10 Utvalgets tilråding

10.1 Innledning

Ifølge mandatet, skal utvalget:

« . . .belyse fordeler og ulemper ved alternative budsjetteringsprinsipper ut fra de formål som et statsbudsjett har:

• Et administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi et grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetning.

• Et finanspolitisk verktøy som skal bidra til en forsvarlig makroøkonomisk utvikling.

• Bidra til effektiv bruk av statens midler.»

Utvalget har valgt å legge en relativt bred innfallsvinkel til grunn for analysen, der fordeler og ulemper ved alternative budsjetteringsprinsipper vurderes både i forhold til disse tre formålene, og i forhold til avledede og mer operative krav til et budsjett- og regnskapssystem (jf. kapittel 9). Utvalget har tatt utgangspunkt i de avledede kravene, og ikke i de overordnede formålene, i drøftelsen av hvilke budsjetteringsprinsipp som best ivaretar formålene og disse kravene, samlet sett. Dette må ses på bakgrunn av at det er de mer operative kravene som best får fram de utfordringer og muligheter en reform for statsbudsjettet og statsregnskapet innebærer.

Det er utvalgets oppfatning at spørsmålet om budsjettering i et flerårig perspektiv kan vurderes uavhengig av føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet. Disse temaene er derfor behandlet atskilt.

Kapittel 10 er organisert på følgende måte: I avsnitt 10.2 drøfter utvalget innføring av et periodiseringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet. Flerårig budsjettering drøftes i avsnitt 10.3. I avsnitt 10.4 drøfter utvalget kort potensielle effekter av å innføre både periodiseringsprinsippet og flerårig budsjettering. I avsnitt 10.5 drøftes økonomiske og administrative konsekvenser.

10.2 Innføring av periodiseringsprinsippet

10.2.1 Innledning

Dagens statsbudsjett og statsregnskap, herunder virksomhetenes rapportering til statsregnskapet, er i hovedsak basert på kontantprinsippet. Kontantprinsippet innebærer at det er inn- og utbetalinger i løpet av budsjett- og regnskapsperioden (kalenderåret) som regnskapsføres. Dagens prinsipp for føring av statsregnskapet innebærer videre at oppstillingen av balansen ikke gir en fullstendig oversikt over statens eiendeler og gjeld. (Se kapittel 4 for en mer detaljert beskrivelse av dagens system).

Et alternativt føringsprinsipp for budsjett og regnskap i staten, som utvalget drøfter, er periodiseringsprinsippet (engelsk: accrual accounting). Dette prinsippet innebærer at en regnskapsfører kostnader og opptjente inntekter. Regnskapet vil i tråd med dette vise anslått forbruk av ressurser (arbeidskraft, kapital mv.) i det enkelte år, uavhengig av når betaling skjer. Periodiseringsprinsippet innebærer også en systematisk og mer fullstendig oppstilling av eiendeler og forpliktelser (gjeld) i balansen.

Periodiseringsprinsippet gir et bedre grunnlag enn dagens system til å sammenlikne ressursforbruket knyttet til statlig aktivitet over tid, mellom ulike statlige virksomheter og med privat virksomhet. I den grad det eksisterer kvantifiserbare mål for produksjonen, kan en videre bruke denne informasjonen til å analysere kostnader i forhold til aktivitet i perioden.

Utvalget mener at det særlig er i forhold til formålet om effektiv bruk av statens midler at overgang til periodiseringsprinsippet vil kunne medføre fordeler. Fordelene er bl.a. knyttet til at forbruket av realkapital synliggjøres som en årlig kostnad på linje med andre kostnader, samtidig som realkapitalen vurderes etter standardiserte prinsipper. Dette gjør samtidig at staten får en mer systematisk og samlet framstilling av eiendeler (realkapital og finanskapital) og forpliktelser (gjeld).

I dette avsnittet drøftes først nasjonale og internasjonale utviklingstrekk når det gjelder føringsprinsipper i staten (avsnitt 10.2.2). Deretter pekes det på særtrekk ved statlig aktivitet som gjør at regnskapsprinsippene som anvendes i privat sektor ikke uten videre kan overføres til staten (avsnitt 10.2.3). Videre presenteres utvalgets samlede vurdering av valg av føringsprinsipp for staten (avsnitt 10.2.4).

Periodiseringsprinsippet forutsetter ikke endringer i styrings- og finansieringsformer for statlige virksomheter. Imidlertid vil periodiseringsprinsippet være mer robust overfor ulike styrings- og finansieringsformer enn dagens kontantprinsipp (avsnitt 10.2.5). For å oppnå de fordeler som periodiseringsprinsippet anvendt i staten gir mulighet for, er det en rekke betingelser som bør være oppfylt (avsnitt 10.2.6). En god strategi for gjennomføring av periodiseringsprinsippet vil være viktig, bl.a. for å redusere kostnadene knyttet til implementering av prinsippet i staten (avsnitt 10.2.7). Avslutningsvis drøftes forholdet mellom føringsprinsipper for staten og kommuneforvaltningen (avsnitt 10.2.8).

