2 Bakgrunn

2.1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1.1 Mandat

Utvalget ble oppnevnt av Regjeringen ved kongelig resolusjon 5. mars 1999. Utvalget fikk følgende mandat:

«1.

Utvalget skal utarbeide forslag til lovverk om innskuddsbasert tjenestepensjon i arbeidsforhold. Arbeidet skal bygge på de retningslinjer for utformingen av slike ordninger som er gitt i avsnitt 6.1 i Nasjonalbudsjettet 1999 og på utredningen «Hovedspørsmål ved innskuddsbasert tjenestepensjon», som ble avgitt til Finansdepartementet 20. august 1998.

Ved utarbeidelsen av forslag til lovverk skal utvalget særlig legge vekt på at et flertall i sosialkomiteen ved behandlingen av Velferdsmeldingen uttalte at tjenestepensjonsordningene skal støtte opp under folketrygden. Det ble også lagt vekt på at skattefavorisering berettiger at det stilles visse fordelingspolitiske krav til ordningen. Ved utformingen av forslagene skal utvalget legge vekt på at de skal stimulere til yrkesdeltaking. Sentrale, felles hovedretningslinjer for tjenestepensjonsordninger som er lagt til grunn i forslaget til lov om foretakspensjon skal også legges til grunn i arbeidet med innskuddsbaserte ordninger.

2.

Forslaget til lovverk skal gi rom for de tre utformingene av innskuddsbasert pensjon som er skissert i Nasjonalbudsjettet 1999, og i den bakenforliggende utredningen:

• En utforming der kapitalen i pensjonsordningen forvaltes kollektivt, og avkastning på ordningens midler utover en garantert avkastning tilbakeføres arbeidsgivers premiefond, og skal brukes til pensjonsformål.

• En utforming der kapitalen i pensjonsordningen forvaltes kollektivt, og all avkastning på ordningens midler tilføres arbeidstakerne gjennom økning av premiereserven. Pensjonsplanen kan åpne for kollektivt investeringsvalg.

• En utforming der arbeidsgiverens tilskudd betales inn på arbeidstakers individuelle pensjonskonto. Avkastningen på midlene tilføres pensjonskontoen. Pensjonsplanen kan åpne for individuelle investeringsvalg.

3.

I arbeidet skal det bl.a. legges til grunn:

• I en skattestimulert, innskuddsbasert tjenestepensjonsordning skal alderpensjonen være obligatorisk. Andre ytelser, som uførepensjon og pensjon til etterlatte samt premiefritak, kan komme i tillegg.

• At lovverket skal gi åpning for utforminger hvor pensjonskapitalen i oppsparingsperioden skal kunne plasseres i rene sparekontrakter i bank, verdipapirfond og forsikringsselskap, eller som forsikringskontrakter i forsikringsselskap eller pensjonskasser. Sparekontrakter skal før utbetalingene starter konverteres til et forsikringsprodukt som gir stabile livsvarige ytelser.

• Innskudd som tilfredsstiller kravene til innskuddsbasert pensjonsordning skal være fradragsberettiget for arbeidsgiver, og arbeidstaker skal ikke fordelsbeskattes.

• Det skal være visse krav til fordelingen av innskudd på innskuddstidspunktet mellom medlemmene i ordningen. Utvalget skal ta utgangspunkt i de innskuddsatser som er skissert i Nasjonalbudsjettet 1999 og i den bakenforliggende utredningen.

• Det skal være anledning til noe større innskudd i den enkelte ordning for kvinner enn for menn, innenfor maksimalsatsene og inntil et nivå som beregningsmessig gir like stor årlig pensjonsytelse for kvinner og menn.

• En enkelt arbeidsgiver skal bare kunne ha én alderspensjonsordning for sine ansatte. Arbeidsgiver som skifter ordning, skal kunne opprettholde den gamle ordningen for arbeidstakere med mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder.

• Prinsippene for medlemskap i ordningen skal i hovedsak følge de prinsippene som gjelder for ytelsesbaserte ordninger. Spørsmål knyttet til eldre arbeidstakeres medlemsskap vurderes særskilt. Aldersgrensen skal være som i ytelsesbaserte ordninger.

Utvalget skal videre utrede hensyn og løsninger knyttet til:

• skatt på avkastning og avkastningsgaranti som tiltak for å utjevne faktiske alderspensjoner i ytelses- og innskuddsbaserte ordninger

• spørsmålet om å åpne for investeringsvalg i innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger i sammenheng med ordningens utforming

• pensjonskassenes rolle når det gjelder innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger

• arbeidstakeres muligheter til å gjøre egne innskudd i en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning

• flytterett til midler i innskuddsbaserte ordninger

• behandling av pensjonsordningens midler ved foretaksendringer.

4.

Forslaget til lovverk må ligge innenfor de forpliktelser som følger av EØS-avtalen.

5.

Utvalget kan etablere kontakt med forsikringsbransjen og andre interesse- eller faggrupper etter behov.

6.

Fristen for utvalgets arbeid settes til 1. september 1999.

7.

Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet.»

I brev fra Finansdepartementet 9. september 1999 ble fristen endret til utgangen av oktober 1999.

2.1.2 Sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Professor Erling Selvig (leder)

Adm. dir. Erik Garaas

Underdirektør Jan K. Kristensen

Avdelingsdirektør Hilde Olsen

Adm. dir. Trond R. Reinertsen

Avdelingsdirektør Aase Rokvam

Rådgiver Vibeke Skou

Aktuar Jo Aabakken

Utvalgets sekretariat har bestått av rådgiver Per Øystein Eikrem, førstekonsulent Åshild Rake Ellingsen, rådgiver Carl Edw. Gjersem, rådgiver Frode Hammer og førstekonsulent Kari Sjørholt, alle Finansdepartementet, samt seniorrådgiver Aud Veierud, Kredittilsynet.

2.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt i alt 8 møter.

