9 Krav og hovedmodeller for endringer i statens budsjett og regnskapssystemer

9.1 Innledning

Kapitlene 3 til 8 i utvalgets rapport presenterer et bredt bakgrunnsmateriale som beskriver ulike budsjett- og regnskapsprinsipper og drøfter en rekke problemstillinger. Disse kapitlene drøfter ulike tilnærminger og konsekvenser ved endringer i dagens system, men inneholder i liten grad vurderinger av hvilke endringer i budsjett- og regnskapssystemet som kan være ønskelige. Kapittel 9 trekker vurderingene noe lenger enn i de foregående kapitlene og gir en ramme for hva utvalget vil vektlegge i sin innstilling, kapittel 10. Kapitlet består av to hoveddeler:

• Oppsummering av krav til gode budsjett- og regnskapsprinsipper («kravspesifikasjon»).

• Presentasjon og vurdering av hovedmodeller for statens regnskaps- og budsjettsystem.

Forslaget til «kravspesifikasjon» bygger bl.a. på kapittel 3 (Formål for statsbudsjettet og statsregnskapet) og omtalen i kapittel 6 av anbefalingene fra internasjonale organisasjoner. Hovedmodellene som presenteres senere i dette kapitlet vurderes i forhold til kravspesifikasjonen. Vurderingene vil særlig bygge på drøftingene i kapittel 7 og 8.

9.2 Krav til gode budsjett- og regnskapsprinsipper i staten

I dette avsnittet gjennomgås det som etter utvalgets syn er de viktigste kravene til gode budsjett- og regnskapsprinsipper for staten. Kravene vil være et utgangspunkt for utvalgets tilrådninger som presenteres i kapittel 10.

A: Overordnede krav

I utvalgets mandat er følgende formål for statsbudsjettet listet opp:

1. Et administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi et grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene.

2. Et finanspolitisk verktøy som skal bidra til en forsvarlig makroøkonomisk utvikling.

3. Bidra til effektiv bruk av statens midler

Disse formålene er drøftet i kapittel 3. Fra de overordnede kravene har utvalget avledet et sett med mer operative krav, som får klarere fram de utfordringer og muligheter en møter mht. vurdering av en reform for statsbudsjettet og statsregnskapet. Det er utvalgets vurdering at det særlig er disse operative kravene som legger føringer for valg av budsjett- og regnskapsprinsipper i staten. De operative kravene presenteres i punktene B-D under.

B: Operativt

1. Statsbudsjettet skal være satt opp og inndelt slik at det gir Stortinget grunnlag for å foreta politiske prioriteringer og fatte politiske vedtak, herunder dimensjoneringen av ulike deler av offentlig sektor.

2. Statsbudsjettet skal gi mulighet for å synliggjøre det økonomiske handlingsrommet.

3. Statsbudsjett og -regnskap skal settes opp på en slik måte at det gir mulighet for å styre statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester.

4. Statsbudsjett- og regnskapssystemet skal gi Stortinget mulighet for å vurdere de reelle kostnadene ved ulike tiltak i forhold til resultater.

5. Statsregnskapet skal gi mest mulig fullstendig og reell informasjon om statens eiendeler og framtidige forpliktelser.

6. Statsbudsjettet skal bidra til at de enkelte virksomhetene innretter sin aktivitet slik at de mål som settes for aktiviteten nås, og at dette skjer på en kostnadseffektiv måte.

7. Statsbudsjettet og - regnskapet skal være robust i forhold til endringer i styrings- og finansieringsmodeller for offentlig sektor.

C: Informasjon

Ettersom statsbudsjettet er Stortingets beslutningsdokument og dermed et svært viktig politisk dokument, er det utvalgets vurdering at det først og fremst er Stortingets kvalitets- og informasjonsbehov som må tillegges avgjørende vekt ved utformingen av budsjettdokumentene, selv om også andre brukergrupper er viktige.

Følgende faktorer har betydning for kvaliteten på regnskaps- og budsjettinformasjonen:

1. Transparent: Budsjett og regnskap må bygge på klart formulerte og ensartede prinsipper som sikrer at de oppfattes som transparente. Det vil si at oppstillingene er oversiktlige, og at det på en enkel og klar måte kommer fram hva det informeres om og hvordan informasjonen er framkommet.

2. Pålitelig: Dette innebærer blant annet at regnskapsinformasjonen skal være partsuavhengig. Pålitelighet i regnskapsinformasjonen forutsetter videre at den ikke inneholder vesentlige feil og/eller at den ikke er beheftet med for stor grad av usikkerhet.

3. Forståelig: En viktig egenskap for budsjett og regnskap er at de skal være forståelig for brukerne. Statsbudsjettet og statsregnskapet må derfor utformes på en slik måte at brukerne innehar, eller har mulighet til å tilegne seg på en relativt enkel måte, den nødvendige bakgrunnskunnskapen for å forstå oppstillingene.

4. Relevant: For at budsjett- og regnskapsinformasjonen skal være nyttig, må den være relevant for brukernes behov. Det innebærer bl.a. at informasjonen må være tidsaktuell (statsregnskapet bør legges fram så raskt som mulig etter årsslutt) og den må presenteres på et passende detaljeringsnivå, og den må være fullstendig. Brukerne bør kunne settes i stand til å bedømme både tidligere, nåværende og framtidige økonomiske hendelser.

5. Sammenlignbart: Brukerne må gis mulighet til å vurdere endringer i den økonomiske situasjonen over tid. De må også kunne foreta sammenligninger mellom statlige virksomheter, og mellom statlige virksomheter og foretak i privat sektor der det er relevant. Statsbudsjettet og statsregnskapet bør dessuten kunne sammenlignes mellom land. For å oppnå full sammenliknbarhet burde alle virksomheter praktisere like regnskapsprinsipper. Sammenliknbarhet stiller også krav til at informasjonen er fullstendig.