10.2.2 Utviklingstrekk

Internasjonale utviklingstrekk

Det har i de senere år vært en utvikling internasjonalt i retning av å erstatte kontantprinsippet som føringsprinsipp i staten med periodiseringsprinsippet (jf. kapittel 6). Ifølge en oversikt utarbeidet av OECD (2002a), har om lag halvparten av OECD-landene innført periodiseringsprinsippet for statsregnskapet i en eller annen form. Av disse er det imidlertid bare tre land, Australia, New Zealand og Storbritannia, som også har innført periodiseringsprinsippet i statsbudsjettet. En rekke av de land som i dag fører statsbudsjettet etter kontantprinsippet har imidlertid som mål å innføre periodiseringsprinsippet også på budsjettbasis, med unntak av USA. At denne prosessen tar tid henger blant annet sammen med at innføring av periodiseringsprinsippet reiser en rekke politiske, faglige og praktiske spørsmål.

Internasjonale organisasjoner som OECD og IMF arbeider aktivt med spørsmål knyttet til reformer av offentlig sektor som kan bidra til økt transparens (engelsk: transperancy) og pålitelighet (engelsk: accountability). Det fokuseres blant annet på i hvilken grad transparens og pålitelighet ivaretas gjennom prinsippene for statlig budsjettering og regnskapsføring. IMF legger fra og med 2003 (regnskapsåret 2002) periodiseringsprinsippet til grunn for oppstilling av statistikk for offentlige finanser i den såkalte GFS ( Government Financial Statistics). I den siste landrapporten om Norge anbefaler videre OECD at det innføres et periodiseringsprinsipp i staten (se OECD, 2002b).

Noen av de landene som har innført periodiseringsprinsippet har gjort dette i kombinasjon med andre reformer innenfor statlig forvaltning, bl.a. økt fristilling, delegering og desentralisering, økt konkurranseutsetting i kombinasjon med økt resultatansvar for virksomhetene og økt mål- og resultatstyring. Utvalget har ikke vurdert denne typen reformer nærmere idet dette er spørsmål som ligger utenfor mandatet, men vil peke på at det vil være naturlig å se en reform av føringsprinsippet for statsbudsjettet og statsregnskapet i sammenheng med det øvrige moderniseringsarbeidet som pågår i offentlig sektor.

Nasjonale utviklingstrekk

I Norge har det over en lengre periode skjedd en utvikling fra økonomiforvaltning til økonomistyring innenfor statlig forvaltning. Denne utviklingen innebærer bl.a. økt fokus på, og styring med, resultatet av den statlige aktiviteten, og redusert detaljstyring av selve aktivitetene. Det er gjennomført reformer som har myket opp dagens budsjettsystem og gitt større fleksibilitet til å omdisponere bevilgninger mellom drift og investeringer, og mellom budsjettår. Det er også åpnet for større administrative fullmakter til forskuttering og bruk av merinntekter, og overføring av ubrukte bevilgninger til neste budsjettermin.

Utviklingen innebærer videre økt innslag av unntak fra kontantprinsippet, blant annet gjennom organisering av statlige virksomheter utenfor statsforvaltningen.

Det har også skjedd en utvikling i retning av økt bruk av alternative styrings- og tilknytningsformer for statlig virksomhet. Blant annet har antallet nettobudsjetterte virksomheter økt, noe som kan knyttes til behovet for å gi virksomhetene økt frihet og større fleksibilitet, for derigjennom å oppnå en bedre bruk av statens midler.

Overnevnte utviklingstrekk peker etter utvalgets oppfatning i retning av behov for bedre styringsinformasjon enn det kontantprinsippet gir. Dette gjelder bl.a. informasjon om kostnader, eiendeler og forpliktelser. Slik styringsinformasjon vil forutsette at det innføres et periodiseringsprinsipp.

Utvalget oppfatter at utviklingstrekkene innenfor statlig økonomistyring i noen grad bærer preg av å være fragmentert og styrt av mer tilfeldige behov og hendelser (ad-hoc) enn at utviklingen skjer innenfor en enhetlig og standardisert ramme. Statlige virksomheter kan innenfor dagens økonomireglement benytte andre prinsipper enn kontantprinsippet for eget styringsbehov, selv om rapporteringen til statsregnskapet skal være basert på kontantprinsippet. En undersøkelse foretatt av Finansdepartementet, viser at en del virksomheter benytter elementer av periodiseringsprinsippet i framstillingen av internregnskapet 1 (se Finansdepartementet, 2000c, s. 14). Dette kan være uttrykk for at periodiseringsprinsippet anses som mer hensiktsmessig for styringsformål enn dagens kontantprinsipp.