I overensstemmelse med utvalgets mandat ble det opprettet en referansegruppe hvor berørte parter har hatt mulighet til å komme med merknader underveis i utvalgets arbeid. Denne referansegruppen har hatt representanter fra Akademikerne, Akademikernes Fellesorganisasjon, Den norske Bankforening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Forsikringsforbund, Norske Pensjonskassers Forening, Næringslivets Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, Verdipapirfondenes Forening og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund. Det har vært avholdt i alt 3 møter i referansegruppen.

2.2 Tidligere utredninger. Hovedpunkter fra tidligere Stortingsbehandling

2.2.1 Hylland-utvalget

Hylland-utvalget (Pensjonsforsikringsutvalget) avga i februar 1994 utredningen «Private pensjonsordninger» (NOU 1994:6). Pensjonsforsikringsutvalget foreslo å innføre adgang til innskuddsbasert tjenestepensjon med skattefordel. Utvalget omtaler innskuddsbasert tjenestepensjon som en ordning hvor «arbeidsgiver tilfører hvert medlems pensjonskonto innskudd av nærmere angitt størrelse. Arbeidsgivers pensjonsforpliktelse oppfylles gjennom betaling av innskuddet.» Ved disse ordningene «er innbetalingene spesifisert, mens ytelsene utgjøres av innbetalte midler med tillegg av fondsavkastning». I en ordning slik den er skissert av Hylland-utvalget, er det den enkelte arbeidstaker som bærer den finansielle risiko knyttet til finansiering av framtidig pensjonsytelse.

Hylland-utvalget viste bl.a. til at det i innskuddsordninger er lettere for den enkelte å følge oppbyggingen av fond, og dermed oppbyggingen av pensjonsrett, og at det ved individuelt valg av høyere risikoprofil vil være mulig for den enkelte å få høyere avkastning og dermed høyere pensjon. Et motargument var at ytelsesbaserte ordninger gir større oversiktlighet for arbeidstakeren knyttet til hvor stor pensjon som kan forventes ved selve pensjoneringstidspunktet. Hylland-utvalget drøftet også spørsmålet om pensjonsmessig likebehandling av kvinner og menn innenfor innskuddsbasert tjenestepensjon. Dersom det gjøres samme innskudd for kvinner og menn som tjener likt, vil kvinner få lavere alderspensjon enn menn, fordi kvinner har høyere forventet levealder. For at kvinner og menn med samme opptjening skal få samme pensjon, må derfor innskuddene være høyere for kvinner enn for menn på samme lønnsnivå. Det er slik premiene i ytelsesbasert tjenestepensjon er utformet.

2.2.2 Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-95))

I Velferdsmeldingen ble forslaget om innføring av innskuddsbasert tjenestepensjon drøftet med utgangspunkt i forslaget fra Hylland-utvalget og høringsuttalelsene til dette utvalgets innstilling.

I meldingen ble det anført at viktige argumenter for innføring av innskuddsbaserte ordninger bl.a. var at slike ordninger kan gi bedriftene bedre oversikt, større forutsigbarhet og mindre risiko i forhold til pensjonsordningene. Også for arbeidstakerne kan det bli større oversiktlighet. I tillegg ble mer allmenne virkninger framhevet, som muligheten for økt konkurranse om pensjonssparingen.

Som argumenter mot innskuddsbaserte ordninger ble det bl.a. nevnt at disse ordningene ikke ville oppfylle de krav til forsikringsmessig solidaritet som i stor grad begrunner den skattemessige favoriseringen av TPES-ordningene. Det ble også ansett som viktig å opprettholde et skille mellom det å sikre en pensjon og alminnelig sparing til alderdommen, som ikke i seg selv kan begrunne særskilt skattemessig behandling. Andre motargumenter var knyttet til direkte provenytap og pensjonspolitiske likestillingshensyn. Innskuddsbasert tjenestepensjon kan underminere pensjonsaldersnormen, bl.a. fordi begrepet «full opptjening» mister sin betydning. Disse argumentene lå til grunn for Velferdsmeldingens konklusjon om fortsatt å begrense skattefavorisert tjenestepensjon til ytelsesbaserte ordninger.

I Innst. S. nr. 180 (1995-96) om Velferdsmeldingen skriver finanskomiteen til sosialkomiteen:

«Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen, har merket seg at mange små og mellomstore bedrifter ikke har opprettet tjenestepensjonsordninger (TPES). Disse medlemmene ser ikke bort ifra at dette kan ha noe med regelverket for TPES å gjøre. Disse medlemmene ser det som ønskelig at alle ansatte også i privat sektor kan tilbys en tjenestepensjonsordning. Disse medlemmene viser til at Finansdepartementet har nedsatt et utvalg til å utrede et eget lov og regelverk for tjenestepensjonsordningene i bedriften. Disse medlemmer vil be om at utvalgets mandat utvides til også å omfatte utredning av ulike former for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Disse medlemmer forutsetter at saken forelegges Stortinget i egnet form.»

Ut fra dette ble følgende voteringsforslag tatt inn i innstillingen (forslag 27):

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til regelverk for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger i forbindelse med den bebudede proposisjonen om regelverk for de private tjenestepensjonsordningene.»

Dette forslaget ble under debatten den 14. mai 1995 omgjort til et oversendelsesforslag (med en henstilling til Regjeringen av samme innhold) og dette ble vedtatt oversendt uten realitetsvotering.

2.2.3 Nasjonalbudsjettet 1997

I Nasjonalbudsjettet 1997 ble det pekt på spørsmål med særlige utredningsbehov knyttet til innskuddsbaserte ordninger:

«Forholdet mellom videre utredning av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger og utredningen av fondskonstruksjoner for folketrygden, hvor delvis innskuddsbasering av folketrygdens pensjoner inngår i mandatet. I begge pensjonsformer vil f.eks. like avsetninger for likt arbeid, lik lønn og lik karriereutvikling mellom kvinner og menn gi lavere alderspensjon for kvinner enn for menn. For det andre vil en måtte gå nærmere inn i forholdet mellom det pensjonsmessige og det skattemessige regelverket i land som har større eller mindre innslag av innskuddsbasert tjenestepensjon, særlig Danmark og Sverige. I disse landene beskattes f.eks. avkastningen av pensjonsfondene løpende. (...)

