3 De offentlige instansers ansvar og oppgaver

3.1 Offentlige instanser og deres oppgaver

Deler av infrastrukturen og tjenesteytingen for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel involverer flere offentlige instanser enn det som er vanlig for andre former for luftfart. Konsekvensen av dette er at det er en rekke offentlige instanser som driver tjenesteyting eller som direkte eller indirekte har myndighetsansvar for de forhold som påvirker helikoptersikkerheten på sokkelen. Aktuelle instanser er Oljedirektoratet, Luftfartstilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Post- og teletilsynet, Arbeidstilsynet, Justisdepartementet v/Redningstjenesten, Luftfartsverket, Det norske meteorologiske institutt og Forsvaret. Av disse har Oljedirektoratet, Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet direkte myndighet eller koordinerende ansvar på dette området. Offentlig sektor har ansvar for:

• regelverket og føre tilsyn/kontroll med at regelverket på området følges (myndighetsoppgaver)

• å yte tjenester

• næringsvirksomhet på viktige samfunnsområder som ikke dekkes av private virksomheter.

Myndighetsoppgavene er en del av det offentliges kjernevirksomhet. Oppgavene finansieres ved offentlige bevilgninger. Samtidig må det presiseres at det er de som utøver virksomheten som har ansvar for at den planlegges og drives i samsvar med de krav regelverket stiller. Det private er pålagt et betydelig ansvar i denne forbindelse. Tjenestene skal bidra til å legge til rette for at private kan oppfylle de samfunnsmessige mål som er satt på et område. Dette kan omfatte informasjon, veiledning, forskning, kunnskapsoppbygging, etablering av organer for informasjonsutveksling og samarbeid, samt tilskudd til spesielle tiltak. Denne type funksjoner kan bevilgnings- og/eller avgiftsfinansieres.

I tillegg til ovennevnte oppgaver kan offentlige etater ha ansvar innen næringsdrift, eksempelvis utbygging og vedlikehold av ulike typer infrastruktur m.m., jf. for eksempel Luftfartsverket. Dette er tjenester som er påkrevd for å opprettholde tilstrekkelig sikkerhetsmessig standard og finansieres av det offentlige og industrien i fellesskap. Tjenestene finansieres ved at brukerne betaler i form av avgifter, ved at staten bevilger til utbygging og drift og/eller kjøper tjenester fra private eller statlig eide selskaper.

Det har blitt hevdet fra flere hold at det ikke er tilstrekkelig klart hvem som p.t. har ”pådriveransvaret” for helikoptersikkerheten på norsk sokkel, og at det er behov for en sterkere og mer markant offentlig pådriverrolle. Det blir videre hevdet at det bør trekkes en grenselinje for hva virksomhetsutøver har ansvaret for og hva det offentlige må betale av utbygging av infrastruktur m.m. Måten ansvaret for myndighetsoppgavene er organisert på, påvirker sannsynligvis også det offentliges engasjement når det gjelder å yte ulike typer tjenester og dermed ha en pådriverrolle når det gjelder å legge til rette for økt sikkerhet. Når ansvaret for regelverksutvikling og tilsyn er fragmentert, er det mulig at sjansen for at man får et sterkt sentralt miljø som tar på seg en slik pådriverrolle reduseres. Gjennomgangen nedenfor vil derfor inkludere noe om hvor og på hvilke måter det offentlige har engasjert seg til nå, og hvor det offentlige eventuelt kan bidra ytterligere.

3.1.1 Luftfartstilsynet

3.1.1.1 Generelt om Luftfartstilsynets virksomhet

Luftfartstilsynet er forvaltningsorganet som fra 1. januar 2000 har ansvar for tilsynet med sikkerheten i norsk sivil luftfart. Etaten er direkte underlagt Samferdselsdepartementet. Luftfartstilsynet har det overordnede ansvar blant annet for å fastsette normer, utøve adgangskontroll, drive tilsyn med materiell og utstede sertifikater til bl.a. flyselskaper, verksteder, flygere og kabinpersonell. I tillegg skal etaten føre tilsyn med at lover og forskrifter etterleves og har tilsynsansvar for flyselskaper, vedlikeholdsorganisasjoner, produksjonsbedrifter, flyskoler, luftfartøyer, sertifikatinnehavere samt alle private flyskoler og landingsplasser for helikoptre. Etaten fører også tilsyn med navigasjons- og kommunikasjonsanlegg, samt utforming og drift av alle flyplasser i landet. Luftfartstilsynet bistår Oljedirektoratet og Sjøfartsdirektoratet ved tilsyn med helikopterlandingsplasser på faste og flyttbare oljeinstallasjoner (helikopterdekk).

Luftfartstilsynet fastsetter minimumskrav til Luftfartsverkets tjenester og godkjenner lufttrafikkledelse (ATM) og systemer og installasjoner innen kommunikasjon, navigasjon og overvåking (CNS) med bakgrunn i nasjonalt og internasjonalt regelverk. Dette inkluderer ansvar for forskrifter for oppnåelse og opprettholdelse av autorisasjon som flygeleder og forskrifter for utøvelse av lokal flygeinformasjonstjeneste ved enhet på land og ved innretning på norsk kontinentalsokkel, samt medisinske krav til personell som utøver disse tjenestene.

Luftfartstilsynet fører tilsyn med Luftfartsverkets flysikringstjenester, dvs. lufttrafikktjenesten, flynavigasjonstjenesten og flyværtjenesten. Når det gjelder lufttrafikk på norsk sokkel, dreier dette seg i hovedsak om tilsyn med kontrollsentralene som betjener helikoptertrafikken, men også kontrolltårn og flynavigasjonstjeneste på de flyplassene som helikoptrene benytter seg av. Det er hele tjenesten som blir vurdert, ikke bare det som knytter seg til helikoptertrafikk. Luftfartstilsynet har også til hensikt å føre tilsyn med HFIS-enhetene offshore, men foreløpig har det blitt fokusert på enhetene på land. Dette har bl.a. sammenheng med godkjenningsprogrammet for flyplasser

Det overordnede mål for all sivil luftfartsforvaltning er å øke sikkerheten i luftfarten. Dette skjer gjennom et utstrakt internasjonalt samarbeid i bl.a. FNs luftfartsorganisasjon ICAO (International Civil Aviation Organization), den felleseuropeiske sammenslutning av luftfartsmyndigheter JAA (Joint Aviation Authorities) og den europeiske luftfartsorganisasjonen ECAC (European Civil Aviation Conference). Norge deltar i disse organisasjonene som utvikler internasjonale standarder som er grunnlaget for nasjonale luftfartslover og forskrifter. Luftfartstilsynet samordner Norges representasjon i de nevnte organene.

3.1.1.2 Spesielt om Luftfartstilsynets oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken

Luftfartsloven, jf. lov 11. juni 1993 nr. 101, som setter rammene for denne virksomheten, gjelder i utgangspunktet ”i riket” (norsk område), dvs. innenfor territorialgrensene, jf. § 1-1. Med mindre annet bestemmes av Kongen, er imidlertid loven også gitt anvendelse på ”luftfart i tilknytning til petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel”, og Luftfartstilsynet har dermed i utgangspunktet myndighet til å drive tilsyn også på sokkelen. Presiseringen ”norsk” kontinentalsokkel ble tatt inn ved lovendring 4. mai. 2001 og trer i kraft 1. juli 2001.

Luftfartstilsynets tilsynsrolle på dette området består av tilsyn med helikopterselskap som ifølge tillatelsen kan utøve ervervsmessig ikke-regelbundet luftfart, dvs. befordring av passasjerer og gods til og fra skip og innretninger i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen (kontinentalsokkelflyging), samt flyverksteder som utfører vedlikehold på disse selskapenes luftfartøyer. Tilsynet omfatter en rekke enkeltelementer som for eksempel organisering, kvalitetssystemer, trening og prosedyrer. Flyoperative og flytekniske betingelser for kontinentalsokkelflygingen er regulert med hjemmel i luftfartsloven. I det operative tilsynet legges BSL D 2-9 og JAR-OPS 3 til grunn. De forskrifter som legges til grunn for det flytekniske tilsynet er BSL JAR-145 (Krav til flyverksteder) og BSL D 2-9 (Forskrift om overgangsordning for ervervsmessig lufttransport med fly og helikopter i forbindelse med implementering av JAR-OPS 1 og 3). Tilsyn med helikopter, personell, verksteder og helikopterselskap, bortsett fra de materialtekniske forhold, skiller seg i liten grad fra det tilsynet som føres med de flyselskaper som ifølge tillatelsen kan utøve ervervsmessig regelbundet luftfart. Tilsynet med at disse betingelsene overholdes av helikopterselskapene inngår følgelig i Luftfartstilsynets alminnelige tilsynsvirksomhet.

Luftfartstilsynets tilsynsrolle omfatter i tillegg alle sider ved luftfartøyet og fører/besetning på luftfartøyet, herunder utstedelse av sertifikater/lisenser m.v. Regulering og trygging av luftrommet under flyging, i henhold til den fastlagte klassifisering, faller også inn under Luftfartstilsynets ansvarsområde. Ansvaret for alarmtjeneste knyttet til helikopter under flyging er en del av lufttrafikktjenestens ansvarsområde og reguleres av luftfartslovgivningen. Beredskap og redningstjeneste utover dette dekkes gjennom den alminnelige sivile redningstjeneste.

Luftfartstilsynets tilsynsrolle i tilknytning til helikopterdekk i petroleumsvirksomheten i Nordsjøen omfatter de sider ved helikopterdekket som er av flyoperativ eller flyteknisk betydning. Luftfartstilsynet kan imidlertid ifølge kgl. res. 28. juni 1985 om ordningen med tilsynet med sikkerheten mv. i petroleumsvirksomheten, se pkt. 3.1.2, ikke utøve myndighet overfor helikopterdekkets eier direkte, m.a.o. har ikke selvstendig tilsynsmyndighet på sokkelen. Som en konsekvens av denne ordningen er det alltid Oljedirektoratet som fatter det endelige vedtaket i saker som angår helikopterdekk, eksempelvis godkjennelser, samtykker, pålegg og avvik. Luftfartstilsynet avgir kun skriftlig uttalelse til Oljedirektoratet og utarbeider forslag til vedtak med begrunnelse. I tillegg benyttes Luftfartstilsynet som bistandsorgan av Sjøfartsdirektoratet i tilsynet med helikopterdekk på norskregistrerte flyttbare innretninger. Bistanden fra Luftfartstilsynet omfatter bl.a. faglige uttalelser til Sjøfartsdirektoratet, besiktigelser, samt faglige uttalelser i denne forbindelse og deltakelse i inspeksjoner.

Luftfartstilsynet fører også tilsyn med gjennomføringen av arbeidsmiljølovens bestemmelser vedr. nærmere definerte deler av arbeidsmiljø og sikkerhet, se pkt. 5.3.1.5. Det kan nevnes at det etter initiativ fra Samferdselsdepartementet er startet en prosess for å vurdere om også arbeidsmiljølovens kapittel 10 inneholdende arbeidstidsbestemmelser, samt Arbeidstilsynets internkontrollforskrift, skal få anvendelse for sivil luftfart, herunder helikopterflygingen på norsk kontinentalsokkel. Det er imidlertid ikke avklart hvilken ev. konsekvens det vil få for arbeidsfordelingen mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet dersom nevnte bestemmelser får anvendelse.

