7 Arbeidsmiljøet

7.1 Arbeidsmiljø i endring

Når arbeidslivet er gjenstand for sterke endringskrefter vil mange yrkesaktive oppleve forandringer i sin arbeidssituasjon. Høsten 1998 gjennomførte Statistisk Sentralbyrå 1 en undersøkelse der et representativt utvalg av arbeidstakere svarte på hvilke endringer de hadde vært med på de siste to årene.

• 57% har fått nye arbeidsoppgaver

• 48% møter mer kvalitetskrav i jobbene

• 54% har fått ny ledelse

• 33% har skiftet arbeidstid og lønnssystem

• 25% har fått ny stilling i samme virksomhet

• 22% har fått jobb i en annen virksomhet

• 11% har opplevd privatisering, fusjon, oppkjøp, fristilling e.l.

Såpass omfattende endringer vil nødvendigvis også påvirke arbeidsmiljøet. Virkningene er imidlertid verken entydig negative eller positive.

På den ene side ser arbeidspresset ut til å øke. I en undersøkelse fra 1996 oppgav 44% av de ansatte at de hadde så stor arbeidsmengde at de ikke hadde tid til annet enn å snakke om eller tenke på arbeidet i arbeidstiden. Dette er en økning fra 32% i 1989. Videre sa 74% i 1996 at de mesteparten av tiden holder et arbeidstempo som helt er styrt av tidsfrister og fastlagte rutiner. Tilsvarende tall i 1989 var 58%. 2

På den annen side opplever flere økt innflytelse og trivsel. 37% svarte i 1998 at de hadde bedre mulighet til å foreta selvstendige avgjørelser og bestemmelser i utføringen av jobben, sammenlignet med to år tidligere. Videre forteller nær halvparten om en økning i tilfredshet og arbeidsglede, og et bedre arbeidsmiljø i 1998 enn i 1996. 3

Forandringene i arbeidslivet ser dermed ut til å ha tvetydige konsekvenser for arbeidsmiljøet. Ulike yrkesgrupper og bransjer vil ventelig merke og oppleve endringene i arbeidsmiljøet på forskjellig vis. Kapittel 3 viste en sterk økning i muskel-/skjelettsykdommer og psykiske lidelser. Det å hindre slike belastninger for å unngå tidlig avgang fra arbeidsstyrken er en stor utfordring for arbeidsmiljøarbeidet. Noen ganger kan økt press og forandring være en utfordring og stimulans for den enkelte til å utvikle og utnytte sin kompetanse og sine menneskelige ressurser. Andre kan oppleve at det blir vanskeligere å henge med, og at resultatet blir helseproblemer, økt sykefravær, og i verste fall uførepensjonering.

Det ligger ikke i utvalgets mandat å gi en detaljert oversikt over det sammensatte bildet som preger alle sider ved utviklingen av arbeidsmiljøet, og de konsekvenser dette har for yrkesbefolkningen. Det grunnleggende spørsmålet for utvalgets arbeid er i stedet hvorvidt dagens arbeidsmiljølov og andre reguleringsmessige virkemidler er hensiktsmessige for å bidra til verdiskapning i virksomhetene, og et godt arbeidsmiljø for de ansatte, gitt de nye utfordringer som arbeidslivet i dag står overfor.

I dette kapittelet vil utvalget først gjengi sine betraktninger om hvilke sider ved arbeidsmiljøet som særlig synes å reise nye utfordringer. Deretter vil sentrale bestemmelser om hvordan arbeidsmiljøet reguleres gjennom lover og avtaler bli gjennomgått. Til slutt vil utvalget besvare spørsmålet om hvorvidt det er sider ved utviklingen som tilsier en endring i det gjeldende reguleringssystemet. Spørsmål om arbeidstid og stillingsvern vil utvalget komme tilbake til i henholdsvis kapittel 8 og 9.

7.1.1 Arbeidsmiljøet blir mer preget av at flere ansatte har direkte kontakt med kunder og brukere

I 1996 hadde 64% av de ansatte å gjøre med kunder, klienter, passasjerer, skoleelever o.l. i mesteparten av arbeidstiden. Dette er en økning fra 52% i 1989. Tilsvarende sa 58% av de ansatte i 1996 at arbeidstempoet mesteparten av tiden er styrt av kunder, klienter, eller lignende, en økning på 9 prosentpoeng fra 1989. 4

Flere arbeidstakere opplever dermed at arbeidsmiljøet preges av krav fra og samhandling med kunder og brukere. Denne økningen henger blant annet sammen med den veksten i antallet arbeidsplasser innen tjenesteyting og omsorgsyrker som er beskrevet i kapittel 3. Også i deler av industrien og i bygg og anlegg skjer det imidlertid en økende kundeeksponering, blant annet ved at det blir mer vanlig å trekke kunder direkte og aktivt med i prosjektarbeid. Nye leveranse- og logistikksystemer, med knappe tidsmarginer og nedbygging av lagerbuffre, fører i mange tilfeller til at også bedriftskunders krav blir mer merkbare.

Kunde- og brukerorientering står sentralt i omstillingstiltak både i privat og offentlig virksomhet. Eksempelvis skjer dette gjennom serviceerklæringer som skal forplikte virksomhetene og deres ansatte overfor sine kunder og brukere når det gjelder saksbehandlingstid og tilgjengelighet. Mange steder går slike omstillingstiltak sammen med delegering av innflytelse og ansvar for håndtering av den personlige kontakten mellom ansatt og kunde/bruker til frontpersonalet.

Det ligger et potensiale for både økt verdiskapning og bedre arbeidsmiljø i mer kontakt mellom virksomhetene og deres ansatte på den ene side, og kunder og brukere på den annen side. Sistnevnte kan tilføre virksomhetene både informasjon og kompetanse, og dermed bidra til forbedrede produkter og arbeidsmåter. Forventninger fra kunder og brukere om høy kvalitet, og om å bli behandlet på en vennlig og respektfull måte innenfor rimelige tidsfrister, kan gi positive impulser til utvikling av virksomhetene. Delegering av myndighet og ansvar til frontpersonalet medfører ofte raskere og mer kompetent kunde- og brukerbehandling, og bidrar dermed til en mer effektiv utvikling og bruk av de ansattes kunnskaper og erfaringer. Det menneskelige samspillet med brukere og kunder kan gjøre arbeidet meningsfylt og spennende for mange ansatte. Det finnes også eksempler på at bedriftskunder stiller krav til sine leverandører om å oppfylle reglene for helse, miljø og sikkerhet. Slik kan arbeidsmiljøet få mange positive impulser fra mer kunde- og brukerkontakt.