D: Kontroll (etterhånds)

1. Politisk kontroll: Statsbudsjettet og statsregnskapet skal gi Stortinget grunnlag for å kunne kontrollere at budsjettvedtakene blir iverksatt og fulgt opp.

2. Konstitusjonell kontroll: Statsbudsjettet er utgangspunktet for Riksrevisjonens kontroll med at alle bevilgninger er brukt i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Samsvar mellom statsbudsjett og statsregnskap er viktig for å kunne føre god kontroll med bruk av statens midler.

3. Demokratisk kontroll: Statsbudsjettet og statsregnskapet skal gi velgerne mulighet til å kontrollere at de folkevalgte Stortingspolitikerne og regjeringen utfører sin gjerning.

Kravene drøftes gjennom den anvendelsen de gis i forbindelse med vurderingen av de ulike modellene nedenfor. Noen av kravene er forenlige med hverandre, mens andre kan være i konflikt.

9.3 Hovedmodeller for statsbudsjettet og statsregnskapet

Med bakgrunn i utvalgets mandat er det naturlig å legge vekt på to hoveddimensjoner ved valg av budsjett- og regnskapssystem for staten:

• Føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet.

• Tidshorisont for Stortingets formelle vedtaksdokument.

I dette kapitlet drøftes fire modeller basert på disse hoveddimensjonene opp mot de kravene til et godt budsjett- og regnskapssystem som er stilt opp foran. Innenfor hver enkelt hovedmodell kan det tenkes ulike undermodeller. Hovedmodellene er:

1. Dagens system.

2. Overgang til periodiseringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet.

3. Flerårig vedtak som omfatter hele statsbudsjettet.

4. Synliggjøring av flerårige konsekvenser av vedtak og planer og økt forutsigbarhet for enkelte virksomheter/aktiviteter.

Drøftingen av økt grad av flerårighet tar utgangspunkt i at budsjettperioden fortsatt skal være ett år, men at det kan være aktuelt for Stortinget å gjøre vedtak som omfatter flere budsjettperioder samtidig. Det vises til nærmere drøfting i kapittel 8.

Etter utvalgets syn kan spørsmålet om føringsprinsipp drøftes uavhengig av spørsmålet om tidshorisont for Stortingets formelle vedtaksdokument.

Modell 2 peker på periodiseringsprinsippet som alternativ til dagens føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet. Modell 3 og 4 er to alternative modeller for å ivareta behovene for flerårighet i budsjettprosessen. Overgang til periodiseringsprinsippet innebærer ikke i seg selv noen endring av tidshorisonten for Stortingets budsjettvedtak. Modell 2 kan derfor kombineres både med modell 3 og modell 4.

I kapittel 8 trekkes det et skille mellom flerårige budsjetter og fleksibilitet mellom budsjettår. En videreføring eller videreutvikling av dagens system når det gjelder innslag av fleksibilitet mellom budsjettår kan inngå i alle de fire hovedmodellene som utvalget har presentert for statens budsjett- og regnskapssystemer. Dagens mekanismer for fleksibilitet mellom budsjettår drøftes som en del av vurderingen av dagens budsjett- og regnskapssystem nedenfor. Muligheten for økt omfang av slike mekanismer er ikke nærmere drøftet, men utvalget vil peke på at dette kan ha en viss betydning for hvordan budsjett- og regnskapssystemene vurderes i forhold til de kravene som er stilt opp:

• Endringer i bevilgningsreglementet som gir økt mulighet for å overføre bevilgninger mellom budsjettår, vil gjøre sammenhengen mellom budsjettvedtaket og de etterspørselsimpulser som dette gir opphav til i den enkelte budsjettår mindre forutsigbar.

• Økt overføringsmulighet mellom budsjettår vil kunne bidra til mer effektiv bruk av ressursene i virksomhetene, for eksempel ved at det kan åpne for at lønnsomme investeringer gjennomføres tidligere. Dersom slike overføringsmuligheter får stort omfang, uten at dette er koblet til bindende flerårige budsjetter, kan det imidlertid være en fare for at dette bidrar til utgiftsøkninger. Dette vil kunne skje dersom virksomheter bruker overføringsmuligheten til å gjennomføre investeringer som øker kapasiteten, og som i neste omgang viser seg å kreve økte driftsbevilgninger.

Det vil være mange valgmuligheter innenfor hver av de tre hovedmodellene som beskriver alternativer til dagens system. Kapittel 7 og 8 belyser en rekke problemstillinger som det konkret må tas stilling til ved en evt. omlegging av budsjett- og regnskapssystemet for staten. De kravene som utvalget har stilt opp belyser disse problemstillingene nærmere, og danner grunnlag for de konklusjonene som trekkes i utvalgets innstilling i kapittel 10.

9.4 Modell 1: Dagens system for budsjettering og regnskapsføring i staten

9.4.1 Innledning

I dagens system har det over tid blitt foretatt en rekke tilpasninger som har endret budsjett- og regnskapssystemets funksjonsmåte i større eller mindre grad. Som en konsekvens følger dagens system verken et rendyrket kontantprinsipp eller et ettårsprinsipp, jf. omtalen i kapittel 4. Modeller basert på et mer rendyrket kontantprinsipp eller ettårsprinsipp anser ikke utvalget som aktuelle alternativer, og dette er derfor ikke vurdert nærmere. Dagens unntak og modifikasjoner fra kontantprinsippet bidrar til å gjøre systemet uoversiktlig, og det svekker muligheten til å sammenlikne kostnader ved statlig aktivitet over tid og mellom virksomheter.