3.1.2 Oljedirektoratet

3.1.2.1 Generelt om Oljedirektoratets virksomhet

Oljedirektoratet er tilsynsmyndighet for petroleumsvirksomheten slik denne er definert gjennom petroleumsloven, jf. lov 29. november 1996 nr. 72. Gjennom ordningen med tilsynet med sikkerheten m.v. i petroleumsvirksomheten (kgl. res. 28. juni 1985) samordner Oljedirektoratet tilsynet i petroleumsvirksomheten. I tillegg får Oljedirektoratet bistand fra andre myndigheter i håndhevelsen av eget regelverk gjennom denne ordningen. Oljedirektoratet har et ansvar for å påse at ikke tiltak fra forskjellige myndigheter kommer i motstrid med hverandre og at sikkerheten samlet sett blir ivaretatt. Oljedirektoratet har også en sentral rolle som informasjonskanal for denne virksomheten på myndighetssiden.

I sikkerhetsspørsmål er Oljedirektoratet underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet, mens etaten er underlagt Olje- og energidepartementet på ressursforvaltningsområdet. Oljedirektoratet er også administrativt underlagt Olje- og energidepartementet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i stor grad delegert til Oljedirektoratet sin myndighet til å gi forskrifter og føre tilsyn med virksomheten. Oljedirektoratets oppgaver er konkret bl.a. å gi rammer for petroleumsvirksomheten i form av forskrifter, drive tilsynsvirksomhet, utøve en koordinerende funksjon på myndighetssiden, ha kontakt med organisasjoner og fagmiljøer (arbeidsgiver – arbeidstaker osv.), samt initiere og bidra til forskning og utvikling (studier og analyser osv.).

3.1.2.2 Spesielt om Oljedirektoratets oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken

Regelverket gir Oljedirektoratet full jurisdiksjon på innretningene (jf. petroleumsloven § 1-6 bokstav d), inkludert de forhold som berører helikoptertrafikken. I det regelverket Oljedirektoratet forvalter er det imidlertid petroleumsvirksomheten som er den primære virksomheten. Petroleumsloven skiller mellom den sentrale virksomheten, som i hovedsak foregår fra innretninger, og den tilknyttede virksomheten som kan foregå fra skip eller ved hjelp av luftfartøy. Transportvirksomhet med luftfartøy er en slik tilknyttet virksomhet, og den regulering og de krav petroleumsregelverket stiller til denne type virksomhet må alltid ses i forhold til den funksjonen og den innvirkningen en slik virksomhet har for den sentrale virksomheten. Helikopter er å anse som et forsynings- og hjelpefartøy. Petroleumslovgivningen har en mer begrenset jurisdiksjon når det gjelder fartøyer, og denne er i hovedsak rettet mot fartøyets transportfunksjoner.

Oljedirektoratets oppgaver i tilknytning til helikoptertrafikken er å se til at oljeoperatørselskapene har et tilstrekkelig og forsvarlig transportopplegg slik at sikkerheten opprettholdes i petroleumsvirksomheten. På disse områdene har Oljedirektoratet direkte innflytelse på flysikkerheten. Vis à vis helikopterdrift i petroleumsvirksomheten vil dette si at Oljedirektoratet for eksempel kan gå inn og se at oljeoperatøren har foretatt en forsvarlig gjennomgang av helikopteroperatøren og transportopplegget. Oljedirektoratet kan videre ta stilling til forsvarligheten og egnetheten av bruken av luftfartøy dersom denne aktiviteten fremgår av søknaden som del av den innretningsaktiviteten som skal igangsettes. Det er også gitt anledning til å kreve at oljeoperatøren skal innhente særskilt samtykke før bruk av et luftfartøy for å ivareta sikkerheten i petroleumsvirksomheten, jf. sikkerhetsforskriften § 15 siste ledd. Mer indirekte kan Oljedirektoratet ha innflytelse på flysikkerheten gjennom å sette krav til organisering og planlegging av petroleumsvirksomheten som reduserer bruken av luftfartøy (redusere trafikktettheten og frekvensen av skytteltrafikk). Oljedirektoratets muligheter til å stille krav til luftfartøyet etter petroleumslovgivningen øker imidlertid dersom kravene kan begrunnes ut fra sikkerhetshensyn for innretningen og personell på innretningen (nærhet og betydning for den sentrale funksjon). Det prinsipielle utgangspunktet er dermed at sikkerhetsspørsmål med hensyn til navigasjon og luftfart ikke kan reguleres i medhold av petroleumslovgivningen, med unntak av hva som skjer i umiddelbar nærhet av innretningen. Tiltak på innretningen for å sikre den alminnelige luftfart skal koordineres gjennom Oljedirektoratet.

Begrepet ”forsvarlig transportvirksomhet” innebærer at det er sikkerhet for at funksjonen kan opprettholdes ut fra de kriteriene som er satt til funksjonen. Dersom Oljedirektoratet skal regulere rene sikkerhetskrav (slik dette er forstått ellers i sikkerhetslovgivningen) til luftfartøyet eller bruken av det, må det klart kunne relateres til innretningenes sikkerhet. Innsyn og kontroll må også begrunnes ut fra slike konkrete hensyn. Denne virksomheten er også luftfart og dekkes av luftfartslovgivningen og sikkerhetskrav i denne lovgivningen. Oljedirektoratet forutsetter at det kan kreves en standard på luftfartøyene som er i overensstemmelse med internasjonalt anerkjente krav til luftfartøyer. Luftfartsregelverket gir nærmere innhold til slike krav og har systemer som følger dette opp.

Oljedirektoratet har altså ansvar for innretningene og virksomheten på innretningene når det gjelder lufttrafikken for å sikre funksjonen, trygge innretningen og driften av denne. Det at det flyr helikopter over innretningen og lander og tar av, representerer en mulig trussel for innretningen. Det skal av hensyn til innretningen være sikkert å lande og å ta av, og helikopterdekk må dimensjoneres med dette som utgangspunkt. I tillegg er Oljedirektoratet ansvarlig for utforming av helikopterdekk, plassering, bærende struktur, utstyr for brannbekjempelse, lys, etc. I ansvaret inngår videre at det skal være tilstrekkelig bemanning, opplæring av personell (skal ha nødvendige kvalifikasjoner), kommunikasjon mellom innretning og helikopter, etablering av nødvendige rutiner og prosedyrer i tilknytning til virksomheten, beredskapsplan som må omfatte ulykke med helikopter på og ved innretning, samt registrering og formidling av meteorologiske data (bl.a. til bruk også for helikopterdriften).

3.1.3 Sjøfartsdirektoratet

3.1.3.1 Generelt om Sjøfartsdirektoratets virksomhet

Sjøfartsdirektoratet er i henhold til Sjødyktighetsloven av 9. juni 1903 nr. 7 § 3, jf. § 1, tillagt den alminnelige kontroll med norske skip og flyttbare innretninger og de forhold som betinger fartøyenes sjødyktighet. Det vil si at Sjøfartsdirektoratet har jurisdiksjon over fartøy som er registrert i norsk skipsregister og fører norsk flagg i henhold til flaggstatsprinsippet, uansett hvilket farvann fartøyet befinner seg i. Dette innebærer at Sjøfartsdirektoratet som utgangspunkt ikke regulerer eller fører tilsyn med utenlandsregistrerte fartøy, med visse unntak som er nevnt i sjødyktighetsloven § 1 fjerde ledd hvor Norge som kyststat vil kunne stille krav innenfor norsk territorialfarvann og som havnestat kontrollere fremmede fartøy i havner. Når det gjelder kontroll av skips sjødyktighet, er direktoratet underlagt Nærings- og handelsdepartementet.

Sjøfartsdirektoratets overordnede mål er å fremme sikkerheten til sjøs ved bl.a. å gi regler for og føre tilsyn med fartøy og mannskap, samt motivere næringen. Det stilles bl.a. krav til sikkerhetsstyringssystemer hos reder og en rekke tekniske og driftsmessige krav til fartøyet, samt krav til bemanningen gitt i forskrifter av Sjøfartsdirektoratet. Sjøfartsdirektoratet stiller krav til at fartøyet må inneha en rekke forskjellige maritime sertifikater. Disse sertifikatene utstedes av Sjøfartsdirektoratet eller den de bemyndiger (eksempelvis klasseselskap). I denne forbindelse er det lagt opp til en ordning hvor fartøyet (gjerne ved bygging) har en førstegangsbesiktigelse før sertifikatutstedelse. Sertifikatene må fornyes hvert femte år og fartøyet blir i den forbindelse besiktiget. I tillegg er det årlige mellombesiktigelser og eventuelle stikkontroller eller lignende. Besiktigelsen blir utført av Sjøfartsdirektoratet eller den de bemyndiger (for eksempel klasseselskap eller bistandsmyndighet på de enkelte fagområder).

3.1.3.2 Spesielt om Sjøfartsdirektoratets oppgaver/ ansvar vedr. helikoptertrafikken

Sjøfartsdirektoratets rolle når det gjelder flysikkerhet er hovedsakelig i form av at etaten stiller krav i tilknytning til helikopterdekk/landingsområder for helikopter på norskflaggede fartøy. Kravene til helikopterdekk/landingsområder er en del av de krav som stilles for å få maritime sertifikater. Sjøfartsdirektoratet har en felles overordnet sikkerhetsmålsetting, men regelverk og tilsynsordningen vedrørende helikopterdekk er noe forskjellig basert på fartøyskategori; om det er på en flyttbar innretning eller på et skip. Årsaken til dette er bl.a. at flyttbare innretninger er mer stasjonære enn skip og har regulære flyginger til og fra innretningen.

På skip benyttes helikopterdekket mindre regulært. I tillegg er skip vanligvis under kontinuerlig forflytning, slik at de lokale myndigheter som kommer inn i bildet ofte vil skifte underveis. Ved plassering av helikopterdekk på fartøy må det tas hensyn til de konsekvenser dette har for konstruksjonen av fartøyet, dens maritime systemer og driften av dette. Sjøfartsdirektoratet stiller derfor krav i forskrift bl.a. til plassering og dimensjonering av dekket, krav til brannsikkerhet, rømningsveier osv. I tillegg stiller Sjøfartsdirektoratet spesielle krav til radioutstyr for fartøyer med helikopterdekk. På flyttbare innretninger har Sjøfartsdirektoratet også bestemmelser om flyoperative forhold og krav til bemanningen på helikopterdekket. Dessuten skal alarminstruks, øvelser og risikoanalyser ta hensyn til den risiko og mulige hendelser som kan knyttes til helikopterdekket og helikoptertrafikken på den flyttbare innretningen.

3.1.4 Post- og teletilsynet

3.1.4.1 Generelt om Post- og teletilsynets virksomhet

Post- og teletilsynet er et frittstående forvaltningsorgan som er underlagt Samferdselsdepartementet. Hovedansvarsområdet for etaten er å regulere og overvåke post- og telekommunikasjonssektoren i Norge.

Post- og teletilsynets oppgaver er hovedsakelig å føre kontroll med at lover, forskrifter og konsesjonsvilkår blir fulgt, herunder tilsyn med aktørene på post- og teleområdet, føre register over aktørene på post- og teleområdet, utarbeide forskrifter, forvalte autorisasjonsordninger, ha ansvaret for typegodkjenning, utføre markedskontroll av teleutstyr, ha ansvaret for telestandardisering, ha ansvaret for radiofrekvensforvaltning, samt å ha ansvaret for nummerforvaltning.

