8 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

8.1 Ansvarsfordelingen mellom Oljedirektoratet, Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet

Ansvarsfordelingen mellom etatene oppleves som uoversiktlig og uklar for aktørene på området. Problemer knytter seg til grensesnittet og overlapp mellom de ulike etaters ansvarsområder, oppgaver og regelverk, samt hva som er industriens eget ansvar. Dette gjelder spesielt problematikk knyttet til helikopterdekkene offshore og andre forhold ved /på installasjonene som påvirker flyoperasjonene. Det hevdes at verken Oljedirektoratet, Luftfartstilsynet eller Sjøfartsdirektoratet har et miljø/apparat som arbeider aktivt for å fremme flysikkerheten på kontinentalsokkelen. Aktørene savner en avklaring av hvilken instans som har hovedansvaret for å være den sentrale og aktive kraft for å utvikle og følge opp de forskrifter og systemer som skal gi en sikrere kontinentalsokkelflyging. Dette har sannsynligvis sammenheng med måten tilsynet er organisert på, eksempelvis at bistandsmyndigheter ikke bruker de samme ressurser som etaten ville gjort dersom ansvarsforholdet var direkte og klart pålagt. Historisk sett har luftfartsmyndighetene hatt en for passiv rolle når det gjelder regulering av helikoptertrafikken på sokkelen. Oppfatningen i markedet er at Luftfartstilsynet i for stor grad utfører tilsynet via helikopteroperatørene, dvs. baserer seg på helikopterselskapenes egne vurderinger, og at Luftfartstilsynet i større grad må drive et aktivt tilsyn. Oljedirektoratet har på sin side heller ikke gitt området tilstrekkelig prioritet. Samlet har dette har ført til at nivået på tjenestene og dermed sikkerheten i for stor grad har blitt overlatt til den enkelte helikopteroperatør i samarbeid med oljeselskapene.

Det er utvalgets oppfatning at verken Luftfartstilsynet, Oljedirektoratet eller Sjøfartsdirektoratet i tilstrekkelig grad fungerer som pådrivere eller oppfatter seg selv som pådrivere i forhold til helikoptersikkerheten på sokkelen. Utvalget har imidlertid merket seg luftfartsdirektørens uttalelse om at helikoptersikkerhet på kontinentalsokkelen er ett av Luftfartstilsynets tre satsningsområder. Utvalget oppfatter det som lite hensiktsmessig at Luftfartstilsynet med sin luftfartsfaglige ekspertise ikke har hovedansvaret for tilsynet med landingsplassene på oljeinstallasjoner når så er tilfelle for landingsplasser på land.

• Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet gis utvidet myndighet på området og dermed får et hovedansvar for alle forhold som påvirker flyoperasjonen fra avgang til landing på helikopterdekket for faste og flyttbare innretninger, jf. petroleumslovens definisjoner, på norsk sokkel. Utvalget tilrår at den eksisterende bistandsavtalen mellom Oljedirektoratet og Luftfartstilsynet revideres slik at oppgave- og ansvarsfordelingen, herunder koordineringsansvaret, endres og blir klart definert for både de aktuelle etater og aktørene for øvrig. Utvalget ber samtidig de aktuelle departementer vurdere hvilken konsekvens ovennevnte løsning har for kgl. res. 28. juni 1985 nr. 3388 om ordningen av tilsynet med sikkerheten mv. i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen og ev. øvrig regelverk som gjelder på området, da det er påkrevd at endringer i ansvarsforhold gjenspeiles i både avtale- og regelverk (lover og forskrifter), samt nevnte kgl. res.

Konsekvensen av ordningen er blant annet at Luftfartstilsynet blir den myndighet som iht. luftfartsbestemmelsene gir den endelige godkjenningen av helikopterdekket på faste og flyttbare innretninger som faller inn under petroleumslovgivningen på norsk kontinentalsokkel. En slik løsning vil gi klarere ansvarsforhold og samtidig forenkle koordineringen i forhold til industrien. Luftfartstilsynet vil i en slik rolle ha et direkteansvar og må forholde seg både til eier av helikopterdekket og helikopteroperatør. Dette gir et mer helhetlig underlag for det risikobaserte tilsynet. Utvalget er også av den oppfatning at man ved å samle hovedansvaret i én myndighet øker sannsynligheten for at denne myndigheten vil spille en mer aktiv pådriverrolle i forhold til å bedre flysikkerheten. Det vil i en slik situasjon ikke være tvil om hvem som har pådriverrollen for FoU etc.

