5 Gjeldende rett på norsk kontinentalsokkel
5.1 Innledning
Det er to forskjellige internasjonale regelsett som får betydning for Norges kompetanse til å regulere luftfart i tilknytning til petroleumsvirksomhet på den norske kontinentalsokkelen: Chicago-konvensjonen om internasjonal luftfart og kontinentalsokkelkonvensjonen, sistnevnte videreført i Havrettskonvensjonen av 10. desember 1982.
5.2 Norges adgang til å regulere luftfart i tilknytning til petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel – nasjonal råderett
Chicago-konvensjonen om internasjonal sivil luftfart fra 1944 - ICAO
Norge er tilsluttet Chicago-konvensjonen som inneholder bestemmelser om opprettelse av ICAO. ICAO vedtar internasjonale normer og anbefalt praksis og fremgangsmåte som utgis som annekser til konvensjonen. Disse trer i kraft medlemsstatene imellom og danner grunnlag for det nasjonale regelverket. For så vidt gjelder statenes eget territorium, står den enkelte stat fritt til å anmelde til ICAO på hvilke punkter den ikke godtar de enkelte standardbestemmelser som bindende for seg. I konvensjonens artikkel 1 anerkjennes den enkelte stats suverenitet over luftrommet over sitt territorium. Statene står imidlertid friere ved anbefalinger enn ved standardbestemmelser når det gjelder hva en medlemsstat er forpliktet til å følge opp i de nasjonale regelverk. Norge har, i henhold til Art. 37 i konvensjonen, påtatt seg å samarbeide med de øvrige kontraherende stater for å i størst mulig grad oppnå ensartethet i bestemmelser, normer, fremgangsmåter og organisasjon mht. luftfartøy, luftleder og markorganisasjoner hvor slik ensartethet vil lette og fremme luftfarten.
Områder utenfor statens territorium anses som åpent hav. I konvensjonen er det også hjemmel for å regulere trafikken med sivile luftfartøyer over åpne havområder. I følge Art. 12 skal de regler gjelde over det åpne hav som er fastsatt i henhold til overenskomsten. Medlemsstatene plikter imidlertid å følge Annex 2 om lufttrafikkregler i internasjonalt luftterritorium og over åpne hav. I innledningen til Annex 2 er følgende uttalt:
”..... when adopting amendment 14 to Annex 2 relating to authority over aircraft operating over the high seas, the Council emphasized that the Amendment was intended solely to improve safety of flight and to ensure adequate provisions of air traffic services over the high seas. The Amendment in no way affects the legal jurisdiction of States of Registry over the aircraft or the responsibility of Contracting States under Article 12 of the Convention for enforcing the Rules of the Air”.
Genevekonvensjonen av 29. april 1958 (Kontinentalsokkelkonvensjonen)
Genevekonvensjonen inneholder den folkerettslige hjemmel for Norges rettigheter til naturforekomster på havbunnen og dens undergrunn på kontinentalsokkelen utenfor Norge (Art. 2): ”The coastal State exercises over the continental shelf sovereign rights for the purpose of exploring it and exploiting its natural resources”. Det fremgår videre av Art. 3 at ”The rights of the coastal State over the continental shelf do not affect the legal status of the superjacent waters as high seas, or that of the airspace above those waters”.
Norge proklamerte sin overhøyhet over kontinentalsokkelen ved kgl. res. 31. mai 1963 på grunnlag av folkerettslig sedvanerett, da Kontinentalsokkelkonvensjonen ennå ikke var trådt i kraft. Norge tiltrådte konvensjonen med virkning fra 9. oktober 1971.
Havrettskonvensjonen av 10. desember 1982
Konvensjonens art. 56 regulerer kyststatens rettigheter, jurisdiksjon og plikter i den eksklusive økonomiske sone. For så vidt gjelder reguleringen av kyststatens suverene rettigheter i den økonomiske sone med henblikk på utforskning og utnyttelse av kontinentalsokkelens naturlige rikdommer, er konvensjonen en kodifisering av gjeldende folkerettslig sedvanerett. Det er imidlertid presisert at kyststatens rett til naturforekomstene på eller i havbunnen ikke skal påvirke ”the legal status of the water or air space above the Continental Shelf”, jf. Kontinentalsokkelkonvensjonen. Som konsekvens av dette må det legges til grunn at luftrommet over kontinentalsokkelen i utgangspunktet vil være fritt område. Hjemmel til å gi luftfartsloven generell anvendelse for luftfart over norsk kontinentalsokkel vil måtte bygge på retten til å regulere virksomhet på kontinentalsokkelen i tilknytning til utforskning og utnyttelse av sokkelens naturlige rikdommer. Folkerettslig er kyststaten i praksis gitt adgang til å påby operative regler for lufttrafikk til og fra kyststatens installasjoner, da denne trafikken utvilsomt berører kyststatens rett til å kontrollere installasjonene. I tillegg må kyststaten, for å avverge farer for luftfarten, kunne kreve at luftfartøyer som flyr over installasjonene overholder nasjonale trafikkreguleringer knyttet til disse installasjonene.