I statsbudsjettet for 2003 (St.prp. nr. 1 (2002-2003), s. 88-89) pekes det på at det ikke er etablert noen felles prinsipper eller regler for føring etter periodiseringsprinsippet i de virksomhetsinterne regnskapene. Dette kan bidra til at periodiseringsprinsippet anvendes ulikt i virksomhetene, med reduserte muligheter for bl.a. sammenlikninger mellom virksomheter basert på denne typen informasjon. Finansdepartementet har på denne bakgrunn satt i gang et eget prosjekt for å kartlegge anvendte regnskapsregler og regnskapsprinsipper, og legger opp til å presentere resultatene av kartleggingen i løpet av første halvår 2003.

10.2.3 Særtrekk ved statlig aktivitet i forhold til privat virksomhet

Staten skiller seg på mange områder fra privat sektor. Dette gjelder bl.a. i forhold til hvilke eiendeler og forpliktelser staten har, og mer generelt med hensyn til hva som er formålet med statlig aktivitet sett fra et eierperspektiv. Disse forskjellene er av betydning ved vurdering av anvendelse av periodiseringsprinsippet i staten. I kapittel 7 pekes det på følgende viktige forskjeller mellom staten og privat sektor:

• Staten har andre mål enn private foretak. For mange private foretak er produksjonen et virkemiddel for å nå et økonomisk mål, som normalt vil være høyest mulig overskudd. For staten derimot er aktiviteten ofte selve målet for den enkelte virksomheten, mens virkemiddelet er at det stilles midler til rådighet, med rett til og plikt for virksomhetene til å bruke disse midlene. Karakteren av de varer og tjenester som statlige virksomheter produserer, og behovet for politisk kontroll, kan tilsi andre finansierings- og styringsformer enn i privat sektor.

• Opptjeningen av inntekter er grunnleggende forskjellig i staten og i privat sektor. Statens aktivitet er i hovedsak skattefinansiert, mens private foretak omsetter sine produkter i et marked og utnytter markedets betalingsvillighet for slike produkter. Dette betyr ofte at staten samtidig innehar rollene som eier, etterspørrer, betaler og produsent.

• For mange typer statlig aktivitet eksisterer det ikke noe ordinært marked for sluttproduktene. Dette gjelder særlig for det som omtales som fellesgoder (forsvar, rettsvesen mv.). Det eksisterer derfor normalt ikke noen markedspris på sluttproduktet.

• Staten gir lån til statlige virksomheter og garanterer for lån som virksomhetene tar opp i det private kredittmarkedet, og vil derfor være den reelle kreditor uavhengig av om lånet er statlig eller privat. Statlige virksomheter kan normalt ikke gå konkurs.

Slike grunnleggende forskjeller mellom staten og privat sektor reflekteres i budsjettets funksjon. I et privat foretak vil budsjettet være et planleggingsdokument, mens i staten er statsbudsjettet et vedtaksdokument som stiller midler til rådighet for regjeringen, herunder de statlige virksomhetene.

Forskjellene innebærer også at regnskapsprinsippene i privat sektor ikke uten videre kan overføres til staten. Regnskapsføring i private foretak bygger bl.a. på prinsippet om at kostnader skal sammenstilles med tilhørende inntekter (sammenstillingsprinsippet). Siden statlig aktivitet for en stor del skattefinansieres over statsbudsjettet, og ikke gjennom omsetning av varer og tjenester i et marked, har det som hovedregel ikke mening å foreta en sammenstilling av kostnader og inntekter i staten, verken på det overordnede nivået (statsregnskapet og statsbudsjettet) eller på virksomhetsnivået.

Fellestrekkene mellom staten og privat sektor er større når det gjelder faktormarkedene, dvs. markedene for kjøp av arbeidskraft, varer og tjenester (produktinnsats) og kapital, enn i markedet for sluttprodukter og markedet for kapitaltilførsel («egenkapital» og gjeld). For eksempel konkurrerer det offentlige med privat sektor om arbeidskraft. Periodisering av utgifter vil derfor være et hovedaspekt ved anvendelse av periodiseringsprinsippet i staten. Informasjon om periodiserte utgifter (dvs. kostnader) kan i neste omgang stimulere til i større grad å kvantifisere produksjonen, for dermed å kunne måle effektivitet i ressursbruken. Måling av produksjon i staten vil normalt måtte baseres på et sett av størrelser av både kvantitativ og kvalitativ karakter.

Utvalget vil peke på at innføring av periodiseringsprinsippet vil kreve at det foretas en avgrensing og definisjon av de regnskapsførende enheter. Dette må baseres på virksomhetsavgrensing, og ikke på juridisk definerte enheter, ettersom virksomheter i statsforvaltningen ikke er egne juridiske personer. Imidlertid er det allerede i dag slik at statlige virksomheter har en delegert selvstendig myndighet og «ansvar» for budsjett og regnskap som revideres av Riksrevisjonen, jf. avsnitt 4.9.3. Spørsmålet om definisjon av regnskapsenhet antas derfor i praksis å kunne løses uten større problemer.