3.1.4.2 Spesielt om Post- og teletilsynets oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken

Fra 1. januar 1997 er Post- og teletilsynet tillagt administrering av konsesjon på radioanlegg om bord i luftfartøyer. Post- og teletilsynets myndighetsområde når det gjelder aeromobil virksomhet begrenser seg til å godkjenne og gi brukstillatelse (lisens) til aeromobilt radioutstyr og gi frekvenstillatelser for bakkeutstyr. Post- og teletilsynet gir brukstillatelse for radioutstyr om bord i helikoptre etter søknad fra eier. Tillatelsen inneholder oversikt over alt radioutstyr som tillates brukt. Post- og teletilsynet tildeler frekvenser for talekommunikasjon og navigasjon for helikoptertrafikken på norsk kontinentalsokkel. Før Post- og teletilsynet utsteder frekvenstillatelser utføres koordinering med naboland.

3.1.5 Arbeidstilsynet

3.1.5.1 Generelt om Arbeidstilsynets virksomhet

Arbeidstilsynet er fra 1. april 2001 underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Etatens oppgave er å føre tilsyn med at virksomhetene følger arbeidsmiljølovens krav. I tillegg har Arbeidstilsynet forvaltnings-, tilsyns- og informasjonsoppgaver i forhold til følgende lover: lønnsgarantiloven, ferieloven, lov om lønnsplikt under permittering, lov om 1. og 17. mai som høytidsdager, hushjelploven og deler av lov om tobakkskader. Det følger av arbeidsmiljøloven at Arbeidstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i og i medhold av arbeidsmiljøloven blir overholdt. Loven slår fast at arbeidsgiver har ansvaret for at kravene i loven følges og at arbeidsmiljøet i egen virksomhet er sikkert og godt. Ansvaret er utdypet og forsterket i forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften).

3.1.5.2 Spesielt om Arbeidstilsynets oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken

Arbeidsmiljøloven gjelder fra 1. april 1986 for sivil luftfart. Dette ble vedtatt ved forskrift 21. februar 1986 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. for sivil luftfart. Arbeidstilsynet har ifølge denne forskriften tilsynsansvar for arbeidstakere innen sivil luftfart, dvs. for besetningsmedlemmer om bord på luftfartøyer som opererer til og fra helikopterdekk på skip og innretninger i petroleumsvirksomheten. Dette gjelder bestemmelser om plikt til å ha verneombud, arbeidsmiljøutvalg og verne- og helsepersonale, samt bestemmelser om rett til fri fra arbeid, redusert arbeidstid, bestemmelser om rett til lønn og feriepenger, regler for tilsetting, regler vedr. oppsigelser og avskjed, midlertidig ansettelse og virksomhetsoverdragelse (regler av delvis privatrettslig karakter og hvor Arbeidstilsynet for det meste kun har veiledningsplikt).

Tilsynet med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven overholdes er delt mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet (se pkt. 5.3.1.5).

3.1.6 Luftfartsverket

3.1.6.1 Generelt om Luftfartsverket

Luftfartsverket er underlagt Samferdselsdepartementet og eier og driver statens stamruteflyplasser og regionale flyplasser, totalt 45. 14 flyplasser drives i samarbeid med Forsvaret. I tillegg driver Luftfartsverket flysikringstjenesten i Norge og er ansvarlig for flysikringstjenester for underveisflyginger i Norge og tilliggende havområder.

Luftfartsverket er en selvfinansierende forvaltningsbedrift. Egne inntekter skal dekke kostnader til drift av flyplasser, flysikringstjenesten og anlegg i tillegg til investeringer og utbygging av nye flyplasser. Inntektene skaffes gjennom trafikkinntekter, gebyrer, kommersiell aktivitet på flyplassene, samt salg av tjenester til de ikke-statlige flyplasser. Årlig blir det betalt inn en del av overskuddet til statskassen. Det er Stortinget som bestemmer hvor stor sum som skal innbetales hvert år.

Som statens forvaltningsbedrift innen sivil luftfart er det Luftfartsverkets oppgave å styrke luftfartens konkurranseevne og samtidig vektlegge rasjonelle og kostnadseffektive løsninger for å opprettholde et godt tjenestenivå og et ensartet sikkerhetsnivå i alle regioner og på alle flyplasser innen rammen av et selvfinansierende system. For å oppnå dette må midler overføres fra de største flyplasser som går med overskudd til de mindre, som dermed subsidieres.

3.1.6.2 Spesielt om Luftfartsverkets oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken på norsk kontinentalsokkel

Etter utskillelsen av myndigheten i et eget Luftfartstilsyn, er Luftfartsverket i dag en offentlig tjenesteyter til helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Disse tjenestene omfatter flysikringstjenester for underveisflyging og i forbindelse med avgang og landing, samt bakketjenester for operasjoner på landbase.

Flysikringstjeneste er en fellesbetegnelse for lufttrafikkledelse (Air Traffic Management – ATM), flynavigasjonstjeneste og flyværtjeneste (MET). Lufttrafikkledelse omfatter lufttrafikktjeneste, luftromsorganisering og trafikkflytledelse, mens flynavigasjonstjenesten omfatter kommunikasjon, navigasjon og overvåking (Communication, Navigation and Surveillance - CNS).

3.1.6.2.1 Tjenestetyper

Lufttrafikktjenesteenheter yter lufttrafikktjeneste i luftrommet over norsk territorium samt i tilstøtende internasjonale farvann som nevnt ovenfor. Tjenesten omfatter flykontrolltjeneste, flygeinformasjonstjeneste og alarmtjeneste. Tjenesteomfang og nivå er bestemt av trafikktype, trafikktetthet, meteorologiske forhold og andre relevante forhold.

Flykontrolltjeneste

Flykontrolltjeneste er begrenset til kontrollert luftrom, og er en tjeneste med det formål å forebygge og avverge sammenstøt, samt å sørge for en velordnet og rask trafikkavvikling. Omfang av flykontrolltjenesten er bestemt av luftromsklasse (se eget pkt.). I Norge ytes det flykontrolltjeneste for underveistrafikk over bestemte høyder samt ved stamruteflyplassene, inklusiv inn- og utflyging.

På kontinentalsokkelen ytes det flykontrolltjeneste i et kontrollområde (Statfjord CTA) som omfatter alle ruteføringer mellom Bergen/Florø og Snorre, Gullfaks, Oseberg og Troll. Vertikal utstrekning er fra 1500 FT til 8500 FT FL (flygenivå) 85. Tjenesten ytes av Stavanger kontrollsentral. Tjenesteytelse i dette luftrommet er å sammenligne med tjeneste til trafikken på kortbanenettet som underveis i stor grad foregår som kontrollerte flyginger. Inn- og utflyging foregår i ukontrollert luftrom.

Flygeinformasjonstjeneste

Flygeinformasjonstjeneste er en tjeneste med det formål å gi råd og opplysninger av betydning for en sikker og effektiv gjennomføring av flyginger. Tjenesten ytes til alle kjente luftfartøyer som kan ha nytte av informasjonen. Tjenesten omfatter informasjon om kjent trafikk som kan innebære kollisjonsfare, værforhold av betydning, forandringer i status på navigasjons- og sambandsutstyr, samt forhold ved aktuelle flyplasser av betydning for gjennomføring av flygingen. Tjenesten ytes til alle helikopterflyginger på kontinentalsokkelen.

Tilsvarende den lokale flygeinformasjonstjenesten (AFIS) til luftfartøyer før avgang og under innflyging ved de regionale flyplasser, ytes det samme type tjeneste (HFIS) innenfor beskyttelsessoner for helikoptre (HPZ) på Ekofisk, Gullfaks og Oseberg på norsk kontinentalsokkel. Gullfaks HFIS bruker radar som hjelpemiddel i utøvelse av flygeinformasjonstjeneste.

Alarmtjeneste

Tjenesten har til formål å underrette redningstjenestens forskjellige ledd om luftfartøyer som skal ettersøkes og som har behov for redningstjeneste, samt å bistå disse i den utstrekning det er påkrevd. Tjenesten ytes i forhold til all kjent flyging, inkludert alle helikopterflyginger i norsk sektor på kontinentalsokkelen. I samarbeid med helikopterselskapene er prosedyrer for alarmering og varsling skjerpet i forhold til ICAOs krav ved at alarmfase inntrer direkte 5 minutter etter at posisjonsmelding fra helikopter skulle vært mottatt i henhold til prosedyrene.

3.1.6.2.2 Overvåking

Radar

Radar er hovedhjelpemiddel i flykontrolltjenesten. Trafikkovervåking ved hjelp av radar gir også en meget effektiv flygeinformasjonstjeneste i og utenfor kontrollert luftrom.

I alt 9 radarinstallasjoner langs norskekysten kan benyttes for overvåking av helikoptervirksomheten på sokkelen. Alle installasjonene er sekundærradarenheter som betinger at luftfartøyet har installert og i bruk spesielt utstyr om bord som sender koder for identifikasjon og høyde, SSR-Transponder.

Radardekning varierer med flygehøyde og høyden på radarstasjonen. Dekningen ut fra land er ca. 80-100 nautiske mil (NM) i de høyder som vanligvis brukes av helikoptre. Det vil si ca. halvveis til de plattformer som ligger lengst fra land. I tillegg kommer dekning av radar på Gullfaks. Dette innebærer at en betydelig del av de ruteføringer som benyttes av helikoptre på norsk kontinentalsokkel har radardekning.

M-ADS

Luftfartsverket har i samarbeid med olje- og helikopterselskaper og norsk industri utviklet et satellittbasert overvåkingssystem som gjør det mulig for lufttrafikktjenesten å følge de luftfartøyer som har det nødvendige utstyret installert. Systemet er i samsvar med ICAOs spesifikasjoner for ADS, en datalink basert på at signaler fra helikoptret overføres til enhet av lufttrafikktjenesten og presenteres for flygeleder som posisjonsplott med informasjoner om helikoptrets ytelse. Det er utarbeidet forskrifter som pålegger selskaper som utfører transportoppdrag på norsk kontinentalsokkel å installere og bruke M-ADS utstyr. Kontrollsentralene i Stavanger, Trondheim og Bodø vil yte tjeneste ved bruk av M-ADS.

M-ADS er i prøvedrift. Godkjennelse for permanent drift ventes innen utgangen av 2001. Når systemet er i full drift, vil lufttrafikktjenesten kunne overvåke alle helikoptre fra avgang til landing. I første omgang innebærer dette forbedret flygeinformasjonstjeneste og alarmtjeneste. For å kunne bruke systemet til flykontrolltjenesten, kreves videre teknisk utvikling av systemet og nasjonal godkjennelse og sertifisering basert på ICAO kravspesifikasjoner og prosedyrer. Generell ADS-basert flykontrolltjeneste er ikke ventet før tidligst 2008.

Ruteføringer og prosedyrer

Det er etablert hovedruter (HMR-Helicopter Main Route) og alternative ruter (HAR-Helicopter Alternative Route) for helikoptre på de deler av sokkelen hvor Norge har ansvaret for lufttrafikktjenesten. HMR er en rute som nyttes hyppig og regelmessig av sivile helikoptre, mens HAR er en rute som nyttes sporadisk. Helikoptertrafikken vil normalt foregå innenfor et område med utstrekning 4 NM på hver side av den angitte HMR/HAR. Høyder vil variere mellom 2000 FT til og FL 80 (8000 FT). HMR/HAR er også kunngjort innenfor kontrollert luftrom.