Det er nå ikke hensiktsmessig at utvalget som utarbeider modernisert lovtekst for dagens ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger får tilleggsmandat som gjelder utredning av innskuddsordninger(...)»

Regjerningen varslet videre i Nasjonalbudsjettet 1997 at den ville arbeide videre med å belyse de ulike spørsmål og «komme tilbake med en fornyet vurdering av innskuddsbasert tjenestepensjon på et senere tidspunkt».

I forbindelse med finansinnstillingen ble det etter forslag fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Bråthen fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen senest i Revidert nasjonalbudsjett 1997 komme tilbake med en fornyet vurdering av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger.»

2.2.4 Revidert nasjonalbudsjett 1997

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble hovedproblemene knyttet til innskuddsbasert tjenestepensjon gjennomgått på nytt, med følgende konklusjon:

«Som omtalt i Nasjonalbudsjettet 1997 har regjeringen vært innstilt på å arbeide videre med spørsmålet om innskuddsbasert tjenestepensjon. Det gjelder både om slike ordninger er hensiktsmessige og hvordan de best kan utformes. I norsk pensjonssammenheng vil innskuddsordninger være noe nytt, og de kan få betydelige pensjonspolitiske konsekvenser. Som påpekt i Nasjonalbudsjettet 1997 utredes spørsmål om tilsvarende ordninger i tilknytning til fondskonstruksjoner for folketrygden av Moland-utvalget. <...> Internasjonalt og i våre naboland skjer det også en utvikling som kan gi nyttig materiale for en endelig vurdering av innskuddsordningers plass innenfor privat tjenestepensjon.

Som det fremgår over, gjenstår det å besvare en rekke spørsmål om utforming av innskuddsbasert tjenestepensjon, om ordningenes rolle innenfor våre samlede pensjonsordninger på kort og lang sikt, om den skattemessige behandlingen og om pensjonsmessig likebehandling mellom kvinner og menn innenfor slike ordninger. Slike spørsmål har til nå ikke vært grundig nok belyst i den alminnelige pensjonspolitiske debatten i Norge.

For å framskaffe nødvendig materiale og tilrettelegge for den videre politiske beslutningsprosess, vil Regjeringen derfor nedsette et offentlig utvalg for å belyse alle viktige sider ved innskuddsbasert tjenestepensjon innenfor en ramme av de samlede norske pensjonsordningene. Det legges til grunn at organisasjoner fra arbeidslivet samt bransjeorganisasjoner bør delta i utvalget.»

I Budsjett-innst. S. IV (1996-97) til Revidert nasjonalbudsjett 1997 bemerker finanskomiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre at de ikke ser:

«... behov for å avvente innstillingene fra Selvig-utvalget eller Moland-utvalget før en beslutning om innføring av innskuddsbasert tjenestepensjon eventuelt kan fattes. Disse medlemmer viser til at ulike tjenestepensjonsordninger er godt utredet tidligere, bl.a. av Hylland-utvalget. Disse medlemmer mener imidlertid at det er behov for en mer begrenset utredning særlig av spørsmålet om innføring av en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning kan medføre en overgang til denne ordningen fra dagens ytelsesbaserte ordninger. En slik avgrenset utredning bør kunne gjennomføres raskt slik at en sak om innskuddsbasert tjenestepensjonsordning kan legges fram for Stortinget høsten 1997, med sikte på prinsipiell avklaring.»

Disse medlemmer fremmet på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en utredning hvor særlig spørsmålet om hvordan ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger kan bli påvirket av eventuelle nye innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, blir vurdert. Utredningen med eventuelle forslag bes lagt fram for Stortinget som egen sak høsten 1997.»

Komitemedlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen hadde også innvendinger, og mente at en nå burde begynne utformingen av reglene for innskuddsbasert tjenestepensjon. De fremmet et eget forslag om et utvalg som skulle forestå dette, men tilføyde:

«Disse medlemmer vil subsidiært støtte forslaget fra Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre.»

Det ble ikke fremmet mer enn to forslag om dette spørsmålet. Ved selve stortingsbehandlingen den 20. juni 1997 falt imidlertid begge forslagene.

I debatten ble spørsmålet ikke nevnt, og det er dermed ikke grunnlag for å tro at Høyre eller Bråthen (evt. Fremskrittspartiet) hadde endret sin vurdering etter avgivelse av innstillingen. Det foreligger heller ikke andre opplysninger som kan tyde på det.

2.2.5 Revidert nasjonalbudsjett 1998

Spørsmålet om innskuddsbasert tjenestepensjon ble på nytt drøftet i Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998. Et flertall bestående av alle partier unntatt Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa fremje forslag om å innføre ei ordning med innskottsbasert tjenestepensjon som skattemessig skal jamstellast med ytelsesbasert tjenestepensjon, med sikte på gjennomføring i 1999.»

I innstillingen fra finanskomiteen heter det bl.a.:

«Komiteen sine medlemer fra Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til omtalen av det arbeid som er på gang når det gjeld innskotsbasert pensjon i arbeidstilhøve i meldinga om revidert nasjonalbudsjett side 126. Arbeidsgruppa sin rapport vil etter planen liggje føre 15. august i år. Regjeringa vil så raskt som mogleg etter det leggje fram forslag til innskotsbaserte ordningar, primært som alternativ til dagens ytingsbaserte ordningar. Desse medlemene førutset at den/dei ordningane som vert fremja sikrar arbeidstakarane sine interesser og at dei provenymessige verknadane i tilstrekkeleg grad er tilpassa dei langsiktige omsyn til norsk økonomi. På noverande tidspunkt ligg det ikkje føre konkrete modellar.»

