6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1 Innledning

Dette kapittel gir en nærmere omtale av økonomiske og administrative konsekvenser med hovedvekt på provenyvirkningene av å innføre innskuddspensjonsordninger. De provenymessige virkningene av å innføre regler for skattemessig særbehandling av innskuddsbaserte pensjonsordninger vil først og fremst avhenge av hvilken utbredelse ordningene får. I 1995 hadde ca. 1/3 av norske foretak pensjonsordning. Tabell 6.1 viser antall medlemmer i de ulike ordninger pr. 31.12.1998.

Dette gir imidlertid få holdepunkter for hvor stor utbredelsen kan bli dersom det blir adgang til innskuddsbasert pensjon i arbeidsforhold. Utbredelsen vil trolig særlig avhenge av lønnsevnen i foretakene, og i hvilken grad arbeidstakerne ser det som fordelaktig å ta ut lønnsøkning i form av innskudd til pensjonsordning istedenfor som utbetalt lønn. Trolig vil utbredelsen også avhenge av om foretak som i dag ikke har ytelsesbasert tjenestepensjonsordning vil finne et innskuddsbasert alternativ mer attraktivt.

Tilgangen på data om for eksempel foretak med foretakspensjonsordninger, mobilitet i arbeidsmarkedet mv. er svært begrenset. I flere sammenhenger er det bare mulig å presentere stiliserte regneeksempler og en begrenset drøfting av atferden til større grupper av arbeidstakere og foretak. Dette gjør resultatene meget usikre.

6.1.1 Utbredelse av tjenestepensjonsordninger i dag

De største enkeltaktørene innenfor tjenestepensjonsordninger er Statens Pensjonskasse (SPK) og Kommunal Landspensjonskasse (KLP). SPK har alle ordninger innenfor statlig virksomhet som er dekket av Lov om Statens Pensjonskasse. KLP har de fleste ordninger i kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Tabell 6.1 viser antall medlemmer i ulike ordninger.

I 1998 var det om lag 2,1 mill. sysselsatte lønnstakere i Norge, og av disse var om lag 53 pst. medlem av en tjenestepensjonsordning i offentlig eller privat sektor. Arbeidstakere med private tjenestepensjonsordninger utgjorde om lag 465 000 personer, jf. tabell 6.1. Disse utgjør om lag 34 pst. av alle sysselsatte lønnstakere i privat sektor. Anslagsvis 970 000 sysselsatte lønnstakere var ikke medlem i noen tjenestepensjonsordning, selv om en del av disse kan ha fripolise fra tidligere medlemskap. Medlemmene av Norges Forsikringsforbund hadde ved utgangen av 1998 utstedt om lag 750 000 fripoliser.

I NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon oppgis også tall for utbredelsen av private tjenestepensjonsordninger. Om lag 55 pst. av alle sysselsatte lønnstakere i 1995 var medlem i en tjenestepensjonsordning i privat eller offentlig sektor, mens utbredelsen i privat sektor alene var slik at knapt 35 pst. av sysselsatte lønnstakere var medlem i en pensjonsordning. Siden 1995 har veksten i antall sysselsatte vært sterk, og den lille differansen i anslag i 1995 og 1998 kan komme av at en rekke nyansatte i perioden ennå ikke vil ha blitt medlem i foretakets tjenestepensjonsordning under någjeldende regler.

En undersøkelse som Norges Forsikringsforbund fikk gjennomført i 1996 1 for å anslå utbredelsen av kollektive pensjonsordninger hos arbeidsgiver, viste at det var forskjeller i utbredelsen mellom ansatte i små og store foretak. Av arbeidstakere i foretak med 25 eller færre ansatte, svarte 28 pst. at de var med i en kollektiv pensjonsordning. I bedrifter med 26-150 og over 150 arbeidstakere, var andelen hhv. 54 og 70 pst. Resultatene kan tyde på at det er systematiske forskjeller basert på foretaksstørrelse. Det kan også indikere at det i gruppen mellomstore og store foretak kan være en høyere andel veletablerte foretak med solid økonomi.

