Ulike mellomleddsfunksjoner

Privat arbeidsformidling er i utgangspunktet forbudt, men det kan gjøres unntak fra forbudet, jf. kapittel 3. Dispensasjon til privat formidling kan gis i henhold til formidlingsforskriften.

Ifølge Arbeidsdirektoratet er problemene i forbindelse med håndhevingen av regelverket i hovedsak knyttet til ulike mellomleddsfunksjoner som er definert til å ligge utenfor formidlingsbegrepet i sysselsettingsloven § 26. Dette dreier seg først og fremst om personalutvelgelse eller headhunting og formidling av arbeid via internett. I tillegg kan enkelte tjenester i grenselandet mellom utleie og formidling skape tolkningsproblemer. Disse mellomleddsfunksjonene har mye til felles med tradisjonell arbeidsformidling, og dette kan gjøre det vanskelig å trekke klare grenser mot arbeidsformidling.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har tidligere slått fast at headhunting er en virksomhet som ikke er i strid med formidlingsforbudet i sysselsettingsloven § 26, jf. kapittel 3. Det er lagt til grunn at headhunting skal skille seg fra arbeidsformidling ved at de som rekrutteres til de ledige stillingene som oftest ikke er arbeidssøkere i vanlig forstand, men potensielle jobbskiftere som ofte sitter i gode stillinger, f.eks. ledere og nøkkelpersonell. Videre har departementet uttalt følgende i forbindelse med en konkret sak vedrørende grensen mellom headhunting og arbeidsformidling:

«Departementet vurderer headhunting som mer omfattende og kompetansekrevende enn arbeidsformidling. Ved arbeidsformidling kobles arbeidsgivere og arbeidssøkere med sikte på at disse skal inngå en avtale om et arbeidsforhold. Aktuelle kandidater til en jobb blir fremskaffet fra databaserte registre, og kandidatenes opplysninger blir kontrollert. Headhunting består av konkrete oppdrag fra en arbeidsgiver som ønsker en meget grundig vurdering av aktuelle kandidater til en jobb. Sentralt i en headhunters arbeid er dyptgående analyser av kandidatene, og i vurderingen benyttes bl.a. anerkjente og avanserte analyse- og seleksjonsmetoder.»

I forbindelse med virksomheten til personalutvelgelsesfirmaene uttaler Arbeidsdirektoratet:

«På bakgrunn av mange annonser fra de såkalte headhunting-byråene som tradisjonelt har drevet med rekruttering av ledere o.l., synes det imidlertid som disse i økende grad tilbyr tjenester i forbindelse med rekruttering av personell på et lavere nivå enn det som er forutsatt i forbindelse med headhunting. I tillegg til dette synes det for Arbeidsdirektoratet som at enkelte bedrifter i forbindelse med rekruttering av personell, benytter seg av vikarbyråer, evt. egne avdelinger av vikarbyråer, som tilbyr rekrutteringsbistand når det gjelder ordinær arbeidskraft. Arbeidsdirektoratet finner at all rekrutteringsbistand som ikke kan karakteriseres som headhunting, må anses for å være i strid med sysselsettingsloven § 26.»

Grensen mellom hva som er headhunting og arbeidsformidling er ikke bestandig enkel å trekke. Likevel synes det å være et problem at enkelte headhunting-firma og vikarbyråer tilbyr rekrutteringstjenester på stillingsnivåer som ligger utenfor ledelsesnivå og nøkkelpersonell, og derfor bryter forbudet mot kommersiell formidling.

Det finnes i dag en rekke aktører som formidler arbeidskraft via internett. Denne aktiviteten ble i 1997 fortolket til ikke å være arbeidsformidling av Kommunal- og arbeidsdepartementet, såfremt den skjer uten direkte personlig bistand fra leverandøren av tjenesten som mellommann.

Med denne fortolkningen har begrepet arbeidsformidling blitt vesentlig innskrenket. Elektronisk databehandling skiller seg i resultatet ikke ut fra personlig databehandling, bortsett fra at den kvalitet som ligger i personlig oppfølging ikke er til stede. På den annen side kan det være vanskelig å forby formidling av arbeidskraft via internett. Virksomheter som tilbyr sine tjenester gjennom internett kan etablere seg i andre land hvor dette er tillatt, for eksempel i de andre nordiske landene. Departementet har i forbindelse med en konkret klagesak kommet til at virksomheter som driver med arbeidsformidling utelukkende fra utlandet ikke kan straffes etter norsk lov, fordi norsk straffelov etter straffeloven § 12 første ledd nr. 1 kun anvendes på handlinger som er foretatt .... i riket. Imidlertid vil norske straffebestemmelser gjelde hvis virksomheten finner sted i Norge, for eksempel gjennom annonsering i norske aviser eller ved at norske arbeidsgivere oppsøkes direkte.

Med try and hire menes at vikarbyråene tilbyr sine oppdragsgivere å leie vikar for et nærmere angitt tidsrom, slik at oppdragsgiver kan prøve ut den aktuelle kandidaten og ansette vikaren dersom dette er ønskelig for begge parter ved utgangen av det opprinnelige oppdraget. Try and hire er ikke et selvstendig produkt, men må karakteriseres som et biprodukt av arbeidsutleie. Kommunal- og arbeidsdepartementet har i brev fra 1988 uttalt at slik virksomhet er i strid med sysselsettingsloven § 26. Ifølge Arbeidsdirektoratet er dette vanskelig å følge opp i praksis, og de uttaler følgende:

«Forbudet mot try and hire innebærer at utleier åpent, for eksempel i markedsføring eller i kontrakten som inngås, ikke kan tilby innleier å prøve ut personell i en periode før han tar en beslutning når det gjelder ansettelse. Det kan sannsynligvis heller ikke ovenfor arbeidstakerne reklameres med at en stor del av vikarene får ansettelse hos innleier etter at det opprinnelige vikaroppdraget er avsluttet. Det er imidlertid klart at try and hire i praksis kan skje uten at det offisielt blir sagt noe om dette, og i slike tilfeller kan try and hire gjennomføres uten at det er mulig å skille dette fra et ordinært utleie/innleieforhold. Arbeidsdirektoratet finner derfor å kunne legge til grunn at vikarbyråer i praksis tilbyr try and hire, men at det for oss ikke vil være mulig å forfølge denne type ulovlig virksomhet.»

Arbeidsdirektoratet oppsummerer ovenstående drøfting av formidlingsbegrepet som følger:

«Arbeidsdirektoratet finner at definisjonen på hva som er formidling i utgangspunktet vil dekke de fleste virksomhetene som er skissert ovenfor. Ovenstående redegjørelse viser imidlertid at det har skjedd en uthuling av forbudet mot privat arbeidsformidling. Aktørene i markedet utvikler sine tjenester, noe som i flere tilfeller medfører at de utøver virksomhet som strengt tatt må sies å være i strid med formidlingsforbudet. På denne måten skapes en praksis i bransjen for denne type virksomhet, og en oppfatning om at den er lovlig. Departementet har dessuten som nevnt i enkelte tilfeller foretatt fortolkninger som gjør at enkelte formidlingsvirksomheter defineres som lovlige, og dermed begrenses områdene som kan rammes av sysselsettingsloven § 26.»

Dispensasjoner til privat formidling

Virksomheter som samarbeider med fylkesarbeidskontor eller arbeidskontor, kan få dispensasjon til å drive privat lokal formidling uten fortjeneste. Det kan også gis dispensasjon til virksomheter for å drive formidling med fortjeneste, men dette gjelder bare overfor enkelte grupper av arbeidstakere, bl.a. eldre, au-pair, musikere og leger fra utlandet. Årsaken til at det er gjort unntak nettopp for disse gruppene er flere. Det ble for eksempel gjort adgang til unntak for musikere fordi formidling av denne gruppen mer bærer preg av å være oppdragsformidling enn ordinær arbeidsformidling og fordi det til tross for forbudet foregikk privat formidling av disse. Unntaket for eldre arbeidstakere og arbeidstakere til sosiale formål ble vedtatt i Stortinget. Mange av gruppene som det kan gis dispensasjon for, som au-pair, musikere og kunstnere, er i en større sammenheng relativt marginale på arbeidsmarkedet.

Dispensasjon til å drive privat arbeidsformidling uten fortjeneste gis av arbeidsmarkedsetaten. Forvaltningen av regelverket knyttet til dette er i følge Arbeidsdirektoratet stort sett greit å håndtere. Dette skyldes at de fleste søknadene ligger innenfor regelverket og dets formål. De fleste søknader blir derfor innvilget.

Selv om regelverket stort sett er greit å håndtere for arbeidsmarkedsetaten, synes det som om enkelte firma opererer uten å ha søkt om dispensasjon for å drive med formidling. Enkelte firma drev tidligere privat formidling av helsepersonell i strid med sysselsettingsloven § 26. I tillegg finnes det eksempler på mellomleddsfunksjoner som ikke prinsipielt har vært vurdert i forhold til lovens formidlingsbegrep. Fotballspilleragenter driver for eksempel uten at denne virksomheten har vært vurdert i forhold til loven.

Kontroll og oppfølging

Ifølge sysselsettingsloven § 40 kan overtredelse av forbudet mot privat arbeidsformidling bli straffet med bøter eller med fengsel inntil tre måneder eller begge deler, jf. kapittel 3. Bruken av ulovlige private formidlingstjenester er ikke straffbart. Det vil eventuelt være selve formidlingsvirksomheten som er i strid med dagens regelverk.

Arbeidsmarkedsetaten er avhengig av å bli underrettet om at forbudet mot privat arbeidsformidling ikke blir overholdt. Arbeidsdirektoratet har i svært liten grad benyttet retten til å begjære påtale etter sysselsettingsloven § 40. I de siste tre årene er retten til å begjære påtale på § 26 ikke benyttet. Fylkesarbeidskontorene kan, dersom aktørene ikke overholder regelverket, velge å ikke fornye dispensasjonene til disse.

I formidlingsforskriften blir bestemmelsene som gjelder musikere, kunstnere og artister, jf. §§ 14-16, bare kontrollert i forbindelse med den årlige rapporteringen til fylkesarbeidskontorene ved søknad om fornyelse av dispensasjon, jf. § 11. Opplysningene som fremkommer ved rapporteringen, inneholder gjennomsnittstall og totalsummer, uten at det enkelte formidlingsoppdrag blir nærmere spesifisert. I § 16 heter det for eksempel at formidlingsgebyret ikke skal overstige 20 prosent av avtalt lønn for musikere, kunstnere og artister. Formidlingsgebyret skal belastes oppdragsgiver, dvs. konsertarrangør, hotell, restaurant o.l. Hensikten med bestemmelsen i § 16 er at økt lønn til artisten vil medføre økt utbetaling av formidlingshonorar til formidlingsbyrået, og på den måte oppmuntre formidleren til å øke oppdragstakerens inntekter og samtidig dempe de øvrige utgifter ved arrangementet. Arbeidsmarkedsmyndighetene har i liten grad fulgt opp disse reglene.

Mange formidlingsbyråer for artister mv. inngår ulike type avtaler med artistene av mer langsiktig art, avtaler om såkalt management, promotion mv. Dette er avtaler som medfører at formidlingsbyrået aktivt skal selge artisten i markedet, samtidig som det inngås avtale om hvem som skal bære de økonomiske utgiftene ved konserter, PR-kampanjer osv. I en del tilfeller innebærer avtalen at artisten blir bundet for et bestemt tidsrom til formidlingsbyrået. Det hevdes ofte at denne typen avtaler velter en del av kostnadene av arbeidsformidlingen over på oppdragstakeren. Samtidig vil mange hevde at denne type avtaler forenkler artistens arbeidssituasjon da artisten ikke behøver å ta ansvar for den praktiske gjennomføringen av konserter mv., herunder det påfølgende økonomiske oppgjør med oppdragsgiveren. Denne type avtale inngås det en rekke av med et utall variasjoner, og det er vanskelig for myndighetene å kontrollere dette. Det synes å være på det rene at en del av disse avtalene er i strid med forbudet mot privat formidling, samtidig som enkelte av avtalene faller utenfor formidlingsforbudet. Det kan også være i artistenes egen interesse å bli aktivt formidlet, og ILO-konvensjon nr. 181 åpner for at det i slike tilfeller kan tas betalt fra arbeidssøker.

Denne gjennomgangen viser at kontrollen ikke har vært tilstrekkelig for å hindre at private aktører driver formidlingsvirksomhet i strid med dagens regelverk. Intensivert kontroll vil medføre et betydelig behov for økte ressurser.

Vilkår for å kunne starte privat arbeidsformidling

En rekke krav og plikter følger med etablering og drift av vanlig næringsvirksomhet. I den alminnelige selskaps- og næringslovgivningen ligger en rekke kontrollmekanismer og sanksjonsbestemmelser. Formålet med disse er blant annet å ivareta interessene til kreditorer, eiere, ansatte, forbrukerne av de varer og tjenester som bedriftene produserer samt offentlig kontroll.

Alle som driver næringsvirksomhet er i utgangspunktet regnskapspliktige, og skal som hovedregel registreres i foretaksregisteret. Regler om regnskapsplikt og revisjon skal blant annet sikre en viss kontroll med virksomheters økonomi. Videre stilles det krav om melding til merverdiavgiftsmanntallet ved avgiftspliktig omsetning, melding til likningsmyndighetene, tegning av yrkesskadeforsikringer for eventuelle ansatte mv. Krav utover dette vil dels følge av hvilken foretaksform som velges.

I tillegg til de generelle krav og plikter som følger av alminnelig næringsvirksomhet, har utvalget vurdert om det skal innføres særvilkår for bransjen, for eksempel lisenskrav for å kunne etablere formidlingsvirksomhet.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig å innføre arbeidsmarkedsfaglige vurderinger av hvilke områder det skal drives eller ikke drives arbeidsformidling. Dersom det skal foretas arbeidsmarkedsfaglige vurderinger, så blir det et spørsmål om hvem det er som skal gjøre dette. Den etaten som har best forutsetninger for å foreta arbeidsmarkedsfaglige vurderinger, vil være den offentlige arbeidsformidlingen. Men det vil være prinsipielt betenkelig at den dominerende aktøren på søke- og rekrutteringsmarkedet skal behovsvurdere etablering av formidlingsvirksomhet som kan oppfattes som konkurrenter. Dessuten tilsier erfaringene med de behovsvurderingene som arbeidsmarkedsetaten i dag foretar når det gjelder utleie, at man ikke bør innføre nye behovsvurderinger på dette området, jf. avsnitt 10.1. Omfanget av slik virksomhet vil reguleres av i hvilken grad privat arbeidsformidling er forretningsmessig lønnsomt. Etter utvalgets vurdering vil det bare bli etablert privat kommersiell arbeidsformidling i de tilfeller hvor arbeidsgivernes behov ikke er dekket med de gratis tjenestene som den offentlige arbeidsformidlingen tilbyr. Kommersiell arbeidsformidling vil derfor bare bli aktuelt på de områdene hvor den offentlige arbeidsformidlingen er dårlig utbygd, i tillegg til den delen av rekrutteringsmarkedet hvor arbeidsgiver har ekstra betalingsvillighet for et spesielt tilrettelagt produkt.

Utvalget foreslår derfor at det kan opprettes privat arbeidsformidling på alle områder, med unntak av formidling av underordnede sjømenn mot betaling. Det innføres ikke en dispensasjons- eller offentlig autorisasjonsordning.

Selv om utvalget ikke ønsker å gå inn for et godkjennings- eller lisenssystem med innslag av behovsvurdering, kan det innføres mer objektive kriterier som må oppfylles for at private kan opprette arbeidsformidlingsfirma. Slike krav kan for eksempel gjelde personlige forhold (f.eks. krav til vandel, utdanning, erfaring), krav til økonomiske forhold (f.eks. egenkapital) eller fysiske forhold (f.eks. tilgjengelige kontorer).

Utvalget har vurdert dette, og mener at det bør fastsettes at virksomhet som vil drive formidlingsvirksomhet enten må være registrert som aksjeselskap eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap. Dette er de krav som i dag stilles til vikarbyråer som driver utleie av arbeidskraft. Utvalget mener at disse krav bør gjøres gjeldende for private arbeidsformidlingsfirmaer. Det bør etter utvalgets mening være en viss barriere for å etablere privat arbeidsformidling for å om mulig hindre etablering av useriøse firma i denne bransjen.

Virksomheten bør melde fra til Arbeidsdirektoratet at den vil starte formidlingsvirksomhet og da dokumentere at den oppfyller disse vilkårene.