Et viktig formål med å innføre et periodiseringsprinsipp i staten er å få informasjon om kostnader, som kan gi grunnlag for bedre prioriteringer og ressursfordeling til statlige aktiviteter. Utvalget vil understreke at en overgang til de regnskapsprinsipper som benyttes i privat sektor ikke innebærer at styringen av statlige virksomheter må baseres på markedsmekanismer. Overgang til periodiseringsprinsippet kan imidlertid gi et bedre grunnlag for å vurdere eventuelle endringer i styringen av virksomhetene, dersom det er et politisk ønske om dette (jf. avsnitt 10.2.5).

10.2.4 Utvalgets samlede vurdering av føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet

Kapittel 9 peker på både svake og sterke sider ved dagens kontantprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet. Utvalget vil nedenfor fokusere på forhold knyttet til budsjettering og regnskapsføring som oppfattes som vesentlige, og som vil kunne ivaretas på en bedre måte ved innføring av periodiseringsprinsippet enn det som kontantprinsippet gir mulighet for:

• Periodiseringsprinsippet gir betydelig merinformasjon i forhold til kontantprinsippet samtidig som det ivaretar den informasjon som framkommer ved bruk av kontantprinsippet, først og fremst informasjon om kontantstrømmer. I et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil kontantstrømoppstillingen gi en oversikt over kontante inn- og utbetalinger og endringer i likviditet. Denne oppstillingen vil vise hvordan staten er finansiert, herunder statens lånebehov og bruk av statens likvider.

• Ved bruk av kontantprinsippet framkommer ikke de årlige kostnadene ved statlig aktivitet. Dette gjelder særlig kostnader knyttet til bruk av realkapital (bygninger, maskiner, utstyr mv.) og pensjonskostnader knyttet til statens tjenestemenn. Periodiseringsprinsippet synliggjør kostnader ved bruk av realkapital på linje med andre driftskostnader innenfor budsjett- og regnskapsperioden.

• Dagens kapitalregnskap gir ikke en fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser. I et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil balanseoppstillingen gi en systematisk og mer fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser. Spesielt vil den gi en komplett oversikt over beholdningen av realkapital, i tillegg til beholdningen av finanskapital.

• Regnskap ført etter kontantprinsippet gir ikke grunnlag for å vurdere produksjonsresultater i forhold til kostnader, og det gir ikke mulighet til å sammenlikne kostnader på tvers av virksomheter. Systemet gir dermed verken det politiske eller det administrative nivået et fullgodt grunnlag for å vurdere desentralisering, delegering eller konkurranseutsetting av statlige oppgaver. Dette innebærer en fare for at slike reformer gjennomføres ut fra et for svakt informasjonsgrunnlag. Et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil vise kostnader, som kan vurderes i forhold til faktisk aktivitet i den grad en kan tallfeste denne. Dette vil gi bedre mulighet til å fokusere på effektivitet enn det dagens system gir rom for. Periodiseringsprinsippet legger derfor til rette for at staten kan få mer velferd ut av de tilgjengelige ressurser.

Utvalgets tilråding

Valg av føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskap dreier seg om valg av styringsinformasjon. Utvalget tilrår at periodiseringsprinsippet innføres for statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder for statlige virksomheter. Utvalget har ikke vurdert om Stortingets bevilgningsvedtak bør endres, og viser til at dette ikke er en nødvendig forutsetning for en endring av føringsprinsipp. Bevilgningsforslagene i statsbudsjettet kan dermed fortsatt knyttes til kontantstrømmer. Ved videreføring av dagens bevilgningsvedtak vil dette i praksis innebære at statsregnskapet, herunder statlige virksomheters regnskaper, følger periodiseringsprinsippet og at statsbudsjettet i tillegg til kontantbevilgningene også skal inneholde periodisert informasjon etter samme prinsipper som regnskapet.

Nærmere om utvalgets vurderinger

Utvalgets konklusjon bygger først og fremst på at periodiseringsprinsippet på en bedre måte enn dagens kontantprinsipp gir mulighet for å oppfylle målet om at statens budsjett og regnskap skal bidra til en effektiv bruk av midler, uten at det isolert sett svekker muligheten for å bruke statsbudsjettet som et finanspolitisk verktøy i den makroøkonomiske styringen. For at periodiseringsprinsippet skal gi fordeler i forhold til dagens system er det imidlertid visse betingelser som bør være oppfylt (avsnitt 10.2.6).

Innføring av periodiseringsprinsippet for statsbudsjettet kan gjennomføres uten at Stortingets budsjettvedtak endres, fordi den informasjonen som dagens bevilgningsvedtak er basert på også er inkludert i det nye systemet, jf. at et periodisert budsjett også skal inneholde en kontantstrømoppstilling. Bevilgningsforslagene i statsbudsjettet kan dermed fortsatt knyttes til kontantstrømmer. Bevilgningsforslagene i statsbudsjettet (Gul Bok) suppleres med oppstillinger av statens inntekter og utgifter basert på periodiseringsprinsippet mv. Denne merinformasjonen vil være nyttig ved forberedelse og vurdering av vedtaksforslagene i Gul Bok, ved at budsjettvedtakene i Stortinget i større grad kan bygge på kostnadsinformasjon.