9.4.2 Vurdering mot operative krav

Dagens regnskaps- og budsjettsystem gir Stortinget stor grad av oversikt og kontroll over bevilgningene til ulike deler av offentlig sektor det enkelte regnskapsår, og hvordan bevilgningene anvendes til drift og investering. Slik sett gir systemet godt grunnlag for å dimensjonere bruk av statlige midler i de ulike delene av offentlig sektor i tråd med politiske prioriteringer. Ettersom et budsjett ført etter dagens kontantprinsipp ikke innebærer periodisering av utgiftene ved de ulike aktivitetene, vil imidlertid prioriteringene knyttet til statlig tjenesteproduksjon måtte skje på grunnlag av ufullstendig informasjon om kostnadene. Stortingets vedtak om bevilgninger gir en klar hjemmel for hvor mye den enkelte virksomhet kan utbetale i løpet av budsjetterminen.

Dagens budsjettsystem mangler systematisk informasjon om hvordan de prioriteringer som gjøres i det enkelte budsjettår påvirker handlingsfriheten framover, og dermed rommet for politiske prioriteringer i senere år. Dagens budsjettsystem kan også bidra til et kortsiktig styringsfokus ved at det i liten grad skilles mellom utgifter som er direkte knyttet opp til periodens drift, og utgifter/investeringer som antas å påvirke aktiviteten i påfølgende perioder. En slik likebehandling av to i prinsippet ulike utgiftsarter kan medføre at lønnsomme investeringer/vedlikehold nedprioriteres ettersom avkastningen av slike strekker seg over flere perioder.

Muligheten for å styre statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester (herunder arbeidskraft) forutsetter at det er en forutsigbar sammenheng mellom det budsjettvedtaket Stortinget gjør og det kjøp av varer og tjenester som dette gir grunnlag for gjennom året. Et usikkerhetsmoment ligger i anslaget på prisvekst, ettersom bevilgningene gis i løpende kroner. Dette er en usikkerhetsfaktor som er uavhengig av valg av føringsprinsipp. Dagens budsjettsystem gir utover dette relativt god kontroll med statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester gjennom at det for de fleste virksomheter besluttes utgiftsrammer til drift og investering. Detaljstyringen begrenses ved at virksomhetene har en viss disposisjonsfrihet innenfor disse utgiftsrammene, slik at det kan være usikkerhet knyttet til sammensetningen av etterspørselsimpulsene. Innslaget av virksomheter som ikke er bruttofinansiert (nettofinansiering mv.) begrenser styringen med etterspørselsimpulsene fordelt på utgiftsarter. Videre kan innslaget av flerårig fleksibilitet knyttet til visse investeringer (jf. økonomireglementet for staten) svekke koblingen mellom bevilgning og etterspørsel noe.

Dagens budsjett- og regnskapssystem for staten har klare mangler i forhold til kravet om at Stortinget skal ha mulighet til å vurdere de reelle kostnadene ved tiltak i forhold til mål og resultater. Dagens kontantprinsipp gir som nevnt ufullstendig informasjon om de reelle kostnadene ved de enkelte tiltak, jf. kapittel 7. Dette skyldes både at en del kostnader ikke framkommer som kostnader for virksomhetene, og at en del utgifter ikke føres i samme budsjettperiode som den aktiviteten de gir opphav til. De viktigste manglene er at kostnadene ved bruk av realkapital ikke framkommer og at avsetninger til framtidige pensjonskostnader ikke er inkludert i lønnskostnader. Allerede nedlagt kapital framstår som kostnadsfri. Eksempelvis framkommer ikke kostnaden ved å la en vei eller bygning stå uferdig. Utgiftene til investeringer føres i budsjett og regnskap på investeringstidspunktet, men framkommer ikke som en kostnad knyttet til den aktiviteten investeringene gir opphav til. Mer fullstendig informasjon om de reelle årlige kostnadene forutsetter overgang til periodiseringsprinsippet.

Dagens kapitalregnskap for staten gir ikke en fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser (gjeld). Hovedvekten i kapitalregnskapet er på statens finansielle eiendeler og gjeld, mens oversikten er mindre omfattende for statens realkapital som bygninger, maskiner, infrastruktur mv., og kun realkapital i forvaltningsbedriftene tas med. Selv om oversikten over finanskapital er mer omfattende, har også den mangler. Spesielt er forpliktelser knyttet til juridiske opparbeidede rettigheter som for eksempel tjenestepensjoner i Statens Pensjonskasse ikke tatt med. Beholdningene i kapitalregnskapet er i hovedsak verdsatt til anskaffelseskost, og ikke til virkelig verdi slik regnskapsloven krever for visse typer finansielle beholdninger. Et viktig unntak er Statens petroleumsfond, som vises til markedsverdi. Det finnes enkelte fond for avsetninger til tap på fordringer, men omfanget av tapsavsetninger antas å være begrenset sett i forhold til de krav regnskapsloven setter. I tillegg til kapitalregnskapet finnes det en komplett oversikt over statens eiendommer som oppdateres med jevne mellomrom. Denne oversikten har tidligere vært publisert som en egen stortingsmelding (den siste utgaven er St.meld. nr 10 (2000-2001)), men vil fra nå av legges fram som et trykt vedlegg til Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjettproposisjon hvert fjerde år. Denne oversikten setter imidlertid ingen verdi på eiendommene. Derimot inneholder oversikten kjøpesum eller byggekostnad der hvor slik informasjon er tilgjengelig.

Mål- og resultatstyring er et bærende styringsprinsipp i økonomireglementet for staten. Økonomireglementet gir statlige virksomheter stor fleksibilitet og handlingsrom både i departementenes styring av underliggende virksomheter, og i den interne styringen av virksomhetene. En forutsetning for at målene for virksomhetene skal kunne nås på en kostnadseffektiv måte er at de som fatter beslutningene kjenner de reelle kostnadene ved ulike tiltak. Statsregnskapet og statsbudsjettet viser, som tidligere påpekt, ikke de reelle kostnadene.

