en gjeldspost, ville dette være et nytt prinsipp. Det kan hevdes at det dannes et misvisende inntrykk av statens formuesposisjon når en forpliktelse trekkes ut, uten at den ses i sammenheng med statens beskatningsrett og andre mulige inntektskilder. Belastningen knyttet til utbetaling av pensjoner reduseres også som følge av at pensjonene beskattes, uten at dette kommer til uttrykk i balansen. På den andre siden kan det hevdes at pensjon ut over minstepensjon står i en særstilling fordi det er en rettighet som opparbeides ut fra nivået på personinntekten, som igjen er utgangspunktet for innbetalinger av trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Dette argumentet svekkes imidlertid når forskjellen mellom laveste og høyeste ytelse i pensjonssystemet blir stadig mindre. De langsiktige konsekvensene av beslutninger knyttet til pensjonssystemet kan likevel tale for at disse utgiftene synliggjøres på en annen måte enn andre utgifter. Beslutninger på dette området i dag har store konsekvenser flere tiår fram i tid, og selv om ytelsene ikke har direkte grunnlovsvern i alle tilfeller, skal det svært mye til at staten ikke prioriterer å oppfylle pensjonsløftene. I avsnitt 14.5.1 drøftes om synliggjøring av pensjonsforpliktelser gjennom å føre gjeldsforpliktelsene kan ha positive virkninger for offentlig sparing. Utformingen av pensjonssystemet har virkninger langt fram i tid, og det kan derfor være ønskelig med konkrete beregninger av de framtidige kostnadene.

14.5 Samfunnsøkonomiske virkninger

14.5.1 Virkning på offentlig sparing

Statens sparing skjer i dag bl a gjennom overføringer til Statens petroleumsfond. Årlige overføringer fra statsbudsjettet til et statlig pensjonsfond reduserer isolert sett overskuddet på statsbudsjettet. Hvis det ikke skjer endringer i øvrige inntekts- og utgiftsposter, reduseres overføringene til petroleumsfondet tilsvarende, slik at det i praksis skjer en overføring av midler fra petroleumsfondet til pensjonsfondet. Vurderingen av et statlig pensjonsfond er i denne situasjonen det samme som å vurdere om deler av Petroleumsfondet bør omdannes til et pensjonsfond. På lang sikt, når betydningen av Petroleumsfondet svekkes ut fra dagens framskrivninger, er det ikke lenger naturlig å stille disse to fondene opp mot hverandre. På kort sikt er det heller ingen garanti for at det beløpet som med dagens system ville blitt overført til Petroleumsfondet er tilstrekkelig for overføring til et statlig pensjonsfond.

Hvis opprettelse av et pensjonsfond medfører at andre inntekts- og utgiftsposter på statsbudsjettet endres, påvirkes også den offentlige sparingen. Nedenfor drøftes om det er sannsynlig at fondet vil ha en slik effekt. Utgangspunktet for drøftingen er en beskrivelse av utsiktene i dagens situasjon.

14.5.2 Virkning på atferd i privat sektor

Hvis det ikke skjer endringer i de individuelle rettighetsreglene, påvirkes i utgangspunktet ikke den private sparingen. En kan imidlertid få en indirekte effekt på den private sparingen hvis usikkerheten knyttet til pensjonene endres. Hvis pensjonene oppfattes som mer sikre hvis det opprettes et øremerket pensjonsfond, vil dette kunne føre til at den private sparingen reduseres. Dette er en velferdsforbedring; økt sikkerhet er et gode i seg selv. Det er imidlertid liten grunn til å tro at denne effekten vil være sterk.

Når det gjelder virkningen på arbeidstilbudet, vises det til omtale i avsnitt 9.6. Uten endringer i regelverket for å fastsette pensjonsytelsene, og uten endringer i tilliten til pensjonssystemet, forventes i liten grad endringer i arbeidstilbudet sammenlignet med dagens system.

14.5.3 Nærmere om virkninger på handlefriheten og fordelingspolitikken

Øremerking av statlige midler i form av øremerkede fond og lovbestemte årlige avsetninger innebærer generelt at staten mister handlefrihet hvis det f eks skulle oppstå uforutsette sjokk i økonomien. Dette står i motsetning til et ønske om å kunne bruke budsjettpolitikken for å motvirke svingende konjunkturer. Hvis opprettelse av et statlig pensjonsfond med sterke barrierer mot statsbudsjettet for øvrig innebærer redusert kredittverdighet for staten, dvs at det blir vanskeligere å gjøre opp budsjettene med underskudd i lavkonjunkturer, innebærer fondet generelt lavere handlefrihet for myndighetene. Hvis statens mulighet til å iverksette mottiltak på denne måten begrenses, kan de langsiktige konsekvensene av en lavkonjunktur derfor bli sterkere. På den andre siden kan lavkonjunkturer isolert sett bli lettere å håndtere i den grad fondering av pensjonsytelsene har medført en høyere statlig finansiell formue når pensjonsfondet og generell finanssparing ses under ett. I overskuelig framtid virker det lite sannsynlig av statens kredittverdighet skulle bli vesentlig svekket pga fondsbasering.

Et statlig pensjonsfond reduserer handlefriheten i fordelingspolitikken hvis øremerking gjør at pensjonsutgiftene i mindre grad enn tidligere blir en størrelse som kan påvirkes. Med et statlig pensjonsfond som skissert i referansemodellen vil det neppe være større formelle hindringer i veien for en eventuell innstramming overfor pensjonistene enn i dagens system. Innstramming i framtidige rettigheter kan gjennomføres på samme måte som i dag, og vil redusere de årlige innbetalingene til pensjonsfondet. Innstramminger i allerede opparbeidede pensjonsrettigheter er vanskelig å gjennomføre også i dag, selv om det har vært eksempler på slike endringer, jf omtale i avsnitt 17.2.3. Hvis midlene allerede er satt av i et pensjonsfond, vil det politisk sett kunne bli enda vanskeligere å redusere løpende pensjoner. På denne måten vil pensjonsytelsene kunne stå sterkere enn andre formål ved fordelingen av offentlige midler, og opprettelsen av fondet legger i en viss grad føringer på framtidige generasjoners prioriteringer mellom pensjoner og andre formål. Noen vil kunne hevde at øremerking av pensjonsmidler på denne måten kan ha uheldige fordelingsvirkninger. Hvis det er behov for å stramme inn i økonomien, er det rimelig at byrdene fordeles på alle samfunnsgrupper. Andre vil hevde at denne reduserte handlefriheten nettopp er et av siktemålene med å opprette et statlig pensjonsfond, dvs at redusert handlefrihet kan være en fordel med tanke på å sikre tilstrekkelig statlig sparing. Med et statlig pensjonsfond vil det reelle pensjonsnivået likevel til en viss grad kunne påvirkes gjennom generell skattlegging og regulering av grunnbeløpet. Ved behov for generell innstramming vil en videre kunne redusere behovet for årlige avsetninger ved å redusere framtidige pensjonsrettigheter.

Utover i neste århundre blir det en betydelig økning i både antall pensjonister og i de rettighetene disse har. Uten et tilstrekkelig nivå på den statlige sparingen, og under forutsetning av at budsjettene skal gå i rimelig balanse, vil dette måtte medføre enten en reduksjon i de forespeilede pensjonsutbetalingene eller en økning i skattene. Det er hensynet til en rimelig fordeling mellom generasjoner som er bakgrunnen for den planlagte statlige formuesoppbyggingen. I den grad et statlig pensjonsfond reduserer viljen/muligheten til å bevilge midler til andre formål enn pensjoner, kan fondet påvirke fordelingen mellom generasjoner. På den andre siden kan lånefinansiert fondsoppbygging bidra til å styrke stillingen til dem som i dag er yrkesaktive på bekostning av framtidige generasjoner som da vil overta en gjeldsbyrde.

Opprettelse av et statlig pensjonsfond, uten endringer i rettighetsreglene, forventes ikke å få noen innvirkning på fordelingen innen generasjoner.

14.6 Alternative utforminger

14.6.1 Omfanget av fonderingen

Ett av formålene med å opprette et statlig pensjonsfond er at en på denne måten kan sikre en bedre oversikt over de langsiktige konsekvensene av pensjonssystemet. Bedre informasjon om omfanget av statens pensjonsforpliktelser kan i neste omgang endre budsjettdisiplinen til bevilgende myndigheter. Med dette utgangspunktet kan det reises spørsmål om en også burde fondere grunnpensjonen og særtillegget.

Valget mellom å fondere hele pensjonsytelsen, eller bare å fondere tilleggspensjonen, er i stor grad et spørsmål om nivå på fonderingen. Tallene som er presentert i kapittel 8 viser at nåverdien av forpliktelsene til å dekke alderspensjon, samt uføre- og etterlattepensjon etterhvert som tilfellene inntrer, anslås å øke med vel 90 mrd kroner fra 1997 til 1998. Dette utgjør om lag 22 pst av de totale utgiftene på statsbudsjettet i 1997. Det kan virke lite hensiktsmessig å holde så store beløp utenfor statsbudsjettet. Det ville også blitt regelen heller enn unntaket at midler ble plassert i fondet samtidig som staten måtte ta opp lån andre steder for å dekke løpende utgifter. Ved fondering av tilleggspensjonen er økningen i nåverdien av forpliktelsene som nevnt i avsnitt 14.2 knapt 60 mrd kroner.

Det vil uansett være et offentlig ansvar å sikre en viss minsteytelse til alle pensjonister. Det kan også ut fra dette argumenteres for at dette er en oppgave som bør finansieres løpende. En mellomløsning kan være å fondere særtillegget i tillegg til tilleggspensjonen, slik at alle pensjonsytelser ut over grunnpensjonen blir fondert. Utviklingen har gått i retning av et stadig økende særtillegg. Fondering også av særtillegget ville automatisk medføre at de langsiktige virkningene av slike oppjusteringer ble klarlagt. Nåverdien av forpliktelsene til å utbetale særtillegg kan anslås til om lag 55 mrd kroner, før virkningen av årets trygdeoppgjør er innarbeidet. Dette er relativt lite i forhold til nåverdien av tilleggspensjonsforpliktelsene, som anslås til vel 1100 mrd kroner. Til tross for dette, kan det å inkludere særtillegget ha betydelig virkning for avsetningene de første årene. Dette skyldes at særtillegget har størst betydning de nærmeste årene, mens det mister betydning etter hvert som de aller fleste får egen tilleggspensjon som overstiger særtillegget. I kap 8 vises det at den vedtatte økningen av særtillegget i år gjør at nåverdien av forpliktelsene øker med anslagsvis 80 mrd kroner.

I referansealternativet for et statlig pensjonsfond danner den årlige opptjeningen av tilleggspensjonsrettigheter grunnlag for fondsavsetningene. På utbetalingstidspunktet vil imidlertid deler av tilleggspensjonen tilfalle statskassen som skatteinntekter. Alternativt til den skisserte modellen kan en velge å fondere tilleggspensjonen fratrukket skatt. Dette vil gi et redusert fonderingsbehov. Som forklart i avsnitt 8.2 er det ikke entydig hvordan pensjonsforpliktelser fratrukket skatt skal beregnes. En løsning kunne være å bruke en sjablonmessig fastsatt skattesats. Ved utbetaling av pensjon fra fondet måtte man i så fall trekke fra den sjablonmessige skatten og la den bli utbetalt direkte fra staten.

14.6.2 Overgangsregler

Overgangsregler behandles i kapittel 17. Siden overgangsperioden vil være lang ved en endring av pensjonssystemet, vil evt overgangsregler være en viktig del av systemet.

I kapittel 8 går det fram at nåverdien av eksisterende forpliktelser til å utbetale tilleggspensjoner kan anslås til vel 1100 mrd kroner. I referansemodellen er det ikke bygd inn overgangsregler. Det vil derfor ta bortimot 50 år før systemet er fullt innarbeidet. Mulige overgangsregler kan være:

• Pensjonsfondet tilføres ingen startkapital, men bygges opp gjennom forserte innbetalinger over et visst antall år.

• Det overføres midler til fondet fra statens finansinvesteringer (i praksis i hovedsak fra Petroleumsfondet). Det er ikke aktuelt å overføre statlig formue som det er knyttet andre formål til enn det å være en ren finansplassering. I Revidert nasjonalbudsjettet 1998 anslås det at Statens Petroleumsfond ved utgangen av 2002 vil utgjøre om lag 660 mrd kroner. Resten av den nødvendige startkapitalen kan tilføres fondet gjennom forserte innbetalinger over et visst antall år.

• En begynner å fullfondere fra et gitt tidspunkt. Tilføring av evt startkapital kan gå til å fullfondere de yngste for å gjøre overgangsperioden kort. En kan f eks tenke seg at en fullfonderer pensjonene til alle som er født etter 1960. Nødvendig startkapital vil da være lik nåverdien av pensjonsforpliktelser til personer som er født etter 1960. Lengden på overgangsperioden (og samtidig størrelsen på fondet) bestemmes av hvilket fødselsår som settes som grense for at vedkommendes pensjonsytelser skal fonderes.

14.6.3 Nærmere om metode for å føre midler til og fra fondet

Innbetalingene til fondet kan enten være øremerkede pensjonsavgifter betalt av arbeidsgivere og/eller arbeidstakere, eller direkte overføringer over statsbudsjettet. Sistnevnte er valgt i referansemodellen.

Øremerkede pensjonsavgifter som justeres hvert år, eller med jevne mellomrom, legger føringer på skattepolitikken, og dermed muligheten for å bruke skattesystemet som styringsredskap. Dette kan tale for et system der midler overføres pensjonsfondet i form av direkte overføringer fra statsbudsjettet.

I et ytelsesbasert system vil pensjonspremien kunne variere betydelig fra år til år, avhengig av avkastningen på fondsmidlene. Ut fra makroøkonomiske styringshensyn kan dette være uheldig, spesielt hvis pensjonspremien er av et visst omfang. I den modellen som er beskrevet i dette kapitlet dempes imidlertid de årlige svingningene gjennom mellomregningskontoen. Momentet kan likevel tale for at overføringene til et statlig pensjonsfond bør skje fra generelle skatteinntekter. Dette skulle også være uproblematisk når hensikten i første rekke er å sikre finansieringen av pensjonene.

Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble systemet finansiert bl a med medlemsavgift og arbeidsgiveravgift. Nivået på avgiftene ble til å begynne med fastsatt på bakgrunn av størrelsen på utbetalingene og målsetningene for fondsoppbygging. I NOU 1984:10 Trygdefinansiering diskuteres utviklingen i finansieringen av folketrygden, herunder bakgrunnen for at avgiftene ikke ble holdt på et nivå som sikret den planlagte fondsoppbyggingen. Det heter i utredningen:

«Når fondsdannelsen i folketrygden ble mindre enn antatt skyldes det både den sterke utgiftsveksten (...) og utviklingen i inntektene. Stortinget ville ikke sette avgiftssatsene så høyt som en videre fondsoppbygging ville kreve. I denne sammenheng var politiske og økonomiske målsettinger utenfor folketrygden avgjørende. I St.meld. nr. 14 (1971-72) er dette klart formulert:

«Utformingen av folketrygdavgiftene vil bli et av de viktigste virkemidlene som står til disposisjon i styringen av den økonomiske utviklingen.

Medlemsavgiften og arbeidsgiveravgiften ble i tråd med dette betraktet som inntektspolitiske virkemidler for å bedre norske bedrifters konkurranseevne overfor utlandet. Arbeidsgiveravgiften ble i tillegg benyttet som distriktspolitisk virkemiddel.»

Ved innføringen av folketrygden gikk en altså etter kort tid bort fra prinsippet om øremerkede overføringer til folketrygden, der nivået blir fastsatt ut fra hensynet til tilstrekkelig fondsopplegg. Størrelsen på avgiftene ble i stedet fastsatt ut fra hensynet til målsettinger utenfor folketrygden. Når innbetalingene til pensjonsfondet i referansemodellen foretas som direkte overføringer fra statsbudsjettet, må dette blant annet ses i lys av disse tidligere erfaringene.

14.6.4 Individbasert fond

Et alternativ til et statlig fond som skissert foran kunne være en modell der det forsikringstekniske prinsippet gjelder for hvert enkelt individ. Det må da gjøres beregninger på individnivå. Framtidige pensjonsrettigheter vil framstå som en rettighet individet har i et statlig fond. Opplegget kan utformes som en parallell til dagens private tjenestepensjonsordninger.

14.7 Oppsummering

I dette kapitlet er det skissert en mulig utforming av et stalig pensjonsfond basert på forsikringstekniske prinsipper. Det forutsettes at det hvert år overføres et beløp fra statskassen til pensjonsfondet tilsvarende nåverdien av nyopptjente rettigheter til å motta tilleggspensjon innenfor folketrygdens alders-, uføre- og etterlattepensjon. Nåverdien av årlig opptjening av tilleggspensjonsrettigheter de nærmeste årene kan anslås til i underkant av 60 mrd 1997-kroner. Størrelsen på det statlige pensjonsfondet når det er fullt utbygd skal avspeile statens framtidige tilleggspensjonsforpliktelser.

Sammenlignet med dagens system er det finansieringen av pensjonene som endres med denne modellen. Systemet for å beregne pensjonsytelsene til den enkelte forutsettes opprettholdt som i dag. Fondet har ikke ansvar for å kreve inn premier, og heller ikke ansvar for å foreta utbetalinger til enkeltpersoner.

I beregningsopplegget må det blant annet gjøres forutsetninger om demografi og grunnlagsrente. Disse verdiene har stor betydning for beregningene. For å unngå store sprang ved endringer i verdiene, kan det være hensiktsmessig at verdiene fastsettes ut fra observasjoner over flere år (glidende gjennomsnitt). Videre beskrives i kapitlet en såkalt mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og fondet. Denne kontoen skal forhindre sterkt svingende nettoutgifter til trygden som følge av store avvik mellom det som er forutsatt om avkastning og demografiske faktorer, og det som faktisk blir tilfelle.

Pensjonsfondet kan forvalte midlene selv, eller det kan overlate forvaltningen til andre. Fondet vil uansett ha ansvaret for å styre samlet risikoeksponering. Det kan være ønskelig med en strategi som i hovedsak er lik den som fra 1998 vil gjelde for forvaltningen av Statens Petroleumsfond.

Det kan være hensiktsmessig at statskassen ikke har adgang til å låne penger i pensjonsfondet. Statlig låneadgang i pensjonsfondet vil til en viss grad kunne viske ut skillet mellom pensjonsfondet og statsbudsjettet.

I kapitlet trekkes fram to faktorer som kanskje kan bidra til at framtidige pensjoner er bedre sikret i et statlig pensjonsfond enn gjennom generell statlig finansformue (petroleumsfondet). For det første kan viljen til å bruke offentlige midler bli redusert når pensjonsforpliktelser synliggjøres i et øremerket fond med eget regnskap. For det andre kan muligheten til å bruke midler bli redusert som følge av sterkere formelle bindinger på et øremerket pensjonsfond. Et statlig pensjonsfond vil imidlertid uansett ikke være til hinder for underskuddsbudsjettering.

Hvis det ikke skjer endringer i opptjeningsreglene, forventes i utgangspunktet ingen endringer verken i den private sparingen eller i arbeidstilbudet. En kan imidlertid få en viss reduksjon i den private sparingen hvis pensjonene oppfattes som mer sikre med et øremerket pensjonsfond. Økt sikkerhet er en velferdsforbedring.

Øremerking av statlige midler innebærer generelt at staten mister handlefrihet ved en negativ utvikling i økonomien. Dette står i motsetning til et ønske om å kunne bruke budsjettpolitikken for å motvirke svake konjunkturer. Lavkonjunkturer kan imidlertid bli lettere å håndtere hvis fondering av pensjonsytelsene har medført høyere sparing i tiden forut for lavkonjunkturen. Et statlig pensjonsfond vil ellers redusere handlefriheten i fordelingspolitikken hvis øremerking gjør at pensjonsutgiftene i mindre grad enn tidligere blir en størrelse som kan påvirkes. Når det gjelder framtidige rettigheter, kan disse innenfor en fondsordning reduseres på samme måte som i dag. Når det gjelder opparbeidede rettigheter, er det vanskelig å redusere disse allerede i dag. Med et statlig pensjonsfond kan dette politisk sett bli enda vanskeligere, selv om det formelt sett ikke skulle være noen forskjell.

15 Ytelsesbaserte private pensjonsfond

15.1 Hovedtrekk

Nedenfor beskrives en referansemodell som innebærer privat fondering av folketrygdens tilleggspensjoner. Modellen beholder mange elementer fra dagens ordning i folketrygden, men forutsetter at private pensjonsfond skal konkurrere om å få utføre tjenestene.

Ordningen tenkes regulert ved en egen lov, som blant annet bestemmer at det skal opprettes separate pensjonsfond for formålet. Adgangen til å opprette og forvalte slike pensjonsfond vil være betinget av konsesjon fra norske myndigheter. Pensjonsfondene vil være norske juridiske enheter, og norske myndigheter kan gjennom konsesjonsvilkårene kan sette krav til utformingen av pensjonskontraktene og krav til de selskaper som oppretter og forvalter fondene, uavhengig av eksisterende EU-direktiver for finansinstitusjoner. Aktuelle forvaltere kan være forsikringsselskaper, banker, verdipapirforetak og investeringsfond, jf avsnitt 11.6.2.

Forvalterne forutsettes å motta et forvaltningshonorar som avhenger av størrelsen på de fond som forvaltes. Konsesjonsvilkårene kan sette krav om at forvalterne gir garantier for ytelsene fra pensjonsfondene, basert på forvalternes egenkapital. Pensjonsfondene vil selv ikke ha egenkapital utover forsikringstekniske avsetninger og internt garantifond. Individuell kontoføring og flytterett forutsettes som en del av regelverket. I tillegg tenkes etablert en risikopool der alle pensjonsfondene pålegges å delta for å sikre premietariffer som ikke avhenger av gruppespesifikk dødsrisiko. Det betyr blant annet at premiene vil være like for kvinner og menn.

Referansemodellen omfatter fondering av alle rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden, og dessuten fondering av tilleggspensjoner til uføre- og etterlatte etterhvert som tilfellene inntrer. Det forutsettes at pensjonsfondene pålegges å inkorporere besteårsregelen og de spesielle reglene for godskriving av pensjonsgrunnlag over 6G, se avsnitt 15.4.1.

