De bærende prinsipper for forbudet mot utleie av arbeidskraft

Arbeidsformidling vil si at en mellommann knytter kontakt mellom en arbeidssøker og en arbeidsgiver i den hensikt å etablere et arbeidsgiver/arbeidstakerforhold.

Hovedelementene i dagens regelverk med forbud mot privat arbeidsformidling ble utformet i etterkrigstiden med utgangspunkt i samfunnsforholdene i mellomkrigstiden. Stor arbeidsløshet tilsa en sterk offentlig arbeidsformidling og at arbeidstakeren skulle beskyttes. I tillegg ble det fra flere hold fremholdt prinsipielle og moralske argumenter mot privat arbeidsformidling på markedsprinsipper.

En videre begrunnelse for offentlig arbeidsformidling var ønsket om å få et helhetlig og godt utbygget informasjonssystem som ble ansett som nødvendig for at arbeidsmarkedet som helhet skulle fungere godt. En offentlig arbeidsformidling ville kunne tilby et sett av andre arbeidsmarkedstjenester, blant annet rådgivning, tiltak og dagpenger som støtter opp under formidlingsarbeidet. En sterk offentlig arbeidsformidling ville videre kunne bedre innsatsen overfor de svakere gruppene på arbeidsmarkedet.

Hva er arbeidsformidling

Arbeidsformidling er ikke noe entydig begrep. Noen autoritativ definisjon av arbeidsformidling eksisterer ikke. Dels nyttes det som samlebegrep for de tjenester som gis av den statlige arbeidsformidling, dels refererer begrepet til den koblingsbistand som gis til arbeidssøker og/eller arbeidsgiver med sikte på rask og riktig tilsetting av ledige jobber. I praksis vil arbeidsformidling som koblingsbistand si at en mellommann knytter kontakt mellom en arbeidssøker og en arbeidsgiver i den hensikt å etablere et arbeidsgiver/arbeidstakerforhold.

Forbudet mot privat arbeidsformidling, jf. sysselsettingsloven § 26, gjelder bare selve koblingsfunksjonen. Alle instanser utenom den statlig arbeidsformidlingen er i denne sammenheng å anse som private. Hvorvidt mellommannen tar seg betalt for denne tjeneste eller ikke har ingen betydning. Privat arbeidsformidling er forbudt selv om den er gratis.

To områder på hver sin side av formidlingsbegrepet, headhunting og annonsering og informasjon, er fortolket til ikke å være formidling. Headhunting er av departementet fortolket å falle utenfor forbudet mot privat arbeidsformidling i sysselsettingsloven § 26. Et headhunting-firma tar i mot konkrete oppdrag fra en arbeidsgiver for å rekruttere en leder eller en nøkkelperson. Dette er en jobb som bedriften kunne gjøre selv, men fordi bedriften ønsker en mer kvalifisert vurdering av søkerne, foretatt av personer med erfaring og faglige kunnskaper, så blir dette overlatt til et headhunting-firma som et oppdrag. Virksomheten har i tillegg tradisjonelt skilt seg ut fra vanlig arbeidsformidling ved at de som ble rekruttert til de ledige stillingene som oftest ikke var arbeidssøkere i vanlig forstand, men potensielle jobbskiftere som ofte satt i gode stillinger. Grensen mellom headhunting og arbeidsformidling er ikke bestandig enkel å trekke, og det synes som om headhunting-byråene i økende grad tilbyr sine tjenester i forbindelse med rekruttering av personell på et lavere nivå enn det som tradisjonelt lå i headhunting. Dette drøftes nærmere i kapittel 9.

Det er grunn til å anta at headhunting-firmaene i dag benytter seg av oversikter eller registre over potensielle kandidater. Departementet tillot tidligere ikke at firmaene etablerte slike registre. Departementet kom i 1993 til at opprettelse av slike registre ikke i seg selv betyr at virksomheten er formidling. I den grad Datatilsynet tillater det, har departementet ikke lenger merknader til at headhunting-firmaene etablerer registre.

Annonsering av ledige stillinger i aviser, tidsskrifter og andre medier er ikke arbeidsformidling. Departementet stilte tidligere et krav om at avisen, publikasjonen o.l. måtte omfatte mer enn ren stillingsannonsering, Dette kravet er forlatt. Såfremt det ikke ytes noen medvirkning fra annonsøren som mellommann er annonsering i aviser o.l. tillatt.

Private opplegg for bekjentgjøring av ledige stillinger og arbeidssøkere, f.eks. via teletorg er, i likhet med annonsering i aviser, heller ikke funnet å være i strid med sysselsettingsloven § 26. Det samme gjelder for virksomhet som samler oversikt over arbeidssøkere i en publikasjon, for så å sende denne ut til aktuelle arbeidsgivere. Det er imidlertid en forutsetning at informasjonen gis på en slik måte at arbeidsgivere og arbeidssøkere kan ta direkte kontakt med hverandre uten ytterligere bistand fra annonsøren/leverandøren av denne tjenesten.

Hva vil det si å drive arbeidsformidling

Loven setter forbud mot å drive privat arbeidsformidling. Det forutsetter at sporadiske enkelttilfeller ikke rammes. Hva som skal til for å si at en virksomhet har overskredet forbudet mot privat arbeidsformidling vil bero på et skjønn. Avgjørende vil det være om tilbudet om formidlingsservice er satt i system eller gis mer tilfeldig, og om dette er en hovedoppgave eller inngår i annen virksomhet. Generelt kan det sies at jo mer omfattende, planmessig og profesjonell koblingsvirksomheten er, desto klarere blir overskridelsen av forbudet mot privat arbeidsformidling i henhold til gjeldende lovverk. I en viss utstrekning har det derfor vært godtatt at en virksomhet ved nedbemanning hjelper til med å formidle sine tidligere ansatte til nytt arbeid.

Oppdragsformidling

Virksomheter som formidler oppdrag mellom ervervsdrivende faller utenfor sysselsettingsloven § 26. Hensikten med formidlingen i dette tilfelle er å etablere et kontraktsforhold mellom to parter som er selvstendig næringsdrivende. Det er selve oppdraget (arbeidsoppgaven) som formidles eller megles, f.eks. ved skipsmegling hvor megleren finner en befrakter (skipsrederi) til et vareparti en produsent skal eksportere. Dette er ikke arbeidsformidling i den hensikt å etablere et ansettelsesforhold mellom en arbeidsgiver og en arbeidstaker, og oppdragsformidling faller således utenfor forbudet mot arbeidsformidling i sysselsettingsloven § 26.

Formidling på internett

Aktivitet på internett som gjør det mulig for arbeidssøkere og arbeidsgivere å legge inn annonser hvor henholdsvis arbeidskraft og arbeid tilbys, har mange likhetstrekk med annonsering i aviser og tidsskrifter. En elektronisk distribusjonssentral og søknadsbehandling via internett vil kunne være et mer effektivt søkeverktøy og mindre arbeidskrevende for både arbeidsgivere og arbeidssøkere enn annonsering i aviser o.l.

Elektronisk saksbehandling ble av departementet i 1997 fortolket til ikke å være arbeidsformidling, forutsatt at kontakten mellom arbeidsgiver og arbeidstaker skjer direkte uten ytterligere bistand fra leverandøren av tjenesten som mellommann. Med denne fortolkning har begrepet arbeidsformidling blitt vesentlig innskrenket, jf. kapittel 9. Elektronisk søknadsbehandling skiller seg i resultatet ikke ut fra personlig søknadsbehandling, bortsett fra at den kvalitet som ligger i personlig oppfølgning ikke er tilstede. Den personlige koplingen av arbeidssøkere og ledige stillinger anses som formidling.

Lov om tiltak til å fremme sysselsetting av 27. juni 1947 nr. 9

Forbud mot privat arbeidsformidling ble innført etter krigen, jf. lov om tiltak til å fremme sysselsetting av 27. juni 1947 nr. 9 § 26 (sysselsettingsloven), jf. Ot.prp. nr. 149 (1945-46).

Forarbeidet for de deler av den nye loven som gjaldt arbeidsformidling var gjort før krigen. Hoveddokumentet er Sosiallovkomiteen av 1935 sin innstilling. Denne innstillingen ble avgitt i 1939. Bakgrunnen var i første rekke et ønske om å ruste opp og effektivisere den offentlige arbeidsformidlingen. Denne ble ansett for å være dårlig utbygd, særlig i lys av den høye ledigheten på 1930-tallet. Et viktig poeng var å få offentlige arbeidsformidlingskontor i alle kommuner og å bedre kontrollen med arbeidsledighetstrygden. Arbeidsledighetstrygden ble obligatorisk og statlig i 1938. Inntil da hadde arbeidsledighetskassene med offentlig støtte blitt administrert av fagbevegelsen.

Begrunnelsen for et offentlig arbeidsformidlingsmonopol kan ikke sies å være bredt prinsipielt drøftet verken i innstillingen fra Sosiallovkomiteen i 1939 eller i Ot.prp. nr. 149 (1945-46). I innstillingen fra 1939 gis det en kort oversikt over regelverket i enkelte land, som for øvrig varierer, og deretter trekkes følgende konklusjon:

«Når det nå blir hundretusener av trygdede mot før titusener, er det for kontrollens skyld og for utnytting av mulighetene på arbeidsmarkedet mer nødvendig enn før at formidlingen skjer gjennom de offentlige kontorer.»