Når det gjelder faste og flyttbare innretninger, er utvalget oppmerksom på at det kan være motstridende interesser eller ulike hensyn som må vektlegges i de vurderinger Oljedirektoratet foretar som ansvarlig myndighet for innretningen som sådan og Luftfartstilsynet som ansvarlig myndighet for flysikkerheten. Eksempelvis når det gjelder plassering av helikopterdekk og konstruksjonsmessige modifikasjoner som påvirker forholdene rundt helikopterdekk (for eksempel turbulens), vil Oljedirektoratet måtte ta hensyn til sikkerheten for hele innretningen, mens Luftfartstilsynet vil legge hovedvekten på sikkerheten for helikoptret og passasjerene. Utvalget er oppmerksom på at det av denne grunn kan oppstå uenighet mellom instansene i slike saker. Siden helikopterdekket må ses som en integrert del av innretningen, er det naturlig at Oljedirektoratet har ”veto-rett” i slike saker. Konsekvensen blir da at Luftfartstilsynet må sette flyoperasjonelle begrensninger for landing og take-off av sikkerhetsmessige hensyn. Hovedsaken i denne forbindelse er imidlertid at det opprettes direkte kommunikasjon mellom dekkeier og Luftfartstilsynet og at Luftfartstilsynet gir den endelige tillatelsen eller godkjenningen av helikopterdekket gitt eventuelle begrensninger. I praksis vil slike saker bli ordnet gjennom godt samarbeid mellom partene.

Både internasjonalt og nasjonalt maritimt regelverk stiller som vist krav til et eventuelt helikopterdekk og forhold rundt dette. At disse kravene er tilfredsstilt er nødvendig for å kunne få maritime sertifikater. Utvalget ser derfor nødvendigheten av at systemet fortsatt baseres på at enkelte forhold vedr. helikoptervirksomheten som har konsekvens for fartøyet som fartøy fortsatt må reguleres gjennom det maritime system. Dette kan ikke overføres til en luftfartsmyndighet. De aktuelle luftfartsmyndigheter kan derimot komme inn i bildet som sokkelmyndigheter og stille krav til helikopterdekk etc. på de fartøy som opererer innen deres område. Ordningen må da basere seg på at flaggstatene kan ha et regelverk som i dag og gi regler for helikopterdekk, kommunikasjon, brannsikring etc. Luftfartstilsynets tilsyn på norsk sokkel må basere seg på maritime sertifikater (flaggstatens standard), så lenge disse samsvarer med de krav Luftfartstilsynet stiller til helikopterdekk som brukes på norsk sokkel. Dersom standarden ikke er tilfredsstillende, kan Luftfartstilsynet stille tilleggskrav.

Utvalgets mindretall, ved Oljedirektoratets representant, finner etter nøye overveielse ikke å kunne støtte flertallets tilrådning av å overføre myndighetsansvar fra Oljedirektoratet til Luftfartstilsynet i saker som gjelder helikopterdekk med tilhørende støttefunksjoner på innretninger som deltar i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Mindretallet er langt på vei enig i flertallets vurdering av nå-situasjonen og at det er rom for forbedringer. Det gjelder særlig bedring av regelverk og standarder, klargjøring av roller og tilgang på ressurser. Dagens regelverk for helikopterdekk med tilhørende støttefunksjoner er ikke oppdatert, det er lite spesifikt mht. valg av tekniske løsninger og det kan oppfattes som fragmentarisk og vanskelig tilgjengelig. Det uttrykkes også en oppfatning av at det ikke er noen etat som fullt ut har tatt rollen som ”pådriver” i saker som gjelder helikopterflygingen knyttet til virksomheten på norsk kontinentalsokkel.

Fordelingen av myndighetsansvaret på dette området følger etter dagens ordning direkte av overordnet regelverk, det vil si petroleumsloven og luftfartsloven. Det er et vektig hensyn i loven at tilsynsmyndigheten etter petroleumsloven har full jurisdiksjon over alle forhold som vedrører innretninger i petroleumsvirksomheten. Dersom flertallets forslag om å gi Luftfartstilsynet direkte myndighet på innretningene følges, er det ikke tilstrekkelig at dette skjer ved en endring av kgl. res. 28. juni 1985 Ordningen av tilsynet med sikkerheten m.v. i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkel (Ordningen av tilsynet).

Dagens tilsynsordning er bestemt gjennom Ordningen av tilsynet. Etter denne ordningen er Oljedirektoratet ansvarlig for tilsynet med sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Tilsynet med helikopterdekk med tilhørende støttefunksjoner er en integrert del av det samlede tilsynet. I planlegging og utøvelsen av tilsynet søker Oljedirektoratet sakkyndig bistand fra Luftfartstilsynet basert på eget regelverk utarbeidet ved hjelp av Luftfartstilsynet og regulert i egen avtale mellom myndighetene.

Etter mindretallets vurdering et det viktig å videreføre prinsippene i kgl. res. Ordningen av tilsynet med sikkerheten m.v. De forhold og forbedringspunkter som er påpekt i utredningsarbeidet vil bli ivaretatt ved tiltak som er i ferd med å gjennomføres. I det nye forskriftsverket for petroleumsvirksomheten som forutsettes å tre i kraft fra 1. januar 2002, vil forhold som gjelder helikopterdekk med tilhørende støttefunksjoner bli klargjort og gjort lettere tilgjengelig. Det vil bli vist til nasjonale og internasjonale standarder mht. valg av tekniske løsninger. Oljedirektoratet vil videre gjøre gjeldende relevante bestemmelser for sivil luftfart (BSL) så snart disse foreligger i oppdatert form fra Luftfartstilsynet. Mindretallet har også merket seg at Luftfartstilsynet har satt helikoptervirksomheten som ett av tre hovedsatsingsområder for sin virksomhet. Dette oppfattes som svært positivt og som et signal på at Luftfartstilsynet er i ferd med å ta en rolle som ”pådriver” i saker som gjelder flyoperative forhold og helikoptervirksomheten på kontinentalsokkelen. Det som ønskes oppnådd av tiltak og praktiske forbedringer er etter mindretallets oppfatning klart mulig å gjennomføre under gjeldende tilsynsordning.