Den norske tolkning og anvendelse av folkeretten er som følger: kyststaten har uinnskrenket jurisdiksjon til å regulere sikkerhetsmessige forhold for alle typer innretninger som deltar i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel, herunder flyttbare innretninger registrert under fremmed flagg. Norsk jurisdiksjon over fartøyer som tilsvarende benyttes i petroleumsvirksomheten er imidlertid begrenset til fartøyenes funksjon av betydning for sikkerheten i petroleumsvirksomheten. Dette er uttrykt i Innst. O. nr. 33 1984-85 s. 8:
”Det må sondres mellom fartøy og fartøysfunksjoner. Det er fartøysfunksjonene, og vel å merke de som har naturlig tilknytning til undersøkelse og utvinning m.m. som faller inn under lovens virkeområde.”
Både denne konvensjonen og Kontinentalsokkelkonvensjonen fra 1958 gir kyststaten rett til å opprette sikkerhetssoner i tilknytning til innretninger på kontinentalsokkelen som benyttes i forbindelse med utforskning og utnyttelse av sokkelens naturlige rikdommer. ICAO har også akseptert at kyststatene har kompetanse til å gi lovregler som får anvendelse i disse sonene rundt og over installasjonene på kontinentalsokkelen (som resultat av en studie som ble gjennomført innenfor ICAO for å sammenholde regelsettene i Chicago-konvensjonen og havrettskonvensjonen).
5.3 Norsk regelverk
5.3.1 Lover, forskrifter, instrukser, standarder, retningslinjer m.v. med hjemmel i aktuelle lover
5.3.1.1 Luftfartsloven
Luftfartsloven av 11. juni 1993 nr. 101 gjelder i utgangspunktet ”i riket” (norsk område) dvs. innenfor territorialgrensene, jf. § 1-1. § 1-2 første ledd gir imidlertid loven anvendelse på ”luftfart i tilknytning til petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel” med mindre annet bestemmes av Kongen. Presiseringen ”norsk” sokkel er ny i loven og trer i kraft 1. juli 2001. Bakgrunnen for at Kongen i § 1-2 første ledd ble gitt fullmakt til å fastsette unntak, var at lovutvalget ikke hadde tilstrekkelig oversikt over om det var hensiktsmessig og/eller ønskelig at alle bestemmelser i luftfartsloven og alle forskrifter gitt i medhold av loven skulle gis anvendelse fullt ut på samme måte som ved luftfart i riket.
”Kontinentalsokkel” omfatter ”havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg utover norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra, likevel ikke utover midtlinjen i forhold til annen stat”, jf. petroleumsloven § 1-6 l). ”I tilknytning til petroleumsvirksomhet” må ifølge forarbeidene tolkes i samsvar med petroleumsloven § 1-4 jf. § 1-6 slik at luftfartsloven bare får anvendelse for petroleumsvirksomhet for så vidt angår undersøkelse, leteboring, utvinning, utnyttelse og rørledningstransport på kontinentalsokkelen.
§ 1-2 første ledd kom inn i loven i 1993. Bestemmelsen medførte imidlertid ingen realitetsendring i forhold til den tidligere rettstilstand ettersom en tilsvarende regel fulgte og fortsatt følger av petroleumsloven § 1-5. I følge denne lovs § 1-5 kommer annen rett, herunder bestemmelser om tillatelse, samtykke eller godkjennelse som kreves etter lovgivningen, også til anvendelse på petroleumsvirksomhet. Utvalget for revisjon av luftfartsloven mente likevel at det var hensiktsmessig og ønskelig at det fremgår også av luftfartsloven at loven får anvendelse. Lovutvalget fant videre at det ikke var noe innen folkeretten som var til hinder for at man fra norsk side regulerer luftfart ”i umiddelbar tilknytning til petroleumsvirksomheten på den norske del av kontinentalsokkelen”, jf. redegjørelse for internasjonale konvensjoner etc. ovenfor.