Privat arbeidsformidling er vanlig næringsvirksomhet og utvalget finner det derfor vanskelig å kreve personlige eller faglige kriterier. Det er ingen faglig utdanningsstruktur for arbeidsmarkedsspørsmål, og virksomheten er ikke av slik faglig art at det bør settes krav til utdanning eller erfaring. Arbeidsformidling og virksomhet i den forbindelse er heller ikke av så alvorlig karakter at det bør settes krav om vandel slik som i politi, rettsvesen og lignende. Utvalget ser heller ikke behov for andre særkrav til bransjen utover det som følger av alminnelig selskaps- og næringslovgivning.

Utvalget mener på denne bakgrunn at vi kun bør ha et rapporteringssystem og at virksomheten selv må dokumentere at den oppfyller de nevnte kriteriene når den melder fra om virksomheten.

Vilkår for å kunne drive privat arbeidsformidling

Utover de krav som settes til etablering av virksomheten, kan det settes spesielle krav til driften av privat arbeidsformidling. Krav kan for eksempel være rettet mot økonomiske forhold, melde- og rapporteringsplikt til den offentlige arbeidsformidling, regulering av forholdet mellom arbeidssøker og privat formidler og forholdet mellom bedrifter og privat formidler.

Prinsipielt kan det argumenteres for at det er arbeidsgiveren som bør avgjøre om formidlingen har en tilstrekkelig kvalitet i sin virksomhet, siden det er arbeidsgiveren som betaler for formidlingstjenesten. Normalt vil arbeidsgivere som søker arbeidskraft, ha høy bestillerkompetanse og ha gode muligheter til å vurdere rekrutteringstjenesten i etterkant av et oppdrag. Det er grunn til å anta at de private arbeidsformidlingene som ikke holder tilstrekkelig kvalitet vil forsvinne fra markedet etter kort tid. Det kan likevel på enkelte områder være slik at større innslag av privat formidling gir økt spillerom for uregelmessig formidling der både formidler og arbeidsgiver har en felles interesse i at det innføres spesielle vilkår. Bransjen selv vil kunne ta ansvar for at bedrifter opptrer korrekt og etisk, gjennom etiske krav etablert av frivillige bransjeorganisasjoner. Erfaringene fra Danmark, Sverige og Storbritannia er at bransjeorganisasjoner kan ha interesse av å innføre selvjustis, for å gi et kvalitetsstempel til medlemsbedriftene.

De private arbeidsformidlingsfirmaenes aktiva er i første rekke informasjon. Dette reiser spørsmålet om det skal stilles spesielle krav til hvilken type informasjon de kan samle inn og hvordan disse skal lagres. Det kan for eksempel stilles krav til innsamling og behandling av personopplysninger fra arbeidstakerne ut fra et ønske om å verne disse. På den andre siden har vi allerede i dag et godt datavern gjennom personregisterloven. I § 6 i denne heter det at registrering

«av personopplysninger skal være saklig begrunnet ut fra hensynet til administrasjon og virksomhet i det organ eller foretak som foretar registreringen.»

Utvalget legger til grunn at dette gir de private arbeidsformidlerne adgang til å samle inn og oppbevare personopplysninger om utdanning, yrkeserfaring og annen direkte relevant informasjon. For øvrig er sensitive personopplysninger gitt et særskilt vern gjennom forbudsbestemmelsen i personregisterloven § 6 annet ledd og krav om konsesjon i § 9. På bakgrunn av de omfattende krav til personvern som er gitt i personregisterloven ser utvalget ingen behov for å innføre egne bestemmelser om datavern for denne bransjen.

Arbeidsmarkedsmyndighetenes behov for informasjon kan tilsi særkrav vedrørende rapporteringsplikt, f.eks. vedrørende statistikkopplysninger (antall oppdrag, tilvisninger, formidlinger, vakansetider o.l.). Det følger også av ILO-konvensjon nr. 181, som Norge kan ønske å ratifisere, at det skal innhentes informasjon om privat arbeidsformidling og arbeidsutleie, for å kunne følge og overvåke aktiviteten.

Utvalget finner det ikke nødvendig å innføre andre spesielle særkrav. Det følger av ILO-konvensjon nr. 181 at det er en rekke krav som skal være oppfylt vedrørende organiseringen av arbeidsformidling for de landene som ratifiserer denne konvensjonen. Men ifølge kapittel 7, jf. vedlegg 1, er alle disse forhold trolig ivaretatt gjennom øvrig lovgivning.

Unntak fra regelen om at det ikke kan kreves betaling fra arbeidssøker

Det står i mandatet

«at alle formidlingstjenester fortsatt skal være gratis for arbeidssøkere.»

Dette bør være hovedregelen, men det kan tenkes enkelte unntak, slik situasjonen også er i dag. Også ifølge den nye ILO-konvensjon nr. 181 artikkel 7 nr. 2, kan det gjøres unntak når det

«gjelder visse kategorier av arbeidstakere og spesielle typer tjenester som ytes av private arbeidsformidlingsfirmaer.»

I dag er det gjort unntak fra denne hovedregelen når det gjelder virksomheter som formidler au-pair, jf. forskriftens § 18 annet ledd. Au-pair er fortrinnsvis unge personer som tar tidsbegrenset arbeid i utlandet, hovedsakelig innenfor lettere husarbeid og barnepass, i den hensikt også å lære landets språk og kultur. I forarbeidene til formidlingsforskriften av 10. november 1993 ble au-pairbyråenes adgang til å kreve vederlag fra den enkelte au-pair for formidlingstjenesten begrunnet med at det

«kan være vanskelig for disse byråene å kreve formidlingsgebyr fra en arbeidsgiver i utlandet. Det er derfor nødvendig at de kan kreve vederlag fra au-pairene for å kunne drive virksomheten, da dette er en etterspurt tjeneste.»

I tillegg kommer at dette er formidling av arbeidskraft mellom privatpersoner i omtrent samme økonomiske situasjon. Hensynet til å beskytte en svak part har derfor mindre relevans i denne sammenheng.

Utvalget foreslår derfor at hovedregelen om at formidlingstjenestene skal være gratis for alle arbeidssøkere videreføres, bortsett fra når det gjelder formidling av au-pair. I tillegg bør det vurderes tilsvarende unntak for formidling av artister, musikere mv. Dette kan være i artistenes interesse, jf. punkt 9.2.1, og ILO-konvensjon nr. 181 åpner for at det i slike tilfeller kan tas betalt fra arbeidssøker.

Også når det gjelder de mellomleddsfunksjonene som er definert utenfor lovens formidlingsbegrep, headhunting og kobling gjennom internett, er det i dag lov til å ta betalt fra arbeidssøkere. Utvalget ser ikke noen gode grunner for å unnta fra forbudet mot å ta betalt fra arbeidssøkere når det gjelder formidling gjennom internett, og eventuell all annen form for databasert formidling. Det er vanskelig å se hvorfor det for disse funksjonene skal kunne tas betalt fra arbeidssøkere. Det er i prinsippet liten forskjell mellom personlig assistert kobling og databasert kobling av arbeidssøker og arbeidsgiver som tilsier at spørsmålet om å ta betalt fra arbeidssøker forholder seg på forskjellige måter.

I utgangspunktet vil det være hensiktsmessig å ha de samme regler for ordinær arbeidsformidling og for headhunting, dvs. at det ikke skal tas betalt fra arbeidssøker. Forskjellige regler for headhunting og formidling innebærer at tolkningsproblemene mellom disse to begreper videreføres. Så langt utvalget kjenner til tar headhuntingfirmaene i dag ikke betalt fra arbeidssøkerne, bortsett fra særlige tester som den enkelte arbeidssøker selv tar initiativ til. Utvalget foreslår at også headhuntingfirmaene i likhet med vanlige private arbeidsformidlingsbyråer ikke skal ha adgang til å ta betalt av arbeidssøkerne.

Oppfølging, håndheving og kontroll

I forbindelse med det regelverket som er foreslått over, vil det i hovedsak være to forhold som må følges opp av offentlige myndigheter. For det første bør det føres tilsyn og kontroll med etablering av privat arbeidsformidling for å kontrollere at de tilfredsstiller de minimumskravene som er satt til virksomheten. I tillegg bør det føres kontroll med regelen om at det ikke skal kunne tas betalt fra arbeidssøker. Utvalget foreslår at dette håndheves av arbeidsmarkedsmyndighetene.

Utvalget har foreslått at de private arbeidsformidlingene skal ha oppgaveplikt, både for å kunne kontrollere at kravene til virksomheten er oppfylt og for å kunne følge utviklingen i bransjen. Utvalget finner det naturlig at disse opplysningene sendes til arbeidsmarkedsmyndighetene. Dette følger blant annet av den generelle funksjonen Arbeidsdirektoratet har med å følge utviklingen på arbeidsmarkedet og å innhente opplysninger om sysselsetting mv., jf. sysselsettingsloven § 1.

Utvalget mener at forbudet mot å ta betalt fra arbeidssøker bør straffesanksjoneres. Utvalget foreslår derfor at virksomheter og bedrifter som bryter mot dette forbudet skal kunne dømmes til bøter eller fengsel i høyst tre måneder.

Det bør også være straffbart å overtre de øvrige reglene for privat arbeidsformidling. Det kan for eksempel innebære at de som driver privat arbeidsformidling uten å tilfredsstille de krav som gjelder kan straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder, eller begge deler, tilsvarende dagens strafferamme, jf. sysselsettingsloven § 40.

Evaluering

Utvalget foreslår at en eventuell deregulering vurderes gjennom en bred evaluering etter noen år. Erfaringene fra blant annet Sverige og Danmark, som har evaluert tilsvarende reformer etter et par år, er at det tar tid før private aktører klarer å etablere seg i markedet. Utvalget foreslår derfor at reformen evalueres senest etter fem år. Denne evalueringen bør ses i sammenheng med evaluering av en eventuell reform for arbeidsutleie, jf. kapittel 10.3.1.

Oppsummering

Utvalget finner ikke tilstrekkelig tungtveiende grunner for å opprettholde det rettslige offentlige formidlingsmonopolet og går derfor inn for å oppheve dette. I tillegg legger utvalget vekt på risikoen for at forbudet mot privat kommersiell arbeidsformidling etter EF-domstolens dom av 11. desember 1997 strider mot de forpliktelsene Norge har påtatt seg etter EØS-avtalen, jf. kapittel 7.

Utvalget foreslår derfor at regelverket for arbeidsformidling endres, og at det nye regelverket baseres på følgende prinsipper:

• Med arbeidsformidling menes all aktiv koblingsbistand mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere i den hensikt å etablere et arbeidsgiver-arbeidstakerforhold, herunder headhunting og kobling via internett.

• Vi skal fortsatt ha en sterk offentlig arbeidsformidling med et integrert ansvar for formidling, arbeidsmarkedstiltak og dagpenger. Formidlingstjenestene fra den offentlige arbeidsformidlingen er vederlagsfrie for arbeidsgivere og arbeidssøkere.

• Det er tillatt med privat arbeidsformidling som kan ta betalt fra arbeidsgiver. Det kan som hovedregel ikke tas betalt fra arbeidssøker. Departementet kan i forskrift gjøre unntak fra denne hovedregelen, f.eks. for formidling av au-pair, musikere, kunstnere og artister dersom det er i arbeidssøkernes interesse.

• Arbeidsformidling av underordnede sjømenn mot betaling er ikke tillatt.

• Virksomheter som ønsker å formidle arbeidskraft må være registrert som aksjeselskap eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap. Det skal rapporteres om oppstart av formidlingsvirksomhet og driften av virksomheten til arbeidsmarkedsmyndighetene.

• De som driver privat arbeidsformidling uten å tilfredsstille de krav som gjelder, kan straffes med bøter eller fengsel i inntil tre måneder, eller begge deler.

I tillegg til de spesielle reglene som er nevnt over, vil formidlingsvirksomheten være omfattet av den alminnelige selskaps- og næringslovgivning, og håndhevingen av persondata vil være omfattet av reguleringene i personregisterloven. Samlet gir dette en tilfredsstillende regulering av markedet.

Utvalget finner at disse forslagene vil bidra til å gi den offentlige arbeidsformidlingen et nyttig supplement og konkurranse som kan stimulere til effektiv drift. I tillegg vil det kunne bidra til et bedre fungerende arbeidsmarked. Disse reglene vil tilfredsstille Norges internasjonale forpliktelser etter EØS-avtalen, og ILO-konvensjon nr. 181.

Særmerknad fra Lill Fischer, Steinar Simonsen og Liv Undheim

Utvalgets medlemmer, Fischer, Simonsen og Undheim, mener at utformingen og gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken også i fremtiden vil kreve brede allianser mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Disse medlemmene erkjenner imidlertid at reguleringen har blitt vanskeligere å håndheve som følge av den teknologiske utvikling og nye behov og krav i arbeidsmarkedet. Disse medlemmene kan derfor gå inn for en generell åpning for privat arbeidsformidling, men forutsetter at dette ikke blir brukt som legitimering av nedbygging av den aktive arbeidsmarkedspolitikken.

Disse medlemmene understreker behovet for kontroll og håndheving, samt at forholdene legges til rette for:

• at arbeidsmarkedspolitikken fortsatt skal sikre en slagkraftig, landsdekkende og omfattende offentlig arbeidsformidling,

• å hindre at arbeidstakerne blir utnyttet av useriøse formidlingsfirmaer.

På denne bakgrunn vil disse medlemmene akseptere en generell regulering som ut fra strenge krav til virksomheten gir adgang til privat formidling. For at arbeidsmarkedsetaten skal kunne konkurrere på samme vilkår som private aktører og kunne tilby alle tjenester forutsettes det også at myndighetene legger forholdene til rette for at arbeidsmarkedsetaten kan etablere vikarbyrå på linje med private vikarbyrå.

Særmerknad fra Liv Undheim

Utvalgets medlem, Undheim, vil i tillegg bemerke at forutsetningen for å åpne for privat formidling er at regjeringen forplikter seg til å opprettholde dagens kapasitet i arbeidsmarkedsetaten og at dette kommer til uttrykk i statsbudsjettet for 1999.

Fortolkning av sysselsettingsloven § 27

I sysselsettingsloven § 27 heter det blant annet følgende:

«Det er forbudt å drive virksomhet som går ut på å stille egne tilsatte til disposisjon for en oppdragsgiver når disse er underlagt oppdragsgiverens ledelse og oppdragsgiveren har tilsatte til å utføre arbeid av samme art eller driver en virksomhet hvor slikt arbeid inngår som et naturlig ledd.»

Ifølge Arbeidsdirektoratet er det særlig to begreper som skaper fortolkningsproblemer. Det ene er underlagt oppdragsgiverens ledelse og det andre er naturlig ledd.

Det er i mange tilfeller vanskelig å ta stilling til om et oppdrag er innleie eller entreprise, jf. avsnitt 5.1. En av forutsetningene for at et oppdrag er entreprise er at oppdragstakers ansatte ikke skal være underlagt oppdragsgiverens ledelse. Praktiseringen av dette kriteriet byr ofte på problemer både for virksomhetene og arbeidsmarkedsetaten som skal håndheve regelverket. Det kan derfor forekomme ulovlig utleie i en del tvilstilfeller, ved at utleie blir definert som entreprise. I tillegg fører tolkningsproblemene av regelverket til at noen virksomheter for sikkerhets skyld søker om dispensasjon for utleie selv om oppdraget er entreprise.

Det kan også være slik at selve forbudet mot utleie av arbeidskraft er dårlig kjent i deler av arbeidsmarkedet, og at dette medfører tilfeller av ulovlig utleie. Særlig kan utenlandske aktører med en annen referanseramme ha problemer med det norske regelverket. Ifølge Arbeidsdirektoratet er det særlig innenfor oljesektoren og konsulent- og databransjen at skillet mellom utleie og entreprise i praksis er vanskelig.

Innen petroleumssektoren medfører kompleksiteten i kontraktene at det er vanskelig å foreta en grenseoppdragning mellom utleie og entreprise. I tillegg kommer at størrelsen på utbyggingsoppdragene i denne sektoren innebærer at norske firma mange ganger ikke er i stand til å ta oppdrag uten å bruke andre bedrifter som underentreprenører eller gjennom innleie.