De totale pensjonskostnadene belastes ikke den enkelte statlige virksomhet i dag. Utbetalinger til pensjoner bevilges over et sentralt utgiftskapittel på statsbudsjettet. Dermed framstår egen arbeidskraft som billigere enn den egentlig er, sett fra virksomhetenes ståsted. Dette favoriserer bruk av egne ansatte framfor kjøp av tjenester fra eksterne selskaper, og vrir det relative prisforholdet mellom arbeidskraft og andre innsatsfaktorer. En overgang til periodiseringsprinsippet vil innebære at pensjonskostnadene framkommer.

For de fleste statlige forvaltningsorganer utgjør bygningsmasse og lokaler størstedelen av den realkapitalen de disponerer. Statens husleieordning innebærer at det allerede i dag betales kostnadsdekkende husleie for en del av lokalene. For bygninger som ikke er en del av husleieordningen og for investeringer i Forsvaret og samferdselssektoren (som ikke gjøres i regi av virksomheter organisert som forvaltningsbedrifter), er det imidlertid en svakhet at kostnadene knyttet til bruk av kapitalen ikke synliggjøres. Det informasjonsgrunnlaget som ligger i statsregnskapet ført etter dagens kontantprinsipp gir et mangelfullt grunnlag for sammenligninger av ressursbruken i statlige virksomheter over tid, på tvers av virksomheter og i forhold til private produsenter.

Dagens system for føring av statsbudsjettet og statsregnskapet åpner for at virksomhetene baserer sin interne drift på informasjon om reelle kostnader, ved at de i tillegg til kontantposteringer benytter elementer av periodisering i sin interne styring og i internregnskapet. En del statlige virksomheter har valgt dette. Det kan imidlertid ligge et effektivitetstap i at virksomhetene må forholde seg til to forskjellige sett av regnskapsprinsipper; ett for internt bruk og et annet for bruk ved rapportering til overordnet myndighet. Slik sett kan det ligge en effektivitetsgevinst for virksomhetene i at periodiseringsprinsippet innføres også for statsbudsjettet og statsregnskapet.

Mulighetene for kostnadseffektiv måloppnåelse, kan for enkelte virksomheter og aktiviteter i dag begrenses av manglende forutsigbarhet knyttet til gjennomføringen av flerårige prosjekter, jf. kapittel 8. Spesielt for investeringer og andre typer større prosjekter som strekker seg over flere år, kan ettårig bevilgning gi lite effektiv ressursutnyttelse. Usikkerhet om framtidige rammebetingelser kan vanskeliggjøre planlegging og kan over tid vri fokus vekk fra den mest effektive ressursutnyttelsen. Manglende vedlikehold og valg av investeringsmodeller som gir lave investeringskostnader, men høyere drifts- og vedlikeholdskostnader senere, er eksempler på situasjoner som kan oppstå dersom det ikke tas hensyn til de totale langsiktige kostnadene knyttet til aktiviteten. Tilsvarende kan det være en risiko for at lønnsomme reformer og investeringsprosjekter ikke blir gjennomført dersom det i for stor grad fokuseres på de kortsiktige utgiftene.

Selv om budsjettet gjelder for ett år av gangen, inneholder også dagens system betydelige elementer av langsiktighet. Både i prosjekteringen av investeringer, utforming av tiltak og andre prosjekter legges det ned et omfattende arbeid i å utrede langsiktige konsekvenser, blant annet gjennom egne langtidsplaner for forsvarssektoren og samferdselssektoren. Også innenfor andre områder presenteres stortingsmeldinger med planer for politikkutformingen i de kommende årene. Felles for slike planer er imidlertid at de behandles utenom budsjettprosessen, og er ikke alltid tilpasset hva som er mulig innenfor handlingsrommet for budsjettpolitikken.

At det fattes budsjettvedtak for ett år om gangen innebærer at bevilgninger får karakter av å ha «datostempel». Dette kan skyldes at bevilgningen faller tilbake til statskassen dersom den ikke en benyttet innen en fastsatt tidsfrist. Det er imidlertid adgang til å overføre inntil 5 prosent av driftsbevilgninger til neste år, og investeringsbevilgninger kan overføres i inntil to år uten beløpsgrense. Vel så viktig er derfor de signaleffektene som det faktum at bevilgningen står ubrukt kan gi, da det kan føre til reduserte bevilgninger senere. Systemet kan dermed gi incentiver til at bevilgninger brukes opp selv om dette ikke er effektiv ressursbruk. Dette kan i enkelte tilfeller føre til sløsing av midler ved årets slutt. Tilsvarende kan det være et problem at virksomhetene ikke kan spare, låne eller forskuttere framtidig bevilgning. Dette kan gjøre det vanskelig å iverksette lønnsomme effektiviseringstiltak eller investeringer.

Selv om mange statlige virksomhetene i dag finansieres med brutto utgiftsrammer, er det også betydelige innslag av alternative modeller. Føring av statsbudsjettet etter kontantprinsippet er ikke til hinder for at bevilgningene kan gis i form av stykkprisfinansiering eller nettotilskudd til virksomheter med særskilte fullmakter. Innføringen av alternative finansieringsformer kan imidlertid i en del tilfeller forutsette at det foreligger informasjon om virksomhetenes periodiserte utgifter (dvs. kostnader), men dette krever ikke nødvendigvis at statsbudsjettet og statsregnskapet som helhet er ført på denne måten.