Ytelsene skal i referansemodellen finansieres med premier beregnet ut fra pensjonsgivende inntekt, med en premietariff fastsatt av myndighetene hvert år. Premietariffen fastsettes på grunnlag av forutsetninger om en grunnlagsrente for avkastning, forventede utbetalinger og forventede forvaltningskostnader.

Innbetalingene fra medlemmene i hvert fond kan eventuelt suppleres med tilskudd over statsbudsjettet for å ivareta fordelingshensyn som ikke kan ivaretas gjennom de vanlige regler for premiebetaling og ytelser. Utmålingen av tilleggspensjoner skal i hovedsak følge dagens regler i folketrygden, med unntak av at verdisikringen av ytelsene etter pensjoneringstidspunktet må følge regler som gjør den forutsigbar for de private pensjonsfond som skal utbetale tilleggspensjonene. Eventuelle overskudd i pensjonsfondene forutsettes tilbakeført til medlemmene, slik at netto innbetaling til fondene kan være lavere enn den premien myndighetene fastsetter. Konkurransen mellom fondene vil gjelde størrelsen på tilbakeført overskudd og størrelsen på forvaltningsavgiftene.

Sammenhengen mellom innbetalinger og ytelser vil i denne modellen være omtrent som i dagens folketrygd. Den enkelte vil likevel kunne få mer informasjon om sin oppsparing ved at hvert medlem i et pensjonsfond tilordnes en premiereserve, og ved at pensjonsfondet sender årlige kontoutskrifter med opplysninger om størrelsen på premiereserven, andel i overskuddet og opptjent pensjon under visse forutsetninger.

I samsvar med dagens regler for tilleggspensjon i folketrygden vil kontrakten både inneholde en sparedel og en forsikringsdel. Sparedelen gjelder det forhold at innbetalingene i yrkesaktiv alder sammen med eventuelle statlige tilskudd skal være store nok til å dekke de forventede pensjonsutbetalingene. Forsikringsdelen er knyttet til regelen om at pensjonene bare skal utbetales dersom pensjonsalderen nås, men deretter så lenge medlemmet lever.

Den avgjørende forskjellen fra dagens ordning er at ansvaret for utbetaling av tilleggspensjonene i modellen forutsettes overført til private pensjonsfond. Utbetalingene skal finansieres fra pensjonsfondenes midler og avkastningen av midlene, i stedet for over statsbudsjettet. Av dagens norske ordninger minner modellen mest om den som gjelder for kommunalt ansatte. En viktig forskjell er at den enkelte selv kan velge hvor han eller hun vil inngå avtale om opptjening av tilleggspensjon.

I referansemodellen legges det til grunn at en statlig pensjonsmyndighet har ansvaret for at alle med arbeidsinntekt over grunnbeløpet i folketrygden er medlemmer i et pensjonsfond. En del inntektstakere vil ventelig unnlate selv å foreta et valg. For disse må myndighetene gjøre valget, ved at ordningen inneholder en regel for standard valg av pensjonsfond som vil bli brukt om den enkelte ikke gir beskjed om noe annet. Dette standardvalget kan være et pensjonsfond som forvaltes av en statlig institusjon.

Pensjonsfondene vil være norske juridiske enheter, og pensjonskontraktene vil dermed være underlagt norsk lov. Kredittilsynet vil ha tilsynsansvaret for driften av fondene. Ut fra den juridiske vurdering utvalget har innhentet om konkurransereglene i EØS-avtalen, antas det at selskaper hjemmehørende i andre EØS-land og med filial i Norge må ha anledning til å opprette og forvalte pensjonsfond på linje med norske selskaper, jfr. avsnitt 11.6.2.

Den statlige pensjonsmyndigheten vil også ha et tilsynsansvar. Dette bør være spesielt knyttet til oppfyllelsen av pensjonskontraktene, som for eksempel størrelsen på fondenes ytelser, og slik skille seg fra de ordinære tilsynsmyndighetenes ansvar for forsvarlig drift av fondene.

Pensjonsytelsene er sikret ved forsikringstekniske avsetninger til premiereserver i pensjonsfondene, garantier fra forvalterne, og en felles dødsrisikopool for hele ordningen med tilleggspensjon. Det finnes forøvrig heller ikke eksempler på at kunder i norske livselskaper har tapt rettigheter ved insolvens. Til tross for dette vil det alltid være en mulighet for at de enkelte pensjonsfond ikke har eller kan tilføres nok midler til å oppfylle sine forpliktelser. Selv om staten ikke gir noen formell garanti for tilleggspensjonene, kan det være politisk vanskelig å la være å gripe inn i en slik situasjon. Prosedyrene overfor pensjonsfond ved insolvens vil kunne være som for andre finansinstitusjoner.

15.2 Nærmere om premiene

15.2.1 Premienes størrelse

Inntektstakernes pensjonspremie forutsettes på samme måte som dagens folketrygdavgift å være en andel av en pensjonsgivende inntekt. Netto innbetaling vil være differansen mellom en premietariff som fastsettes av myndighetene og et fradrag som framkommer ved at overskudd fra fondsforvaltningen tilbakeføres til den enkelte

Myndighetene forutsettes å fastsette premietariffen ut fra beregninger av framtidige utbetalinger fra fondene, neddiskontert med en grunnlagsrente som settes noe lavere enn forventet avkastning på fondsmidlene, og ut fra forutsetninger om lønnsvekst og G-regulering. Tariffen skal dessuten dekke pensjonsfondenes løpende driftskostnader, et forvaltningshonorar som gir markedsmessig avkastning på forvalternes risikokapital, og oppbygging av internt garantifond som sikkerhet mot bl a uventet lav avkastning på fondsmidlene. Garantifondet vil være en parallell til livselskapenes sikkerhetsfond, tilleggsavsetninger og egenkapital. Spesielt krav til avkastningen på risikokapital og opparbeiding av garantifond kan være fordyrende elementer ved denne ordningen i forhold til statlige fond.

Tilbakeføringen av overskudd betyr at netto innbetaling for medlemmene må ventes å være forskjellig for ulike pensjonsfond. Utvalget legger imidlertid til grunn at den andel av overskuddene som går til medlemmer med pensjonsgivende inntekt fordeles slik at alle disse får redusert premien relativt like mye innen samme fond. Lik premiereduksjon innebærer noe kryssubsidiering mellom medlemmene, på samme måte som i dagens tilleggspensjonsordning. Dette vil gjøre det mulig å beholde dagens regler om opptjening med knekkpunkter ved pensjonsgrunnlag på 6G og 12G og også den såkalte besteårsregelen.

Premietariffen og overskuddene til pensjonsfondene kan variere over tid på grunn av endringer i grunnlagsrente og faktisk avkastning. Som forklart i avsnitt 14.6.3 kan det føre til lave netto innbetalinger i perioder med sterk økonomisk vekst og høye netto innbetalinger i perioder med makroøkonomiske tilbakeslag i de markeder der fondsmidlene er investert. På denne måten kan innbetalingene til pensjonsfond bidra noe til å forsterke konjunktursvingninger i økonomien.

I kapittel 8 er det gjort beregninger av nåverdien av opptjente rettigheter til alderspensjon, og av løpende etterlatte- og uførepensjoner. Beregnet nåverdi avhenger mye av hvilken diskonteringsrate som brukes. Med de valgte forutsetninger om en avkastningsrate som er 2,5 prosentpoeng høyere enn endringsraten for lønnsnivået og grunnbeløpet G, vil nåverdien av nye opptjente rettigheter til tilleggspensjon i årene 1997-2000 være på rundt 60 milliarder kroner hvert år (tabell 8.2), hvorav 50 milliarder gjelder opptjening av tilleggspensjon i alderstrygden og 10 milliarder gjelder tilleggspensjon til nye uføretrygdede. Nåverdien av nye tilleggspensjoner i etterlattetrygden er mindre enn 1 milliard kroner i året. Samlet pensjonsgivende inntekt kan i 1997 anslås til 500 milliarder kroner, slik at innskuddssatsen for tilleggspensjon grovt regnet kan bli på om lag 12 prosent av pensjonsgivende inntekt.

Nødvendig innskuddssats kan også anslås ved hjelp av regneeksempler. Tabell 15.1 viser noen eksempler med beregning av nødvendig årlige innbetalinger for finansiering av tilleggspensjon etter dagens regler med knekkpunkter i opptjeningen. Besteårsregelen blir uten betydning med de forutsetninger som gjøres om jevn inntektsutvikling. Eksemplene viser at forutsetningene om lengden på yrkesaktiv periode betyr forholdsvis mye for resultatene. De samme forutsetningene for avkastningsraten er brukt i tabellen som ved nåverdiberegningen av opptjente rettigheter i kapittel 8. Med en grunnlagsrente på 4 prosent p.a. (dvs. 2,5 prosentpoeng høyere enn raten for lønnsvekst og G-regulering), og 42 års yrkesaktivitet blir nødvendig netto innbetaling 6,9 prosent av inntekten for menn og 8,5 prosent for kvinner. Med bare 32 års yrkesaktiv periode blir innbetalingssatsene henholdsvis 8,1 prosent og 9,8 prosent. En felles sats for innbetalinger fra menn og kvinner vil dermed være på omtrent 8 prosent med 42 års yrkesaktivitet og omtrent 9 prosent med 32 års yrkesaktivitet. Merk at dette er anslag på forventet netto innbetaling. Premietariffen må inneholde en sikkerhetsmargin og dermed ha høyere satser enn dette.

Satsene for innbetaling blir i regneeksemplene lavere enn de 12 prosent vi kom fram til ovenfor ved å sammenholde nåverdien av opptjente rettigheter med pensjonsgivende inntekt. En andel på 2 prosentpoeng av avviket kan forklares ved at regneeksemplet bare gjelder alderspensjon og ikke uføre- og etterlattepensjon. Resten av avviket kan ha sammenheng med at faktisk gjennomsnittlig opptjeningstid for personer med rett til tilleggspensjon er lavere enn forutsatt i tabellen.

Tabellen viser at samme årlige ytelse er dyrere for kvinner fordi de i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Etter lov av 10. juni 1988 nr 39 om forsikringsvirksomhet § 7-5 skal et forsikringsselskap fordele sine kostnader, tap, inntekter, samt alle fond m.v. på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede. For å sikre at premiene er tilstrekkelige til å oppfylle de inngåtte forsikringsavtaler stiller lovens § 7-6 krav om at et forsikringsselskap skal benytte premier som står i rimelig forhold til den risiko som overtas og i forhold til selskapets økonomi. Dødelighetsrisikoen for de forsikrede, herunder ulikheten i dødsrisiko for hhv kvinner og menn, er ett av flere elementer som skal inngå i premieberegningen, og som det tas hensyn til ved beregningen av premier i dagens ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger.

Etter lov av 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene § 3 er forskjellsbehandling av kvinner og menn ikke tillatt. Loven har i § 5 bestemmelser om at kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for arbeid av lik verdi. Pensjonsytelser omfattes av lovens lønnsbegrep.

Likestillingsombudet har i flere klager vurdert hvorvidt kjønnsavhengige premier basert på forsikringstekniske beregninger i livs- og pensjonsforsikringer er forenlig med likestillingsloven. Ombudet har i disse sakene godtatt forskjellige premier for kvinner og menn.

I følge Romatraktatens artikkel 119 skal kvinner og menn ha lik lønn for samme arbeid. Ved lønn forstås alle ytelser som arbeidstakeren, direkte eller indirekte, mottar fra arbeidsgiver. EØS-avtalens artikkel 69, som Norge er bundet av, har en tilsvarende bestemmelse.

I løpet av 90-årene har EU-domstolen avsagt en rekke dommer som understreker at menn og kvinner skal behandles likt i pensjonsforhold. Domstolen har betraktet pensjoner i ansettelsesforhold som en avledet ytelse av lønn, og har derfor tillagt artikkel 119 i Romatraktaten sentral betydning. De avsagte dommer gjelder ytelsesbaserte ordninger. EU-domstolen har avgjort at det kan tillates at arbeidsgiverinnskuddet er forskjellig for menn og kvinner, hvis forskjellen er et resultat av forsikringstekniske beregninger, og formålet med ulik premie er å oppnå lik ytelse.

Når det gjelder likebehandling i lovfestede trygdeordninger, reguleres dette av EUs rådsdirektiv 79/7EØF, som bestemmer at

«det ikke må forekomme noen form for forskjellsbehandling på grunn av kjønn, verken direkte eller indirekte, særlig under henvisning til sivilstand eller familiesituasjon, spesielt når det gjelder:

• ordningenes virkeområde og vilkår og adgang til ordningene,

• avgiftsplikt og avgiftsberegning,

• beregning av ytelser, herunder ektefelle- og forsørgertillegg og vilkårene for ytelsens varighet og opprettholdelse.»

I dette direktivet gjøres ikke unntak for forskjeller basert på forsikringstekniske beregninger.

Likestillingsombudet er dermed av den oppfatning at et offentlig obligatorisk pensjonssystem med forskjellige bidrag for og ytelser til kvinner og menn, basert på forsikringstekniske beregninger vil være i strid med rådsdirektivet.

Utvalget antar at kjønnsnøytrale premier og lik pensjonsutbetaling vil være ønskelige egenskaper ved et obligatorisk pensjonssystem, og legger det til grunn.

15.2.2 Organisering av innbetaling

Innbetaling til pensjonsfond kan i utgangspunktet foretas enten av det enkelte medlem, av medlemmets arbeidsgiver, eller av staten. Uansett hvordan dette gjøres bør innbetalingen ses i sammenheng med skattesystemet, og det kan bli nødvendig å foreta tilpasninger i dette. Utvalget har ikke gått inn på behovet for slike tilpasninger.

Innbetalingen fastsettes som en andel av pensjonsgivende inntekt. Dette begrepet, slik det er etablert i skatteloven, oppfyller allerede de nødvendige tekniske krav til avgrensing. Som pensjonsgivende inntekt regnes personinntekt etter skatteloven. Som pensjonsgivende inntekt regnes ikke pensjon, føderåd og livrente som ledd i pensjonsordning i arbeidsforhold, føderåd og utbetalinger under individuell pensjonsavtale etter skatteloven, barns inntekt som inngår ved beregning av personinntekt hos barnets foreldre.

Skattemyndighetene har et system for å kreve inn avgifter basert på pensjonsgivende inntekt, og begrepet vil uansett bli videreført i forbindelse med det offentlige overføringssystemet. Ordningen med tilleggspensjon vil være obligatorisk, og det vil være behov for offentlig tilsyn med ordningen. Det vil således være hensiktsmessig både å bruke begrepet som grunnlag for beregning av premie til tilleggspensjon og å la skattemyndighetene stå for innkrevingen.

Skattemyndighetene må i neste omgang overføre innbetalingene til pensjonsfondene i forhold til den medlemsmasse hvert fond har. Dette kan først skje i forbindelse med skatteoppgjøret, slik at fondene vil motta innbetalingene senere enn de ville gjort ved innskudd direkte fra medlemmne. Forsinkelsen kan bidra til at innbetalingene må bli litt høyere, siden skattemyndighetene må ventes å plassere midlene til lav forrentning. Men denne effekten er neppe vesentlig.

Innkreving gjennom skattemyndighetene medfører merarbeid og modellen forutsetter at skattemyndighetene får tilført ny kapasitet til oppgaven. Utvalget har ikke hatt grunnlag for å anslå disse merkostnadene. Alternativene til dette er enten at den statlige pensjonsmyndigheten må foreta innkreving av pensjonspremiene, eller at hvert pensjonsfond selv krever inn premier fra sine medlemmer. I begge tilfeller må det antas at kostnadene blir høyere, fordi det må etableres nye organisasjoner for innkreving. Besparelsen ved at innkreving foretas av skattemyndighetene kan ventes å tilfalle medlemmene i pensjonsfond om skattemyndighetene utfører arbeidet mot dekning av egne merkostnader.

Myndighetene kan i denne modellen enkelt ivareta omfordelingshensyn ved at staten foretar innbetalinger fra egne midler på vegne av grupper av inntektstakere.

15.3 Pensjonskapital og forvaltning

15.3.1 Fondsforvaltning

Fondsmidlene forutsettes forvaltet av selskaper med konsesjon til slik forvaltning. Ved full fondering av tilleggspensjonene i alderspensjonen og løpende etterlatte- og uførepensjonen i folketrygden (ut over grunnpensjonen) vil nåverdien av forventede utbetalinger være omtrent 1 100 milliarder kroner allerede fra starten, jfr. beregningene i kapittel 8. Fondene må i tillegg ha en sikkerhetsmargin, slik at porteføljene som skal forvaltes tilsammen vil være enda litt større. Ved gradvis oppbygging med fondering bare av nye rettigheter antas at den årlige veksten i fondene, medregnet en sikkerhetsmargin, må være på 60 milliarder kroner de første årene.

De selskaper som forvalter pensjonsfondene vil ha det primære ansvar for å sikre ytelsene til medlemmene i fondene. Dette formaliseres ved at selskapene etter konsesjonsvilkårene må garantere for ytelsene. Av det følger at fondenes investeringsstrategier må være forvalternes ansvar. Utover sikring av ytelsene må forvalterne først og fremst ventes å ta sikte på høy avkastning på sin eierkapital. Det oppnår de ved å trekke mange medlemmer til sine fond.

Myndighetene vil sette krav til forvalterne for å ivareta medlemmenes interesser. Det vil være generelle krav om forsvarlig og forsiktig kapitalforvaltning og krav til kompetent ledelse av virksomheten. Det vil dessuten være krav om garantier for ytelsene og om minste ansvarlig kapital hos forvalterne, krav til størrelsen på de forsikringstekniske avsetningene i pensjonsfondene, og krav til den informasjon medlemmene og almenheten skal få fra fondene.

Den enkelte vil selv kunne velge hvor vedkommende vil være medlem. Utvalget peker på at det bør finnes et standardvalg for personer som ikke selv foretar et valg. Dette kan for eksempel være et statlig pensjonsfond.

Pensjonsfondenes forpliktelser vil være i norske kroner. Hensynet til å unngå valutarisiko vil derfor tilsi at en stor del av fondsmidlene blir investert i papirer denominert i norske kroner. I praksis kan hensynet til avkastning sette grenser for slike investeringer, fordi beløpene fra pensjonsfond vil være store i forhold til størrelsen på de norske kapitalmarkedene. Men det er vanlig i alle land at selv store investorer har en langt større del av porteføljen i hjemlandets valuta enn det hensynet til avkastning og diversifisering kan tilsi. Det er derfor grunn til å vente stor innenlands kapitaltilgang fra pensjonsfond. Problemstillinger for norsk pengepolitikk i tilknytning til dette er drøftet i avsnitt 11.6.1.

15.3.2 Disponering av overskudd

Beregning av premietariffen må bygge på en bestemt grunnlagsrente, som myndighetene normalt vil sette noe lavere enn forventet fondsavkastning. Dersom avkastningen blir høyere enn grunnlagsrenten, vil pensjonsfondene få et overskudd. Etter den norske forsikringsloven skal en andel av dette overskuddet tilbakeføres til kundene. Det forutsettes tilsvarende at konsesjonsvilkårene for pensjonsfondene inneholder en regel om tilbakeføring. Avkastning utover grunnlagsrenten kan på denne måten brukes til å redusere framtidige netto innbetalinger fra yrkesaktive, og til å gi økte ytelser til pensjonister.

Før tilbakeføring kan skje må selskapenes regnskap for foregående år være avsluttet og ligningsmyndighetene må ha fastsatt pensjonsgivende inntekt. Tilbakeføring kan derfor tidligst skje i forbindelse med skatteoppgjøret for foregående år. Det mest praktiske vil sannsynligvis være at tilbakeføringen skjer som en del av dette. Alternativt kan tilbakeføringen skje gjennom en rabatt på neste års innbetalinger til ligningsmyndighetene, men en slik ordning vil bli administrativt tungvint. Tilbakeføringen sammen med omfordelingen i systemet medfører at den faktiske marginalskatten på en arbeidsinntekt vil variere med hvilket pensjonsfond en er i. Marginalskatten vil heller ikke være kjent før i etterhånd.

I referansemodellen forutsettes at tilbakeført overskudd i hvert pensjonsfond fordeles mellom pensjonister og medlemmer med pensjonsgivende inntekt i forhold til opparbeidet premiereserve for de to gruppene. Innen gruppen av pensjonister forutsettes overskuddet fordelt i forhold til størrelsen på medlemmenes pensjoner, mens fordelingen innen gruppen med pensjonsgivende inntekt fordeles slik at premierabatten blir samme andel av pensjonsgivende inntekt for alle.

I referansemodellen forutsettes videre obligatorisk innbetaling fra pensjonsfondene til en felles risikopool, som primært skal bære risiko knyttet til ulikheter i levetid for fondenes medlemsmasser, herunder ulikheter mellom kvinner og menn.

15.3.3 Flytteretten

For at konkurransen om medlemmer skal fungere er det viktig at disse har reelle muligheter til å flytte sitt medlemskap fra et pensjonsfond til et annet. En slik flytterett finnes i Norge for både individuelle og kollektive pensjonsforsikringer. Flytteretten forutsetter at hver enkelt får med seg sin opptjente premiereserve. Kostnader ved flytting forutsettes belastet den enkelte.

En tilsvarende flytterett finnes ikke i andre EØS-land, men pensjonsfond som er norske juridiske enheter kan pålegges å praktisere flytterett selv om de forvaltes av utenlandske selskaper.

15.3.4 Spørsmålet om arverett

I referansemodellen forutsettes at pårørende ikke har arverett til medlemmenes premiereserver. Reserver som frigjøres vil tilfalle pensjonsfondet, og inngå i fondets overskudd (risikoresultat). Dermed vil modellen inneholde et forsikringselement både i sparefasen og i utbetalingsfasen.

15.4 Ytelsene fra pensjonsfond

15.4.1 Tilleggspensjon etter dagens regler

Etter dagens regler i folketrygden utgjør tilleggspensjonen ved full opptjeningstid 42 prosent av pensjonsgrunnlaget, som er lik det aktuelle grunnbeløpet G multiplisert med gjennomsnittlig antall pensjonspoeng i de 20 årene med høyest poengtall. Dette gjelder opp til et pensjonsgrunnlag på 6G, mens pensjonsgrunnlag mellom 6G og 12G gir 14 prosent tilleggspensjon ved full opptjeningstid. Samlet pensjon utgjør summen av grunnbeløpet og tilleggspensjonen, dog slik at pensjonisten alltid minst mottar en minstepensjon, som er lik summen av grunnbeløpet og et særtillegg som fra 1. mai 1997 utgjør 63,2 prosent av grunnbeløpet. Se kapittel 4 for flere detaljer.