I petroleumssektoren er det etterhvert blitt nødvendig å gjennomføre tiltak for å oppnå reduksjoner i utbyggings- og driftskostnadene, jf. NORSOK (1994). Dette har blant annet ført til betydelige strukturelle endringer i bedriftenes samarbeidsmønstre. Ifølge Arbeidsdirektoratet har noen operatørselskaper innen oljesektoren hatt en stor reduksjon i antall fast ansatte, og dette nødvendiggjør bruk av ekstern arbeidskraft ut over den kjernestaben de selv besitter. Flere konsulent- og rådgivningsfirma har basert sin virksomhet på å yte tjenester til slike selskaper. Nye organisasjons- og samarbeidsformer, f.eks. leverandørallianser, forutsetter gjensidig bruk av oljeselskapenes og leverandørindustriens kompetanse og arbeidskraft, herunder økt omfang av prosjektarbeid, kjøp av tjenester, entreprise og ut- og innleie av arbeidskraft.

Videre er det slik at oljeselskapene, blant annet på grunn av sikkerhetskrav, som oftest må ha en form for overordnet ledelse av det arbeidet som skal utføres. Spørsmålet blir om den ledelsen som den enkelte underentreprenør har er av så selvstendig karakter at det må anses å foreligge entreprise i forhold til reglene i sysselsettingsloven § 27. Arbeidsdirektoratets erfaring er at det er ulik forståelse av hva som legges i begrepene selvstendige oppdrag og utleie av arbeidskraft. Enkelte oljeselskap definerer alt som utleie og forlanger at alle oppdragstakere skal ha dispensasjon. Andre selskap definerer alt som selvstendige oppdrag og krever derfor ikke at oppdragstakere skal ha dispensasjon. Dette illustrerer at også arbeidsgiverne er i tvil om forskjellen mellom utleie og entreprise.

Også innenfor konsulent- og databransjen er det vanskelig å skille mellom arbeidsutleie og entreprise. I utgangspunktet skulle en tro at den virksomhet som drives av slike firma anses som selvstendige arbeidsprestasjoner. I praksis er det ofte ikke slik. Grensedragningen mellom å ha egne ansatte og konsulentbistand, og hvilke oppdrag som er undergitt oppdragsgivers ledelse, er meget vanskelig å trekke. Noen firma innenfor konsulentbransjen definerer all sin virksomhet som selvstendig arbeid og søker følgelig ikke om dispensasjon fra utleieforbudet.

Mange virksomheter velger en organisering som ledd i en konkurransestrategi, og dette påvirker bruken av innleid arbeidskraft og entreprise, jf. avsnitt 6.1. Virksomhetene organiserer mye av sin drift uten å legge stor vekt på forbudet mot utleie av arbeidskraft. Det er i slike situasjoner vanskelig å avgjøre om et arbeidsforhold er utleie eller entreprise og derfor ofte umulig å fastslå i hvilken grad det er nødvendig med dispensasjon fra sysselsettingsloven § 27.

Etter utvalgets vurdering bør et av kravene til et nytt regelverk være at problemene med å skille utleie og entreprise skal bli mindre. Det vil være en fordel om reglene utformes slik at en ikke så ofte må trekke grenser mellom utleie og entreprise.

Det er forbud mot utleie dersom innleier

«driver en virksomhet hvor slikt arbeid inngår som et naturlig ledd».

Denne begrensningen ble gjort «fordi det unntaksvis kan tenkes situasjoner der noen har bruk for å engasjere arbeid vedkommende selv ikke har ansatte til», jf. Ot.prp. nr. 53 (1970-71). Det var ikke ønskelig å forby innleie i situasjoner der dette var nødvendig for virksomhetene. Hva som ligger i begrepet naturlig ledd i en virksomhet, kan imidlertid by på vanskeligheter. Arbeidsdirektoratet har for eksempel mottatt henvendelser om blant annet rydding er en naturlig del når man driver byggearbeid og om rengjøringsarbeid i hoteller er et naturlig ledd i virksomheten. Arbeidsdirektoratet har i denne sammenheng uttalt at ryddearbeid bare unntaksvis rammes av sysselsettingsloven § 27, da det bare er et svært begrenset antall arbeidsplasser hvor rydding kan sies å være et naturlig ledd i virksomheten. Den naturlige virksomhet for et bygningsfirma vil være å føre opp bygg og liknende. Rydding blir dermed et arbeid som etter direktoratets oppfatning ikke inngår som et naturlig ledd i bygningsfirmaets virksomhet. Arbeidsdirektoratet har på tilsvarende måte lagt til grunn at renhold ikke anses å inngå som et naturlig ledd i hotelldrift, fordi dette er arbeid som kan settes bort til andre virksomheter. Disse eksemplene illustrerer behovet for forbedringer i dagens regelverk.

Utsetting av tjenester og overgang fra intern til ekstern arbeidskraft, såkalt outsourcing, har økt og benyttes på stadig flere områder, jf. avsnitt 6.1. Vareproduserende bedrifter har i lengre tid konsentrert ressursene om å utvikle kjernekompetanse. Dette har ført til utstrakt utkontrahering av aktiviteter, herunder en rekke tjenester som for eksempel vakthold, revisjon, teknisk tjenesteyting og eiendomsdrift. Årsakene til dette er muligheten for å kjøpe bedre og mer kostnadseffektive tjenester enn det som leveres fra en skjermet stabsfunksjon.

Også offentlige etater har nå begynt å legge ut tjenester på anbud, og kan i prinsippet argumentere for at deler av deres tradisjonelle virkeområde i for eksempel en kommune ikke lenger kan kalles for et naturlig ledd. Et hovedspørsmål blir om dette begrepet skal tolkes i takt med den utvikling vi nå ser. Det kan for øvrig være tilfeller der det innenfor samme bransje kan være ulike oppfatninger av hva som er et naturlig ledd i virksomheten.

Avgrensingsproblemer i forhold til vikarbyråenes virksomhet

I utleieforskriften § 1, annet ledd, går det fram at arbeidstakere innenfor kontor-, regnskaps-, sekretær-, butikk-, demonstrasjons- og kantinearbeid, teknisk tegning eller lagerarbeid i tilknytning til varehandelen faller utenfor forbudet i sysselsettingsloven § 27. Det er ikke nødvendig å søke om dispensasjon for å leie ut arbeidskraft innenfor disse områdene.

Årsaken til at disse områdene har fått generelt unntak er historisk betinget. Det var innenfor disse områdene vikarbyråene opererte da adgangen til utleie av arbeidskraft ble begrenset i 1972. Det kan i dag stilles spørsmål ved hvorfor nettopp disse sektorene skal ha et generelt unntak. Det kan for eksempel være vanskelig å se en god begrunnelse for at det er tillatt å leie ut arbeidskraft innenfor lagerarbeid i tilknytning til varehandel, men ikke i tilknytning til industri.

I praksis kan det dessuten være vanskelig å fastslå hva som ligger i en del av disse begrepene, særlig innenfor kontor-, regnskaps- og sekretærarbeid. Fortolkning av disse begrepene må bli annerledes i dag enn på 1970-tallet. Sekretærfunksjonen har fått et annet innhold etter at skrivearbeid i stor grad blir utført av saksbehandlere. Også innenfor kontor og regnskap har det skjedd store endringer.

Bransjen selv, blant annet gjennom representanter fra Autoriserte Vikarbyråers Forening (AVF), har ønsket en vid tolkning av disse begrepene slik at de kan tilby vikarer innenfor flere funksjoner og nivåer. Etter deres syn tilsier blant annet utviklingen innenfor EDB-området at en utvidet fortolkning av begrepene kontor, regnskap og sekretær bør legges til grunn.

Kommunal- og arbeidsdepartementet presiserte i oktober 1996 at kontor-, regnskaps- og sekretærarbeid i forskriften kun omfatter underordnet arbeid, og har i konkrete saker tatt stilling til at for eksempel IT-konsulenter og bankkasserere faller utenfor nevnte begreper, jf. avsnitt 5.1. Presiseringen er videreformidlet til AVF, samt alle registrerte vikarbyråer, slik at disse er klar over denne fortolkningen. I forbindelse med dette uttaler Arbeidsdirektoratet følgende:

«Likevel annonseres det i dag åpenlyst i riksdekkende media med at personell som ikke faller inn under de områdene som er generelt unntatt fra utleieforbudet, kan leies ut. Etter hva direktoratet er kjent med, er det også i dag en vanlig omgåelse fra flere vikarbyråers side å kalle all høyere utdannet arbeidskraft for konsulenter, og på denne måten leie ut disse uten begrensninger. Det er viktig å være oppmerksom på at konsulentbegrepet i seg selv ikke gir noen utvidet rett til utleie.»

Ifølge uttalelser fra Arbeidsdirektoratet er det et problem at mange innleiere, og de ansatte selv, ikke har kjennskap til at IT-konsulenter, bankkasserere o.l. ikke kan leies inn uten at det gis dispensasjon for de konkrete tilfeller. Videre uttaler Arbeidsdirektoratet at dette

«skyldes i stor grad det enkle faktum at de store vikarbyråene pr i dag leier ut denne type personell. De store vikarbyråene skaper mao en oppfatning i markedet om at dette er lovlig, så lenge de åpenlyst driver utleie av denne type personell.»

Som oppsummering uttaler Arbeidsdirektoratet følgende:

«Arbeidsdirektoratet finner det særdeles vanskelig å håndheve forbudet, så lenge den allmene rettsbevissthet avviker fra forskriftens innhold. Gjennom særlig de siste årene har det derfor oppstått et misforhold mellom hvordan aktører i markedet har innrettet sin praksis, og hvordan forbud og unntak tilsier at det burde ha vært. Særlig gjelder dette vikarbyråbransjen. Arbeidsdirektoratet finner denne situasjonen uholdbar på sikt, og uttrykker derfor et sterkt ønske om en klargjøring av regelverket på de områder som er påpekt ... Som kontrollorgan kan vi ikke lenger stille oss passive til at hele bransjer åpenlyst trosser lovforbud som vi er satt til å håndheve. Dersom regelverket ikke endres i takt med markedet, vil Arbeidsdirektoratet i lojalitet til loven måtte starte en håndheving som forsøksvis tvinger markedet tilbake til lovens rammer. Dette vil i praksis si at store deler av vikarbyråbransjen vil møte trusselen om politianmeldelse dersom de ikke nedlegger virksomhet som i dag er mer eller mindre etablert og akseptert i markedet.»

I en kommentar til disse uttalelsene uttrykker AVF at departementets presisering av kontorbegrepet i oktober 1996 har gitt bransjen problemer:

«Hvis man her skulle forholde seg ordrett til den nye fortolkningen, kunne samtlige vikarbyråer legge ned. ... Problemet er at det er umulig å forholde seg til de forskjellige tolkninger av forskriftene.»

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig med en ny gjennomgang av regelverket med hensyn til innenfor hvilke områder vikarbyråene kan leie ut. Områdene som er unntatt etter forskriften er historisk betinget, og det er vanskelig å praktisere regelverket i dag. Mangel på aktiv kontroll kan ha medvirket til uklarhet om grensene. Mer aktiv kontroll fra myndighetenes side kunne bidratt til å synliggjøre grensene klarere for vikarbyråene. På den annen side er det byråenes eget ansvar å følge til enhver tid gjeldende rett.

På lik linje med Arbeidsdirektoratet har utvalget notert seg at vikarbyråene annonserer med utleie av personell som antakelig ligger utenfor det generelle unntaket. Dette kan indikere at enkelte vikarbyråer omgår regelverket, jf. omtale i avsnitt 5.1.

Forvaltningen av regelverket for dispensasjoner

Dispensasjoner fra forbudet mot utleie av arbeidskraft kan enten være generelle eller være knyttet til konkrete oppdrag. Arbeidsutleieutvalget kan gi dispensasjoner til generelle og konkrete oppdrag, mens fylkesarbeidskontorene kun kan gi dispensasjoner til konkrete oppdrag, jf. avsnitt 5.1. De fleste søknader om dispensasjoner fra forbudet mot utleie av arbeidskraft kommer i dag fra ordinære virksomheter, men også vikarbyråer må søke om dispensasjon dersom utleieoppdraget ligger utenfor kontorsektoren mv.

Før dispensasjoner eventuelt gis, gjøres det en rekke behovsvurderinger i fylkesarbeidskontorene, i Arbeidsutleieutvalget og i Arbeidsdirektoratet som forbereder alle saker for Arbeidsutleieutvalget. Vurderingene av søknadene tar utgangspunkt i utleieforskriften som stiller en rekke krav til saksbehandlingen. Blant annet skal det legges vekt på behovet for den virksomhet som det søkes tillatelse til å drive, om virksomheten vil ha betydning for sysselsettingen i vedkommende distrikt, om den offentlige arbeidsformidling er i stand til å dekke behovet, om utleievirksomheten har ordnede avtaleforhold om lønns- og arbeidsvilkår og at de har bransjemessig opplæring. En viktig behovsvurdering er hvorvidt arbeidsformidlingen kan dekke behovet. Denne vurderingen er noen ganger vanskelig å gjennomføre, da den arbeidskraft som etterspørres er spesialister som i liten grad henvender seg til arbeidsmarkedsetaten.

Det er usikkert om de behovsvurderingene som skal gjøres, regulerer omfanget av utleie av arbeidskraft på en hensiktsmessig måte. Det kreves meget konkret og detaljert informasjon for å kunne foreta en tilstrekkelig vurdering. Behandlingen av dispensasjonssøknader blir ofte vanskeliggjort ved at de opplysningene som foreligger ikke er tilstrekkelige. Videre kan de forskjellig kriteriene det skal legges vekt på i vurderingen, trekke i forskjellige retninger. Kriteriene er dessuten vanskelige å vurdere. Behovsvurderingen medfører derfor skjønnsmessige avgjørelser. Resultatet er at mange enkeltsaker påklages til departementet.

Utvalget vil nedenfor gå gjennom enkelte problemer som fylkesarbeidskontorene, Arbeidsdirektoratet og Arbeidsutleieutvalget møter ved vurdering av dispensasjonssøknader.

Ifølge Arbeidsdirektoratet foretar fylkesarbeidskontorene sjelden en inngående behovsvurdering slik forskriften tilsier. Tidsknapphet og umiddelbart behov for tillatelsen, medfører at denne vurdering er av mer summarisk karakter. Dersom det foreligger nok opplysninger ved søknad om en konkret dispensasjon, vil saksbehandlingen kunne gå relativt raskt. Det hender for øvrig ofte at søknadene kommer inn etter at oppdraget har startet. Virksomhetene hevder at det opereres med korte frister når det gjelder oppstart av oppdrag, og at det i mange tilfeller er umulig å skaffe dispensasjon før oppdraget må påbegynnes.

Alle søknader om dispensasjon som kommer inn til Arbeidsdirektoratet sendes på høring til partene i arbeidslivet og til fylkesarbeidskontorene i det fylket bedriften hører hjemme før behandling i Arbeidsutleieutvalget. Den omfattende saksbehandlingen medfører at saksbehandlingstiden blir lang. Det tar én til tre måneder fra en søknad mottas til den er avgjort i Arbeidsutleieutvalget. Arbeidsdirektoratet har ikke myndighet til å gi midlertidige dispensasjoner. På den annen side har bedriftene mulighet til å søke om konkrete, midlertidige dispensasjoner hos fylkesarbeidskontorene i denne perioden.

Mange virksomheter hevder at den lange saksbehandlingstiden medfører at virksomheter kan miste eller må si fra seg oppdrag. Det finnes også tilfeller der virksomheter velger å drive ulovlig inntil søknaden er avgjort.

Også virksomheter innenfor samme konsern må søke om dispensasjon dersom de ønsker å leie ut ansatte seg imellom. Her har Arbeidsutleieutvalget vært liberale ved søknader om dispensasjon, men begrensningen om egenproduksjon har likevel satt et tak på tillatt antall utleide arbeidstakere.

Det har de siste årene vært en sterk vekst i antall søknader som omfatter en eller to personer. Slike søknader skal avgjøres av Arbeidsutleieutvalget dersom dispensasjonssøknaden er for et tidsrom på mer enn 12 måneder. Selve saksbehandlingen med høringsrunder er den samme, enten søknaden omfatter en person eller flere hundre personer. Videre er det slik at dersom utleieoppdraget må forlenges, må saken opp til ny behandling. Virksomheten må søke om forlengelse og saken må til ny høring hos partene i arbeidslivet og fylkesarbeidskontorene før et nytt vedtak fattes av Arbeidsutleieutvalget. Saksbehandlingen er således svært omfattende, selv i de tilfeller hvor det kun dreier seg om dispensasjon for en person eller for et tidsrom av noen få måneder.