9.4.3 Vurdering mot kravene til informasjon

En vurdering av egenskapene ved den informasjonen som ligger i ulike budsjett- og regnskapsprinsipper må ta utgangspunkt i en forståelse av hvem som er mottaker av informasjonen. Statsbudsjettet og statsregnskapet har en bredt sammensatt brukergruppe. Av viktige brukergrupper kan nevnes: Stortinget, regjering og det øvrige politiske miljøet, sentraladministrasjonen (departementene) statlige virksomhetsledere, media, interessegrupper, nasjonale og internasjonale statistikkinstitusjoner og enkeltborgere/«velgere». Disse brukergruppene etterspør til dels ulik informasjon og vil ha ulike forutsetninger for å tilegne seg og forstå informasjonen. Det er generelt viktig at budsjett- og regnskapsinformasjonen har tilfredsstillende kvalitet, og at den møter de informasjonsbehov som brukerne har.

Utvalget anser likevel at Stortinget, regjeringen og administrasjonen i statsforvaltningen er de viktigste og primære brukerne av statsbudsjettet og statsregnskapet.

Dagens kontantprinsipp oppfyller i stor grad kravene både til pålitelighet og forståelighet. Prinsippet er godt innarbeidet i både administrasjonen og i de politiske miljøene. Det er en styrke at kontantprinsippet baserer seg på et enkelt «penger ut - penger inn» system. Det har vært anført i flere av de landene som har gått over til periodiseringsprinsippet at en fordel med kontantprinsippet er at det ikke er nødvendig med særskilt regnskapskompetanse, verken hos politikere, administrasjon eller i befolkningen for øvrig for å kunne sette seg inn i og forstå statens budsjett og regnskap. I Storbritannia hevdes det (Public Audit Forum, 2002):

«Cash-based records and reports require only a basic knowledge of accountancy, with the result that there is little need for technical accounting training or qualified accountants.»

I en dansk utredning som anbefaler overgang til periodiseringsprinsippet står det (Finansministeriet, 2002):

«I forhold til bevillings- og kontrolopgave synes det traditionelle udgiftsbaserede budget- og regnskabsssystem at have en række fortrinn. Bevillinger baseret på betalingsstrømme er i de fleste tilfælde næmme at forstå og forudsætter ikke et dyptgående kendskab til diverse regnskabsprincipper.»

Dagens system har svakheter i forhold til kravene om transparens, sammenliknbarhet og relevans. Det vises til drøftingen over hvor det pekes på at et budsjett ført etter dagens kontantsystem har begrenset informasjon om de reelle kostnadene ved ulike tiltak, og om statens eiendeler og gjeld. Dette gjør informasjonen mindre relevant og det vanskeliggjør sammenliknbarhet. Videre er det pekt på at det i dagens system er en del unntak og modifikasjoner fra et rendyrket kontantprinsipp. Det kan virke noe tilfeldig hvor og hvordan tilpassingene er foretatt, og modifikasjonene kommer ikke nødvendigvis klart fram i dokumentene. Dette bidrar til å gjøre budsjett- og regnskapsinformasjonen mindre transparent.

Kravet om sammenlignbarhet over tid er oppfylt ved dagens kontantprinsipp for utbetalinger. Budsjett og regnskap ført etter kontantprinsippet gir imidlertid lite grunnlag for å foreta sammenligninger mellom statlige virksomheter og mellom statlig og privat aktivitet, og gir heller ikke grunnlag for å vurdere statlig aktivitet i forhold til kostnader.

9.4.4 Vurdering mot kravene til kontroll

Spørsmålet om politisk og konstitusjonell kontroll henger nøye sammen med hva det er politisk ønskelig å styre. Kravene til kontroll knytter seg derfor til spørsmål om styringsfokus og styringsmodeller. Dagens system har klare mangler som utgangspunkt for styringssystemer som legger større vekt på å styre ut fra virksomhetenes reelle kostnader.

Dagens kontantprinsipp fungerer imidlertid godt som grunnlag for kontroll med at statens midler er brukt i samsvar med Stortingets bevilgningsvedtak. Med dagens system er det en klar sammenheng mellom budsjett og regnskap i den forstand at regnskapet kan ses på som en «fasit» på budsjettet. I de land der budsjett og regnskap føres på forskjellige prinsipp vanskeliggjøres en slik sammenstilling.

Fokus for kontrollen er regnskapsrevisjonen, men omfatter også systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). I forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsrevisjon kan den mangelfulle informasjonen som kontantprinsippet gir om de reelle kostnadene i statlige virksomheter, være en svakhet.

9.5 Modell 2: Overgang til periodiseringsprinsippet

9.5.1 Innledning

I avsnitt 9.4 ble det pekt på noen viktige svakheter ved dagens system som ikke kan løses innenfor en modell som bygger på kontantprinsippet. I dette avsnittet vurderer utvalget på hvilke måter innføring av et periodiseringsprinsipp kan bidra til at kravene utvalget har stilt opp for gode budsjett- og regnskapsprinsipper oppfylles bedre, og om periodiseringsprinsippet på enkelte områder kan ha svakheter i forhold til kravene. Kapittel 7 peker på en del valg som må tas i forbindelse med innføring av periodiseringsprinsippet for staten. En del av disse valgalternativene vurderes nedenfor i lys av kravene.

9.5.2 Vurdering mot operative krav

Et statsregnskap og statsbudsjett ført etter periodiseringsprinsippet vil bestå av en kontantstrømoppstilling, et resultatregnskap og en balanse. I tillegg kommer eventuelt egen oppstilling for omvurderinger, jf. kapittel 7. Budsjett og regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil inneholde samme informasjon som dagens system, men i tillegg gi betydelig mer informasjon på viktige områder.