3.1.6.2.3 Luftrom

Klassifisering

Innen norske flygeinformasjonsregioner er luftrommet inndelt i 4 klasser, - A, D, E og G som er i samsvar med ICAO standarder. A, D og E er kontrollert luftrom mens G er ukontrollert luftrom. Følgende luftromsklasser er aktuelle på norsk kontinentalsokkel:

Klasse E

I klasse E luftrom er flyging i henhold til instrumentflygeregler (IFR) og visuelle flygeregler (VFR) tillatt. IFR-flyging er underlagt flykontrolltjeneste og er atskilt fra annen IFR-flyging. All flyging mottar trafikkinformasjon så langt det er mulig. Det er ikke krav til toveis samband for VFR-flyginger. Luftrommet kan ikke etableres i internasjonalt farvann uten bilaterale avtaler gjennom ICAO. Det er opprettet klasse E-luftrom for flyginger mellom Flesland/Florø og Statfjord (Statfjord CTA).

Klasse G

IFR- og VFR-flyginger er tillatt. Ingen flyginger er underlagt flygekontrolltjeneste. Det er ikke krav til toveis samband. Lufttrafikktjenesten yter alarmtjeneste og informasjonstjeneste til kjent trafikk.

Fartøysjef på VFR-flyginger i luftrom klasse E og klasse G er selv ansvarlig for å holde sikker avstand til andre luftfartøyer basert på visuell utkikk og foreskreven avstand fra skyer.

Beskyttelsessoner (HPZ) for helikopter

Beskyttelsessone for helikopter (Helicopter Protected Zone, HPZ) er et ikke-kontrollert luftrom av bestemte dimensjoner som vertikalt strekker seg fra havets overflate til en angitt høyde over havflaten ( i Norge 2000 FT MSL). HPZ etableres rundt grupper av to eller flere innretninger på kontinentalsokkelen, samt hvor det ytes flygeinformasjons- og alarmtjeneste av en HFIS-enhet når slik enhet er etablert. HPZ er etablert for å angi at det i luftrommet hyppig og regelmessig foregår helikopterflyging.

I Norge er HPZ etablert rundt flere rigger på feltene Ekofisk, Oseberg og Gullfaks. Horisontal utstrekning er fastlagt ved å trekke tangenter til sirkler med radius 5 NM rundt de aktuelle innretningene.

Trafikksoner for helikopter (HTZ)

Trafikksoner for helikopter (Helicopter Traffic Zone, HTZ) er et ikke-kontrollert luftrom av bestemte dimensjoner som vertikalt strekker seg fra havets overflate til en angitt høyde over havflaten. HTZ etableres rundt en innretning med landingsplattform på kontinentalsokkelen. HTZ omfatter luftrommet mellom havflaten og 2000 FT over havets nivå innenfor en radius av 5 NM fra landingsplattformen, og er etablert for å angi at det i luftrommet foregår inn- og utflyging med helikopter.

3.1.7 Det norske meteorologiske institutt

3.1.7.1 Generelt om Det norske meteorologiske institutts virksomhet

Det norske meteorologiske institutt (DNMI) er et forvaltningsorgan underlagt Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet. DNMI står for den offentlige meteorologiske tjenesten for sivile og militære formål. Hovedaktivitetene er delt inn i en statsfinansiert del og en brukerfinansiert del.

Den statsfinansierte delen inkluderer observasjoner (drift, innsamling og dataoverføring av observasjoner nasjonalt og internasjonalt), forskning og utvikling finansiert over statsbudsjettet (utvikling og overvåking av operasjonelle modeller, beredskapsoppgaver og generell klimaforskning), værvarsling (grunnleggende prognoser, analyser, utarbeiding av værvarsel og beredskapsoppgaver) og klimatjenester (observasjoner, databaser og generell klimainformasjon).

Den brukerfinansierte delen inkluderer varsel og prognoser tilrettelagt for brukerne, flyværtjeneste, brukerfinansierte klimatjenester (forespørsler om vær og klima, klimadata og klimastatistikk, miljødata fra kontinentalsokkelen), oppdrag og utredninger (konsekvensutredninger innenfor atmosfære og hav, spredning av forurensning til havs, modellering av luftforurensning, kvantitative nedbørutregninger, klimatologi på regional og lokal skala, utregning av ekstrem og spesiell klimainformasjon).

3.1.7.2 Spesielt om Det norske meteorologiske institutts oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken

Det norske meteorologiske institutt står for den offentlige meteorologiske tjeneste for både sivile og militære formål og er faglig ansvarlig for all norsk flyværtjeneste. Til denne tjenesten leverer instituttet produkter og service og er bl.a. ansvarlig for å produsere tjenester som er nærmere avtalt med Luftfartsverket. Instituttet har også ansvar for å sikre at instrumenter, observasjoner og varsler m.m. holder riktig kvalitet. Sikkerheten er det mest sentrale aspektet ved meteorologiske tjenester innen luftfarten, inklusive helikoptertrafikken.

3.1.8 Justisdepartementet; Redningstjenesten

3.1.8.1 Generelt om redningstjenesten

Med redningstjenesten forstås den offentlig organiserte virksomheten som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkes- eller faresituasjoner og som ikke blir ivaretatt av særskilt opprettede organer eller ved særlige tiltak. Tjenesten er integrert, dvs. at den omfatter alle typer redningsaksjoner (sjø-, land- og flyredning). Redningstjenesten står for generell planlegging og iverksetting av tiltak for å redde menneskers liv og helse i akutte ulykkestilfeller. Organisasjonsplan for redningstjenesten er fastsatt ved kgl. res. 4. juli 1980, som gir utfyllende bestemmelser om hvordan redningstjenesten i Norge skal organiseres.

Den offentlige redningstjenesten er organisert som et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private og frivillige organisasjoner. Redningstjenesten koordineres av Justisdepartementet som har det administrative samordningsansvaret.

Redningstjenesten er unik sett i internasjonalt perspektiv. Den er basert på norske tradisjoner, infrastruktur og bosettingsmønster, hvor den frivillige innsatsen er en av grunnpilarene. De frivillige organisasjonene i den norske redningstjenesten er således ett av de viktigste elementene i det grunnleggende samvirkeprinsippet. Innenfor det norske redningsansvarsområdet har to hovedredningssentraler den øverste operative ledelsen. Hovedredningssentralene utøver normalt den operative ledelsen av sjøredningsaksjoner. Den lokale redningssentralen har normalt den operative ledelsen innen politidistriktet. Sysselmannen på Svalbard er lokal redningssentral innen sitt myndighetsdistrikt.

De to hovedredningssentralene (Sola og Bodø) og 55 lokale redningssentraler (politidistriktene og Sysselmannen på Svalbard) har også ansvaret for den operative samordningen av redningstjenesten. Primæroppgaven for redningssentralene er å samordne og utnytte redningstjenestens samlede tilgjengelige ressurser optimalt for å redde liv og begrense helseskader ved ulykker. Større redningsaksjoner koordineres av en redningsledelse bestående av representanter for aktuelle offentlige etater. Politimesteren i henholdsvis Stavanger og Bodø er leder av redningsledelsen ved hovedredningssentralene. Tilsvarende ledelse finnes ved de 55 lokale redningssentralene (LRS) som trer i funksjon ved større redningsaksjoner.

Alle offentlige etater med ressurser egnet for redningsformål plikter å delta i redningstjenesten. De utgifter som påløper til personell, materiell, planlegging, øvelser m.v. dekker de enkelte etater normalt over eget budsjett. Dette prinsippet bygger på en tilrådning i St.meld. nr. 86 (1961-62), jf. Innst. S. nr. 170 (1962-63).

Hovedredningssentralene og de lokale redningssentralene skal også samordne fellesøvelser og utarbeidelse av redningsplaner. Justisdepartementet og hovedredningssentralene skal medvirke i internasjonalt samarbeid innen redningstjenesten.

3.1.8.2 Spesielt om redningshelikoptertjenesten

Redningshelikoptertjenesten er en særtjeneste innen redningstjenesten. Den ble etablert tidlig på 1970-tallet og har siden 1973 vært organisert under Luftforsvarets skvadron 330. Skvadronen har totalt 12 Sea King redningshelikoptre som står til hovedredningssentralenes eksklusive benyttelse for utførelse av søk- rednings og ambulanseoppdrag. I tillegg er det ett redningsutstyrt helikopter på Svalbard som opereres av sivilt selskap.

Noen av våre viktigste næringsveier er på havet. Dette gjør det nødvendig med en velfungerende og effektiv redningshelikoptertjeneste dimensjonert i takt med samfunnsutviklingen. Det har i tiden etter at tjenesten ble etablert funnet sted en vesentlig vekst innenfor mange sektorer som er brukergrupper av redningshelikoptertjenesten, ikke minst innen petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Redningshelikoptertjenesten har siden den ble etablert hatt stor betydning for norsk redningstjeneste, og det har blitt reddet og assistert et betydelig antall mennesker opp i gjennom årene.

Med utgangspunkt i behov og nye utfordringer fremmet regjeringen i mai 2001 en stortingsmelding om redningshelikoptertjenesten i fremtiden (St.meld. nr. 44, 2000-01) Regjeringen kommer der med en rekke konkrete endringsforslag for å tilpasse tjenesten til dagens behov for redningshelikopterkapasitet. Vesentlige forslag er å etablere tilstedevakt på samtlige fastlandsbaser, samt å opprette en ny base på Nordvestlandet med forankring i Florø.

Det skal være en kontinuerlig prosess å vurdere samordning mellom den offentlige redningshelikoptertjenesten og sivile ressurser, knyttet til blant annet petroleumssektoren på norsk sokkel. I tillegg til samordning vil det i fremtiden være naturlig å se på hvilke behov som bør dekkes av private interesser selv, om det i fremtiden blir boret etter olje og gass lenger ute på sokkelen. Det er et spørsmål om den offentlige redningshelikoptertjenesten, som skal kunne utføre en rekke ulike typer oppdrag, ikke bør dimensjoneres etter de mest ekstreme behov.

3.1.9 Luftforsvaret

3.1.9.1 Generelt om Luftforsvarets virksomhet

Luftforsvaret er en av fire forsvarsgrener som inngår i Forsvarets militære organisasjon underlagt Forsvarsdepartementet. Den operative virksomheten i Luftforsvaret styres fra Forsvarskommandoene i Sør - og Nord-Norge på vegne av Forsvarssjefen.

Luftforsvarets oppgaver er å drive overvåkning, kontroll og varsling (Air Policing ) over norsk territorium og tilstøtende havområder, samt hevdelse av suverenitet i norsk luftrom. I tillegg driver og yter Luftforsvaret bistand innen søk og redning. Luftforsvarets luftfartøyavdelinger må av den grunn også operere i luftrommet over kontinentalsokkelen. Luftfartøyene kontrolleres taktisk av Luftforsvarets kontroll- og varslingsenheter som benytter egne radaranlegg og kommunikasjonssystemer. Luftforsvaret luftfartøyavdelinger må i fredstid forholde seg til generelle nasjonale og internasjonale regler for luftfarten og følge de spesielle regler som gjelder i det luftrom som benyttes. Luftfartsverkets kontrollsentraler blir informert om luftmilitær aktivitet til enhver tid.