Arbeidsdirektoratet oppsummerer disse problemstillinger på følgende måte:

«Arbeidsdirektoratet kan ikke se for seg hvordan en mer grundig og selektiv vurdering av hvilke bedrifter som har et behov for utleie som en helt nødvendig del av driften skal kunne foretas, samtidig som man opprettholder en forsvarlig saksbehandlingstid. ... Avslutningsvis vil vi påpeke at det er behov for gjennomgripende endringer. Kasuistiske tilføyelser til og presiseringer av eksisterende regelverk vil etter vår oppfatning ikke føre til annet enn nye problemområder.»

Gjennomgangen over viser at saksbehandlingen av søknadene om dispensasjon er ressurskrevende og blir foretatt på ulike beslutningsnivåer. Saksbehandlingen tar lang tid og den kan også føre til konkurransevridninger mellom virksomheter. Det er særlig kriteriene som skal legges til grunn ved vurdering av dispensasjonene som skaper forvaltningsproblemer.

Kontroll og oppfølging

Ulovlig utleie av arbeidskraft forekommer, men utvalget kjenner ikke til omfanget av dette. Ulovlig utleie er etter sysselsettingsloven § 40 straffbart. Påtale finner sted etter krav fra Arbeidsdirektoratet. Arbeidsmarkedsetaten driver ikke aktivt ettersyn og kontroll på arbeidsplassene, og er derfor avhengig av å bli underrettet om ulovlig utleie av arbeidskraft finner sted. Både Arbeidsdirektoratet og fylkesarbeidskontorene må i flere saker ta stilling til om utleieforholdet er i strid med sysselsettingsloven § 27. I de sakene der konklusjonen blir at utleieforholdet er i strid med bestemmelsen, blir virksomheten tilskrevet og gjort oppmerksom på at det aktuelle utleieforholdet er ulovlig.

Arbeidsdirektoratet har i svært liten grad benyttet retten til å begjære påtale etter sysselsettingsloven § 40. I de siste tre årene er bare to brudd på sysselsettingsloven § 27 oversendt politiet. Ifølge Arbeidsdirektoratet skyldes dette i hovedsak to forhold:

«For det første mener Arbeidsdirektoratet at de fleste brudd på de to forbudene i sysselsettingsloven er forhold som bør kunne rettes opp ved at vi påpeker at vi mener at det har skjedd et brudd, og at vi forventer at bedriften ved en senere anledning retter seg etter det aktuelle regelverket. Dette fordi vi mener at slike forhold i størst mulig grad bør løses uten at det er nødvendig å gjøre en straffesak ut av det, og at det innen mange bransjer hersker en stor grad av uvitenhet om de aktuelle bestemmelsene i sysselsettingsloven. Dessuten mener Arbeidsdirektoratet at det i mange av sakene er knyttet en stor grad av usikkerhet til tolkningen av det aktuelle regelverket. Disse problemene må i stor grad sies å skyldes det foreliggende regelverkets utilstrekkelighet med hensyn til å skape klarhet på dette området. Arbeidsdirektoratet finner det riktig å ha den holdningen at vi skal være rimelig sikre på domfellelse i en evt. straffesak før vi går til det skritt å begjære et forhold påtalt, og de tolkningsproblemene som ofte vil være til stede i slike saker, gjør de færreste saker opplagte på dette punkt.»

Videre uttaler Arbeidsdirektoratet følgende:

«I påvente av utvalgets arbeid, vil det ikke være hensiktsmessig å endre vår praksis. Dersom utvalgets arbeid resulterer i at dagens regelverk opprettholdes, vil vi imidlertid måtte vurdere å praktisere retten til å begjære påtale i større grad enn tidligere.

I tillegg vil vi bemerke at Arbeidsmarkedsetaten har et utstrakt og nødvendig samarbeid med flere aktører i næringslivet, f.eks gjennom rekrutteringsbistand og andre arbeidsmarkedspolitiske virkemidler, samtidig som vi håndhever forbudet overfor de samme aktører. Dette synes lite hensiktsmessig, og Arbeidsdirektoratet ønsker derfor ikke en mer aktiv rolle som håndhever av utleieforbudet.»

Regelverket er komplisert og er derfor vanskelig å kontrollere og følge opp. Det er viktig at reglene for utleie blir utformet slik at forsvarlig forvaltning er mulig innenfor rimelig ressursbruk.

Ut- og innleie gjennom vikarbyråer

Utleie fra vikarbyråer er hovedsakelig basert på virksomheters tilfeldige eller kortsiktige behov for arbeidskraft. Behovet kan bero på sykdom, ferie eller annet fravær blant de fast ansatte, uventede arbeidstopper, vakanser, spesialprosjekter med begrenset varighet mv. Utleie fra vikarbyrå kan være en effektiv måte å organisere slike midlertidige behov på. Vikarbyråene kan ha en arbeidsstokk av godt kvalifiserte arbeidstakere som leies ut til virksomheter med kortsiktig behov for arbeidskraft.

I slike tilfeller kan innleie fra et vikarbyrå være et alternativ til midlertidig ansettelse eller det kan være et alternativ til overtid blant bedriftens egne ansatte. Innleie av arbeidskraft kan også være et alternativ til kjøp av tjenester eller bruk av entrepriser. Ettersom det alltid vil være en etterspørsel etter korttidsarbeidskraft, bør en vurdering av hvordan ut- og innleie av arbeidskraft skal reguleres også inneholde en vurdering av alternativene. Utvalget mener for eksempel at innleie fra vikarbyrå i mange tilfeller kan være et godt alternativ til midlertidig ansettelse eller økt bruk av overtid.

Men det vil alltid være en risiko for planlagt misbruk av innleie, f.eks. for å omgå arbeidsmiljølovens bestemmelser om prøvetid gjennom å prøve ut arbeidstakere ved innleie. Dessuten kan innleie også brukes som løsning på mer permanent arbeidskraftbehov. Virksomheter kan vurdere alternativer til fast bemanning og overveie om enhver variasjon i sysselsettingen i stedet skal møtes med innleie av arbeidskraft. Kostnadene ved å ha fast ansatte som ikke har arbeidsoppgaver hele tiden, kan være betydelige. Dette kan tale for å ha noen generelle restriksjoner på ut- og innleie av arbeidskraft for å hindre at innleie blir et alternativ til fast ansettelse.

På den annen side er innleie dyrere enn å ansette egne arbeidstakere. Vikarbyråene driver alminnelig forretningsdrift, og innleievirksomheten må indirekte finansiere vikarbyråenes administrasjon og overskudd. I tillegg må innleievirksomheten ofte lære opp vikaren. Rene bedriftsøkonomiske forhold kan dermed virke begrensende på omfanget.

Ut- og innleie mellom ordinære virksomheter

Etter utleieforskriften §§ 2 og 3 kan det gis dispensasjon fra utleieforbudet for alle typer virksomheter, etter søknad. Utleie etter dispensasjon benyttes stort sett bare av produksjonsbedrifter innen verkstedindustrien, petroleumssektoren og konsulentfirmaer innenfor engineering og teknisk konsulentvirksomhet. Ut- og innleie mellom ordinære virksomheter kan enten organiseres som en avtale mellom to bedrifter, eller for en gruppe av bedrifter som ønsker å etablere pool-ordning for utleie av arbeidskraft, etter utleieforskriften § 9.

Ut- og innleie av arbeidskraft mellom ordinære virksomheter brukes:

• Oftest i grenselandet mot entrepriser. For eksempel gjør kontraktsformene ved store utbyggingsprosjekter i petroleumssektoren det vanskelig å skille mellom entreprise og innleie. Fremvekst av integrerte arbeidsteam og leverandørallianser forutsetter ofte et nært samarbeid mellom ulike virksomheters arbeidstakere.

• For å utjevne virksomhetenes behov for arbeidskraft. Formålet er å utjevne kortsiktige mistilpasninger mellom virksomheter med for mange og virksomheter med for få arbeidstakere, for derved å utnytte samlet arbeidskraftressurs best mulig. Når en virksomhet står overfor en forbigående nedgang i oppdragsmengden, kan alternativet være permitteringer og driftsinnskrenkninger, eller utleie til en annen bedrift. Utleie som alternativ til permitteringer innebærer en samfunnsøkonomisk besparelse. Utvalget mener derfor at det bør være en forholdsvis vid adgang til utleie- og innleie mellom ordinære virksomheter, for å redusere omfanget av oppsigelser og permitteringer. Det er imidlertid viktig at virksomhetene vurderer om nedgangen er forbigående eller permanent, slik at nødvendige omstillinger av driften foretas og arbeidskraften ikke hindres varig overflytting til annen virksomhet.

• For å dekke etterspurt spisskompetanse i innleievirksomheten. På enkelte områder er det svært vanskelig for virksomheter å få ansatt personer med spisskompetanse. Behovet kan være permanent eller for et begrenset tidsrom og behøver ikke nødvendigvis være på heltid. Virksomheten kan ønske å ansette disse, mens disse arbeidstakerne kan ønske å være sin egen arbeidsgiver, og ta de oppdragene som virker mest interessante. Slike arbeidstakere har få problemer med å gå fra et oppdrag til et annet.

Konkurransevridninger mellom virksomheter

Arbeidsutleieutvalget skal vurdere virksomhetens behov ved søknader om generelle dispensasjoner. Slike vurderinger må i praksis baseres på i hvilket omfang virksomheten tidligere har fått konkrete dispensasjoner. Virksomheter som prioriterer utleie fremfor egne oppdrag vil derfor lettere oppnå en generell dispensasjon. Dette fører til at store virksomheter, eller virksomheter som velger å gjøre utleie til en del av næringen, får en konkurransefordel fremfor virksomheter som av sysselsettingsmessige årsaker trenger utleie for å unngå permitteringer og oppsigelser. For eksempel kan en liten virksomhet med fem utleieoppdrag i året og fem sysselsatte være henvist til å søke om tidsbegrensede dispensasjoner for hvert oppdrag. En virksomhet med ti utleieoppdrag og 20 sysselsatte kan bli behovsvurdert til en generell dispensasjon, til tross for at utleieoppdrag pr. sysselsatt er mindre enn hos virksomheten med fem ansatte.

I sammenheng med dette fremhever mange virksomheter at det foreligger en sterk konkurransefordel for virksomheter som er gitt generelle dispensasjoner. For det enkelte firma kan det å ha en generell dispensasjon være et stort konkurransemessig fortrinn. Dette skyldes at innleier kan foretrekke å gi et oppdrag til et firma som allerede har dispensasjon fremfor å gi oppdraget til et firma som må bruke tid på å søke om konkret dispensasjon for et enkeltoppdrag. Mange innleievirksomheter vil kunne risikere å miste oppdrag dersom man i hvert enkelt tilfelle må avvente skriftlig søknadsbehandling på en konkret dispensasjon fra fylkesarbeidskontorene eller Arbeidsutleieutvalget.

Etter Arbeidsdirektoratets erfaring er det særlig innenfor oljesektoren at virksomhetene velger, dersom det er mulig, å inngå kontrakter med de virksomheter som har generell dispensasjon. I praksis innebærer dagens regelverk med to ulike former for dispensasjoner at en forskjellsbehandler de ulike virksomhetene.

For virksomhetene innenfor enkelte næringer kan det være et problem at regelverket i Norge er forskjellig fra regelverket internasjonalt. Dersom en virksomhet ikke kan dekke behovet for spisskompetanse innenlands, kan ressursbehovet bli søkt dekket gjennom utenlandsk arbeidskraft. Internasjonalt vil tilgangen på slik arbeidskraft kunne dekkes ved innleie fra en annen virksomhet. Søknad om slik innleie vil i så fall behandles av Arbeidsutleieutvalget tilsvarende en norsk utleiesøknad. I mange tilfeller vil imidlertid slik arbeidskraft internasjonalt være tilgjengelig gjennom utleiebyrå, og dermed begrenser norske regler adgangen til denne arbeidskraften. Arbeidsutleieutvalget har imidlertid imøtekommet flere slike søknader.

Bransjemessig opplæring og internasjonale forhold

En av begrunnelsene for å legge begrensninger på utleie var at virksomhetene ikke drev bransjemessig opplæring. Ifølge utleieforskriften § 3 annet ledd skal Arbeidsutleieutvalget ved dispensasjoner fra § 27 også legge vekt på om utleiefirmaet driver eller har drevet bransjemessig vanlig opplæringsvirksomhet som kvalifiserer arbeidskraft til det eller de oppdrag det vil leie ut til. I praksis tillegges dette sjelden noen betydning.

I Arbeidsdirektoratets rundskriv til fylkesarbeidskontorene står det at

«Dersom utleie/innleie skjer mellom to utenlandske firma, og innleier benytter den innleide arbeidskraften til å utføre arbeid i Norge, vil det ikke være nødvendig å søke dispensasjon fra forbudet for utleie/innleie mellom de to utenlandske bedriftene».

Med andre ord har norske virksomheter en konkurranseulempe i forhold til utenlandske virksomheter i Norge.

Arbeidsmarkedet har blitt liberalisert i en rekke land, jf. kapittel 8. Siden næringslivet i større grad internasjonaliseres vil dette også føre til nye måter å utforme arbeid på og nye former for tilknytning mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Lovverk som regulerer dette bør i størst mulig grad ta høyde for disse nye arbeidsformene. Det er i denne sammenheng ønskelig at det norske regelverk for utleie ikke i for stor grad skaper uheldige konkurransemessige virkninger, ved at utenlandske virksomheter i større grad kan operere med en mer fleksibel arbeidsstyrke.

Pool-ordningen

I 1992 ble det gitt adgang til å etablere pool-ordning for utleie av arbeidskraft for arbeidsgiverforeninger for en gruppe av bedrifter. Dette har imidlertid kun vært benyttet en gang, jf. avsnitt 5.1. Landsforeningen for bygg- og anlegg (LBA) fikk i 1992 dispensasjon i en to årsperiode for utleie av arbeidskraft mellom sine medlemsbedrifter i fire fylker. LBA søkte i 1995 påny om utleie av arbeidskraft i en pool-ordning gjeldende for hele landet. Søknaden ble avslått, jf. punkt 5.1.7.

Det står i utleieforskriften § 9 at formålet

«med etablering av poolordning er særlig å redusere omfanget av oppsigelser og permitteringer, og gjøre det mindre formålstjenlig å benytte overtid for å løse kapasitetsproblem».

Ordningen har ingen begrensninger for hvilke bransjer pooler kan etableres i, men ordningen ble utformet med særlig tanke på bygg og anlegg.

Ifølge forskriften § 9 skal en slik pool-ordning begrenses til et nærmere bestemt geografisk distrikt. Hensikten med ut- og innleie mellom ordinære virksomheter generelt, og pool-ordning spesielt, er å redusere omfanget av oppsigelser gjennom å utjevne lokale og regionale etterspørselsvariasjoner mellom virksomheter innen samme bransje. Premisset om at slike pool-ordninger kun skal gjelde innenfor et nærmere bestemt geografisk distrikt medfører derfor at ordningen blir mindre anvendelig. På grunn av konjunktursituasjonen i den to-årige prøveperioden ble ordningen lite benyttet. Dersom denne ordningen skal videreføres, bør den derfor kunne brukes for pool-ordninger over hele landet.

Vikarbyråenes virkeområde

Gjeldende ordning for utleie av arbeidskraft fra vikarbyråene, slik de er utformet i forskriftene til sysselsettingsloven § 27, regulerer adgangen til bruk av ut- og innleie, delvis med utgangspunkt i utleievirksomheten og delvis med utgangspunkt i innleievirksomheten. Det generelle unntaket fra forbudet mot arbeidsleie i forskriften § 1, tar i hovedsak utgangspunkt i forhold ved innleievirksomheten, ved at arbeidsinnleie for eksempel er tillatt i kontorsektoren mv.

Utvalget foreslår at de generelle begrensningene i fremtiden legges på innleie av arbeidskraft, ved å knytte opp innleie av arbeidskraft fra vikarbyrå til arbeidsmiljøloven § 58A. Dette innebærer at en virksomhet kan leie inn arbeidstakere i samme utstrekning som det kan benyttes midlertidig ansatte. Reguleringen av arbeidsleie flyttes fra sysselsettingsloven til arbeidsmiljøloven (og tjenestemannsloven), og begrensningen knyttes opp mot innleievirksomhetens behov for og adgang til bruk av midlertidig arbeidskraft. Utvalget mener at det dermed ikke er behov for generelle begrensninger på utleie. De virksomheter som driver utleie kan dermed leie ut arbeidstakere i den grad de ønsker det. Det stilles ingen krav til næring, type arbeidstakere eller at denne typen av utleievirksomhet har egenproduksjon.