6.1.2 Pensjonsnivå i eksisterende pensjonsordninger

Etter gjeldende regler gis det særskilt skattemessig behandling kun for private pensjonsordninger som sikter mot å gi en bestemt ytelse ved pensjonsalder. Det er mest vanlig å ha pensjonsnivå (pensjon som andel av sluttlønn) på om lag 65-67 pst., selv om en del foretak gir lavere eller høyere pensjonsnivå. Et pensjonsnivå på om lag 2/3 av lønn tilsvarer kompensasjonsnivået i de offentlige ordningene, og mange foretak har valgt å utforme ordningene etter mønster av ordningen i Statens Pensjonskasse. Tabell 6.2 viser pensjonsnivåene blant 217 bedrifter med tjenestepensjonsordning i 1996.

Det framgår av tabell 6.2 at rundt halvparten av pensjonsordningene og fire av ti medlemmer har som siktemål en pensjon som tilsvarer 65-67 pst. av sluttlønn.

6.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for foretakene

En av de ønskede egenskaper til en innskuddsordning, er at den skal være enkel å opprette og enkel å administrere. I § 5-3 i lovutkastet er det satt opp alternative måter innskuddet kan fastsettes på. Det er lagt til grunn at satser for maksimale innskudd skal fastsettes i forskrift. Forskriftens maksimalsatser skal settes slik at forventet sum av folketrygdpensjon og pensjon fra pensjonsordningen ikke skal overstige ca. 66 pst. av medlemmets sluttlønn inntil 12G, gitt visse forutsetninger om antall innskuddsår og avkastning.

Det er grunn til å anta at de altoverveiende utgifter består av innskudd hvis størrelse foretaket selv fastsetter, dog innenfor visse maksimale grenser, jf. utkastets § 5-4 første ledd. I den grad en innskuddsbasert ordning sikter mot å gi en ytelse nær det ytelsesnivået som er vanlig i pensjonsordninger i dag, vil den samlede netto innbetaling over tiden fram til pensjonsalder i en innskuddsordning neppe avvike i særlig grad fra en foretakspensjonsordning.

Selv om det ikke er noen forskjell i den skattemessige favoriseringen mellom foretak av ulik størrelse, kan det likevel være slik at en innskuddsordning har karakteristika som gjør den mer egnet for små foretak enn hva for eksempel TPES er. For små foretak kan foretakspensjonsordninger være for kompliserte. En foretakspensjonsordning vil også kunne gi større usikkerhet med hensyn til framtidige utgifter.

Økonomiske insitamenter er også av betydning for utbredelsen. Det er foreslått at også innskuddsordninger skal gi skattefradrag for innskudd hos arbeidsgiver, og at oppsparte midler ikke skal formuesbeskattes. Slike økonomiske insitamenter vil dermed gjelde både for ytelses- og innskuddsbaserte pensjonsordninger, og kan, sammen med administrativ enkelhet for innskuddsordninger, føre til at foretak som nå ikke har pensjonsordning, velger å opprette innskuddspensjonsordning. For foretak som i dag ikke har pensjonsordning, kan dette framstå som en måte å oppnå noen av de fordeler som finnes med pensjonsordninger, som å øke de ansattes tilknytning til foretaket.

Erfaringer fra utlandet viser at store foretak med etablerte ytelsesordninger i de fleste tilfeller velger å beholde sine ordninger uendret, selv om de gis anledning til å gå over til innskuddspensjonsordninger. Det kan skyldes at både arbeidsgiver og arbeidstaker kjenner sin ordning godt og at det er forbundet med kostnader for begge parter å skifte ordning.

For foretak som velger å gå over fra ytelsesbasert til innskuddsbasert pensjonsordning, vil de vesentligste administrative merutgiftene være knyttet til engangsutgifter som naturlig følger av overgangen til en ny ordning. Bl.a. må foretaket avvikle den tidligere pensjonsordningen og utarbeide nytt regelverk.

6.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for medlemmene

Dette avsnittet drøfter konsekvenser for medlemmer i nye ordninger og følger for medlemmer som skifter ordninger. Mulige virkninger på mobilitet på arbeidsmarkedet og virkninger for eldre arbeidstakere berøres også. Til slutt illustreres skattemessige konsekvenser for medlemmene av skattefavoriseringen.

6.3.1 Forskjeller mellom foretakspensjon og innskuddspensjon

Foretakspensjon og innskuddspensjon vil ha mange fellestrekk, spesielt på den administrative siden. Det vil likevel også være grunnleggende forskjeller.

