1 Bakgrunn, mandat, sammensetning og arbeid
1.1 Bakgrunn
Dagens føringsprinsipp for budsjett og regnskap i staten baserer seg på kontantprinsippet, dvs. et system der inntekter og utgifter budsjetteres og regnskapsføres det året de innbetales og utbetales. Dette systemet skiller seg fra regnskapsprinsippene for private foretak, der inntekter og utgifter regnskapsføres det året inntektene opptjenes og utgiftene pådras. I slike bedriftsøkonomiske regnskap fordeles investeringer i realkapital i årlige kapitalkostnader (normalt i form av avskrivninger), mens statlige investeringer i dag i sin helhet belastes statsbudsjettet det året investeringene betales (dvs. normalt foretas). Statens årlige kostnader ved bruk av realkapital framkommer dermed ikke av statsbudsjettet eller statsregnskapet. For å kunne vurdere og følge opp effektiviteten i statlig forvaltning er det en forutsetning at det foreligger informasjon om forbruket av ressurser (dvs. kostnader). Dagens kontantprinsipp innebærer at budsjett og regnskap gir mangelfull informasjon for slik oppfølging.
Offentlig regnskapsføring var før andre verdenskrig basert på en målsetning om balanse i de offentlige finansene. Innføring av aktiv motkonjunkturpolitikk (som et resultat av nytt syn på statens rolle ut fra teoriene til den engelske økonomen John Maynard Keynes) fokuserte på statsbudsjettets rolle for å styre etterspørselen i økonomien der forholdet mellom innbetalinger og utbetalinger har stått sentralt. Bruken av kontantprinsippet (fram til i dag) har på denne bakgrunn bl.a. sin begrunnelse i etterkrigstidens motkonjunkturpolitikk.
I de senere årene er det fokusert sterkere på mål- og resultatstyring i offentlig forvaltning som en viktig dimensjon i tillegg til etterspørselsreguleringen. Det er ikke bare bruken av midler som er i fokus, men også at midlene anvendes effektivt i forhold til de mål som søkes oppnådd. Det er imidlertid vanskelig å måle og verdsette offentlig tjenesteproduksjon. På kostnadssiden er det ikke like store måleproblemer, men dette begrenses av kontantprinsippet.
I internasjonale organisasjoner som OECD og IMF, og i flere av OECDs medlemsland, har det i noen år pågått en diskusjon og vurdering av prinsipper for budsjettering og regnskap i offentlig forvaltning. Pr. i dag har om lag halvparten av OECDs medlemsland enten i noen grad tatt i bruk bedriftsøkonomiske prinsipper eller planlegger å innføre dem.
De land som har gått over til bedriftsøkonomiske budsjetteringsprinsipper har vært opptatt av reformer i forvaltningen blant annet for å fremme ansvar for resultater ved bruk av offentlige midler. Det er da viktig å inkludere alle kostnadskomponentene, også kostnader ved bruk av realkapital, og periodisere disse kostnadene ved produksjon riktig.
Budsjettbehandlingen i Norge er i hovedsak ettårig, selv om langsiktige budsjettspørsmål drøftes i nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet. En del land har flerårige budsjetter, men med mindre grad av bindinger for de budsjettene som gjelder utover ett år. Behovet for å bedre kontrollen med utviklingen i budsjettet, og for å skape mer forutsigbare rammebetingelser for de virksomhetene som får sin økonomi fastlagt gjennom budsjettet, anføres ofte som et argument for at en i større grad bør se budsjettbehandlingen i et flerårig perspektiv.
Spørsmålet om langsiktig budsjettering ble behandlet av utvalget som evaluerte Stortingets budsjettreform av 1997. Utvalget anbefalte at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen burde utredes nærmere. OECD har ved flere anledninger, blant annet ved landhøringen av Norge fra februar 2001, pekt på at en lengre tidshorisont i den norske budsjettprosessen ville være fordelaktig.
1.2 Oppnevning og mandat
Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 14. september 2001. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Mandat for utvalg som skal vurdere budsjetteringsprinsipper for og prinsipper for flerårig budsjettering av statsbudsjettet:
Utvalget skal vurdere:
Prinsippene for budsjettering og regnskapsføring av statsbudsjettet/-regnskapet, herunder forholdet mellom kontantprinsippet og budsjett- og regnskapsføring etter bedriftsøkonomiske prinsipper
Budsjettering i et flerårig perspektiv.
Utvalget skal belyse fordeler og ulemper ved alternative budsjetteringsprinsipper ut fra de formål som et statsbudsjett har:
Et administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi et grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene.
Et finanspolitisk verktøy som skal bidra til en forsvarlig makroøkonomisk utvikling.
Bidra til effektiv bruk av statens midler.
Utvalget skal skissere muligheter for og eventuelle fordeler med budsjettering over flere år og hvordan og i hvilken grad slike budsjetter eventuelt bør gjøres bindende. Sentrale spørsmål som må vurderes vil blant annet være:
Forholdet til grunnlovens § 75 pkt. a som fastsetter at vedtak om skatter og avgifter bare gjelder for ett år av gangen.
Antall år som skal inngå i et evt. langtidsbudsjett.
Om langtidsbudsjettene skal være detaljerte, eller om de skal presenteres på et mer overordnet nivå.
Hvordan og når slike budsjett skal presenteres for Stortinget, og hva Stortinget bør inviteres til å fatte vedtak om.
I hvilken grad et langtidsbudsjett skal binde opp framlegget av senere års budsjetter, og hvilke muligheter regjeringen og Stortinget skal ha til å foreslå/gjøre endringer i budsjettet i løpet av budsjettåret.