I referansemodellen forutsettes pensjonsfondene å ta ansvaret for tilleggspensjonen, inklusive besteårsregelen og de spesielle reglene for godskriving av pensjonsgrunnlag over 6G. Særtillegget opprettholdes i referansemodellen som en statlig ytelse, og avkortes mot tilleggspensjonen som i dag. Endringer i særtillegget vil da ikke bety noe for pensjonsfondenes forpliktelser.

I referansemodellen opprettholdes grunnbeløpet G som grunnlag for beregning av opptjente rettigheter og som grunnlag for beregning av pensjonsutbetalingen det første året. Men dersom den årlige regulering av ytelsene etter pensjoneringstidspunktet skulle verdisikres ved en binding til grunnbeløpet G, ville det være nødvendig å lage faste regler for hvordan dette beløpet skulle justeres over tid. Det ville ikke være mulig til å la justeringen avhenge av politisk skjønn, siden de private pensjonsfondene som grunnlag for beregning av premiereserver må kunne predikere størrelsen på sine forpliktelser lang tid framover.

Selv indekserte forpliktelser etter faste regler vil påføre pensjonsfondene en betydelig risiko som det vil være vanskelig å sikre seg mot. På kort sikt oppnås antakelig best sikring ved investeringer i renteinstrumenter med kort løpetid, men det er samtidig instrumenter med lav gjennomsnittlig avkastning over tid. På 15-20 års sikt kan aksjeinvesteringer både gi bedre sikring mot inflasjon og høyere gjennomsnittlig avkastning. Men variasjonene i kortsiktige avkastningsrater kan være store ved en slik investeringsstrategi.

I referansemodellen forutsettes derfor at de løpende ytelsene verdisikres noe annerledes enn i dagens ordning. Ytelsene er livrenter som øker nominelt med en på forhånd avtalt prosentsats hvert år, for eksempel 2 prosent. I tillegg forutsettes at pensjonistene får del i fondets overskudd. Slike livrentekontrakter kan pensjonsfondene sikre oppfylling av gjennom investeringer i vanlige renteinstrumenter. Dermed vil pensjonen få en årlig økning på minst 2 prosent, og normalt noe mer. Hensikten er at løpende pensjoner omtrent skal holde tritt med lønnsutviklingen i samfunnet, slik folketrygdens pensjon gjør i dag. I perioder med sterk lønnsvekst, og eventuelt også med sterk prisvekst, vil gjerne den nominelle avkastningen på premiereserven være atskillig høyere enn grunnlagsrenten slik at oppjusteringen blir tilsvarende høyere, men man er selvsagt ikke garantert full verdisikring mot inflasjon.

15.4.2 Omfordeling mellom inntektsgrupper

I forhold til forsikringstekniske beregningsprinsipper innebærer folketrygdens regler for beregning av tilleggspensjoner en viss omfordeling fra medlemmer som har hatt høye inntekter til medlemmer som har hatt lave inntekter i yrkesaktiv alder. Omfordelingen er særlig knyttet til særtillegget, besteårsregelen og knekkpunktene for beregning av pensjonen for medlemmer med pensjonsgrunnlag over 6G. Disse reglene er beholdt i referansemodellen ovenfor.

Referansemodellen inneholder dessuten fondering av de løpende tilleggspensjonene i uføre- og etterlattetrygden, som tenkes gjennomført ved at staten betaler for en livrente når forpliktelsen oppstår.

Det vil også kunne foretas ytterligere omfordeling, for eksempel ved godskriving av pensjonspoeng for omsorgsarbeid eller for annen ikke inntektsgivende virksomhet. Det kan gjøres ved at det gis statlige tilskudd til pensjonspremiene, tilsvarende det pensjonsgrunnlag som skal godskrives i pensjonsfondene. Denne omfordelingen foretas da helt utenom pensjonsfondenes virksomhet; de vil opptre som om medlemmene hadde en jevnere inntektsfordeling enn de faktisk har. Omfordelingen vil i realiteten foregå gjennom skattesystemet.

15.5 Samfunnsmessige virkninger

15.5.1 Virkninger på nasjonal sparing

Dersom private pensjonsfond overtar forpliktelser fra staten og samtidig mottar overføringer som svarer til nåverdien av disse forpliktelsene, vil netto formuesposisjon ikke bli reelt endret verken i offentlig sektor, i finansinstitusjonene eller hos de enkelte medlemmer i pensjonsfond. Med dette utgangspunktet skulle en kanskje ikke vente endringer i verken privat eller offentlig sparerate. Endringene i sammensetningen av formuen hos de enkelte aktører kan likevel tenkes å påvirke sparingen.

En viktig forskjell mellom statlige og private pensjonsordninger er at staten kan påta seg framtidige pensjonsforpliktelser uten nødvendigvis samtidig å sette av midler til å dekke disse forpliktelsene. Det kan private pensjonsfond ikke gjøre; de vil være pålagt å føre pensjonsforpliktelsene som en gjeldspost i sin balanse. Privatisering av pensjonene kan derfor være et virkemiddel for å oppnå høyere sparing gjennom synliggjøring av forpliktelsene. Hvor sterk virkningen vil være avhenger blant annet av hvordan statlig sparing endres når pensjonsforpliktelsene overføres til private fond, se drøftingen i avsnitt 11.3.

Størrelsen på framtidige forpliktelser er ikke kjent med noen stor grad av sikkerhet. Staten gir således fra seg usikre pensjonsforpliktelser mot overføring av en mer forutsigbar kontantstrøm av trygdepremier, og blir slik kvitt en betydelig risiko. Risikoen overtas dels av pensjonsfondene og dels av medlemmene i disse fondene. Denne omfordelingen av risiko kan tenkes å ha virkninger på spareatferden.

Usikkerhet om framtidige forpliktelser er et viktig sparemotiv både for individer og institusjoner. Når usikkerheten reduseres vil dette sparemotivet bli mindre viktig. Det kan altså hende at staten vil spare mindre enn den ellers ville gjort når tilleggspensjonen blir et privat ansvar. I praksis vil det gi seg utslag i at statsbudsjettene utenom trygdebudsjettene blir gjort opp med mindre overskudd eller større underskudd. Men det kan også tenkes at synliggjøringen av pensjonsforpliktelsene og overføring av formuesposter til private vil gi staten en incentiv til økt sparing og større budsjettoverskudd.

Pensjonsfondene vil på sin side trenge noe større fondsopplegg enn det som svarer til de forventede utbetalingene, og det er rimelig å anta at de private pensjonsfondene trenger litt større reserver enn det staten med sin beskatningsrett ville trenge for å sikre oppfyllelse av de samme forpliktelsene. Det trekker i retning av at pensjonsfondene vil øke sparingen mer enn det som skal til for å oppveie en eventuell nedgang i statlig sparing.

Den enkelte kan på den ene side oppfatte fonderingen av pensjonsytelsene som en ekstra sikkerhet, men kan på den annen side se overføring av ansvaret for tilleggspensjonene til private som en økning i risikoen knyttet til pensjonsytelsene. Nettovirkningen for privat sparing ved siden av pensjonsinnskuddene er usikker.

Det mest sannsynlige kan likevel være at overgang fra dagens ordning med statlig ansvar for tilleggspensjonene til ansvar hos private pensjonsfond vil føre til økt nasjonal sparerate. Det har sammenheng både med at kravet til fondering blir mer reelt, og med at risiko vil bli overført fra staten som har god evne til å bære den, til pensjonsfond og enkeltpersoner som vil ha behov for større reserver for å kunne bære samme risiko. Omfordeling av risiko til aktører som har mindre evne til å bære den må regnes som en samfunnsøkonomisk kostnad, og det er derfor ikke klart at denne delen av den økte sparingen vil være ønskelig ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering. På den annen side er det mulig at sparingen gir høyere avkastning ved at privatisering fører til mer effektiv og målrettet forvaltning.

En av de viktige forskjellene mellom dagens ordning og modellen i dette kapitlet vil først bli tydelig langt fram i tid. Modellen forutsetter etablering av varige pensjonsfond, mens dagens ordning er basert på midlertidig oppbygging av et statlig fond som skal bidra til pensjonsutbetalingene i den perioden da de ventelig vil være relativt størst. Dette betyr at modellen betinger fortsatt fondsoppbygging og høyere nasjonal sparerate senest fra det tidspunkt da Statens Petroleumsfond bygges ned. Utviklingen i petroleumsprisene vil være avgjørende for når dette inntreffer.

15.5.2 Virkninger på arbeidstilbudet

Virkninger på tilbudet av arbeidskraft i yrkesaktiv alder avhenger trolig først og fremst av sammenhengen mellom pensjonspremier og forventede pensjonsutbetalinger, se drøftingen i avsnitt 9.6 og avsnitt 10.6. Dersom ytelsene har svak eller lite synlig sammenheng med innbetalingene, vil pensjonspremiene lett bli oppfattet som en form for skattlegging. Med en klarere sammenheng er det større muligheter for at inntektstakerne vil oppfatte pensjonspremiene som en form for tvungen sparing.

Referansealternativet i dette kapitlet forutsetter at pensjonspremiene kreves inn sammen med person- og bedriftsskattene, på samme måte som i dag. Det trekker i retning av at premien vil bli betraktet som likeverdig med beskatning, og at inntektstakerne derfor vil trekke fra pensjonspremien når de tenker på hva som er det relevante netto inntektsbegrepet. Det forhold at progressiviteten i skattesystemet kan bli mer åpenbar taler også mot økning av arbeidstilbudet. I motsatt retning trekker at oppmerksomheten rundt pensjonssparingen blir større når hver enkelt må velge pensjonsfond.

Tilbudet av arbeidskraft kan også påvirkes ved at gjennomsnittlig pensjoneringsalder endres. Men dersom opptjening av pensjonsrettigheter ikke endres i forhold til i dag, vil pensjoneringsatferden neppe bli påvirket. Samlet er det neppe grunn til å vente større virkninger på arbeidstilbudet når ansvaret for tilleggspensjoner overføres til private pensjonsfond. Særlig gjelder det dersom en velger å foreta omfordelinger som gir svak sammenheng mellom innbetalinger og opptjente rettigheter for den enkelte.

15.5.3 Fordelingsvirkninger

Folketrygdens regler for finansiering og beregning av tilleggspensjoner har betydelige fordelingsvirkninger innenfor samme alderskohort, sett i forhold til forsikringstekniske beregningsprinsipper, se kapittel 9. Omtrent den samme fordelingsprofilen kan antakelig oppnås også om ansvaret overføres til private pensjonsfond, jfr. avsnitt 15.4.2 ovenfor. Det vil imidlertid være et beskjedent innslag av tilfeldige avvik, fordi nettopremiene vil være ulike i ulike pensjonsfond.

Ved fondering av tilleggspensjonen vil fordelingen mellom generasjoner kunne bli annerledes enn i dagens folketrygd. Det er en virkning av fondsopplegg, som vil være noenlunde den samme enten fondene er statlige eller private. Inntektstakerne vil innenfor et fondsbasert system tilnærmet betale nåverdien av egne framtidige pensjonsytelser i stedet for summen av de løpende pensjonsbetalingene. Dette vil være til fordel for alderskohorter med få inntektstakere på bekostning av kohorter med mange inntektstakere. Det vises til en nærmere drøfting i kapittel 14.

15.5.4 Virkninger på offentlige budsjetter og økonomisk politikk

Fondering foretatt ved omplassering av finansformue vil på kort sikt neppe ha noen særlig betydning for offentlige budsjetter. Det vil bli en øyeblikkelig svekkelse av statens formuesposisjon, men statens framtidige forpliktelser blir samtidig redusert like mye. Deretter vil innskudd til tilleggspensjoner gå til private fond, mens staten lenge vil fortsette å utbetale tilleggspensjoner omtrent som før. Statens årlige budsjetter vil altså bli svekket, men igjen er det et motstykke i at framtidige forpliktelser ikke øker som tidligere.

Statens handlefrihet blir imidlertid redusert når en vesentlig del av statens brutto finansformue blir overført til private pensjonsfond. Det er videre grunn til å vente at en betydelig del av midlene i pensjonsfondene blir plassert i norske kroner. Dette reiser store utfordringer for pengepolitikken, med behov for inndragning av kjøpekraft gjennom salg av statsobligasjoner. Omfanget av nødvendig låneopptak hvert år er usikkert og kan svinge, men det kan vedvare over lang tid. Samtidig kan de store valutainntektene fra petroleumsvirksomheten fortsatt gjøre det nasjonaløkonomisk ønskelig å bygge opp en like stor norsk finansformue i utlandet som vi ville hatt uten pensjonsfondenes innenlandske investeringer, jfr avsnitt 11.5.2. Fortrengning av investeringer fra norske kapitalmarkeder vil representere kapitaleksport og slik bidra til utenlandsformuen. Men det vil sannsynligvis fortsatt være slik at staten må bidra med finansinvesteringer utenlands.

Over tid vil staten gjennom sine markedsoperasjoner kunne bygge opp stor gjeld innenlands og store fordringer på utlandet, mens statens netto finansformue forblir mer beskjeden. Med store finansielle bruttoposisjoner på begge sider av balansen vil statens netto finansinntekter kunne svinge over tid. Risikoen for dette kan sette grenser for hvor raskt det er ønskelig å bygge opp private pensjonsfond.

De gjennomsnittlige netto innbetalingene til pensjonsfond, som ovenfor er anslått til 10-12 prosent av pensjonsgivende inntekt, behøver ikke føre til noen vesentlig endring i skattenivået. Dersom det ikke stilles krav om økt sparing kan dagens folketrygdavgift senkes så mye at skatter, avgifter og pensjonsinnbetalinger tilsammen blir omtrent som i dag, regnet som et gjennomsnitt for inntektstakerne. Av hensyn til de deler av landet der summen av arbeidsgiver- og arbeidstakeravgift er lavere enn det nødvendige pensjonsinnskuddet, kan det også være ønskelig å trekke inn andre elementer i skattesystemet. Dersom pensjonspremier ikke skal innkreves for inntekter over 12G, kan det øvrige skattesystemet tilpasses for å opprettholde beskatningen av slike inntekter.

15.6 Alternative utforminger

Referansemodellen forutsetter at hvert pensjonsfond vil stå for mye av omfordelingseffektene. Dette vil skape et nytt risikoelement i forhold til den rene dødelighetsarven, et risikoelement som vil være åpent for konkurranse. I en situasjon med flytterett vil en slik ordning kunne skape problemer med at selskapene får incentiver til å tiltrekke seg spesielle kundegrupper. Et alternativ kan derfor være at det foretas omfordelinger knyttet til besteårsregelen, knekkpunkt mv mer sentralt og i fellesskap for alle pensjonsfond.

I referansemodellen beholdes det vesentligste av folketrygdens krav til omfordeling, og det betyr at modellen blir relativt komplisert. Det kan derfor være ønskelig å lempe på disse kravene og heller bygge på de modeller som allerede finnes i privat livsforsikring. Særlig viktig vil det være å lage enkle og oversiktlige regler for sammenhengen mellom innbetaling og opptjening av premiereserver i pensjonsfondene. I stedet for å bruke tilbakeført overskudd til å foreta omfordeling mellom medlemmer i sparefasen, kan overskuddet fordeles i forhold til hver enkelts premiereserve. Det betyr at netto innbetaling vil bli forskjellig for ulike medlemmer i samme pensjonsfond.

Fordeling av overskudd i forhold til den enkelte yrkesaktives premiereserve betyr videre at eldre medlemmer med store premiereserver får tilbakeført en større del av overskuddet enn yngre medlemmer. Denne effekten blir sterkere jo større sikkerhetsmarginer som legges inn ved premieberegningen. Dersom en ønsker en jevnere fordeling av innbetalinger over den yrkesaktive perioden, kan premietariffen gjøres avhengig av alder, med stigende satser.

Fordeling av overskudd i forhold til opptjent premiereserve vil også ha fordelingsvirkninger mellom andre grupper av medlemmer. Blant annet vil kvinner og personer med lang utdanning i lange perioder ha relativt lave premiereserver. For kvinner kan denne ulempen for eksempel motvirkes ved at ordningen med omsorgspoeng gjøres mer fordelaktig.

Et annet alternativ til referansemodellen i dette kapittel er å innføre obligatorisk tjenestepensjon for folketrygden. Rettighetene kunne opptjenes omtrent som etter dagens regler. Dette ville pålegge arbeidsgiverne økte kostnader, men det kunne kompenseres ved at man satte ned arbeidsgiveravgiften med det som ville være bedriftenes gjennomsnittlige utgifter til ordningen som prosent av lønnen. Arbeidsgiverne ville velge hvilket pensjonsfond som skulle ta hånd om ordningen for bedriftenes ansatte, og pensjonsfondene ville konkurrere om å ha høyest avkastning og de laveste forvaltningskostnadene, parallelt til hvordan markedet er for private tjenestepensjonsordninger. Utgiften pr ansatt i en bedrift ville imidlertid kunne variere også etter sammensetningen av alder og inntekt på arbeiderstokken.

For å gjøre ordningen dekkende for alle, måtte man stille krav om at alle selvstendig næringsdrivende måtte tegne individuell pensjonskontrakt. Trygdeavgiften for selvstendige kunne tilsvarende settes ned slik at selvstendig næringsdrivende i gjennomsnitt ikke kommer dårligere ut enn i dagens system. Men premiene som prosent av lønn i en slik ordning ville kunne variere fra år til år avhengig av personens inntekt og overskuddet i pensjonsfondet.

Opptjening av omsorgspoeng kan finne sted hos personer som verken er tilknyttet en arbeidsgiver eller er selvstendig næringsdrivende. For at også deres rettigheter skal bli opptjent, kunne man ha en egen pensjonsinstans hvor slik opptjening foregikk og hvor premien ble betalt av staten. Denne instansen kunne enten være statlig eller privat.

Det er, som det framgår av kapittel 5, flere europeiske land som har lagt opp sin obligatoriske standardsikring i pensjonssystemet som obligatorisk tjenestepensjon, f.eks. Finland, Danmark, Island og Nederland. Sistnevnte land har også obligatorisk deltagelse av selvstendig næringsdrivende. Utvalget har ikke gått nærmere inn i dette alternativet.

Løpende uføre- og etterlattepensjoner inngår i referansemodellen ved at staten kjøper en livrente for hver trygdet. Alternativt kunne pensjon til uføre og etterlatte enten holdes utenom systemet slik at ytelsene ble betalt av staten som i dag, eller modellen kunne ha en forsikringsordning der hvert medlem betaler en premie som gir rett til eventuell uføre- eller etterlattepensjon.

15.7 Oppsummering

Referansemodellen omfatter fondering av alle rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden og av tilleggspensjoner til uføre og etterlatte etterhvert som tilfellene inntrer. Den enkelte yrkesaktive kan velge hvilket pensjonsfond vedkommende vil inngå avtale med, og vil ha rett til flytte til et annet fond mot å betale en fast flytteavgift. Premieinnbetalingen til pensjonsfondet foretas gjennom skattemyndighetene, mens fondsforvalteren er ansvarlig for å informere om opptjente rettigheter. Premietariffen skal være kjønnsnøytral. Ved overgang til pensjon tildeles hver enkelt en livrente med årlige utbetalinger som i utgangspunktet beregnes på samme måte som i dagens folketrygd, men der verdisikringen senere gjøres ved et fast nominelt tillegg hvert år og ved at pensjonistene får en andel av pensjonsfondets overskudd ett til to år tidligere.

Fondering av tilleggspensjonene til uføre og etterlatte innpasses ved at staten betaler for en livrente i hvert enkelt tilfelle.

Modellen forutsetter særskilte private pensjonsfond uten andre oppgaver enn dette. Opprettelse og forvaltning av disse pensjonsfondene forutsetter konsesjon fra norske myndigheter, og myndighetene står dermed nokså fritt i utformingen av ordningen, og i de krav som skal stilles til forvalterne.

En statlig pensjonsmyndighet skal påse at alle med pensjonsgivende inntekt foretar innskudd i et pensjonsfond. Pensjonsmyndigheten fastsetter en felles premietariff for alle pensjonsfond, og har også en tilsynsrolle, med vekt på hensynet til medlemmenes interesser overfor forvalterne. Tilbakeføring fra fondenes overskudd til medlemmene når avkastningen er høyere enn grunnlagsrenten eller når forvaltningskostnadene er lavere enn stipulert i premietariffen sikrer at netto innbetaling kan bli forskjellig i ulike fond, og slik gi mulighet for konkurranse mellom fondene.

Reglene for opptjening av rettigheter er de samme som for folketrygdens tilleggspensjon, med bibehold av den omfordeling som følger av besteårsregelen, knekkpunkter og tak ved beregning av rettigheter til tilleggspensjon. Dette oppnås ved at det innen hvert fond foretas en kryssubsidiering mellom de yrkesaktive medlemmene i forbindelse med fordeling av tilbakeført overskudd. Godskriving av omsorgspoeng kan inngå ved at staten foretar innbetalinger på vegne av de som skal nyte godt av en slik omfordeling.

Ved at folketrygdens regler for opptjening og omfordeling stort sett beholdes, blir virkningene på sparing og arbeidstilbud antakelig små. Den viktigste fordelen ved modellen kan være at det oppnås konkurranse mellom forvalterne av pensjonsmidler, med de effektiviseringsgevinster det kan gi. De viktigste ulempene kan være at en ikke får utnyttet stordriftsfordelene ved å samle alle pensjonskunder i en forvaltningsorganisasjon, og at systemet blir relativt komplisert og administrativt krevende.

16 Private pensjonsfond med investeringsvalg

16.1 Hovedtrekk

I mandatet er det er lagt vekt på at folketrygdens nåværende innretning skal være grunnlaget for utvalgets vurderinger. Det sies blant annet at Utvalget skal bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene, og videre heter det at «Utvalget skal videre bygge på

• at folketrygden skal være et solidarisk og inntektsutjevnende system som både sikrer alle en grunntrygghet uavhengig av tidligere inntekt og en offentlig tilleggspensjon som er avhengig av arbeidsinntekt, [...].»