3.1.9.2 Spesielt om Luftforsvarets oppgaver/ansvar vedr. helikoptertrafikken

Luftforsvaret har ikke direkte ansvar for tjenesteytelser til helikoptertrafikken, men bidrar med materiell og bistand til redningstjenesten (pkt 3.1.8) og Luftfartsverket som har betydning for helikoptersikkerheten.

Taktisk kontroll av jagerfly foregår i direkte koordinering og samarbeid med Luftfartsverkets kontrollsentraler når det gjelder forhold som aktivisering av øvingsområder, gjennomflyging av øvingsområder, utstedelse av klareringer osv.

Luftkontrollstasjonene koordinerer også internasjonal militær luftaktivitet tilknyttet militærøvelser arrangert i Norge. Det inkluderer diverse overvåkingsfly som kan bidra til økt sikkerhet ved behov i form av søk og overvåking av luft og overflate og som radiorelé-stasjon.

Daglige rutinemessige, militære luftoperasjoner på kontinentalsokkelen vil normalt foregå utenom de områder og traséer som benyttes av helikoptertrafikken. I tilknytning til ulik operativ aktivitet vil militære luftfartøy (norske og utenlandske) kunne operere uten bruk av SSR-transponder og uten å være i radiokontakt med norske militære eller sivile kontrollenheter. Dette er i henhold til regelverket for operasjoner i internasjonalt luftrom. Luftrommet over samtlige innretninger på kontinentalsokkelen er internasjonalt luftrom.

3.2 Avgiftssystemet for helikoptertrafikken på norsk kontinentalsokkel. Problemstillinger knyttet til finansiering av tiltak innen flysikringstjenester til helikoptertrafikken

3.2.1 Generelt

Avgiftsbelastningen for offshore helikopterflyging på 70-tallet og mesteparten av 80-tallet fulgte de generelle regler for avgifter i luftfarten, dvs. det ble betalt ”småflyavgifter”. Dette ga et meget begrenset avgiftsproveny, og i realiteten ble det betalt subsidierte avgifter. Det var eksempler på at avgiftene lå på under 1 % av flygetimeprisen. Det kan hevdes at helikoptertrafikken derfor i flere år ble kryss-subsidiert av rute- og chartertrafikken.

I St.meld. nr. 36 (1983-84) Norsk luftfartsplan, fremla regjeringen en vurdering av helikopteravgiftene. Det ble der fremhevet at helikoptertrafikken er av en helt spesiell karakter i norsk luftfart der brukergruppen er klart avgrenset i forhold til brukere av andre luftfartstjenester. Samtidig var trafikken av en slik størrelsesorden at det krevde et eget transportsystem med spesielle krav til offentlige luftfartstjenester. Samferdselsdepartementet mente at statens ressursinnsats i form av anlegg og tjenester overfor offshore helikoptertrafikk fullt ut måtte dekkes av inntekter fra denne virksomheten for derved å unngå at kostnader i fremtiden ble belastet den øvrige flytrafikken.

På dette grunnlag ble det nedsatt et utvalg for å utrede et slikt avgiftsystem. Utvalget fremla i mars 1985 rapporten ”Avgiftssystem for helikoptertrafikken på kontinentalsokkelen”. Rapporten med dens prinsipper ble sendt på høring til brukerne og deres organisasjoner og oversendt med kommentarer til Samferdselsdepartementet samme år. I 1988 ble forslaget i rapporten ytterligere konkretisert og sendt på høring på ny. Deretter ble forslaget med høringsuttalelsene og Luftfartsverkets kommentarer sendt til Samferdselsdepartementet for behandling og vedtak. Systemet ble implementert i 1989.

3.2.2 Lufthavnavgifter

Avgiftssystemet er bygget på følgende prinsipper:

Det ble innført kostnadsrelaterte lufthavnavgifter. Lufthavnavgiftene ble bygd opp av to elementer basert på kostnadene for

• helikopterbasene (passasjerterminal med tilhørende oppstillingsplattform, taxebaner, parkeringsplasser, interne veier og eksklusive grunnlagsinvesteringer)

• kostnadsrelatert andel av fellesanleggene(tårn, luftrom, rullebane, plass-/brann-/ redningstjeneste, etc.)

Dette prinsippet har kun undergått endringer i 1995 med hensyn til praktisk utforming av avgiftsreglene i takstregulativet. Brukerne betaler således i dag etter det samme kostnadsrelaterte avgiftsnivå som de har gjort siden 1989 og i samsvar med Stortingets forutsetninger.

3.2.2.1 Underveisavgift

I medhold av takstregulativet skal det innenfor luftrom som utgjøres av norske flygeinformasjonsregioner betales underveisavgift for de luftfartsanlegg og/eller –tjenester som stilles til rådighet for eier eller bruker av luftfartøy. Underveisavgiften innkreves av Eurocontrol (European Organization for the Safety of Air Navigation) på vegne av Norge. For helikoptertrafikken offshore er det imidlertid Luftfartsverket selv som står for innkrevingen av avgiften. Dette skyldes at transportvirksomheten anses som en integrert del av petroleumsvirksomheten og er et lukket system som har vært etablert for helikopterflyginger mellom landbase og ”private flyplasser” offshore.

Når det gjelder underveisavgiften offshore, foreslo ovennevnte utvalg at det inntil videre ikke skulle foretas endring i reglene for avgiftsberegningen. I første rekke fordi det var vanskelig å foreta en detaljert beregning av kostgrunnlaget for en slik avgift, da oljeindustrien selv gjorde investeringer i underveishjelpemidler. I tillegg var omfanget av Luftfartsverkets offshorerelaterte hjelpemidler og tjenester vanskelig å definere. Det ble derfor ikke utredet og fremlagt forslag til kostnadsrelatert underveisavgift. Avgiften som betales i dag er derfor relativt på samme nivå som på 70 – 80 tallet.

3.2.2.2 Avgiftsnivå

Selv om avgiftssystemet har undergått noen tekniske endringer (bl.a. ble baseavgiften ved implementeringen betalt som en årsavgift, mens landingsavgiften ble betalt som en stykkavgift. Begge avgifter ble i 1995 slått sammen til en felles stykkavgift), har avgiftsnivået totalt for bruk av lufthavnene ikke endret seg relativt sett. Kontinentalsokkeltrafikken betaler i dag relativt det samme avgiftsnivå som ved innføringen. Nivået på provenyet for hvert enkelt år er derfor kun en funksjon av endring i antall flybevegelser og justering av avgiftene fastsatt av Samferdselsdepartementet. Videre er avgiftssystemet for lufthavnene fortsatt i overensstemmelse med Stortingets prinsipielle syn. Etter Luftfartsverkets oppfatning er avgiftene således pr. definisjon riktige.

Totalprovenyet fra kontinentalsokkelflygingene (også underveisavgift) utgjorde i 1990 (det første hele året med baser) 75,3 mill. kroner (5,3 % av Luftfartsverkets totale trafikkinntekter). I 1994 og 1995 utgjorde det tilsvarende kontinentalsokkelprovenyet henholdsvis 87,7 mill. kroner (5 %) og 77,0 mill. kroner (4,2 %). Siden er satsene kun justert med den alminnelige økningstrenden i luftfartsavgiftene. (Fra 1. januar 1997 endret landingsavgiften navn til startavgift).

Hvert år siden innføringen i 1989 har avgiftssystemet vært sendt på høring og deretter fastsatt gjennom ny forskrift av Samferdselsdepartementet. Totalprovenyet fra kontinentalsokkelflygingene var i siste regnskapsår 135,3 million kroner, dvs. 5,0 % av Luftfartsverkets totalproveny fra trafikkinntektene. Oversikten i tabell 3.1 viser Luftfartsverkets proveny fra offshore helikoptertrafikk og luftfarten totalt siden 1990.

3.2.3 Problemstillinger

Som nevnt ovenfor har offshore helikoptertransport vært ansett som en integrert del av petroleumsvirksomheten. Oljeindustrien har selv tatt vesentlige investeringer i utstyr som har vært benyttet av Luftfartsverket i utøvelse av underveis flysikringstjenester til helikoptre. Dette omfatter radio- og navigasjonsutstyr og særlig overvåkingsutstyr som radar (Gullfaks C) og M-ADS.

I forbindelse med utarbeidelse av forslag til etablering av kontrollert luftrom for underveisflyging mellom landbase og installasjoner på Ekofisk og Haltenbanken, har Luftfartsverket invitert oljeindustrien til å bidra med delvis direktefinansiering av nødvendige radarinstallasjoner. Det er lagt til grunn at deler av infrastrukturen også vil komme annen luftfart til gode.

Oljeindustrien ved OLF har gitt uttrykk for at avgiftsnivået på helikoptertrafikken oppfattes som meget høyt og er ikke uten videre enig i å bidra med direktefinansiering dersom disse kostnader kommer i tillegg til de avgifter som allerede betales gjennom takstregulativet.

Med bakgrunn i beskrivelsen av avgiftssystemet for helikoptertrafikken og prinsippene knyttet til fastsettelse av avgiftsnivået, hevder Luftfartsverket at det ikke er grunnlag for å kreve kostnader på nye underveisanlegg dekket innenfor rammen av dagens samlede avgiftsbelastning. Det er tre grunner til dette:

1. Betaling for anlegg og tjenester knyttet til lufthavn på den ene side og underveisanlegg/-tjenester på den annen side er to forskjellige forhold som ikke har noe med hverandre å gjøre.

2. Nivået på lufthavnavgiften er pr. definisjon riktig, dvs.at det er relativt på samme nivå som da det ble innført i samsvar med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.

3. Gjennom de årlige høringsrundene i forbindelse med justeringene av takstregulativet er det anledning for OLF eller helikopterselskapene å ta opp detaljer og nivået på avgiftene for offshore helikopterflyging.

Det er på denne bakgrunn, etter Luftfartsverkets oppfatning, rimelig å legge til grunn at nye kostnader, utløst på grunn av utbygging av nye underveishjelpemidler, må dekkes av oljeindustrien i henhold til det prinsipp som Stortinget har bedt Luftfartsverket følge – fullt ut å belaste denne virksomheten for derved å unngå at kostnader i fremtiden belaster den øvrige flytrafikken. Dette kan gjøres på ulike måter, blant annet ved innføring av en spesifikk underveisavgift for helikoptertrafikken basert på en ny kostbase, eller direktefinansiering av investeringsbehovet basert på en omforent forståelse av hvilke tiltak som er nødvendig å gjennomføre.

I det første tilfellet vil tiltaket måtte inngå i Luftfartsverkets infrastrukturplan sammen med andre tiltak og gjennomføres over tid basert på prioriteringer innenfor gitte årlige investeringsrammer. Basert på direktefinansiering vil tiltakene kunne gjennomføres vesentlig raskere samtidig som utgiftene relateres direkte til de tiltak som besluttes gjennomført.

3.3 Gjennomføringen av tilsynet og samarbeid mellom de offentlige instanser

Innledningsvis nevnes at det formelle samarbeidet mellom Oljedirektoratet og Luftfartsverket, samt mellom Sjøfartsdirektoratet og Luftfartsverket ble avviklet etter opprettelsen av Luftfartstilsynet. Arbeidet ble videreført med Luftfartstilsynet som ny samarbeidspartner. Det kan imidlertid være ønskelig med kontakt mellom instansene i tilknytning til spørsmål som berører luftoperasjonelle tiltak på sokkelen. Luftfartsverket og Oljedirektoratet har samarbeidet/samarbeider gjennom Rådet for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel, se pkt. 4.2.1 nedenfor.