Adgangen til midlertidig ansettelse i staten reguleres i tjenestemannsloven. Utvalget foreslår at det også tas inn en tilsvarende bestemmelse i denne loven slik at det gis adgang til innleie av arbeidskraft i de tilfelle det er adgang til midlertidig tilsetting etter tjenestemannsloven. I tråd med tjenestemannsloven § 3 nr. 2 vil innleie i staten for eksempel kunne benyttes ved vikariater eller når arbeidskraften trengs for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag. Innleie kan også skje når arbeidet ennå ikke er fast organisert og det er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, jf. kapittel 5.

En slik harmonisering av regelverket for midlertidig ansettelse og innleie fra vikarbyrå begrunnes med at utvalget legger til grunn lovgivers utgangspunkt om at fast ansettelse i et topartsforhold skal være det normale. Arbeidsinnleie og midlertidige ansettelser er alternativer, og i prinsippet er det mulig å konstruere ethvert midlertidig behov for arbeidskraft som et innleiebehov. Dermed kan arbeidsmiljøloven § 58A i praksis omgås gjennom innleie. Dette tilsier symmetri i reguleringen av innleie fra vikarbyrå og midlertidig ansettelse.

Forslaget innebærer at innleie kan benyttes på alle områder i arbeidslivet, og ikke bare innenfor kontorsektoren mv. som i dag. For virksomheter som i dag driver utleie, vil forslaget innebære en noe snevrere adgang til utleie innenfor kontorsektoren mv., ved at det settes som vilkår at innleie kan skje i de tilfeller som er nevnt i arbeidsmiljøloven § 58A. Innenfor andre yrker og bransjer enn det som hittil har vært omfattet av kontorsektoren mv. vil forslaget bety en vesentlig utvidet adgang for utleie fra vikarbyrå.

Forslaget innebærer en ordning hvor alle typer vikarer kan leies ut fra vikarbyråene og inn til alle typer virksomheter. I tillegg vil det være adgang til å leie inn alle typer personell i en del øvrige situasjoner som er nærmere beskrevet i avsnitt 5.2 (sesongsvingninger, visse typer prosjekter mv.). Samlet sett gir forslaget vesentlig bedre fleksibilitet for næringslivet når det gjelder å leie inn korttidsarbeidskraft enn dagens ordning.

Harmonisering av adgangen til innleie og adgangen til midlertidig ansettelse vil videre gi vikarbyråene et vesentlig enklere regelverk å forholde seg til. Vikarbyråene vil i tillegg få adgang til å tilby et bredere spekter av tjenester til sine kunder.

Etter utvalgets vurdering kan ovennevnte harmonisering være for restriktiv for innleievirksomhetene i enkelte tilfeller. Dette kan for eksempel gjelde dersom virksomheten ønsker å leie inn arbeidstakere som alternativ til manglende spisskompetanse.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at virksomheter som er bundet av tariffavtale i tillegg bør få adgang til å leie inn arbeidstakere dersom arbeidsgiveren og de tillitsvalgte har sluttet avtale om dette. Dette tilsvarer den typen reguleringsmekanisme som blant annet benyttes i arbeidsmiljølovens kapittel om arbeidstid. Tariffavtalebegrepet er et innarbeidet begrep blant arbeidslivets parter. En tariffavtale er en avtale mellom en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening og en sammenslutning av arbeidere eller av arbeideres foreninger om arbeids- og lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold. I praksis kan dette dreie seg om en husforening med to eller flere arbeidstakere, uten at det gjelder krav til at denne skal være tilsluttet en hovedsammenslutning, jf. også omtale i kapittel 12.

Avtalen vil kunne omfatte flere innleieforhold og kunne gå over en lengre periode. Det vil være opp til partene i virksomheten å bestemme rekkevidden av avtalen.

Begrensningen for innleiebedriften som ligger i koblingen til arbeidsmiljøloven § 58A og avtaleadgangen vil etter utvalgets mening hindre at ut- og innleie av personell utvikler seg til et omfattende marked hvor en stor andel av arbeidstakerne ikke har fast jobb, men er vikarer. I tillegg vil rene bedriftsøkonomiske forhold virke begrensende på vikarbruken.

Arbeidsleie mellom ordinære virksomheter

Utvalget har i punkt 10.2.2 pekt på at det er ønskelig å ha en vid adgang til utleie og innleie mellom ordinære virksomheter. Ovennevnte modell, hvor adgangen til innleie fra vikarbyrå er koblet opp mot arbeidsmiljøloven § 58A samt avtaleadgang, vil ikke være egnet for virksomheter som ønsker å leie ut sine ansatte som alternativ til oppsigelse eller permittering og for virksomheter som ønsker å leie inn arbeidstakere som alternativ til manglende spisskompetanse, utførelse av rammekontrakter mv. Adgangen til å leie inn personell i de tilfelle det er adgang til å tilsette midlertidig, vil være for restriktiv til å dekke opp de situasjoner som kan oppstå med hensyn til ut- og innleie mellom ordinære virksomheter. Utvalget har derfor vurdert ulike alternativ.

Dagens ordning med dispensasjon kunne videreføres, eventuelt i en noe modifisert form. Utvalget har imidlertid notert seg en rekke svakheter med denne ordningen (tidkrevende, omstendelig, konkurransevridende mv.) og ønsker ikke å forfølge dette alternativet.

Dagens ordning krever at innleiebedriften må drøfte saken med de ansatte før dispensasjonssøknaden kan behandles, og utvalget ser behovet for å videreføre en slik drøftingsplikt.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at innleie av arbeidskraft fra ordinære virksomheter er tillatt dersom arbeidsgiveren har drøftet dette med berørte tillitsvalgte før beslutning om innleie foretas. Det skal også stilles krav om at den utleide arbeidstakeren er fast ansatt i utleievirksomheten og har ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Ordinære virksomheter som ønsker å leie ut sine arbeidstakere, f.eks. i en situasjon med ordresvikt, vil dermed etter utvalgets forslag kunne gjøre dette på en enkel måte. Utvalget er av den oppfatning at en drøftingsplikt ved innleie er tilstrekkelig dersom innleieforholdet ikke er særlig stort i forhold til arbeidsstokken i innleiebedriften og dersom den er av en begrenset varighet. Ved større og mer langvarige innleieforhold kan det være naturlig at arbeidstakerne i innleiebedriften i større grad involveres i beslutningen. Etter utvalgets vurdering bør en derfor sikre at innleiebedriften inngår avtale med de tillitsvalgte dersom antall innleide overstiger en viss prosent av de ansatte i innleiebedriften og innleieforholdet er av en varighet ut over en bestemt periode. Utvalget har drøftet ulike grenser i den forbindelse. En mulighet er å kreve avtale for innleie over fem prosent og et års varighet. En annen mulighet er å sette disse grenser til 15 prosent og to år. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette, utover å angi nevnte prinsipp. Adgangen til å kunne inngå lokale avtaler om lovregulerte forhold, er for øvrig vel kjent i arbeidslivet fra blant annet arbeidsmiljøloven.

Utvalget anser det imidlertid som lite hensiktsmessig med en avtale dersom det gjelder mindre enn tre personer. Dette skyldes at konflikter ved arbeidsleie gjerne kommer i forbindelse med store innleieprosjekter, og svært sjeldent ved ut- og innleie av få arbeidstakere. Videre mener utvalget at det vil være hensiktsmessig å unnta virksomheter innen samme konsern fra denne bestemmelsen, fordi det også i slike tilfeller sjelden oppstår konflikter i forbindelse med arbeidsleie.

I punkt 10.2.1 pekte utvalget på at det i dag ofte er vanskelig å fastslå om et arbeidsforhold er utleie eller entreprise. Utvalgets forslag til løsning innebærer ikke at problemet med å skille utleie fra entreprise vil forsvinne, og en vurdering av om et arbeidsforhold er utleie eller entreprise må fortsatt gjøres i forhold til de momenter som er nevnt i punkt 5.1.4. Men siden adgangen til innleie fra virksomhet som ikke driver utleie blir vesentlig utvidet som følge av utvalgets forslag, vil ikke denne problemstillingen oppstå så ofte og det blir færre grensetilfeller.

Virkeområde

Utvalget har vurdert om det er områder som generelt bør unntas fra utleievirksomhet. Dette kunne for eksempel gjelde enkelte yrkesgrupper eller bransjer hvor det i dag er stor knapphet på arbeidskraft, f.eks. innen helsesektoren, eller for yrkesgrupper som utfører tjenester hvor arbeidsgivers betalingsvillighet er stor. En situasjon der firma kan kjøpe opp kvalifisert arbeidskraft som er nødvendig for å gjennomføre lovpålagte oppgaver, for så å leie den ut til en høy pris, kan være bekymringsfull. Innenfor disse områdene kan det ligge til rette for et relativt stort marked for vikarbyråer. Utleie i en situasjon med mangel på arbeidskraft innenfor enkelte sektorer kan virke lønns- og kostnadsdrivende.

En av grunnene til at forbudet mot utleie ble innført i 1972, var at utleiefirmaenes virksomhet ble oppfattet som meget uheldig fordi disse tok arbeidskraft fra andre bedrifter ved å tilby bedre økonomiske betingelser. Dette gjaldt særlig innenfor verkstedindustrien der en hadde vansker med å rekruttere arbeidskraft på regulær måte, og dermed kunne utleiefirmaenes virksomhet virke lønnsdrivende. Også i dag kan det være en risiko for dette. Ifølge Arbeidsdirektoratet gjelder dette særlig innenfor helsesektoren:

«Det eneste området der forbudet synes å ha hatt stor betydning for bruken av innleid arbeidskraft, er helsesektoren. Arbeidsdirektoratet har her merket en kraftig pågang av søknader, som gir oss grunn til å tro at en liberal praksis, eller opphevelse av forbudet, på kort sikt ville føre til utstrakt bruk av innleid arbeidskraft i norsk helsesektor.»

Noen få utenlandske firma har fått dispensasjon til å leie ut helsepersonell i en avgrenset periode i Norge. Begrunnelsen for disse konkrete dispensasjonene var blant annet et spesielt behov for helsepersonell ved de aktuelle sykehusene, jf. avsnitt 6.2.

Det er stor etterspørsel etter helsepersonell i Norge til både vikariater og faste stillinger. Fremskrivninger av befolkningens alderssammensetning tyder på at behovet vil tilta i årene fremover, jf. avsnitt 6.1. Etter utvalgets vurdering er det en risiko for at liberalisering av reglene vil føre til uønsket omfang av innleid arbeidskraft i norsk helsesektor. Fordi tilbudet av arbeidskraft i norsk helsesektor er begrenset, vil en situasjon der slik arbeidskraft for enkelte arbeidsgivere kun blir tilgjengelig gjennom utleie, virke fordyrende for helsevesenet. Dette er ikke en ønskelig utvikling. Også innenfor andre sektorer, der det oppstår mangel på arbeidskraft, vil vi kunne få den samme situasjonen. Dersom vikarbyråene rekrutterer personer som ikke lar seg formidle på ordinær måte i utlandet, eller blant de som ikke er yrkesaktive, vil imidlertid innleie kunne gi netto tilgang på helsepersonell i Norge og kunne bidra til å holde kostnadspresset i helsesektoren nede. Utvalget vil i denne sammenheng vise til at forslaget om å åpne opp for privat formidling vil kunne bidra til å frembringe mer arbeidskraft til helsesektoren.

Utvalget mener at koblingen til arbeidsmiljøloven § 58A i utgangspunktet vil sikre at det ikke oppstår spesielle problemer på innleievirksomheten tilsvarende situasjonen i 1972, hvor utleiebedrifter rekrutterte arbeidstakere fra ordinære bedrifter som deretter måtte leie de inn igjen til økte lønnskostnader. Etter utvalgets vurdering vil denne adgangen tvert imot kunne effektivisere prosessen med å skaffe vikarer i sektorer med mangel på arbeidskraft.

Det kan imidlertid tenkes situasjoner der innleie vil gi uønskede resultater. I spesielle tilfelle med sterk mangel på en bestemt type arbeidskraft kan den enkelte arbeidsgiver og den lokale fagforening føle seg tvunget til å leie inn slik arbeidskraft også til meget høye priser. I så fall kan det oppstå liknende situasjoner som i 1972 med unødig uro knyttet til innleie av arbeidstakere. Utvalget er ikke kjent med at slike problemer har oppstått i andre land i de seneste årene, men det er viktig å sikre at myndighetene har en mulighet til å håndtere situasjonen dersom den skulle oppstå. Utvalget vil derfor foreslå en bestemmelse som gir departementet adgang til å forby innleie av arbeidstakergrupper når det finner at viktige samfunnshensyn tilsier det. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen skal kunne benyttes både for innleie av arbeidskraft fra vikarbyrå og fra ordinære virksomheter.

Dette forslaget innebærer at departementet kan unnta spesielle grupper av arbeidstakere fra innleie. Adgangen til å forby innleie kan også gjøres innenfor geografiske områder, bransjer eller i enkelttilfeller.

I ILO-konvensjon nr. 181 artikkel 2 nr. 4 heter det følgende:

«En medlemsstat kan, etter å ha konsultert de mest representative av de berørte arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene:

1. forby, under bestemte forhold, private arbeidsformidlingsfirmaer å drive virksomhet overfor visse kategorier av arbeidstakere eller økonomiske virksomhetsområder i forhold til en eller flere av de tjenester som er nevnt i artikkel 1, punkt 1;

2. unnta, under bestemte forhold, arbeidstakere i visse grener av økonomisk aktivitet, eller deler av disse fra konvensjonens virkeområde eller fra dens bestemmelser, under forutsetning av at de berørte arbeidstakere er sikret tilstrekkelig beskyttelse på annen måte.»

Et eventuelt forbud fra innleie vil finne sted i forskriftsform. Ifølge forvaltningsloven skal forskrifter som hovedregel sendes på høring til alle berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner. På den måten vil de berørte parter bli konsultert og hørt ved et eventuelt forbud mot innleie av arbeidstakergrupper.

Det har også vært diskutert om yrkesgrupper med spesiell myndighetsutøvelse skal unntas fra den generelle adgangen til utleie, f.eks. militære, politi eller dommere. Utvalget tror at utleie blant slike yrkesgrupper vil begrense seg selv. For det første vil arbeidsgiver kunne bestemme når det er ønskelig å benytte innleid arbeidskraft, og for det andre følger det generelle begrensninger i adgang til å leie inn arbeidskraft fra annet regelverk. Innenfor en rekke yrkesgrupper gjelder det for eksempel krav til særlige kvalifikasjoner, og disse kan selvsagt ikke omgås ved innleie. Utvalget ser derfor ikke noe generelt behov for å unnta spesielle områder eller spesielle yrkesgrupper fra utleiebestemmelsene.

Dispensasjon, autorisasjon eller generelle vilkår

Med en endring i arbeidsleiereglene fra dagens system til generell begrensning i innleie av arbeidskraft, faller dagens behovsvurdering ved dispensasjonsbehandling bort. Dispensasjonsbehandlingen kan tenkes erstattet med et offentlig autorisasjonssystem, eller det kan innføres generelle krav til bransjen uten autorisasjonssystem.

Overgang fra et dispensasjonssystem til et autorisasjonssystem kan isolert sett innebære rettstekniske og praktiske fordeler. Det kan trekkes opp en ramme for utleiebedriftens virksomhet, og den offentlige forhåndskontroll begrenses til å bringe på det rene om fastsatte vilkår er oppfylt for den bedriften som søker autorisasjon. Den offentlige administrasjonen blir dermed mindre ressurskrevende enn tilfellet er etter gjeldende dispensasjonssystem. Et autorisasjonssystem vil stille de enkelte bedriftene med autorisasjon likt, mens dagens dispensasjonssystem innebærer en fordel for de bedriftene som oppnår å få dispensasjon.

I dag er det mulig å få generell dispensasjon for et tidsrom av inntil fem år, men det er vanlig å gi generell dispensasjon for to år. Dersom dette erstattes med tidsubegrenset autorisasjon, vil de fleste bedrifter som kan tenke seg å ha behov for å leie ut egne ansatte en eller annen gang trolig søke om å få autorisasjon. Omfanget av autorisasjoner kan derfor bli stort, avhengig av kravene som settes og hvor mange bedrifter som oppfyller disse.

For vikarbyrå som i dag driver utleie innenfor kontorsektoren mv. er det ikke innført krav om autorisasjon. For disse bedriftene gjelder kun generelle krav. Firma som ønsker å etablere vikarutleie må ifølge dagens regler enten være registrert som aksjeselskap eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap på minimum kr 50.000, jf. forskriften § 1 annet ledd. I tillegg må de oppfylle visse rapporteringskrav.