Samhandlingen mellom kunder, brukere og ansatte kan imidlertid også gi opphav til spesielle arbeidsmiljøproblemer. Blant frontpersonale kan det oppstå følelsesmessig eller emosjonell utmattelse. Dette kan eksempelvis bety å ha en varig følelse av å være for mentalt utkjørt etter arbeidstid til å gjøre noe aktivt i fritiden, og av stadig å føle seg sliten når man står opp om morgenen og tenker på arbeidsdagen. Eksempelvis viste en undersøkelse av 1000 ansatte i et kjøpesenter, en bank og to distrikter fra kommunal pleie- og omsorgstjeneste (både institusjons- og hjemmebasert), at 16% rapporterte høy grad av emosjonell utmattelse, mens 24% skåret middels. 5

Det er flere grunner til at slik utmattelse kan oppstå. Dersom kravene og forventningene fra kunder og brukere overstiger det virksomhetene gir de ansatte ressursmessig grunnlag for å levere, kan frontpersonalet komme i skuddlinjen for negative reaksjoner, og måtte ta en uforholdsmessig stor del av ansvaret for situasjonen. Tidspresset kan være så stort at det blir for liten tid til å hente seg inn igjen etter spesielt travle arbeidsøkter, eller etter opprivende episoder med kunder og brukere. Ansatte som arbeider alene kan mangle mulighet til å avreagere følelsesmessig gjennom å dele sine erfaringer med kollegaer.

Noen ganger kan reaksjonene fra kunder og brukere være uhøflige og krenkende, og i verste fall personlig truende og voldelige. Særlig der hvor den ansatte arbeider alene kan sistnevnte problemstilling være aktuell. I 1996 sa 5% av de ansatte at de et par ganger i måneden eller oftere er utsatt for vold eller trusler om vold på arbeidsplassen. 6 Verdikommisjonen har oppsummert foreliggende forskning og regnet seg frem til at omlag 220 000 arbeidstakere har opplevd vold eller trussel om vold på arbeidsplassen i løpet av den tiden de har vært yrkesaktive. Forskjellene er store mellom type arbeidsplasser, og risikoen er størst i helse- og sosialsektoren og i hotell- og restaurantnæringen. For det meste er det kunder, klienter og pasienter som står bak vold og trusler om vold. 7 Samtidig øker ransfaren i flere yrker.

Fra både et verdiskapnings- og arbeidsmiljøsynspunkt kan det være fordeler forbundet med å delegere innflytelse og ansvar for samhandlingen med kunder og brukere til frontpersonalet. Beslutninger kan tas raskere enn om myndigheten var plassert mer sentralt. De ansattes kompetanse kan komme mer til sin rett. Produkter kan detaljutformes i nært samråd med kundene og brukerne. Større innflytelse for frontpersonalet kan også gi mer interessante og stimulerende arbeidsoppgaver, og gi mer rom for å håndtere vanskelige situasjoner på egne premisser. Prosjekter, team og nettverk på tvers av tradisjonelle fag- og avdelingsgrenser kan gjøre det mulig å møte kundenes og brukernes totalbehov, samtidig som det kan gi arbeidstakeren faglig og personlig støtte.

Selv om frontpersonalet får mer innflytelse og ansvar, må arbeidet utføres innenfor visse regler og sentralt fastsatte rammebetingelser. Samtidig må virksomheten gi frontpersonalet nødvendige ressurser og støtte for å kunne imøtekomme kunder og brukere, og for å gi vern mot overbelastning. Utfordringen består i å sørge for at det finnes rammebetingelser, opplæring, lederstøtte og andre ressurser som beskytter ansatte mot slitasje og ulike typer overgrep, samtidig som frontpersonalet ikke må fratas for mye av myndigheten og ansvaret for samhandlingen med kundene og brukerne.

I en rekke serviceyrker, blant annet helse- og omsorgssektoren, kan det være en belastning for de ansatte å oppleve brukernes og pasientenes behov dersom de ikke er i stand til å møte disse behovene med de ressursene som er tilgjengelig. Noen ansatte kan i tillegg ha vansker med å sette grenser for sin egen følelsesmessige og faglige involvering i kundenes og brukernes situasjon. En del kan se seg tvunget til å bruke av egne pauser og kanskje også av egen fritid når de stilles overfor trengende pasienter og klienter. Dette er sannsynligvis en av årsakene til at arbeidsmiljøundersøkelser ved flere sykehus viser at pasientene er fornøyde, samtidig som de ansatte opplever stor fysisk og psykisk slitasje.

7.1.2 Mer arbeid utføres i eget hjem

I henhold til Statistisk Sentralbyrås Arbeidskraftundersøkelse (AKU) var det 5% av arbeidsstyrken som arbeidet regelmessig hjemme i 2. kvartal 1998, omtrent det samme som året før. 8 Naturlig nok har en slik arbeidsorganisering mindre utbredelse i vareproduksjon enn i deler av tjenesteytende sektor.

Dersom arbeidstakernes egne ønsker får gjennomslag, er det imidlertid grunn til å tro at utbredelsen av hjemmearbeid vil øke i årene som kommer. En undersøkelse som Opinion har gjennomført for NHO viser at 36% av et representativt utvalg av arbeidstakere ønsker å jobbe hjemme en eller to dager per uke. Økende vilje blant virksomheter til å legge forholdene til rette gjennom for eksempel finansiering av hjemme-PC, øker sjansene for at slike ønsker kan oppfylles. 36% av arbeidstakerne sier imidlertid at hjemmearbeid ikke er mulig, arbeidets art tatt i betraktning. 9

Hjemmearbeid kan gjøre det lettere å kombinere jobb- og familieliv. Dette kan øke arbeidstilbudet, og på den måten bidra til økt verdiskapning. Samme effekt kan det ha at virksomhetene kan redusere sine utgifter til kontorhold, og at hjemmearbeid kan gi større ro til fordypning og konsentrasjon. Fra et arbeidsmiljøsynspunkt kan også hjemmearbeid være positivt. Arbeidstakeren kan få større selvstendighet og styring med arbeidstiden og arbeidssituasjonen, og dette kan gi mer fleksible vekslinger mellom private og jobbrelaterte gjøremål. Det kan bli færre slitsomme arbeidsreiser. En ulempe er at det kan bli vanskeligere å sette grenser for hvor mye og når man skal arbeide. Arbeidet kan også bli mer sosialt og faglig ensomt (se for øvrig kapittel 3.5).

Hjemmearbeid reiser en rekke temaer knyttet til regulering av arbeidsmiljøet. For det første er det et spørsmål om arbeidsgiver eller arbeidstaker skal ha myndighet til å avgjøre om en del av arbeidet skal skje hjemme, dvs. om hjemmearbeid skal være en rettighet for arbeidstakere, og/eller om slikt arbeid skal kunne pålegges av arbeidsgiver. For det andre er det spørsmålet om det er hensiktsmessig å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for slikt arbeid, noe som ikke er tilfellet i dag. I så fall reises spørsmålet om arbeidsgivers myndighet og ansvar for å påvirke arbeidsmiljøet i private hjem, og spørsmålet om hvordan oppfølging og kontroll av lovbestemmelsene skal finne sted.