Denne begrunnelsen og mangelen på prinsipiell drøfting må blant annet sees på bakgrunn av at omfanget av organisert privat formidling var nokså begrenset. Sosiallovkomiteen refererer også utviklingen internasjonalt, blant annet de konvensjoner som var vedtatt i ILO.

Forbudet mot privat arbeidsformidling ble fastsatt i sysselsettingsloven § 26. Det ble imidlertid ved en egen bestemmelse i sysselsettingsloven § 27 fortsatt adgang til privat formidling for de opplærings- og undervisningsanstalter som etter sine statutter skulle søke å få satt elevene i tjeneste etter endt opplæring eller undervisning. Formidlingen skulle skje uten vederlag og i samarbeid med arbeidsformidlingen.

Forbudet mot privat arbeidsformidling var ikke bare begrunnet med hensynet til å beskytte arbeidstakerne, eller det offentlige apparats formidlings- og koblingsfunksjon. Forbudet bidro også til å understreke at arbeidsmarkedspolitikk var en offentlig oppgave. Ethvert inngrep eller stimulans i markedet skulle være i regi av og under kontroll av det offentlige. I någjeldende sysselsettingslov finnes fortsatt flere bestemmelser i tillegg til forbudet mot privat formidling, som kan sees på som en understreking av det offentliges rolle i arbeidsmarkedspolitikken. Sysselsettingsloven §§ 10 og 11 som fastslår arbeidsformidlingens nøytralitet og upartiskhet, skal sikre etaten tillit hos partene i arbeidslivet. Av denne grunn inneholder § 10 visse innskrenkninger i ansattes adgang til å opptre på vegne av arbeidstaker- eller arbeidsgiversammenslutninger som ikke er deres egne. Videre pålegger sysselsettingsloven § 14 arbeidsgiverne en varselplikt ved innskrenkninger og permitteringer.

Sett i sammenheng med forbudet mot privat arbeidsformidling, skulle disse nevnte bestemmelsene i sysselsettingsloven verne om det offentlige apparatet for arbeidsmarkedspolitikk og sette det i stand til å betjene arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, som representanter for etterspørsels- og tilbudssiden, på en nøytral og tillitsfull måte. I denne tankegangen var det ikke plass for private aktører.

Arbeidskontorene ble ved sysselsettingsloven av 1947 fortsatt værende kommunale med statlige tilskudd. Først i 1961-1963 ble arbeidskontorene statlige.

ILO-konvensjon nr. 96

Den internasjonale arbeidskonferansen vedtok i 1933 konvensjon nr. 34, Om avvikling av arbeidskontorer som tar betaling. Konvensjonen foreskrev at alle arbeidsformidlingskontor som ble drevet med sikte på fortjeneste skulle avvikles innen tre år fra konvensjonen ble ratifisert av vedkommende land.

Konvensjon nr. 34 ble revidert i 1949, da den for en rekke land viste seg å være for streng i sine krav. Den reviderte konvensjon fikk betegnelsen ILO-konvensjon nr. 96 Forbud mot arbeidskontorer som tar betaling. I konvensjon nr. 96 har artikkel 1 den samme definisjon som i konvensjon nr. 34 av begrepene ervervsmessig og ikke ervervsmessig formidling. Ratifiserende stater kan imidlertid velge om de vil tiltre den strengere del II hvoretter det skal skje en trinnvis avvikling av arbeidskontor som driver ervervsmessig formidling, eller om de vil slutte seg til del III som pålegger den ratifiserende stat en regulering av arbeidskontor som tar betaling. Norge har sluttet seg til den strengere del II.

ILO-konvensjon nr. 96 forbyr ikke nødvendigvis privat arbeidsformidling, men inneholder et forbud mot arbeidskontorer som tar betaling ved formidlingen. Konvensjonen tok sikte på å avvikle arbeidskontor som tar betaling.

Konvensjonen åpner for privat arbeidsformidling i begrenset grad gjennom kortvarige dispensasjoner. Ifølge konvensjonens artikkel 5 skal det være tillatt for rette myndighet å gjøre unntak fra bestemmelsen om avvikling av arbeidskontor som tar betaling i særlige tilfeller for bestemte grupper av personer som er nøyaktig definert ved landets lover eller forordninger, når ikke passende formidlingstiltak uten vansker kan ordnes innenfor rammen av den offentlige formidlingstjeneste. Unntak forutsettes først satt i verk etter konsultasjoner med berørte arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner.

Konvensjonen stiller imidlertid visse betingelser i slike tilfeller:

• Dispensasjon må bare gis for ett år om gangen.

• Virksomheten skal være underlagt kontroll etter nærmere regler som fastsettes av myndighetene.

• Godtgjørelsen for formidlingen skal oppkreves etter satser som fastsettes av eller godkjennes av myndighetene.

• Formidling til utlandet skal bare skje etter særskilt tillatelse.

Selv om Norge ratifiserte del II i konvensjonen, som inneholder de mest vidtgående regler om avvikling av formidling mot betaling, så tilfredsstilte norsk lovgivning med sysselsettingsloven av 1947 vilkårene for å kunne ratifisere begge konvensjoner. Norge ratifiserte ILO-konvensjon nr. 34 i 1949, og den reviderte konvensjon nr. 96 i juni 1950. Konvensjon nr. 96 trådte i kraft for Norge 18. juli 1951.

Den formidlingsvirksomheten som nå er tillatt etter gjeldende formidlingsforskrift av 1993 må anses som ervervsmessig, og faller således inn under konvensjonens betegnelse arbeidskontor som tar betaling. Likevel vil den private formidling, som er tillatt etter forskriften, oppfylle betingelsene i ILO-konvensjon nr. 96 på grunn konvensjonens adgang til midlertidig dispensasjon.

Privat formidling av musikere og sangere

I 1987 ble det vedtatt et nytt fjerde ledd i sysselsettingsloven § 26 som ga departementet adgang til å gjøre unntak fra forbudet mot privat arbeidsformidling når det gjaldt musikere og sangere. Bestemmelsen omfattet også discjockeys.

Begrunnelsen for dette var at det til tross for forbudet i loven, foregikk privat formidling av musikere i ganske stor utstrekning. Grensen mellom den lovlige impressariovirksomhet og den rene formidling var videre i praksis vanskelig å håndheve. Videre var en forklaring at den offentlige arbeidsformidling ikke var utbygget i tilstrekkelig grad til å dekke slik formidling. Kun i enkelte av de større byene var det knyttet musiker- og artistformidling til arbeidsformidlingen.

Formidling av disse grupper er videre spesiell. Disse grupper har behov for stadige nye kortvarige oppdrag og engasjementer. Formidlingen av denne gruppen bærer derfor mer preg av oppdragsformidling enn vanlig arbeidsformidling.

Etter lovendringen ble det gitt en egen forskrift som regulerte den private formidlingen av musikere, sangere og discjockeys.

Avvikling av sjømannskontorene

Norge ratifiserte allerede i 1920-årene ILO-konvensjon nr. 9 som forpliktet medlemsstatene til snarest mulig å bringe til opphør all arbeidsformidling av underordnede sjømenn, som drives som forretningsmessig foretak med økonomisk vinning for øye.

Ved en rekke arbeidskontor rundt om i landet var det opprettet egne sjømannskontor. Det eksisterte egne bestemmelser om registrering, arbeidsformidling og forhyring av sjømenn. Utviklingen i 1970-1980 årene medførte at de fleste sjømenn ble rederiansatte, og prosedyren rundt forhyring ble forenklet. I 1988 ble de særskilt opprettede sjømannskontor avviklet, og sjøfolk ble integrert og likestilt med andre arbeidstakere når det gjelder formidling på arbeidskontorene.

Privat arbeidsformidling for en avgrenset gruppe av arbeidstakere

Stortingsrepresentant Carl I. Hagen fremsatte i 1989 et Dokument 8-forslag med blant annet forslag om å oppheve forbudet mot privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft. Under behandlingen av dette forslaget i Stortinget ble det fremmet og vedtatt følgende nytt annet ledd til sysselsettingsloven § 26:

«Departementet kan gi dispensasjon fra forbudet til kommuner, og private, herunder organisasjoner og foretak, å drive arbeidsformidling overfor en avgrenset gruppe arbeidstakere.»

Av debatten i Stortinget fremgikk det at det særlig var formidling av eldre arbeidstakere og formidling av arbeidstakere til sosiale formål flertallet i Stortinget tenkte seg. På grunnlag av lovendringen utarbeidet departementet 10. juli 1990 en forskrift hvor det ble gitt adgang til å gi dispensasjon til virksomheter som vil formidle arbeidstakere over 60 år, au-pair og praktikanter samt arbeidstakere til arbeid som har et sosialt formål. Denne formidlingen kunne foregå med fortjeneste for formidleren.

Forskriften fikk liten betydning, bortsett fra en 8-10 dispensasjoner til au-pair byråer.

Sysselsettingskommisjonen av 1992

Den bredt sammensatte Sysselsettingskommisjonen drøftet også formidlingsmonopolet, jf. NOU 1992:26. Kommisjonen konkluderte med at:

«Utvalget mener det er behov for en sterk offentlig arbeidsmarkedsetat i Norge, men vil foreslå at en i større grad tillater privat formidling av arbeidskraft. Et første skritt kan være en oppmykning av sysselsettingslovens § 26 slik at ikke-statlige instanser kan drive supplerende formidling uten fortjeneste etter avtale med arbeidsformidlingen. Erfaringer fra en slik mer liberal praksis kan danne grunnlaget for den videre utvikling av lovverket på dette området.»