Det er likevel gitt åpning for at folketrygdens innretning fravikes noe: Dersom utvalget finner å ville vurdere endringer av selve opptjenings- og rettighetsreglene som ledd i utformingen av mulige fondsopplegg for folketrygden, skal også nødvendige overgangsordninger klarlegges. Nedenfor beskrives en modell der folketrygdens tilleggspensjon ikke opprettholdes som i dag, men blir avhengige av individuelle, obligatoriske innskudd med individuelt investeringsvalg uten avkastningsgaranti i private pensjonsfond. Denne modellen kan i mindre grad enn de øvrige fondskonstruksjonene som utvalget har beskrevet, oppfattes som videreføring av folketrygdens nåværende innretning. Et slikt system ivaretar likevel hovedprinsippene i folketrygden om grunntrygghet, gjennom at grunnpensjonen og særtillegget opprettholdes, og standardsikring gjennom en inntektsavhengig tilleggspensjon bygget opp gjennom innskudd i private pensjonsfond.

Obligatorisk medlemskap i et offentlig pensjonssystem er sikring mot at enkeltpersoner ved pensjonsalder står uten ressurser til livsopphold. I flere land er obligatorisk individuell sparing innført som et alternativ til medlemskap i et offentlig pensjonssystem. Virkemåten til et slikt system er enkel: Tilskudd gjøres til en individuell spareplan i yrkesaktiv alder, og den alderspensjon som er tilgjengelig for den enkelte etter pensjonsalder bestemmes av disse tilskuddene og den avkastningen de har oppnådd. Uføre- og etterlattepensjoner kan ikke baseres på oppsparing alene fordi disse begivenhetene kan inntre før det har skjedd oppsparing av betydning, og disse ytelsene må derfor sikres separat.

Et system der den endelige alderspensjonen er avhengig av avkastning, kan i enkelte tilfeller vise seg å gi enkelte individer lavere ytelser enn hva som virker akseptabelt. Det bør derfor finnes et grunnsikringssystem utenfor et slikt system, som sikrer en minste ytelse til alle. Folketrygdens oppbygging med minstepensjon bør derfor også under et slikt system videreføres, og den innskuddsbaserte ytelsen kommer til erstatning for tilleggspensjonen. Avkorting av særtillegget mot egen tilleggspensjon kan videreføres.

En omlegging av folketrygdens innretning i denne retning kan baseres på at det for hvert enkelt medlem hvert år gjøres et obligatorisk innskudd som avhenger av pensjonsgivende inntekt. De samlede innskuddene skal senest ved pensjonsalder brukes til å kjøpe en livsvarig livrente med rentegaranti som skal komme i tillegg til folketrygdens grunnpensjon. Pensjonsbeløpene er forutsatt å vokse med en viss prosent deretter. Eventuelt overskudd det enkelte år etter pensjonsalder, ut over den garanterte renten, vil brukes til å øke de framtidige årlige pensjonsbeløp. Modellen forutsetter, som i kapittel 15, livrenter utformet som alderspensjonens tilleggspensjon for etterlatte ved dødsfall og ved uførhet. Disse ytelsene finansieres utenfor oppsparingen, og staten foretar innskuddene. I modellen kan det reises en diskusjon om hvorvidt uføre burde få investere det som senere skal bli en alderspensjonsutbetaling slik yrkesaktive kan.

Modellen innebærer at innskuddene settes inn i den nye type pensjonsfond som er omtalt i avsnitt 11.6.3. Den enkelte vil selv, innenfor visse rammer, stå fritt til å velge både forvalter av innskuddene og investeringsprofil ved plassering av midlene fram til pensjonsalder. Det forutsettes at den enkelte selv bærer risikoen for både positiv og negativ avkastning. Det bør finnes standardalternativer/fond, evt statlige fond som gir rimelig sikkerhet for avkastningen, for de som ikke selv ønsker å foreta et valg.

Ved pensjonsalder kan det oppsparte beløp variere for personer i samme alder, avhengig av bl a hvor lenge de har arbeidet, inntektsprofil gjennom livet og ikke minst den avkastningen som er oppnådd på innskuddene. Det forutsettes konvertering til en livsvarig livrente (pensjon) med garanterte ytelser senest ved pensjonsalder. Årlig tilleggspensjon vil kunne bli ulik selv for personer med lik størrelse på innskuddene. Når en tilleggspensjon til folketrygdens grunnpensjon fastsettes etter denne modellen, vil den altså bli mer uforutsigbar enn om den bygges opp med garanterte ytelser.

Folketrygden gir kvinner og menn samme årlige pensjonsytelse for samme opptjening, mens det innen livsforsikring tas hensyn til de systematiske forskjellene i levealder. Siden kvinner i gjennomsnitt lever lengst, er de årlige beløp i livsforsikring lavere for kvinner enn for menn for samme pensjonsinnskudd. For å opprettholde folketrygdens likebehandling i årlige ytelser, vil det være naturlig å operere med kjønnsnøytrale tariffer, dvs at identiske innskudd for en mann og en kvinne, i identiske fond etc skal kunne gi opphav til samme årlige utbetalte tilleggspensjon. Det vil være naturlig å opprette en risikopool mellom pensjonsfondene i denne sammenheng, slik det også er foreslått i kapittel 15.

16.2 Nærmere om innskuddene

Innskuddene kan i modellen settes som en fast andel av pensjonsgivende inntekt. Denne andelen kan settes slik at en ved gitte antakelser for avkastning og fremtidig lønnsutvikling vil oppnå en framtidig ytelse som alderspensjonist som forventningsmessig ikke skiller seg betydelig fra den tilleggspensjon som folketrygden etter dagens regler skal gi ved samme inntekt. Den endelige tilleggspensjon som kan oppnås ut fra den enkeltes pensjonsinnskudd vil avhenge av virkelig oppnådd avkastning, virkelig inntektshistorie mv og derfor avvike fra denne.

Hvis den enkelte i perioder ikke har pensjonsgivende inntekt (f eks på grunn av utdannelse) og det derfor ikke blir foretatt innskudd i pensjonssystemet, vil samlede pensjonsinnskudd bli mindre enn for de som betaler kontinuerlig. Virkningen vil kunne bli større om slike år ligger tidlig i livet enn om de ligger nærmere pensjonsalder. Dette vil imidlertid også avhenge av individuell lønnsvekst over livet, fordi høy lønnsvekst medfører at senere innbetalinger blir viktigere fordi de absolutt sett er større. Høy lønnsvekst vil også gi lavere kompensasjonsgrad i forhold til sluttlønn (eller gjennomsnittslønn over livet) enn flat inntekt på samme gjennomsnittsnivå, siden de første innbetalingene vil ha vært små.

Før nye uføre- og etterlattepensjonister skal statens finansiere ytelsene.

Det fokuseres her på at det skal være nær sammenheng mellom innskudd og senere ytelse for den enkelte. Andre prinsipper for å oppnå at den endelige alderspensjonen ligger nærmere dagens folketrygdytelse, er omtalt under avsnitt 16.6.

16.2.1 Avgiftens størrelse

I kapittel 5 er pensjonssystemene i noen land som anvender obligatoriske innskudd beskrevet. Satsene varierer sterkt, særlig fordi omfanget av ytelser som skal dekkes er ulikt. Satsene varierer også fordi de enkelte land har lagt ulike antakelser til grunn da de fastla avgiften. I enkelte land har avgiften variert over tid.

Fordi den endelige tilleggspensjonsytelsen vil avhenge av hvilken avkastning innskuddene får over en periode som kan strekke seg opp til 50 år, vil det vil være vanskelig å fastslå hvor stor avgiften skal være for å oppnå en bestemt tilleggspensjon. Ved siden av den løpende avkastningen vil den endelige verdien av tilleggspensjonsinnskuddene være bestemt av

• inntekt

• andelen av inntekt som settes av til innskudd til tilleggspensjon

• antall år innskudd betales

• den enkeltes inntektsprofil over yrkesaktivt liv, og om det er år det ikke betales innskudd

Avgiftsprosenten bør være uavhengig av alder og inntekt. Det er også forutsatt at innskuddene det enkelte år ikke vil ha noen betydning for senere innskudd. Dette vil gi en endelig verdi som avhenger av innbetalingen hvert enkelt år, og der inntektsnivået det enkelte år sammen med gjenværende tid og avkastning fram til pensjonsalder i hovedsak vil bestemme hvor stor betydning det enkelte årets innskudd får for endelig tilleggspensjon. Som i kapittel 15 legges det til grunn at pensjonsavgiften vil utgjøre 10-12 pst av pensjonsgivende inntekt når en inkluderer uførepensjoner og pensjoner til etterlatte. For å oppnå likhet i inn- og utbetaling mellom kjønnene det enkelte år må tilbudet av tilleggspensjon baseres på et sett felles forsikringstekniske elementer for menn og kvinner. Slike kjønnsnøytrale premier er nærmere diskutert i avsnitt 15.2.1.

I kapittel 6 er det referert undersøkelser som viser at det kan være svært vanskelig å anslå en avgiftssats som gir et gitt endelig tilleggspensjonsnivå, bl a på grunn av variasjoner i rente- og avkastningsnivå over tid. Det er derfor ikke rimelig å fastsette nivået på avgiften en gang for alle. Det vil måtte være mekanismer som medfører vurdering av nivået over tid. Hvis forutsetningene bak det valgte nivået ikke oppfylles over en lengre periode, og tilleggspensjonene dermed ser ut til å bli svært lave eller svært høye, bør det justeres. Lave tilleggspensjoner vil gjøre ytelsene utilstrekkelige, mens høye tilleggspensjoner vil bety at konsummuligheter unødig utsettes fra yrkesaktiv alder til pensjonisttilværelsen.

16.2.2 Hvem ordningen bør omfatte

Det kan reises spørsmål om hvilke aldersgrenser som skal gjelde for obligatoriske innskudd. I dag pålegges arbeidstakere under 17 år ikke trygdeavgift i folketrygden, fordi inntekt for så unge personer ikke er pensjonsgivende. Denne nedre grensen for medlemskap i folketrygden foreslås som nedre aldersgrense for innskudd i det obligatoriske sparesystemet, bl a for å kunne beholde systemet med skattemessig frikort for unge arbeidstakere med lave inntekter og å begrense antallet konti med svært lave beløp.

En utvikling over tid i retning av økende levealder, bedret folkehelse og mindre slitende arbeidsmiljø, vil gjøre det mer naturlig å stimulere til lengre yrkesaktivitet. Bl a fordi det neppe kan være arbeidstakers avgjørelse alene hvor lenge vedkommende ønsker å stå i jobb, forutsettes det her at nåværende øvre aldersgrense på 70 år i folketrygden videreføres med fleksibilitet ned til 67 år. I en innskuddsbasert tilleggspensjon vil også yrkesaktivitet nær pensjonsalder ha betydning for den endelige pensjon, i motsetning til i dagens system der 20-årsregelen og det faktum at pensjonsutmålingen for et gitt poengtall er uavhengig av pensjoneringsalder, for mange vil medføre at arbeidsdeltakelse like før pensjonsalder ikke får betydning for pensjonsopptjeningen. Ved å utsette pensjonering vil den enkelte i et innskuddsbasert system få omregnet sin pensjon til et høyere årlig beløp.

16.2.3 Organisering av innbetaling

Pensjonsgivende inntekt fastsettes i dag for hvert kalenderår fra og med det året medlemmet fyller 17 år, til og med det året medlemmet fyller 69 år. Det vil ikke være nødvendig å etablere et nytt pensjonsgrunnlag i denne modellen, fordi pensjonsgivende inntekt , som diskutert i kapittel 15, allerede oppfyller de nødvendige tekniske krav til avgrensing. Begrepet vil også ved en omlegging av tilleggspensjonen videreføres som en del av det øvrige offentlige overføringssystemet.

Skatteetaten har både et system for å fastslå pensjonsgivende inntekt og for å kreve inn medlemsavgift basert på dette. Det vil være enkelt å videreføre denne praksisen, og bygge den ut med overføringer videre fra Skatteetaten til pensjonsforvaltere. Slik integrering av Skatteetaten og pensjonssystemet vil kunne gi innskuddene et større preg av beskatning og mindre preg av sparing, og det må derfor gjennomføres målrettet opplysningsvirksomhet for å markere at innskuddene er sparing.

I avsnitt 15.2.2 er pensjonsgivende inntekt definert. Her vil også inntekt som kommer til erstatning for bortfall av arbeidsinntekt inngå, f eks ved sykdom og arbeidsløshet. Yrkesavbrekk av denne typen vil dermed gi fortsatt innbetaling og øke den endelige pensjonsytelsen. Noen former for yrkesavbrekk gir enten ikke opphav til inntekt (f eks omsorgsfravær ut over fødselspermisjon), eller inntekt av en form som det ikke er rimelig å pålegge pensjonsavgift (f eks garantipensjon til unge uføre). Noen slike forhold er diskutert i avsnitt 16.5.5.

Inntekten i modellen her bør være pensjonsgivende fra første krone. I folketrygden er inntekt under grunnbeløpet ikke tellende i pensjonsopptjeningen, fordi denne inntekten ivaretas av grunnpensjonen. For å kunne beholde systemet med skattemessig frikort for lave inntekter bør slik avgift ikke pålegges inntekter under et visst nivå, f eks 1/2 G, men deretter pålegges med en høyere sats til at samlet innskudd er blitt riktig for inntekten deretter.

Inntekt ut over 12 G er ikke pensjonsgrunnlag i folketrygden, men det utliknes imidlertid trygdeavgift for inntekter ut over 12 G. For å ivareta folketrygdens profil for pensjonspoeng kan pensjonsavgift for inntekt ut over 12 G ikke godskrives. Fordelingsaspektet innebærer at de beløp som ikke godskrives den enkeltes pensjonskonto, utgjør en del av det generelle beskatningssystemet og tilfaller statskassen.

16.2.4 Uføre- og etterlatteytelser

Ved uførhet vil det i folketrygden utløses en pensjon som opphører senest når alderspensjonen skal begynne å løpe. Uførepensjon ytes i forhold til graden av ervervsuførhet og eventuell tidligere arbeidsinntekt før uførhet. I folketrygden baseres pensjonen ved uførhet delvis på oppnådd opptjening fram til uførheten oppstod, og delvis på framskrivning av opptjening fram til pensjonsalder. Uførepensjonen vil altså i stor grad være avhengig av den inntekt vedkommende hadde før uførheten inntraff, og kan derfor betraktes som ytelsesbasert. Uførhet kan inntre i ung alder, og det kan i modellen her ikke legges til grunn at uførepensjonen skal være basert på få eller ingen innskudd. Uførepensjonen må derfor sikres gjennom særskilt innskudd. Dette innskuddet må være stort nok til å fullfinansiere en uførepensjon av samme størrelse som folketrygdens uførepensjon fra den oppstår til oppnådd aldersgrense. Uførepensjonen skal utformes slik alderspensjonen er utformet.

Ved uførhet vil ofte den oppsparing til alderspensjon som er gjort også være liten. For å sikre en alderspensjon med størrelse som uførepensjonen, må forsikringstekniske ordninger inneholde videre innbetaling også for alderspensjon. Det er neppe rimelig at den uføre selv skal gjøre disse innskuddene, og det bør derfor gis innskuddsfritak ved uførhet.

Uførhet kan inntre tidlig i livet, og den årlige ytelsen over en svært lang periode vil da avhenge av den avkastning som oppnås. Hvis denne er lav i perioder, kan ytelsen på sikt bli lavere enn det en tok sikte på da uførheten inntrådte. På den måten kan usikkerhet ved avkastningen bety mer for uføre enn for alderspensjonister. Garantert rente og garantert oppjustering av ytelsene vil redusere forventet avkastning og variasjon noe.

Pensjon til etterlatt ektefelle eller registrert partner er en ytelse som tilstås fra medlemmets død, og som opphører senest ved ektefelles eller fraskilt ektefelles eller partners død. Barnepensjon er ytelser som tilstås medlemmets etterlatte barn, stebarn eller fosterbarn fra medlemmets død, og som opphører ved barnets død, dog senest når barnet fyller 18 år. Dersom begge foreldrene er døde og barnet har utdanning som hovedbeskjeftigelse, kan det ytes pensjon inntil barnet fyller 20 år. Også ved etterlattepensjoner kan tidligere innskudd ha vært få og lave i forhold til den pensjon folketrygden gir, slik at en ytelse av samme størrelse som folketrygdens etterlattepensjoner må sikres gjennom særskilt innskudd. Etterlattepensjoner skal utformes slik alderspensjonen er utformet.

I det nye svenske systemet er bare en liten del av tilleggspensjonen fondsfinansiert, og man har der valgt å fokusere på sparing til egen alderspensjon ved å ekskludere uføre- og etterlattepensjon, jf kapittel 5.

I hovedmodellen her skal staten betale de nødvendige innskuddene for uføre og etterlatte. Når staten gjør innskuddene som finansierer uføre- og etterlattepensjoner, vil dette skje gjennom den alminnelige beskatningen slik at det i praksis er medlemmene på samme tidspunkt som står for finansieringen. Finansiering av uføre- og etterlattepensjoner gjøres ved at et tillegg til årlige innskuddene til alderspensjon avsettes til de medlemmer som i løpet av året er blitt uføre eller etterlatte av medlemmer som døde tidlig. Finansieringen av uføre- og etterlatteytelser unne alternativt gjøres gjennom en obligatorisk premie innenfor det generelle innskuddsbaserte tilleggspensjonssystemet, bl a for å synliggjøre de kostnadene som er knyttet til disse ytelsene.

16.3 Pensjonsinnskudd og forvaltning

Når innskuddene gir direkte opphav til den endelige pensjonsutbetalingen, vil den enkelte selv få et nærmere forhold til sin tilleggspensjon, og vil selv måtte gjøre vurderinger av om innskuddene tillagt avkastning vil kunne gi en akseptabel årlig tilleggspensjonsutbetaling. Usikkerhet knyttet til avkastning fram til pensjonsalder kan gjøre denne vurderingen vanskeligere. Samtidig med årlig kontoutskrift vil det kunne gis opplysninger om hvor stor årlig tilleggspensjon innskudd og avkastning vil kunne gi. Det forutsettes at systemet også følges av generell opplysningsvirksomhet og informasjon. Slik virksomhet vil bli en viktig faktor om systemet skal fungere tilfredsstillende, og er viktigere enn i de foregående modeller siden den enkelte i denne modellen bærer større ansvar for egen endelig tilleggspensjon.

I denne modellen vil en ny type foretak, pensjonsfond, stå for forvaltningen av pensjonssparing fram til pensjonsalder. Slike pensjonsfond vil være paralleller til pensjonsfondene for ytelsesbaserte pensjoner som er diskutert i kapittel 15. Innen pensjonsalder skal innskudd og avkastning konverteres til en livsvarig livrente med rentegaranti. For å sikre at innskudd som har samme endelige verdi sikrer samme årlige ytelse, skal det brukes kjønnsnøytrale tariffer. Som nevnt i kapittel 15, vil det være naturlig å opprette risikopooler som skal ta hånd om særlige avvik i dødeligheten i bestanden til det enkelte pensjonsfond sett i forhold til den på forhånd fastsatte tariffen.

16.3.1 Pensjonsfond

Tradisjonelt har tilbudet av pensjonsavtaler kommet fra livsforsikringsselskapene. I forbindelse med innføring av Individuelle Pensjonsavtaler (forskrift av 25. september 1997 nr 1023 om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven) ble det åpnet for at banker og verdipapirfond også kan tilby individuelle pensjonsspareavtaler under skattereglene. Det er skilt mellom pensjonspareavtaler og pensjonsforsikringsavtaler. Bare livsforsikringsselskaper kan tilby pensjonsforsikring, mens banker, livselskaper og fond kan tilby pensjonsspareavtaler. Etter første livsforsikringsdirektiv (79/267/EØF), som er innarbeidet i norsk lov, er det et krav at livsforsikringsselskaper som tilbyr rene spareprodukter benytter aktuarielle beregninger. Dette kravet innebærer at et livselskap ikke kan tilby rene spareprodukter uten forsikringselement. Private pensjonfond, som er en del av denne modellen (og av modellen i kapittel 15) vil kunne tilby spareprodukter uten rentegaranti i oppsparingsfasen, men vil ha dødelighetsarv.

Individuell sparing til tilleggspensjon i private pensjonsfond vil få et omfang både i antall individer og i beløp som overstiger noe annet produkt i forsikringsbransjen i dag, og skal avløse en stor del av folketrygdloven. Det forutsettes derfor at det utformes en helt ny lov, eller gjøres omfattende endringer og tilføyelser i folketrygdloven, slik at pensjonsforvaltning av tilleggspensjon skjer på dette grunnlaget. En rekke institusjoner kan tenkes å sette opp foretak som kan tilby pensjonsforvaltning under denne modellen. Fordi slik forvaltning vil omfatte store beløp og være av stor viktighet for kundene, må myndighetene som for annen virksomhet innenfor finansnæringen også sørge for at det finnes regler som regulerer plasseringsmuligheter og stiller krav til sikkerhet og soliditet. Reguleringsstrukturen bør i hovedsak tilsvare dagens regulering av livs- og finansinstitusjoner.

Modellen for det individuelle pensjonssystemet inneholder individuelle investeringsvalg. Den mest hensiktsmessige utforming av investeringsvalgmuligheten vil være at pensjonsforvaltere utarbeider en meny med et begrenset antall ulike kombinasjoner av risiko og avkastning. Den enkelte plasserer så sine tilleggspensjonsinnskudd i ett av de ulike alternativene i menyen. I kapittel 15 er det diskutert nærmere om oppsparings- og pensjonsfasen, og også skissert noen krav som må stilles til forvaltere. De samme forhold vil gjelde for pensjonsforvaltere i et individuelt innskuddsbasert tilleggspensjonssystem.

Det kan være naturlig at det offentlige etablerer et eget foretak som tilbyr en meny av investeringsalternativer med stor grad av sikkerhet. Et slikt tilbud kan være særlig viktig i en overgangsfase, der en større del av medlemmene vil trenge erfaringer før de ønsker å gjøre målrettede egne valg. Individuelle investeringsvalg innebærer at kundene bærer all avkastningsrisiko. Det kan virke rimelig at en oppgave for den offentlig pensjonsforvalteren vil være å inkludere en standardinvestering med lav risiko i sin meny, som vil være et alternativ for både de som ikke selv ønsker å velge pensjonsforvalter og de som ønsker å utsette valget.

Antallet pensjonsforvaltere og -fond vil neppe bli særlig stort, jf den generelle utviklingen i retning av sammenslåinger og større enheter på finansmarkedet. Et tilknyttet spørsmål er om enkeltfond kan slutte å ta opp nye innskytere. Dette vil være en innskrenking i mulighetene til fritt å velge forvalter.