Slike temaer ligger også innbakt i den konvensjonen om hjemmearbeide som Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO vedtok i 1996. Den har en rekke bestemmelser som skal tilstrebe lik behandling av hjemmearbeidere og ordinære arbeidstakere. Landene er videre forpliktet til å ha et inspeksjonssystem som gjelder for hjemmearbeidere i pakt med nasjonale regler på arbeidsmiljø- og sikkerhetsområdet. Norge har enda ikke ratifisert den. EU har anbefalt ratifisering. Konvensjonen er nærmere omtalt i kapittel 5.2.3. 10

7.1.3 Mer tjenesteyting skjer i andres hjem

En rekke servicejobber utføres i andre folks hjem – eksempelvis barnepass, vedlikeholdsarbeid, rengjøringstjenester og eldreomsorg. Dette kan ha en rekke gunstige effekter både fra et verdiskapnings- og et arbeidsmiljøsynspunkt. Mange pleie- og omsorgstrengende vil oppleve det som en fordel å få hjelp og assistanse hjemme. Tilgang på rengjøringshjelp og barnetilsyn i eget hjem kan gjøre det lettere for småbarnsforeldre å være yrkesaktive. I noen tilfeller kan det også være billigere å produsere tjenesten i brukernes hjem. For de ansatte kan en slik arbeidsorganisering innebære fleksibilitet og variasjon.

Arbeid i andres hjem kan imidlertid også reise spesielle utfordringer for arbeidsmiljøet. Krav og ønsker fra arbeidstaker om å få utføre jobben på bestemte måter kan kundene og brukerne oppleve som invadering av sitt privatliv. Vegring fra arbeidstakerne mot å utføre særlig belastende og i noen tilfeller helsefarlige omsorgsoppgaver kan brukerne oppleve som en personlig avvisning. Både kunder, brukere og i noen tilfeller også deres pårørende kan ha sterke meninger om hvordan arbeidet skal utføres, og eksponere de ansatte for ubehøvlet atferd. I verste fall kan de ty til vold eller trusler om vold dersom de ikke får det som de vil. Hvis de ansatte arbeider alene vil de være særlig sårbare i slike situasjoner. Henvisning til arbeidsmiljølov og tariffavtaler vil ofte ha begrenset gjennomslag og gyldighet overfor kunder og brukere i deres eget hjem.

I prinsippet gjelder arbeidsmiljøloven og arbeidsgivers og arbeidstakers ansvar for arbeidsmiljøet også når arbeidet utføres i andres hjem. Et viktig reguleringsmessig tema er hvordan dette ansvaret skal gjøres gjeldende når hensynet til et godt arbeidsmiljø kommer i konflikt med hensynet til det private hjems integritet.

7.1.4 Det blir mer diffuse grenser for arbeidets omfang og varighet

Tekniske hjelpemidler som hjemme-PC med internett, faks og mobiltelefoner gjør det mulig å ta med seg jobben hjem. Samtidig blir det mulig å utføre mer av arbeidet på tilfeldige steder, eksempelvis på reiser, flyplasser og kaféer. Flere oppviser så stort personlig engasjement at jobben nærmest blir en livsstil, og faglig oppdatering og nettverksbygging fremstår som individuelle behov som utføres på fritiden. Mye av arbeidet skjer som ”frivillig” ekstraarbeid og registreres ikke som overtid i statistikken.

Dette innebærer at flere jobber blir mer grenseløse, og at det blir flere såkalte ”60-timers” mennesker. Siden mye av arbeidet skjer i form av overtid som ikke registreres, er det vanskelig å dokumentere fenomenets eksakte omfang. Forskning om kunnskapsyrker tyder imidlertid på at fenomenet er økende, både i Norge og internasjonalt. 11

Fra et verdiskapnings- og arbeidsmiljøsynspunkt er denne utviklingen tvetydig. På den ene side fører det til økt utnyttelse av samfunnets kunnskapskapital, og dette kan være særlig viktig i jobber hvor det er knapphet på arbeidskraft. Flere arbeidstakere kan oppleve at jobben gjør det mulig å realisere både faglige og personlige ambisjoner og ønskemål. Når arbeidet blir så attraktivt at flere er villige til å la jobben fylle en stadig større del av livet, kan dette for noen være uttrykk for at arbeidsmiljøet og arbeidsoppgavene er blitt mer attraktivt.

På den annen side kan stor arbeidsinnsats føre til helse- og slitasjeproblemer, og påføre samfunnet verditap i form av sykefravær og tidlig avgang fra arbeidsstyrken. Større tretthet som følge av lange arbeidsdager kan føre til at produktiviteten synker og antallet feil øker. I noen tilfeller, for eksempel i helsevesenet, kan konsekvensene av slike tretthetsfeil bli dramatiske. Noen virksomheter kan oppleve større gjennomtrekk av arbeidstakere, fordi en del ansatte etter en stund finner ut at de ikke vil la arbeidet fylle en så stor del av livet sitt. Det kan også bli begrenset rekrutteringsgrunnlag til en del yrker, siden det er menn og kvinner som ikke deltar i omsorg og familieliv, som har best anledning til å gå inn i såpass tidkrevende jobber. Endelig kan det mange steder være press mer enn frivillighet som får den enkelte til å jobbe mye, og lange arbeidsdager kan være et kriterium som arbeidsgivere og kollegaer bruker til å vurdere om man er ”seriøs” eller ikke.

Det ligger flere reguleringsmessige utfordringer i forlengelsen av en utvikling med flere grenseløse jobber. For det første er det et spørsmål om hvordan den enkeltes arbeidstidsvalg skal avstemmes mot samfunnets interesser, og mot faren for selvutbytting. Utvalget har diskutert dette dilemmaet mer inngående i kapittel 4.4, og vil også komme nærmere tilbake til det i kapittel 8. For det andre kan det reises spørsmål ved om bestemmelsene om arbeidsgivers og arbeidstakers ansvar i dagens lov- og avtaleverk er tilstrekkelig tilpasset det faktum at noe av den ekstra arbeidsinnsatsen skjer i fritiden som et resultat av arbeidstakers egne prioriteringer.

7.1.5 Flere har jobber der det er uklart hvem som er reell utøver av myndighet i arbeidsmiljøspørsmål

Tette og komplekse samarbeidsformer mellom virksomheter kan føre til uoversiktlige myndighets- og ansvarsforhold. I konsern, strategiske allianser, kjeder, integrerte arbeidsgrupper, tverretatlig prosjektsamarbeid og andre nettverksformer, kan det oppstå et misforhold mellom hvem som har det formelle arbeidsgiveransvaret slik dette defineres ut fra ansettelsesforholdet til en arbeidstaker, og hvem som har den reelle påvirkningsmulighet i forhold den ansattes arbeidsmiljø. Internasjonalt eierskap og skattemotiverte lokaliseringer av firmaer kan også gjøre ansvarsforholdene uklare. Problemstillingen er også aktuell i kommuner. En domsbeslutning om å betrakte Oslo kommune som én virksomhet i arbeidsmiljøspørsmål er for tiden under ankebehandling (se kapittel 5.1.4).

Som det vil bli redegjort for mer detaljert i avsnitt 7.2.2, ligger ansvaret for en arbeidstakers arbeidsmiljø hos den som har tilsatt vedkommende for å utføre arbeid i sin tjeneste. Fremveksten av den type fleksible organisasjonsformer som er beskrevet over (se også kapittel 3.7.), kan imidlertid føre til at myndigheten reelt sett ligger hos mer eller mindre tydelig definerte allianse- og samarbeidspartnere. Det formelle ansettelsesforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, som ansvarsfordelingen i arbeidsmiljøspørsmål er definert ut fra, kan dermed komme i utakt med den reelle myndighetsplasseringen. Organisatoriske endringer i virksomhetene, for eksempel ved bruk av flatere struktur og mer mangfoldige rapporteringsrutiner, kan føre til at ansvaret for arbeidsmiljøet oppleves som mer utydelig.