Videre heter det fra komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte:

«Om lag 700 000 arbeidstagere er i dag uten tjenestepensjonsordning. Det er dermed helt klart et behov for nye ordninger, som kan gjøre at flere får et pensjonstilbud utover folketrygden.»

2.2.6 Utredning av hovedspørsmål ved innskuddsbasert tjenestepensjon

I mars 1998 nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som skulle vurdere hovedspørsmålene knyttet til å utvide den skattemessige særbehandlingen av pensjoner i arbeidsforhold til også å omfatte innskuddsbaserte pensjonsordninger, som et grunnlag for et eventuelt lovarbeid. Arbeidsgruppen avga sin rapport 20. august 1998.

Arbeidsgruppen konkluderer med at det i utgangspunktet er de samme grunnleggende hensyn som skal ivaretas av en foretakspensjonsordning, uavhengig av om den er ytelses- eller innskuddsbasert. Slike hensyn er bl.a. at ordningen skal være et supplement til folketrygden, at den skal sikre likebehandling av medlemmer og ansatte, og at den skal ha en viss stabilitet og forutsigbarhet. Arbeidsgruppen la til grunn at en innskuddsbasert foretakspensjonsordning i Norge bør inngå som en del av en mer helhetlig pensjonspolitikk. I tråd med oppfatning til flertallet i Sosialkomitéen ved behandlingen av Velferdsmeldingen, innebærer dette at utformingen av innskuddsbaserte ordninger må ses i sammenheng med folketrygdens pensjoner, offentlige og private tjenestepensjoner, egne pensjoner, pensjonistbeskatningen og pensjonistenes levekår mer i sin alminnelighet.

Arbeidsgruppen sier på side 40 i sin rapport:

«Pensjonspolitisk er det et stor spenn mellom de likhetskrav som gjelder i foretak med gunstige tjenestepensjonsordninger og folketrygdens oppgaver for hele befolkningen. I begge tilfeller er det likevel spørsmål om utjevning, og dermed om regler som kan sikre en viss fordelingsmessig rimelighet i forhold til en uregulert situasjon.»

Arbeidsgruppen har i sin drøfting av den skattemessige behandlingen av innskuddsbaserte ordninger lagt til grunn at en innskuddsbasert ordning bør oppfylle viktige hovedhensyn bak TPES og foretakspensjon for at det skal kunne innrømmes fradrag for innskudd på lik linje med det som gjelder for premier til disse ordningene. Arbeidsgruppen sier på side ni i sin rapport:

«Arbeidsgruppen mener at kriteriet for å gi en skattefavorisering «på lik linje med» TPES bør være at ordningen oppfyller viktige hovedhensyn som det har vært lagt vekt på ved utformingen av TPES. Hvis det åpnes for innskuddsbaserte ordninger hvor det stilles vesentlige lempeligere betingelser, men med samme skattefavorisering, kan resultatet bli at mange eksisterende ordninger avsluttes for å etablere innskuddsbaserte ordninger.»

2.2.7 Nasjonalbudsjettet 1999

Arbeidsgruppens rapport ble fulgt opp i Nasjonalbudsjettet 1999, jf. kapittel 6. Regjeringen legger i omtalen i Nasjonalbudsjettet 1999 stor vekt på at skattestimulert pensjonssparing skal være klart avgrenset fra ordinær sparing. Det legges videre vekt på at forhold som ikke er direkte knyttet opp mot om ordningen er innskudds- eller ytelsesbasert i størst mulig grad bør underlegges de samme krav i de to ordningene. På side 172 heter det:

«Et slikt utgangspunkt er rimelig ut fra at det er de samme hovedhensyn som ivaretas gjennom ordningene. Slike felles krav vil bl.a. være krav om aldersgrense og livslang utbetaling, krav om pensjonsplan i foretaket samt et krav om at ordningen skal omfatte samtlige ansatte etter nærmere regler.»

Regjeringen legger også vekt på at det ut fra formålet med tjenestepensjonsordninger er naturlig at alderspensjon i skattestimulerte ordninger skal vare livet ut, og gi minst like god inntektssikring sent i alderdommen som like etter at yrkeskarrieren er avsluttet. På side 172 heter det videre bl.a.:

«Et krav om at ordningen skal gi minst like god inntektssikring sent i alderdommen som tidlig, innebærer derfor etter departementets vurdering at pensjonskapitalen før utbetalingene starter må konverteres til et forsikringsprodukt med dødelighetsarv og en garantert årlig avkastning som minst må være 0 prosent.»

Etter Regjeringens vurdering er det rimelig at de maksimale innskuddene rettes inn mot å gi en kompensasjon på linje med det som er vanlig i ytelsesbaserte ordninger, dvs. 66 pst. av sluttlønn sammen med folketrygden. På side 173 i Nasjonalbudsjettet heter det bl.a.:

«En kan ikke utelukke at de forsikrede i perioder oppnår en avkastning som ligger til dels betydelig høyere enn det som er lagt til grunn ved fastsettelsen av innskuddssatsene, noe som kan føre til «svært» høye pensjoner for enkelte. Tilsvarende vil avkastningen kunne bli svært lav om midlene forvaltes uten avkastningsgaranti. Dette kan tale for at ordningen etableres med avkastningsgaranti, og at det innføres en skatt på avkastning ut over den avkastning som er lagt til grunn ved fastsettelse av de maksimale innskuddssatsene. Avkastningsgaranti og avkastningsskatt vil bidra til å utjevne forskjellen i faktiske ytelser mellom innskudds- og ytelsesbaserte pensjoner som tar sikte på samme pensjonsnivå, og gjøre de to ordningene mer like. Et krav om avkastningsgaranti lar seg imidlertid ikke forene med sparing i bank eller verdipapirfond. Spørsmålet om det er behov for tiltak med sikte på å utjevne faktiske alderspensjoner i ytelses- og innskuddsbaserte ordninger som beregningsmessig tar sikte på samme pensjonsnivå, vil bli vurdert videre ved utarbeidelsen av forslaget til lovverk for innskuddsbaserte ordninger.»