Lønnsendringer vil i foretakspensjon føre til at både framtidige premier må øke og til at oppsamlet kapital på endringstidspunktet er for liten i forhold til den nye lønnen. Under det lineære prinsipp må foretaket umiddelbart finansiere det som mangler i avsatt kapital i forhold til den nye lønnen, og deretter betale noe høyere premier fram til pensjonsalder. I innskuddsordninger betyr ikke lønnsendring noe for allerede avsatt kapital, men bare for nye innbetalinger. Det er altså ingen oppfylling i forhold til tidligere opptjeningstid i innskuddsordninger.

Innskuddsbasert pensjon vil bety mer forutsigbarhet i pensjonsinnbetalingene, i og med at premien typisk vil utgjøre en fast prosent av lønn, evt. et fast kronebeløp. Foretakets utgifter til en ordning med innskuddspensjon vil i hovedsak være knyttet til netto innskudd og premier, dvs. brutto innskudd og premie fratrukket tilbakeført avkastning, foruten kostnader til drift av ordningen. Hvis innskuddet er i prosent av lønn, vil det være en viss usikkerhet knyttet til innskudd ved lønnsøkning, men en slipper etterslepseffekten, som i ytelsesordninger kan være betydelig. Det vises for øvrig til avsnitt 4.5.

Innbetalingsprofilen for ellers like pensjonsytelser er forskjellig i ytelses- og innskuddsordninger: En større del av ellers like pensjoner vil finansieres tidlig i en innskuddsordning, og innskudd til unge medlemmer vil derfor typisk være høyere enn i en ytelsesbasert pensjonsordning. Foretak som har mange unge arbeidstakere vil derfor kunne få høyere årlige pensjonskostnader med en innskuddsbasert pensjonsordning enn ved en ytelsesbasert ordning. Tilsvarende vil foretak med mange eldre arbeidstakere ha lavere pensjonskostnader ved en innskuddsbasert pensjonsordning.

Avkastningsusikkerheten består i variasjon rundt forutsetningene og systematisk avvik fra forutsetningene. En avkastning som systematisk gjennom en innbetalingsperiode på 30 år ligger 1,5 prosentpoeng over den som ble lagt til grunn da innskuddets størrelse ble bestemt, vil resultere i en pensjon ved oppnådd pensjonsalder som er i størrelsesorden 30 pst. høyere enn forventet pensjon. Dersom avkastningen derimot ligger 1,5 prosentpoeng lavere enn forutsatt, vil endelig pensjon bli om lag 20 pst. lavere. I praksis vil sannsynligvis avkastningen ligge over den antatte i enkelte perioder, og under i andre perioder. En lavavkastningsperiode tidlig i medlemskapsperioden vil redusere endelig pensjonskapital mer enn en sen høyavkastningsperiode vil øke den.

I innskuddsordninger vil både foretak og medlemmer bli eksponert for avkastningsrisiko, og for medlemmer i ordninger som endres fra ytelses- til innskuddsprinsipper, vil avkastningsrisiko i pensjonssammenheng være nytt. I foretakspensjonsordninger er det ingen avkastningsrisiko for den ansatte, selv om det naturlig nok er usikkerhet omkring framtidig lønnsutvikling og andre forhold.

6.3.2 Krav for medlemsskap

Etter dagens regler er rettstilstanden for medlemmer av pensjonsordninger etter skatteloven uklar og komplisert. Det foreliggende utkastet til innskuddsbasert pensjon i arbeidsforhold følger på dette området forslaget til lov om foretakspensjon, jf. Ot.prp. nr. 47 (1998-99). Utvalget vil understreke betydningen av entydig og klar regulering av pensjonsordningene, og forslaget i Ot.prop. nr. 47 og utkastet her innebærer en klar forbedring i så måte.