I Nasjonalbudsjettet 1993 ble det blant annet uttalt:

«For å utvikle et formidlingssystem av høy kvalitet vil Regjeringen vurdere forslag om en oppmykning av det statlige formidlingsmonopolet. ...... Det er ikke aktuelt med noen alminnelig privatisering av arbeidsformidlingen.»

I departementets budsjettproposisjon for 1992 heter det at departementet vil vurdere

«å åpne for at arbeidsmarkedsetaten kan inngå samarbeid med andre instanser for å få en bedre og mer effektiv formidling av arbeidsledige og tiltaksdeltakere over i ordinært arbeid.»

Lovendring i 1993 og ny forskrift

På bakgrunn av blant annet hva som var sagt i budsjettproposisjonen fra 1993 ble det i Ot.prp. nr. 67 (1992-93) Om lov om endringer i sysselsettingsloven av 17. juni 1947 nr. 9, lagt frem forslag om en viss liberalisering av det statlige formidlingsmonopolet. I proposisjonen ble det uttalt at

«departementet legger til grunn at den statlige arbeidsformidling fortsatt skal være det sentrale instrumentet i en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Det innebærer at arbeidsmarkedsetaten fortsatt skal ha et overordnet ansvar på dette området, og kunne ha kontroll over omfang og disponering av de ulike arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene, herunder formidling. I samsvar med dette grunnsyn har arbeidsmarkedsetaten vært under kraftig utbygging de siste årene. Bakgrunnen for departementets forslag er behovet for et mer tidsmessig regelverk om privat arbeidsformidling.»

Det ble videre uttalt at kommunene etter gjeldende regler ikke har

«adgang til å drive arbeidsformidling, selv om dette noen gang skjer, bl.a. i samarbeid med Arbeidsformidlingen. Denne begrensningen er lite hensiktsmessig. Kommunene har særlig gode forutsetninger for å bidra i formidlingsprosessen, med sitt kjennskap til det lokale arbeidsliv og stedlige arbeidssøkere. Formidlingsbistand, bl.a. rettet mot personer på kommunale sysselsettingstiltak, men også overfor sosialklienter med et arbeidspotensiale, bør ses på som et naturlig ledd i kommunenes samlede engasjement på arbeidsmarkedsområdet. Det er derfor nødvendig å få kommunenes innsats på formidlingsfeltet brakt inn i ordnede forhold og hjemlet i loven. Enkelte tiltaksarrangører og utdanningsinstitusjoner er trolig i en tilsvarende situasjon som kommunene. Fagforeninger og andre interesseorganisasjoner vil også kunne være aktuelle samarbeidspartnere.»

Ved behandlingen i Stortinget ble lovens hovedregel om forbud mot privat arbeidsformidling opprettholdt. Det ble imidlertid åpnet for en utvidet dispensasjonsadgang der privat formidling skjer i samarbeid med den offentlige arbeidsformidling og uten fortjeneste. For øvrig ble mulighetene for å drive privat kommersiell arbeidsformidling på helt avgrensede områder videreført i den nye bestemmelsen, men noe utvidet slik at det i tillegg til adgang til privat formidling av musikere også ble gitt adgang til formidling av kunstnere og artister samt til formidling av arbeidstakere til utlandet.

Forslaget til ny § 26 i sysselsettingsloven ble vedtatt av Stortinget, og den nye formidlingsforskriften trådte i kraft 1. desember 1993. De eksisterende forskrifter om formidling av musikere og formidling av eldre arbeidstakere, au-pair mv. ble tatt inn i den nye forskriften.

Formidling til utlandet, opphevelse av sysselsettingsloven § 28

Ifølge sysselsettingsloven § 28 var det forbudt å drive virksomhet som tok sikte på å fremme at norske borgere utvandrer eller tar arbeid i utlandet. Departementet kunne imidlertid samtykke til slik virksomhet.

Begrunnelsen for denne bestemmelsen var både å «hindre at utvandrere dro av sted på grunnlag av falske forespeilinger og kom ut i ulykkelige forhold», og at Norge rett etter krigen hadde «mangel på arbeidskraft i viktige yrker».

Det var ikke definert hva slags virksomhet forbudet gjaldt. Selv om bestemmelsen ikke inneholdt noen direkte henvisning til forbudet i § 26, ble bestemmelsen fortolket og praktisert slik at virksomhet i denne forbindelse også omfattet formidling til arbeid. Adgangen til å gi samtykke etter § 28 ble brukt som hjemmel for å gi dispensasjon til privat formidling av au-pair, og til å gi tillatelse til privat formidling av skipsoffiserer til tjeneste på utenlandsk registrert skip.

Sysselsettingsloven § 28 ble opphevet i 1993, og i forskriften om privat formidling er det eksplisitt gitt adgang til privat formidling av au-pair og til formidling til utlandet. Dog hindrer ILO-konvensjon nr. 9 fortsatt privat formidling av underordnede sjøfolk.

Privat formidling av leger

Det store etterspørselspresset etter leger i Norge de siste årene, har skapt sterk interesse for å fremskaffe arbeidskraft gjennom privat formidling. For å øke rekrutteringen av leger til Norge ble det ved forskriftsendring 23. januar 1998, åpnet adgang til privat formidling av leger som er bosatt i utlandet.

Forvaltning av regelverket

Som omtalt i avsnitt 3.6 åpner sysselsettingsloven og forskriften for å gi dispensasjon til privat formidling. Virksomheter som samarbeider med et fylkesarbeidskontor eller arbeidskontor, kan få dispensasjon til å drive privat lokal formidling uten fortjeneste. Det kan i tillegg gis dispensasjon til virksomheter for å drive formidling med fortjeneste, men dette gjelder bare overfor enkelte grupper av arbeidstakere som au-pair, musikere og formidling av leger fra utlandet. Det er forbud mot å kreve betaling fra arbeidssøker i ovennevnte tilfeller, med unntak for au-pair.

Søknad om dispensasjon for formidling uten fortjeneste rettes til og avgjøres av arbeidskontor, fylkesarbeidskontor eller Arbeidsdirektoratet alt etter hvilket geografisk område virksomheten ønsker å formidle arbeidskraft, jf. forskriften § 3. Det stilles ingen spesielle krav til den som ønsker å drive slik formidlingsvirksomhet, men søknaden må inneholde opplysninger om hvem som skal drive virksomheten, hvilke arbeidstakere den tar sikte på å formidle, forventet omfang og hvordan utgiftene til driften skal dekkes, jf. forskriften § 4. Ifølge forskriften § 5 skal det fastsettes bestemmelse om rapportering til arbeidsmarkedsetaten i samarbeidsavtalen.

Søknad om dispensasjon for formidling med fortjeneste rettes til og avgjøres av fylkesarbeidskontoret, jf. forskriften § 8. Dersom virksomheten har forretningssted i Norge må den være registrert i Foretaksregisteret. Søknaden må angi hvilke grupper arbeidstakere virksomheten skal formidle og dispensasjonen kan gis for ett år av gangen, jf. forskriften § 10. Når det gjelder dispensasjon til å formidle musikere, kunstnere og artister, skal fylkesarbeidskontoret i tillegg godkjenne formidlingsvirksomheten, på bakgrunn av bestemte krav som stilles til formidlingskontrakten. Dette omfatter kontroll av lønnsbetingelser, kost og losji, samt at formidlingsgebyret ikke overstiger 20 prosent av avtalt lønn, jf. forskriften §§ 13-16.

Forskriften § 18 fastslår at det er forbudt å ta betalt av arbeidssøker for formidlingstjenestene. Det kan gjøres unntak for dette for virksomheter som formidler au-pair.

Kontroll av regelverket

Overtredelse av forbudet mot privat formidling av arbeidskraft straffes «med bøter eller med fengsel inntil 3 måneder eller begge deler», jf. sysselsettingsloven § 40 første ledd. Påtale finner bare sted etter «krav fra Arbeidsdirektoratet eller den det bemyndiger», jf. § 40 annet ledd.

Departementet og arbeidsmarkedsmyndighetenes kontroll består i å overvåke at regelverket overholdes. Dette gjøres blant annet ved at regelverket fortolkes og presiseres for de berørte parter.

Når Arbeidsdirektoratet blir kjent med at ulovlig privat formidling finner sted, vil Arbeidsdirektoratet tilskrive virksomheten og be om en redegjørelse for forholdet, jf. sysselsettingsloven § 37:

«Enhver er pliktig til uten hinder av eventuell taushetsplikt å gi de opplysninger som Arbeidsdirektoratet og andre organer som har hjemmel i loven her, finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven.»

Finner Arbeidsdirektoratet at virksomheten er i strid med regelverket for privat formidling av arbeidskraft blir virksomheten tilskrevet og gjort oppmerksom på at formidlingen er ulovlig. I de fleste tilfeller vil dette være tilstrekkelig til at virksomheten avvikles. Arbeidsdirektoratet legger til grunn at det ikke har hjemmel til å fatte vedtak om stans av den ulovlige virksomheten. Å fatte et vedtak om at en virksomhet skal stanse, må anses for å være et vedtak av inngripende karakter som blant annet kan innebære store økonomiske konsekvenser for de involverte partene. Dette kan ut fra legalitetsprinsippet tilsi at det må kreves en uttrykkelig hjemmel for et slikt vedtak, og slik hjemmel finnes ikke i dagens regelverk.