2.2.8 Ny lov om foretakspensjon

Regjeringen fremmet Ot.prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon i statsråd 9. april 1999. Loven regulerer ytelsesbaserte kollektive tjenestepensjonsordninger med skattefavorisering for ansatte i skattepliktige foretak. Den vil avløse regler om tjenestepensjoner fastsatt i forskrifter fra 1968 og 1969. Proposisjonen bygger på NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon og høringsuttalelsene til denne, og forslaget til lov om foretakspensjon er dermed i stor utstrekning en oppfølging av Stortingets retningslinjer ved behandlingen av Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-95)).

Ytelsesbaserte pensjonsordninger som foretakspensjon, er pensjoner som i hovedsak finansieres av arbeidsgiver, og som kommer i tillegg til ytelser fra folketrygden. Arbeidsgiver gis inntektsfradrag for premieinnbetalinger og tilskudd til ordningen. Ordningene må være organisert gjennom forsikringsselskap eller pensjonskasse, som skal garantere ytelsene fra pensjonsordningen. At pensjonsinnretningen garanterer ytelsen, og at denne skal utgjøre en fastsatt del av tidligere lønn, kjennetegner de ytelsesbaserte pensjonsordningene.

Ordninger som skal omfattes av loven, må etter Regjeringens forslag inneholde alderspensjon. Det vil være opp til foretaket om ordningen også skal gi rett til uføre- og etterlattepensjoner. Fleksibilitet mht. ytelser og ytelsesnivå innebærer at foretaket selv kan begrense kostnadene ved å ha en foretakspensjonsordning.

For nyansatte i foretaket gir forslaget rett til medlemskap fra første arbeidsdag i bedriften. Adgangen til å holde yngre arbeidstakere utenfor ordningen reduseres gjennom en rett til medlemskap fra fylte 20 år, med adgang til å fastsette lavere aldersgrense. Videre legges det opp til at deltids- og sesongarbeidere med en femtedel av full stilling skal være medlemmer av ordningen med mindre annet bestemmes særskilt.

Nyansatte eldre arbeidstakere med mindre enn ti år igjen til pensjonsalderen skal etter lovforslagets hovedregel være medlem av ordningen. Ut fra et ønske om fleksibilitet gis det imidlertid adgang til å fastsette at disse ikke skal være medlemmer av ordningen, eventuelt på særskilte vilkår. For å motivere til videre yrkesdeltagelse foreslås regler som skal gi rett til fortsatt opptjening av pensjon eller styrking av pensjonsrettigheter for de som fortsetter å arbeide ut over pensjonsalderen.

Regjeringen foreslår en aldersgrense på 67 år for rett til alderspensjon i foretakspensjonsordninger. Det er den samme aldersgrensen som gjelder i folketrygden. Ytelsene skal være livsvarige. Regjeringen foreslår at overskudd på den del av premiereserven som hører til løpende pensjoner, skal overføres til et nytt «pensjonistenes overskuddsfond» og brukes til årlig regulering av løpende pensjoner.

For foretak som inngår i samme konsern eller har tilsvarende nær tilknytning åpnes det adgang til å opprette felles pensjonsordning. Lovforslaget inneholder også regler som skal regulere håndteringen av pensjonsordningene ved ulike selskapsendringer som for eksempel fusjoner og fisjoner. Loven vil på dette området innebære en opprydding i en uklar rettstilstand, og gi økt forutberegnelighet for både foretak og ansatte.

Någjeldende regler om adgang for foretakene til å foreta avsetninger i premiefond videreføres, men med uttømmende regler om anvendelse av premiefondet. Premiefond er primært en avsetning for bedriftene til framtidige premieinnbetalinger. Som en nyskapning foreslås det en adgang for foretakene til å tilbakeføre midler i premiefond når dette har nådd en størrelse som overgår det som formålet tilsier. Slik tilbakeføring skal skje mot beskatning i tilbakeføringsåret.

2.3 Internasjonale forpliktelser

For å styrke grunnlaget for verdiskaping har Norge inngått en rekke internasjonale forpliktelser for å bidra til fri bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital over landegrensene. De sentrale avtalene som Norge er tilsluttet, er EØS-avtalen med den Europeiske Union, og GATT- og GATS-avtalene med Verdens Handelsorganisasjon (WTO). Norges internasjonale forpliktelser bygger bl.a. på felles regler om frihet til å tilby tjenester over landegrensene og til fri flyt av kapital, men også om enkeltlandenes rett til beskatning og regelutforming. En gjennomgang av de viktigste reglene fra disse avtalene finnes bl.a. i NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon og i Ot. prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon.

2.3.1 Tjenestepensjonsforsikring i utenlandske livsforsikringsselskaper

Artikkel 4 i EØS-avtalen fastsetter et forbud mot enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. I artikkel 31 fastslås retten for borgerne i medlemsstatene til fritt å kunne etablere virksomhet innenfor samtlige medlemsstater i EØS-området, uten noen form for restriksjoner. Adgangen til å opprette agenturer, filialer eller datterselskaper er særskilt nevnt. Det presiseres at etableringsadgangen også omfatter en rett til å utøve virksomheten på de vilkår som lovgivningen i etableringsstaten fastsetter for egne borgere. Videre følger det av avtalens art. 36 at det ikke skal være noen restriksjoner på adgangen til å tilby tjenester på tvers av landegrensene innenfor avtaleområdet. Artiklene gjelder som norsk lov, jf. lov av 27. november 1992 nr. 109 (gjennomføringsloven) § 1.