Tilbudet av livrenter etter pensjonsalder vil måtte komme fra pensjonsfond som gir avkastningsgaranti i denne fasen. Ved å separere sparing over yrkesaktivt liv og pensjonstiden gjennom at sluttverdien av tilleggspensjonsinnskuddene konverteres til en livrente med garantert minsteytelse ved pensjonsalder, kan pensjonsfondene velge å spesialisere seg bare på ett av disse feltene. Dette vil også bidra til konkurranse og effektivitet i pensjonsmarkedet. Det er viktig at det legges til rette for konkurranse mellom ulike tilbydere av pensjonssparing under ordningen. Konkurranse vil bidra til at kundene får høy avkastning, og at tilbyderne er kostnadseffektive. Rett til å overføre oppsparte midler til annen tilbyder (flytte) er forutsatt for å øke konkurranseelementet på dette markedet. Flytting kan kun skje til annen forvalter som er godkjent som pensjonsforvalter i henhold til modellen.

16.3.2 Sparing eller forsikring

En avtale med en pensjonsforvalter er i modellen delt i to separate deler. Først kommer en oppsparingsfase, typisk gjennom en yrkesaktiv karriere, og deretter en utbetalingsfase. Det forutsettes i denne modellen ingen sparefase for etterlatte- og uførepensjon. Gjennom den første spare- eller akkumulasjonsfasen bygges kapital opp, og denne betales tilbake med tillegg av eventuell avkastning og dødelighetsarv i utbetalingsfasen.

Pensjonsforsikring er spesiell i den forstand at den bare utbetales dersom en person fortsatt er i live, og for livsvarig pensjonsforsikring skal den da utbetales årlig livet ut. Dette innebærer uansett at innestående beløp ikke vil være en del av en persons formue ved dødsfall, men tilfalle andre innskytere som dødelighetsarv.

Tilbydere av pensjonsforsikring vil, gjennom å utjevne dødelighetsrisikoen mellom en stor gruppe mennesker, kunne garantere utbetaling til de som lever lenge ved hjelp av arv av oppsparte beløp fra de som dør tidlig og som dermed ikke kommer til utbetaling (dødelighetsarv). I denne modellen for obligatoriske innskudd for tilleggspensjon, er det et spørsmål om hvem som skal ha retten til innestående beløp for en person som dør før pensjonsalder. Et alternativ kan være å la staten få slike beløp. Dette vil gi økte premier. Hovedalternativet i modellen her er å la de andre pensjonssparerne få arve beløpet. Dette kan gjøres enten ved at alle får en andel (i henhold til alder mv) eller at innestående beløp ved dødsfall kun deles mellom de som på det tidspunktet er pensjonister. I referansealternativet skal det være dødelighetsarv mellom alle pensjonssparerne dvs dødelighetsarv hele veien. Fordi det kan være ulik dødsrisiko i forskjellinge grupper, bør det som i kapittel 15 etableres en risikopool der alle pensjonsfondene pålegges å delta, for å sikre premietariffer som ikke avhenger av slik gruppespesifikk dødsrisiko. Det betyr blant annet at premiene kan være like for kvinner og menn.

Som det er understreket en rekke ganger, vil den endelige verdien av tilleggspensjonsinnskuddene og den årlige alderspensjonen som kan sikres for disse, avhenge av den avkastning som er oppnådd over hele innbetalingsperioden. Ulike investeringsalternativer vil inneholde ulik risiko og gi ulik avkastning. En kan f eks følge enkelte aksjemarkeder over lang tid, og finner da at aksjeinvesteringer over tid ser ut til å gi en systematisk meravkastning i forhold til obligasjoner og andre instrumenter med større grader av sikkerhet. Pensjonsfondenes investeringsmuligheter er diskutert i kapittel 11.5. En oversikt over noen aksjemarkeder som har eksistert lenge nok til å gi slike sammenhengende tidsserier, er gitt i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Blant annet vises det til at den årlige meravkastningen på en bredt sammensatt aksjeportefølje over 1890 til 1995 utgjorde omlag 4 prosentpoeng, ifølge en undersøkelse som er gjennomført av en arbeidsgruppe fra de såkalte G10-landene. Slik meravkastning kan være å oppfatte som en kompensasjon for risiko. Hvis en antar at et sikkert investeringsalternativ gir om lag 4 pst avkastning, mens en portefølje som er sammensatt av halvparten aksjer og halvparten samme sikre alternativ gir en systematisk meravkastning på 2 prosentpoeng, vil jevne innskudd basert på en fast andel av inntekten og ellers rimelige antakelser medføre at verdien av tilleggspensjonskapitalen ved oppnådd pensjonsalder i det siste tilfellet vil være mer enn 50 pst høyere enn i det første. Ved større forskjeller i avkastning vil differansen i verdi øke overproporsjonalt. Noen andre slike eksempler er gjengitt i kapittel 6.

Økningen i opptjent egen tilleggspensjon vil være stor i flere år framover. I følge beregningene som er referert i kapittel 8 utgjør økningen i nåverdien av forpliktelser til tilleggspensjon i folketrygden etter dagens regler knapt 60 mrd kroner i 1998. Samlet pensjonsgivende inntekt kan til sammenligning anslås til om lag 490 mrd kroner i 1997 og 515 mrd kroner i 1998. Investeringene vil være store i det norske markedet. Til sammenligning var de siste års økninger i nåverdien av forsikringsforpliktelsene i norske livsforsikringsselskaper i størrelsesorden 15-20 mrd kroner i året. Dette kan bl a gi grunnlag for å ønske at en større del av midlene plasseres i utenlandsk valuta, se nærmere diskusjon av dette i avsnitt 11.6.1. Den enkelte pensjonsforvalter vil antakelig selv velge å tilby ulike former for utenlandsinvesteringer i sin meny av investeringsalternativer. I denne modellen kan pensjonsfondene pålegges å holde en relativt høy valutaandel, slik det også er diskutert for ytelsesbaserte pensjonsfond i kapittel 15.

16.4 Ytelser

Ved innføringen av folketrygden i 1967 var forventet levealder og pensjonsalderen omtrent identiske. Pensjonsalderen var 70 år, og forventet levealder for menn 71 og for kvinner om lag 5 år mer (se figur 7.2). Dette impliserte at usikkerheten omkring hvem som ville få behov for alderspensjon var stor. I begynnelsen av 1970-tallet ble folketrygdens aldersgrense senket, og samtidig har forventet levealder økt kontinuerlig slik at det i dag er et stort gap mellom disse. Dette betyr at alderspensjon i dag er mindre av en forsikringsordning, som hjelper de som får behov for det, og i større grad standardsikring for alle. Ytelsene som sikres i det innskuddsbaserte systemet bør derfor omfatte sparing til egen alderspensjon.

Det kan være mer uklart om tilhørende ytelser som uførepensjon og pensjoner til etterlatte bør dekkes innen et innskuddsbasert system. Etterlatteytelsene består i barnepensjon og pensjon til etterlatt ektefelle eller registrert partner. Slike ytelser har etterhvert fått mindre betydning i folketrygden, etterhvert som stadig flere etterlatte har egen pensjonsopptjening. Ytelser til etterlatt ektefelle har stor grad av forutsigbarhet i seg, ut fra aldersforskjell mellom ektefellene og systematiske forskjeller i forventet levetid, og kan i en viss forstand betraktes mer som en spareordning enn en forsikringsordning.

Rene risikoytelser, som uførepensjon, vil vanligvis finansieres ved at samlet premie fra hele forsikringskollektivet i en periode finansierer en engangspremie med livsvarige ytelser for de få som blir uføre i samme periode. Slik finansiering kan tenkes både innenfor det enkelte pensjonsinstitutt og innenfor det samlede pensjonskollektivet. Det er derfor ikke noe til hinder for at innskuddsbasert pensjon ved siden av alderspensjon også omfatter både uføre- og etterlatteytelser. Slike ytelser skal beregnes ut fra inntekt dette år og tidligere inntekt, og inntekten skal framskrives til pensjonsalder på samme måte som i dagens regler for folketrygdens uføre- og etterlatteytelser. Finansieringen av uføre- og etterlatteytelser skal skje ved at staten overfører de nødvendige beløp til pensjonsforvalterne.

Det er et vilkår for rett til alderspensjon i folketrygden at vedkommende har fylt 67 år. Noen grupper, for eksempel flygere, dykkere og yrkessjåfører, har i dag særaldersgrenser og kan få tjenestepensjon før fylte 67 år. I slike tilfeller vil pensjonsordningen normalt utbetale en full pensjonsytelse fram til fylte 67 år. Da vil ytelsene reduseres til et supplement til folketrygdens alderspensjon. Grupper som har slike særaldersgrenser kan få disse videreført innen en obligatorisk spareordning. Hvis pensjonsutbetalingen fra egen tilleggspensjonsinnskudd også starter tidligere enn forutsatt i beregningene som ligger til grunn for anslaget på pensjonsavgift, vil den årlige ytelsen måtte bli mindre enn den hadde vært om vedkommende sto i stilling fram til pensjonsalder. Dette er en nødvendig konsekvens av å gå over til et innskuddsbasert individuelt system.

Utbetaling av tilleggspensjon i denne modellen kan skje på samme måte som i den private, ytelsesbaserte modellen, dvs med en forhåndsavtalt stigende pensjon og ytterligere oppjustering av den årlige ytelse ved overskudd ut over garantiene i pensjonsfondet. Se forøvrig nærmere omtale av dette punkt i avsnitt 15.4.1.

Særtillegget avkortes i dag mot egen tilleggspensjon, og utgjør en del av grunnsikringen i folketrygden. Denne innretningen av systemet kan opprettholdes ved at særtillegget opprettholdes som en del av den offentlige minstepensjonen, men avkortes mot egen tilleggspensjonsytelse. Forholdet til grunnsikringen er diskutert mer utfyllende i avsnitt 16.6.2. Det bør ikke være mulighet til å velge utforming av ytelsen som medfører at grunnsikringen utnyttes, f eks ved å ta ut pensjonskapitalen raskt og deretter basere seg på minsteytelsen fra det offentlige. Ved oppnådd pensjonsalder skal derfor hele pensjonistkapitalen være konvertert. For å oppnå likhet med prinsippene for dagens folketrygdytelser bør alderspensjonen i modellen være livsvarig. Den generelle kontraktsfrihet etter lovene som regulerer forsikrings- og finansieringsvirksomhet, vil ikke gjelde her. Det vil ikke være adgang til å avtale kortere utbetalingsperioder eller utbetalinger som varierer sterkt over tid.

Modellen forutsetter at innbetalte beløp tillagt avkastning konverteres til en livsvarig livrente med garanterte årlige tilleggspensjonsbeløp ved pensjonsalderen som tidligere beskrevet. Hvor stort årlig beløp som kan sikres er ikke klart før konverteringen skjer. Dette kan i forkant av konverteringen gi opphav til usikkerhet om den framtidige årlige tilleggspensjon, men det er likevel mulig å anslå hvilken tilleggspensjon gitte innskudd vil kunne sikre.

For å unngå at forholdene på ett bestemt tidspunkt (pensjonsdagen) er avgjørende for den framtidige årlige tilleggspensjon, kan konverteringen strekkes ut i tid over de siste år før pensjonsalder. Etterlattepensjoner og uførepensjon vil være gitt ut fra reglene i folketrygden på tidspunktet for død eller uførhet. Tilfeldige svingninger i aksje- eller verdipapirmarkeder kan på kort sikt medføre relativt store endringer i verdien av den enkeltes tilleggspensjonsinnskudd. I Verdensbankens rapport ( Averting the old age crisis, side 330) skriver en for eksempel:

«Et obligatorisk system med et forhåndsbestemt konverteringstidspunkt (for eksempel dato for oppnådd pensjonsalder) for kjøp av en pensjonsytelse skaper høy investeringsrisiko for de yrkesaktive, gjennom muligheten for at markedsverdien av deres oppsparte formue, eller grunnlagsrenten som pensjonsforsikringen avhenger av, kan være unormalt lav på det tidspunktet»

Kravet til konvertering på ett gitt tidspunkt bør derfor modifiseres. Et alternativ er at tilleggspensjonskapitalen skal konverteres gradvis til ytelser som begynner å løpe fra pensjonsalder, slik at tilfeldige svingninger jevnes ut. Dette kan medføre at kostnadene knyttet til slikt kjøp blir høye for de gruppene som har hatt lave tilleggspensjonsinnskudd. Slike effekter tilsier at kostnadsberegningen bør utgjøre en fast andel av beløpet som blir konvertert, og ikke bestå av et fast beløp per transaksjon uavhengig av beløpets størrelse.

16.4.1 Om grunnsikringen og avkorting

I mandatet er det presisert at utvalget bl a skal legge vekt på at folketrygden skal være et solidarisk og inntektsutjevnende system som både sikrer alle en grunntrygghet uavhengig av tidligere inntekt og en offentlig tilleggspensjon som er avhengig av tidligere arbeidsinntekt [,...]. En måte å kombinere grunnsikring og tilleggsytelse vil være opprettholde dagens grunnsikring i folketrygden, og la den inntektsavhengige delen av dagens pensjon fra folketrygden erstattes av obligatorisk pensjonssparing slik det er skissert i dette kapitlet.

Grunnsikringen i folketrygden består av grunnpensjonen og særtillegget. Grunnpensjonen pluss fullt særtillegg utgjør minstepensjonen. Siden ikke alle har høy nok inntekt til å sikre sin egen alderdom, må sikring av en minstestandard finansieres ved en eller annen form for skattlegging. Det gjøres best ved at staten krever inn den skatten som er nødvendig og betaler ut en minstepensjon enten til alle eller til de som ellers ikke vil oppnå minstestandarden. Alternativt kunne en tenke seg at minstestandarden ble oppnådd ved at staten gjorde innskudd for dem som ikke selv var i stand til å gjøre tilstrekkelige innskudd til å oppnå minstestandarden. En slik ordning har imidlertid klare ulemper fordi behovet for innskudd avhenger av hva en forutsetter om avkastning på innskuddene og om opptjening senere i livet. På den ene siden ville en del innskudd fra staten gå til personer som det senere viste seg ikke trengte dem for å nå minstestandarden. På den andre siden risikerer en at enkelte får så lav avkastning av midlene at de ikke når minstestandarden likevel. Ordningen er for lite treffsikker.

Slik folketrygden er bygd opp, er det mest nærliggende å foreslå at det er tilleggspensjonen som blir erstattet av obligatoriske pensjonsinnskudd i fond. Grunnpensjonen kan da utbetales til alle og særtillegget behovsprøves mot faktisk tilleggspensjon som nå. For å gjennomføre behovsprøvingen må da Rikstrygdeverket få opplysninger fra fondene om hver enkelts tilleggspensjon. Ordningen ligger nær opp til slik det er i dag, og gjør at en stor del av folketrygden beholdes innenfor statsbudsjettet.

Av kapittel 8 går det fram at statens forpliktelser i form av nåverdi av framtidig tilleggspensjon (i alderspensjon) utgjør ca 1 050 milliarder kroner. De opptjente tilleggspensjonene som overstiger minstepensjonen utgjør imidlertid bare halvparten av dette. I en viss forstand betyr dette at ved en innskuddsbasert fondering av tilleggspensjonen vil om lag halvparten av fondene komme til erstatning for særtillegg. Ytterligere samordning vil sannsynligvis måtte skje av offentlige tjenestepensjonsordninger. Samordning mellom en offentlig minstepensjon og obligatoriske tjenestepensjoner ved hjelp av behovsprøving blir praktisert i mange land, og ser ut til å være allment akseptert i disse landene. Det er et åpent spørsmål i hvor stor grad norske pensjonister vil akseptere at innskudd med individuelt investeringsvalg ses i sammenheng med andre pensjonsytelser gjennom samordning og behovsprøving. Avstanden mellom minstepensjon og maksimal pensjon er mindre i folketrygden enn i tilsvarende pensjonsordninger i en del andre land.

Et problem med behovsprøvingen er, som nevnt over, at personer som likevel står i fare for å bli minstepensjonister kan få liten interesse av hvordan midlene forvaltes. For å unngå dette kan en, som i den foreslåtte svenske ordningen, bygge samordningen på gjennomsnittlig avkastning på innskuddene i stedet for på den avkastningen den enkelte oppnår. Ulempen med dette er at minstestandarden da ikke er sikret fullt ut. Det kan igjen føre til økte krav om sosialstøtte o.l. I Sverige er det bare en del av tilleggspensjonen som er gjort innskuddsbasert. Dersom hele tilleggspensjonen skal innskuddsbaseres, bør samordningen med minstepensjonen baseres på faktisk oppnådd avkastning.

Et mulig alternativ, som utvalget ikke har utredet konsekvensene av, er at bare tilleggspensjon utover minstepensjonen blir innskuddsbasert og fondert. Da måtte en heve grunnpensjonen til samme nivå som minstepensjonen og fjerne særtillegget, samtidig som tilleggspensjon bare skulle opptjenes for inntekt utover den nye, høyere grunnpensjonen. Dette svarer til oppbyggingen av folketrygden før innføring av særtillegget. Det vil da ikke være bruk for behovsprøving i forhold til minstepensjonen. I motsetning til i dag, vil de som tjener opp tilleggspensjon ha sikkerhet for at opptjeningen innvirker på faktisk tilleggspensjon. Imidlertid betyr dette alternativet at myndighetene gir fra seg et sentralt og mye brukt virkemiddel i fordelingspolitikken, nemlig størrelsen på særtillegget.

Motsatt kan det være et alternativ å la opptjening av tilleggspensjon skje fra første inntektskrone og så behovsprøve grunnpensjonen på samme måte som særtillegget. Det vil kreve enda større (privat) fondsoppbygging. Spørsmålet blir da om ikke noe av grunnsikringen bør finansieres ved løpende utlikning.

Uansett vil alle alternativer som innehærer endringer i utgangsnivået for opptjening av tilleggspensjon også kunne føre til at det blir reist spørsmål om det skal få konsekvenser for utformingen av trygdepremier og skattesatser. Det er sett bort fra fordelingsvirkninger og virkninger på arbeidstilbudet av slike endringer i innbetalingene i resonnementene over.

16.5 Samfunnsmessige virkninger

Sammenlignet med dagens system vil referanse modellen for obligatoriske innskudd ha store fordelingsvirkninger. En kan vente at en overgang til obligatorisk individuell tilleggspensjonssparing som i modellen her vil påvirke personers atferd og gi positive effektivitetsvirkninger hvis sammenhengen mellom skatter og ytelser blir klarere enn i dagens system. Omleggingen vil kunne endre nivået på samlet sparing, og det vil kunne påvirke den enkeltes valg i arbeidsmarkedet, f eks fordi tilleggspensjonen vil kunne øke helt fram til pensjonering.

16.5.1 Virkninger på offentlig og privat sparing

Statens finansielle sparing foregår i dag i hovedsak gjennom overføringer til Statens petroleumsfond. Omlegging til individuell tilleggspensjonssparing vil på kort sikt ikke påvirke offentlige utgifter hvis opptjente tilleggspensjoner fremdeles utbetales over folketrygden. Hvis individuelle innskudd kommer til erstatning for folketrygdavgiftene fra første dag, vil offentlige inntekter falle tilsvarende og redusere overskuddet på statsbudsjettet og dermed overføringene til Petroleumsfondet. I praksis kan avsetningene til Petroleumsfondet reduseres omtrent i takt med oppbyggingen av obligatorisk tilleggspensjonssparing. I år med lave oljepriser og dårlige konjunkturer kan det bli nødvendig å trekke på Petroleumsfondet.

Virkningen på privat sparing vil avhenge av flere forhold. Hvis et system med obligatoriske innskudd for tilleggspensjonsformål oppfattes som identisk med folketrygdens alderspensjon, vil i utgangspunktet privatpersoner ikke ha noen grunn til å endre sin øvrige atferd. Sparingen som skjer i tilleggspensjonsfond vil da komme til erstatning for den offentlige sparingen som faller bort. Hvis skattene over den enkeltes livsløp endres som et resultat av omleggingen, vil det derimot være grunn til å tro at atferden endres.

Synliggjøring av pensjonsforpliktelser, eller overføring av opptjening av slike forpliktelser fra stats- og trygdebudsjettet, vil kunne tydeliggjøre de langsiktige virkningene av pensjonsløfter allerede i dag. Et eksempel på slik synliggjøring er anslagene for økning i nåverdien av forpliktelser knyttet til minstepensjonsreformen i 1998, som er beskrevet i avsnitt 8.2.4. Slik synliggjøring kan bedre beslutningsgrunnlaget for budsjettbehandlingen.

Også om usikkerheten knyttet til framtidig tilleggspensjon endres, vil det kunne skje endringer i privat sparing. Større usikkerhet om endelig tilleggspensjon fordi avkastningen er ukjent, vil medføre økt forsiktighetssparing. Hvis individuelle avsetninger oppfattes som mer sikre enn folketrygden, vil annen sikkerhetsmotivert sparing kunne reduseres noe. Redusert usikkerhet er et velferdsgode i seg selv. Samtidig vil synliggjøring av usikkerheten knyttet til framtidig tilleggspensjon bidra til bevisstgjøring av slik usikkerhet. Samlet sparing vil over tid også avhenge av hvordan verdien av den enkeltes tilleggspensjonsinnskudd utvikler seg.

Hvis endringene i privat og offentlig sparing om lag motsvarer hverandre, vil dette gi små virkninger på løpende konsum, som i kapittel 15. Etterspørselen etter varer og tjenester, samt etter arbeidskraft, vil da i liten grad påvirkes av fonderingen. Den viktigste effekten vil være en vridning fra offentlig til privat sparing. I framskrivningene i kapittel 7 er det skissert en utviklingsbane der den offentlige avsetningen i Petroleumsfondet når en topp rundt 2020, og deretter avtar som andel av BNP. Sparing i form av innskudd til egen tilleggspensjon vil øke som andel av BNP også etter 2020, og vil kunne bidra til å opprettholde høyere nasjonalformue og dermed høyere nasjonalinntekt også på lang sikt. Fondsbaserte modeller vil derfor kreve at det i en periode spares mer.

16.5.2 Virkninger på arbeidstilbudet

De forventede virkningene på arbeidstilbudet av en omlegging av pensjonssystemet er omtalt i kapittel 9. For at overgangen skal kunne påvirke den enkeltes valg i arbeidsmarkedet, må sammenhengen fra inntekt som yrkesaktiv til pensjonsytelse endres. I hovedalternativet i dette kapitlet er det antatt at innskudd til tilleggspensjon er proporsjonale med inntekten opp til et øvre tak. For dem som opparbeider en tilleggspensjon som overskrider særtillegget, vil det derfor være en klarere sammenheng mellom innbetaling og ytelse enn i dagens system. Dette må forventes å øke arbeidstilbudet.