En av forbedringene er at deltidsansatte, personer med lav lønn og yngre arbeidstakere får en sterkere tilknytning til foretakspensjonsordningene. Mens arbeidstakere med mindre enn 50 pst. av full stilling etter gjeldende regler kan holdes utenfor pensjonsordningen, foreslås det en reduksjon av denne grensen til 20 pst. av full stilling, jf. lovutkastet § 4-2. Ifølge data fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse (AKU), som er en utvalgsundersøkelse, hadde i underkant av halvparten av alle deltidsansatte og om lag 13 pst. av alle sysselsatte 10-19 timers ukentlig arbeidstid i 1998. Dersom nedre grense settes til 20 pst. av full stilling, vil den andelen av denne gruppen arbeidstakere som har avtalt slik deltidsandel, få anledning til å opptjene pensjonsrettigheter.

6.3.3 Konsekvenser for medlemmer i nye ordninger

Ved opprettelse av en innskuddsordning i foretak, vil sammenhengen mellom lønn og innskudd bli klarere enn sammenhengen mellom lønn og premie i ytelsesordninger. Det samlede lønnsnivået bestående av lønn og innskudd vil dermed framkomme klarere. Det kan være grunn til å tro at pensjonstilskudd og det samlede lønnsnivået vil komme til å stå mer sentralt i lønnsforhandlinger i innskuddsordninger enn i foretakspensjonsordninger.

Pensjonssparing er langsiktig, og det må være et krav at skattefavorisert pensjonssparing ikke kan anvendes til andre formål eller før pensjonsalder. Hvis lønnsøkning tas ut i form av pensjonsinnskudd, vil det bety at de ansatte ikke kan disponere disse midlene før pensjonsalder. Dette vil også være et moment i avveiningen mellom lønn og innskudd til pensjonsordningen.

6.3.4 Konsekvenser for medlemmer i ordninger som endres

Dersom ordningen endres til innskuddspensjon, vil en forvente at de endelige ytelser for dagens medlemmer ikke vil bli de samme som i foretakspensjon. En av grunnene til forskjellene er at det i større grad er livsinntekten, og ikke sluttlønnen, som avgjør pensjonens størrelse i en innskuddsbasert ordning. Avkastningsusikkerheten vil også bidra til dette.

Medlemmer med liten lønnsvekst vil kunne komme godt ut av en slik overgang sammenlignet med medlemmer med kraftig lønnsvekst. Medlemmer som ellers har hatt lik lønnsutvikling, ansettelsestid mv. vil kunne få noe ulik pensjon, alt etter investeringsvalg og avkastning.

I ordninger som avvikles ved overgang til innskuddspensjonsordning, vil eldre arbeidstakere neppe få den samlede opptjening som de ville fått i den opprinnelige ordningen. Utvalget legger derfor opp til overgangsordninger for arbeidstakere med mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder ved overgang fra foretakspensjon til innskuddspensjon, jf. avsnitt 4.14.

6.3.5 Mobilitet i arbeidsmarkedet

I en ytelsesbasert ordning utstedes det fripoliser som bevis på opptjente pensjonsrettigheter når et arbeidsforhold opphører. I en innskuddsordning vil det tilsvarende utstedes et pensjonskapitalbevis som avspeiler den alderspensjonskapital en ansatt som slutter i sin stilling før oppnådd pensjonsalder, har opptjent innen foretakets pensjonsordning.

Et viktig moment i denne forbindelse er hvordan innføringen av innskuddsordninger påvirker arbeidstakernes mobilitet (jobbytte). På den ene side vil pensjonsordninger generelt kunne øke bindingen mellom foretak og arbeidstaker. På den annen side kan økt utbredelse av pensjonsordninger minske kostnadene for arbeidstakere (i form av reduserte pensjonsrettigheter) ved å skifte arbeidsgiver. For å få et anslag på hvor stor utbredelsen av slike pensjonskapitalbevis vil bli, er det nødvendig å få oversikt over hvor stor utbredelsen av jobbskifte er i de foretak som kan tenkes å innføre innskuddspensjon i arbeidsforhold.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har foretatt flere empirisk baserte analyser av mobilitet på arbeidsmarkedet 2. Studiene er utarbeidet med andre formål for øyet, men gir informasjon om i hvilke sektorer og bedriftsstørrelser gjennomtrekken er størst og hva slags arbeidstakere som har størst mobilitet. Noen hovedtrekk i disse studiene er at:

• Graden av jobbskifte er høyere i større virksomheter enn i mindre.

• Graden av jobbskifte er større i privat sektor enn i offentlig.

• Kvinner har høyere mobilitet enn menn.