Innføring av periodiseringsprinsippet vil være nært knyttet til spørsmålet om endring av styrings fokus fra utbetalinger til kostnader. Utvalgets konklusjon kan imidlertid ses uavhengig av endringer i styrings- og finansierings former for statlige virksomheter. Dagens styrings- og finansieringsmodeller kan videreføres basert på den informasjonen som ligger i regnskap og budsjett ført etter periodiseringsprinsippet. En overgang til periodiseringsprinsippet i statlige virksomheter åpner imidlertid nye muligheter også for andre modeller (avsnitt 10.2.5).

Mer ytterliggående kan det tenkes framtidige endringer i budsjettvedtakene der en går over til å vedta kostnader og ikke bevilgninger (tilførsel av likvider). De tilhørende betalingsstrømmene vil da måtte avledes av vedtakene om kostnader (gitt visse forutsetninger), slik at virksomhetene tilføres likviditet som er tilstrekkelig til å nå det vedtatte kostnadsnivået. Avhengig av hvilke frihetsgrader virksomhetene har til selv å bestemme over balanseposter (beslutninger om investeringer, låneopptak mv.), vil likviditetstilførselen kunne anslås på bakgrunn av kostnadsvedtaket. Slike endringer vil ha betydning for statsbudsjettets vedtaksfunksjon og for det reelle innholdet i Stortingets budsjettvedtak og styringsform. Utvalget foreslår ingen slike endringer. Basert på erfaringene med periodiseringsprinsippet, og eventuelle utviklingstrekk og politiske ønsker i retning av andre styringsreformer som gir økte frihetsgrader til virksomhetene, vil utviklingen på lengre sikt eventuelt kunne trekke i en slik retning.

Periodiseringsprinsippet gir informasjon om kostnader ved bruk av realkapital i statlige virksomheter. Denne informasjonen bidrar til å synliggjøre ressursforbruket, og åpner som nevnt for at budsjettvedtakene i Stortinget i større grad kan baseres på kostnadsinformasjon. Innføring av periodiseringsprinsippet gir imidlertid ikke i seg selv virksomhetene økt mulighet til å tilpasse bruken av realkapital. Hvilke fullmakter virksomhetene har til å fatte egne beslutninger som forplikter staten, kan og bør vurderes atskilt fra spørsmålet om føringsprinsipp. Styringsreformer som gir virksomhetene stor frihet til å tilpasse bruken av realkapital bør imidlertid ikke gjennomføres uten et fullgodt regnskapsmessig grunnlag i periodiseringsprinsippet.

Utvalget legger til grunn at statsbudsjettet og statsregnskapet bør være basert på samme prinsipp, og slik at regnskapet som et minimum må vise resultatet for de størrelser det er fattet budsjettvedtak om (dvs. minst samme oppstillinger i regnskapet som i budsjettvedtakene). Dersom regnskap og budsjett føres etter ulike prinsipper, vil det svekke muligheten for å sammenlikne regnskap med budsjett, og vil dermed bidra til å svekke transparens og pålitelighet knyttet til statlige budsjett- og regnskapsdokumenter.

Utvalget vil videre understreke at overgang til et periodiseringsprinsipp ikke i seg selv skal påvirke utviklingen i ressursbruken eller det samlede faktiske utgiftsnivået over tid. Omfang og sammensetning av statlig virksomhet er et politisk spørsmål, herunder grad av detaljering og frihetsgrader for ulike virksomheter og for ulike nivåer innenfor statlig forvaltning. Den nye styringsinformasjonen som periodiseringsprinsippet gir, kan imidlertid gi grunnlag for å endre den innbyrdes fordelingen av ressurser på ulike aktiviteter, formål og utgiftstyper, fordi man får et bedre grunnlag for en vurdering av ressursinnsatsen på ulike områder.

I flere land har overgang til periodiseringsprinsippet innenfor offentlig sektor vært ledd i reformer av styringssystemene. I en del av disse landene er dette begrunnet med svake offentlig finanser og behov for å effektivisere offentlig sektor. Den norske stat har for tiden store løpende overskudd i sine budsjetter, og det finansielle presset for å øke effektiviteten i offentlig sektor er derfor ikke like sterkt i Norge som i andre land. Fordelene ved en mer effektiv bruk av ressurser er imidlertid like store, og det er muligheten for å høste slike gevinster som kan begrunne en overgang til periodiseringsprinsippet. Utnyttelse av den merinformasjonen som periodiseringsprinsippet representerer vil i seg selv (uten omfattende styringsreformer) kunne gi et økt fokus på effektivitet. Utvalget viser bl.a. til at periodiseringsprinsippet vil gi et grunnlag for sammenligning av kostnader (bench-marking) mellom offentlige virksomheter og mellom virksomheter i offentlig og privat sektor (der det et mulig å foreta slike sammenlikninger).