På forsikringsområdet er disse prinsippene konkretisert gjennom det såkalte tredje livsforsikringsdirektiv (Rdir 92/96). Direktivet er en del av tilleggsavtalen til EØS-avtalen, jf. St.prp. nr. 40 (1993-94).

EØS-avtalen bygger på prinsippet om en «EØS-lisens», som innebærer at finansielle tjenesteytere, herunder livsforsikringsselskaper, som har fått konsesjon i sitt hjemland, også skal kunne tilby tjenester eller etablere seg i andre EØS-land gjennom grenseoverskridende virksomhet, eller gjennom etablering av filial. Tilsynet med finansielle tjenesteytere er basert på hjemlandskontroll, som innebærer at hovedansvaret for institusjonstilsynet hviler på myndighetene i det landet hvor tjenesteyteren har fått konsesjon.

Ikke-diskriminering er et grunnprinsipp i EØS-avtalen. Det er ikke adgang til å opprettholde eller fastsette regler som fører til faktisk forskjellsbehandling av norske finansielle tjenesteytere og EØS-foretak som driver tilsvarende virksomhet. Norge er således forpliktet til å gi finansielle tjenesteytere hjemmehørende i annen EØS-stat markedsadgang på like vilkår som tilsvarende norske institusjoner. Finansielle tjenesteytere fra annen EØS-stat kan velge å utøve virksomhet gjennom filial eller ved grensekryssende virksomhet.

EØS-regelverket vil ha betydning for spørsmålet om pensjonsforsikring med skattefavorisering skal kunne tegnes i utenlandske livsforsikringsselskaper. EØS-avtalen omfatter ikke skattelovgivingen som fortsatt er et nasjonalt anliggende, men andre regler i avtalen kan ha betydning for utøvelsen av beskatningsmyndigheten.

EUs regelverk vedrørende tjenestepensjonsordninger ble i 1997 gjennomgått i et «Green Paper» utarbeidet av EU-kommisjonen (Supplementary Pensions in the Single Market). Grønnboken ble i 1999 fulgt opp med en Kommunikasjon, «Towards a single market for supplementary pensions» (Com (1999) 134 final). Blant de forhold som tas opp i Kommunikasjonen er behovet for et direktiv om tilsyn med pensjonskasser, og regler om aktivasammensetning og beregning av forpliktelser i disse pensjonsinnretningene. Det blir videre foreslått opprettet et pensjonsforum, som skal drøfte tiltak og virkemidler for å fjerne egenskaper ved pensjonssystemene når disse kan være til hinder for arbeidskraftens mobilitet i unionen.

EØS-avtalen omfatter ikke medlemsstatenes lovgivningskompetanse med hensyn til direkte beskatning. De någjeldende TPES-reglene er gitt med hjemmel i skatteloven. Også etter forslaget til lov om foretakspensjon og utkastet til lov om innskuddspensjon vil det være en nær kobling mellom pensjonsordningene og skatteloven. Det vises her til reglene i skatteloven om rett til inntektsfradrag for premie og tilskudd til ordningen, og forutsetningen om at kravene til ordningen i lovforslaget er oppfylt for rett til slikt inntektsfradrag. Reglene om inntektsfradrag har tradisjonelt vært basert på det såkalte P-prinsippet. Dette innebærer at inntektsfradraget har blitt gitt under forutsetning om at de senere pensjonsutbetalingene kommer til beskatning her i landet. Videre har det vært av betydning å kunne føre kontroll med at utbetalingene blir innberettet til ligningsmyndighetene, slik at en har vært sikret at disse rent faktisk kommer til beskatning. Endelig har en sett det som viktig å kunne føre kontroll med at de kravene til ordningen som er fastsatt i lovgivningen som forutsetning for skattefavoriseringen, faktisk overholdes.

På denne bakgrunn oppstår det derfor spørsmål om de rettigheter som følger av EØS-avtalen vil gjelde uten noen form for begrensninger som følge av at skatteretten ikke omfattes av avtalen. Om disse kryssende hensynene uttaler EF-domstolen i den såkalte Wielockx-saken (sak C-80-94):

«... at selv om direkte beskatning hører under medlemsstatenes kompetanse, skal disse utøve denne under overholdelse av fellesskapsretten og således avstå fra enhver form for åpenlys og skjult forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet.»

Den 28. april 1998 avsa EU-domstolen dom i en sak mellom Jessica Safir og Skattemyndigheten i Dalarnas Län, også kalt Safir-saken. Saken dreide seg om hvorvidt Safir, som i 1995 hadde tegnet kapitalforsikring i det britiske forsikringsselskapet Skandia Life, skulle betale skatt etter den svenske premieskatteloven. Kapitalforsikringer tegnet i utenlandsk drevet selskap beskattes i Sverige etter lov om skatt på visse premiebetalinger, kalt premieskatteloven. Formålet med premieskatteloven er å beholde skattenøytralitet mellom sparing i kapitalforsikringer i selskaper som er etablert i Sverige og selskaper som er etablert utenfor Sverige. Etter søknad kan premieskatten reduseres eller fritas dersom det utenlandske forsikringsselskapet i sitt hjemland er underlagt en inntektsbeskatning som er sammenlignbar med den beskatningen som gjelder for forsikringsselskapene i Sverige. Domstolen kom til at den svenske lovgivningen på området var i strid med art. 59 i EU-avtalen. Denne artikkelen er til hinder for nasjonal lovgivning som uten saklig grunnlag hindrer fri flyt av varer og tjenester.