Arbeidsdirektoratet har i svært liten grad benyttet retten til å begjære påtale etter sysselsettingsloven § 40 når det gjelder ulovlig arbeidsformidling. Antall saker på dette område antas å være beskjedent.

Søkekanaler blant arbeidstakere

For å få en oversikt over omfanget av de ulike søkekanalene, gjengir utvalget først resultater fra en undersøkelse der arbeidstakere ble spurt om den viktigste måten de fikk sin nåværende jobb på. Senere vil vi sammenligne resultatene i denne undersøkelsen med andre som har sett på det samme. Undersøkelsen baserer seg på data fra Arbeids- og bedriftsundersøkelsen (ABU) for 1989 og 1993 (Hansen 1995) og hovedresultatene er gjengitt i tabell 4.1. Utvalget kjenner ikke til nyere undersøkelser som tar for seg dette.

Denne undersøkelsen skal i prinsippet fange opp alle formelt utlyste stillinger og i tillegg ansettelser i stillinger som ikke har blitt offentlig kunngjort. Videre er interne opprykk innen virksomheter ekskludert. Undersøkelsen omfatter ansettelser foretatt i perioden 1986-1989 og i perioden 1990-1993. Undersøkelsen skal være representativ for alle ansatte som arbeider i virksomheter med minst en ansatt.

Som vi ser av tabellen, er fordelingen på de ulike søkekanalene relativt stabil fra perioden 1986-1989 til 1990-1993. Det å søke på annonse var klart den mest brukte søkekanalen, 36-37 prosent oppga at de hadde fått jobb gjennom dette. De uformelle kanalene (blant annet gjennom direkte kontakt med arbeidsgiver og gjennom kjente) er viktigere enn de formelle (ved annonser og via arbeidsmarkedsetaten). Om lag tre av fem arbeidssøkere har fått sin siste jobb gjennom en uformell jobbsøkekanal. Den offentlige arbeidsformidlingen er ikke skilt ut som en egen kategori, men står oppført sammen med rådgivere som kan være headhunting-firma o.l. Sannsynligvis er arbeidsformidlingen den største aktøren i denne gruppen. Tallene viser at arbeidsformidlingens betydning som søkekanal er liten i denne undersøkelsen (maksimalt 3-6 prosent). Ved vurdering av disse resultatene bør vi ha i betraktning at hver arbeidssøker kan ha brukt flere søkekanaler selv om det er en av disse som har ledet til at vedkommende fikk jobben.

Rekrutteringskanaler varierer for faste og midlertidige ansatte. De som har fast ansettelse har langt oftere blitt ansatt gjennom annonser enn de som har midlertidig jobb. De som har midlertidig ansettelse har oftere henvendt seg direkte til arbeidsgiveren, fått jobb gjennom kjente eller gjennom arbeidsformidlingen. Dette siste kan blant annet skyldes at det er visse grupper av arbeidssøkere som i større grad enn andre benytter arbeidsmarkedsetaten, f.eks. gjennom vikarformidlingen, jf. punkt 4.2.1. I tillegg kommer at deltakere på midlertidige sysselsettingstiltak vil være rekruttert via arbeidsformidlingen.

Søkekanalene varierer også tydelig etter utdanningsnivå. De som har utdanning på universitets- og høyskolenivå rekrutteres langt oftere gjennom annonser enn de med lavere utdanning, og arbeidsformidlingen benyttes lite av arbeidstakere med høy utdanning. Det er vanligere å benytte arbeidsformidlingen blant personer med lavere utdanning. Videre benyttes oftere formelle kanaler som å svare på annonse og arbeidsformidlingen til stillinger i offentlig sektor enn til stillinger i privat sektor. Dette skyldes at ledige stillinger i statlig sektor skal utlyses og at det er god skikk å utlyse stillinger i kommunal sektor. Det er også forskjeller innen privat sektor, i den forstand at rekrutteringsmønsteret i store bedrifter ligner mest på det vi finner i offentlig sektor.

Undersøkelsen over viste at mange etablerer et arbeidsforhold uten at en mellommann har knyttet kontakt mellom partene. Bruken av uformelle kanaler blant jobbsøkerne er høy. Over halvparten svarer at de har fått stillingen gjennom uformelle kanaler, dvs. selv tatt direkte kontakt med bedriften og gjennom kjente og familie. Det viser seg at det er relativt få som har fått seg jobb via den offentlige arbeidsformidlingen. Under 10 prosent svarer at de har fått stillingen gjennom denne. Det er nok slik at den offentlige arbeidsformidlingen er en viktigere formidlingskanal for visse grupper av jobbsøkere, særlig arbeidsledige jobbsøkere.

Andre undersøkelser

En brukerundersøkelse foretatt blant registrerte arbeidssøkere (helt ledige og tiltaksdeltakere) i arbeidsmarkedsetaten (Arbeidsdirektoratet, 1997b) viser at om lag 50-55 prosent av arbeidssøkerne har hatt arbeidsmarkedsetaten som en av sine søkekanaler. Selv om denne undersøkelsen gir anledning til å oppgi flere typer av søkekanaler viser den at registrerte arbeidssøkere i større grad benytter arbeidsmarkedsetaten enn andre jobbsøkere. For registrerte arbeidssøkere er jobbsøkekanaler som å svare på annonser, ta kontakt med arbeidsgiver og gjennom venner/bekjente om lag like hyppig brukt som det å søke jobb gjennom den offentlige arbeidsformidlingen.

Disse resultatene støtter tidligere norske og utenlandske undersøkelser som har vist at svært mange arbeidstakere får jobb gjennom uformelle kanaler og at den offentlige arbeidsformidlingen ikke har så stor direkte betydning for store grupper av arbeidstakere, jf. avsnitt 8.2. I en tilleggsundersøkelse til Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser i 1990 oppga 5 prosent av de som i løpet av de siste 12 månedene hadde begynt i en ny stilling, at arbeidskontoret var den viktigste måten de hadde fått jobben på (Arbeidsdirektoratet, 1991). En rekrutteringsundersøkelse foretatt blant arbeidsgivere (Eliassen, 1992) viser også at bruken av uformelle kanaler er høy fra etterspørselssiden, og at kontakt med den offentlige arbeidsformidling ikke har så stor betydning. På den annen side viser en annen undersøkelse blant arbeidsgivere (Arbeidsdirektoratet, 1996) at kontakt med arbeidsmarkedsetaten er noe mer vanlig. Undersøkelsen, som tar for seg rekruttering til stillinger i arbeidsmarkedsetatens register, viser at arbeidsgiverne har fått bistand fra arbeidskontoret til 20 prosent av stillingene som ble besatt i 1995. At arbeidskontoret yter bistand er imidlertid ikke ensbetydende med at det skjer en formidling eller tilsetting. Det skjer først når en stilling blir besatt av en søker som arbeidskontoret har tilvist til stillingen.

Når resultatene fra Hansen (1995), Arbeidsdirektoratet (1991) og Eliassen (1992) skal tolkes må det for det første tas hensyn til at arbeidstakerne kan undervurdere den bistand de har fått fra den offentlige arbeidsformidlingen når de skal angi den viktigste søkekanalen. Hver arbeidssøker kan ha brukt flere jobbsøkingsstrategier selv om det er en av disse som har ledet til at vedkommende fikk jobben. Det er for eksempel mulig å få jobb gjennom henvendelse fra arbeidsgiver, etter at arbeidsgiveren har fått liste over mulige jobbkandidater fra arbeidsmarkedsetaten. Videre er det slik at arbeidsmarkedsetaten i sin metodikk, særlig overfor relativt gode jobbsøkere i tidlige ledighetsfaser, legger vekt på at vedkommende skal skaffe seg jobb selv. For det andre vil slike undersøkelser avhenge av konjunkturene på det aktuelle tidspunkt. Arbeidsmarkedsetatens formidlingsarbeid kan være konjunkturavhengig i den forstand at formidlingsarbeidet blir nedprioritert i forhold til tiltaksarbeidet i lavkonjunkturer. Den økte satsingen på formidling fremfor tiltak i den nåværende høykonjunkturen innebærer sannsynligvis at arbeidsmarkedsetatens betydning som jobbsøkekanal har økt sammenlignet med resultatene i undersøkelsene som ble foretatt på begynnelsen av 1990-tallet. I tillegg kan det være at arbeidsgivere i en høykonjunktur med mangel på arbeidskraft vil ta i bruk flere kanaler, også arbeidsmarkedsetaten, fordi arbeidsgiver har problemer med å få tak i arbeidstakere.

Ifølge Arbeidsdirektoratet utførte arbeidsmarkedsetaten i underkant av 112.000 formidlinger i 1997, jf. tabell 4.2. Når Arbeidsdirektoratet beregner markedsandel av formidlingsmarkedet, tar de utgangspunkt i arbeidsmarkedsetatens register over ledige stillinger. Avgangen ledige stillinger i arbeidsmarkedsetatens register var i 1997 på om lag 385.000, og markedsandelen blir dermed på 29 prosent. Markedsandelen på begynnelsen av 1990-tallet, da de andre undersøkelsene ble gjennomført, var på om lag 20 prosent. Det er altså grunn til å regne med at undersøkelsene referert over, ville gitt en noe større markedsandel for den offentlige arbeidsformidling dersom de hadde blitt gjennomført i dag.