• Yngre arbeidstakere har høyere mobilitet enn eldre.

Hvis det er riktig at mindre foretak både har lavere grad av jobbskifte og vil ha større tendens til å velge innskuddsbaserte ordninger, kan andelen pensjonskapitalbevis bli lavere enn andelen fripoliser knyttet til ytelsesordninger, i forhold til ansatte som har pensjonsordninger.

6.3.6 Eldre arbeidstakere

Analysene fra ISF tyder på lavere mobilitet blant eldre arbeidstakere enn blant yngre. Ifølge forslag til lov om foretakspensjon (Ot.prp. nr. 47 (1998-99)), kan arbeidsgiver velge mellom å ta opp nye ansatte med mindre enn ti år til pensjonsalder opp i ordningen enten med fulle ytelser, med reduserte ytelser, eller holde dem helt utenfor ordningen. Muligheten til å velge har sin bakgrunn i at premiene i sluttlønnsbasert ordning øker mer ved lønnsøkning jo nærmere arbeidstakeren er pensjonsalderen, fordi en gitt lønnsøkning skal finansieres over stadig kortere gjenstående tid til pensjonsalder. Dette får særlig betydning for nyansatte eldre arbeidstakere hvis foretaket praktiserer medregning, dvs. godskriver tidligere tjenestetid ved opptak. Innskuddsordninger har ikke den samme stigende innbetalingsprofilen, og kan bidra til at eldre arbeidstakere oftere kan stå i pensjonsordninger helt fram til pensjonsalder. Det bør likevel pekes på at lavere pensjonsutgifter for eldre arbeidstakere har sitt nødvendige motstykke i lavere endelig pensjon.

Om den frivillige mobiliteten blant eldre arbeidstakere som i dag har ytelsesbasert pensjonsordning vil øke, er imidlertid usikkert. Det skyldes at de, alt annet likt, ofte vil få høyest pensjon ved å bli stående i den opprinnelige ordningen. Eldre arbeidstakere som har ytelsesbasert pensjonsordning i dag, vil derfor neppe ønske å skifte jobb med mindre lønnsnivået i den nye stillingen er så høyt at det kompenserer for tapet av pensjonsrettigheter som isolert sett følger av skifte fra ytelsesbasert til innskuddsbasert ordning.

Eldre arbeidstakere som skifter jobb og tas opp i en innskuddsbasert ordning etter å ha vært medlem i en ytelsesbasert ordning, vil ofte kunne få pensjonsinnskudd som er lavere enn premiene i en ytelsesbasert ordning. Den endelige pensjonen vil da typisk kunne bli mindre enn om de var blitt tatt opp i en ytelsesbasert ordning med fulle rettigheter.

6.3.7 Skattemessige konsekvenser for medlemmene

Skattefordelen av den innskuddsbaserte pensjonsordningen kan illustreres ved å sammenligne med et alternativ der arbeidsgiver i stedet utbetaler et beløp tilsvarende innskuddet som lønn til den ansatte. Beløpet vil være fradragsberettiget for arbeidsgiver som andre lønnskostnader, uansett om det innbetales til ordningen eller utbetales som lønn.

Når arbeidstakeren alternativt sparer i bank, skjer dette av beskattede midler. Renteinntekter er gjenstand for løpende beskatning som alminnelig inntekt med 28 pst. Videre formuesbeskattes bankinnskudd fullt ut, mens oppsparte pensjonsrettigheter i innskuddsbaserte pensjonsordninger er foreslått å ikke være gjenstand for formuesbeskatning. Formuesskatten er progressiv med 0,9 pst. av formue mellom hhv. 120 000 kroner og 540 000 kroner i klasse 1 og mellom 150 000 og 580 000 i klasse 2 i 1999. For formue over hhv. 540 000 kroner i klasse 1 og 580 000 kroner i klasse 2 er satsen på 1,1 pst. Uttak fra bankkonto er ikke skattepliktig.

Skattefavoriseringen av den skisserte innskuddspensjonsordningen sammenlignet med annen sparing, når det antas at denne sparingen skjer av lønnsinntekt, kan oppstå på følgende måter:

1. Beskatningen utsettes fra opptjeningsperioden til utbetalingsperioden. Dette har to fordeler for arbeidstakeren:

   • Det oppstår isolert sett en skatte utsettelseved at beskatningen av personinntekt utsettes fra opptjeningsperioden til utbetalingsperioden.