Også før den nye luftfartsloven ble vedtatt, hadde Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet kompetanse til å regulere forhold i tilknytning til helikopterdekket både i petroleumsloven og sjødyktighetsloven. I følge utvalget var det imidlertid ønskelig at luftfartsmyndighetene ble trukket sterkere inn i bildet og uttalte i denne forbindelse at ”da det kan være lite ønskelig med kompetanse lagt til flere forvaltningsorganer, forutsetter man at Kongen om nødvendig fastsetter hvilket forvaltningsorgan som skal være ansvarlig organ for så vidt gjelder innretningene ute på kontinentalsokkelen”. Når det gjelder det nærmere forholdet mellom de ulike departementer/etater på dette området, vises til fremstillingen i kapittel 3 ovenfor vedr. ansvarsforhold etc.
Den sentrale kilden for forskrifter gitt med hjemmel i luftfartsloven er Luftfartstilsynets publikasjon ”Bestemmelser for sivil luftfart”, ”BSL”. Det er nær sammenheng mellom internasjonale normer fastsatt gjennom ICAO og forskriftene gitt i medhold av luftfartsloven. Krav fra JAA ligger i tillegg til grunn for forskrifter om flytekniske/flyoperative forhold. BSL er delt opp i følgende kategorier:
Flytekniske bestemmelser (BSL B)
Luftfartssertifikater og –bevis (BSL C)
Driftsbestemmelser (BSL D)
Bestemmelser om luftfartsanlegg og bakketjeneste (BSL E)
Trafikkbestemmelser for luftfart (BSL F)
Bestemmelser om lufttrafikktjeneste (BSL G)
Bestemmelser om telekommunikasjon (BSL H)
Forskriftene til luftfartsloven gjelder også for flyging på kontinentalsokkelen med mindre noe annet er særskilt bestemt.
5.3.1.2 Petroleumsloven
I Ot prp nr 43 (1995-1996) til den nye petroleumsloven av 29. november1996 s. 29-30 omtales hva som menes med ”innretning” og forholdet til ” forsynings- og hjelpefartøy”. Skillet mellom fartøy og innretning er opprettholdt som i den tidligere lov og luftfartøy regnes fortsatt som ”hjelpefartøy”. I ny sikkerhetsforskrift § 41 videreføres tidligere bestemmelser i den gamle forskriften forskrifts §§ 43 og 45. Det er derfor fortsatt av betydning å kjenne rettskildene for 1985 loven og tidligere sikkerhetsforskrift, da gjeldende rett bygger på dette. Dette grunnlaget beskriver og utdyper fortsatt gjeldende rett. I det følgende er det m.a.o. 1985-loven det refereres til ved henvisning til petroleumsloven og sikkerhetsforskriften.
I Ot prp nr 72 (1982-83), merknadene til § 1 er petroleumslovens rekkevidde mot fartøy, herunder luftfartøy presisert. Petroleumsloven får anvendelse på petroleumsvirksomhet, jf. lovens § 1 første ledd, jf. § 1-4 i den nye petroleumsloven. Hva som er kjernen i begrepet petroleumsvirksomhet, er angitt i loven til aktivitetene undersøkelse, leteboring, utvinning, utnyttelse og rørledningstransport (den sentrale virksomhet). Men petroleumsvirksomhet er gitt en større bredde enn det som følger av disse vide definisjonene, jf. uttrykket ”for så vidt angår”(den tilknyttede virksomhet). I Ot prp nr 72 (1982.83) s 36 er uttalt følgende:
”Begrepet petroleumsvirksomhet sammenholdt med uttrykket ”for så vidt angår” undersøkelse, leteboring, utvinning.........” betyr at det dekker den virksomhet som faktisk er nevnt i bestemmelsen, samt annen virksomhet i naturlig tilknytning til eller som naturlig følger av denne...... Begrepet petroleumsvirksomhet må forstås vidt, slik at det f eks dekker transport eller forsyningsfunksjonene utført av skip eller helikopter.......”.
Det er i petroleumsloven § 1 angitt at loven kommer til anvendelse på innretninger for slik virksomhet. Videre er det verd å merke seg at § 1 uttrykkelig presiserer at forsynings- og hjelpefartøy ikke er innretninger.
I Ot prp nr 72(1982-83) s 37 er uttalt:
”I uttrykket forsynings- og hjelpefartøy inngår foruten fartøy som transporterer personell og utstyr, kranlekter og andre servicefartøy rørleggingsfartøy, fartøy som utfører seismiske undersøkelser og helikopter mv”.