Utvalget legger til grunn at det ikke vil være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen å stille krav om at selskap som tilbyr skattefavorisert pensjon må være etablert her i landet gjennom datterselskap eller filial. Etter utvalgets syn er et slikt krav nødvendig for å kunne ivareta hensynet til effektiv skattekontroll. Det vises her til at det ikke vil være mulig for norske myndigheter å foreta kontroll med selskaper uten slik etablering, eller å håndheve eventuelle sanksjoner overfor disse. Kravet om etablering her i landet innebærer at innskuddspensjonsordninger, på samme måte som foretakspensjonsordninger, ikke vil kunne tilbys gjennom grensekryssende virksomhet. Utvalget har lagt til grunn at Safir-dommen ikke påvirker adgangen til effektiv skattekontroll, som igjen begrunner at utkastet krever at institusjonen må være etablert i Norge for at inntektsfradrag for pensjonsinnskudd kan kreves.

2.3.2 Forsikringsvirksomhetsloven og andre regler

Gjeldende regelverk skiller mellom forsikringsselskaper hjemmehørende innenfor og utenfor EØS. Livsforsikringsselskap med hovedsete i annen EØS-stat kan i henhold til gjeldende regelverk drive virksomhet i Norge gjennom filial to måneder etter at Kredittilsynet har mottatt melding om filialetablering fra tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland. Grensekryssende virksomhet kan påbegynnes når selskapet har mottatt bekreftelse fra sitt hjemlands tilsynsmyndighet om at denne har sendt melding om den planlagte virksomhet til Kredittilsynet. Det er et vilkår for virksomhetsutøvelsen at selskapet har tillatelse til å drive tilsvarende virksomhet i hjemlandet og er undergitt tilsyn fra myndighetene der.

Gjeldende regelverk angir at privat tjenestepensjonsordning etter skatteloven (TPES) bare kan tegnes i selskap som har tillatelse til å drive livsforsikringsvirksomhet her i landet. Bestemmelsen har vært forstått slik at den omfatter livsforsikringsselskaper med konsesjon etter forsikringsvirksomhetsloven.

2.3.3 Forslag til lov om foretakspensjon

Spørsmålet om utenlandske EØS-selskapers adgang til å tegne foretakspensjonsforsikring her i riket, må vurderes på bakgrunn av de skattefordeler som er knyttet til slik forsikring. Å nekte fradrag for innbetalt premie til et EØS-selskap som har filial her i landet, må i utgangspunktet antas å være i strid med EØS-avtalen.

For så vidt gjelder grensekryssende virksomhet, har EU-Domstolen i den såkalte Bachmann-dommen åpnet for en innskrenkende tolkning av art. 4, begrunnet med sammenheng i skattesystemet og hensynet til effektiv skattekontroll. Domstolen fastslo at vertslandet kan nekte å innrømme fradrag som gjestearbeidende skattyter har tegnet i livsforsikringsselskap i sitt hjemland.

Med utgangspunkt i en vurdering av Bachmann-dommen ble privat tjenestepensjonsforsikring som er tegnet i utenlandsk livsforsikringsselskap som er etablert i Norge, omfattet av forslag til lov om foretakspensjon. For nærmere omtale av dommen og vurderinger av denne, vises til redegjørelse i Ot.prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon. Lovforslaget innebærer at det skal innrømmes skattemessig særbehandling for foretakspensjon til norsk livsforsikringsselskap eller til filial i Norge av et utenlandsk livsforsikringsselskap. Slike filialer kan være EØS-selskaper som driver filialvirksomhet på grunnlag av sitt hjemlands konsesjon. Andre utenlandske selskaper må ha konsesjon fra norske myndigheter.

EØS-avtalen inneholder et forbud mot forskjellsbehandling av arbeidstakere på grunnlag av statsborgerskap når det gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår. Ut fra bestemmelsens formål må begrepet «andre arbeidsvilkår» forstås vidt. Under arbeidet med Ot.prp. nr. 47 (1998-99) ble det lagt til grunn at medlemskap i et foretaks pensjonsordning faller inn under art. 28 på bakgrunn av at slikt medlemskap er en del av de ordinære lønns- og arbeidsvilkår. Ved utformingen av de alminnelige regler om medlemskap i en pensjonsordning, ble det tatt hensyn til dette. Rett til medlemskap er således knyttet til selve ansettelsesforholdet.

2.3.4 Arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelser

Rådsdirektiv 77/187/EØF om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om ivaretakelse av arbeidstakernes rettigheter ved overdragelse av foretak, bedrifter eller deler av bedrifter, er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVIII pkt 23. EØS-reglene er gjennomført i norsk rett ved endring av arbeidsmiljøloven i 1992, da et nytt kapittel om arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse mv. ble innført.

Det framgår av direktivet at bestemmelsens formål er å verne arbeidstakerne ved skifte av innehaver av bedriften, og særlig sikre at arbeidstakernes rettigheter blir ivaretatt. Spørsmålet om bestemmelsen omfatter pensjonsrettigheter, er omhandlet i to forhåndsavgjørelser fra EFTA-domstolen. I rådgivende uttalelser har EFTA-domstolen besvart spørsmål fra hhv. Gulating lagmannsrett og Stavanger byrett om direktivet gir arbeidstakerne en rett til å beholde den pensjonsforsikring som de hadde hos den tidligere innehaver, slik at den nye innehaveren vil være rettslig forpliktet til å fortsette å innbetale premier til tjenestepensjonsforsikringen. Det vises til Ot.prp. nr. 47 (1998-99) for nærmere omtale av ovennevnte avgjørelser.

På bakgrunn av de to avgjørelsene ble det i arbeidet med forslag til lov om foretakspensjon lagt til grunn at EØS-reglene ikke pålegger ny arbeidsgiver etter virksomhetsoverdragelsen en plikt til å opprettholde pensjonsordning for de ansatte som har hatt pensjonsordning hos tidligere arbeidsgiver. Direktivet skiller mellom framtidige rettigheter og ervervede rettigheter. Det følger av art. 3 nr. 3 annet ledd at medlemsstatene skal vedta de nødvendige tiltak for å ivareta arbeidstakernes interesser med hensyn til ervervede rettigheter til alderspensjon, herunder pensjon til etterlatte. Bestemmelsen tar sikte på å gi vern for arbeidstakeres helt eller delvis ervervede pensjonsrettigheter. Det ble videre lagt til grunn at bl.a. forslagene til regler vedrørende rett til fripolise ved opphør av medlemskap, forslaget til regler om sammenslåing av foretak, regler om deling av foretak og forsikringsvirksomhetslovens regler om flytting av pensjonsordninger, vil være slike tiltak som direktivets art. 3 nr. 3 annet ledd omhandler.