Innføring av periodiseringsprinsippet for statsbudsjettet behøver ikke i seg selv å innebære at Stortingets budsjettvedtak endres i særlig grad. Periodiseringsprinsippet kan for eksempel benyttes som en kilde til informasjon som kontantbevilgningene baseres på. Videre vil uansett den informasjon som dagens bevilgningsvedtak er basert på kunne finnes igjen i et nytt system, jf. kontantstrømoppstillingen i et periodisert budsjett. Periodiseringsprinsippet vil innebære at informasjonsgrunnlaget for de politiske prioriteringene bedres, men endring av føringsprinsipp har ikke nødvendigvis konsekvenser for Stortingets kontroll over ressursbruken i de ulike delene av offentlig sektor. Endringer i finansierings- og styringsmodellene for statlige virksomheter, som eventuelt gjennomføres i forbindelse med omlegging av føringsprinsipp, vil imidlertid kunne ha betydning for Stortingets direkte kontroll over aktiviteten i ulike deler av offentlig sektor.

Vurdering av hvilke krav som over tid skal settes til balansen i statsbudsjettet, vil blant annet måtte ta utgangspunkt i en samlet oversikt over statens formue og forpliktelser. Innføring av periodiseringsprinsippet betyr at statens reelle formuessituasjon framkommer bedre, og bidrar dermed til økt synliggjøring av handlingsfrihet i framtidige budsjetterminer.

Gitt at Stortinget har den samme styringsinformasjonen og om ønskelig kan finansiere og styre virksomhetene på samme måte som under dagens system, vil ikke en endring av føringsprinsipp i seg selv ha konsekvenser for muligheten for å styre statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester. Eventuelle endringer i styrings- og finansieringsmodeller for virksomhetene vil imidlertid kunne svekke Stortingets mulighet til å styre etterspørselsstimulansene.

Statsbudsjett og statsregnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil gi Stortinget betydelig mer informasjon om de reelle kostnadene ved ulike aktiviteter enn ved dagens system. Særlig vil kostnadene ved bruk av arbeidskraft og kapital framkomme bedre. Et resultatregnskap for staten ført etter periodiseringsprinsippet inkluderer imidlertid ikke nødvendigvis alternativkostnaden ved bruk av realkapital. Slike kostnader kan framkomme i statsbudsjettet og statsregnskapet, for eksempel dersom de statlige virksomhetene avkreves kapitalleie eller det stilles avkastningskrav.

Balanseoppstillingen i et periodisert regnskap vil gi en mer fullstendig oversikt over statens formue og gjeld enn dagens kapitalregnskap. Overgangen til et slikt system vil imidlertid medføre utfordringer, blant annet knyttet til etablering av åpningsbalanse, og mer generelt knyttet til vurdering av eiendeler.

Overgang til periodiseringsprinsippet for statsbudsjettet og statsregnskapet kan føre til at de statlige virksomhetene får bedre informasjon om de reelle kostnadene ved ulike tiltak, og oversikt over ubrukte realkapitalressurser. Økt informasjon om kostnader kan bidra til økt kostnadseffektivitet. Endring av føringsprinsipp vil imidlertid ikke i seg selv endre mer grunnleggende incentivstrukturer knyttet til virksomheten. Den informasjon som ligger i et periodisert system kan imidlertid utnyttes ved eventuelle endringer i styrings- og finansieringsmodeller.

Statsregnskap og statsbudsjett ført etter periodiseringsprinsippet antas å være robust i forhold til styrings- og finansieringsmodeller, og vil kunne være et rammeverk for hele det mangfoldet av slike modeller som i dag finnes i staten.

9.5.3 Vurdering mot kravene til informasjon

En omlegging til et periodiseringsprinsipp vil innebære visse utfordringer knyttet til forståelighet, og vil trolig måtte medføre opplæring hos politikere og statsadministrasjon både for å sikre at informasjonen har god kvalitet og at den kan anvendes.

I forhold til kravet om relevans for brukerne, vil periodiseringsprinsippet være betydelig bedre enn kontantprinsippet, fordi den merinformasjon som periodiseringsprinsippet gir vil gi grunnlag for bedre beslutninger og bedre oppfølging og kontroll. Et viktig samfunnsøkonomisk spørsmål er imidlertid om nytten av den økte informasjonen oppveier evt. økte kostnader.

Kravet om pålitelighet må antas å være oppfylt både ved et kontantprinsipp og et periodiseringsprinsipp. Overgang til et periodiseringsprinsipp som er basert på velutviklet regnskapsteori og praksis fra privat sektor, og internasjonale erfaringer for offentlig/statlig sektor, vil imidlertid øke påliteligheten gjennom at privat og offentlig virksomhet får en felles referanseramme.

Overgang til et periodiseringsprinsipp vil øke muligheten for sammenligning mellom sektorer betydelig, under forutsetning av at det etableres enhetlige klassifiseringer og standarder, målemetoder, teknikker osv.

9.5.4 Vurdering mot kravene til kontroll

Statsbudsjett og statsregnskap ført etter et periodiseringsprinsipp vil inneholde mer informasjon, og dermed gi bedre grunnlag for kontroll. Samtidig vil kontrollen bli mer omfattende ved at den også vil omfatte skjønnsmessige vurderinger som virksomheten gjør, for eksempel i forhold til omvurderinger.

Spørsmålet om et periodiseringsprinsipp gir et bedre grunnlag for kontroll må også vurderes ut fra om det er politisk ønskelig med økt fokus på kontroll av kostnadsforbruk, og ikke bare utgifter.