En overgang til periodiseringsprinsippet i staten må underlegges en vurdering av om de fordelene som knytter seg til bruk av periodiseringsprinsippet er større enn kostnadene ved å innføre prinsippet, herunder en vurdering av kostnadene knyttet til den økte kompleksiteten som økt informasjonsmengde kan representere. Dersom en slik vurdering tilsier at verdien av å innføre periodiseringsprinsippet er liten, vil grunnlaget for å gjennomføre en omlegging av føringsprinsippene for statsbudsjett og statsregnskap være begrenset. Verdien vil isolert sett kunne være liten dersom en omlegging av føringsprinsippet ikke fører til endringer i det politiske styringsfokuset i retning av kostnader framfor utbetalinger.

Omlegging av føringsprinsipp kan forsvares uavhengig av eventuelle endringer i finansierings- eller styringssystemene. Dersom en ønsker å gjennomføre slike endringer, herunder ulike former for resultatbasert finansiering, vil det være en fordel å ha informasjon om kostnadene i virksomhetene.

Utvalget legger til grunn at selve overgangsfasen ved innføring av periodiseringsprinsippet vil medføre kostnader. De viktigste faktorene som bidrar til dette er kostnader knyttet til etablering av åpningsbalanser for staten og virksomhetene, opplæring og utvikling, tilpasning av regnskapssystemer og etablering av normer og retningslinjer for regnskapsføring og budsjettering. På mer varig basis finnes det både faktorer som bidrar til økte kostnader og forhold som trekker i retning av reduserte kostnader. Forhold som trekker i retning av økte kostnader er bl.a. behovet for bedre og mer omfattende regnskapskompetanse i staten og blant brukerne av statsbudsjettet og -regnskapet. På den annen side vil innføring av periodiseringsprinsippet redusere behovet for å spesialtilpasse standard programvare og regnskapssystemer til kontantprinsippet, samtidig som en i større grad kan utnytte at periodiseringsprinsippet er det prinsippet som legges til grunn i utdanningssystemet. Modifikasjonene av kontantprinsippet på virksomhetsnivået innenfor dagens system kan gi opphav til mer kompleksitet, jf. at de virksomheter som i dag bruker et periodiseringsprinsipp for den interne styringen i stor grad foretar egne tilpasninger og fortolkninger. Innføring av enhetlige prinsipper og standarder kan redusere omfanget av slike tilpasninger og fortolkninger. Disse forholdene kan trekke i retning av reduserte kostnader på sikt. Utvalget mener på denne bakgrunn at det er mer usikkert i hvilken grad kostnadene knyttet til statlig budsjett- og regnskapsavleggelse vil endres på varig basis av å innføre periodiseringsprinsippet.

En risiko ved innføring av periodiseringsprinsippet er at kompleksiteten blir så stor at brukerne ikke klarer å utnytte den nye informasjonen. Både kostnadene ved gjennomføringen, og risikoen for at brukerne ikke klarer å nyttiggjøre seg den økte informasjonsmengden, kan begrenses gjennom valg av en god implementeringsstrategi. En slik strategi kan eksempelvis innebære at det er hensiktsmessig først å gjennomføre overgangen for regnskapet og deretter for budsjettet. På den måten kan regnskapet fungere som en erfaringsramme før omleggingen gjennomføres for budsjettet. Andre land har gjennomført en slik gradvis innføring av periodiseringsprinsippet, for å sikre en god og kontrollert overgang. Det vises til avsnitt 10.2.7 for nærmere omtale av dette.

10.2.5 Nærmere om periodiseringsprinsippet i forhold til styrings- og finansieringsmodeller for statlige virksomheter

Fordelene ved overgang til et periodiseringsprinsipp er først og fremst knyttet til at det gir et bedre informasjonsgrunnlag for politiske beslutninger og styring av statlige virksomheter. Denne informasjonen vil også være nyttig dersom en skulle ønske å gjennomføre flere og mer omfattende styringsreformer i statlig forvaltning. Som omtalt ovenfor er utvalgets tilråding om overgang til periodiseringsprinsippet ikke basert på noen forutsetning om slike reformer. Utvalget anser spørsmålet om styringsreformer å ligge utenfor mandatet. Utvalget vil likevel peke på enkelte sammenhenger mellom innføring av periodiseringsprinsippet og endringer i styrings- og finansieringsformer for statlige virksomheter. Omtalen er ikke uttømmende, og utvalget gjør oppmerksom på at styringsreformer reiser en rekke spørsmål som utvalget ikke har vurdert.

Valg av styrings- og finansieringsform kan generelt ses i sammenheng med hva det politisk er ønskelig å styre og hvor omfattende det politiske styringsbehovet er. Utvalget mener at valg av styringsmodeller fortsatt bør være basert på behovet for politisk styring i forhold til de ulike virksomhetenes politiske mål. Imidlertid kan innføring av periodiseringsprinsippet motivere for finansieringsformer som i større grad enn dagens kontantbaserte system knyttes til anslag på årlige kostnader. For noen finansierings- og styringsreformer vil periodiseringsprinsippet være en nødvendig forutsetning.