Forskjellen fra i dag vil bli spesielt stor for eldre arbeidstakere. For hvert ekstra år man arbeider, vil man få et ekstra innskudd, ett års meravkastning på hele verdien av de tidligere tilleggspensjonsinnskuddene, og den samlede verdien av dette skal fordeles ut over en forventet pensjonistperiode som er ett år kortere. Det gjør at forventet tilleggspensjon blir betydelig større for hvert år man utsetter pensjoneringen. Denne effekten er en sterk stimulans til å stå lenge i arbeid. Dette kan bidra til å øke arbeidsstyrken, og er særlig viktig på lengre sikt etter som en stadig økende del av arbeidsstyrken vil være i de aktuelle aldersgruppene.

Noen vil få uventet høy avkastning i den yrkesaktive delen av livet, slik at verdien av tilleggspensjonsinnskuddene er uventet stor en stund før vedkommende normalt ville gå av med pensjon. Det betyr at de kan gå av på et tidligere tidspunkt med enn større pensjon enn de hadde regnet med. For noen kan det føre til at de prioriterer å gå av tidligere, til tross for at de ville fått vesentlig større pensjon ved å arbeide videre. At den formelle pensjonsalder er 67 år, hindrer ikke at dette vil kunne få virkning. På den annen side vil også noen ha vært uheldige med avkastningen på sine pensjonsinnskudd og ikke kunne sikre en så stor årlig tilleggspensjon som de hadde tenkt seg på det tidspunkt de normalt ville pensjonert seg. For dem vil effekten av større pensjon ved å arbeide lenger være ekstra viktig for at de skal utsette sin avgang.

Det vil også være et lovspørsmål hvor tidlig det vil være tillatt å ta ut pensjon. Hvis regelverket skal opprettholdes slik det er utformet i dag, vil det bare være fleksibilitet mellom 67 og 70 år. Her kan det imidlertid komme endringer, bl a fordi man gjennom AFP har åpnet for avgang ned til 62 år for de som omfattes av denne ordningen. Grunnpensjonen, som i modellen her opprettholdes innen folketrygden, vil forutsetningsvis fortsette med de aldersgrenser som gjelder i dag. Tilleggspensjon basert på innskudd vil imidlertid få betydning for andre ordninger, og vil f eks synliggjøre overføringene i AFP-ordningen på en annen måte enn i dag. AFP-ordningen er omtalt i kapittel 17. Det gjelder generelt at virkningene kan påvirkes av førtidspensjonsordninger, og dette må utredes nærmere.

Hvis man ønsker å gå av med pensjon før man har adgang til å bruke pensjonskapitalen, kunne man ønske å låne med tanke på å tilbakebetale med senere tilleggspensjonsutbetalinger. Det vil eksistere rådighetsbegrensinger på selve kapitelen, slik at den ikke kan pantsettes eller på andre måter garantere for tilbakebetalingen. Den kan bare tas ut i jevnlige rater så lenge man lever, og når man dør går restformuen som dødelighetsarv til andre. Det er selvfølgelig mulig å låne med sikkerhet i andre eiendeler, og de med største tilleggspensjonsinnskudd vil sannsynligvis ha lettest for å få slike lån. Hvis man vurderer å gå av med pensjon før folketrygdens grunnpensjon kan mottas, blir det imidlertid mer kostbart fordi man selv må dekke opp hele sin pensjon og ikke bare tilleggspensjonen.

I prinsippet er det mulig å legge om reglene for utmåling av tilleggspensjon i dagens folketrygd slik at man får noe av den samme stimuleringseffekten til arbeidsinnsats i siste del av yrkeslivet uten å individualisere tilleggspensjonen. Slike endringer vil bl a innebære å avvikle 40-årsregelen og besteårsregelen, og å foreta forsikringsteknisk omregning av opptjent tilleggspensjon i folketrygden uten kompensasjon ved tidligere eller senere pensjoneringsalder enn folketrygdens pensjonsalder. I begge tilfeller må man avvikle de spesielle fordelingseffektene som er knyttet til disse reglene, og man må akseptere at avstanden mellom minstepensjon og maksimal pensjon fra folketrygden øker.

16.5.3 Fordelingsmessige virkninger

Modellen som er skissert her, inneholder en ren sammenheng fra innskudd som yrkesaktiv til tilleggspensjon. En stor forskjell fra dagens system er fravær av såkalt knekkpunkt. I folketrygden gir inntekt over 6 G bare 1/3 poengopptjening, og inntekt ut over 12 G ingen opptjening. Siden beskatning av pensjonsgivende inntekt i dag ikke har noen tilsvarende profil, vil i dag pensjonsytelsen være lavere som andel av betalte skatter for høyere inntekter enn for lave. Slik overfører folketrygden ressurser mellom medlemmer med høyere inntekt til medlemmer med lavere inntekter, en fordelingsmekanisme som bortfaller her. Uten knekkpunkt vil tilleggspensjonen stå i om lag samme forhold til inntekt for alle opp til på 12 G, forutsatt at avkastning mv har vært om lag lik.

Det er vanlig å gå ut fra at forventet levealder øker med inntekt og utdannelse, og grupper med høy inntekt få mer igjen fra folketrygden i form av tilleggspensjon over lengre tid enn grupper med lave inntekter. Avsnitt 16.6 beskriver alternative konstruksjoner der knekkpunktet ivaretas på bekostning av en full sammenheng mellom avgift og tilleggspensjon.

En viktig regel i utmåling av folketrygd, er besteårsregelen som gjør tilleggspensjonen avhengig av et gjennomsnitt av de opp til 20 beste poengårene. Dette betyr at lav inntekt i perioder sees bort fra. Regelen er en fordel for personer med sterk inntektsvekst over livet, men ikke for personer med relativt jevn inntekt. Regelen er også en fordel for personer som i perioder går inn og ut av arbeidslivet, spesielt kvinner som har omsorgsperioder. En slik mekanisme vil ikke ligge i innskuddssystemet, der verdien av tilleggspensjonsinnskuddene vil bestå av innskudd som avhenger av lønnsnivået i alle år, og avkastningen på disse. Mulighetene for å videreføre en ordning for omsorgsopptjening avdemper imidlertid dette noe.

Den såkalte 40-årsregelen, som begrenser opptjeningen av tilleggspensjon i folketrygden, vil i modellen her erstattes av årlige innskudd i mer eller mindre enn 40 år. Dette vil medføre mer variasjon i tilleggspensjoner, og de som har mer enn 40 års opptjening vil kunne få en pensjonsmessig gevinst også av disse årene.

Forvaltningen av tilleggspensjonsmidler vil inneholde faste kostnader knyttet til den enkelte kontrakt. De kostnadene som avhenger av innestående beløp vil være forholdsvis små sett i forhold til de faste kostnadene for små innbetalinger og liten pensjonskapital. Hvis kostnadene fordeles mellom deltakerne på denne måten, vil de med lave tilleggspensjonsinnskudd pålegges større samlede kostnader relativt til pensjonskapitalen enn de med større oppspart kapital. For de aller minste innskuddene vil i tilfellet kostnadene kunne tilsvare en ikke ubetydelig del av den årlige avkastningen. Kostnadsnivået vil avgjøre hvor viktig dette kan være. Dersom en ønsker å belaste de med størst innskudd med mer av kostnadene, kan forvalterne pålegges å bruke prosentvis like kostnader for alle.

Usikkerheten som er knyttet til avkastningen kan gi flere omfordelingsmekanismer som det kan være ulike oppfatninger om. Generelt vil grupper med høy inntekt og høye tilleggspensjonsinnskudd ha større evne til å bære risiko, og derfor kan de velge mer usikre alternativer enn andre. Legger en til grunn at det over lang tid vil være en sammenheng mellom økt risiko og økt avkastning, vil disse gruppene kunne få større avkastning enn mer forsiktige grupper. I kapittel 6 er det referert undersøkelser som tyder på at kvinner historisk sett gjennomgående har valgt mindre usikre investeringsalternativer enn menn. Det kan bety at kvinner i gjennomsnitt er mindre risikovillige enn menn, og har større sperrer mot aksjeinvesteringer. Det kan være ulike forklaringer på dette. Tradisjon og generasjonseffekter kan være viktige. Kvinner kan ha lavere kunnskap om egen pensjon enn menn, og det kan forventes at risikoholdning har sammenheng med inntektsnivå og finansielle kunnskaper. Over lang tid medfører dette at kvinner oppnår lavere avkastning på sine investeringer. En slik mekanisme vil i en modell som denne, der den enkelte skal foreta investeringsvalg, medføre at kvinner med samme yrkeshistorie i gjennomsnitt får en lavere alderspensjon enn menn. Til gjengjeld vil høyere usikkerhet også gi større forskjeller blant menn.

En forskjell fra dagens system kan oppstå ved endringer i normalarbeidstiden. I dagens system kan en ved regulering av grunnbeløpet sørge for at inntektsutviklingen for pensjonister blir lik inntektsutviklingen for en lønnstaker med normalarbeidstid. I et innskuddsbasert system får endringer i normalarbeidstiden ingen direkte betydning for de som alt er pensjonister. Det betyr at desto mer av produktivitetsutviklingen framover som blir tatt ut i form av redusert arbeidstid, desto høyere årsinntekt vil pensjonistene få i forhold til de yrkesaktive. Det vil være vanskelig å ta hensyn til framtidig utvikling i arbeidstid ved fastsetting av hvor store innskuddene skal være.

Fordi den enkelte generasjon i et obligatorisk innskuddsbasert system sparer til sin egen alderdom, vil det foregå liten grad av systematiske overføringer mellom personer født på ulike tidspunkt. Hvilke overføringer som foregår i folketrygden mellom ulike generasjoner er uoversiktlig og avhenger bl a av hvilke forutsetninger som gjøres knyttet til finansieringen av folketrygdens løpende ytelser . Det vises til vedlegg 5 for en gjennomgang av noen slike fordelingsmessige forhold. Forøvrig vil generasjoner som er relativt små ha fordel av at det i et innskuddsbasert system er den enkelte genererasjon selv som sparer opp til egen pensjon, mens de i et utlikningssystem vil betale for generasjoner som er større enn deres egen.

16.5.4 Virkninger på offentlige budsjetter og økonomisk politikk

Virkningene på offentlige budsjetter og økonomisk politikk vil i stor grad være sammenfallende med slike virkninger under fondskonstruksjonen som er bygget opp om private ytelsesbaserte pensjonsfond i kapittel 15.5.4, og det henvises derfor til dette avsnittet.

Fordi pensjonsforhold i stor grad fjernes fra stats- og folketrygdbudsjettet (inkludert trygdeavgiften), reduseres statsbudsjettets og dermed myndighetenes virkemidler, jf kapittel 11 og kapittel 15. I enkelte situasjoner - som i perioder der store omstillinger er nødvendig - kan dette være uheldig, f eks hvis norsk økonomi blir utsatt for store inntektsreduksjoner. På den annen side vil økt synliggjøring av de langsiktige kostnadene i pensjonssystemet redusere mulighetene for kortsiktige disposisjoner knyttet til budsjettbehandlingen.

En overgang til fondert tilleggspensjon som beskrevet i dette kapitlet, kan sannsynligvis foretas uten særlige endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivå på kort og mellomlang sikt, men kan i framtiden komme til å nødvendiggjøre økt statlig sparing eller statlig låneopptak. Skattene innkreves som før, og av disse midlene overfører skatteetaten innskudd til pensjonsfond valgt av den enkelte. Om man i tillegg ønsker å endre skattenivået, kan dette sees uavhengig av selve omleggingen til fondering. I den grad man ønsker å opprettholde den omfordeling som i dag finner sted i folketrygden, kan dette oppnås ved økt progressivitet i skattesystemet. Høye marginalskatter kan imidlertid gi effektivitetstap i økonomien.

16.5.5 Nærmere om noen enkeltgrupper

Grunnsikringen og avkortning av særtillegget mot egen tilleggspensjon vil redusere lavinntektsgruppenes insentiver til å spare for pensjon, fordi gevinsten av slik sparing er liten. For noen lavinntektsgrupper, som ofte kan være kvinner, vil det videre være usikkert om ytelsen vil overstige grunnsikringen. For disse gruppene kan dette påvirke valget av investeringer. Fordi vedkommende uansett er sikret minsteytelsen, vil det i praksis ikke være noe å tape gjennom investeringsvalget. Derimot vil ytelsen kunne utgjøre et tillegg til minsteytelsen hvis avkastningen er stor nok, og siden høyere forventet avkastning i hovedregel er knyttet til investeringsalternativer med større usikkerhet, vil det være rasjonelt for disse gruppene å ta så stor risiko som mulig i sine investeringer innenfor de rammer regelverket setter.

For år der det har foregått ulønnet omsorgsarbeid, godskrives i dag tre pensjonspoeng etter nærmere regler. Poengtallet reduseres med det poengtall som for det enkelte år er opptjent på grunnlag av pensjonsgivende inntekt. Det kan godskrives pensjonspoeng fra og med det året vedkommende fyller 17 år, til og med det året vedkommende fyller 69 år. Hvis innretningen av pensjonssystemet utformes basert på obligatoriske årlige innskudd, vil omsorgspoeng kunne erstattes med omsorgsinnskudd. Størrelsen av innskuddet kan fastsettes basert på en inntekt på 4 G (som tilsvarer 3 pensjonspoeng), og utformes med avkortning mot egen pensjonsgivende inntekt på tilsvarende måte som i dag. Myndighetene må, som i kapittel 15, bevilge dette innskuddet, som kan finansieres ved vanlig beskatning.

For omsorgsytere med pensjonsgivende inntekt over 4 G har omsorgspoengene i realiteten ingen betydning. Det samme vil gjelde hvis omsorgsyteren har 40 års opptjening utenom omsorgsopptjeningen og hvis poengtall 3 ikke er høyt nok til å inkluderes i de 20 beste poengårene. Dersom omsorgsyteren har hatt så lange perioder utenfor arbeidslivet at vedkommende ikke har tilleggspensjonsopptjening ut over særtillegget, vil i mange tilfeller omsorgsopptjening ikke påvirke endelig pensjon fordi denne uansett vil bestemmes av særtilleggets størrelse. Også i modellen her vil noen oppleve at opptjent tilleggspensjon gjennom omsorgsopptjening medfører avkortning av særtillegget slik at de ikke får økt sin samlede pensjon gjennom omsorgstilskuddene, selv om det gjøres tilleggspensjonsinnskudd.

Den som er født ufør eller blir minst 50 prosent ufør før fylte 26 år ( unge uføre), er garantert en særskilt tilleggspensjon. Formålet med denne særregelen er at unge uføre som har redusert utsikt til å tjene opp tilleggspensjon på egenhånd, skal sikrest en garantert minste tilleggspensjon. Vedkommende må ha en alvorlig og dokumentert sykdom. Den som har en slik sykdom før fylte 26 år, men som ønsker å prøve seg i arbeid, beholder retten til den garanterte tilleggspensjonen fram til fylte 36 år. Unge uføre får godskrevet framtidige pensjonspoeng på minst 3,30.

Den som har fått godskrevet et høyt poengtall som ung ufør, beholder også dette sluttpoengtallet når vedkommende blir alderspensjonist og skal ha beregnet alderspensjon. For de som har vært delvis uføre, vil beregningen av uføre- og alderspensjon være basert på uføreandelen. Som for andre uføre må innskudd til framtidig alderspensjon for unge uføre bevilges av myndighetene og finansieres ved vanlig beskatning.

16.6 Alternative utforminger

En alternativ modell som ligger nærmere opp til dagens pensjonsforsikringsordninger, kan basere seg på innskudd som får garantert avkastning også i oppsparingsfasen. Avkastning ut over den garanterte går til å øke de årlige pensjonsbeløpene. Modellen vil sette klare begrensinger på investeringsmulighetene og dermed avkastningen, men vil gi mindre variasjon mellom de enkelte i årlig tilleggspensjon. En slik modell vil ligge tett opp mot de produkter livsforsikringsselskapene selger i dag.

Innskudd med en garantert avkastning vil innebære stor grad av sikkerhet for en gitt pensjon. Til gjengjeld vil det på en eller annen måte måtte betales en pris for denne garantien. I dag tilbys all livsforsikring med garantert rente, med unntak av de fleste forsikringer med investeringsvalg. En slik garanti kan innebære at om avkastningen ett enkelt år går under grensen, må livsforsikringselskapet (eller pensjonskassen) skytes til nok midler til at kundens avkastning ikke faller under garantien. Avkastning ut over en slik garantert rente vil bidra til at ytelsen blir større enn det garanterte beløpet.

En kan også tenke seg at garantien utformes på andre måter, for eksempel ved at den først blir effektiv over et lengre tidsrom enn ett år. Kostnadene ved en slik garanti vil sannsynligvis være lavere desto lenger tidshorisonten er. En slik garanti kan betraktes som et sikringsinstrument separat fra selve pensjonsoppsparingen, og kan i prinsippet tenkes kjøpt som en tilleggsytelse i kundeforholdet til pensjonsinstitusjonen. Flytteretten, som er sentral for å sikre konkurransen innenfor livsforsikring i dag, innebærer bl a et hinder for å inngå avtaler med lang bindingstid.

En annen alternativ utforming vil være å løsrive den direkte sammenhengen mellom inntekt og innskudd på en slik måte at trygdemyndighetene fordeler samlet innskudd etter en gitt nøkkel, og gjør innskudd på vegne av den enkelte inntektsmottaker f eks slik at personer med inntekt under knekkpunktet godskrives høyere innskudd enn betalt avgift, og personer med inntekter over 6 G godskrives et innskudd som er lavere enn betalt avgift. Dette vil kunne opprettholde mer av fordelingsprofilen i folketrygden, men i større grad enn hovedmodellen bryte sammenhengen mellom lønn og pensjon.

En forsikringsbasert alderspensjon blir som oftest utformet som minst like store årlige ytelser, men det er også alternative måter å utforme den på. Ved en garantert minsteavkastning vil en andel av avkastning ut over det garanterte nivået godskrives den enkelte pensjonsreserve, og dermed gi opphav til en økende pensjonsytelse. Dette gir inflasjonsbeskyttelse kun i den grad den nominelle avkastningen reflekterer inflasjonen. Folketrygdens pensjoner justeres årlig, selv om nivået på reguleringen har variert. Minstepensjoner og statlige pensjonsordninger i noen europeiske land og i USA justeres systematisk for endringer i konsumprisindeksen. En pensjonsytelse som garantert følger endringer i prisnivået vil kunne gjennomføres innen et innskuddsbasert system gitt visse forutsetninger, bl a typer av verdipapierer som ikke finnes på det norske markedet. I andre land, bl a USA, Sverige og Island, finnes det slike inflasjonsindekserte, risikofrie verdipapirer. Disse betaler hver måned en fast realrente plus den prosentvise endringen i konsumprisindeksen siste måned. En kan tenke seg andre indekseringsformer enn til inflasjonsraten. I vedlegg 3 er noen forhold knyttet til private pensjonsordninger og indeksering diskutert.

Det generelle skattesystemet vil kunne ivareta en rekke av de forhold som en omlegging av pensjonssystemet i denne retning vil endre. Utvalget har ikke sett på utformingen av skattesystemet.

16.7 Oppsummering

I dette kapitlet diskuteres et system der obligatorisk individuell sparing til tilleggspensjon kommer i tillegg til en offentlig garantert minstepensjon. Systemet innebærer at det betales innskudd til framtidig alderspensjon i yrkesaktiv alder, og at pensjonsytelsene bestemmes av innskuddene og den avkastningen disse oppnår. Et slikt system for obligatorisk sparing til egen alderdom kan i mindre grad enn de øvrige fondskonstruksjonene utvalget har beskrevet oppfattes som en videreføring av dagens folketrygd. Systemet ivaretar likevel hovedprinsippene om grunntrygghet og standardsikring i folketrygden, men det må antas at fordelingsegenskapene i dagens folketrygd bare i noen grad ivaretas gjennom regler for utformingen av innskuddene, uføre- og etterlattepensjoner, omsorgsopptjening og overføringer til unge uføre. Minstepensjonsgarantien og avkorting av særtillegget mot egen pensjon kan videreføres. Besteårsregelen og 40-årsregelen vil bortfalle, og endelig pensjonsytelse vil avhenge av innskudd i alle år og avkastningen på disse. Følgelig vil pensjonene variere mer, blant annet ved at taket på pensjonsopptjening gjennom 40-årsregelen bortfaller. Kjønnsnøytralitet ivaretas gjennom en felles risikopool.

Modellen innebærer at det skal være obligatorisk for alle å gjøre innskudd, tilsvarende en viss andel av årets pensjonsgivende inntekt. Innskuddene settes i et pensjonsfond og vil sammen med avkastning over tid gi en betydelig tilleggspensjonsformue på det enkelte medlems hånd. Denne skal ikke kunne brukes før pensjonsalder eller til annet enn pensjon, og kan derfor ikke likestilles med annen formue. Pensjonsfondene vil i hovedsak tilsvare de private pensjonsfondene som er beskrevet i kapittel 15. Dagens nedre grense for medlemskap i folketrygden (17 år) kan videreføres som nedre aldersgrense for innskudd i det obligatoriske sparesystemet, mens pensjonsalderen vil være som i folketrygden i dag, med mulighet til å utsette uttaket av pensjon etter 67 år. Den årlige ytelsen som kan oppnås vil bli høyere om pensjonen tas ut senere.

Uføre- og etterlattepensjoner skal sikres ved at myndighetene gjør innskudd som finansierer en livrente som tilsvarer den pensjon den uføre eller etterlatte ville få etter folketrygdens regler. Myndighetene skal også finansiere en alderspensjon for uføre.

I et pensjonssystem som er utformet med obligatoriske årlige innskudd, kan omsorgspoeng erstattes med omsorgsinnskudd. Størrelsen på innskuddet kan fastsettes ut fra en inntekt på 4 G, og avkorting mot egen pensjonsgivende inntekt kan skje på tilsvarende måte som i dag. Myndighetene må bevilge dette innskuddet. Det samme gjelder innskudd for de som blir uføre i ung alder (før fylte 26 år), og som mottar tilleggspensjon basert på spesielle regler for beregning av pensjonspoeng.