8.1.1 Samarbeidet mellom Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet når det gjelder norskregistrerte flyttbare innretninger

Når det gjelder norskregistrerte flyttbare innretninger, vil Sjøfartsdirektoratet som flaggstatsmyndighet ha regler for helikopterdekket og føre tilsyn med dette. Sjøfartsdirektoratet må fortsatt ha adgang til å bruke Luftfartstilsynet som bistandsmyndighet for flyttbare innretninger i forhold til sitt regelverk som flaggstatsmyndighet.

• Utvalget tilrår at det utarbeides en avtale mellom Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet som beskriver hvordan samarbeidet praktisk skal gjennomføres i de tilfeller Luftfartstilsynet er bistandsmyndighet. Avtalen må angi en klar oppgave- og ansvarsfordeling.

8.2 Tilsyn med helikopterdekk på skip

Når det gjelder godkjenning av helikopterdekk på skip (norske og utenlandske), reguleres dette av den aktuelle flaggstatsmyndighet. Havrettskonvensjonen setter begrensninger med hensyn til denne reguleringen i forhold til hva Norge som sokkelstat kan regulere. Imidlertid har Norge tatt forbehold med hensyn til fartøy tilknyttet petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. Antallet flybevegelser til/fra skip på norsk sokkel er begrenset i forhold til trafikken i forbindelse med faste og flyttbare innretninger. Ut fra et sikkerhetsperspektiv vil de av skipene som har regulært mannskapsskifte med helikopter være de det er interessant å regulere. Grenselinjen mellom hva som defineres som skip og hva som er flyttbar innretning blir mer og mer uklar fordi utviklingen går mot flerfunksjonfartøy. På den annen side kan det være betydelig risiko knyttet til sporadisk landing/take-off på ordinære skip på grunn av bevegelighet, ulike standarder på merking, belysning, etc. Det vil dels være et juridisk spørsmål, men også et politisk spørsmål hvor langt man kan eller ønsker å gå mht. å regulere helikopterdekk på skip i forhold til internasjonale bestemmelser.

• Utvalget tilrår at det foretas en nærmere vurdering av om det er mulig for Norge som sokkelstat å regulere forhold som helikopterdekk med tilhørende støttefunksjoner på skip som har en rolle i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel.

Dette avhenger av om det er mulig og ønskelig for Norge som sokkelstat å regulere dette i forhold til internasjonale bestemmelser.

Selv om Luftfartstilsynet ikke har myndighet over helikopterdekk på skip, vil operasjonelle begrensninger fortsatt være et virkemiddel. Sagt med andre ord vil det være opp til Luftfartstilsynet i samarbeid med helikopteroperatøren/flygerne å sette begrensninger til under hvilke forhold og på hvilken måte flygeren kan lande og ta av osv. Utvalget ser det som et viktig poeng at luftfartsmyndighetene er bevisste i forhold til denne problematikken. Den kommersielle situasjonen som helikopteroperatørene er oppe i, vil i motsatt tilfelle kunne medføre et uheldig press i retning av uforsvarlige operasjoner. Det finnes mange eksempler på at så har skjedd.

• Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet retter større oppmerksomhet mot helikopterdekk om bord i skip på norsk sokkel. Det er viktig at myndighetene er bevisste i forhold til operasjonelle begrensninger og at rutiner utarbeides fra sak til sak i samarbeid med helikopteroperatørene.

8.3 Råd, utvalg m.v. i forhold til fremme av flysikkerheten

Norge har flere arbeidsgrupper m.v. som arbeider med spørsmål relatert til flysikkerhet på norsk kontinentalsokkel. Disse gruppene har i en viss utstrekning utarbeidet rapporter/utredninger om flysikkerhet, men fungerer hovedsakelig som fora som løpende behandler aktuelle saker på området. En rekke arbeidsgrupper er interne grupper/underutvalg i organisasjoner, selskaper etc. og har sin funksjon som sikkerhetspådrivere innen det systemet de er en del av. Aktive råd, arbeidsgrupper m.m. som arbeider med flysikkerhet på norsk sokkel er etter utvalgets vurdering både hensiktsmessig og påkrevd i et land med så utbredt kontinentalsokkelflyging til/fra/mellom installasjoner.