7.1.6 Flere oppsøker spenningsyrker

Spenningsyrker er kjennetegnet av at arbeidstakere frivillig velger å gå inn i arbeidssituasjoner der de utsetter seg for langt større risiko for liv og helse, enn det som normalt forbindes med uttrykket fullt forsvarlig arbeidsmiljø i arbeidsmiljølovens forstand. Eksempler på slike spenningsyrker kan være rafting-instruktører, brevandringsguider og profesjonelle idrettsutøvere.

Veksten i spenningsyrker reiser spørsmålet om hvilke yrker og produksjonsområder som skal kunne unntas fra arbeidsmiljølovens bestemmelser. Også i spenningsyrker vil det normalt være en arbeidsgiver-arbeidstaker relasjon som tilsier behov for vern av arbeidstakere. På den annen side hevdes det at behovet for regulering kan variere.

Også andre yrker enn det som her er kalt spenningsyrker er eksponert for risiko. I veiledningen til internkontrollforskriften 12 defineres risiko som muligheten for at noe uønsket skal skje, og de følger dette kan få. Det dreier seg ikke bare om ulykker og uhell, men også om samarbeidsproblemer, belastningslidelser, sykdom, fare for forurensning, osv. Det som skiller spenningsyrkene fra andre yrker er dermed ikke risikoen for liv og helse som sådan, men i hvilken grad risikoen er en del av den spenningen som gjør yrket attraktivt.

7.1.7 Mange ansatte får større innflytelse på eget arbeidsmiljø

I innledningen til dette kapittelet ble det referert undersøkelser som viser at mange ansatte får mer innflytelse på egen arbeidssituasjon. Utviklingen påskyndes blant annet av økende bruk av team og prosjekter. Økt kompetanse og mer utdanning kan også gi arbeidstakerne større påvirkningskraft.

I tillegg til at mer innflytelse kan gjøre jobbene mer interessante og arbeidsmiljøet rikere, kan det også bidra til verdiskapning. Lokale beslutninger kan tas raskere og være bedre fundert i de ansattes kompetanse. Innflytelse kan utløse kreativitet og initiativ til nyskaping. Sammen med mer innflytelse kan det også følge større ansvar og økt eierfølelse, og med det også mer motivasjon og flid. Større ansvar kan også gi mer press. I virksomheter der beslutninger er sterkt sentraliserte eller underlagt detaljert regelstyring, kan de ansatte legge ansvaret over på overordnete eller på regelverket når det oppstår uønskede resultater. I virksomheter som praktiserer utstrakt delegering kan det være at arbeidstakerne i større grad selv må ta ansvar for resultatene.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Innledning

Arbeidsmiljøloven stiller krav til det fysiske og det psykososiale arbeidsmiljøet. Bakgrunnen for at loven stiller krav til arbeidsmiljøet er først og fremst de risikoforhold som er til stede i virksomhetene. Arbeidervernlovgivningen har alltid hatt som mål å forebygge skadevirkninger av disse risikofaktorene. Tradisjonelt har en sikkerhetsmessig og helsemessig vurdering av risikoen vært grunnlaget for påbudene om vernetiltak. Fortsatt er dette utgangspunktet for de minstekrav som stilles, og det er skjerpet ansvar ved alvorlig fare for liv eller helse.

Loven avgrenser ikke arbeidsmiljøkravene til forhold som har rene helsemessige skadevirkninger. Lovens arbeidsmiljøkrav omfatter også innvirkning på arbeidstakernes velferd. Ved siden av sikkerhet bruker loven begreper som velferd, uheldige belastninger, ubekvem arbeidsstilling og særlig ubehag. I tillegg har loven bestemmelser som retter seg mot de mellommenneskelige forhold, for eksempel i bestemmelsene om at de ansatte ikke skal utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden og at deres verdighet ikke skal krenkes, jf. § 12.

Loven nøyer seg imidlertid ikke med å påby tiltak for å hindre de negative virkningene av arbeidsmiljøet. Loven setter arbeidet i en større sammenheng og har også bestemmelser om de positive virkninger av arbeidsmiljøet, eksempelvis bestemmelsene i § 12 om tilrettelegging av arbeidet slik at arbeidstakerne gis rimelig mulighet for faglig og personlig utvikling, og om at arbeidet skal søkes utformet slik at det gir mulighet for variasjon og kontakt med andre.

7.2.2 Arbeidsgivers ansvar

7.2.2.1 Krav til arbeidsmiljøet

Arbeidsmiljøloven legger betydelig vekt på organisatoriske forholds betydning i arbeidet. Lovens målsettingsparagraf (§ 1) sier at arbeidstakerne skal ha full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger og være sikret en meningsfull arbeidssituasjon. I følge § 12 skal ingen utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger og arbeidstakerne skal gis rimelig mulighet for faglig og personlig utvikling gjennom sitt arbeid. I følge § 7 skal arbeidsmiljøet være fullt forsvarlig for arbeidstakernes fysiske og psykiske helse og velferd, og ulike miljøforhold skal ses i sammenheng med hverandre og ikke bare enkeltvis. Paragraf 7 er på denne måten viktig for at § 12 skal kunne spille den rolle den er tiltenkt. Disse bestemmelsene må derfor ses i sammenheng.

Paragrafene 8, 9 og 11 stiller krav til utformingen av den fysiske arbeidsplassen, bruken av tekniske innretninger og utstyr, og behandling og registrering av giftige og andre helsefarlige stoffer.

Paragraf 12 om tilrettelegging og organisering av arbeidet, uttrykker hva som søkes unngått – uheldige fysiske og psykiske belastninger for arbeidstakerne eller at deres mulighet for å vise aktsomhet og ivareta sikkerhetshensyn forringes - og hva som ønskes oppnådd – faglig og personlig utvikling for arbeidstakerne. Arbeidstakerne og deres tillitsvalgte skal informeres om, gis opplæring i og delta i utformingen av planleggings- og styringssystemer. Arbeidsorganiseringen skal ikke undertrykke menneskelige behov, men gjøre disse til en positiv faktor i arbeidet.

Intensjoner og innhold gjør § 12 til en paragraf som omfatter en rekke forhold som også reguleres av andre av arbeidsmiljølovens bestemmelser. For eksempel kan spørsmål om arbeidstid behandles etter § 12, fordi arbeidstidsordningene har stor betydning for hvordan arbeidstakerne tilpasser seg arbeidet. Tilrettelegging av blant annet arbeidstidsordninger for å unngå uheldige belastninger er dessuten nevnt eksplisitt i § 12.