Det kan være flere årsaker til at undersøkelsene varierer når det gjelder den offentlige arbeidsformidlingens andel av markedet. For det første omfatter undersøkelsen til Hansen (1995), Eliassen (1992) og Arbeidsdirektoratet (1991) et større stillingsmarked enn Arbeidsdirektoratets register over ledige stillinger. Disse undersøkelsene vil helt eller delvis dekke offentlig kjente og ikke offentlig kjente stillinger, mens Arbeidsdirektoratets statistikk kun omfatter det offentlig kjente arbeidsmarkedet. Dette innebærer at arbeidsmarkedsetatens andel av markedet vil bli lavere i de nevnte undersøkelsene enn i Arbeidsdirektoratets statistikk. For det andre kan mange arbeidstakere undervurdere den bistand de har fått fra arbeidsmarkedsetaten i de tre ovenfor nevnte undersøkelsene. Også dette vil føre til at arbeidsmarkedsetatens andel av markedet vil bli lavere i disse undersøkelsene sammenlignet med Arbeidsdirektoratets statistikk. På den annen side kan Arbeidsdirektoratets statistikk overvurdere arbeidsmarkedsetatens markedsandel sammenlignet med de andre undersøkelsene. Dette fordi arbeidsmarkedsetaten i sine formidlingstall også teller med formidlinger til enkelte typer av arbeidsmarkedstiltak.

I tillegg er det av betydning om dataene er beholdnings- eller strømningsdata. Arbeidsdirektoratets egen statistikk tar utgangspunkt i strømmen av alle nye arbeidsforhold som er etablert i løpet av et år. Undersøkelsen fra Hansen (1995), Arbeidsdirektoratet (1991) og Eliassen (1992) baserer seg på beholdningen av arbeidsforhold på et gitt tidspunkt betinget av at de er etablert i løpet av en forutgående periode. En undersøkelse som baserer seg på strømningsdata, slik som Arbeidsdirektoratets, vil inneholde relativt mange kortvarige arbeidsforhold fordi disse etableres oftere. Undersøkelser som baserer seg på beholdningsdata, som de tre nevnte over til dels gjør, vil relativt sett bestå av flere langvarige arbeidsforhold. Dersom arbeidsmarkedsetaten har en større andel av korttidsarbeidsmarkedet, for eksempel gjennom vikarformidling, vil analyser av data basert på strømningsdata gi større markedsandel for den offentlige arbeidsformidlingen enn analyser av data basert på beholdningsdata.

Utvalget vil ikke her ta stilling til om den ene eller den andre måten å beregne markedsandeler på, er den riktige. Det er imidlertid viktig å være klar over at arbeidsmarkedsetaten ikke kan nå en markedsandel på 100 prosent i undersøkelser som dekker det interne arbeidsmarkedet. Siden mange av disse stillingene aldri blir utlyst og heller ikke meldes til arbeidsmarkedsetaten, er det umulig for arbeidsmarkedsetaten å kjenne til og formidle arbeidssøkere til disse.

Den offentlige arbeidsformidling

I 1960 startet arbeidet med å overføre de kommunale arbeidskontor til staten for å få til en mer enhetlig arbeidsmarkedspolitikk og for å øke antall arbeidskontor. 1960-årene var preget av overskudd på arbeidskraft i primærnæringene og et økende behov for arbeidskraft til ny norsk industri og til den norske handelsflåten. Dette la grunnen for omfattende formidlingsvirksomhet i regi av arbeidsmarkedsetaten. Arbeidsløsheten i disse årene var meget lav, rundt 1 prosent. Statistikk fra Arbeidsdirektoratet viser at arbeidskontorene i 1966 foretok om lag 200.000 formidlinger. Dette er det høyeste tallet som er registrert i perioden 1959-1980, jf. figur 4.1. Samme år var det meldt 276.000 ledige plasser til arbeidskontorene. Arbeidskontorenes formidlingsandel av de ledige stillingene kan altså beregnes til 79 prosent i 1966.

Kilde: Arbeidsdirektoratet

Antall formidlinger i regi av arbeidsmarkedsetaten og formidlingsandelen har vært lavere på 1990-tallet sammenlignet med årene 1959-1980. Fordi innholdet i formidlingstallene og tallet på ledige stillinger er annerledes i dag enn på 1960- og 1970-tallet, kan en ikke foreta direkte sammenligninger av tallene. Det er en rekke årsaker til dette. For det første var sjømannsformidlingen tidligere meget høy. I 1973 utgjorde for eksempel formidling av sjømenn 24 prosent av alle formidlinger, mens dette var redusert til under 3 prosent i 1997. For det andre innebærer overgang fra et manuelt system til et databasert registreringssystem i 1988 et brudd i tidsserien. I perioden 1981-1990 ble det ikke produsert formidlingstall i arbeidsmarkedsetaten, og dette innebærer trolig at formidlingsbegrepet fikk et annet innhold på 1990-tallet sammenlignet med tidligere.

I tillegg har endringer i blant annet innsamlingsmetoder medført endringer i statistikken over antall ledige stillinger. I 1980-årene ble det mer og mer vanlig at arbeidsmarkedsetaten registrerte inn ledige stillinger som ble offentliggjort i aviser og tidsskrifter, men ikke meldt til arbeidskontorene ( klippetjenesten). Dette innebærer isolert sett at statistikken over ledige stillinger på 1990-tallet omfatter flere stillinger sammenlignet med tidligere da en kun baserte seg på direkte meldte stillinger. På den annen side skal en ikke se bort i fra at bedriftene var flinkere til å melde ledige stillinger direkte til arbeidsmarkedsetaten på 1960- og 1970-tallet enn i dag, blant annet fordi arbeidsmarkedsetaten hadde ry for å formidle en høy andel av de ledige stillingene.

En forklaring på denne utviklingen er at arbeidsmarkedsetaten tradisjonelt har betjent visse deler av arbeidsmarkedet som vareproduserende næringer i større grad enn andre. Endringen i næringssammensetningen mot mer tjenesteproduserende næringer, herunder en kraftig oppbygging av offentlig sektor, kan dermed ha bidratt til å redusere arbeidsmarkedsetatens markedsandel. Undersøkelser viser videre at høyere utdannet arbeidskraft i liten grad benytter den offentlige arbeidsformidlingens tjenester, men heller svarer på annonser ved bytte av jobb. Samtidig er bruken av høyere utdannet arbeidskraft mer omfattende i tjenesteproduserende næringer enn i vareproduserende næringer. I tillegg har det vært en tendens til økt bruk av høyere utdannet arbeidskraft i de fleste næringer. Denne utviklingen kan isolert sett ha bidratt til å redusere bruken av den offentlige arbeidsformidling og dermed dens markedsandel.

Det at arbeidsmarkedsetaten på 1960- og 1970-tallet i større grad enn i dag kunne konsentrere seg om formidling, spiller nok også en rolle. Det var få arbeidsledige, få dagpengemottakere, tiltaksnivået var lavt og arbeidsmarkedsetaten hadde ikke ansvaret for all yrkesrettet attføring. Spesielt på 1960-tallet var oppgavene til arbeidsmarkedsetaten konsentrert om formidling og veiledning.

I tillegg til lange trender vil arbeidsmarkedsetatens formidlingsvirksomhet være preget av konjunkturene. På 1980- og 1990-tallet har norsk økonomi vært utsatt for større svingninger i arbeidsledighet og sysselsetting sammenlignet med resten av etterkrigstiden. Arbeidsmarkedsetatens formidlingsarbeid blir påvirket av konjunktursvingninger. I nedgangstider vil andre av arbeidskontorets tjenester komme i fokus, først og fremst dagpenger og arbeidsmarkedstiltak. I disse periodene er det færre utlyste stillinger og flere søkere til hver jobb. I nedgangstider vil derfor formidlingsarbeidet kunne bli fortrengt av stor etterspørsel etter andre tjenester som arbeidsmarkedsetaten kan tilby. Konjunkturene har særlig preget arbeidsmarkedsetatens formidlingsarbeid på 1990-tallet. I takt med de bedrede konjunkturene har antallet formidlinger i regi av arbeidsmarkedsetaten økt.

Andre mellomleddsfunksjoner

Mens formidlingsmarkedet frem til 1980-tallet i hovedsak var dominert av en stor aktør med et reelt formidlingsmonopol, er bildet i dag at en har et stort offentlig formidlingsapparat i tillegg til en rekke ulike aktører som tilbyr alternative formidlingstjenester, jf. oversikten som er gitt i boks 4.2. Nye typer av formidlingstjenester, som for eksempel internett, har vokst frem. Koplingsvirksomhet som er definert til å ligge utenfor lovens arbeidsformidlingsbegrep, benevnes ofte med fellesbetegnelsen mellomleddsfunksjoner. Vikarbyråene, er ved siden av den offentlige arbeidsformidling, de største i dette markedet. Vikarbyråene har vært på markedet i en lenger periode, men disse tilbød først og fremst utleie av arbeidskraft på 1960- og 1970-tallet.

Arbeidsmarkedsetaten har en viktig rolle i forbindelse med gjennomføringen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken. I tillegg til formidling har den også ansvar for blant annet arbeidsmarkedstiltak og dagpenger. Punkt 4.2.1 inneholder en nærmere beskrivelse av arbeidsmarkedsetatens rolle og særlig dens formidlingsvirksomhet.