Det har i Norge i de senere årene eksistert ett større råd, ”Rådet for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel”. Dette rådet har imidlertid et lavere aktivitetsnivå p.t. i påvente av utvalgets innstilling. Utvalget har i sin gjennomgang av virksomheten i Rådet for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel registrert at det ikke hadde tilstrekkelig gjennomslagskraft til å fungere effektivt og i henhold til det som var forutsatt ved opprettelsen. Rådet var heller ikke tilfreds med de muligheter de hadde i sin funksjonstid for å gi råd, påvirke og arbeide med sikkerhetsrelaterte problemstillinger. Rådet mente at dets oppdragsgiver, Luftfartsverket, ikke hadde et så aktivt forhold til rådet som det burde ha. Videre var det rådets oppfatning at det kunne påta seg nye oppgaver dersom det var ønskelig og forholdene ble lagt til rette for det. Tilsvarende synes også å være et gjennomgående problem for øvrige eksisterende fora som arbeider med helikoptersikkerhet.

Etter utvalgets oppfatning er et samarbeidsutvalg eller lignende hvor alle aktuelle aktører er representert avgjørende i flysikkerhetsarbeidet på norsk sokkel. Samarbeidsutvalget bør ha representanter fra både offentlige myndigheter, industrien (olje- og helikopteroperatører), relevante interesseorganisasjoner og arbeidstakere.

Et slik sammensatt samarbeidsutvalg fungerer meget godt på britisk side, og det er utvalgets oppfatning at et utvalg hvor kompetanse fra samtlige relevante parter er representer, vil kunne bidra med svært mye på dette området også i Norge. Dette er i overensstemmelse med anbefalingene fra øvrige nordsjøland. Spesielt i Storbritannia, hvor det finnes et meget stort antall komitéer, arbeidsgrupper m.m., er de involverte parter opptatt av at alle ”sitter rundt samme bord” og deltar i drøftelser på området. Det blir hevdet at kun dersom samtlige parter deltar vil alle sider av en sak bli tilstrekkelig belyst. Dersom alle involverte parter sammen blir enige om et resultat, vil det normalt også være lettere å gjennomføre tiltak i praksis. Utvalget støtter disse synspunktene.

Det synes imidlertid hensiktsmessig å vurdere alternative måter å organisere et slikt utvalg på, da det som har vært etablert i Norge ikke har fungert som forutsatt i sin funksjonstid. Det er en forutsetning for slike utvalgs effektivitet at de også har nødvendig myndighet til å gjennomføre de foreslåtte tiltak. Rådet for helikoptervirksomhet på norsk kontinentalsokkel har ikke hatt myndighet til, på tilfredsstillende måte, å kunne være et effektivt arbeidende råd for flysikkerhet på kontinentalsokkelen. Dette skyldes etter utvalgets oppfatning at ingen i tilstrekkelig grad har vært direkte ansvarlig for rådets virksomhet og oppfølging av tilrådninger m.m. Det må være en klart utpekt ansvarlig offentlig myndighet som står for dette og som også blir gitt et klart mandat, samt nødvendig hjemmel til å gjennomføre tiltakene, dersom dette mangler.

• Utvalget tilrår at det opprettes et samarbeidutvalg for helikoptervirksomheten knyttet til petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet, ved luftfartsdirektøren, er ansvarlig for opprettelsen og driften av samarbeidsutvalget, samt står for oppfølging av tilrådninger, tiltak etc.

Luftfartstilsynet er myndighet for sivil luftfart i Norge og dermed ansvarlig for å stille de nødvendige krav for opprettholdelse ev. forbedring av flysikkerheten i Norge. Utvalget finner det derfor naturlig at luftfartsmyndigheten leder og følger opp samarbeidsutvalget.

• Utvalget vil tilrå at det utarbeides rutiner for oppfølging av samarbeidsorganets tilrådninger m.v. Utvalget tilrår snarlig igangsetting av samarbeidsutvalget, da kontinuerlig fokus og samarbeid når det gjelder flysikkerhetsspørsmål på norsk kontinentalsokkel, etter utvalgets oppfatning er påkrevd.

Utvalget er oppmerksom på at det tidligere Rådet for helikoptervirksomhet på norsk kontinentalsokkel kun arbeidet med problemstillinger i tilknytning til flysikringstjenester. Det vil være hensiktsmessig å utvide virkeområdet for et nytt samarbeidsutvalg. De ulike temaene kan håndteres ved nedsetting av underutvalg som nærmere utreder spørsmål innen de enkelte temaer som for eksempel risikovurderinger, standarder, FoU etc. Dette synes som en mer velegnet og formålstjenlig løsning enn opprettelse av eksempelvis et eget samarbeidsforum mellom myndighetene til dette formål.

• Utvalget vil tilrå at et samarbeid i en arbeidsgruppe eller komité mellom Norge, Danmark, Nederland og Storbritannia formaliseres.

Tematisk bør arbeidet i gruppen utvides i forhold til det arbeid som i dag utføres i ”Helicopter Sub-Committee” innen Joint Aviation Authorities. Arbeidet i denne komitéen er i dag begrenset til problemstillinger vedr. operative forhold.