7.2.2.2 § 14 Arbeidsgivers plikter

Arbeidsmiljøloven § 14 gir arbeidsgiver plikt til å ”sørge for at virksomheten er innrettet og vedlikeholdt, og at arbeidet blir planlagt, organisert og utført i samsvar med bestemmelsene gitt i og i medhold av denne lov”. Arbeidsgiver er ansvarlig for organisering og drift og for beslutninger som fattes av og på vegne av virksomheten. Dette setter også søkelyset på hvordan virksomheten er ledet og på hvordan ansvar og oppgaver er fordelt internt. Selv om den øverste ledelse kan delegere oppgaver i forbindelse med gjennomføringen av lovens krav til lavere nivå i virksomheten, fritar dette ikke arbeidsgiver fra det overordnete ansvar. I dette ligger at arbeidsgiver selv eller den som i dennes sted leder virksomheten må vurdere hvordan arbeidsmiljøproblemene best kan løses og hvordan myndighet kan delegeres slik at kravene overholdes.

Det bør derfor legges betydelig vekt på at den øverste ledelsen skal ha oversikt over virksomheten og derfor også må forventes å sørge for at arbeidsmiljølovens krav blir overholdt.

7.2.2.3 Flere arbeidsgivere på samme plass

Dersom det er flere arbeidsgivere som driver sin virksomhet på samme arbeidsplass, for eksempel ved bygge- og anleggsvirksomhet, er hver enkelt arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven § 15 forpliktet til å medvirke til samarbeid for å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Det er hovedbedriften som har ansvaret for samordning av de enkelte virksomheters verne- og miljøarbeid.

7.2.3 Arbeidstakers plikter

Det er et grunnleggende prinsipp at ansvaret for arbeidsmiljøarbeidet i virksomheten ligger på arbeidsgiver. Men arbeidstakerne har likevel plikt til å medvirke ved gjennomføringen av de tiltak som blir satt i verk for å skape et sunt og trygt arbeidsmiljø, og til å delta i det organiserte vernearbeidet i virksomheten, jf. § 16. Arbeidstakerne skal utføre arbeidet i samsvar med påbud og instrukser fra overordnet eller fra Arbeidstilsynet. De skal bruke påbudt verneutstyr, vise aktsomhet og ellers medvirke til å hindre ulykker og helseskader.

Dersom arbeidstakerne blir oppmerksomme på feil eller mangler som kan medføre fare for liv eller helse, skal de, dersom de selv ikke kan rette på feilen eller mangelen, straks underrette arbeidsgiver eller den arbeidsgiver har gitt fullmakt, verneombudet og i nødvendig utstrekning andre arbeidstakere.

En arbeidstaker som anser at arbeidet ikke kan fortsette uten å medføre fare for liv eller helse, skal avbryte sitt arbeid.

Arbeidstakere som har til oppgave å lede eller kontrollere andre arbeidstakere, skal påse at hensynet til sikkerhet og helse blir ivaretatt under planlegging og utførelse av de oppgaver som hører inn under deres ansvarsområder.

7.2.4 Arbeidsmiljøutvalget

Reglene om opprettelse av arbeidsmiljøutvalg finnes i arbeidsmiljølovens § 23 og § 24. Arbeidsmiljøutvalget skal virke for gjennomføring av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten.

Arbeidsmiljøutvalg skal opprettes i virksomhet hvor det jevnlig sysselsettes minst 50 arbeidstakere. I virksomheter med mellom 20 og 50 arbeidstakere, skal det opprettes arbeidsmiljøutvalg når en av partene ved virksomheten krever det. Der arbeidsforholdene tilsier det, kan Arbeidstilsynet bestemme at det skal opprettes arbeidsmiljøutvalg i virksomhet med færre enn 50 arbeidstakere. Nærmere regler om etableringen av utvalget er gitt i forskrift om verneombud og arbeidsmiljøutvalg. 13

Arbeidsgiveren og arbeidstakerne skal ha like mange representanter i utvalget. Lederen for utvalget velges vekselvis av arbeidsgiverens og arbeidstakernes representanter.

Arbeidsmiljøutvalget er et besluttende og rådgivende organ som skal virke for gjennomføringen av arbeidsmiljølovgivningen i virksomheten. Arbeidsmiljøutvalget skal behandle en rekke saker av betydning for arbeidsmiljøet, som for eksempel spørsmål om bedriftshelsetjeneste og den interne vernetjeneste, opplæring, planer om visse typer av bygningsmessige arbeider og endring av lokaler, internkontrollsystemer, samt helse og velferdsmessige spørsmål knyttet til arbeidstidsordninger. I enkelte tilfeller har arbeidsmiljøutvalget også myndighet til å fatte vedtak. For eksempel kan utvalget om nødvendig vedta at undersøkelser skal foretas av sakkyndige. Dessuten kan arbeidsmiljøutvalget under visse betingelser vedta at arbeidsgiveren skal gjennomføre konkrete tiltak til utbedring av arbeidsmiljøet. Endelig skal arbeidsmiljøutvalget hvert år avgi rapport om sin virksomhet til virksomhetens styrende organer, arbeidstakernes organisasjoner og Arbeidstilsynet.

Dersom det allerede i en virksomhet er samarbeidsorgan, kan det under visse betingelser avtales at det skal fungere som arbeidsmiljøutvalg, jf. forskrift om verneombud og arbeidsmiljøutvalg § 13.

En del tariffavtaler åpner på forskjellig måte for at arbeidsmiljøutvalget og bedriftsutvalget kan kombineres.

7.2.5 Verneombud

Bestemmelser om verneombudets oppgaver er gitt i arbeidsmiljøloven §§ 25-28. Verneombudene skal ivareta arbeidstakernes interesser i saker som angår arbeidsmiljøet. Verneombudene skal virke innenfor et nærmere avgrenset verneområde, definert av arbeidsmiljøutvalget.

Verneombud velges i alle virksomheter, men dersom virksomheten har under 10 ansatte kan det inngås skriftlig avtale om en annen ordning. Hvor mange verneombud som skal velges avhenger av antall ansatte i virksomheten. Dersom virksomheten har flere enn 10 ansatte kan det velges flere verneombud.

Dersom virksomheten har flere enn ett verneombud skal det velges minst ett hovedverneombud som skal samordne verneombudenes virksomhet. Vedkommende skal også være en av arbeidstakernes representanter i arbeidsmiljøutvalget.

Verneombudets oppgaver er først og fremst av overvåkende art. Verneombudet har verken kontrollmyndighet eller ansvar for overholdelse av forskriftsmessige krav, men skal se til at arbeidsgiver oppfyller sine plikter etter § 14. Verneombudet skal se til at virksomheten er innrettet og vedlikeholdt, og at arbeidet blir utført på en slik måte at hensynet til arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd er ivaretatt i samsvar med bestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Blir et verneombud kjent med forhold som kan medføre ulykkes- og helsefare, skal verneombudet straks varsle arbeidstakerne og om nødvendig gjøre arbeidsgiveren oppmerksom på forholdet. Dessuten skal ombudet tas med på råd under planlegging og gjennomføring av tiltak som har betydning for arbeidsmiljøet, og verneombudet skal informeres om yrkessykdommer, arbeidsulykker og tilløp til ulykker. Ombudet skal også delta ved Arbeidstilsynets inspeksjoner. Særlig vesentlig er det at verneombudet har rett til å stanse farlig arbeid. I virksomheter som ikke har arbeidsmiljøutvalg har verneombudet noe utvidede oppgaver.