3.3.1 Tilsynet med helikopterdekk på innretninger på norsk kontinentalsokkel

Oljedirektoratet er ansvarlig for tilsynet med sikkerheten i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Tilsynet med helikopterdekk er en integrert del av det samlede tilsynet. I prinsippet skilles det ikke mellom faste og flyttbare innretninger, eller om innretningene har norsk eller utenlandsk flagg eller ikke har flagg i det hele tatt.

I tilsynet er prinsippene i kgl. res. 28. juni 1985 (Ordningen av tilsynet med sikkerheten m.v. i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen) lagt til grunn. Denne ordningen legger opp til at Oljedirektoratet i planlegging og utøvelse av tilsynet skal søke bistand fra andre etater, institusjoner eller selskaper som har særskilt kompetanse innen det aktuelle området. En slik løsning er valgt for at det ikke skal bygges opp dobbelkompetanse i flere etater. Ordningen er basert på bindende avtaler. Eksempler på etater og selskaper som Oljedirektoratet har slik avtale med er Luftfartstilsynet, Telenor, Det norske meteorologiske institutt og Kystdirektoratet.

Når det gjelder tilsynet med helikopterdekk, så er dette basert på avtale mellom Oljedirektoratet og Luftfartstilsynet, ”Avtale om samarbeid i tilsynet etter lov om petroleumsvirksomhet mellom Oljedirektoratet og Luftfartstilsynet”, sist revidert 16. februar 2000. Denne bistandsavtalen gjelder blant annet Luftfartstilsynets deltakelse i revisjoner, inspeksjoner, generell veiledning, avgivelse av faglige uttalelser, sakkyndig bistand i forbindelse med samtykker og etterfølgende kontroll, saksforberedelse, vedtak, klage etc., bistand til regelverksarbeid, samt bistand i forbindelse med etablering av og tilsyn med lokal flygeinformasjonstjeneste (HFIS). Avtalen mellom Oljedirektoratet og Luftfartstilsynet omfatter imidlertid ikke forhold som reguleres i eller med hjemmel i luftfartsloven eller tilsyn som Luftfartstilsynet har hjemmel til å foreta etter nevnte lovgivning. Avtalen reflekterer at det er Oljedirektoratet som har myndighet overfor operatørselskapet, men Oljedirektoratet søker sakkyndig bistand fra Luftfartstilsynet (tidligere Luftfartsverket) i planlegging og gjennomføring av tilsynet.

Myndigheter som ikke er gitt selvstendig tilsynsmyndighet er bistandsmyndighet og har ikke adgang til å føre eget tilsyn eller utferdige regelverk om forhold som reguleres av petroleumsloven. Konsekvensen er at Luftfartstilsynet som luftfartsmyndighet ikke kan utøve myndighet overfor helikopterdekkets eier direkte. I henhold til bistandsavtalen mellom etatene deltar Luftfartstilsynet likevel i tilsynet, men det er alltid Oljedirektoratet som fatter det endelige vedtak (godkjennelser, samtykker, pålegg og fravik). Luftfartstilsynet avgir kun skriftlig uttalelse til Oljedirektoratet og utarbeider forslag til vedtak med begrunnelse. Oljedirektoratet legger Luftfartstilsynets råd og anbefalinger til grunn for sine beslutninger. Oljedirektoratet har, i den tid ordningen har vært i funksjon, aldri fattet vedtak i strid med Luftfartstilsynets anbefaling.

Ordningen vurderes av de involverte myndigheter i all hovedsak som tilfredsstillende og avklart. Det kan imidlertid i teorien tenkes at Luftfartstilsynets synspunkter eller forslag ikke når frem grunnet for eksempel kommunikasjonssvikt eller det foreligger uenighet mellom etatene. Ulike aktører i markedet uttrykker også at grensesnittet mellom Oljedirektoratet og Luftfartstilsynet er uklart. Det oppfattes som problematisk at deler av helikoptertrafikken anses som en integrert del av offshorevirksomheten som reguleres av petroleumsloven og dermed faller utenfor området for sivil luftfart. Gjeldende petroleumsregelverk inneholder på sin side i svært liten grad konkrete krav til utforming og drift av helikopterdekk. Et annet problemfelt er det offentliges forhold til oljeoperatørselskapene, hvor det er Oljedirektoratet og ikke Luftfartstilsynet som er tilsynsmyndighet. Oljeoperatørselskapene uttaler at de ikke har klare retningslinjer for hvordan tjenesten offshore skal organiseres, dels fordi regelverket er vanskelig tilgjengelig, dels fordi det ikke stilles klare krav til kompetanse, utstyr, værtjeneste, etc. Resultatet er bl.a. at helikopterflygerne ofte får unøyaktige opplysninger og upålitelige værrapporter. Det uttales videre at samtykkebehandlingen når det gjelder helikopterdekk for nye plattformer ikke alltid vurderes like grundig, for eksempel har plassering av helikopterdekk skapt store problemer for landing/take-off med helikopter ved vindretninger i uakseptable store sektorer.

Aktørene har også uttrykt at den todelte lovstrukturen krever et utstrakt samarbeid mellom partene, men at Luftfartstilsynet prinsipielt kun forholder seg til helikopteroperatørene og ikke oljeoperatørene. Dette hevdes å være med på å hindre en konstruktiv dialog og fører til et ineffektivt samarbeid, eksempelvis når det gjelder sikkerhetsfremmende tiltak. Søknader om samtykke, avvikssøknader m.v. som angår petroleumsinnretningene sendes fra oljeoperatørselskapet til Oljedirektoratet. Oljedirektoratet har myndighet til å fatte nødvendige vedtak, men skal i saker som angår helikopterdekk alltid oversende saken for Luftfartstilsynet for å få sakkyndig bistand i saksbehandlingen. Oljeoperatørens søknader skal inneholde nødvendig dokumentasjon. Vurderinger eller uttalelser fra helikopteroperatøren kan inngå i oljeoperatørens dokumentasjon.

Videre hevdes at verken Oljedirektoratet, Luftfartstilsynet eller Luftfartsverket har et miljø eller apparat som arbeider synlig aktivt for å fremme flysikkerheten på kontinentalsokkelen. Etter ulike aktørers oppfatning kan dette ha sammenheng med måten tilsynet er organisert på, dvs. at bistandsmyndigheter ikke bruker de samme ressurser som etaten ville gjort dersom ansvarsforholdet var direkte og klart pålagt. Aktørene savner m.a.o. en avklaring av hvilken instans som har ansvaret for å være den sentrale og aktive kraft for å utvikle og drive de forskrifter og systemer som skal gi en sikrere kontinentalsokkelflyging. Noen av problemene søkes løst gjennom det nye petroleumsregelverket med planlagt ikrafttredelse 1. januar 2002. Her vil det bli satt klare krav til utforming og drift av helikopterdekk, delvis ved å gjøre Luftfartstilsynets forskrifter gjeldende og delvis gjennom enkeltkrav til kompetanse og utstyr. Videre har det nye Luftfartstilsynet satt oppfølging av helikoptervirksomheten som ett av tre prioriterte områder.

3.3.2 Tilsynet med helikopterdekk på norske flyttbare innretninger

Sjøfartsdirektoratet har hovedansvaret og står for koordineringen av tilsynet med helikopterdekk på norske flyttbare innretninger, jf. pkt. 3.1.3 ovenfor. Sjøfartsdirektoratet benytter Luftfartstilsynet som bistandsmyndighet når det gjelder de områder av forskriften om helikopterdekk på flyttbare innretninger (forskrift 22. desember 1993 nr. 1240 om helikopterdekk på flyttbare innretninger) som omfatter flyoperative forhold. Dette gjelder bl.a. visuelle hjelpemidler som merking og belysning og ut - og innflygingssektorer. Sjøfartsdirektoratet ser selv på forhold som eksempelvis styrke, adkomstveier og brannsikring. Hvilke områder som kontrolleres av hvilken etat er listet opp i forskriftens § 5. Bakgrunnen for denne delingen av kontrollansvar er at Sjøfartsdirektoratet ikke innehar spesiell kompetanse på de flyoperative områder.

Det er inngått en samarbeidsavtale mellom etatene som ordningen baseres på, ”Avtale om bistand for forvaltningen av tilsynet etter forskrift 22. desember 1993 om helikopterdekk på flyttbare innretninger mellom Sjøfartsdirektoratet og Luftfartstilsynet”, sist revidert 30. august 2000 (avtalen gjaldt tidligere mellom Sjøfartsdirektoratet og Luftfartsverket). Bistanden fra Luftfartstilsynet omfatter ifølge denne avtalen bl.a. faglige uttalelser til Sjøfartsdirektoratet, besiktelser og deltakelse i revisjoner. I forbindelse med utstedelse og fornyelse av sertifikater, samt ved årlig mellombesiktelse, blir innretningen med tilhørende helikopterdekk besiktet. I tillegg gjøres det avtale om tilsyn mellom Sjøfartsdirektoratet og Oljedirektoratet fra sak til sak.

For norske skip eksisterer det ikke noe avtalefestet samarbeid med noen luftfartsmyndighet. Gjennom forskrift 15. september 1992 nr. 695 om bygging av passasjer- og lasteskip og lektere kreves det imidlertid at det tas hensyn til krav som luftfartsmyndighetene i de enkelte havnestater, eventuelt helikopterselskapet, forlanger for å oppnå sikker flyging.

Når det gjelder førstegangsbesiktelsen og de senere femårige besiktelsene i forbindelse med sertifikatfornyelse, kontrollerer Luftfartstilsynet de flyoperative forhold i henhold til Sjøfartsdirektoratets forskrift. Tidligere har Luftfartstilsynet (Luftfartsverket) også foretatt årlige besiktelser av de flyoperative forhold vedrørende helikopterdekket. I den senere tid har det etter ønske fra Luftfartstilsynet blitt en noe endret praksis. Sjøfartsdirektoratets besiktelsesperson har ved de årlige mellombesiktelsene verifisert Luftfartstilsynets områder av forskriften og fylt ut et skjema til Luftfartstilsynet for uttalelse. På den måten har Luftfartstilsynet i større grad kunnet disponert sine ressurser etter behov, mens sikkerheten likevel er ivaretatt ved at de foretar førstegangsbesiktelse og femårig besiktelse, med mulighet for ekstra kontroller i spesielle tilfeller.

Arbeidsfordelingen vurderes av myndighetene å være avklart og fungere tilfredsstillende i praksis, men den vil jevnlig bli tatt opp til vurdering. Etatene prøver sammen å legge opp til mest mulig hensiktsmessig og effektiv bruk av ressurser til tilsyn samtidig som sikkerheten ivaretas. Enkelte aktører i markedet uttaler at Sjøfartsdirektoratets ansvar på dette området kompliserer operatørenes virksomhet og ansvar og gjør organiseringen av det offentliges engasjement mer uoversiktlig. Tankegangen har vært at helikopterdekket og helikoptertrafikken ikke kan vurderes isolert. Det må tas hensyn til den helhetstenkning som ligger bak dette ved at Sjøfartsdirektoratet som flaggstatsmyndighet må se på fartøyet som en enhet i forhold til sjødyktighet. Det vil være uheldig om flaggstatens myndighet er begrenset i forhold til hvor innretningen til enhver tid befinner seg, ved at det eksempelvis for helikopterdekk er forskjellig myndighet og regelverk for innretninger som er på norsk sokkel og de som er utenfor. Ved å benytte seg av Luftfartstilsynet som bistandsmyndighet sikres likevel at den faglige spisskompetansen som denne etaten innehar benyttes.