Utvalget har merket seg at det foreligger en klar vilje og oppfordring fra UK CAA om FoU-samarbeid med Norge. Det ble gitt klart uttrykk for dette i utvalgets møte med UK CAA. De britiske luftfartsmyndighetene alene bruker i størrelsesorden 10 mill. kr pr. år på helikopterrelatert FoU. Etter utvalgets oppfatning er det er mye å hente gjensidig på et slikt samarbeid.

• Utvalget tilrår at et FoU-samarbeid med Storbritannia snarest mulig formaliseres og at et underutvalg av ovenfor foreslåtte samarbeidsutvalg blir gitt ansvaret for å drive frem samarbeidet.

8.4 Det norske meteorologiske institutts rolle når det gjelder flyværtjenester på sokkelen

Pr. i dag er Luftfartsverket i samarbeid med Det norske meteorologiske institutt, ansvarlig for etablering av flyværtjenester offshore. Krav til utstyr og omfang av tjenesten settes av Luftfartstilsynet. Etter utvalgets oppfatning synes det ikke å være stilt tilstrekkelig klare minimumskrav eller satt en felles standard når det gjelder utstyr, opplæring og værobservasjoner offshore. Dette fører til at det er betydelig forskjell på kvaliteten på værobservasjonene som blir formidlet. Konsekvensen av dette er bl.a. at helikopterflygerne ofte får unøyaktige opplysninger og upålitelige værrapporter, noe som etter utvalgets oppfatning ikke er tilfredsstillende. Utvalgets vurdering er videre at det mangler klare retningslinjer, samt at forholdet mellom Luftfartsverket, Luftfartstilsynet, Oljedirektoratet og Det norske meteorologiske institutt ikke i tilstrekkelig grad er avklart på dette området. De ulike etatene har heller ikke selv en klar oppfatning av ansvarsforholdene.

I spørsmålet om ansvarlig myndighet vil utvalget presisere viktigheten av at én instans har det overordnede ansvaret for å stille krav og sette standarden på flyværtjenestene offshore. Værforholdene har betydning for flyoperasjonen og må etter utvalgets oppfatning naturlig høre inn under Luftfartstilsynets ansvarsområde. Luftfartsverket og meteorologisk institutt må betraktes som tjenesteytere som har et faglig ansvar for at kravene oppfylles.

• Utvalget tilrår at det etableres bedre rutiner i samarbeidet mellom industrien, Det norske meteorologiske institutt og Luftfartsverket når det gjelder etablering og omfang av flyværtjenesten. Utgivelsen av BSL MET – forskriften bør fremskyndes og inkludere forhold om flyværtjenesten på kontinentalsokkelen. Utvalget tilrår videre at det stilles klarere minimumskrav når det gjelder utstyr, opplæring m.m. og at slike krav blir tatt inn i BSL MET-forskriften som er under utarbeidelse i Luftfartstilsynet.

8.5 Flygende inspektører

Storbritannia, Danmark og England har alle ansatt flygere som inspektører som samtidig flyr for helikopterselskapene. Hensikten er at inspektørene skal vedlikeholde sin innsikt i flyging og forholdene offshore. Tilsvarende ordning er vedtatt i Norge (5 dager i måneden), men ordningen er ikke i kraft, da ingen av Luftfartstilsynets nåværende inspektører på helikoptersiden har gyldig flygersertifikat. Utvalget vurderer dette som et meget viktig element i utøvelsen av tilsynet og anbefaler at ordningen settes i kraft raskest mulig. Det faktum at Norge kun har to helikopterselskaper som flyr på norsk sokkel, kan medføre habilitetsproblemer dersom ordningen ikke utformes på en bevisst måte. Det er etter utvalgets vurdering uheldig dersom en av Luftfartstilsynets inspektører gjennomfører den pålagte flytiden i et selskap som han/hun er ansvarlig for utøvelsen av tilsynet av, er det samme selskapet. Det kan i slike tilfeller tenkes at inspektørene kan oppleve lojalitetskonflikt, avhengighetsforhold og lignende i forhold til det aktuelle helikopterselskapet. De øvrige nordsjølandene har opplyst at deres inspektører ikke har tilsynsansvar for det selskapet de flyr for.

• Utvalget tilrår at ordningen med flygende inspektører settes i kraft snarest mulig og at Luftfartstilsynet etablerer rutiner som sikrer at inspektørene unngår habilitetsproblemer.

8.6 Utvikling av forholdet mellom Luftfartsverket og Forsvaret

Luftfartsverkets og Luftforsvarets ansvarsområde er beskrevet i kapittel 3. Manglende koordinering mellom lufttrafikktjenesten og militær flyoperativ enhet, ofte betinget av operasjonell frihet knyttet til luftromsklassifisering og regler for flyging, kan likevel forårsake og har også forårsaket uønskede hendelser og nestenulykker mellom militære fly og helikopter på norsk sokkel. Dette dreier seg i hovedsak om enkeltstående fly som systemet ikke fanger opp, eksempelvis utenlandske fly i internasjonalt luftrom.