I tillegg til den offentlige arbeidsformidlingen finnes det private arbeidsformidlinger som drives etter dispensasjon (med og uten fortjeneste) fra lovforbudet. Det er i første rekke høyskoler (offentlige og private), fagforeninger og interesseorganisasjoner som har fått dispensasjon til å drive med arbeidsformidling uten fortjeneste. Når det gjelder formidling av yrkesgrupper med fortjeneste, omfatter dette i hovedsak au-pair og musikere. Fra februar 1998 ble det, på bakgrunn av mangelen på leger i Norge, åpnet opp for å gi dispensasjon for privat arbeidsformidling av leger som er bosatt i utlandet. Omfanget av formidlinger fra de private formidlingsaktørene lå på om lag 25.000 i 1997. I punkt 4.2.2 gir utvalget en nærmere beskrivelse av omfanget av dispensasjoner som er gitt til privat arbeidsformidling. En type privat formidlingsvirksomhet som driver uten dispensasjon fra loven, er agenter som formidler profesjonelle idrettsutøvere, f.eks. fotballspilleragenter. Dette har aldri blitt vurdert i forhold til loven. Utvalget kjenner ikke til omfanget av disse.

Personalutvelgelsesfirmaene er en mellommannsfunksjon som har klare fellestrekk med arbeidsformidling. Grovt sett kan personalutvelgelsesfirmaene deles i to; søke- og seleksjonsbedrifter. Søkebedriftene arbeider med det som ofte benevnes som headhunting. Disse firmaene leter etter kandidater til ledige stillinger som normalt ikke har vært annonsert for oppdragsgivere i næringslivet og offentlig forvaltning. Executive-search-firmaene arbeider med toppstillinger innenfor bedriftene, som for eksempel administrerende direktører, styreledere og spesialister i nøkkelposisjoner. Seleksjonsfirmaene søker ikke opp kandidater. For disse er bedømmelsen av kandidatene det primære og metoden som benyttes for å finne søkere til stillingen er annonsering av ledige stillinger. De fleste personalutvelgelsesfirmaene drives som næringsvirksomhet og krever betaling fra arbeidsgiver.

Tidligere tilbød personalutvelgelsesfirmaene i hovedsak tjenester til rekruttering av arbeidstakere til de høyeste toppstillingene, men i dag har dette spredd seg til flere kategorier av stillinger. Utvalget kjenner ikke til statistikk som kan beskrive dette markedet. En opptelling i Gule sider på internett kan gi en viss pekepinn på bransjens omfang. I mai 1998 var det 244 oppføringer under personaladministrasjon og opplæring og personalutvelgelse i Norge (korrigert for dobbeltoppføringer). Av disse var 53 prosent oppført i Oslo og Akerhus. Til sammenligning var det 170 oppføringer i 1988/89 under personaladministrasjon og opplæring, herav over halvparten i Oslo og Akershus, ifølge Torp og Pettersen (1989). Gruppen personaladministrasjon og opplæring kan inneholde firma som driver med annet enn utvelgelsesoppdrag, men utvalget vet ikke hvor mange.

Kopling av arbeidskraft via internett har klare likhetstrekk med ordinær arbeidsformidling. Arbeidsmarkedsetaten og flere private aktører tilbyr nå denne tjenesten i Norge. Dette er en ny type tjeneste som er under rask utvikling. Enkelte av de private aktørene tar seg betalt for tjenesten fra arbeidsgiver. Arbeidsmarkedsetatens internettbaserte koplingstjeneste er gratis for arbeidssøker og arbeidsgiver, jf. omtale i kapittel 4.2.1. Denne kan ha et stort konkurransefortrinn fremfor private aktører på internett fordi stillingsbasen består av arbeidsmarkedsetatens stillingsregister som i prinsippet dekker alle offentlig utlyste stillinger i Norge.

Nedbemanningsbistand er en relativt ny virksomhet i Norge, og innebærer at oppsagte arbeidstakere tilbys profesjonell assistanse, finansiert av bedriften, til selv å finne en jobb eller selv å skape seg en egen arbeidsplass. Tjenesten består blant annet av rådgivning og opplæring til den berørte personen. Virksomheten kan drives av en selvstendig aktør eller av bedriften arbeidstakeren opprinnelig ble oppsagt fra. Nedbemanningsbistand er ikke arbeidsformidling i tradisjonell forstand, men aktiviteten grenser opp til en del av arbeidsmarkedsetatens oppgaver i forbindelse med veiledning av jobbsøkere.

I Norge har nedbemanningsbistand blant annet vært benyttet ved omstilling eller oppsigelse fra næringer innen privat tjenesteyting og offentlige virksomheter. Arbeidsmarkedsetaten har samarbeidet med ulike statlige virksomheter (Forsvaret, Telenor, Posten mv.) i forbindelse med omstilling. Ifølge Hersvik (1997) tilbyr minst to av de norske vikarbyråene nedbemanningsbistand. Oppdragene er først og fremst utført for store bedrifter innen bank- og finansnæringen og hotellvirksomhet. Vikarbyråene tilbyr de oppsagte blant annet rådgivning, hjelp til å finne nytt relevant arbeid, jobbsøkerkurs og eventuell annen opplæring. Begge disse to vikarbyråene har opprettet egne undervisningssentre som tilbyr opplæring.

I tilknytning til mellomleddsfunksjoner nevnes ofte try and hire. Try and hire vil si at en oppdragsgiver leier inn en vikar med sikte på fast ansettelse. Dette er relativt utbredt i andre land, men Kommunal- og arbeidsdepartementet har fortolket dette til å være i strid med sysselsettingsloven § 26. Autoriserte Vikarbyråers Forening (AVF), som er en bransjeorganisasjon for vikarbyråene i Norge, anmoder sine medlemmer om ikke å bruke dette aspektet ved utleievirksomhet i markedsføringen av sine tjenester. Try and hire er ikke et selvstendig produkt, men må karakteriseres som et biprodukt av arbeidsutleie. Siden utleier er arbeidsgiver i et utleieforhold, kan det synes urimelig å bruke betegnelsen mellomleddsvirksomhet om utleievirksomhet. På den annen side vil utleier utvilsomt fungere som mellomledd for formidling av selve jobben fra oppdragsgiver til arbeidstaker. Vikarbyråenes virksomhet og utleievirksomheten ved produksjonsbedrifter er rettet inn mot midlertidige oppdrag. Det innebærer at i den grad utleie også er formidling, gjelder det formidling av korttidsjobber. Men det hender også at oppdragsgiver tilbyr innleid arbeidskraft fast ansettelse. Dette kommer klart frem av utleieforskriften § 11 der det heter at

«For arbeidstakere som blir tilsatt i utleiefirmaet for det enkelte oppdrag, har utleiefirmaet ikke adgang til å begrense arbeidstakernes rett til fritt å kunne ta fast eller midlertidig arbeid hos utleiefirmaets oppdragsgivere så snart det tidsbegrensende oppdrag er avsluttet, jfr. § 8.»

Tall fra AVF fra 1997 viser at blant medlemsbyråene har 3.862 vikarer gått over i fast stilling, av totalt 34.475 vikarer, dvs. 11 prosent.

I tillegg til nedbemanningsbistand og formidling via utleie tilbyr vikarbyråene samme typer av tjenester som personalutvelgelsesfirmaene. Ved siden av arbeidsmarkedsetaten, er vikarbyråene de dominerende aktørene i dette markedet.

Gjennomgangen over viser at det har kommet en rekke nye typer av tjenester som grenser mot arbeidsformidling. Et trekk ved utviklingen i mange land er at markedet for formidling og utleie vokser sammen. Vikarbyråene tilbyr for eksempel tjenester både på det vi tradisjonelt vil kalle formidlingsmarkedet og utleiemarkedet. Begge disse tjenestene bidrar til å besette ledige stillinger, men de gjør det på ulike måter. Fra en arbeidsgivers synspunkt kan disse tjenestene derfor fremstå som alternative.

Arbeidsmarkedsetatens rolle

Ifølge ILO-konvensjon nr. 88 må alle land som har sluttet seg til denne konvensjonen ha en offentlig arbeidsformidling som tilbyr arbeidssøkerne gratis service. I sysselsettingsloven er det slått fast at staten skal organisere offentlig arbeidsformidling og at dette skal skje nøytralt, upartisk og vederlagsfritt. Arbeidsmarkedsetaten skal bidra til at arbeidsmarkedet fungerer effektivt og den har en viktig rolle i forbindelse med gjennomføringen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Arbeidsmarkedsetatens innsats er rettet mot disse hovedmålene:

• Bistå arbeidssøkere med å få jobb.

• Bistå arbeidsgivere ved rekruttering og omstilling.

• Forebygge og dempe skadevirkningene av arbeidsledighet.

Arbeidsmarkedsetaten er organisert slik at den har ansvaret både for formidling til ordinære jobber, formidling til og administrasjon av arbeidsmarkedstiltakene og administrasjon av dagpenger. I mange land er disse funksjonene delt mellom forskjellige institusjoner. Den norske måten å organisere arbeidsformidlingen på har etterhvert fått bred internasjonal anerkjennelse, og OECD har gjentatte ganger anbefalt sine medlemsland å organisere arbeidsformidlingen på en slik måte. OECD har dessuten flere ganger anbefalt Norge å liberalisere formidlingsmonopolet (OECD, 1998a).