Oljeoperatørselskapene vil normalt legge de maritime sertifikater, herunder det som gjelder helikopterdekk, til grunn for dokumentasjon i forbindelse med søknad om samtykke til Oljedirektoratet. Når det framkommer av disse sertifikatene at helikopterdekket tilfredsstiller Sjøfartsdirektoratets krav, vil ikke Oljedirektoratet dobbelkontrollere helikopterdekket med mindre spesielle forhold tilsier dette.

3.3.3 Tilsynet med helikopterdekk på utenlandske flyttbare innretninger

Som nevnt under ”Tilsynet med helikopterdekk på innretninger på norsk kontinentalsokkel” , jf. pkt. 3.3.1, er Oljedirektoratet ansvarlig for tilsynet med sikkerheten i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Tilsynet med helikopterdekk er en integrert del av det samlede tilsynet. I prinsippet skilles det ikke mellom faste og flyttbare innretninger, eller om innretningene har norsk eller utenlandsk flagg eller ikke har flagg i det hele tatt. Dette betyr at utenlandsk flaggede innretninger i prinsippet underlegges samme tilsyn som andre innretninger på norsk sokkel.

En utenlandsk flyttbar innretning vil, for å få maritime sertifikater, måtte tilfredsstille de krav vedkommende flaggstat stiller til helikopterdekket. Hvilke krav som stilles varierer mellom flaggstatene. Det er ingen felles vedtatt internasjonal standard, men mange land har lagt seg på nivå med MODU-koden (Code for the construction and equipment of Mobile Offshore Drilling Units) og ICAO. Operatørselskapene må innhente samtykke til bruk av innretning. Oljeoperatøren må i denne sammenheng kunne dokumentere at innretningen møter de krav som gjelder på norsk sokkel.

Normalt vil operatøren legge de maritime sertifikater, herunder det som gjelder helikopterdekk, til grunn som dokumentasjon i forbindelse med søknad om samtykke. Oljedirektoratet vil søke bistand fra Luftfartstilsynet i forbindelse med vurdering av helikopterdekket . En del utenlandske innretninger har ervervet seg et Letter of Compliance (LoC) fra Sjøfartsdirektoratet, som dokumenterer samsvar med Sjøfartsdirektoratets krav til flyttbare innretninger (tilsvarende nivå som for maritime sertifikater, men det er kun norske fartøy som kan få utstedt norske sertifikater). Innretningen har da også blitt besiktet tilsvarende som en norsk innretning, dvs. for helikopterdekkets del av både Sjøfartsdirektoratet og Luftfartstilsynet. Operatøren vil i slike tilfeller normalt legge LoC til grunn som dokumentasjon av hvorvidt helikopterdekket tilfredsstiller norske krav.

3.3.4 Tilsynet med helikopterdekk på norske skip

Skip, slik som petroleumsloven definerer fartøy, omfattes i utgangspunktet ikke av petroleumsregelverket, og helikopterdekk blir ikke omfattet av Oljedirektoratets tilsyn. Skip er i stadig forflytning med en helt annen frekvens enn flyttbare innretninger og må dermed tilfredsstille ulike lands luftfartsmyndigheters krav, i de tilfeller slike er gitt, avhengig av sin posisjon under helikopteroperasjonen. For norske skip har Sjøfartsdirektoratet ikke avtalefestet samarbeid med noen luftfartsmyndigheter. Gjennom forskrift 15. september 1992 nr. 695 om bygging av passasjer- og lasteskip og lektere kreves det imidlertid at det tas hensyn til krav som luftfartsmyndighetene i de enkelte kyststater, eventuelt helikopterselskapet, måtte forlange for å oppnå sikker flyging.

Sjøfartsdirektoratet har ikke den nødvendige kompetanse for å kunne delta i flytekniske vurderinger vedrørende helikopterdekk om bord i skip. Sjøfartsdirektoratets primære oppgave i helikopterdekksammenheng består i å påse at skipet er forskriftsmessig i forhold til helikopteraktiviteten på helikopterdekket om bord. Denne kontrollen er underlagt internasjonale regler (sjøsikkerhetskonvensjonen, SOLAS) og inngår dermed som en integrert del av skipets internasjonale sertifikater. Sjøfartsdirektoratet besiktiger eventuelle helikopterdekk om bord i forbindelse med de ordinære førstegangs-, årlige -, og femårige besiktelsene av norske skip. Ansvars- og oppgavefordelingen i tilknytning til tilsynet med helikopterdekk på skip synes etter Sjøfartsdirektoratets oppfatning å fungere tilfredsstillende.

3.3.5 Tilsynet med helikopterdekk på utenlandske skip

Flaggstatens regler avgjør hvilke krav som stilles til helikopterdekket. Eneste kontroll Sjøfartsdirektoratet kan foreta er som havnestat og da kontrollere helikopterdekket opp mot kravene i SOLAS. Skip, slik som petroleumsloven definerer fartøy, omfattes i utgangspunktet ikke av petroleumsregelverket, og helikopterdekk blir ikke omfattet av Oljedirektoratets tilsyn.

3.3.6 Radioutstyr/radiostasjon og navigasjonsutstyr i luftfartøy og på innretning

Som nevnt under pkt. 3.1.4 gir Post- og teletilsynet brukstillatelse for radioutstyr om bord i helikoptre etter søknad fra eier. Kopi av denne lisensen sendes Luftfartstilsynet. Post– og teletilsynet tildeler videre frekvenser for talekommunikasjon og navigasjon for helikoptertrafikken på norsk kontinentalsokkel. Før Post- og teletilsynet utsteder frekvenstillatelser utføres koordinering med naboland. Denne koordineringen gjøres av Luftfartsverket med unntak av frekvenser for navigasjonsutstyr på innretninger. Etter Post- og teletilsynets oppfatning fungerer samarbeidet med Luftfartsverket/Luftfartstilsynet etter formålet.

3.3.7 Radiokommunikasjon mellom innretning/fartøy og helikopter

Sjøfartsdirektoratet har regler for radioutstyr både på norske skip og flyttbare innretninger. I tillegg til de generelle regler finnes det tilleggskrav der fartøyet har helikopterdekk. Forskrift om installasjon og bruk av radioutstyr på flyttbare innretninger § 9 nr. 3 oppstiller krav til hvilket radioutstyr flyttbare innretninger med helikopterdekk spesielt skal være utstyr med. Det stilles krav til radioutstyr for kommunikasjon med helikoptret (iht. MODU-koden som igjen viser til ICAO). Videre skal det være et radiofyr for sending av peilesignaler til hjelp for navigeringen. Radiofyret skal være iht. ICAO og Luftfartstilsynets bestemmelser.

For skip som ikke omfattes av SOLAS, er det gitt tilleggsregler i forskrift om radiotelegrafi og radiotelefoni på passasjer og lasteskip (jf. § 10) for skip med arrangement for helikopteroperasjoner. Reglene omhandler krav til kommunikasjon mellom helikoptret og skipet, samt mellom helikoptret, helikopterdekkvakt og radiooperatør og utstyret til dette. Beredskapsfartøy skal i tillegg tilfredsstille krav gitt i beredskapsfartøyforskriftens § 21. Når det gjelder konvensjonsskip som følger den nye forskriften av 27. januar 1999 nr. 149 om radioanlegg og radiotjeneste, er det ikke gitt spesielle krav til kommunikasjonsutstyr med et eventuelt helikopter. Denne forskriften baserer seg på SOLAS, og det er der ikke stilt krav til dette med unntak av for passasjerskip med helikopterdekk. For passasjerskip er det gitt regler om kommunikasjon med helikopter i SOLAS kapittel 4 regel 7.5.

I petroleumsvirksomheten reguleres dette i Oljedirektoratets Forskrift om sikkerhets- og kommunikasjonssystemer (jf. § 23 Kommunikasjonssystem). Forskriftens tekniske krav til eksterne kommunikasjonssystemer innfris ved å følge Sjøfartsdirektoratets forskrift om installasjon og bruk av radioutstyr på flyttbare innretninger, jf. ovenfor. Ved planlegging og anskaffelse av kommunikasjonssystemer om bord i enhver norsk innretning, kommer konsesjonsvilkår i medhold av teleloven til anvendelse. Det er ingen forskjell i de plikter og rettigheter konsesjonen gir om det gjelder skip, faste eller flyttbare innretninger. Søknad om konsesjon på maritimt og aeromobilt samband administreres av Telenor på vegne av Post- og teletilsynet. Tildeling av frekvenser utenfor ovennevnte maritime og aeromobile tjenester administreres av Post- og teletilsynet.

I tillegg er følgende krav og veiledninger til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet: Midlertidige eller permanent bemannede innretninger skal utstyres med kommunikasjonssystemer som til enhver tid gjør det mulig å kommunisere internt på innretningen, og mellom innretningen og skip, luftfartøy og land. Utstyr for ekstern kommunikasjon skal velges ut fra operasjonelle behov, type aktivitet og definerte fare- og ulykkessituasjoner. Det skal sikres at personellet til enhver tid har den kompetansen som er nødvendig for å kunne gjennomføre aktivitetene på en sikker måte. Dette innebærer bl.a. at det ved bruk av kommunikasjonsutstyr skal sikres at den kommunikasjonsansvarlige radiooperatøren har god rutine som kommunikasjonsoperatør, samt nødvendig kompetanse på områder som beredskapsledelse, helikopterkommunikasjon, meteorologiske observasjoner og overvåking av sikkerhetssonene og havområdene rundt innretningen.

3.3.8 Tilsynet med arbeidsmiljølovens bestemmelser

Tilsynet med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven overholdes på dette området er delt mellom Arbeidstilsynet og Luftfartstilsynet, se pkt. 5.3.1.5. Det er imidlertid enighet om at grunnlaget for ansvarsfordelingen mellom etatene er uklar. I tillegg er det er uklart hvor grensen for den enkelte etats ansvar i praksis går.

Arbeidstilsynets oppfølging av tilsynet synes å fungere etter formålet. Fra Luftfartstilsynets side ble tilsynet ført tilfredsstillende de første årene etter vedtakelsen av forskrift om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. for sivil luftfart (1986), men utfører p.t. liten tilsynsaktivitet på dette området. Fordelingen av ansvar- og oppgaver kan dermed ikke pr. i dag sies å fungere tilfredsstillende og i samsvar med formålet med fordelingen. Luftfartstilsynet er imidlertid i gang med å utarbeide en plan for bedre oppfølging av flyselskapene på dette området. Dette inkluderer også helikopterselskapene som opererer på norsk kontinentalsokkel.

3.3.9 Meteorologiske forhold offshore – fremskaffing av naturdata

Oljedirektoratet er ansvarlig for tilsynet med sikkerheten i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Tilsynet med innsamling av ”naturdata” er en integrert del av det samlede tilsynet. I prinsippet skilles det ikke mellom faste og flyttbare innretninger, eller om innretningene har norsk eller utenlandsk flagg eller ikke har flagg i det hele tatt.