Det har i en årrekke vært diskutert en bedre utnyttelse av ressurser mellom Forsvaret og Luftfartsverket. Konklusjonen har imidlertid ofte vært at Forsvarets installasjoner ikke fullt ut oppfyller tekniske krav fra ICAO og Eurocontrol som Luftfartsverket baserer sine installasjoner på. Avvik mellom krav fra NATO og ICAO vanskeliggjør ofte en full integrering av Luftforsvarets og Luftfartsverkets radardata.

• Utvalget tilrår at det også i fremtiden opprettholdes et tett samarbeid mellom Forsvaret og Luftfartsverket.

Utvalget viser i den forbindelse særlig til de utbygginger som nå vurderes gjennomført på Haltenbanken og Ekofisk.

8.7 Tekniske tilstandsovervåkningsystemer

Etter utvalgets oppfatning har norske luftfartsmyndigheter vært for lite proaktive når det gjelder å ligge i forkant og gi pålegg som har innvirkning på flysikkerheten på norsk sokkel. Eksempelvis har myndighetene i to andre nordsjøland innført krav om ”Health & Usage Monitoring System” (HUMS). HUMS er et overvåkingssystem som gir et bilde av helikoptrets ”helsetilstand” og skal gjøre det mulig å oppdage feil ved luftfartøyet (gearboks etc.) i god tid før en ev. katastrofal feil oppstår. Norsk regelverk inneholder ikke krav om innføring av HUMS, til tross for at dette er gjort i andre sammenlignbare land og til tross for at rapporten etter Norne-ulykken indikerer at ulykken kunne vært unngått med dette overvåkingssystemet i funksjon.

• Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet innfører krav om tekniske tilstandsovervåkingssystemer (HUMS) for helikoptervirksomheten på sokkelen. Utvalget oppfordrer samtidig Luftfartstilsynet til større grad av proaktivitet når det gjelder implementering av slike og lignende systemer som kan ha avgjørende betydning for flysikkerheten.

8.8 Risikobasert tilsyn, analyse av trender, koordinering av risikoanalyser

På luftfartens område er krav til risikoanalyse implementert i JAR-OPS 3.035/037 om kvalitetssystemer. Dette innebærer et krav om at nye og endrede operasjoner skal analyseres. I overgangen til JAR OPS 3 kan det imidlertid sies å eksistere et vakuum på dette området, men kravet vil ifølge luftfartsmyndigheten bli effektuert. Luftfartstilsynet er i ferd med å utarbeide retningslinjer i regelverket om hvordan risikoanalysene skal gjennomføres, og ønsker i neste omgang å legge disse frem for Joint Aviation Authorities for å få retningslinjene implementert som felleseuropeiske regler.

Sjøfartsdirektoratet har egen forskrift om risikoanalyse for norskregistrerte flyttbare innretninger. Denne setter krav til rederens risikoanalyse for selve den flyttbare innretningen med tilhørende systemer og utstyr, mens feltavhengig risiko forutsettes dekket av den aktuelle sokkelmyndighets krav til risikoanalyse. Sjøfartsdirektoratets krav innebærer bl.a. at den risiko som et helikopterdekk og bruk av dette utgjør, skal analyseres og eventuelle risikoreduserende tiltak fremmes. Selve risikoen ved helikoptertransport i seg selv faller utenfor det området Sjøfartsdirektoratet regulerer.

For norskregistrerte skip er det ingen krav til risikoanalyse pr. i dag.

I utkast til Oljedirektoratets nye Styringsforskrift § 23 stilles krav overfor operatørselskapet om kvantitative risiko- og beredskapsanalyser. I kommentaren til bestemmelsen presiseres at bildet av risikoen blant annet bør vise innretningens svakeste punkter og risikoen forbundet med transport av mennesker mellom sokkel og land og mellom innretninger. Gjeldende Sikkerhetsforskrift § 43 om ”Krav til transportopplegg og utstyr” fastslår at rettighetshaver skal sørge for ”forsvarlig” transportopplegg for personell og last. Dette prinsippet er videreført i utkast til ny Sikkerhetsforskrift § 41. Det finnes ikke nærmere veiledning om hva som ligger i begrepet ”forsvarlig” transport. Aktørene på området har gitt uttrykk for at det er uheldig at begrepet ikke er definert. Etter utvalgets oppfatning bør det fremgå langt klarere av Oljedirektoratets regelverk hvilke vilkår som må være oppfylt for å tilfredsstille kravet til ”forsvarlig” transport. Dette gjør seg i enda sterkere grad gjeldende dersom det blir vedtatt at Luftfartstilsynet, som anbefalt av utvalget, skal være den sentrale myndighet når det gjelder helikoptertrafikken på norsk kontinentalsokkel, samt får myndighetsansvaret for helikopterdekk på installasjonene. Som konsekvens av en slik løsning må begrepet defineres slik at det er uomtvistelig hva det innebærer.

Både Luftfartstilsynets og Oljedirektoratets regelverk pålegger m.a.o. etatene oppfølgingsansvar når det gjelder krav til utarbeidelse av risikoanalyser i henholdsvis oljeselskap og helikopteroperatørselskap. Det synes imidlertid som om dette arbeidet ikke er gjenstand for tilstrekkelig oppfølging og koordinering.