Nærmere om sammenheng mellom finansieringsform og bruk av periodiseringsprinsippet

Overgang til periodiseringsprinsippet som føringsmåte for regnskap og budsjett medfører i seg selv ikke at Stortinget gir fra seg kontroll over virksomhetene. I kapittel 7 pekes det på at slik kontroll også kan ivaretas ved en modell der investeringer finansieres ved at virksomhetene tar opp lån i staten («lånemodellen»). I denne modellen beslutter Stortinget investeringene når virksomhetene bevilges lån.

En viktig forskjell mellom denne modellen og dagens modell («kontantmodellen») er at en innenfor lånemodellen kan stille virksomhetene overfor en årlig utgift som i større grad tilsvarer de årlige kostnadene ved bruk av realkapital. For eksempel kan avdragene i prinsippet settes lik avskrivningene, samtidig som lånerenten helt eller delvis kan fange opp alternativkostnaden ved bruk av kapital. Det å kreve rentebelastning av lån kan bidra til at virksomhetene i større grad stilles ovenfor priser som gjenspeiler de faktiske kostnadene ved bruk av kapital, selv om det innebærer at staten må ta høyde for disse kostnadene ved utmålingen av bevilgningen til virksomhetene.

Innføring av balanseføring og avskrivninger for investeringer i varige anleggsmidler, slik at forbruket av realkapital framkommer som en årlig kostnad, åpner videre for at en fra et bevilgningsståsted kan se på de samlede årskostnader under ett, uten nødvendigvis å ta stilling til bevilgninger til de enkelte kostnadskomponentene. Periodiseringsprinsippet gir informasjon som kan danne grunnlag for mer riktige oppfatninger om hvilke kostnader som forventes eller kreves knyttet til produksjonen og målene. Denne informasjonen kan også gi grunnlag for å fastsette produktivitetskrav, som virksomheten får større muligheter til å innfri gjennom frihetsgrader til å foreta tilpasninger på marginen.

Beslutninger om investeringer

Periodiseringsprinsippet har først og fremst verdi i forhold til investeringer ved at det omdanner en investeringsutgift til en årlig kapitalkostnad på linje med andre kostnader. Dette gir bedre forutsetninger for å vurdere sammensetningen av produksjonsfaktorene. I den grad virksomhetene har bedre forutsetninger for å gjøre disse vurderingene enn Stortinget, aktualiseres spørsmålet om hvem som skal treffe beslutninger om investeringer, og dermed de framtidige kapitalkostnadene. Periodiseringsprinsippet gir i seg selv ingen anvisninger på dette området.

Hvem som skal treffe beslutninger om investeringer i statlige virksomheter er et politisk spørsmål. Incentiver til effektiv drift ved å gi større frihetsgrader for virksomhetene kan stå i konflikt med ønsket om politisk styring av produksjonsnivået og reiser også spørsmål om kostnadskontroll. Styring av investeringer kan i mange sammenhenger være et virkemiddel for å styre produksjonsnivå og omfanget av og innretningen på det offentlige velferdstilbudet. Stortinget kan beslutte alle investeringer, store investeringer eller ingen investeringer, avhengig av hvilken grad av styring som er ønskelig. Det kan også være aktuelt å vurdere forskjellige løsninger for forskjellige virksomheter, ettersom behovet for politisk styring med produksjonen og utfordringene knyttet til kostnadskontroll kan variere fra et samfunnsområde til et annet. De ulike variantene gir ulike forutsetninger for Stortingets styring med produksjonen i virksomhetene:

• Hvis Stortinget vedtar én bevilgning til investeringer og én bevilgning til årlige variable driftskostnader, er det sterk politisk styring med utviklingen i kapasitet og aktivitetsnivå. Siden faktorene besluttes og styres av det politiske nivået direkte, vil virksomheten ha mindre mulighet til å styre faktorsammensetningen.

• Hvis Stortinget beslutter og bevilger til store investeringer, og gir én samlet driftsbevilgning som skal dekke årlige driftskostnader inkludert mindre investeringer, vil det fortsatt ha relativt sterk styring med aktivitetsnivået.

• Hvis Stortinget bare gir én samlet bevilgning som tilsvarer samlet årlig kostnad (inkludert avskrivninger), og virksomhetene selv gis anledning til å beslutte investeringsprofil, kan styringen med aktivitetsnivået bli svekket over tid. Dette er knyttet til at virksomhetene kan velge en investeringsstrategi som ikke tilsvarer Stortingets preferanser. Over tid vil dette kunne påvirke produksjonskostnadene og aktivitetsnivået. Med en slik modell er det særlig to forutsetninger som må være oppfylt for at Stortinget ikke skal få redusert styringen med virksomhetene. For det første må Stortinget kjenne forholdet mellom produksjonsnivå og samlet årlig kostnad. For det andre må Stortinget ikke akseptere at investeringer i virksomhetene som øker den årlige kostnaden innebærer økte årlige bevilgninger (jf. mulige spillsituasjoner, med mindre dette er et ledd i et ønske fra Stortinget om å øke aktivitetsnivået i virksomheten eller sektoren).