I petroleumsvirksomheten reguleres disse forhold gjennom forskrift om naturdata i petroleumsvirksomheten. Forskriften fastsetter hva som er nødvendig instrumentering for å ivareta arbeidsoppgaver som er påkrevd for å fremskaffe de aktuelle ”naturdata”, samt inkluderer krav om meteorologiske observasjoner til bruk for helikoptertrafikken til installasjoner. I begrepet ”naturdata” inkluderes observasjoner som benyttes innen flyværtjenesten til å utarbeide meteorologiske produkter, overvåke værforholdene og yte service (briefing, konsultasjoner m.m.) for helikoptertrafikken til/fra/på offshore installasjoner. Utdannelse av og operative rutiner for meteorologiske observatører offshore inngår også i dette.

Det norske meteorologiske institutt yter Oljedirektoratet sakkyndig bistand, jf. kgl. res. om ordningen av tilsynet med sikkerheten i petroleumsvirksomheten. Avtalen gjelder sakkyndig bistand fra meteorologisk institutt til Oljedirektoratet i tilsynet etter sikkerhetsforskriftens § 32 vedrørende instrumentering for registrering av data m.v. og tilsyn etter forskrift om naturdata i petroleumsvirksomheten. Forskriften stiller krav om naturdata både for planlegging av virksomhet og naturdata i sanntid for gjennomføring av virksomhet. Slike data benyttes bl.a. i forbindelse med meteorologiske tjenester for helikoptertrafikken til/fra innretningene. Operatøren skal følge pålegg fra Oljedirektoratet og har et eget ansvar for at instrumenter og personale oppfyller de krav som forskriftene oppstiller. DNMI yter bistand til Oljedirektoratet i forbindelse med tilsyn av MET-instrumenter.

På land ivaretar Det norske meteorologiske institutt instrumenteringen og har ansvar for oppfølging av instrumentene ved flyplasser som eies av Luftfartsverket i samsvar med avtale. Offshore har meteorologisk institutt ikke ansvar for instrumentering eller vedlikehold av dette. Instituttet har heller ikke ansvar for opplæring og oppfølging av observatører/de som nytter instrumentene. Ansvaret for observasjonstjenesten og framskaffelse og formidling av data ligger hos operatøren (av installasjonen).

Luftfartsverket har ansvar for flyværtjenesten som del av flysikringstjenesten i Norge, som bl.a. innebærer at Luftfartsverket har ansvar for etablering og omfang av tjenesten. Det er inngått en avtale mellom Luftfartsverket og Det norske meteorologiske institutt som regulerer samarbeidet mellom disse to etatene om planlegging, etablering og drift av flyværtjenesten. Luftfartsverkets rolle som den etat som avgjør hvilke flymeteorologiske tilbud som skal være tilgjengelig for helikoptertrafikken offshore kan synes noe uklar. Eksempelvis kan nevnes at om Luftfartsverket avgjør at en bestemt type tjeneste skal være tilgjengelig, så kan dette medføre at visse instrumenttekniske løsninger og observasjonsmessige rutiner må komme på plass. Det mangler klare retningslinjer og forholdet mellom Luftfartstilsynet, Oljedirektoratet og DNMI er ikke i tilstrekkelig grad avklart på dette området.

I hovedtrekk fungerer denne arbeidsfordelingen tilfredsstillende. Det synes imidlertid å være enkelte uklarheter i forhold til flyværtjenesten. Det norske meteorologiske institutt kan ikke ivareta sin rolle som meteorologisk myndighet på dette området på tilsvarende måte som på land. Det synes å være uklare og til dels sprikende rutiner i forbindelse med etablering av utstyr og omfang av flyværtjenester rettet mot helikoptertransporten på sokkelen. Dette henger delvis sammen med at operatørene selv er ansvarlig for å anskaffe utstyr til flyværtjenesten. I tillegg fremmes anmodninger om produkter fra flyværtjenesten i ulike kanaler.

Det finnes p.t. ingen forskrift for flyværtjeneste. En forskrift BSL-MET er under utarbeidelse under ledelse av Luftfartstilsynet. Den nye forskriften er forventet å avklare overordnede ansvarsforhold og oppgaver. Luftfartstilsynets oppfatning er at etaten, etter utskillelsen fra Luftfartsverket som ny myndighet for sivil luftfart, kan defineres som myndighet for flyværtjenesten. Det har blitt hevdet fra annet hold at Luftfartstilsynet bør sette standarden for de opplysningene som gis til flyværtjenesten. Det norske meteorologiske institutt synes å være uenig i dette og vurderer seg selv som myndighet på området. Det foreliggende utkastet til BSL-MET er ikke opplyst å inneholde spesielle krav til flyværtjenesten på sokkelen. Det er planer om å sende utkastet på høring før sommeren 2001. Oljedirektoratet planlegger å gjøre BSL-MET gjeldende for petroleumsvirksomheten så snart den er klar. Videre vil det være naturlig at Luftfartstilsynet yter Oljedirektoratet bistand i tilsynet med etterlevelse av bestemmelsene i BSL-MET.

3.3.10 Redningstjenesten

Redningstjenesten ved hovedredningssentralene samarbeider med andre offentlige etater med et forvaltningsansvar for sikkerhet generelt på og rundt norsk sokkel. Redningstjenesten har nær kontakt og samarbeider med Oljedirektoratet, Luftfartsverket, Luftfartstilsynet, Sjøfartsdirektoratet og Forsvaret.

Luftfartsverket, Forsvaret, Telenor og Helsevesenet inngår i redningsledelsen ved de to hovedredningssentralene under ledelse av politimestrene i henholdsvis Stavanger og Bodø. I tillegg inngår Luftfartsverket i bemanningen ved lokale redningssentraler ved flyplassene. Enheter av lufttrafikktjenesten er ansvarlig for uten opphold å varsle hovedredningssentralene ved et hvert mulig redningstilfelle. Redningstjenesten samarbeider tett med Forsvaret og benytter dets ressurser ved behov. Redningstjeneste er for øvrig en del av Kystvaktens oppgaver, jf. Kystvaktloven.

Hovedredningssentralene som redningstjenestens operative del tar ikke så meget del i konkret tilsyn med aktører på norsk sokkel, men det er en god dialog og tilfredstillende rapporteringsrutiner for relevant informasjon til bruk for redningstjenesten. Imidlertid er det en oppfatning om at hovedredningssentralenes deltagelse på slike tilsyn og inspeksjoner ville gi større utbytte for de involverte parter. Manglende deltagelse fra redningstjenestens side beror i sin helhet på den gjeldende ressurssituasjon (personell). Imidlertid blir det påpekt at situasjonen slik den er i dag oppleves som tilfredstillende og gir et godt grunnlag for redningstjenestens oppgaver.

Det er viktig at de ulike offentlige etater som arbeider med sikkerhet og forebyggelse av ulykker deler informasjon mellom seg til nytte for de ulike aktører. I dag kan det synes som et problem at ulike etater holder på fremskaffet informasjon. Eksempelvis kan det nevnes at hovedredningssentralene ikke har tilgang til Luftfartsverkets radarbilder over norsk luftrom eller tilsvarende fra de som driver med hav- og kystovervåkning pr. i dag. Dette ville eventuelt gi redningssentralene en raskere tilgang på situasjonsbilde og informasjon i forbindelse med søk- og redningsoperasjoner enn i dag. Fra redningstjenestens side uttales at det i fremtiden bør arbeides for at ulik informasjon fristilles for bruk for å øke sikkerheten i og rundt norsk sokkel.

3.3.11 Forsvarets flyginger offshore innenfor områder med helikopteraktivitet

Luftfartsverket har en samarbeidsavtale med Forsvaret basert på ”Rammeavtale mellom Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet om fordeling av ansvar og utgifter ved statens flyplasser m.v.” Samarbeidsavtalen omfatter tjenesteytelser på områdene lufttrafikktjeneste, flynavigasjonstjeneste og flyværtjeneste, også til Forsvarets flyginger innenfor områdene med helikopteraktivitet på norsk kontinentalsokkel. Enheter av lufttrafikktjenesten har lokale samarbeidsavtaler med Forsvarets kontrollenheter for koordinering av flyaktiviteten i de aktuelle områder. I tillegg deltar Luftfartsverket i et samarbeid med Luftforsvaret og allierte deltakende enheter når det gjelder planlegging og gjennomføring av større luftmilitære øvelser. Øvelsesområder og ruteføringer etableres i størst mulig utstrekning slik at de ikke kommer i konflikt med helikoptertrafikken og øvelsesflyging koordineres direkte med lufttrafikktjenestens enheter.

Nevnte avtalte tjenesteytelser synes å fungere godt mellom instansene. Bruk av felles radardata kan imidlertid utvikles til det bedre for begge parter. Det er reist kritikk mot Forsvarets flyging i områder med helikoptertrafikk på kontinentalsokkelen. Hendelser er registrert der helikopterflygere har rapportert om militære luftoperasjoner i farlig nærhet til helikoptre. I følge Luftforsvaret er det uklart hvem som har den sikreste informasjonen om bevegelige innretninger på sokkelen. Bedre informasjon til internasjonal militær luftfart om forholdene rundt luftaktiviteten på kontinentalsokkelen og forskriftene vil også kunne bidra positivt til økt sikkerhet for helikoptertransporten på norsk sokkel. Det er derfor en utfordring stadig å forbedre det daglig operative koordineringssamarbeidet mellom lufttrafikktjenesten og militære kontrollenheter og forbedre lufttrafikktjenestetilbudet i disse områdene.

”Avtale mellom Forsvarets overkommando og Luftfartsverket vedrørende gjensidig bruk av radardata” gir anledning til å bruke hverandres radardata der dette er hensiktsmessig. Historisk sett har data fra Luftforsvarets radarer blitt tilført lufttrafikktjenesten på steder hvor trafikksituasjonen har skapt et behov for radartjeneste. Tjenesten kunne derved etableres på et tidligere tidspunkt enn ved utbygging av sivilt radarnett. Dette gjelder både bruk av data fra militære innflygingsradarer ved kombinert sivile/militære flyplasser og data fra langdistanse tidligvarslingsradarer. Radarene tilfredsstiller imidlertid ikke dagens krav (Eurocontrol spesifikasjoner) som Luftfartsverket stiller til nøyaktighet på data, oppdateringshastighet og tilgjengelighet. Forsvarets radaranlegg er utviklet etter NATO-spesifikasjoner, mens Luftfartsverkets anlegg skal oppfylle Eurocontrols krav og spesifikasjoner. Bruk av Forsvarets radarer for flykontrolltjeneste innebærer derfor eventuelt spesielle betingelser satt til økte atskillelsesminima og subsidiære metoder for atskillelse. I sine planer for videre utbygging av radarnettet i Norge baserer Luftfartsverket seg derfor på bruk av data fra Forsvarets radarsensorer som back-up av egne installasjoner med mindre Forsvarets anlegg oppgraderes til å oppfylle kravene for sivilt bruk. Luftforsvaret har igangsatt et prosjekt som ytterligere kan integrere sivile og militære radar data.

Forsvarets luftkontrollstasjoner vil for øvrig på forespørsel kunne gi Luftfartsverket og/eller redningstjenesten utskrift fra radardata, for eksempel i forbindelse med leteaksjoner/ulykker-/hendelser.

For øvrig nevnes at det eksisterer et forum i form av halvårlige samarbeidsmøter mellom Forsvaret, Luftfartsverket og Luftfartstilsynet. Formålet med møtene er utveksling av informasjon og diskusjon av aktuelle tema, bl.a. felles utnyttelse av ressurser.