9.6 Modell 3: Flerårig vedtak som omfatter hele statsbudsjettet

9.6.1 Innledning

I dette avsnittet vurderer utvalget en modell basert på at Stortinget foretar flerårige budsjettvedtak som omfatter hele budsjettet. En slik modell vil ha svært ulike egenskaper avhengig av hvor detaljert flerårig budsjettvedtak som fattes. Kapittel 8 drøfter to varianter. Den ene varianten er basert på et flerårig budsjettvedtak med den detaljeringsgrad som ligger i kapittel- og poststruktur i dagens statsbudsjett. Den andre er basert på et begrenset antall bindende flerårige utgiftsrammer eller tak, jf. for eksempel det svenske systemet. Flerårige budsjettbindinger som omfatter avgrensede deler av budsjettet, vurderes i avsnitt 9.7 sammen med mekanismer for å synliggjøre flerårige budsjettkonsekvenser av samlede vedtak og planer.

Utvalget legger til grunn at flerårige budsjettvedtak i praksis må gjøres rullerende, dvs. at Stortinget hvert år har mulighet til å justere tidligere vedtak for etterfølgende år. For at det skal ha noen hensikt å vedta flerårige budsjetter må de likevel legge sterkere politiske føringer framover enn det som kunne oppnås gjennom ikke bindende budsjettframskrivinger mv., jf. avsnitt 9.7.

9.6.2 Vurdering mot operative krav

Flerårig budsjettvedtak i Stortinget innebærer ikke i seg selv at statlige virksomheter får økt mulighet til å disponere budsjettmidler fritt mellom budsjettår. Graden av fleksibilitet for virksomhetene mellom budsjettår er noe det må tas stilling til, enten Stortingets budsjettvedtak er ettårig eller flerårig. Overgang til flerårige budsjetter betyr heller ikke at Stortinget gir fra seg noe av muligheten til å styre prioriteringer. Detaljerte flerårige budsjetter kan tvert i mot øke kontrollen over ressursbruken i statlige virksomheter ved at den gjøres mer troverdig. Så lenge det årlig fattes et budsjettvedtak for det nærmeste året, vil Stortingets kontroll med aktiviteten i ulike deler av statlig sektor påvirkes lite av om det i tillegg vedtas budsjett/utgiftsrammer for påfølgende år. En kompliserende faktor kan være at det ikke nødvendigvis er samme Storting eller regjering som bindes av vedtak om flerårige budsjetter. Et nytt Storting har mulighet til å endre tidligere vedtak ved årlig rullering av de flerårige budsjettene, men store endringer vil svekke troverdigheten til systemet.

Vedtak av flerårige budsjetter kan bidra til å synliggjøre det økonomiske handlingsrommet nå og i framtiden. Stortinget blir dermed nødt til å vurdere prioriteringene på budsjettet det første året i sammenheng med budsjettene for senere år. Dersom dagens detaljerte ettårige vedtak suppleres med vedtak om flerårige utgiftstak for budsjettet de påfølgende årene, fordelt på et begrenset antall utgiftsområder, synliggjøres Stortingets overordnede prioriteringer. Stortingets informasjonsgrunnlag for slike prioriteringer kan imidlertid være begrenset dersom det ikke samtidig foreligger informasjon om hvilken handlingsfrihet utgiftstakene vil gi for det enkelte politikkområde, gitt tidligere vedtak og andre forhold som legger bindinger på ressursbruken i den enkelte sektor. Dersom det skulle vedtas et detaljert flerårig budsjett måtte slike bindinger reflekteres i bevilgningene på kapittel- og postnivå. Utarbeiding av et slikt detaljert budsjett vil være svært krevende både politisk og metodemessig, og vil også gi for rigide bindinger.

Bindende flerårige budsjetter, som legger reelle politiske føringer på budsjettene framover, begrenser nødvendigvis muligheten for løpende å tilpasse statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester. Hensynet til budsjettets rolle i stabiliseringspolitikken bør likevel et stykke på vei kunne ivaretas ved at systemet utformes slik at automatiske stabilisatorer får virke, og evt. at det åpnes for ytterligere justeringer i budsjettet dersom den økonomiske utviklingen avviker mye fra det som ble lagt til grunn for det opprinnelige budsjettvedtaket. For at de flerårige budsjettvedtakene skal ha troverdighet, bør imidlertid slike justeringer i forhold til tidligere vedtak begrenses i størst mulig grad.

Detaljerte flerårige budsjetter gir Stortinget bedre muligheter for å vurdere de reelle kostnadene ved tiltak gjennom at budsjettmessige konsekvenser ut over det første året framkommer tydelig. Flerårige utgiftsrammer vil ikke i seg selv ha denne egenskapen.

Flerårige budsjettvedtak vil kunne gi økt forutsigbarhet for enkeltvirksomheter, og dermed bidra til økt effektivitet, jf. kapittel 8. Forutsigbarheten vil være sterkere jo mer detaljert vedtaket er.

Flerårige budsjetter kan på samme måte som dagens system kombineres med ulike finansierings- og styringsmodeller for offentlige virksomheter.

9.6.3 Vurdering mot kravene til informasjon

Informasjonsinnholdet i Stortingets budsjettvedtak vil øke dersom det vedtas flerårige budsjetter. Detaljerte flerårige budsjetter vil bidra til at Stortingets vedtak fattes på grunnlag av bedre informasjon om flerårige konsekvenser av vedtakene, og allmennheten får bedre innsikt i grunnlaget for og konsekvensene av beslutningene. Det kan imidlertid være en krevende oppgave å utarbeide detaljerte flerårige budsjetter, og faren for at budsjettene blir for rigide, og dermed i praksis ikke stabile, kan være stor. Generelt vil de budsjettmessige konsekvensene av ulike tiltak være usikre, og de problemene dette medfører forsterkes når tidshorisonten utvides. Vedtak av utgiftstak eller utgiftsrammer viser Stortingets overordnede prioriteringer. En slik modell for flerårighet vil gi informasjon om utviklingen i utgiftsnivå og hovedprioriteringer over tid, men inneholder ikke informasjon om budsjettkonsekvenser på et mer detaljert nivå.