Helikopter innbefattes altså i begrepet ”forsynings og hjelpefartøy”. Skillet mellom innretning og fartøy blir dermed ganske sentralt fordi lovens saklige virkeområde er så sterkt knyttet til innretning brukt i petroleumsvirksomhet. Virksomhet knyttet til luftfart i petroleumsvirksomheten er altså en ”tilknyttet virksomhet” og det er kun forsynings- eller transportfunksjonen utført med helikopter som omfattes av loven, jf. Ot prp nr 72, (82-83), til §1, s 36.
Hva en kan regulere i forhold til fartøy er nærmere forklart i Innst O nr 33 (84/85) s 8. Innledningsvis siteres det i innstillingen først fra Ot prp nr 72 og dennes merknader til lovens § 1 hva angår transport- eller fartøyfunksjoner utført av skip eller helikopter. Deretter presiseres det nærmere hva som kan reguleres gjennom petroleumsloven og styringsforskriften knyttet til de nevnte funksjoner utført med fartøy eller luftfartøy, jf. første spalte s 8 i nevnte innstilling:
”I det siterte avsnitt sondres det mellom fartøy og fartøysfunksjon. Det er fartøysfunksjonene, og vel å merke de som har naturlig tilknytning til undersøkelse og utvinning m.m., som faller inn under lovens virkeområde”.
Som en konsekvens av den nye petroleumsloven av 1996 ble det gitt ny sikkerhetsforskrift, samt en forskrift om styringssystem for å etterleve myndighetskrav knyttet til sikkerhet, arbeidsmiljø og vern av ytre miljø i petroleumsvirksomheten (styringsforskriften). Dette nye regelverket viderefører i hovedsak den rettstilstand som gjaldt før endringene i forhold til transportvirksomhet i petroleumsvirksomheten. En endring verdt å merke seg er at ansvaret etter styringsforskriften nå omfatter enhver som er ansvarlig etter den lovgivning som fremgår av virkeområdebestemmelsen, det vil si petroleumsloven med underliggende regelverk, arbeidsmiljøloven og forurensningsloven. Dette innebærer at helikopteroperatører som deltar i transportvirksomhet i petroleumsvirksomheten nå har et selvstendig ansvar for å følge de krav som er gitt i styringsforskriften for sin virksomhet i petroleumsvirksomheten.
Ordningen av tilsynet med sikkerheten m.v. i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkel, fastsatt ved kgl. res. 28. juni 1985
Ordningen av tilsynet ble fastsatt ved nevnte kgl. res. Den har samme virkeområde som petroleumsloven og omfatter også Oljedirektoratets koordinering av myndighet tillagt andre departementer/etater. Delegasjonen av tilsynsmyndighet til Oljedirektoratet omfatter myndighet til å fastsette sikkerhetsforskriften, foreta totale sikkerhetsvurderinger og fatte vedtak om samtykker, pålegg, fravik og godkjennelser. Oljedirektoratet ble før ovennevnte kgl. res. delegert myndighet etter arbeidsmiljøloven (jf. kgl. res. av 1. juni 1979), Sosialdepartementet v/Helsetilsynet ble tillagt hjemmel til å føre tilsyn med helsekontroll etc., Miljøverndepartementet ble tillagt selvstendig tilsynsansvar i medhold av forurensningsloven, mens Justisdepartementet hadde selvstendig tilsynsansvar for beredskap i forbindelse med offentlig redningstjeneste. Oljedirektoratet ivaretar visse koordinerende oppgaver overfor disse myndigheter og har videre en generell informasjonsplikt i forbindelse med lovgivningen på kontinentalsokkelen.
5.3.1.3 Sjødyktighetsloven
Lov av 9. juni 1903 nr. 7 om Statskontroll med Skibes Sjødygtighed m.v, sjødyktighetsloven, omfatter norskregistrerte skip og flyttbare innretninger, jf. § 1. Sjødyktighetsloven omfatter kontroll av norske skips sjødyktighet, uansett hvor de befinner seg i verden. Loven har altså ikke noe geografisk virkeområde. I tillegg til kontroll av sjødyktighet tar loven miljøhensyn. Kontrollen skal derfor også omfatte at skip og flyttbare innretninger ikke forurenser det marine miljøet. Kontrollen er i henhold til § 3 lagt til Sjøfartsdirektoratet. Loven inneholder regler om etterforskning, kontroll og besiktelse. Videre gir den fullmakt til å fastsette forskrifter vedrørende lasteskips, passasjerskips, fiskefartøys og flyttbare innretningers sikkerhet og miljødyktighet. De forskrifter Sjøfartsdirektoratet har vedrørende helikopterdekk, radiokommunikasjon etc. (som beskrevet i vedlegg 2) er hjemlet i sjødyktighetsloven. Mange av Sjøfartsdirektoratets forskrifter er fastsatt på bakgrunn av internasjonale konvensjoner. De viktigste konvensjonene er LL 66, SOLAS 74, MARPOL 73/78 og STCW 78. Konvensjonene utarbeides i den internasjonale sjøsikkerhetsorgansisasjonen IMO (se pkt. 6.6).