Når innskudd tilføres en egen pensjonskonto, får den enkelte et nærmere forhold til størrelsen på sin tilleggspensjon, og vil selv måtte vurdere om den pensjonsytelsen som innskuddene kan sikre er tilstrekkelig. Opplysninger om hvor stor årlig pensjon de oppsparte innskuddene vil kunne gis samtidig med årlig kontoutskrift. Den enkelte står innenfor visse rammer fritt til å velge både forvalter og hvordan innskuddene skal plasseres fram til pensjonsalder. Det forutsettes at systemet følges opp med opplysningsvirksomhet og informasjon. Slik virksomhet vil være viktig for at systemet skal fungere tilfredsstillende.

Senest ved pensjonsalder skal verdien av pensjonsinnskuddene omgjøres (konverteres) til årlig pensjonsytelse med rentegaranti. Ytelsen er forutsatt å vokse med en fast prosentsats deretter. For å unngå at forholdene på finansmarkedene på pensjoneringstidspunktet skal være avgjørende for pensjonsytelsen, bør konverteringen strekkes ut over de siste årene før pensjonsalder.

Ved pensjonsalder vil verdien av tilleggspensjonsinnskudd og avkastning, og derigjennom årlig tilleggspensjon variere bl a etter lengden av den enkeltes arbeidsliv, inntektsprofil over livet, den avkastning som er oppnådd på innskuddene, og de forutsetninger som legges til grunn i pensjonsplanen. Ulik avkastning vil gi ulik tilleggspensjonen for personer med samme innbetaling, og opplegget vil derfor gi en mindre forutsigbar tilleggspensjon enn en tilleggspensjon som inneholder garantert avkastning også i oppsparingsfasen (som i kapittel 15). Ulik avkastning vil kunne henge sammen med ulik risiko, og meravkastning kan da oppfattes som en kompensasjon for risiko. Det forutsettes at den løpende tilleggspensjonen skal ha en garantert minsteavkastning, og at overskudd ut over denne garantien skal brukes til å øke framtidig alderspensjon. Det vil ellers være naturlig at det offentlige etablerer et eget foretak som tilbyr en meny av investeringsalternativer med stor grad av sikkerhet og utgjør et standardalternativ for dem som selv ikke ønsker å velge.

Fordi forvaltning av et obligatorisk tilleggspensjonssystem vil omfatte et stort antall personer, store beløp og være av stor viktighet for kundene, må myndighetene som for annen virksomhet innenfor finansnæringen sørge for at det finnes regler som regulerer plasseringsmuligheter og stiller krav til sikkerhet og soliditet for pensjonsfondene. Opplegget vil i hovedsak kunne tilsvare dagens regulering av livsforsikrings- og finansinstitusjoner. Økningen i nåverdi av opptjent egen tilleggspensjon utgjør i følge beregningene som er omtalt i kapittel 8 om lag 45 mrd kroner i 1998 for alderspensjon, og til pensjonsytelser til nye etterlatte- og uførepensjonister om lag 10 mrd kroner.

Sammenlignet med dagens system vil en overgang til obligatorisk individuell pensjonssparing særlig kunne påvirke personers atferd hvis sammenhengen mellom skatter og ytelser blir endret. Omleggingen vil kunne påvirke den enkeltes valg i arbeidsmarkedet, f eks som følge av at framtidige pensjonsytelser kan øke hele tiden fram til pensjonering. Det vil da være større grunn til å arbeide helt fram til pensjonsalderen. Den enkelte yrkesaktives forventninger om avkastning og pensjonskontrakter kan imidlertid også påvirke pensjoneringsbeslutningen. Utformingen av andre førtidspensjonsordninger vil også ha betydning. Gitt at fordelingsprofilen i folketrygden og pensjonsalderen skal opprettholdes om lag som i dag kan imidlertid virkningene i arbeidsmarkedet forventes å bli beskjedne.

Virkningen på privat sparing vil kunne endres hvis usikkerheten knyttet til framtidig pensjon endres. Hvis ytelser basert på individuelle avsetninger oppfattes som mer sikre enn folketrygden, vil annen sikkerhetsmotivert sparing kunne reduseres noe. På den andre siden øker usikkerheten isolert sett som følge av at individene får større avkastningsrisiko. Hvis skattenivået endres som et resultat av omleggingen, vil det også være grunn til å tro at atferden endres. Diskusjonen er imidlertid basert på at skattenivået holdes på samme nivå som i dag. Det er også lagt til grunn at pensjonsytelser skal skattlegges på samme måte i dag.

Statens sparing foregår i dag i hovedsak gjennom overføringer til Statens petroleumsfond. Omlegging til individuell pensjonssparing vil i praksis kunne redusere avsetningene til Petroleumsfondet omtrent i takt med oppbyggingen av den obligatoriske pensjonssparingen, men kan i framtiden komme til å nødvendiggjøre økt statlig sparing eller statlig låneopptak.

17 Overgangsregler og forholdet til supplerende pensjonsordninger

17.1 Innledning

Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk må det lages overgangsordninger i forhold til dagens regelverk. Overgangsordninger vil sikre at de som allerede er pensjonister og personer som har relativt kort tid igjen til pensjonsalderen får en relativt forutsigbar ytelse basert på tidligere opptjening. Samtidig kan hensynet til administrativ enkelhet og hensynet til å kunne dra nytte av mulige positive effekter på økonomien av det nye regelverket tale for å unngå svært langsiktige overgangsordninger.

I dette kapitlet drøftes først noen generelle aspekter ved overgangsregler, og det vises til overgangsregler som er lagt til grunn ved endringer i pensjonssystemet i Sverige. Deretter drøftes juridiske aspekter ved endringer i trygdereglene basert på to høyesterettsdommer fra 1996. Videre gis det en omtale av mulige overgangsregler i forhold til de tre konkrete alternative modellene som er drøftet i kapitlene 14 - 16.

Om lag 55 prosent av norske arbeidstakere er i dag medlemmer av tjenestepensjonsordninger i offentlig eller privat sektor. Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er bruttoordninger som innebærer at tjenestepensjonen i seg selv skal være en fullverdig pensjonsordning, som deretter samordnes med ytelsene fra folketrygden. Tjenestepensjonsordningene i privat sektor er normalt nettoordninger som kommer i tillegg til folketrygden.

Et formål med eventuelle endringer i folketrygdens opptjeningssystem vil kunne være å skape et tettere og klarere samband mellom hva den enkelte betaler inn til trygden og hva en får ut i pensjon. For at slike endringer skal ha reell effekt på atferden, må det den enkelte får utbetalt fra folketrygden også få betydning for den samlede pensjonsytelsen. Hvis endringer i pensjon fra folketrygden motvirkes av endringer i pensjon fra tjenestepensjonsordninger, vil ikke dette skje. Spørsmål knyttet til slike virkninger for ulike tjenestepensjonsordninger av endringer i folketrygdens regelverk drøftes i siste del av dette kapitlet.

17.2 Overgangsregler

17.2.1 Generelt om overgangsordninger

Utvalget er ved eventuelle forslag til regelendringer bedt om å belyse nødvendige overgangsordninger i tillegg til å utrede mulige permanente virkninger.

I kapittel 10 drøftes på generelt grunnlag problemene med å gjennomføre en overgang fra et løpende finansiert system til økt grad av fondering, ved at dagens yrkesaktive må sette til side penger til egen pensjon, i tillegg til å betale løpende pensjoner. Overgangen vil generelt være vanskeligere å gjennomføre jo høyere pensjonsnivået er, jo større del av pensjonene som skal fonderes, og jo raskere omleggingen skal skje.

Ved endringer i pensjonssystemet vil en mulig overgangsregel være at det nye regelverket bare skal gjelde for dem som ennå ikke har startet opptjening i dagens system. I dag kan det opptjenes rettigheter i folketrygden fra fylte 17 år til fylte 70 år. Gitt at en har en arbeidsinntekt over folketrygdens grunnbeløp (G), som pr 1.5.98 utgjør 42 500 kroner, kan det opptjenes egen tilleggspensjon ved siden av rett til folketrygdens minsteytelser. Hvis bare de som ennå ikke har startet opptjening skulle berøres av det nye regelverket, kan en tenke seg f eks at alle som er over 17 år ved innføringen av det nye regelverket vil motta pensjon utelukkende etter dagens regelverk, mens alle som er under 17 år vil motta pensjon utelukkende basert på det nye regelverket. Dette alternativet innebærer i en viss forstand ikke overgangsregler, ved at den enkelte enten får pensjonen i sin helhet basert på dagens regelverk eller etter et nytt regelverk.

Det vil da gå meget lang tid før det nye regelverket får noen effekt av betydning på pensjonsutbetalingene, som i de nærmeste 50-60 år i hovedsak ville vært bestemt av dagens regelverk. Oppbyggingen av f eks individuelle pensjonsfond for den yrkesaktive befolkningen ville imidlertid skje gradvis fra det nye systemet innføres.

Et annet alternativ vil være at allerede opptjente rettigheter beholdes etter dagens regelverk, mens opptjening av nye pensjonsrettigheter foretas etter det nye regelverket. Det var en slik modell som ble valgt ved regelendringene i folketrygden i 1992. For alle opptjeningsår før 1992 legges det til grunn en pensjonsprosent på 45, mens det for opptjeningsår etter 1992 legges til grunn en pensjonsprosent på 42 for beregning av årlige pensjonspoeng. Tilsvarende legges det for opptjening før 1992 til grunn et knekkpunkt på 8G, mens det etter 1992 legges til grunn et knekkpunkt på 6G. Utbetalt pensjon vil da grovt sett være et veid gjennomsnitt av pensjonsopptjeningen etter gamle og nye regler, der vekten vil avhenge av antall år med pensjonsopptjening henholdsvis før og etter regelendringen.

En slik løsning skulle ikke være problematisk i forhold til trygderettighetenes grunnlovsvern mv ved at den enkelte i hovedsak beholder opptjente rettigheter, mens det er opptjening av nye rettigheter som berøres av regelendringene.

Også for denne type overgangsordning vil det ta svært lang tid før regelendringene får full effekt. De som allerede er alderspensjonister vil ikke berøres av regelendringen, og det kan også være naturlig å holde de som allerede er uførepensjonister utenfor. Endel alderspensjonister vil da kunne leve med dagens pensjonsregler i 20-30 år, mens uførepensjonister vil kunne motta uførepensjon i opptil 50 år, og i tillegg beholde sin pensjon ved overgang til alderspensjon. Personer i arbeidsstyrken vil påvirkes av det nye regelverket avhengig av hvor mange opptjeningsår de har henholdsvis før og etter regelendringen.

Basert på de overgangsreglene som ble gjennomført fra og med 1992 vil det for alderspensjonister først være de som pensjoneres i 2032 som vil kunne ha alle opptjeningsår basert på det nye regelverket, og det vil ennå gå flere tiår hvor det finnes pensjonister som har deler av sin pensjon basert på regelverket fra før 1992.

Andre mulige overgangsordninger vil kunne være å beregne den enkeltes pensjon både etter det gamle regelverket og etter et nytt regelverk med tilbakevirkende kraft. Deretter kan pensjonen bestemmes som et veid gjennomsnitt av de to med gradvis økt vekt på pensjonen etter nye regler, jf omtalen av forslaget til overgangsregler i Sverige nedenfor.

En kan også tenke seg at overgangen til et eventuelt endret regelverk i folketrygden gjøres frivillig. Den enkelte ville da ha mulighet til å fortsette opptjening innenfor dagens system, eller gå over til det nye systemet. En slik frivillig løsning er valgt bl a i Storbritannia. Der har den enkelte mulighet til å erstatte opptjening av tilleggspensjon i det løpende finansierte offentlige systemet med en pensjonsplan tilbudt av arbeidsgiver eller med en individuell pensjonsavtale, jf nærmere omtale i kapittel 5. I dette tilfellet måtte det fastsettes regler for når den enkelte kan velge, og eventuelt om det er mulig å revurdere det valget en har tatt. Utvalget antar at det ved en eventuell overgang til et nytt system for opptjening av rettigheter i folketrygden vil være lite hensiktsmessig å åpne for frivillighet på permanent basis. En mulighet kan imidlertid være å tilby frivillige løsninger for å få til en raskere overgang fra dagens system til det nye systemet enn det som vil følge av generelt fastsatte overgangsregler.

17.2.2 Forslag til overgangsordninger i Sverige

I Sverige er det i forbindelse med reformeringen av pensjonssystemet foreslått en gradvis overgang der den første utbetalingen fra det nye systemet skal skje i 2001. Alle personer født 1937 eller tidligere vil etter planen utelukkende få pensjon etter dagens system. Personer født i perioden 1938 - 1953 vil gradvis berøres av det nye systemet gjennom en såkalt 20-delsinnfasing. Dette innebærer at en del av pensjonen, som er større jo yngre personen er, beregnes etter det nye systemet, mens den resterende delen beregnes etter det gamle systemet. De som er født i 1954 og senere skal fullt ut omfattes av det nye systemet.

Ved forslaget til overgangsregler er hensynet til forutsigbarhet om det framtidige pensjonsnivået for dem som allerede er pensjonister eller har en stor del av pensjonsopptjeningen bak seg veid opp mot hensynet til relativt raskt å få gjennomført reformen. I tillegg har det vært et mål å unngå store terskeleffekter, f eks at det ikke skulle ha avgjørende betydning for alderspensjonen om pensjoneringen skjer et år før eller senere. I forhold til personer i arbeidsstyrken ble hensynet til relativt raskt å få gjennomført reformen tillagt større vekt i forhold til yngre arbeidstakere enn hensynet til full sikkerhet for opparbeidede rettigheter. De som er relativt unge har også mulighet for å tilpasse sitt arbeidstilbud mv i lys av det nye regelverket.

Overgangsløsningen innebærer at det må føres parallelle pensjonsregistre for dem som omfattes og pensjonen må kunne beregnes både etter det gamle og det nye systemet for personer født i perioden 1938-1953. Dette anses ikke å medføre særskilte problemer da en ved regelendringen uansett må opprette et nytt register som registrerer pensjonsrettigheter for alle som omfattes av det nye systemet, samtidig som registreringen innenfor det allerede etablerte systemet vil fortsette.

Innenfor den delen av det nye svenske pensjonssystemet som går under betegnelsen premiereservesystemet er problemstillingen noe annerledes. Premiereservesystemet er reelt fondert, og består ikke av fiktive konto som innenfor fordelingssystemet. Det er derfor her ikke aktuelt å sette av hele avgiften på 2,5 prosentenheter til premiereservesystemet for dem som omfattes av overgangsregler, da en slik avsetning ville innebære at en del av den fonderte pensjonskapitalen ikke skulle gi opphav til pensjonsutbetalinger. Her foreslås derfor en kvotert avsetning der andelen av de 2,5 prosenhetene som settes av skal være lik andelen av samlet pensjon som den enkelte får utbetalt fra det nye systemet. F eks vil en som får utbetalt halvdelen av pensjonen fra det nye pensjonssystemet og halvdelen fra det gamle sette av 1,25 prosentenhet av alderspensjonsavgiften til premiereservesystemet.

17.2.3 Om trygderettigheters grunnlovsvern

17.3 Mulige overgangsregler i forhold til hovedmodellene i kapitlene 14 - 16

17.3.1 Overgang til statlig pensjonsfond

Ved en eventuell oppbygging av et statlig pensjonsfond er det i kapittel 14 forutsatt at ytelsene i folketrygden videreføres etter dagens regelverk. I denne modellen vil det derfor ikke være aktuelt med overgangsregler i forhold til pensjonsytelsene. Nedenfor diskuteres mulige overgangsregler i forhold til oppbyggingen av det statlige fondet. Hvis det innføres et statlig pensjonsfond bare basert på ny opptjening, vil det kunne ta minst 50 år før systemet er fullt innarbeidet. Gjennom bruk av overgangsregler kan overgangsperioden gjøres kortere.

Referansemodellen for det statlige pensjonsfondet innebærer at det er tilleggspensjon i alderspensjonen samt tilleggspensjon til uføre- og etterlattepensjonister etter hvert som tilfellene inntreffer, som skal fonderes. Hvis fondet ikke bygges opp gradvis som i referansemodellen, men overtar det fulle ansvaret for disse pensjonene med en gang, måtte det få overført en startkapital tilsvarende nåverdien av allerede påløpte forpliktelser. Denne opptjeningen er i kapittel 8 beregnet til vel 1 100 mrd kroner ved utgangen av 1997. Statens petroleumsfond vil etter prognosene i kapittel 7 ikke gi grunnlag for en overføring i den størrelsesorden før etter 2005, og da vil pensjonsforpliktelsene ha vokst ytterligere. En overføring fra statens finansformue kunne likevel foretas, for eksempel ved at pensjonsfondet mottar statsobligasjoner utstedt for formålet. Nasjonaløkonomisk betyr imidlertid det at fonderingen blir finansiert ved lån.

Et alternativ, eller et supplement, til å overføre statlig finansformue som startkapital i et pensjonsfond er å ha en overgangsperiode der innbetalingene er betydelig høyere enn årets påløpte forpliktelser. Utgangspunktet blir da at allerede påløpte forpliktelser ved etableringen av systemet blir fordelt til innbetaling over flere år.

Et tredje alternativ er å fullfondere fra et gitt tidspunkt. Tilføring av eventuell startkapital kan gå til å fullfondere rettighetene til de yngste for å gjøre overgangsperioden kortere. En kan f eks tenke seg at en fullfonderer pensjonene til alle som er født etter 1960. Nødvendig startkapital i dag vil da være lik nåverdien av tilleggspensjonsforpliktelser til disse. Lengden på overgangsperioden (og samtidig størrelsen på fondet) bestemmes av hvilket fødselsår som settes som grense for at vedkommendes pensjonsytelser skal fonderes. Mer omfattende fondering oppnås f eks ved å ta utgangspunkt i alle som er født etter 1950.

17.3.2 Overgang til ytelsesbaserte private pensjonsfond

I modellen for ytelsesbaserte private pensjonsfond i kapittel 15, vil årlige innbetalinger tilsvarende nåverdien av nye rettigheter føre til at pensjonsfondene bare gradvis kunne overta ansvaret for tilleggspensjonene. Det vil bli en lang overgangsperiode der tilleggspensjon dels betales av staten og dels av pensjonsfondene. For pensjonistene kan det være en ulempe å måtte forholde seg til pensjonsutbetalinger fra to kilder. På den annen side vil jo grunnpensjonen og særtillegget hele tiden komme fra staten, slik at det uansett vil være delt ansvar for pensjonsutbetalingene i denne modellen, også etter en eventuell overgangsperiode.

Dersom det anses ønskelig kan overgangsperioden med tilleggspensjoner fra to kilder teoretisk unngås ved at fondene allerede i utgangspunktet tilføres midler som svarer til nåverdien av de tilleggspensjoner medlemmene har opptjent. Denne opptjeningen er i kapittel 8 beregnet til vel 1 100 milliarder kroner ved utgangen av 1997. Muligheten for å foreta en slik overføring er omtalt i avsnitt 17.3.1.

En mellomløsning vil kunne bestå i at staten overfører fondsmidler som tilsvarer nåverdien av de pensjonsrettigheter de yngste årskullene har tjent opp. Dette kan forkorte overgangsperioden betydelig uten å gi svært store umiddelbare overføringer av finansformue. Utvalget har lagt til grunn at ytelsene i denne ordningen utmåles etter et forenklet regelverk, og at de vil kunne komme til å avvike fra dagens ordning. Overgangsordninger med overføringer fra staten til fondene for allerede opptjente rettigheter vil derfor enten påføre fondene en større risiko, eller få karakter av å innebære endringer i regelverket med tilbakevirkende kraft.

Prinsipielt bør premiereserven ved overføring av allerede opptjente rettigheter beregnes etter de samme forutsetningene om avkastning og dødelighet som fondene ellers benytter. Bl a fordi forutsetningene inneholder sikkerhetsmarginer, betyr det at staten må tilføre fondene større verdier enn den forventede nåverdien av forpliktelsene om de ble værende på statens hånd. Motstykket vil være et forventet overskudd i fondene som vil bli tilført medlemmene i form av reduserte premieinnbetalinger og økte pensjoner. Overskuddet vil etter de foreslåtte fordelingsreglene ikke gå spesielt til de samme som overførte sine opptjente rettigheter. Antakelig er det spesielt de yngre medlemmene som vil nyte godt av dette.

Dersom en vil forhindre slike effekter, må noe av det overskuddet som skapes dras inn igjen av staten, samtidig som en i tilbakeføringen av overskudd må differensiere mellom rettigheter overført fra det gamle systemet og rettigheter opptjent i det nye. Det kan altså bli nødvendig med en uhyre komplisert overgangsordning dersom det skal være mulig å overflytte allerede opptjente rettigheter uten at staten blir påført tap.

En eventuell overføring av statsmidler kan ses som en motpost til de pensjonsforpliktelser de private fondene samtidig må overta. Den likviditetstilførsel overføringen av formue representerer for norsk økonomi kan imidlertid skape store utfordringer for pengepolitikken. Det skyldes at private fond trolig vil plassere en vesentlig del av sine midler i norsk valuta, slik at det blir en stor ekstra likviditetstilførsel til norsk økonomi. For å unngå pressproblemer i økonomien er det uavhengig av fondsløsning for folketrygden en målsetting å bygge opp store fordringer på utlandet de nærmeste ti-årene. Med overføring av statlig formue til private fond kan det bli nødvendig å finansiere statlige fordringer på utlandet ved låneopptak innenlands.

Makroøkonomiske styringshensyn tilsier altså at overgangen strekkes ut i tid. Det innebærer at det vil være en lang periode der tilleggspensjoner dels utbetales fra staten og dels fra private pensjonsfond.

17.3.3 Overgang til private pensjonsfond med investeringsvalg

Et system med individuell pensjonssparing med investeringsvalg i private pensjonsfond er det mest vidtgående alternativet til omlegging utvalget har behandlet. Som beskrevet i kapittel 16 vil dette innebære at den enkelte skal gjøre et innskudd til sin pensjonssparing, beregnet som en prosentvis andel av pensjonsgivende inntekt, og at den kapital som bygges opp investeres til vanlige markedsvilkår. Ved pensjonsalder vil denne pensjonsformuen være konvertert til en årlig alderspensjon (livrente) med garantert minsteytelse. Det vil ikke være oppsparing til uføre- og etterlattepensjoner, men staten vil hvert år betale for nødvendig avsetning til dem som blir uføre eller etterlatte i løpet av året.