Det er gitt enkelte særlige forskrifter om verneombud i spesielle bransjer.

7.2.6 Det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet i virksomheter (Internkontroll)

Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (Internkontrollforskriften) trådte i kraft 1. januar 1997, og avløste tidligere forskrift om internkontroll fra 1991.

Formålet med internkontroll på arbeidsmiljøområdet er å fremme systematisk arbeid med helse og sikkerhet ved å pålegge den som er ansvarlig for virksomheten å sørge for oppfølgning av gjeldende krav fastsatt i arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, brann- og eksplosjonslovgivningen, produktkontrolloven, sivilforsvarsloven og lov om elektriske anlegg og elektrisk utstyr. Det stilles krav om medvirkning fra arbeidstakernes side og at disse har nødvendige kunnskaper om det systematiske HMS-arbeidet. Virksomheten skal sette mål for dette, og klarlegge ansvarsforholdene på området. Det skal gjennomføres kartlegginger av farer og problemer, og disse skal risikovurderes. På bakgrunn av dette skal virksomheten lage planer og iverksette og gjennomføre disse. Videre skal virksomheten ha rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge avvik. Endelig skal virksomheten sørge for at systemet overvåkes kontinuerlig. Visse deler av systemet skal dokumenteres skriftlig.

Det er fem tilsynsetater som fører tilsyn basert på foreliggende forskrift: Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet, Statens forurensningstilsyn og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon. Disse etatene har et nært samarbeid om tilsynsvirksomheten, blant annet for å gjøre det enklest mulig for virksomhetene å forholde seg til myndighetene og deres krav.

Krav til form og omfang av dokumentasjonen avhenger av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Hvilken risiko driften i virksomheten medfører må virksomheten selv vurdere. Endringer over tid har virksomheten likeledes plikt til å ha løpende oversikt over. Naturlig nok øker kravet til kartlegging, risikoanalyse og forebyggende tiltak med graden av risiko som virksomheten medfører.

7.2.7 Hjemmearbeid

Arbeidsmiljøloven gjelder for enhver virksomhet som sysselsetter arbeidstakere. Etter § 2 nr. 6 følger imidlertid at Kongen kan bestemme om, og i hvilken utstrekning loven skal gjøres gjeldende for arbeid i arbeidstakers hjem (hjemmearbeid). Slike regler er foreløpig ikke gitt og loven gjelder således ikke denne type arbeid.

7.2.8 EF-rett på området – Rammedirektivet

Direktiv 89/391/EØF om iverksetting av tiltak som forbedrer arbeidstakernes sikkerhet og helse på arbeidsplassen (Rammedirektivet) er et minimumsdirektiv som tjener som grunnlag for særdirektiver som skal dekke enhver risiko i forbindelse med sikkerhet og helse på arbeidsplassen.

Direktivet fastslår at arbeidstaker skal få kjennskap til enhver risiko for sin sikkerhet og helse og gjennom balansert medbestemmelse få mulighet til å medvirke til at nødvendige tiltak blir iverksatt. Direktivet inneholder generelle prinsipper om forebygging av yrkesrisiko, vern av sikkerhet og helse, fjerning av risiko- og ulykkesfaktorer, informasjon, rådspørring, medbestemmelse, opplæring og iverksettelse. Direktivet stiller videre krav om utpeking eller innleiing av vernepersonale.

Direktivet får anvendelse på alle virksomhetssektorer, både offentlige og private.

Direktivet er ansett dekket av arbeidsmiljøloven og brannvernlovgivningen, muligens med unntak av hjemmearbeid.

7.2.9 Særlig om dansk og svensk rett

7.2.9.1 Sverige

I likhet med Norge og Danmark fikk Sverige en ny arbeidsmiljølov på midten av 70-tallet. Loven dekker imidlertid bare arbeidsmiljøområdet i tradisjonell forstand – regler om krav til arbeidsmiljøet, regler om ansvar og straff, samarbeid mellom partene i arbeidslivet, mindreåriges arbeid og om tilsynsmyndighetene. Arbeidstid og stillingsvern reguleres i egne lover. (Disse blir nærmere omtalt i hhv. kapittel 7 og 9.)

Som i Norge ligger ansvaret for arbeidsmiljøarbeidet også i Sverige på arbeidsgiver, men med et allment medvirkningsansvar for arbeidstakerne. Arbeidsmiljølovens grunntanke er å forebygge helseskader og ulykker, samt å oppnå et godt arbeidsmiljø. Loven har altså også regler om det psykososiale arbeidsmiljøet, men disse er mer kortfattet og generelle enn de tilsvarende norske bestemmelsene.

Loven er en rammelov og lovens formuleringer er ikke i utgangspunktet ment å skulle anvendes direkte i det praktiske arbeidsmiljøarbeidet. Loven drar derimot opp rammene for myndighetenes forskrifter på arbeidsmiljøområdet som igjen får direkte anvendelse i det praktiske liv.

Den svenske arbeidsmiljøloven omfatter i utgangspunktet alle typer arbeid, både for arbeidstakere ansatt hos en arbeidsgiver og for enmannsvirksomheter og til dels også for virksomheter drevet av flere i fellesskap. Loven gjelder imidlertid ikke for selvstendige entreprenører. Mer tilfeldig oppdragstakere vil også kunne omfattes av loven, men her må det foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

”Arbetsmiljölagen” likestiller videre elever/studenter med arbeidstakere og omfatter altså også disse. De eneste unntakene fra loven er arbeid på sivile fartøy og arbeid i arbeidsgivers hjem (med mindre arbeidstaker er under 18 år). For disse områdene fins det egne lover.

Lovens kapittel 2 innledes med den viktige prinsipperklæring at arbeidsmiljøet må tilpasses arbeidets natur og den sosiale og tekniske utviklingen i samfunnet. Arbeidsmiljøet skal likevel være fullt tilfredsstillende under hensyn til forutsetningene.

Prinsippet innebærer blant annet at arbeidet skal tilpasses til arbeidstakernes ulike fysiske og psykiske forutsetninger og at arbeidstakerne skal ha mulighet til å medvirke til utformingen av sin egen arbeidssituasjon.

Kapittelet lister også opp en del spesifikke krav til ulike arbeidsmiljøfaktorer som for eksempel sikkerheten i forbindelse med tekniske innretninger.

Også den svenske arbeidsmiljøloven har bestemmelser om internkontroll.

Sverige innførte regler om verneombud og verneutvalg allerede i 1949. Reglene i den norske arbeidervernloven av 1956 bygger på den svenske loven.

7.2.9.2 Danmark

I Danmark er bestemmelsene om sikkerhet og helse på arbeidsplassen i hovedsaken regulert gjennom lovbestemmelser – spesielt ”arbejdsmiljøloven”. Reglene om arbeidsmiljø er i overensstemmelse med dansk tradisjon etablert i tett samarbeid med arbeidslivets parter. Den danske ”arbejdsmiljølov” inneholder regler om sikkerhet og helse, men ikke arbeidsrettslige bestemmelser. Arbeidslivets parter har også tatt initiativer innen området sikkerhet og helse ved å inngå avtaler, men lovregler dominerer.