5.3.1.4 Teleloven
Lov av 23. juni 1995 nr. 39 (Teleloven) § 1-2 fastslår at loven gjelder for ”norskregistrert skip og luftfartøy og for anlegg og innretninger av enhver art med tilknytning til petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen”. Loven håndheves av norsk telemyndighet. Fra 1. januar 1997 er Post- og teletilsynet tillagt administrering av konsesjon på radioanlegg om bord i luftfartøyer. Post- og teletilsynet gir regler om frekvens, toleranse, båndbredde etc. med hjemmel i Teleloven. Radiolisenser for flyttbare innretninger, samt om bord i skip, utstedes/administreres av Telenor.
5.3.1.5 Arbeidsmiljøloven
Lov om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. av 4. februar 1977 nr. 4 (Arbeidsmiljøloven) gjelder fra 1. april 1986 for sivil luftfart. Dette ble vedtatt ved forskrift av 21. februar 1986 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. for sivil luftfart. Loven gjelder for besetningsmedlemmer om bord på luftfartøyer som opererer til og fra helikopterdekk på skip og innretninger i petroleumsvirksomheten i den utstrekning dette er bestemt i nevnte forskrift.
Tilsynet med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven overholdes er delt mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet, jf. kgl. res. av 21. februar 1986. Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven §§ 23-33A, 46A og §§ 52-82 blir overholdt. Luftfartstilsynet skal føre tilsyn i henhold til arbeidsmiljøloven §§ 74 og 77-82 med gjennomføringen av arbeidsmiljølovens øvrige bestemmelser i samsvar med forskriften, se forskriftens § 9. Lovens kapittel X, med unntak av § 46A, er imidlertid i henhold til forskriftens § 8 ikke gjort gjeldende for sivil luftfart, jf. forskrifter med hjemmel i luftfartsloven som stiller krav til regulering og kontroll av besetningsmedlemmers flygetid og flygetjenesteperioder, se BSL D 2-1 pkt. 4.2.8.3 og BSL D 2-3.
5.3.1.6 Forurensningsloven
Lov 14. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (Forurensningsloven) § 4 fastslår at loven gjelder for virksomhet på kontinentalsokkelen. I følge § 5 om forurensning fra transport gjelder loven for forurensning fra bl.a. flyplasser så langt forurensningsmyndighetene bestemmer, jf. § 5 første ledd. Når det gjelder forurensning fra det enkelte transportmiddel, blir imidlertid forurensningslovens bestemmelser erstattet av de relevante bestemmelser i bl.a. luftfartsloven, jf. annet ledd.
”Forurensning” når det gjelder helikoptervirksomhet er ”støy”. I praksis har imidlertid dette mindre relevans på kontinentalsokkelen. ”Retningslinjer etter plan- og bygningslova om arealbruk i flystøysoner” kan likevel være relevant i denne forbindelse.
5.3.2 Utenlandske operatører inn på norsk kontinentalsokkel
Flyging til norsk kontinentalsokkel kan av luftfartspolitiske årsaker i dag i hovedsak kun utføres av helikopterselskaper med AOC utstedt av norsk luftfartsmyndighet. Sporadisk tillates utenlandske operatører å fly enkeltturer til norske installasjoner når det er spesielle grunner til dette. Utover det tillates norske operatører å leie inn utenlandske helikoptre med besetning (wet-lease) for kortere perioder. Disse opererer i henhold til de tillatelser og krav som gjelder for det selskapet som leier ut helikoptret, men må i tillegg følge norske bestemmelser dersom disse er strengere. Sporadiske flyginger foregår i henhold til vedkommende selskaps tillatelser og prosedyrer. Dersom det åpnes for at utenlandske operatører kan etablere seg i Norge og operere i henhold til sin egen (utenlandske) AOC, vil ikke operasjonene lenger foregå i henhold til norske forskrifter og norsk luftfartsmyndighet vil ikke ha tilsynsansvar for operasjonen. Dette er parallelt med det som allerede har skjedd for innenlandsk passasjerflyging med fly.