9.6.4 Vurdering mot kravene til kontroll

Overgang til flerårige budsjettvedtak vil ikke i seg selv redusere mulighetene for etterhåndskontroll fra Stortingets eller Riksrevisjonens side. I den grad flerårig budsjettering kombineres med økt fleksibilitet for virksomhetene, vil dette kunne ha konsekvenser for kontrollfunksjonen ved at kontrollgrunnlaget i form av Stortingets vedtak og forutsetninger kan komme til å bli mindre eksplisitt uttrykt. Om dette er et problem eller ikke avhenger av hva det politisk er ønskelig å oppnå, og dermed kontrollere.

9.7 Modell 4: Synliggjøring av flerårige konsekvenser og økt forutsigbarhet

9.7.1 Innledning

Selv om Stortingets vedtak som helhet opprettholdes som ettårig, kan det være aktuelt å innføre ikke-bindende flerårige budsjetter og bindinger på deler av budsjettet. Kapittel 8 drøfter to muligheter:

• Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer.

• Langsiktige bindende avtaler, kontrakter mv. for enkelte virksomheter.

Utgangspunktet for at disse tilnærmingene her er samlet innenfor én hovedmodell er bl.a. at utvalget anser at økt innslag av flerårige bindinger på deler av budsjettet kan øke behovet for synliggjøring av de samlede konsekvensene for budsjettet. Dessuten kan en synliggjøring i seg selv bidra til forutsigbarhet for enkelte virksomheter ved at rammebetingelser fastsettes ut fra et bedre informasjonsgrunnlag, og behovet for formelt bindende avtaler, kontrakter mv. blir dermed mindre. Disse momentene er nærmere drøftet nedenfor. Det vises også til drøftingen i kapittel 8.

9.7.2 Vurdering mot operative krav

Dersom forslaget til statsbudsjett suppleres med detaljerte budsjettframskrivinger for de påfølgende år, vil Stortingets grunnlag for å foreta prioriteringer øke. Slike framskrivinger kan belyse handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene gitt budsjettforslaget, tidligere politiske vedtak og beste skjønn når det gjelder øvrige faktorer som påvirker utgifter og inntekter på statsbudsjettet. Framskrivingene kan utformes slik at de belyser handlingsfriheten i budsjettpolitikken målt ved rommet for nye tiltak eller behovet for innstramminger, eller spesifiserer regjeringens planer mer konkret. Behovet for slike framskrivinger blir særlig stort dersom det samtidig innføres økt forutsigbarhet om framtidige bevilgninger for enkelte virksomheter gjennom avtaler, kontrakter mv. Da øker de samlede bindingene på statsbudsjettet, som allerede i dag er betydelige. Det blir viktig for Stortinget å ha kontroll på hvordan slike framtidige forpliktelser påvirker mulighetene for å ivareta øvrige politiske mål. Muligheten for å belyse det framtidige handlingsrommet i budsjettpolitikken er imidlertid betinget av at framskrivingene omfatter alle statlige utgifter og inntekter.

Langsiktig bindende avtaler, kontrakter mv. vil gjøre det mer krevende å styre statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester. Når en større del av statsbudsjettet er bundet opp på denne måten vil en mindre del av budsjettet måtte ta belastningen dersom det skulle være ønskelig å stramme inn. Alternativt kan det bli aktuelt å vurdere varierende skatte- og avgiftssatser avhengig av konjunktursituasjonen, slik at noe av usikkerheten flyttes over til privat sektor.

Ikke-bindende flerårige budsjettframskrivinger vil på samme måte som detaljerte flerårige budsjettvedtak bidra til bedre informasjon om konsekvensene av tiltak, jf. avsnitt 9.6. Det forutsetter imidlertid at framskrivingene er relativt detaljerte, dvs. at de ikke kun presenteres i form av overordnede «rammer» el.

Mer forutsigbarhet for enkelte virksomheter, spesielt for omstillingsprosjekter og investeringsprosjekter som strekker seg over flere år, kan bidra til økt kostnadseffektivitet. Forutsigbarhet kan sikres gjennom vedtak, avtaler, kontrakter mv., men synliggjøring av langsiktige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer vil også i seg selv kunne øke forutsigbarheten. De planrammer mv. som Stortinget slutter seg til vil i et slikt system kunne settes mer realistiske fordi de i større grad må innpasses i regjeringens samlede prioriteringer, og det vil dermed kunne bli mindre behov for å justere planene underveis. Vedtak, avtaler, kontrakter mv. mellom Stortinget og virksomhetene, kan øke forutsigbarheten ytterligere, men forutsetter uansett at det er politisk vilje og evne til å gjennomføre vedtakene.

9.7.3 Vurdering mot kravene til informasjon

Informasjonsinnholdet i Stortingets budsjettdokumenter vil øke betydelig dersom detaljerte flerårige budsjettframskrivinger inkluderes. Denne informasjonen er viktig som underlag for Stortingets egne beslutninger. I tillegg vil det gi allmennheten langt større innblikk i grunnlaget for og konsekvensene av beslutningene. Imidlertid vil økt informasjonsmengde medføre en mer tids- og kostnadskrevende budsjettprosess.

9.7.4 Vurdering mot kravene til kontroll

Ikke-bindende flerårige budsjetter (budsjettframskrivinger) vil være et supplement til statsbudsjettet, og formelt sett ikke påvirke den politiske og konstitusjonelle kontrollen. Regjeringens politiske troverdighet vil imidlertid kunne svekkes dersom den faktiske utviklingen viser seg å avvike mye fra det som ble lagt til grunn i budsjettframskrivingene.