Regelverket om arbeidsmiljø- og sikkerhet forvaltes av ”Arbejdstilsynet”, som er den statlige, landsdekkende myndighet. ”Arbejdstilsynet” fører også tilsyn med at reglene i arbeidsmiljøloven overholdes. Overholdelsen av arbeidsmiljølovens bestemmelse skjer ved veiledning, påbud og bøter og, i tilfelle av skjerpede omstendigheter, fengsel.

Den danske ”arbejdsmiljølov” instituerer en rekke organer som arbeider sammen med Arbejdstilsynet, men som ikke kan sies å være offentlig forvaltning, blant annet ”branchesikkerhetsrådene” og ”bedriftssundhedstjenesten”. ”Branchesikkerhetsrådene” - som har representanter både fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden - skal primært veilede om hva som er god arbeidsmiljøskikk i bransjen. ”Bedriftssundhedstjenesten” skal fungere som de tilsluttede virksomheters serviceenhet. Den skal gjennom konkret rådgivning inngå i et konstruktivt samarbeide med virksomheten om håndtering av arbeidsmiljøproblemer. I Danmark er normalt ikke bedriftshelsetjenesten tilknyttet den enkelte virksomheten.

På bedriftsnivå skal det i bedrifter med mer enn fem ansatte velges en ”sikkerhetsrepresentant” for hver avdeling, og i bedrifter med over 20 ansatte skal det velges et ”sikkerhedsudvalg” som er sammensatt av representanter for både virksomheten og de ansatte. Utvalget skal planlegge, lede, rådgi og orientere om, samt føre kontroll med, sikkerhets- og helsearbeidet innen virksomheten.

Faktorer av psykososial karakter som påvirker den enkelte medarbeiders trivsel er som utgangspunkt ikke omfattet av den danske arbeidsmiljøloven, men er et emne som for tiden drøftes i Danmark.

7.2.10 Direktivforslag om informasjon og konsultasjon av de ansatte i nasjonale selskaper

Den 11. november 1998 fremsatte EU-kommisjonen et direktivforslag om informasjon og konsultasjon av de ansatte i nasjonale selskaper. Forslaget innebærer at alle arbeidstakere i virksomheter av en viss størrelse har rett til regelmessig informasjon og konsultasjon om blant annet virksomhetens struktur, den utvikling av sysselsettingen som forventes og om beslutninger som kan få betydelige konsekvenser for arbeidstakernes interesser. Direktivforslaget krever at overtredelser av plikten til å informere og konsultere arbeidstakeren skal sanksjoneres. Grov tilsidesettelse av informasjons- og konsultasjonsplikten kan i visse tilfeller bety at en beslutning tilsidesettes. Da direktivforslaget fastlegger bestemmelser på områder som i Norge i dag fastlegges i tariffavtaler kan det bli behov for initiativer som sikrer full implementering. Imidlertid er forslaget omstridt.

7.3 Nye utfordringer i reguleringen av arbeidsmiljøet

Utvalget legger i dette avsnittet frem sitt syn på om dagens måte å regulere arbeidsmiljøet på er hensiktsmessig i forhold til nye utfordringer som arbeidslivet stilles overfor. I samsvar med sitt mandat vil utvalget ikke komme med konkrete forslag til lovendringer m.v, men nøye seg med å peke på hvilke områder som synes særlig modne for en ny gjennomtenkning ut fra de omstillingene som arbeidslivet gjennomgår.

7.3.1 Lovens virkeområde

Et spørsmål som stadig får større relevans er hvem arbeidsmiljøloven bør gjelde for. Som nevnt andre steder i utredningen har loven sitt utspring i industrien, og lovens prototyp på en arbeidstaker er en industriarbeider. Dagens arbeidsliv er imidlertid langt mer mangfoldig med blant annet en sterk vekst innen både servicenæringen og helsesektoren. Et viktig spørsmål er hvorvidt alle sider ved arbeidsmiljøet i disse virksomhetene fanges tilstrekkelig opp av dagens lov, eventuelt om loven er et hensiktsmessig virkemiddel for å løse de nye utfordringene.

Som det har fremgått tidligere i dette kapittelet utvikler det seg et stadig mer mangfoldig arbeidsliv med en del yrker og virksomheter med mer spesielle former for aktivitet og organisering. Det kan være typiske spenningsyrker som ikke kan oppfylle alle lovens krav til arbeidsmiljøet. Det kan være omsorgsarbeidere som arbeider i andres hjem hvor arbeidstakers behov kan komme i konflikt med kundens/klientens ønsker. Det kan være arbeidstakere som utfører en del av arbeidet i sitt eget hjem. Eller det kan være fosterforeldre og enkelte typer støttekontakter – som i dag faller utenfor arbeidstakerbegrepet – som har behov for lovens vern, men som for eksempel ikke kan følge bestemmelsene om arbeidstid og ferie. For å nevne noen mulige eksempler.

Det kan også se ut til at grupper som ikke er tradisjonelle arbeidstakere, men heller ikke selvstendig næringsdrivende, som kontraktører, frilansere og andre ”mellomgrupper”, kan øke. Årsaken til dette kan være at de ikke finner sin plass innenfor lovens tradisjonelle rammer, og har behov for en fleksibilitet som loven i dag ikke kan tilby. Eller det kan for eksempel være arbeidstakere med etterspurt kompetanse som vil ha en løsere tilknytningsform til virksomheten, med påfølgende større innflytelse over egen tid og organiseringen av sitt eget arbeid. Det finnes også eksempler på arbeidstakere som tvinges over i rollen som selvstendig næringsdrivende eller en annen form for friere stilling i forhold til virksomheten uten at dette har vært ønsket.

En relevant problemstilling kan således være om det skal være et siktemål for loven også å fange opp disse mer spesielle tilfellene, eller om det er behov for å kunne gjøre unntak fra loven eller deler av den for denne eller andre typer virksomheter og arbeidstakergrupper.

Dersom en tenker seg en økt grad av unntaksmuligheter fra loven for visse typer virksomheter eller grupper av arbeidstakere, reiser dette en del problemstillinger. Hvis det skulle åpnes for at det kan søkes om dispensasjoner/samtykke fra Arbeidstilsynet for å unntas fra loven eller deler av den ville dette antakelig medføre en stor merbelastning rent administrativt. Samtidig ville det å liste opp konkrete unntak allerede i lovteksten by på meget store utfordringer.

Det er imidlertid også et spørsmål om det å ikke åpne for unntak, men insistere på at alle følger det samme systemet, kan føre til omfattende omgåelser av loven og en situasjon hvor ingen egentlig forventer at loven følges til punkt og prikke fordi det virker åpenbart upraktisk for enkelte grupper og situasjoner. I motsatt fall – ved å åpne for unntak og forskjeller – risikerer en derimot å uthule eller undergrave lovens system og prinsippet om like rettigheter og vern for alle arbeidstakere.