OECD omtaler tre kjernefunksjoner i den offentlige arbeidsformidling: Formidlingsfunksjonen, tiltaksfunksjonen og dagpengefunksjonen. I tillegg til de tre kjernefunksjonene som det fokuseres på internasjonalt, har arbeidsmarkedsetaten i Norge en fjerde kjernefunksjon, attføringsfunksjonen. Denne funksjonen er integrert med de tre andre, for at arbeidet med yrkeshemmede arbeidssøkere skal være en del av den generelle arbeidsmarkedspolitikken og for å lette overgangen til det ordinære arbeidsmarkedet for denne gruppen. Boks 4.3 inneholder en nærmere beskrivelse av arbeidsmarkedsetatens samlede aktivitet.

Arbeidsmarkedsetaten hadde ved utgangen av 1997 i alt 4.037 ansatte som utførte 3.883 årsverk. Arbeidsmarkedsetaten brukte totalt 17,8 mrd. kroner i 1997 (Arbeidsdirektoratet, 1998). Dette fordelte seg på 4,9 mrd. kroner til arbeidsmarkedstiltak (inkl. attføring), 4,0 mrd. kroner til yrkesrettet attføring, 7,3 mrd. kroner til dagpenger og 1,6 mrd. kroner til administrasjon.

Arbeidsmarkedsetaten gjennomførte en kartlegging av arbeidsmarkedsetatens ressursbruk i 1996. Undersøkelsen er basert på fordelingen av tidsbruken til de ansatte i perioden mars 1996 til mars 1997. Resultatene viser at vel halvparten av tiden blir brukt til rettledning, service og oppfølging. Dette omfatter informasjon om arbeidsmarkedet, mottaksarbeid, avklaring og oppfølging av ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere (36 prosent) samt arbeidsgiverkontakt og formidling (16 prosent). Resten av tiden ble benyttet til tilskuddsforvaltning, dvs. tiltak overfor ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere og dagpenger og attføringspenger (St. prp. nr. 1 (1997-98), Kommunal- og arbeidsdepartementet).

Arbeidsmarkedsetatens formidlingsarbeid

Arbeidsmarkedsetaten har ansvaret for offentlig formidling av arbeidskraft. Den skal bidra til at arbeidssøkere finner seg en jobb og at arbeidsgivere får besatt ledige stillinger. Virkemidlene i formidlingsarbeidet retter seg mot både arbeidsgivere og arbeidssøkere. Bistanden til arbeidsgiverne går i korthet ut på å dekke tilmeldte oppdrag gjennom direkte bistand ved rekruttering. Avtaler om aktiv rekrutteringsbistand kan også være inngått mellom arbeidsmarkedsetaten og arbeidsgivere etter for eksempel bedriftsbesøk. Tilbudet til arbeidssøkerne består av ulike former for informasjon, veiledning og eventuelt arbeidsmarkedstiltak. God informasjon om ledige stillinger er ofte nok til at de fleste skaffer seg jobb uten ytterligere hjelp.

Arbeidsmarkedsetatens viktigste verktøy i formidlingsarbeidet er databasen med informasjon om arbeidssøkere, ledige stillinger og arbeidsgivere. Arbeidskontor over hele landet er knyttet til databasen og har på denne måten tilgang til samme informasjon. Arbeidsmarkedsetatens register over ledige stillinger er basert på registrering av stillinger som er meldt direkte til arbeidsmarkedsetaten og registrering av utlyste stillinger ( klippetjenesten). Ifølge sysselsettingsloven § 12 plikter arbeidsgiver å melde inn ledige stillinger til arbeidsmarkedsetaten, men denne bestemmelsen blir ikke håndhevet. Stillinger som ikke er utlyst eller meldt til arbeidsmarkedsetaten og stillinger på det interne arbeidsmarkedet registreres ikke i denne databasen. Ifølge Arbeidsdirektoratet (1997) dekker stillingsbasen nær 100 prosent av alle offentlig utlyste stillinger i landet.

I tillegg til den tradisjonelle formidlingen har arbeidsmarkedsetaten såkalt åpen informasjon som kan bidra til at arbeidssøkere og arbeidsgivere knytter kontakt, jf. boks 4.4. Informasjon fra etatens stillingsbase formidles til publikum via mange forskjellige kanaler som for eksempel avisen Arbeidssøkeren, grønn linje og internett. Mange arbeidsavtaler blir inngått på grunnlag av disse tjenestene, men uten at dette blir registrert som formidlinger i regi av arbeidsmarkedsetaten.

Arbeidsmarkedsetaten startet med egne internettsider, Arbeidsnett, i mars 1996. De fleste oppslagene er på sidene om ledige stillinger. En egen side, JobbMail, som kopler arbeidssøkere og arbeidsgivere ble opprettet i november 1997. På JobbMail kan arbeidssøkere registrere seg og få tilsendt melding gjennom e-post med lenker til relevante stillingsannonser. Arbeidsgivere kan også registrere nye ledige stillinger gjennom e-post. Stillingsannonsene hentes fra arbeidsmarkedsetatens stillingsregister, noe som innebærer at nesten alle offisielt utlyste stillinger i landet er med i JobbMail. Om lag 5.000 arbeidssøkere var registrert som abonnenter av denne tjenesten i mai 1998.

Tabell 4.2 viser arbeidsmarkedsetatens registrering av ledige stillinger og antall formidlinger som er foretatt av arbeidsmarkedsetaten i årene 1991-1997. Arbeidsmarkedsetatens markedsandel er basert på antall formidlinger av de registrerte ledige stillingene. Fra 1991 til 1997 har antallet formidlinger steget fra 43.000 til 112.000. Markedsandelen (antallet formidlinger sett i forhold til ledige stillinger) har steget fra 18 prosent til 29 prosent i løpet av disse årene. På grunn av brudd i tidsserien, er ikke tallene over ledige stillinger og markedsandelen i tabell 4.2 fullt ut sammenlignbare før og etter 1995.

Formidlingsarbeidet til arbeidsmarkedsetaten kan også måles i forhold til de stillingene som er meldt direkte til arbeidsmarkedsetaten, dvs. at stillinger fra klippetjenesten utelates. Arbeidsmarkedsetaten formidlet arbeidssøkere til 75 prosent av de direkte meldte ledige stillingene i 1997. Arbeidsmarkedsetaten prioriterer i all hovedsak formidling av arbeidskraft til de direkte meldte stillingene.

Før en formidling finner sted, tilviser arbeidskontoret arbeidssøkeren til stillinger som er aktuelle ut fra yrkesønske og kvalifikasjoner. Tilvisning vil si at arbeidskontoret gjør avtale med en arbeidssøker om å ta skriftlig eller muntlig kontakt med arbeidsgiver om en aktuell stilling. Arbeidskontoret kan også avtale konferansetidspunkt med arbeidsgiver. Tilvisning kan skje ved fremmøte, skriftlig eller pr. telefon. Arbeidsmarkedsetaten foretok i alt 306.000 tilvisninger i 1997. I gjennomsnitt lå det altså nesten 3 tilvisninger bak hver formidling.

Formidlingsvirksomheten til arbeidsmarkedsetaten omfatter i prinsippet alle grupper av arbeidssøkere. Det er imidlertid grunn til å anta at den offentlige arbeidsformidlingen er en viktigere formidlingskanal for visse grupper av arbeidssøkere, og da særlig arbeidsledige jobbsøkere. Jobbskiftere, dvs. personer i arbeid på utkikk etter ny jobb, benytter i større grad andre søkekanaler enn den offentlige arbeidsformidling. Dette bekreftes av Arbeidsdirektoratets statistikk over registrerte arbeidssøkere. I gjennomsnitt for 1997 var det om lag 156.600 registrerte arbeidssøkere ved arbeidskontorene. Av disse var 6 prosent i jobb eller skole. Resten var helt ledige, delvis sysselsatte eller tiltaksdeltakere.

Tallet på 156.600 personer er gjennomsnittstall, dvs. et tverrsnitt bestående av de personer som er arbeidssøkere på et bestemt tidspunkt. Dersom vi ønsker informasjon om hvor mange som blir berørt av arbeidsledighet eller hvor mange som bruker arbeidskontorene, må vi ta utgangspunkt i antall personer som blir ledige i løpet av en periode, hvor lenge de er arbeidsledige og hvor mange som opplever arbeidsledighet gjentatte ganger. Arbeidsdirektoratet har utviklet en database som kan fortelle hvor stor del av befolkningen som en eller annen gang har vært registrert som arbeidssøkere. I perioden januar 1988 til utgangen av juni 1995 har det vært 1,13 millioner ulike personer registrert som arbeidssøkere i en kortere eller lengre periode i arbeidsmarkedsetaten (Arbeidsdirektoratet, 1995). Dette innebærer at om lag hver tredje person i yrkesaktiv alder har registrert seg ved et arbeidskontor i denne perioden.