Langsiktigheten knyttet til pensjonssystemer gjør at overgangsreglene blir svært omfattende når en skal gå fra et system til et annet. På regelverkssiden kreves det håndtering av allerede opptjente rettigheter og framtidig opptjening. Antall pensjonister, antall medlemmer og beløpenes størrelse i det nye systemet vil trolig kreve oppbygging av nye institusjoner og ny kompetanse. Som i kapittel 15 er det i kapittel 16 forutsatt at det er egne finansinstitusjoner som skal stå for håndteringen av oppsparing i systemet. Rammene for disse institusjonene må fastlegges i form av lovgiving, der norsk rett og internasjonale forpliktelser må ivaretas.

Nåverdien av statens forpliktelser knyttet til opptjente pensjonsrettigheter til alderspensjonens tilleggspensjon utgjorde i 1997 om lag 850 mrd kroner, og nåverdien av allerede løpende uføre- og etterlattepensjoner knapt 300 mrd kroner, jf tabell 8.1 i kapittel 8. Endringen i nåverdien av opptjent pensjon fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 utgjør om lag 60 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Dette består i nåverdien av samlet økning i nye rettigheter og verdiøkningen på allerede opptjente rettigheter på om lag 103 mrd kroner, fratrukket utbetalingen av egen tilleggspensjon i 1998 som anslås til om lag 44 mrd kroner. Nåverdien av økningen i rettigheter og verdiøkning på eksisterende rettigheter kan dekomponeres i om lag 45 mrd kroner i økning av eksisterende forpliktelser, og 57 mrd kroner i ytterligere opptjente rettigheter i 1998. En oppbygging av private pensjonsfond som skal håndtere slike beløp, vil vanskelig kunne skje på kort sikt. Det vil også av denne grunn være hensiktsmessig med en gradvis oppbygging og fondering av rettigheter.

Overgangen fra registrering og opptjening av poeng og poengår i folketrygden til individuelle innskudd må varsles i god tid. Regelverket for pensjonsforvaltere må være ferdigstilt, slik at det er et tilstrekkelig antall pensjonsforvaltere når systemet settes i verk. Den enkelte må velge godkjent pensjonsforvalter, og dette må registreres hos skattemyndighetene. Skattedirektoratet vil i forbindelse med den årlige likningen kunne beregne og overføre de innskudd som skal tilskrives den enkelte, basert på pensjonsgivende inntekt og gjeldende avgiftssats. I kapittel 16 er det foreslått at ved siden av private pensjonsfond og -forvaltere, skal staten opprette et fondsalternativ (noe som også er foreslått i kapittel 15). Hensikten med dette alternativet vil være å gi et tilbud til de som selv ikke ønsker å foreta valg av forvalter. De som ikke har inngått en avtale med godkjent pensjonsforvalter, vil få sine innskudd i dette fondet. Disse innskuddene forutsettes forrentet basert på en forsiktig investeringsstrategi. Det enkelte medlem vil ha flytterett fra det statlige fondet og over i et fond etter vedkommendes ønske og omvendt, gitt at dette fondet oppfyller de krav som stilles. Det vil også være flytterett mellom andre fond.

De som har en del år igjen til pensjonsalderen på overgangstidspunktet kan få en framtidig tilleggspensjon fra folketrygden slik den var opptjent på overgangstidspunktet, og en innskuddsbasert pensjon opptjent fra overgangstidspunktet og framover. Dagens opptjeningssystem må imidlertid videreføres overfor dagens eldre generasjoner, f eks for løpende pensjoner og for personer som har mindre enn et fastsatt antall år, f eks 20, igjen til pensjonsalder ved iverksettelse. I dag står disse overfor en viss usikkerhet knyttet til reguleringen av grunnbeløpet, men i det nye systemet vil de på kort sikt stå overfor en betydelig større avkastningsusikkerhet. De som allerede er pensjonister og de som er nær pensjonsalder har passert de årene av livet da de hadde høyest inntekt og høyest sparing, og var forvisset om at de ville få pensjon fra folketrygden. De færreste av disse vil kunne endre sin framtidige sparing for å sikre framtidige konsummuligheter hvis dette løftet faller bort. I denne sammenheng vises også til avsnitt 17.2.3, der opptjente rettigheters grunnlovsvern er drøftet.

Som et alternativ kan det vurderes å gi dem som ønsker det anledning til å overføre opparbeidede rettigheter til et pensjonsfond. Eldre arbeidstakere, som i utgangspunktet står utenfor den nye ordningen, kan også gis anledning til å velge overføring til det innskuddsbaserte systemet.

17.4 Forholdet til supplerende pensjonsordninger

17.4.1 Generelt om forholdet til supplerende ordninger

Om lag 55 prosent av alle arbeidstakere i Norge er medlemmer i en tjenestepensjonsordning hos sin arbeidsgiver. I offentlig sektor er de aller fleste dekket av en brutto tjenestepensjonsordning, med visse unntak for personer med kort opptjeningstid og lav stillingsandel. Statens Pensjonskasse er normsettende for de kommunale ordningene. Dette innebærer at de ansatte sikres alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjoner til ektefelle og barn på visse vilkår. Alderspensjonen utgjør 66 prosent av lønn opptil 8 ganger folketrygdens grunnbeløp og 22 prosent av lønn mellom 8 (8G = 340 000 kr) og 12 ganger folketrygdens grunnbeløp (12G = 510 000 kr). Dette er imidlertid samordningspliktige ytelser og til fradrag kommer i første rekke folketrygdens ytelser.

I privat sektor fastsettes pensjonene normalt på nettobasis (uten samordning). Som regel tar en utgangspunkt i en beregnet antatt folketrygd og et visst pensjonsnivå for samlet pensjon. Pensjonsgrunnlaget må i skattebegunstigede ordninger begrenses til 12 ganger folketrygdens grunnbeløp, og høytlønnede kan ikke sikres en høyere samlet pensjonsprosent enn lavt lønnede når en medregner en beregnet folketrygd. Nær 40 prosent av privat ansatte er medlemmer i en slik ordning.

17.4.2 Nærmere om forholdet til bruttoordningene i offentlig sektor

Om lag 30 prosent av alle sysselsatte i Norge er ansatt i offentlig sektor, og som nevnt er så godt som alle disse omfattet av offentlige tjenestepensjonsordninger som garanterer en bruttoytelse. Personer som har et ansettelsesforhold i offentlig sektor og medlemskap i offentlig pensjonsordning bak seg vil ha rett til en oppsatt pensjonsytelse om en har vært ansatt i mer enn tre år. Om en tar med alle personer som har vært ansatt i offentlig sektor vil derfor en større andel av fremtidens pensjonister ha rett til tjenestepensjon fra offentlig sektor, enn den andelen av de yrkesaktive som til enhver tid er ansatt.

Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk, f eks i form av et innskuddsbasert element med frie investeringsvalg i folketrygden, vil en hovedproblemstilling være om dagens bruttoordninger skal opprettholdes, eller om en bør gå over til en nettoordning for utbetaling av offentlige tjenestepensjoner.

En viktig innvending mot å opprettholde dagens system med bruttoordninger vil være at en eventuell omlegging av folketrygden vil være uten betydning for samlet utbetalt pensjon for en relativt stor gruppe arbeidstakere, og effekten av omleggingen vil dermed bli mindre enn om den påvirker pensjonsnivået for alle arbeidstakere. Videre vil samordningsreglene kunne bli ytterligere komplisert ved at de offentlige bruttopensjonene måtte samordnes med en ytelse fra folketrygden som dels vil kunne avhenge av avkastningen på oppsparte midler.

Eventuell overgang til en nettoordning i offentlig sektor vil imidlertid kunne være juridisk komplisert ved at ansatte i offentlig sektor må antas å ha et minst like sterkt vern for opptjente rettigheter som i folketrygden. En omlegging av ordningene i offentlig sektor ville derfor måtte medføre lange overgangsordninger. Overgangsordningene måtte kanskje også utformes annerledes enn overgangsreglene i folketrygden hvis offentlige tjenestepensjoner har et sterkere rettighetsvern enn opptjent pensjon i folketrygden.

Videre ville en overgang til innskuddsbaserte individuelle investeringsvalg innebære at ansatte i offentlig sektor måtte bytte en relativt sikker ytelse mot en mer usikker ytelse. Ved full opptjening utgjør tjenestepensjon om lag 2/3 av sluttlønn, mens alternativet vil være å få en ytelse basert på opptjent pensjon i folketrygden samt et tillegg fra den offentlige tjenestepensjonen.

I Sverige er den statlige tjenestepensjonsordningen i samband med overgangen til et nytt pensjonssystem endret fra en bruttoordning til en nettoordning. Det er her innført en ytelsesbasert nettoordning basert på sluttlønn. Også i kommunal sektor er det planer om å legge om tjenestepensjonsordningen til en nettoordning.

17.4.3 Nærmere om forholdet til tjenestepensjonsordninger i privat sektor

I de fleste tilfeller er de private tjenestepensjonsordningene i dag bygd opp som nettoordninger, for eksempel ved at de samlede ytelsene fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen skal gi en pensjon av en viss størrelse i forhold til sluttlønn. Det innebærer at man ser tjenestepensjonen som en rent supplerende ytelse til folketrygdpensjon. Denne beregningen er i de fleste tilfeller foretatt ut fra lønn og en standardberegnet folketrygdpensjon. Tjenestepensjonen bestemmes deretter som differansen mellom ønsket nivå på den samlede pensjonen og den standardberegnede folketrygdytelsen.

I nettoordninger garanteres en ytelse i tillegg til andre pensjonsytelser, men ikke et minste samlet pensjonsnivå. De eksisterende tjenestepensjonsordningene er gjerne utformet som et gitt tillegg til folketrygdens ytelser til enhver tid. Nettoordninger kan imidlertid utformes på flere måter, f eks ved påslag av et bestemt beløp, bestemte prosenter av ulike sluttlønnsintervall eller av hele sluttlønnen, eller et påslag som sammen med en standardberegnet folketrygd gir en viss prosent av sluttlønnen. Uttrykket nettoordning er altså ikke alene nok til å beskrive en privat pensjonsordning. Innenfor nettoordningene kan en skille ut netto differanseordninger og netto tilleggsordninger:

• En vanlig måte å beskrive en tjenestepensjonsordning på har vært å oppgi en pensjonsprosent som inkluderer en standardberegnet folketrygd. Denne pensjonsprosenten vil imidlertid bare være et mål, fordi endelig folketrygdpensjon oftest vil avvike fra den standardberegnede. Det er i de fleste tilfeller ikke gitt noen individuell garanti om at endelig samlet pensjon skal utgjøre en slik prosentandel av sluttlønn, blant annet fordi det ikke er naturlig at senere endringer i folketrygden skal kompenseres. I Velferdsmeldingen kalte en denne type ordninger for netto differanseordninger.

• En pensjonsordning kan alternativt utformes uten eksplisitt referanse til folketrygdens ytelser, for eksempel gjennom en pensjonsprosent gitt som 15 prosent av sluttlønn mellom 2 og 12 G. Det er naturlig å se denne typen ordninger sammen med ordninger som består i et gitt beløp til alle medlemmene og å kalle begge disse netto tilleggsordninger. Prosentsatsene utformes likevel ofte ut fra at det skal oppnås en pensjon som tilsvarer den samme prosentsats av sluttlønn, inklusive folketrygdens ytelser, som er typisk i differanseordninger.

Av det totale antall ordninger i en utvalgsundersøkelse som ble utført i forbindelse med NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon ( avsnitt 4.3), oppgav 59 pst av foretakene som ble spurt at deres ordning var en differanseordning.

Et sentralt fordelingsmessig prinsipp ved utforming av pensjonsplaner er det såkalte hovedkravet til forholdsmessighet. Dette prinsippet har lenge vært en viktig del av utformingen av reglene for pensjonsordninger i arbeidsforhold. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at ytelsene etter pensjonsplanen skal utformes slik at det enkelte medlemmets samlede pensjonsytelser fra pensjonsordningen og standardberegnet folketrygd skal være rimelig ut fra lønn og tjenestetid i foretaket. Standardberegningen av folketrygden tar utgangspunkt i folketrygdens regler på beregningstidspunktet, pensjonsplanen, pensjonsgivende lønn og personens alder. Fordi tjenestepensjonsordningene tilbyr en nettoytelse, er det ikke naturlig å foreta verken en individbasert beregning av framtidige folketrygdytelser, eller en nærmere tilpasning av tjenestepensjonen når folketrygdytelsene kommer til utbetaling.

Fordi de fleste av dagens tjenestepensjonsordninger etter skatteloven er slike nettoordninger, kan den direkte sammenheng mellom endelig tjenestepensjon og folketrygd være løs. Det sentrale begrepet er standardberegnet folketrygd, som også under et alternativt pensjonssystem vil kunne gis et innhold. Prinsippet om forholdsmessighet krever at det skal være et visst forhold mellom lønn og pensjon, at det skal foregå en opptjening av pensjon ( rimelig ut fra lønn og tjenestetid...) og samtidig at høytlønte ikke kan loves en høyere samlet pensjonsytelse (summen av folketrygd og tjenestepensjon) enn lavtlønte, målt som andel av lønn. En netto tilleggsordning vil muligens kunne oppfylle dette kravet også ved endringer i folketrygdens utforming, uten at utvalget har vurdert dette forholdet nærmere.

I en overgang til statlig pensjonsfond som beskrevet i avsnitt 17.3.1, vil det ikke være behov for spesielle hensyn knyttet til reguleringen av de private tjenestepensjonsordningene. I 17.3.2 er overgangen til ytelsesbasert pensjon organisert i private pensjonsfond beskrevet. Siden ordningen er ytelsesbasert, kan på samme måte som i dag differanseordningene utformes inklusive pensjonsytelsen fra den obligatoriske ordningen.

I avsnitt 17.3.3 er overgang til innskuddsbasert pensjon med individuelt investeringsvalg beskrevet. Siden ytelsessiden av en innskuddsordning ikke er klar før pensjonsalder, vil summen av pensjonsytelsene vanskelig kunne legges til grunn for beregning av en differanseytelse fra tjenestepensjonsordningen. Ordninger som i dag er netto differanseordninger, kan eventuelt endres til netto tilleggsordninger og med det få en jevnere fordelingsprofil, der ordningen garanterer ytelser basert på samme pensjonsprosent til alle medlemmene, uansett lønnsnivå. Slike ordninger vil oppfylle de kravene som settes til fordelingsprofil. Alternativt kan det etableres en standardberegning av den obligatoriske ytelsen, slik at prinsippet om et felles nivå for obligatorisk pensjon og tjenestepensjon ivaretas. Slik standardberegning vil ta utgangspunkt i en forenklet sammenheng mellom innskuddsprosent, lønnsnivå og alder. Både i kapittel 15 og i kapittel 16 ble det tatt utgangspunkt i dagens tilleggspensjon i folketrygden for å fastsette et nivå på avgiftssatsen, og en slik metode kan også brukes for å beregne en implisitt obligatorisk pensjonsytelse.

Videre har Stortinget sluttet seg til Velferdsmeldingens forslag om å innføre tak på den ytelse som arbeidsgiver kan garantere, og knekkpunkter også i de private ordningene etter skatteloven. Hensikten var å gi disse ordningene forbedret fordelingsprofil. Dette ble fulgt opp i det nye utkastet til lov om foretakspensjon ( NOU 1998:1). Det er her foreslått at pensjonsytelsene skal fastsettes slik at de samlede pensjonsytelser for pensjonsordningen og beregnet folketrygd for hvert medlem ikke skal overstige:

1. 100 prosent av medlemmets lønn inntil 6G, og

2. 80 prosent av den del av medlemmets lønn som ligger mellom 6G og 9G, og

3. 50 prosent av den del av medlemmets lønn som ligger mellom 9G og 12G, og

4. 0 prosent av den del av medlemmets lønn som overstiger 12 G

Slike regler vil også kunne tilpasses ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger i et innskuddsbasert system, gitt at en alternativ standardberegning er klarlagt. Et problem vil likevel kunne være at faktisk folketrygd for det enkelte medlem i et innskuddsbasert system vil kunne avvike mer fra den standardberegnede folketrygden enn ved dagens system. Usikkerheten for den enkelte om hva faktisk samlet pensjon blir som andel av sluttlønn vil dermed kunne øke.

Tjenestepensjonsordninger i privat sektor må i dag være utformet som ytelsesbaserte ordninger for at de skal kunne komme inn under de særlige skattereglene som gjelder for tjenestepensjon etter skatteloven. Finansdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe som skal utrede visse hovedspørsmål ved innskuddsbasert tjenestepensjon. Utredningen skal danne grunnlag for en omtale i Nasjonalbudsjettet 1999. Hvis det åpnes for innskuddsbaserte ordninger med skattefordel innenfor tjenestepensjonsordningene, vil dette kunne reise nye problemstillinger i forhold til innrettingen av det samlede pensjonssytemet. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette.

17.4.4 Nærmere om forholdet til AFP-ordningen

I Norge har det fra 1989 for store lønnstakergrupper vært mulig å gå av på avtalefestet pensjon (AFP). Ordningen omfatter i hovedsak alle offentlig ansatte, og om lag 40 prosent av ansatte i privat sektor. Pensjonsalderen i denne ordningen har gått gradvis nedover og er 62 år fra 1998. Regelverket for ordningen er nærmere beskrevet bl a i NOU 1994:2 Fra arbeid til pensjon.

Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk vil det oppstå spørsmål om også regelverket for AFP-ordningen bør endres. De som går av med AFP får i dag i hovedsak beregnet sine pensjonsrettigheter i folketrygden på samme måte som uførepensjonister, dvs at de får framført pensjonspoeng i tiden som AFP-pensjonist, jf også omtale i kapittel 9.

Dersom en eventuell innskuddsbasert ordning i folketrygden skal kunne bidra til å redusere omfanget av tidligpensjonering, vil det være behov for å endre regelverket også i AFP-ordningen. Om en ønsker å bygge inn en slik effekt, må en eventuell regelendring innebære at framtidige AFP-pensjonister får en lavere alderspensjon i folketrygden enn med dagens regelverk, slik at årlig pensjon blir lavere jo tidligere en går av.

17.5 Oppsummering

Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk må det lages overgangsordninger i forhold til dagens regelverk. Hensikten med overgangsordninger vil være å sikre de som allerede er pensjonister og personer som har relativt kort tid igjen til pensjonsalderen en relativt forutsigbar ytelse basert på tidligere opptjening. Samtidig kan hensynet til administrativ enkelhet og hensynet til å kunne dra nytte av mulige positive effekter på økonomien av endringer i regelverket tale for å ikke ha svært langsiktige overgangsordninger.

Eventuell oppbygging av et statlig pensjonsfond forutsetter i kapittel 14 at ytelsene i folketrygden videreføres etter dagens regelverk. I denne modellen vil det derfor ikke være aktuelt med overgangsregler i forhold til pensjonsytelsene. Overgangsregler som her vil være aktuelle er i forhold til oppbyggingen av et statlig pensjonsfond. En kan tenke seg løsninger hvor fondet ikke tilføres startkapital, men bygges opp gjennom forserte innbetalinger over et visst antall år. Andre løsninger vil kunne innebære overføring av midler, f eks fra Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.

Ved overgang til ytelsesbaserte private pensjonsfond vil det være en lang overgangsperiode hvor tilleggspensjonen dels betales av staten og dels av pensjonsfondene. Også i en slik modell kan en tenke seg at fondene tilføres midler, som f eks tilsvarer nåverdien av de tilleggspensjoner som er opptjent. Makroøkonomiske styringsproblemer ved en slik engangsoverføring av midler tilsier imidlertid at en eventuell overgang skjer gradvis og trekkes ut i tid.

En eventuell overgang til private pensjonsfond med investeringsvalg er det mest vidtgående av de ulike alternativene. Hensynet til sikkerhet for dem som har mesteparten av sin opptjening etter dagens system tilsier her omfattende overgangsregler. En kunne her tenke seg et system der personer under en viss alder går over til det nye systemet.

Om lag 55 prosent av norske arbeidstakere er i dag medlem av tjenestepensjonsordninger i offentlig eller privat sektor. Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er bruttoordninger som innebærer at tjenestepensjonen i seg selv skal være en fullverdig pensjonsordning, som deretter samordnes med ytelsene fra folketrygden. Tjenestepensjonsordningene i privat sektor er på den annen side normalt nettoordninger som kommer i tillegg til folketrygden.

Et av formålene med eventuelle endringer i folketrygdens rettighetsregler vil kunne være å skape et tettere samband mellom hva den enkelte betaler inn til trygden og hva en får ut i pensjon. For at slike endringer skal ha reell effekt må det den enkelte får utbetalt fra folketrygden også få betydning for den samlede pensjonsytelsen inkludert utbetaling fra tjenestepensjoner. Dette trekker i retning av at innføring av et eventuelt innskuddsbasert element i folketrygden bør følges opp ved å gjøre om de offentlige tjenestepensjonsordningene fra bruttoordninger til nettoordninger.

En viktig innvending mot å opprettholde dagens ordninger i offentlig sektor som bruttoordninger, vil være at en eventuell omlegging av folketrygden og senere regelendringer da vil være uten betydning for pensjonsnivået for en relativt stor gruppe arbeidstakere. Effekten av omleggingen vil dermed bli mindre enn om den påvirker pensjonsnivået for alle arbeidstakere. Videre vil samordningsreglene kunne bli ytterligere komplisert ved at de offentlige bruttoordningene må samordnes med en ytelse fra folketrygden som dels vil kunne avhenge av avkastningen på oppsparte midler.

En eventuell overgang til en nettoordning i offentlig sektor vil imidlertid kunne være juridisk komplisert ved at ansatte i offentlig sektor må antas å ha et minst like sterkt vern for opptjente rettigheter som i folketrygden. En omlegging av ordningene i offentlig sektor ville derfor måtte medføre lange overgangsordninger.

De private tjenestepensjonsordningene er i hovedsak nettoordninger, og det vil kunne være lettere å tilpasse disse til eventuelle endringer i oppbyggingen av rettigheter i folketrygden. På den annen side tar mange private ordninger også utgangspunkt i å sikre en samlet ytelse ved pensjoneringstidspunktet, på f eks 2/3 av sluttlønn inkludert en standardberegnet folketrygd. Ved eventuelle endringer i folketrygden, f eks i form av at det innføres en innskuddsbasert del, vil det da kunne være behov for å gjennomføre en ny type standardberegning av folketrygden.

AFP-pensjonister får i dag utbetalt en pensjon som i hovedsak tilsvarer folketrygdens uførepensjon. Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk vil det også kunne være behov for å vurdere tilpasninger i AFP-ordningen.