Slik arbeidsmiljøloven av i dag i all hovedsak fungerer anses man enten for å være arbeidstaker og omfattes i sin helhet av lovens bestemmelser (med noen unntak fra arbeidstidsbestemmelsene), eller så er man ikke arbeidstaker og faller helt utenfor loven. Er det for eksempel behov for å tenke mellomvarianter for å fange opp dem som har sterke likhetstrekk med en arbeidstaker, og som da får den beskyttelse arbeidsmiljøloven gir? Det er også en begynnende debatt i EU om disse spørsmålene, og en pågående debatt i ILO om blant annet kontraktørers stilling. (Se nærmere om ILO og EU under hhv. kapittel 5.3 og kapittel 6).

7.3.2 Arbeidsgivers og arbeidstakers ansvar

Som redegjort for i kapittel 5.2.4 er det et grunnleggende prinsipp at ansvaret for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø i virksomheten ligger på arbeidsgiver. Arbeidstakers plikt består i hovedsak i å medvirke ved gjennomføring av tiltak for et sunt og trygt arbeidsmiljø. I den forbindelse har arbeidstaker også plikt til å informere arbeidsgiver om feil eller mangler som kan medføre fare for liv eller helse.

Bakgrunnen for å legge hovedansvaret for arbeidsmiljøet på arbeidsgiver har vært at arbeidsgiver gjennom sin styringsrett er den som har myndighet til å ta og iverksette nødvendige tiltak for å bedre arbeidsmiljøet, og en oppfatning om at arbeidstaker er den svake part.

7.3.2.1 Arbeidsgiverbegrepet

Dette grunnleggende prinsippet om arbeidsgiveransvaret reiser imidlertid en del problemstillinger. Ett av dem går på at utviklingen mot mer, og nye former for, virksomhetssamarbeide kan føre til at myndigheten til å treffe beslutninger som påvirker arbeidsmiljøet deles med eller ligger hos andre enn dem som har det formelle arbeidsgiveransvaret i henhold til ansettelsesforholdet.

Denne problemstillingen har relativt nylig blitt behandlet av Konsernutvalget. 14 Utvalget, som avga sin innstilling i 1996, tok utgangspunkt i at virksomheter stadig oftere inngår i konsern eller andre former for virksomhetssamarbeide, slik at viktige avgjørelser av betydning for arbeidstakerne og deres arbeidsforhold blir truffet andre steder enn i det foretak som arbeidstakerne har sin arbeidsavtale hos.

Konsernutvalgets flertall foreslo å endre det generelle arbeidsgiverbegrepet i arbeidsmiljølovens § 4 til å omfatte konsern og ethvert annet foretak som kan utøve bestemmende innflytelse over primærarbeidsgiver. Morselskapet i et konsern bør i henhold til dette anses som arbeidsgiver ved siden av de enkelte tilknyttede datterselskaper. Dersom bestemmende innflytelse kan utøves av en gruppe foretak som er knyttet sammen gjennom eierinteresser eller felles ledelse, ”Joint Venture”, kjededannelser, franchising m.v., eller av foretak som er knyttet til en slik gruppe, ble det foreslått å knytte arbeidsgiverbegrepet til samtlige foretak i gruppen. Forslaget ville innebære en utvidelse av arbeidsgiveransvaret i relasjon til alle bestemmelsene i loven; helse, miljø og sikkerhet (HMS), arbeidstid, stillingsvern og straff. Utvalget foreslo også endringer i lovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse. Blant annet ble det foreslått at flytting av virksomheten eller del av denne skulle ses på som ”vesentlig endring i arbeidsvilkårene”, og at arbeidstakerne skulle gis større rettigheter til informasjon og en delvis rett til å motsette seg overføring til ny innehaver/arbeidsgiver. Et mindretall i utvalget gikk inn for å videreføre någjeldende regler, blant annet fordi flertallets forslag ville ha negative virkninger for næringslivet og sysselsettingen.

På bakgrunn av uttalelser fremkommet gjennom høringsrunden har Kommunal- og regionaldepartementet besluttet å ikke gå videre med endringsforslagene som springer ut av Konsernutvalget i denne omgang, blant annet for ikke å legge for sterke føringer på det herværende Arbeidslivsutvalget.

7.3.2.2 Arbeidsgivers kontra arbeidstakers ansvar

Nye former for organisering av arbeidslivet kan reise spørsmål om fordelingen av ansvaret for forpliktelsene i arbeidsmiljøloven mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Skjer det, eller bør det skje en viss forskyvning av ansvar og roller: Blir arbeidstakerne og deres representanter og organisasjoner, blant annet som en følge av økte medvirknings- og påvirkningsmuligheter og økt kompetanse, etter hvert bedre kvalifisert til å påta seg en større grad av ansvar for arbeidsmiljøet? Er det for eksempel fortsatt like opplagt at arbeidsgiver skal ha alt ansvar for det fysiske arbeidsmiljøet og arbeidstiden når arbeidstaker har hjemmekontor eller på annen måte arbeider utenfor den ordinære arbeidsplassen? Utvikles det en større grad av likeverdighet i arbeidsrelasjonen, og aktualiserer dette eventuelt økt ansvar både for eget og andres arbeidsmiljø på arbeidstakersiden? I neste omgang dreier spørsmålet om ansvar seg om rent praktiske problemer i forbindelse med oppfølgning og kontroll, og om arbeidstaker kan føle arbeidsgivers oppfølgning som påtrengende. På den annen side kan det også spørres om en overføring av ansvar til arbeidstaker vil føre til pulverisering av det juridiske ansvar for arbeidsmiljøet. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kapittel 10.

7.3.2.3 Arbeidsmiljøutvalgets rolle

Arbeidsmiljøutvalget (AMU) er et partssammensatt utvalg som blant annet er opprettet for å sikre at de ansattes interesser i å ha et fullt forsvarlig arbeidsmiljø blir uttrykt og fulgt opp. Når de ansatte får økt innflytelse i arbeidssituasjonen kan det medføre at AMUs oppgaver kan ses i et nytt lys. Dersom beslutningsmyndighet og ansvar delegeres, og mulighetene for medvirkning øker gjennom bruk av prosjekter og team, kan det imidlertid bli bedre muligheter til å ivareta sitt syn på arbeidsmiljøet i den daglige og ordinære driftsorganisasjonen. Spørsmålet kan reises om hvorvidt noen saker som tidligere måtte behandles av AMU for å sikre at hensynet til ansattes arbeidsmiljø ble ivaretatt, kan bli mer hensiktsmessig ivaretatt i den ordinære driftsorganisasjonen, for eksempel innen rammen av prosjekter og team. I den sammenheng bør det kanskje også overveies om det er behov for å åpne for løsninger som er tilpasset den enkelte virksomhet, herunder om partene i større grad kan finne praktiske løsninger, for eksempel ved å slå sammen forskjellige samarbeidsutvalg.

Under pkt. 6.4.2 er EU-kommisjonens direktivforslag om informasjon og konsultasjon av de ansatte omtalt. Som forslaget ser ut i dag inneholder det bestemmelser som i Norge i dag er fastlagt i tariffavtaler. Det kan i forbindelse med en eventuell gjennomføring bli nødvendig med initiativer som sikrer full implementering. Utviklingen i EU på dette området bør tas med i betraktning når man ser på fremtidens arbeidsmarked.