   • Pensjonsytelsen beskattes ofte etter en lavere marginalskatt enn lønnsinntekt, både ved at trygdeavgiften på pensjonsinntekt er 3 pst. i stedet for 7,8 pst. og fordi personinntekten som oftest er lavere som pensjonist enn som yrkesaktiv.

2. Pensjonskapitalen fritas for formuesskatt.

3. Avkastningen av pensjonskapitalen fritas for løpende beskatning som alminnelig inntekt (28 pst.). Skattefordelen begrenses imidlertid noe ved at også avkastningen av pensjonskapitalen beskattes som personinntekt (maksimalt 44,5 pst. for pensjonister) i stedet for alminnelig inntekt (28 pst.) ved senere utbetaling.

Verdien av skatteutsettelsen som oppstår ved at beskatningen utsettes til utbetalingstidspunktet, vil som nevnt påvirkes av marginalskatten som henholdsvis lønnstaker og pensjonist. På grunn av at trygdeavgiften på pensjonsinntekt er lavere enn på lønnsinntekt, vil marginalskatten på pensjonsinntekt normalt være lavere enn på lønnsinntekt. På den annen side fører skattebegrensningsregelen til at marginalskatten kan være høyere for pensjonister med lavere inntekter enn for lønnstakere med samme inntekt. Tabell 6.3 viser marginalskatt etter størrelsen på lønnsinntekt for skattytere i skatteklasse 1 etter gjeldende regler for 1999.

Alderspensjonister har rett til å bli lignet etter skattebegrensningsregelen. Selv om marginalskatten da er høy, gir skattebegrensningsregelen lavere samlet skatt for enslig pensjonist enn ordinære regler dersom inntekten er lavere enn ca. 148 300 kroner i 1999. For ektepar er grensen om lag 245 300 kroner.

Blir en skattlagt etter skattebegrensningsregelen, skal det i 1999 ikke beregnes skatt når alminnelig inntekt (før særfradrag) med tillegg av 3 pst. av eventuell nettoformue over 200 000 kroner, er lavere enn 71 800 kroner for enslige. Den tilsvarende grensen for ektepar er 117 500 kroner. Dersom skattyteren har inntekt utover disse grensene, beskattes det overskytende med en formell skattesats på 55 pst. Den effektive marginalskatten på pensjons- og lønnsinntekt blir imidlertid lavere som følge av at en kan trekke fra minstefradraget på 21 pst. av personinntekten. Effektiv marginalskatt blir dermed 43,45 pst. for denne gruppen.

På grunn av minstefradraget på 21 pst., kan enslige pensjonister uten andre inntekter enn pensjon, uten nettoformue over 200 000 kroner og uten andre fradrag enn standardfradrag, ha opptil 90 886 kroner i pensjon i 1999 uten å betale skatt. Dette tilsvarer en pensjonsinntekt på om lag 7 600 kroner utover gjennomsnittlig minstepensjon i 1999. Det tilsvarende nivået for pensjonistektepar er 148 734 kroner, det vil si pensjonsinntekt på drøye 5 400 kroner utover gjennomsnittlig minstepensjon for ektepar i 1999.

Den faktiske marginalskatten på utbetalt pensjon fra ordningen avhenger blant annet av nivået på samlet inntekt som pensjonist. For en enslig alderspensjonist (uten andre inntekter, med nettoformue lavere enn 200 000 kroner og uten andre fradrag enn standardfradragene) er marginalskatten for 1999 som vist i tabell 6.3.

Arbeidsgiver kan, som alternativ til å innbetale til pensjonsordningen, utbetale beløpet direkte til arbeidstaker i form av lønn. Beregningen av skattefordelen består i å sammenligne nåverdien for arbeidstakeren av ytelsene etter skatt for en gitt innskuddsprofil ved innskuddspensjonsordningen og banksparing. Det antas at arbeidstakeren vil ha 35 års yrkesaktiv karriere foran seg og deretter 15 års utbetaling av pensjonsytelser fra ordningen. Noen talleksempler kan illustrere skattefordelen ved en innskuddsprosent 3 på hhv. 2,5 pst. og 5 pst. med formuesskatt på hhv. 0,0 pst. og 1,1 pst. Det antas en lønnsvekst på 3 pst. og at avkastningen både på pensjonskapitalen og bankinnskudd er 8 pst.