Utvalget har ikke notert noen krav om eller behov for autorisasjon i vikarbyråbransjen i dag. Vi vil derfor foreslå at det heller ikke i fremtiden opprettes noe offentlig autorisasjonssystem. Ut fra et ønske om at det skal være en viss etableringsterskel i bransjen, blant annet for å verne arbeidstakerne, har utvalget vurdert om det bør stilles minimumskrav til egenkapital eller annen økonomisk sikkerhet til firma som ønsker å drive utleievirksomhet. Ved konkurs vil lønnsgarantiordningen (lov om statsgaranti for lønnskrav ved konkurs mv.) i stor utstrekning ivareta arbeidstakernes behov for vern på dette området. Vi foreslår derfor å videreføre dagens regler om at utleiefirma enten skal være registrert som aksjeselskap eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap. Dette er tilsvarende de barrierekrav utvalget foreslår for privat formidlingsvirksomhet, jf. forrige kapittel.

Videre bør det stilles krav om rapportering både i forbindelse med oppstart av utleievirksomhet og driften av virksomheten. I dag skal det etter utleieforskriften § 15 sendes inn spesifisert informasjon til arbeidsmarkedsmyndighetene både ved oppstart og for hvert halvår. Det følger også av ILO-konvensjon nr. 181 at det skal innhentes informasjon om privat arbeidsformidling og arbeidsutleie, for å kunne følge og overvåke aktiviteten. Utvalget legger derfor til grunn at en eller annen form for rapportering må videreføres.

Utover de krav som er nevnt over, ønsker ikke utvalget å sette andre og strengere krav til bransjen enn det som følger av alminnelig selskaps- og næringslovgivning. I dette regelverket ligger en rekke kontrollmekanismer og sanksjonsbestemmelser, jf. avsnitt 9.2 og vedlegg 1, avsnitt 4.3.

Med de særkravene som utvalget foreslår å innføre for utleiebransjen, skulle det ikke være behov for et offentlig autorisasjonssystem. Kontrollen med om fastsatte minstekrav er oppfylt kan gjennomføres på andre måter. Utvalget foreslår at departementet i loven gis myndighet til å utforme disse kravene nærmere i forskrift.

Erfaringen fra mange land som har åpnet opp generelt for utleie, er at bransjen selv innfører selvjustis gjennom etiske regler og forskjellige former for godkjenningsordninger, jf. kapittel 8. Utvalget mener at det vil være ønskelig om partene i utleiebransjen utvikler slik selvjustis. Utvalget vil derfor anbefale en bransjeordning, f.eks. med utgangspunkt i den autorisasjonsordningen som allerede er utviklet av Autoriserte Vikarbyråers Forening.

Krav til forholdet mellom vikarbyrå og arbeidstaker

Utvalget har vurdert mulighetene for å stramme inn og regulere ansettelsesforholdet mellom arbeidstaker og vikarbyrå. I utgangspunktet gjelder arbeidsmiljøloven § 58A også for vikarbyrå. Vikaren har krav på fast ansettelse dersom vikarbyrået har et fast, løpende behov for arbeidskraften, noe som er normalsituasjonen i mange vikarbyrå.

Arbeidsmiljøloven sier ingenting om hvor stor stillingsandel den fast ansatte har krav på. Fast ansettelse i vikarbyrå vil derfor ofte bare være en rett til arbeid ved behov. I praksis kan dette organiseres slik at den ansatte står på en liste hos vikarbyrået med fortrinnsrett til arbeid når vikarbyrået får oppdrag. Arbeidsmiljøloven regulerer ikke lønnsspørsmålet, og hvor mye lønn vikaren har krav på følger således av tariffavtale eller individuell avtale mellom partene. Vikaren vil normalt ikke få lønn i de perioder vikaren er uten oppdrag. Kravet om fast ansettelse kan derfor være en bestemmelse uten særlig reelt innhold.

Dersom vikaren ikke mottar lønn i de perioder de ikke har oppdrag, kvalifiserer de for dagpenger dersom betingelsene for dette ellers er oppfylt. Dette flytter noe av kostnadene over på arbeidsledighetstrygden.

Et forslag som har vært drøftet for å gi begrepet fast ansettelse et mer reelt innhold, har vært å knytte kravet om fast ansettelse til en lønnsgaranti, f.eks. at vikaren skal ha lønn under hele ansettelsestiden, også i de periodene hvor vikarbyrået ikke har oppdrag. I arbeidsfrie perioder kan dette enten være full lønn eller en garantert minsteinntekt. Dette vil på den annen side kunne øke kravet til å få ansettelse i vikarbyrå, og vil derfor gjøre det vanskeligere for arbeidsledige og nykommere å få innpass i arbeidsmarkedet.

I Tyskland var det tidligere et påbud om fast ansettelse av vikarer, og vikarene hadde krav på lønn også i de periodene hvor vikarbyrået ikke hadde oppdrag. Med virkning fra april 1997 er dette påbudet myket opp, jf. avsnitt 8.4. Denne endringen var i hovedsak arbeidsmarkedspolitisk begrunnet, nettopp ut fra et ønske om å gi arbeidsledige og nykommere på arbeidsmarkedet økt mulighet for ansettelse gjennom vikarbyrå.

I Sverige har en ny kollektivavtale som gjelder for om lag 4.000 vikarer i kontorsektoren trådd i kraft fra i år. Her slås det fast at vikarene skal ha en garanti om 75 prosent av normal ukelønn, tilsvarende 30 timers uke for fulltids vikarer, også i de periodene hvor vikarbyrået ikke kan skaffe vikaren oppdrag, jf. avsnitt 8.4.

Utvalget er kjent med at partene i vikarbransjen er i samtaler om å inngå kollektivavtaler. Utvalget finner det ikke naturlig å gå nærmere inn på dette, da lønnsspørsmål i Norge er overlatt partene i arbeidslivet.

Utvalget har videre problemer med å se at vikarbyråbransjen er i en særstilling når det gjelder kravene til fast ansettelse. Også innen annen næringsvirksomhet baserer bedrifter sin aktivitet etter oppdrag og svingninger i markedet. Det er for eksempel ingen prinsipielle forskjeller mellom et vikarbyrå og et håndverksfirma som baserer sin virksomhet på oppdrag, som tilsier at spørsmålet om fast ansettelse skal vurderes forskjellig. Når spørsmålet allikevel dukker opp i vikarbyråbransjen, skyldes det trolig at arbeidstakerne her står svakere, bl.a. fordi organisasjonsgraden er mindre og at det så langt ikke finnes kollektive avtaler. Dette kan blant annet skyldes stor gjennomstrømning og at mange vikarer er i bransjen i kort tid, jf. avsnitt 6.2.

Arbeidsmiljøloven § 55B stiller i dag krav til at det skal inngås skriftlig arbeidsavtale i alle arbeidsforhold, dvs. at det alltid skal foreligge skriftlig avtale mellom utleier og arbeidstaker. Videre stiller § 55C krav til innholdet i arbeidsavtalen. Bestemmelsen innebærer at det for fast ansatte arbeidstakere i vikarbyråer skal inngås en arbeidsavtale for arbeidsforholdet i vikarbyrået. Arbeidsavtalen skal blant annet angi hvor stor stilling vedkommende har krav på (f.eks. fulltidsstilling, deltidsstilling eller arbeid ved behov). Siden arbeidstaker ikke har en fast arbeidsplass, skal avtalen opplyse om arbeidsgivers forretningssted. Ved fast ansettelse vil det normalt ikke gjelde krav til at det skal inngås særskilt arbeidsavtale for hvert utleieforhold. Partene kan imidlertid supplere arbeidsavtalen med særskilt arbeidsavtale for det enkelte utleieoppdrag. Dersom arbeidstaker ansettes midlertidig i vikarbyrået, skal det inngås skriftlig arbeidsavtale for hver midlertidige ansettelse i vikarbyrået.

Utvalget legger til grunn at gjeldende regelverk i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for skriftlig arbeidsavtale i utleieforhold. En annen sak er at uklarhet i det underliggende forhold, f.eks. med hensyn til når behovet for arbeidskraft foreligger (arbeid ved behov), nødvendigvis også vil gjenspeile seg i arbeidsavtalen. Dette er et problem av generell karakter og ytterligere krav til skriftlig arbeidsavtale for hvert utleieoppdrag vil normalt ikke kunne avhjelpe dette. Det er likevel viktig å peke på at endringer i arbeidsforholdet skal nedfelles i kontrakten, noe som innebærer at endret praksis for eksempel med hensyn til hvor stor stilling vikaren har, skal gjenspeiles i avtalen.

Krav til forholdet mellom utleievirksomhet og innleievirksomhet

Forholdet mellom utleie- og innleievirksomheten er et forhold mellom næringsdrivende. Gjeldende bestemmelser er regulert av avtaleloven og andre bestemmelser om forholdet mellom næringsdrivende. Utvalget finner ingen grunn til å innføre spesielle regler om hvordan avtalen mellom innleie- og utleievirksomheten skal inngås, utover det som følger av alminnelige rettsregler.

Selv om det ikke settes spesielle krav til hvordan avtalen mellom innleie- og utleievirksomheten skal settes opp, kan det settes krav til varigheten av hvert enkelt oppdrag. I dag er det en maksimalgrense for varigheten av hvert oppdrag, jf. utleieforskriften § 8.

Utvalget ønsker ikke å videreføre maksimalgrenser for hvert utleieoppdrag. Dette følger nærmest som en konsekvens av at adgangen til bruk av innleid arbeidskraft fra vikarbyrå knyttes opp mot adgangen til å ansette midlertidig etter arbeidsmiljølovens § 58A, samt at innleie av mer permanent karakter krever avtale.

Krav til forholdet mellom vikar og innleievirksomhet

Det er ikke noe kontraktsforhold mellom arbeidstakeren og innleievirksomheten. Arbeidstakeren er ansatt i utleievirksomheten, og utleie- og innleievirksomheten har inngått en avtale som ikke berører arbeidstaker direkte. I utgangspunktet er det derfor ikke noen relasjon mellom arbeidstaker og innleievirksomhet som er gjenstand for regulering.

Trepartsforholdet ved arbeidsutleie gjør forholdet til arbeidsmiljøloven og plasseringen av arbeidsgiveransvaret noe komplisert. Arbeidsgiveransvaret ved ut- og innleie følger etter en fortolkning av arbeidsmiljølovens bestemmelser og det ligger i trepartsforholdets natur at det vil kunne være en større risiko for uklarhet i hvor ansvaret skal plasseres. Dagens plassering av arbeidsgiveransvaret i det enkelte tilfelle er nærmere beskrevet i punkt 5.2.1.3. Utleide arbeidstakere vil for eksempel stå under ledelse av den virksomhet de leies ut til og derfor komme inn under denne virksomhetens vernetjeneste. Også arbeidstidsordninger antas å høre inn under dette, når samordning er nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Likeledes vil innleiefirmaet være ansvarlig for eventuell skade vikarens feil eller forsømmelser under utførelsen av arbeidet som måtte påføres tredjemann.

Utvalget finner ikke at det bør innføres nye ansvarsregler for utleietilfellene, og legger således til grunn at arbeidsgiveransvaret fortsatt bør fastlegges etter en konkret fortolkning av arbeidsmiljølovens ulike bestemmelser i tråd med gjeldende rettstilstand.

Spesielle krav i forhold til trepartsrelasjonen

I dagens regelverk gjelder to spesielle krav til trepartsforholdet mellom utleievirksomheten, innleievirksomheten og arbeidstakeren. Den ene bestemmelsen følger av utleieforskriften § 11 som sier at utleiefirmaet ikke har adgang til å begrense arbeidstakerens rett til å kunne ta arbeid hos innleiefirmaet så snart det tidsbegrensede oppdrag er avsluttet. Den andre bestemmelsen følger av utleieforskriften § 12 første ledd som sier at en arbeidstaker som slutter hos en arbeidsgiver ikke kan leies inn igjen til denne arbeidsgiveren før det et gått seks måneder.

Bestemmelsen om at utleievirksomheten ikke har adgang til å begrense arbeidstakerens rett til å kunne ta arbeid hos innleiefirmaet sikrer den utleide samme frihet til å velge nye arbeidsgivere som andre arbeidstakere nyter. Denne bestemmelsen er ikke ment å være til hinder for fast ansettelse av vikarer i vikarbyrået, med de gjensidige oppsigelsesfrister dette medfører. Men utleievirksomheten har ikke adgang til å binde opp arbeidstakerens rett til å begynne hos andre arbeidsgivere utover det som følger av alminnelige oppsigelsesregler.

Bestemmelsen om at en arbeidstaker som slutter hos en arbeidsgiver ikke kan leies inn igjen hos den samme arbeidsgiveren før seks måneder er gått, skal motvirke at vikarbyråer rekrutterer arbeidstakere fra ordinære virksomheter for så å leie de ut igjen til samme bedrift til økte omkostninger. Da forbudet mot utleie av arbeidskraft kom i 1971 var dette et av problemene med utleievirksomheten, spesielt innenfor verkstedindustrien, jf. avsnitt 5.1.

Disse bestemmelsene ivaretar arbeidstakeres og innleiebedrifters interesser ved å motvirke usunn rekrutterings- og ansettelsesvirksomhet blant utleievirksomhetene. Utvalget mener at disse bestemmelsene bør videreføres i et nytt regelverk.

Oppfølging, håndheving og kontroll

Et viktig spørsmål utvalget har vurdert er hvordan regelverket for arbeidsleie skal følges opp i form av kontroll og sanksjoner. Det vil i hovedsak være to forhold som må følges opp av offentlige myndigheter. For det første bør det være en kontrollmekanisme for innleiereglene. Videre bør det føres tilsyn med utleiebedriftenes virksomhet, for blant annet å kontrollere at de tilfredsstiller de minimumskravene som er satt til virksomheten.

Spørsmålet om oppfølging av arbeidsleiereglene er sentralt. Fra et prinsipielt synspunkt er det ønskelig med mest mulig selvgående regler. Samfunnet tjener på å ha slike regler sett fra en ressursmessig side, og brukerne av reglene, i dette tilfellet partene selv, blir ansvarliggjort i stor grad. Ved å ha slike regler unngås også unødig innblanding fra myndighetenes side. På den annen side er arbeidsleiereglene et sentralt regelverk og de kan ha store konsekvenser for den enkeltes inntekts- og livssituasjon. Partene er heller ikke alltid likeverdige i håndteringen av reglene. Slike hensyn taler etter utvalgets vurdering for en mer aktiv oppfølging og sanksjons- og kontrollapparat. I og med at det nå foreslås å gå bort fra en dispensasjonsordning og over til direkte adgang til arbeidsleie i medhold av loven, kan det være større behov for mer effektiv oppfølging av reglene.

Også dagens regelverk i sysselsettingsloven åpner for håndheving av utleiereglene, men i praksis blir denne lite benyttet. Etter utvalgets vurdering er et kontrollsystem basert kun på begjæring av påtale fra offentlig myndighet og hvor en er avhengig av politiets innsats, ikke tilstrekkelig. Det synes heller ikke som om dette er en særlig effektiv måte å håndheve denne type regelverk på. Utvalget har imidlertid vurdert flere andre alternative oppfølgingsmåter.

Et alternativ er at innleiereglene håndheves på tilsvarende måte som reglene om midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven § 58A. Dette vil i så fall innebære en mulighet for arbeidstakere som mener seg ulovlig innleid til å få en fast ansettelse i innleievirksomheten. Det kan også være tale om erstatning.

Dersom regelverket for innleie nedfelles i tariffavtaler, vil brudd på innleiereglene i tillegg kunne håndheves av tariffpartene som brudd på tariffavtalen.

Et annet alternativ kan være å legge håndheving av innleiereglene for eksempel til Arbeidstilsynets ordinære tilsynsvirksomhet. I så fall kan det bli tale om å gi pålegg når det avdekkes brudd på innleiereglene. En slik ordning reiser imidlertid flere problemstillinger som bør utredes nærmere før det eventuelt gjennomføres. Arbeidstilsynet driver et risikobasert tilsyn som innebærer klare prioriteringer i hvor de skal rette sin kontrollaktivitet. Et spørsmål som må vurderes, er hvor effektiv kontrollen med innleiereglene vil bli i en slik sammenheng, sammenlignet med andre kontrollmuligheter. En mer aktiv kontroll fra myndighetene på det privatrettslige området vil også reise problemstillinger knyttet til grenseflater mellom tilsyn og domstolskontroll. Utvalget antar også at det vil være lite hensiktsmessig, og ikke rasjonelt begrunnet, å håndheve reglene for innleie og midlertidig ansettelse forskjellig, dersom de nå blir underlagt det samme regime. Hvilke konsekvenser dette i så fall bør få for § 58A ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere. Utvalget peker imidlertid på at hele dette feltet nå vil få et større omfang og at det derfor kan være grunn til å se på kontrollen med reglene på nytt og i et større perspektiv.