På luftfartens område er det Luftfartstilsynet som er mest nærliggende til dette. P.t. blir det imidlertid ikke gjennomført risikoanalyser og trendanalyser i Luftfartstilsynet. Analyseseksjonen driver hovedsakelig med registrering av data. Seksjonen driver i liten eller ingen utstrekning proaktivt arbeid og bør etter utvalgets oppfatning prioritere analyse av registrerte data og trender. Dette bør etter utvalgets vurdering koordineres med Oljedirektoratets vurderinger av de risikoanalysene som utarbeides av oljeselskapene, samt risikoanalysene som utarbeides av helikopteroperatørene.

• Utvalget vil understreke viktigheten av et proaktivt risikobasert tilsyn med fokus på helikoptertransport og tilrår tiltak for å samordne risikoanalyser som utarbeides av oljeindustrien og helikopterselskapene. Berørte etater bør sammen med oljeindustrien og helikopterselskapene opprette et samarbeidsforum for informasjonsutveksling om risiko og trender i helikopteroperasjonene på norsk sokkel, jf. pkt. 8.3. Utvalget vil samtidig tilrå Luftfartstilsynet å effektuere endringer internt i organisasjonen som innebærer etablering av et velfungerende proaktivt risikobasert tilsyn.

• Utvalget tilrår at begrepet ”forsvarlig transport” i Oljedirektoratets sikkerhetsforskrift blir klarere definert og at forskriften beskriver de vilkår som må være oppfylt for å tilfredsstille kravet.

8.9 Arbeidsmiljøet for helikoptermannskapet

Det er utvalgets oppfatning at arbeidsmiljøet for såvel mannskap som passasjerer om bord i helikoptret er svært viktig for flysikkerheten. For mannskap ble Arbeidsmiljøloven gjort gjeldende fra 1. april 1986 for sivil luftfart. Tilsynet med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven overholdes er delt mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet. Det er utvalgets oppfatning at Luftfartstilsynet ikke følger opp dette ansvaret i tilstrekkelig grad. Dette gjelder eksempelvis støy og arbeidstidsbestemmelser. Det er Luftfartstilsynet som i utgangspunktet er ansvarlig myndighet for arbeidsforholdene om bord i helikoptret, men arbeidsfordelingen mellom Luftfartstilsynet og Arbeidstilsynet synes ikke tilstrekkelig avklart.

Etter utvalgets vurdering bør ikke Luftfartstilsynet tillegges ansvar på dette området, da ekspertisen på arbeidsmiljø ligger hos Arbeidstilsynet. Ansvarsforholdene blir klarere dersom én myndighet har totalansvaret for tilsynet med arbeidsmiljøforhold.

• Utvalget tilrår at tilsynsansvaret for arbeidsmiljøet for mannskap om bord i helikopter vurderes tillagt Arbeidstilsynet og at tilsynet i praksis skjer med assistanse fra Luftfartstilsynet.

8.10 Arbeidsmiljøet for helikopterpassasjerene

Arbeidsmiljøloven gjelder som nevnt for mannskap. Den er imidlertid ikke gjort gjeldende for passasjerene i helikoptret, selv om arbeidstakerne er underlagt arbeidsgivers personalbestemmelser fra de kommer om bord i helikoptret. Utvalget er oppmerksom på at arbeidstakerne i oljeindustrien ønsker et formelt organ (AMU) hvor de kan ta opp spørsmål vedr. komfort, seter, rømningsveier, etc. P.t. har arbeidstakerne ikke innsyn og anledning til formell medvirkning i denne typer saker. I praksis har de imidlertid noe reell medvirkning på området. Etter utvalgets vurdering kan komfort, seter, rømningsveier etc. klart ha innvirkning på sikkerheten for passasjerene i helikopter. Utvalget presiserer at spørsmålet om arbeidstidsbestemmelser m.m. ikke inngår i vurderingen og at det kun er sikkerheten for passasjerene som er vurdert.

• Utvalget tilrår at Arbeids- og administrasjonsdepartementet vurderer arbeidsmiljøloven gjort gjeldende også for passasjerer i helikopter på norsk sokkel.

8.11 Krav om bruk av simulator for helikopterflygere

Utvalget har merket seg at det stilles krav til bruk av simulator som en integrert del av treningen for flygere i tilknytning til tyngre luftfart. Bruk av simulator er imidlertid ikke stilt som et krav og er heller ikke gjennomført i samme grad i praksis for nyere helikoptertyper. JAR OPS/JAR FCL (Flight Crew Licencing) forholder seg til det faktum at simulator ikke finnes for alle helikoptertyper som er i bruk i dag.

Utvalget finner grunn til å stille spørsmål om hvorfor det er ulike krav på dette området. Etter utvalgets oppfatning bør helikoptertrafikken på sokkelen vurderes på samme måte som tyngre luftfart i denne forbindelse. Ved innføring av nye flytyper og operasjonsmønstre bør flygere så langt det er mulig gjennomgå trening i simulator. De spesielle forholdene som flygerne arbeider under i Nordsjøen tilsier at behovet for simulatortrening skulle være like stort som for tyngre luftfart.