Tabell 6.4 viser under disse forutsetningene skattefordelen av en innskuddsbasert pensjonsordning i forhold til banksparing. Tabellen viser at denne skattefordelen kan være betydelig. Skattefordelene øker i kroner når lønnen øker, men kan variere målt i prosent. Marginalskatten som alderspensjonist vil være viktig for skattefordelen.

Formuesskatten reduserer isolert sett avkastningen av å ha plassere midler i banken, og tabellen viser at fordelen ved å plassere midlene i pensjonsordningen øker betydelig med inntekt.

For enkelte vil ikke banksparing være et reelt alternativ til en innskuddsbasert pensjonsordning. De vil i stedet plassere midlene i livrenteordninger, individuelle pensjonsavtaler (IPA), eller andre ordninger som er skattefavorisert eller der formuesverdien vurderes lavt. I så fall vil skattefordelen fra innskuddsordningen bli lavere enn det som framkommer i tabell 6.4.

6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for myndighetene

I dette avsnittet foretas noen beregninger av konsekvenser for offentlige skatteinntekter (proveny) av å innføre skattefavorisert innskuddspensjon i arbeidsforhold samt en drøfting av behovet for ressursinnsats i kontrollinstanser forbindelse med opprettelse av ordningen.

I Molandutvalgets utredning refereres det til nyere studier av virkningen av pensjonssystemer på den private sparingen, foretatt av OECD, jf. NOU 1998:10, avsnitt 10.3.6. Noen av hovedkonklusjonene i dette arbeidet er at offentlig og privat pensjonsformue fortrenger annen privat sparing, den siste mer enn den første, men ingen av dem fullstendig. Skatteinsentiver rettet mot privat sparing kan ha positiv innvirkning på denne, men virkningen på nasjonal sparing er sannsynligvis negativ, bl.a. fordi offentlig sektors sparing faller som resultat av provenytapet.

6.4.1 Økonomiske konsekvenser av den skattemessige særbehandlingen

En innskuddspensjonsordning kan være svært fordelaktig sammenlignet med tilsvarende sparing i bank, jf. avsnitt 6.3.7. Skattebesparelsen for den enkelte motsvares av et inntektstap for det offentlige.

Provenytapet vil avhenge av det omfang ordningen får. Det er rimelig å vente at provenytapet vil bli betydelig i flere år framover hvis utbredelsen blir stor, fordi det hvert år vil være innskudd til ordningen, mens det naturlig nok vil ta flere år før utbetalinger fra ordningen vil få noe omfang og komme til beskatning.

Det er vanskelig å anslå hvilken utbredelse innskuddsbaserte pensjonsordninger vil kunne få. I 1998 var over halvparten av alle sysselsatte lønnstakere omfattet av en pensjonsordning, jf. avsnitt 6.1.1. Om lag 970 000 sysselsatte lønnstakere hadde ikke medlemsskap i slik pensjonsordning. Dette antallet viser det maksimale potensiale for en innskuddsbasert pensjonsordning. Som omtalt i avsnitt 6.2, kan det i tillegg tenkes at foretak som allerede har pensjonsordning vil gå over til innskuddspensjon.

Innskuddet er fradragsberettiget som lønn for arbeidsgiver, og innskuddet belastes med arbeidsgiveravgift på tilsvarende måte som for lønn. Både innskuddet og arbeidsgiveravgiften er fradragsberettiget for arbeidsgiver som lønn. Ved pensjonsalder vil den samlede pensjonskapitalen tillagt renter og rentesrente, eventuelt etter avkastningsskatt, legge grunnlaget for periodiske pensjonsytelser livet ut. Pensjonsytelsene skattlegges i sin helhet som personinntekt.

Provenytapet er estimert ved å beregne forskjellen i skatteinntekter for det offentlige i ett år, avhengig av om den innskuddsbaserte ordningen skattlegges etter det foreslåtte regelverk eller som lønn. Det forutsettes med dette at tilskuddet til pensjonsordningen alternativt ville vært utbetalt som lønn til arbeidstakeren.