Et tredje alternativ kan være å etablere en mer aktiv juridisk ekspertisehjelp i disse sakene, for eksempel ved Arbeidstilsynet. Dette kan for eksempel skje etter mønster av det nyopprettede senteret for juridisk bistand for innvandrere. En slik ordning vil innebære at partene har en plass å henvende seg hvor de vil kunne få eksperthjelp og råd. En slik ordning vil trolig kunne innrettes mot de behov partene i arbeidslivet har i forbindelse med innleiereglene. En slik ordning kan også kombineres med en ordning der regelverket håndheves etter mønster av dagens § 58A.

Utvalget har kommet til at innleiereglene bør håndheves på samme måte som reglene om midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven § 58A. Dette vil innebære en mulighet for arbeidstakere som mener seg ulovlig innleid til å få fast ansettelse i innleievirksomheten, samt krav på erstatning. Samtidig ivaretas hensynet til et mest mulig sammenhengende og konsistent regelverk.

Den innleides behov for beskyttelse ivaretas ved at vedkommende ved ulovlig innleie kan gå til søksmål og kreve fast ansettelse i innleievirksomheten eller erstatning. Krav på fast ansettelse eller erstatning er sterke virkemidler som etter utvalgets vurdering vil virke disiplinerende på innleievirksomhetens bruk av innleie og således være effektive reaksjonsmidler. Utvalget foreslår at arbeidsmiljøloven § 58A nr. 2-5 som angir søksmålsregler ved ulovlig midlertidig ansettelse gis tilsvarende anvendelse ved ulovlig innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie, typisk vikarbyråer. Utvalget foreslår at tjenestemannslovens innleieregler på tilsvarende måte håndheves etter saksbehandlings- og søksmålsreglene for midlertidig ansettelse, jf. tjenestemannsloven kapittel 2.

Løsningen forutsetter at den enkelte arbeidstaker selv fremmer sin sak, på samme måte som ved spørsmål om ulovlig midlertidig ansettelse. I de tilfeller hvor arbeidstakerne er organisert vil de kunne få bistand fra sin fagforening, noe erfaringen med § 58A viser.

Utvalget har funnet at det ikke er et tilsvarende behov for denne form for kontrollmekanismer på innleiesiden, når innleie skjer fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie, f.eks. produksjonsbedrifter. Dette er utlånslignende transaksjoner der arbeidstakeren vil ha et regulært fast ansettelsesforhold med ordnede lønns- og arbeidsvilkår i utleievirksomheten. Behovet for å kunne påberope seg fast ansettelse i innleiebedriften vil derfor ikke være til stede på samme måte. I disse tilfellene vil kontrollbehov først og fremst være knyttet til utleievirksomheten, i dette tilfellet utleiers praksis med utleie av egne faste ansatte.

Etter utvalgets vurdering er forslaget til nye regler om arbeidsleie avhengig av at det følges opp med tilsyn også på utleiesiden.

Utvalget har foreslått at det bør gjelde minimumskrav til egenkapital ved etablering av virksomhet som har til formål å drive utleie av arbeidskraft, typisk vikarbyråer. Dette vilkåret tar sikte på å være en barriere mot etablering av useriøse virksomheter.

Vikarbyråer skal også fortsatt ha en oppgaveplikt, både for å kunne kontrollere at kravene til vikarbyrået er oppfylt og for å kunne følge utviklingen i bransjen. Vi finner det naturlig at disse opplysningene sendes til arbeidsmarkedsmyndighetene. Dette følger både av den generelle funksjonen Arbeidsdirektoratet har med å følge utviklingen på arbeidsmarkedet og å innhente opplysninger om sysselsetting mv., jf. sysselsettingsloven § 1. I tillegg finner utvalget det naturlig at arbeidsmarkedsmyndighetene har en tilsvarende rolle når det gjelder innhenting av informasjon og statistikk fra private arbeidsformidlinger, jf. avsnitt 9.2. Ettersom det i stor grad vil være de samme aktører som driver både utleie og formidling, bør innrapporteringskravet for utleie- og formidlingsaktiviteten samordnes. Dette tilsier at arbeidsmarkedsmyndighetene fortsatt skal samle inn og føre alminnelig tilsyn med utleievirksomheten.

Behovet for sanksjonsmidler overfor utleievirksomheten er nå mindre ved at innleie av arbeidskraft reguleres i arbeidsmiljøloven, med mulighet for den ansatte til å gå til søksmål med krav om fast ansettelse eller erstatning. Utvalget vil likevel foreslå at departementet kan fastsette nærmere vilkår for tilsyn og for organisering og drift av utleievirksomhet.

Utvalget vil i tillegg foreslå at det også i regelverket for ut- og innleie av arbeidskraft presiseres at det ikke skal tas betalt fra arbeidstakere, blant annet for å motvirke useriøse virksomheter. Dette er et viktig prinsipp når det gjelder arbeidsformidling, jf. punkt 9.3.2. For å understreke prinsippet foreslår utvalget at dette også skal gjelde for utleie av arbeidskraft. Som vi har vist i avsnitt 4.1, er det grunn til å tro at det er de samme private aktørene som i stor grad tilbyr de samme tjenestene. Det er derfor nødvendig å la det samme prinsipp gjelde begge funksjonene, for å forhindre at det i praksis tas betalt for formidlingstjenester gjennom en pris for utleietjenester.

Utvalgets forslag og ILO-konvensjon nr. 181

Den nye ILO-konvensjon nr. 181 har som utgangspunkt at virksomheten til private utleiefirmaer skal tillates. Det er ikke sagt noe om at innleie av arbeidskraft skal være tillatt i ILO-konvensjonen. Dermed skulle utvalgets forslag, som innebærer at utleie generelt er tillatt, men at innleie reguleres tilsvarende regelverket for midlertidig ansettelse, tilfredsstille konvensjonens ordlyd. Men det kan også tenkes at et forbud mot innleie av arbeidskraft i realiteten vil innebære et forbud mot arbeidsutleie, ettersom det ikke vil være mulig å drive arbeidsutleie når innleie av arbeidskraft ikke er tillatt.

Utvalget har vurdert dette spørsmålet og mener at utvalgets forslag tilfredsstiller ILO-konvensjon nr. 181. Dette bygger blant annet på betenkningen fra Advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bech om ovennevnte problemstilling. De uttaler følgende:

«Etter vårt syn er konvensjonens ordlyd det naturlige utgangspunkt. Virksomheter er ikke i konvensjonen gitt noen rett til å leie inn arbeidskraft. Følgelig må det være adgang til å begrense adgangen til slik innleie.

Vi viser i den forbindelse også til konvensjonens artikkel 1 nr 1 hvor private arbeidsformidlingsfirmaer er definert. Av bokstav b fremgår det at dette uttrykket omfatter virksomheter som yter tjenester som består i å tilsette arbeidstakere i den hensikt å stille dem til disposisjon for en tredje part. Det er klart at private arbeidsformidlingsfirmaer vil kunne ansette arbeidstakere med tanke på å leie dem ut selv om adgangen til innleie begrenses. Etterspørselen etter utleid arbeidskraft vil for så vidt kunne påvirkes av slike begrensninger. Konvensjonen gir imidlertid ikke private arbeidsformidlingsfirmaer noe krav på at adgangen til innleie av arbeidskraft skal være ubegrenset.

Et annet moment som må tillegges vekt er at konvensjonen selv åpner for at adgangen til utleie i visse tilfeller kan begrenses, jf artikkel 2 nr 4. Dette viser at konvensjonen ikke gir private arbeidsformidlingsfirmaer en ubegrenset rett til å drive utleie. Konvensjonen kan da heller ikke tolkes slik at det ikke er adgang til å forby innleie av arbeidskraft i visse situasjoner.

Vi vil likevel ikke utelukke at det vil være i strid med ILO-konvensjon nr 181 å innføre et helt generelt eller svært omfattende forbud mot innleie av arbeidskraft. Et slikt forbud vil ha som konsekvens at det blir umulig å drive virksomhet som består i å leie ut arbeidskraft. Det utkastet til lovbestemmelse som er utarbeidet kan imidlertid ikke sies å være av en slik karakter at det vil utelukke utleie av arbeidskraft. Med en slik lovbestemmelse vil således virksomheter fritt kunne ansette hvem som helst med tanke på utleie. Hvorvidt den enkelte kan leies ut vil avhenge av om vedkommende oppdragsgiver fyller vilkårene for å kunne ansette arbeidstakere midlertidig.

Vår konklusjon er etter dette at utkastet til lovbestemmelse om innleie av arbeidstakere ikke vil være i strid med ILO-konvensjon nr 181.»

Evaluering

Utvalget foreslår at virkningene og effektene av en eventuell reform vurderes gjennom en bred evaluering etter noen år. Erfaringene fra blant annet Sverige og Danmark, som har evaluert tilsvarende reformer etter et par år, er at det kan ta tid før nye aktører klarer å etablere seg i dette markedet. Utvalget foreslår derfor at reformen evalueres senest etter fem år, sammen med evalueringen av eventuelle endringer vedrørende arbeidsformidlingen, jf. punkt 9.3.2.

Virkninger i arbeidsmarkedet av en eventuell utvidet adgang til utleie

Utvalgets forslag innebærer en liberalisering av adgangen til utleie. Når innleie av arbeidskraft kommer i stedet for midlertidig ansettelse i bedriften, bruk av entreprise eller kjøp av tjenester vil innleie ikke øke sysselsettingen. Når innleie brukes for å utføre arbeid det ellers ikke ville blitt ansatt personer for å utføre, f.eks. når innleie brukes som et alternativ til overtid blant bedriftens egne ansatte, vil ut- og innleie av arbeidskraft øke sysselsettingen.

På grunn av ulik regulering av ansettelsesforhold og oppsigelser er det vanskelig å sammenlikne omfanget av utleie på tvers av land, jf. kapittel 8. Det ser imidlertid ut til at land som fører en mer liberal utleiepolitikk har størst omfang av utleie i de samme sektorene som det i Norge er gjort adgang til å drive utleie på. I alle land har utleie av arbeidskraft et begrenset omfang, og i de fleste OECD-land varierer andelen vikarer mellom 0,5 prosent og 2 prosent av de sysselsatte. I Norge er andelen vikarer på om lag 0,6 prosent.

Utvalget antar på denne bakgrunn at sysselsettingseffekten av en eventuell utvidet adgang til arbeidsutleie vil være beskjeden, men at effekten kan være størst i forbindelse med en begynnende konjunkturoppgang. Arbeidsgiver vil da ofte være usikker på fremtidig behov for arbeidskraft, og kan velge økt overtid for egne ansatte, dersom adgangen til ut- og innleie er begrenset. Et godt fungerende korttidsarbeidsmarked kan også fungere som en inngangsport for nykommere i arbeidslivet, og deltakelse i dette markedet kan gi arbeidserfaring som kan øke mulighetene for fastere tilknytning til arbeidsmarkedet for de som ønsker det.

I et arbeidsmarked med knapphet på arbeidskraft, slik situasjonen er i Norge i dag, kan også et godt organisert korttidsarbeidsmarked bidra til noe høyere tilbud av arbeidskraft. Dette gjelder spesielt blant de grupper som ikke ønsker fast jobb, men som ser arbeid gjennom vikarbyrå som en mulighet til å delta i arbeidsmarkedet i kortere perioder.

Sysselsettingsutvalget (NOU 1992:26) mente at et bedre fungerende marked for korttidsarbeid kunne bidra til at noen flere personer får arbeid. Det ble i denne sammenhengen fremhevet at

«deltakelse i dette markedet kan spesielt gi arbeidserfaring som kan øke muligheten for fastere tilknytning til arbeidsmarkedet for de som ønsker det.»

Sysselsettingsutvalget anbefalte en 5 års prøveperiode med friere utleie.

Oppsummering av forslag

Utvalget foreslår at regelverket for ut- og innleie av arbeidskraft endres, og at det nye regelverket baseres på følgende prinsipper:

• Utleie av arbeidskraft er i utgangspunktet tillatt i alle bransjer og for alle yrker.

• Innleie av arbeidskraft fra vikarbyrå kan benyttes når det er adgang til å ansette midlertidig etter arbeidsmiljøloven § 58A. Reguleringen flyttes fra sysselsettingsloven til arbeidsmiljøloven, og tilsvarende bestemmelse tas inn i tjenestemannsloven. I tillegg får virksomheter som er bundet av tariffavtale adgang til å leie inn arbeidstakere dersom arbeidsgiveren og tillitsvalgte har sluttet avtale om dette.

• Innleie av arbeidskraft fra ordinære virksomheter er tillatt når den utleide arbeidstakeren er fast ansatt i utleiebedriften og har ordnede lønns- og avtalevilkår, etter drøftelser med berørte tillitsvalgte. For innleie som overstiger en viss prosent av de ansatte (dog ikke mindre enn tre personer) og er av en varighet ut over en bestemt periode, skal det inngås avtale med tillitsvalgte. Virksomheter innen samme konsern er unntatt fra denne bestemmelsen.

• Departementet kan i forskrift forby innleie for visse arbeidstakergrupper eller på visse områder når det finner at viktige samfunnshensyn tilsier det.

• Utleiefirma har ikke adgang til å begrense arbeidstakerens rett til å kunne ta arbeid hos innleiefirmaet så snart det tidsbegrensede oppdrag er avsluttet. En arbeidstaker som slutter hos en arbeidsgiver kan ikke leies ut igjen til denne arbeidsgiveren før det er gått seks måneder.

• Det er forbudt å ta betalt for utleietjenester fra arbeidstakerne.

• Virksomheter som ønsker å drive utleie må enten være registrert som aksjeselskap eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap. Det skal rapporteres om oppstart av utleievirksomhet og driften av virksomheten til arbeidsmarkedsmyndighetene.

• Reglene for utleie og innleie må følges opp. Innleiereglene fra vikarbyrå håndheves på tilsvarende måte som reglene om midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven § 58A, med mulighet for den ansatte til å gå til søksmål med krav om fast ansettelse eller erstatning. Departementet kan fastsette nærmere vilkår for tilsyn og for organisering og drift av utleievirksomhet. Utvalget har pekt på andre mulige løsninger på håndhevings- og kontrollproblematikken. Flere av disse krever imidlertid en nøyere utredning på enkelte punkt, noe utvalget ikke har hatt mulighet til innenfor de tidsrammer det har arbeidet.

I tillegg til de spesielle reglene som er nevnt over, vil både ut- og innleievirksomheten være omfattet av den alminnelige selskaps- og næringslovgivning, de utleide vikarene vil være beskyttet av arbeidsmiljøloven og forholdet mellom ut- og innleiebedriften vil være omfattet av ordinær kontraktsrett. Samlet vil dette gi en tilfredsstillende regulering av dette markedet.

Utvalget vil likevel peke på behovet for selvjustis i vikarbyråbransjen. Det vil være ønskelig om bransjen utvikler en god autorisasjonsordning, gjerne med utgangspunkt i den ordningen som allerede i dag eksisterer på arbeidsgiversiden i bransjen. I tillegg kan eventuelle kollektivavtaler mellom partene i vikarbyråbransjen bidra til bedrede forhold.

Utvalget tror at disse forslagene samlet vil kunne gi næringslivet tilstrekkelig fleksibilitet samtidig som arbeidstakernes behov for beskyttelse er ivaretatt. Samtidig er reguleringene såpass enkle at de vil være vesentlig lettere å forvalte enn dagens regelverk, og de er såpass generelle at de er robuste overfor endringer i arbeidsmarkedet. Endelig antar utvalget at dette regelverket vil tilfredsstille den nye ILO-konvensjon nr. 181.

Mulig lovtekst

I sysselsettingsloven § 27 første ledd står det i dag:

«Det er forbudt å drive virksomhet som går ut på å stille egne tilsatte til disposisjon for en oppdragsgiver når disse er underlagt oppdragsgiverens ledelse og oppdragsgiveren selv har tilsatte til å utføre arbeid av samme art eller driver virksomhet der slikt arbeid inngår som et naturlig ledd.»