Muligheten for å integrere dagens langsiktige sektorplaner i den årlige budsjettprosessen i form av flerårig budsjettering.
Utvalget skal avgi sin innstilling til Finansministeren innen 1.12.2002.»
Utvalget fikk senere, etter søknad, utsettelse med avlevering til 27. januar 2003.
1.3 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Konserndirektør Marianne Andreassen (leder), Oslo
Fagdirektør Harald Brandsås, Hole
Komitesekretær Gunnar Hals, Oslo
Seksjonssjef Anna Lena Rømo, Oslo
Departementsråd Trond Fevolden, Bærum
Underdirektør Ingun Hagesveen Weltzien, Oslo
Seniorrådgiver Malin Soltvedt Nossum, Oslo
Avdelingsdirektør Knut Moum, Oslo
Avdelingsdirektør Pål Ulla, Rælingen (p.t. ambassaderåd ved ambassaden i Washington)
Avdelingsdirektør Erna Lea, Riksrevisjonen, har vært observatør i utvalget.
Utvalgets sekretariat har bestått av førstekonsulent Anniken Esrød Hoelsæter og rådgiver Espen Erlandsen, begge Finansdepartementet. I oktober 2002 ble sekretariatet utvidet med underdirektør Rune Aslaksen (til desember 2002) og seniorrådgiver Torstein Sørbotten, begge Finansdepartementet. Doktorgradsstipendiat og samfunnsøkonom Erlend Kvaal har vært konsulent for utvalget i forbindelse med utarbeidelse av kapittel 7.
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt i alt 19 møter. I tillegg har utvalget vært på studiereise til Stockholm, 29.-30. november 2001. Under studiereisen til Stockholm hadde utvalget møter med Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Riksdagen (sekretariatet i finanskomiteen) og Ekonomistyringsverket. Deler av utvalget og sekretariatet var videre på studiereise til Nederland, 16. august 2002, hvor det ble avholdt møte med det nederlandske finansdepartementet.
På flere av utvalgets møter har det vært holdt innlegg fra eksterne representanter:
«Flerårig statsbudsjett i lys av den nye handlingsregelen i finanspolitikken om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet», av forskningsdirektør Ådne Cappelen, Statistisk sentralbyrå, 25. oktober 2001.
«Økonomistyring i staten. Formål og incentiver i dagens system», av professor Inger Johanne Pettersen, Høgskolen i Bodø, 25. oktober 2001.
«Grunnleggende regnskapsprinsipper», av statsautorisert revisor Kristin Hagland, Ernst&Young, 25. oktober 2001.
«Overgang til regnskapsprinsippet i staten», av avdelingsdirektør Arnt Kamperud, Finansdepartementet, 25. oktober 2001.
«Sentrale regnskapsfaglige problemstillinger ved overgang til regnskapsprinsippet i staten», av professor Frode Mellemvik, Høgskolen i Bodø, 2. november 2001.
«Langsiktig budsjettering», av ekspedisjonssjef Henning Gorholt, Kultur- og kirkedepartementet, 7. desember 2001.
«Accrual accounting in OECD member countries», av Prinsipal Administrator Jon Blondal, OECD/PUMA, 31. januar 2002.
«Organisering og styring av statlig virksomhet», av Tormod Hermansen, 8. februar 2002.
«Effektivitet i offentlig sektor», av professor Rune Sørensen, Handelshøyskolen BI, 8. februar 2002.
Høring av virksomhetsledere fra Luftfartsverket, Statens vegvesen, Rikstrygdeverket, Statens lånekasse for utdanning og Rikshospitalet, 1. mars 2002.
«Om innføring av periodiseringsprinsippet i Storbritannia», av Noel Hepworth, Institue of Public Finance, 15. april 2002.
«Omstilling til klart eieransvar og mer effektiv ressursutnytting i offentlig virksomhet - hvordan kan bedriftsøkonomiske prinsipper bidra?», av siviløkonom og cand.jur. Tore Tønne, 8. mai 2002.
«Utfordringer ved innføring av regnskapsprinsippet i offentlig virksomhet - med bl.a. erfaringer fra helsesektoren», av statsautorisert revisor Tom Henry Olsen, PwC, 8. mai 2002.
Møte med statsautorisert revisor Tom Henry Olsen, PwC, om erfaringer med innføring av regnskapsloven i helseforetakene, 22. august 2002.
Møte med «Innovasjons- og moderniseringsgruppen» i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 13. september 2002. Innlegg ved gruppens leder, utviklingsdirektør Thorbjørn Overholdt.
«Sykehusreformen: Hvordan endringer i regnskapssystem har påvirket bevilgning og finansiering. Prinsipielle problemstillinger knyttet til arbeidet med statsbudsjettet». Innledninger ved ekspedisjonssjef Morten Baltzersen, Finansdepartementet, ekspedisjonssjef Vidar Oma Steine, Helsedepartementet og doktorgradsstipendiat Erlend Kvaal, 25. oktober 2002.
Utvalget har fått utført to utredninger:
«Overgang til periodiseringsprinsippet i statens regnskap: Sentrale utfordringer og konsekvenser», av professor Frode Mellemvik og førsteamanuensis Anatoli Bourmistrov, Høgskolen i Bodø (gjengitt som vedlegg 1 til denne utredningen).
«Grunnlovens begrensninger for innføring av flerårige budsjetter», av Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet (gjengitt som vedlegg 2 til denne utredningen).