• Utvalget tilrår at Luftfartstilsynet vurderer innført krav om simulatortrening i helikoptervirksomheten på norsk sokkel. Utvalget viser samtidig til at spørsmålet om krav om simulatortrening vil bli nærmere vurdert i delutredning II.

8.12 Forholdet til industristandarder

Det er p.t. ikke utarbeidet omforente industristandarder for helikopter, men Statoil har tatt initiativ til utviklingen av en helikopterdekkstandard. OLF har overtatt ansvaret for dette arbeidet som forventes avsluttet om kort tid. Det er også utarbeidet retningslinjer på noen områder, eksempelvis OLFs anbefalte retningslinjer for flyging på petroleumsinnretninger. I tillegg er retningslinjer for opplæring av HLOer (Helicopter Landing Officer), samt kravspesifikasjon for redningsdrakter under helikoptertransport under utarbeidelse i OLF. Nevnte retningslinjer forventes sluttført i løpet av 2001.

• Utvalget tilrår at krav til helikopterdekk, opplæring, setekonfigurasjon i helikopter, overlevingsdrakter, flytevester m.m. standardiseres. Utvalget tilrår at ev. manglende eller mangelfull standardisering blir en oppgave tillagt det nedenfor foreslåtte samarbeidsutvalget for helikoptervirksomheten på norsk sokkel. Utvalget vil samtidig tilrå at det i luftfartsbestemmelsene inntas en henvisning til de industristandarder som blir vedtatt.

8.13 Luftfartsverket som offentlig tjenesteyter

8.13.1 Dekning av kostnader for infrastruktur

Luftfartsverket er som offentlig tjenesteyter på norsk kontinentalsokkel ansvarlig for å gjøre de nødvendige investeringer for å opprettholde og drive ulike flysikringstjenester og bakketjenester. Helikoptertrafikken har imidlertid ikke vært betraktet som allmennflygning, men som en integrert del av petroleumsvirksomheten. Stortinget har i denne sammenheng sluttet seg til tilråding fra Samferdselsdepartementet om at tjenester og infrastruktur for helikoptertrafikken, fullt ut må dekkes av oljevirksomheten uten direkte å belaste det øvrige luftfartsbudsjettet. Industrien har dermed i flere tilfeller direkte dekket kostnader på infrastruktur for flysikringstjenesten underveis mellom landbase og installasjon offshore. Dette har vært en praksis som det har vært tilslutning til fra alle involverte (myndigheter, industri, operatører etc.).

Luftfartsverket har dekket kostnader for helikopterbaser på land, samt en del kostnader på utstyr for underveistjenester som også har vært benyttet for allmenn luftfart. Dette dreier seg i første rekke om sambandsutstyr som er plassert på rigg eller langs kysten og som benyttes av kontrollsentralene i kommunikasjon med helikoptrene. Det understrekes at oljeindustrien likevel har dekket det vesentligste av kostnader knyttet til underveistjenester.

Etter utvalgets vurdering er det viktig å få klarhet i hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved kostnadsfordelingen, om alle kostnader skal dekkes over avgiftene etc. Utvalget har merket seg at holdningen i industrien er at de er villige til å betale for det som faktisk ytes, men at det i langt større grad enn i dag må synliggjøres at det som betales blir anvendt til helikopterformål. Utvalget vil imidlertid presisere viktigheten av at muligheten for gjennomføring av raske tiltak på området ikke blir tatt bort. Under enhver omstendighet må adgangen til å finne løsninger direkte mot industrien opprettholdes.

• Utvalget tilrår at prinsippene for avgiftssystemet, kostnadsfordelingen og ytelsene mellom de offentlige og private aktørene blir klarere definert og synliggjort mellom Luftfartsverket og oljeindustrien.

8.13.2 Luftfartsverket som eget selskap

Det er ikke usannsynlig at Luftfartsverket blir omdannet til et statlig selskap i løpet av de nærmeste årene. Dette vil stille Luftfartsverket overfor nye utfordringer når det gjelder finansiering, resultatkrav m.m. I en slik situasjon vil Luftfartsverket stå friere enn i dag, men vil også måtte innrette seg etter en annen måte å finansiere virksomheten på. Utvalget vil i denne forbindelse rette oppmerksomheten mot de resultatkrav som vil bli stilt overfor Luftfartsverket som selskap og de konsekvenser dette kan få for fokus på sikkerheten. Utvalget vil samtidig påpeke at Luftfartstilsynet, uavhengig av Luftfartsverkets økonomiske resultater, må påse at Luftfartsverkets virksomhet drives innenfor de fastsatte regler for virksomheten og derved bidrar til opprettholdelse av et akseptabelt flysikkerhetsnivå.

• Utvalget tilrår at ansvarlige myndigheter setter fokus på konsekvensen av de resultatkrav som Luftfartsverket stilles overfor, slik at kommersialisering ikke bidrar til å vri fokus bort fra Luftfartsverkets kjernevirksomhet; flysikkerhet og behov for tjenesteytelser og infrastruktur i denne sammenheng.