I avsnitt 10.2 har utvalget vist at denne formuleringen gir flere tolkningsproblemer. Dersom vi fortsatt skal ha et forbud mot utleie av arbeidskraft, vil avgrensningsproblemene mellom innleie og entreprise fortsatt være til stede. Utvalget vil foreslå at lovteksten stort sett beholdes slik den er i dag. Ordlyden «driver virksomhet der slikt arbeid inngår som et naturlig ledd» i § 27 bringer imidlertid unødvendige tolkningsproblemer, jf. avsnitt 10.2. Utvalget vil derfor foreslå at denne ordlyden alternativt utgår, og at sysselsettingsloven § 27 første ledd lyder:

«Det er forbudt å drive virksomhet som går ut på å stille egne tilsatte til disposisjon for en oppdragsgiver når disse er underlagt oppdragsgivers ledelse og oppdragsgiveren selv har tilsatte til å utføre arbeid av samme art.»

Dette fører til at vurderingen av når utleie er tillatt eller ikke, kun skal gjøres i forhold til den faktiske situasjonen hos oppdragsgiveren (om vedkommende har ansatte til å utføre arbeid av samme art), og ikke i forhold til en tenkt situasjon (om slikt arbeid inngår som et naturlig ledd). Denne endringen vil representere en liberalisering i forhold til dagens regelverk, fordi utleie til arbeid som inngår som et naturlig ledd med ovennevnte forslag vil bli tillatt når firmaet ikke har egne ansatte til å utføre slikt arbeid. Skille mellom lovlig og ulovlig innleie vil dermed være om oppdragsgiveren selv har tilsatte til å utføre arbeid av samme art.

Vikarbyråenes virkeområde

I dag kan vikarbyråene drive utleie på området

«kontor-, regnskap-, sekretær-, butikk-, demonstrasjons- og kantinearbeid, teknisk tegning eller til lagerarbeid i tilknytning til varehandelen».

Oppregningen er uttømmende og bestemmelsen er fortolket slik at de nevnte yrkene tar sikte på arbeid av mer underordnet karakter. Departementet har videre uttalt at

«bankkasserere og kunderådgivere i bank samt EDB-konsulenter som utfører kontorstøtterelaterte datatjenester, PC-arbeid, brukerstøtte og datarelaterte servicefunksjoner ikke kommer inn under kontorbegrepet».

Prinsippet som lå til grunn for valg av områder som ble gitt et generelt unntak fra utleieforbudet var basert på etablert praksis. Det var på disse områdene vikarbyråene hadde etablert det meste av sin virksomhet da unntakene kom i 1972 og 1983. Arbeidslivet har endret seg etter dette. Større fleksibilitet i arbeidslivet medfører at oppgavene for mange yrker er endret og at arbeidsoppgavene har blitt mer varierte. Det kan derfor være grunn til å utvide de ovennevnte kategorier.

Det er vanskelig å finne gode kriterier for hvilke sektorer som skal unntas fra utleieforbudet. En mulighet er å se hvor det i dag er etablert utleiepraksis, eller hvor vikarbyråbransjen hevder at det er et behov, og tillate utleie innenfor disse områdene. Dette innebærer at det i tillegg til de områdene hvor det er gjort unntak i dag, kan gjøres utvidelser for eksempel på følgende områder:

• Kontorarbeid kan utvides til også å omfatte kvalifisert kontorarbeid som saksbehandling, utvikling- og analysearbeid på mellomledernivå.

• Regnskapsarbeid kan videre utvides til også å omfatte regnskapsanalyse og økonomistyring på mellomledernivå.

• Utleie kan også utvides til IT-medarbeidere inklusiv brukerstøtte og datarelaterte servicefunksjoner. Da forskriften ble fastsatt var dette en forholdsvis liten og derfor ikke påaktet gruppe. I dag er det et stort behov i arbeidslivet for å knytte til seg datapersonell for kortere eller lengre tid.

• Utleie av lagerpersonell kan utvides til all slags lagervirksomhet, ikke bare innen varehandelen som nå. I dag er det ikke adgang for vikarbyråene til å leie ut arbeidskraft innenfor tradisjonelle industriyrker. Dette er en av årsakene til at utleie av arbeidskraft til lagervirksomhet generelt ikke er tillatt for vikarbyråene. Utvalget kan ikke se vesentlige motforestillinger mot å tillate utleie innen lagervirksomhet generelt.

Utvalget vil presisere at valget av sektorer og yrker over er tilfeldig, og kun tar utgangspunkt i et realisert eller påvist behov for arbeidsutleie. Utvidelsen av kontorsektoren mv. opp til mellomledernivå kan begrunnes med at skillet mellom underordnet nivå og saksbehandlernivå er blitt vesentlig endret de siste tiårene. Tidligere var det et relativt stort marked for sekretærer og lignende, mens mange av sekretærenes funksjoner nå er overtatt av saksbehandlere. Dersom en gjennomfører ovennevnte skisse, åpner vi i hovedsak opp for å tillate utleie innenfor de områder vikarbyråene opererer i dag.

Dersom vikarbyråene ønsker å leie ut arbeidstakere utenfor det generelle unntaket, må de søke departementet om dette. Departementet gis ut fra en behovsvurdering adgang til å utvide vikarbyråenes virkeområde ytterligere ved forskrift. Siden dette alternativet skal ta utgangspunkt i dagens prinsipp om at utleie av arbeidskraft er forbudt, ønsker ikke utvalget å vurdere nye områder for utleie av arbeidskraft utover det som følger over. En ytterligere utvidelse vil innebære en uthuling av regelverket, og en er i realiteten over på en modell der prinsippet er at utleie av arbeidskraft generelt er tillatt. I punkt 10.3.1 drøftet utvalget alternativet som har som utgangspunkt at arbeidsutleie generelt skal være tillatt.

Ut- og innleievirksomhet mellom ordinære virksomheter

Utvalget mener ordinære virksomheters mulighet for utleievirksomhet bør opprettholdes. Med få unntak er denne aktiviteten begrenset til virksomheter i verkstedindustrien, petroleumssektoren og konsulentfirma innenfor engineering og teknisk konsulentvirksomhet. Det er også gitt dispensasjoner innenfor bygg- og anleggssektoren og elektro og installasjon, men dette er gjort i liten grad i forhold til verkstedindustrien.

Etter utvalgets vurdering er det mange gode grunner for at dagens behovsvurdering ved dispensasjonssøknader bør oppheves, jf. punkt. 10.2.2. Uønskede utslag av utleie kan fortsatt motvirkes gjennom de mer objektive vilkår. En mulighet er å oppheve behovsprøvingen for de bransjer hvor det er etablert praksis for å gi dispensasjon. Dette gjelder i første rekke verkstedindustrien, petroleumssektoren og konsulentfirma innenfor engineering og teknisk konsulentvirksomhet, samt innenfor bygg- og anleggssektoren og elektro og installasjon. Alle virksomheter innenfor disse bransjene vil da få dispensasjon, gitt at de fyller de andre vilkårene. Vurdering av dispensasjonssøknader vil da være basert utelukkende på mer objektive kriterier. Dette gjelder i første rekke krav om å være registrert i norsk firmaregister når dette er pliktig eller loven gir adgang til det, ordnede avtaleforhold om lønns- og arbeidsvilkår, egenproduksjon, jf. utleieforskriften § 3.

For å hindre at disse virksomhetene utvikler seg til rene utleiefirmaer kan for eksempel forholdet mellom ansatte i firmaet og antallet arbeidstakere som kan leies ut fastsettes i forskrift. Antallet utleide bør for eksempel ikke overstige 50 prosent av de ansatte.

Dersom behovsvurderingen oppheves for de bransjer som i dag får dispensasjoner for utleie av arbeidskraft, vil det være unødvendig med en behandling av disse sakene i Arbeidsutleieutvalget. Utvalget tilrår at dispensasjoner kan gis av det enkelte fylkesarbeidskontor. I stedet for at Arbeidsutleieutvalget skal avgjøre søknader i nye bransjer, mener utvalget at dette kan gjøres i departementet etter en behovsvurdering. Dette tilsvarer det som er foreslått for søknader om nye områder fra vikarbyråene.

Når behovsvurderingen for de bransjer som i dag får dispensasjoner faller bort, forsvinner også argumentene for konkret dispensasjon bort fordi behovsvurderingene i hovedsak er knyttet til konkrete tilfeller. Disse dispensasjonene kan da være generelle.

Utvalget tilrår videre at lengden på de generelle dispensasjonene fra fylkesarbeidskontorene forlenges fra dagens begrensning på 12 måneder til 24 måneder. Dette innebærer at alle utleietillatelser blir gjort gjeldende for et visst antall personer i en viss periode, uten at rett til utleie bindes opp til et konkret arbeidsoppdrag.

Det viser seg at relativt mange søknader i dag dreier seg om å få tillatelse til å leie ut en eller svært få arbeidstakere, jf. avsnitt 6.2. Behandlingen av disse søknadene krever store ressurser sett i forhold til antall personer søknaden omfatter, jf. punkt 10.2.1. Konflikter ved arbeidsleie kommer gjerne i forbindelse med store innleieprosjekter, og sjelden ved ut- og innleie av få arbeidstakere.

En mulig liberalisering er derfor at det innføres minimumskrav for hva en ordinær virksomhet skal søke om dispensasjon for. Utvalget foreslår at det er tillatt med utleie av inntil (for eksempel) tre arbeidstakere fra ordinære virksomheter.

Som nevnt i avsnitt 5.1, har utleie av arbeidskraft gjennom pool-ordninger bare vært nyttet en gang i forbindelse med en dispensasjon for Landsforeningen for bygg- og anlegg (LBA) i 1992-1994. Ordningen er åpen for alle typer bransjer, men den skal begrenses til et nærmere bestemt geografisk distrikt, jf. punkt 10.2.2. Utvalget finner bestemmelsen om at pool-ordningen skal avgrenses til et nærmere bestemt område upraktisk. Pool-ordning er nettopp ment å utjevne lokale og regionale variasjoner i virksomhetenes behov for arbeidskraft, og da må det være adgang til å opprette pool-ordning som omfatter et større geografisk distrikt. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at pool-ordning kan opprettes for hele landet. Søknad om opprettelse av pool-ordning for hele landet bør behandles av departementet.

Ovennevnte forslag innebærer at Arbeidsutleieutvalget vil utgå.

Reguleringen av ut- og innleie mellom ordinære virksomheter kan, under et regime som tar utgangspunkt i at utleie er forbudt, derfor baseres på følgende prinsipper:

• Innenfor de områdene hvor det er etablert praksis for ut- og innleie mellom virksomheter, det betyr i første rekke verkstedindustrien, petroleumssektoren og konsulentfirma innenfor engineering og teknisk konsulentvirksomhet, samt innenfor bygg- og anleggssektoren og elektro og installasjon, kan det gis tidsbegrenset generell dispensasjon inntil 24 måneder fra fylkesarbeidskontoret til å leie ut inntil 50 prosent av de ansatte.

• Innenfor andre områder kan det gis dispensasjon etter dagens behovsvurdering fra departementet.

• Det kan opprettes pool-ordninger innenfor alle bransjer som i dag, men også for hele landet, etter søknad til departementet.

• Arbeidsutleieutvalget vil utgå.

• Det er tillatt med utleie av inntil tre arbeidstakere fra ordinære virksomheter.

• Regelverket for øvrig videreføres.

Ovennevnte skisse for ut- og innleie mellom ordinære virksomheter innebærer en liberalisering av dagens regelverk.

Vurderinger av dette alternativet

Utvalget har over vurdert hvordan et regime der utleie av arbeidskraft fortsatt skal være forbudt eventuelt kan utformes. Dette er gjort med utgangspunkt i dagens regelverk, men det er vurdert enkelte justeringer. Utvalgets justeringer har i stor grad vært basert på dagens praksis, ved at vi har åpnet opp for noe større adgang til utleie der det allerede er etablert utleievirksomhet i dag og ved at dispensasjonsadgangen for arbeidsleie mellom virksomheter som ikke driver utleie er forenklet noe. De foreslåtte endringene skulle således ivareta fleksibilitetshensynet noe bedre enn dagens regelverk. I tillegg vil noen av endringsforslagene innebære at regelverket blir noe enklere å forvalte.

Dersom denne modellen med lovforbud velges, kan det overveies ytterligere forenklinger i dispensasjonsordninger for arbeidsleie mellom ordinære virksomheter i noen næringer til alle næringer eller eventuelt for flere grupper arbeidstakere.

Utvalget vil understreke at modellen ovenfor i hovedsak er flikking på dagens regelverk, der vi opprettholder et system med flere beslutningstakere og subjektive behovsvurderinger. Modellen tar kun utgangspunkt i et observert og realisert behov for ut- og innleie av arbeidskraft. Mange av de forvaltningsproblemene som er beskrevet i avsnitt 10.2 vil bli videreført i denne modellen. Utvalget er også urolig for den utvidelsen som dette alternativet åpner for, uten at det gjøres noe for å forbedre utleiereglene på andre områder. Dette kan være starten på en glidning mot full adgang til utleie.

Modellen er lite robust overfor endringer i arbeidsmarkedet. Den tilfredsstiller heller ikke ILO-konvensjon nr. 181. Utvalget vil derfor frarå dette alternativet, og foreslår heller en ny modell, med utgangspunkt i et prinsipp om at utleie av arbeidskraft generelt er tillatt under visse regulerte former, jf. punkt 10.3.1.

Arbeidsformidling

Krav til private arbeidsformidlingsfirmaers organisering kan stå i sysselsettingsloven. I loven stilles et økonomisk krav for etablering av arbeidsformidlingsfirmaer. Dette tar sikte på å være en barriere mot etablering av useriøse firmaer.

Alternativt kan det i sysselsettingsloven gis en hjemmel til i forskrift å fastsette bestemmelser om virksomhetens organisering og drift.

Det viktigste vilkår - at det ikke kan tas betalt av arbeidssøker for formidlingstjenester - bør stå i loven.

Det gis i loven hjemmel til å fastsette bestemmelser om myndighetenes tilsyn med formidlingsvirksomheten samt bestemmelser om firmaenes organisering og drift. Blant annet bør det i forskrift fastsettes rapportplikt til arbeidsmarkedsmyndighetene over formidlingsvirksomheten.

Arbeidsutleie

Krav til utleiebedriftens organisering og vilkår for driften kan stå i sysselsettingsloven. Alternativt kan det i sysselsettingsloven gis en hjemmel til å fastsette bestemmelser om virksomhetens organisering og vilkår for driften av utleievirksomheten i forskrift.

Når det gjelder de virksomheter som vil drive utleie av arbeidskraft bør disse rent organisasjonsmessig oppfylle visse generelle betingelser. Utleiebedriften må derfor enten være registrert som aksjeselskap eller stille garanti fra bank eller forsikringsselskap tilsvarende de egenkapitalkrav som gjelder for aksjeselskap. Dette vilkåret tar først og fremst sikte på å være en barriere mot etablering av useriøse virksomheter. Arbeidstakerne vil være sikret etter reglene i lov om statsgaranti for lønnskrav ved konkurs.

Videre settes enkelte vilkår for driften. Virksomhet som har leiet ut en arbeidstaker for et oppdrag kan ikke begrense arbeidstakerens rett til å ta fast eller midlertidig arbeid hos utleiefirmaets oppdragsgivere når oppdraget er avsluttet. En virksomhet kan ikke leie ut en arbeidstaker til en av arbeidstakerens tidligere arbeidsgivere før det har gått seks måneder siden arbeidstakeren sluttet hos denne. Virksomheter som driver utleie av arbeidskraft skal sende melding til Arbeidsdirektoratet om dette, samt sende slike opplysninger om virksomheten som Arbeidsdirektoratet fastsetter. Tilsvarende bestemmelser finnes i dagens utleieforskrift.

Behovet for sanksjonsmidler overfor utleievirksomheten vil nå bli mindre ved at innleie av arbeidskraft reguleres i arbeidsmiljøloven med mulighet for den ansatte til å gå til søksmål med krav om fast ansettelse eller erstatning. Utvalget vil likevel foreslå at departementet får fullmakt til å fastsette nærmere vilkår for tilsyn og for organisering og drift av utleievirksomhet.

Bestemmelsen i sysselsettingsloven som gir Arbeidsdirektoratet adgang til å be virksomheter som antas å drive i strid med bestemmelsene for utleie av arbeidskraft om en redegjørelse for forholdet, jf. sysselsettingsloven § 37 og straffebestemmelsene i sysselsettingsloven § 40, foreslås opprettholdt.