2.3.5 Internasjonale forpliktelser knyttet til likebehandling av menn og kvinner

Etter EØS-avtalen art. 69, som svarer til EF-traktaten art. 119, skal avtalepartene gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid. EØS-avtalens art. 69 gjelder som norsk lov, jf. lov av 27. november 1992 nr. 109 (gjennomføringsloven). Lønn er definert som alminnelig grunnlønn eller minstelønn og all annen godtgjøring som arbeidsgiveren på grunn av arbeidsforholdet direkte eller indirekte betaler arbeidstakeren i penger eller i naturalia. Artikkelen utfylles bl.a. av Rdir. 86/378/EØF av 24. juli 1986 om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i yrkesbaserte trygdeordninger, inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVIII pkt. 20. Det følger av direktivets art. 2 at direktivet får anvendelse for pensjonsordninger som skal supplere eller erstatte de offentlige trygdeordninger. Etter art. 5 er det som hovedregel ikke tillatt å forskjellsbehandle på grunnlag av kjønn bl.a. når det gjelder beregning av premie/innskudd og beregning av ytelser. Forbudet gjelder både direkte og indirekte forskjellsbehandling.

I Rdir. 86/378/EØF art. 6 er det oppregnet eksempler på bestemmelser som etter sitt innhold vil være i strid med kravet om likebehandling av kvinner og menn. I oppregningen inngår bestemmelser som fastsetter forskjellig nivå på innskudd både fra arbeidstakere og arbeidsgivere, jf. art. 6 bokstav i. Bestemmelsen ble presisert ved Rdir. 96/97/EØF av 20. desember 1996 som endrer Rdir. 86/378/EØF. Rdir. 96/97/EØF ble tatt inn i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning 6. mars 1998. Etter endringsdirektivets art. 6 bokstav i skal som hovedregel arbeidsgivers innskudd i innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger være likt for kvinner og menn. Et unntak gjelder dersom formålet med praksisen er å oppnå like eller tilnærmet like årlige pensjonsytelser til begge kjønn. Etter direktivbestemmelsen er det således en adgang til å ha innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger der arbeidsgiveren yter forskjellige innskudd for kvinner og menn dersom praksisens formål er like pensjonsutbetalinger.

Flere saker om rekkevidden av EF-traktaten art. 119 har vært forelagt EF-Domstolen til forhåndsavgjørelse. Det følger av EF-Domstolens praksis at retten til å være omfattet av en arbeidsgiverfinansiert tjenestepensjonsordning omfattes av lønnsbegrepet i art. 119 og dermed faller inn under forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn. I den såkalte Barber-dommen konkluderte EF-Domstolen med at pensjon som utbetales i hht. kontraktsfestede pensjonsordninger er en ytelse som arbeidstaker mottar fra arbeidsgiver som følge av arbeidsforholdet. Slik pensjonsytelse omfattes dermed av Traktatens art. 119. I andre dommer er det vurdert om ulike forhold har vært å anse som forskjellsbehandling i strid med art. 119. For nærmere beskrivelse av disse dommene vises til Ot.prp. nr. 47 (1998-99).

Spørsmålet om det er forenlig med art. 119 å hensynta forsikringstekniske beregnede forskjeller i dødsrisiko på grunnlag av kjønn, ble forelagt EF-Domstolen bl.a. i den såkalte Coloroll-saken. Det ble i denne saken reist spørsmål bl.a. om det er forenlig med art. 119 å utbetale ytelser eller andre beløp som beregnes ut fra forsikringstekniske faktorer som fører til forskjellige resultater for kvinner og menn. EF-Domstolen fastslo i sin avgjørelse at forskjellige pensjonsutbetalinger (engangsytelser eller beløp som trer i steden for ytelsene) for kvinner og menn, som følge av at det brukes forsikringstekniske beregningsprinsippet når premiebeløpene fastsettes, ikke er i strid med art. 119. Nærmere beskrivelse av saken er gitt i Ot.prp. nr. 47 (1998-99).

2.3.6 Oppsummering

GATS-avtalen (General Agreement on Trade in Services) har som formål å nedbygge handelshindringer og forbedre markedsadgang for tjenesteytere fra de land som har tiltrådt avtalen. Et sentralt prinsipp i avtalen er det såkalte bestevilkårsprinsippet som sikrer avtalepartene mot forskjellsbehandling ved handel med tjenester. Prinsippet innebærer at en avtalepart ikke kan diskriminere mellom utenlandske tjenesteytere hjemmehørende i land som er medlem av Verdens Handelsorganisasjon (WTO). Norges forpliktelser etter GATS-avtalen følger av en særskilt bindingsliste hvor det er inntatt enkelte reservasjoner mot bestevilkårsprinsippet der gjeldende rett inneholder ulike regler for utenlandske finansielle tjenesteytere ettersom de er hjemmehørende innenfor eller utenfor EØS. Et annet viktig element i GATS er prinsippet om nasjonal behandling. Prinsippet innebærer at utenlandske tjenesteytere som har adgang til markedet i et annet medlemsland, skal likebehandles med nasjonale tjenesteytere, med mindre annet følger av de enkelte medlemslands bindingslister.

Utvalget legger til grunn at markedsadgangen for utenlandske tilbydere er sikret gjennom utkastet. Utvalgets utkast til lov er således i overensstemmelse med de internasjonale forpliktelser Norge har påtatt seg.