For illustrasjonens skyld kan det antas at lønnen etter skatt settes i banken, at renteinntektene på beløpet beskattes som alminnelig inntekt og at bankinnskuddet er formuesskattepliktig. På lengre sikt kan de samlede bankinnskuddene og renteinntektene med denne antakelsen bli betydelig. Dette vil isolert sett bidra til å øke provenytapet ved å innføre en innskuddsbasert pensjonsordning uten formuesskatteplikt for pensjonskapitalen. Siden dette er en ny ordning antas det at denne provenyvirkningen vil bli liten i noen år framover, og vil derfor ikke bli omtalt nærmere.

De samlede fradragsberettigede innskuddene som gjøres i et år vil avhenge av lønnsfordelingen til arbeidstakerne som omfattes av ordningen, og spesielt hvor mange som har inntekt større og lavere enn 6 G, gitt de forutsetninger som er lagt til grunn, jf. fotnote til tabell 6.6. En undersøkelse som Norges Forsikringsforbund gjennomførte i 1996, viste at inntektsfordelingen for yrkesaktive medlemmer i kollektive tjenestepensjonsordninger pr. 1.1.1996 var som vist i tabell 6.5.

Hvis vi antar at fordelingen forblir som vist i tabell 6.5, og inntektsintervallene oppskrives med periodens vekst i G, vil provenytapet bli som vist i tabell 6.6.

Summen i siste kolonne i tabell 6.6 viser det (vektede) anslåtte provenytap pr. arbeidstaker pr. år som får innskuddspensjon. Eksempelvis vil provenytapet ved at en arbeidstaker med lønn i intervallet <236 758, 278 538> kroner bety

10 561 • 0,389 = 4 108 kroner i tapt proveny. Men siden personer i denne inntektsintervallet bare står for 13,6 pst. av de som antas å få innskuddspensjon i arbeidsforhold, blir denne gruppens del av det samlede provenytapet 4 108 kroner 0,136 = 559 kroner. 6 594 kr. tilsvarer vektet provenytap for en gjennomsnittlig arbeidstaker.

Dersom innskuddet settes inn på en pensjonskonto, vil beløpet ikke være skattepliktig som lønn med gjeldende marginalskatt. Dette provenytapet blir om lag 6,6 mill. kroner på årsbasis pr. 1 000 arbeidstakere for 1998 4. Hvis om lag 10 pst. av alle ansatte som i dag antas å være uten en privat pensjonsordning, dvs. anslagsvis 97 000 ansatte, skulle bli omfattet av en innskuddsbasert ordning, vil anslaget på provenytapet bli om lag 640 mill. kroner på årsbasis. Hvis om lag 30 pst. omfattes, dvs. anslagsvis 290 000 ansatte, kan provenytapet anslås til om lag 1,9 mrd. kroner. Hvis halvparten, ca. 485 000 ansatte, blir med i en innskuddsbasert ordning, kan provenytapet anslås til 3,2 mrd. kroner på årsbasis.

Statens endelige provenytap over tid vil imidlertid bli lavere enn dette, da pensjonen ved utbetaling blir skattlagt som pensjonsinntekt, jf. avsnitt 6.3.7. Det understrekes at resultatene er beheftet med meget stor usikkerhet.

6.4.2 Konsekvenser for myndighetenes oppgaver

Ved innføring av innskuddspensjon må en i en overgangsperioden regne med noe økt ressursbruk hos skatte- og tilsynsmyndigheter, først og fremst som følge av behovet for å opparbeide kompetanse på det nye lovverket. Fordi innskuddsordninger også skal kunne tilbys av banker og forvaltningsselskaper for verdipapirfond, som har liten eller ingen tidligere erfaring med å tilby pensjonsordninger, må en regne med behov for økt tilsyn og oppfølgning av disse i en overgangsperiode. Dersom den nye ordningen medfører at det samlede antallet pensjonsordninger øker, vil det kunne innebære merarbeid hos skatte- og tilsynsmyndigheter på mer permanent basis.

I utkastet til lov om innskuddspensjon er det gitt hjemmel til å fastsette nærmere regler. Hvis dette arbeidet får omfang av betydning, vil det kreve noe ressurser.