Ifølge tabell 4.3 har 956.000 personer, eller 85 prosent av alle som har vært registrert ved arbeidskontorene i løpet av perioden, vært helt ledig i kortere eller lengre perioder. Om lag halvparten av disse hadde en sammenlagt varighet i arbeidsmarkedsetatens register på mindre enn et halvt år i løpet av perioden. Mange av de som har vært helt ledig har i tillegg hatt andre statuser i løpet av perioden, som for eksempel tiltaksdeltaker, delvis sysselsatt eller yrkeshemmet. Det er 215.000 personer eller 19 prosent som kun har hatt statusen helt ledig en eller annen gang løpet av denne perioden. Andelen som var fullt sysselsatt i løpet av hele registreringsperioden var lav (24.000 personer eller 2 prosent). Tallene viser at den offentlige arbeidsformidlingen kan være en viktig institusjon for mange en eller annen gang i løpet av yrkeskarrieren. Dersom ledighet inntreffer, er det vanlig å registrere seg som arbeidssøker hos arbeidsmarkedsetaten for å få informasjon om ledige stillinger m.m. Mange vil ha en registreringsperiode av kort varighet og de vil kun benytte seg av arbeidsmarkedsetatens åpne informasjonskanaler, jf. boks 4.4. For arbeidsledige med lengre ledighetsperioder, vil den offentlige arbeidsformidlingen ha viktige tilleggsfunksjoner. For eksempel vil arbeidsmarkedsetatens veiledningsbistand og ulike typer av arbeidsmarkedstiltak kunne øke sannsynligheten for å komme i ordinært arbeid eller utdanning for mange av arbeidssøkerne.

Arbeidsmarkedsetaten konsentrerer sin virksomhet om de arbeidsledige. Dette reflekteres i hvem det er som formidles via arbeidsformidlingen. Det er for eksempel høyere ledighet blant yngre arbeidstakere enn eldre. De fleste som blir formidlet av arbeidsmarkedsetaten er derfor i aldersgruppen 20-49 år. Fordi ledigheten rammer personer med lavere utdanning i sterkere grad enn personer med høyere utdanning, og fordi arbeidsmarkedsetaten i større grad betjener yrkesområder der kravene til utdanning kan være lave, er det flest formidlinger av personer med utdanning på grunnskole- og videregående skolenivå. I 1997 var det flest formidlinger innenfor industri-, service-, handels- og kontorarbeid, jf. tabell 4.4.

Tabell 4.4 viser også arbeidsmarkedsetatens markedsandel fordelt på yrkesklassifisering i 1997. I gjennomsnitt var markedsandelen på 29 prosent. Det er enkelte yrkesområder som arbeidsmarkedsetaten i større grad dekker enn andre. Ifølge tabell 4.4 har arbeidsmarkedsetaten relativt mange formidlinger målt i forhold til ledige stillinger innenfor primærnæringene, industri, gruve og oljearbeid, bygg- og anleggsarbeid, transport og kontor- og servicearbeid. På den annen side har arbeidsmarkedsetaten en markedsandel på under 10 prosent innenfor sykepleie- og helsevernarbeid (medisinsk arbeid, sykepleie og fysio- og ergoterapi) og administrasjonsarbeid (offentlig administrasjon og bedriftsorganisasjon og ledelse). Et stort gap mellom ledige stillinger og formidlinger kan indikere at det er mangel på arbeidskraft innenfor yrkeskategorien.

Formidling over landegrensene

Det er ikke alltid mulig å innfri behovet for arbeidskraft på det innenlandske arbeidsmarkedet. Ofte vil det være behov for spesielt fagkyndig personell fra andre land. Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft er blant annet basert på internasjonale avtaler som det nordiske samarbeidet og EØS-avtalen. Arbeidsmarkedsetaten har en viktig rolle i forbindelse med å bistå arbeidsgivere i rekrutteringsfremstøt mot andre land, primært innenfor EØS-området. Arbeidsmarkedsetaten samarbeider med arbeidsmarkedsmyndighetene i andre land om formidling av arbeidskraft mellom landene.

Det felles nordiske arbeidsmarkedet ble opprettet i 1954. Fra da av kreves ikke arbeidstillatelse, og arbeidsmarkedsmyndighetene skulle samarbeide om formidling av arbeidskraft. EØS-avtalen omfatter blant annet fri bevegelighet for borgere i 17 europeiske land. Arbeidsmarkedsetaten deltar i det europeiske formidlingssamarbeidet EURES og gir informasjon om ledige stillinger til andre land. I tillegg informerer arbeidsmarkedsetaten norske arbeidssøkere om arbeidsmuligheter i andre EØS-land og gir veiledning, rekrutterings- og formidlingsservice.

Innenfor bransjer med flaskehalsproblemer bistår arbeidsmarkedsetaten arbeidsgivere i rekrutteringsfremstøt mot andre land. Rekruttering av helsepersonell, bygg- og anleggsarbeidere samt personell til hotell- og restaurantbransjen og verkstedindustrien, har vært særlig omfattende. På grunn av kravet til norskkunnskaper, har det særlig vært rekruttert fra de nordiske landene. Erfaringene innenfor de nordiske landene er at vi har høy mobilitet mellom de ulike land blant arbeidstakerne, spesielt innenfor bygg- og anleggsbransjen. I det siste har arbeidsmarkedsetaten også rekruttert arbeidstakere, særlig fra andre nordiske land, til norsk helsesektor. I 1997 ble for eksempel i overkant av 1.200 sykepleiere formidlet fra Sverige til Norge. Sterk vekst i etterspørselen etter arbeidskraft i Norge kombinert med relativt høy ledighet i Sverige, har ført til at mange svenske arbeidssøkere har kommet til Norge. Fordi arbeidsmarkedssituasjonen er bedre i Norge enn i mange andre EØS-land, er det også mange arbeidssøkere fra andre land enn Sverige som henvender seg til arbeidsmarkedsetaten.

I de siste årene har arbeidsmarkedsetaten brukt mye ressurser på å bistå helsesektoren. Et sentralt prosjekt er Arbeidsmarkedsetatens Legerekrutteringsprosjekt, som bidrar til å redusere mangelen på leger i Norge gjennom rekruttering av leger innenfor EØS-området. Norskopplæring og informasjon om norske forhold er viktige elementer i satsingen. Det er inngått intensjonsavtaler om rekruttering av leger med arbeidsmarkedsmyndighetene i Tyskland, Østerrike og Frankrike. Prosjektet får tilmeldt stillinger direkte fra norske arbeidsgivere. I april 1998 var det tilmeldt 241 stillinger. Frem til april 1998 har arbeidsmarkedsetaten formidlet 53 utenlandske leger til Norge. Mange av disse har deltatt på tre måneders norskopplæring i regi av etaten.

Vikarformidling i regi av arbeidsmarkedsetaten

Formidling til vikariater og annet kortvarig arbeid har alltid inngått som en del av det ordinære formidlingsarbeid ved arbeidskontorene. Arbeidsmarkedsetatens vikarformidling må ikke forveksles med tjenesten som private vikarbyrå tilbyr, dvs. utleie av arbeidskraft. De private vikarbyråene er arbeidsgiver for sine vikarer og er bundet av kontrakter overfor sine vikarer og overfor sine oppdragsgivere, mens den offentlige Vikartjenesten kun står som formidler mellom arbeidssøker og arbeidsgiver.

Den offentlige formidlingen av vikarer og de private utleiebyråene er i utgangspunktet ulike typer av virksomheter, men det kan likevel sies å eksistere et konkurranseforhold mellom dem fordi de langt på vei betjener det samme markedet, både når det gjelder arbeidssøkere og bedrifter. Arbeidsmarkedsetaten, herunder Vikartjenesten, driver også formidling til private vikarbyråer. For bedrifter som trenger midlertidig arbeidskraft, kan valget ofte stå mellom det å ansette en vikar formidlet via arbeidsmarkedsetaten eller å leie inn fra et vikarbyrå. I kapittel 6.2 gis en nærmere beskrivelse av utleie av arbeidskraft fra vikarbyråene.

Arbeidsmarkedsetaten driver vikarformidling på hvert enkelt arbeidskontor. I noen byer (Oslo, Tønsberg, Skien, Stavanger og Trondheim) har det i tillegg vært etablert en egen Vikartjeneste. I tillegg vil arbeidsmarkedsetaten etablere Vikartjenester i Lillehammer, Hamar, Sarpsborg, Drammen, Arendal, Kristiansand, Bergen, Bodø og Tromsø i løpet av 1998.

Vikartjenesten arbeider med vikarer og korttidsoppdrag innen alle yrkeskategorier. De fleste formidlinger finner sted innen yrkesområdene servicearbeid, kontorarbeid og regnskap. Tabell 4.5 viser antall direkte tilmeldte vikarstillinger og antall formidlete vikarstillinger ved arbeidskontorene og Vikartjenesten i 1995 og 1997. Saksede vikarstillinger er ikke med i oppstillingen nedenfor.

Tabell 4.5 viser at det var en kraftig økning i antall meldte og antall formidlete vikariater fra 1995 til 1997. Dette må blant annet sees i sammenheng med den økte etterspørselen etter arbeidskraft i perioden. Det ble formidlet 25.700 vikariater i 1997, hvorav om lag 11.500 gjennom Vikartjenesten. Det er flere vikarer som formidles gjennom de ordinære arbeidskontorene enn gjennom Vikartjenesten. Dette henger sammen med at arbeidskontorene finnes over hele landet, mens Vikartjenesten bare er opprettet i noen få byer. Totalt har arbeidsmarkedsetaten formidlet til 75 prosent av de direkte meldte vikariatstillingene i 1997, en økning på 6 prosentpoeng sammenlignet med 1995. Formidlingsandelen er klart høyere i Vikartjenesten enn på arbeidskontorene.

Når vi sammenlikner antall formidlete vikarstillinger gjennom arbeidsmarkedsetaten med den private vikarbyråbransjens oppdrag, utgjør de først nevnte en beskjeden del. I 1997 hadde hele vikarbyråbransjen i Norge om lag 121.000 oppdrag, samtidig som arbeidskontorene og Vikartjenesten til sammen formidlet i overkant av 25.000 vikariater.