Større frihet for virksomhetene til å beslutte mindre (eller større) investeringer forutsetter at det etableres mer omfattende overføringsmuligheter mellom budsjettår, for eksempel i form av en låne- og spareordning. Etter utvalgets syn bør det være rente på lån og innskudd i en slik ordning, slik at virksomhetene stilles overfor en rentekostnad ved å framskynde/utsette kjøp av utstyr, løpende vedlikehold mv. På denne måten stilles virksomhetene overfor mer riktige faktorpriser - ikke minst mer riktige relative priser på arbeidskraft og kapital.

Kort om incentiv- og styringssystemer og innføring av periodiseringsprinsippet

Bevegelse i retning av innføring av et system som gir virksomhetene større beslutningsmyndighet må ses i sammenheng med utformingen av andre sider av det statlige styringssystemet, herunder utformingen av incentivordninger for virksomheter og enkeltpersoner. På noen områder kan slike ordninger trolig etableres med utgangspunkt i markedslignende systemer. Innslag av stykkprisfinansiering innenfor helsevesenet (sykehusene) og høyere utdanning er eksempler på dette. Det er imidlertid ingen virksomheter som pr. i dag fullt ut er stykkprisfinansiert, og for enkelte av statens kjerneområder er det neppe hensiktsmessig å gå langt i retning av å etablere slike systemer.

På områder der det i utgangspunktet kan ligge til rette for mer bruk av markedslignende ordninger, kan det imidlertid også ofte være relevant å stille spørsmål om i hvilken grad virksomheten skal drives i statlig regi. En drøfting av styringsmodeller for staten dreier seg ikke bare om hvordan statlige virksomheter skal styres, men også om muligheten for å redusere statens egenproduksjon av visse tjenester til fordel for bestillerrollen. En slik overgang kan gjennomføres ved å sette tjenester ut på anbud slik at statlig eide virksomheter må konkurrere om oppdragene, og/eller ved at statlige virksomheter selges ut eller legges ned. Den kostnadsinformasjonen som ligger i et regnskap basert på periodiseringsprinsippet kan utgjøre et viktig grunnlag for å vurdere potensialet for kostnadsbesparelser gjennom konkurranseutsetting. Uten en slik informasjon er det en risiko for at slike reformer både går for langt og for kort.

10.2.6 Viktige betingelser for anvendelse av periodiseringsprinsippet i staten

Utvalget mener at følgende betingelser bør være oppfylt dersom en skal oppnå de fordeler som knytter seg til en overgang til periodiseringsprinsippet, jf. at utvalget ikke har forutsatt gjennomføring av finansierings- og styringsreformer som ledd i en reform:

1. Prinsippet som legges til grunn bør være et tilnærmet rendyrket periodiseringsprinsipp.

2. Statsbudsjettet og statsregnskapet bør være basert på samme føringsprinsipp, jf. at regnskapet må vise resultatet av budsjettet. Regnskapet kan imidlertid ha flere oppstillinger enn budsjettet, for eksempel oppstilling over omvurderinger.

3. Reformen må være helhetlig, dvs. både for statsbudsjettnivået og virksomhetsnivået, herunder vise sammenhengen mellom disse. Dette er viktig for å sikre at det på politisk nivå og på virksomhetsnivå er samme styringsfokus.

4. Reformen må være enhetlig, dvs. den må baseres på enhetlige og konsistente regnskapsstandarder. Dette vil sikre muligheten for sammenligninger mellom virksomheter, mellom forvaltningsnivåer og mellom statlig og privat sektor.

5. Ved overgang til periodiseringsprinsippet bør staten i størst mulig grad ta utgangspunkt i privat sektors regnskapsstandarder, herunder vurderingsprinsipper. Dette vil gi en felles referanseramme med privat sektor, der en langt på vei også kan basere seg på samme regelverksutvikling. På den måten vil staten kunne unngå å bygge opp et nytt system for regnskapsstandarder fra bunnen av, og en vil kunne utnytte den kontinuerlige utvikling av regnskapsstandarder som skjer innenfor privat sektor. For særlige tilpasninger for visse typer statlige aktiviteter (der det ikke finnes paralleller i privat sektor) vil en kunne støtte seg på anbefalinger fra internasjonale organisasjoner som IMF, OECD og IFAC.

6. Oppstillingene ved bruk av periodiseringsprinsippet må gi informasjon som gir grunnlag for å bruke statsbudsjettet i den makroøkonomiske styringen.

Utvalget mener at alle betingelsene ovenfor er av stor betydning for å høste de fordelene som en omlegging til periodiseringsprinsippet for statsbudsjettet og statsregnskapet kan gi. Dette innebærer at betydelige avvik fra dem svekker ønskeligheten av å innføre et periodiseringsprinsipp. Utvalgets tilråding forutsetter at betingelsene i), ii) og iv) må være oppfylt.

Periodisering av skatter og føring av forpliktelser knyttet til folketrygden er ikke kritisk for overgang til et periodiseringsprinsipp. Som drøftet i avsnitt 10.2.3 er det en rekke særtrekk ved staten, herunder at staten i hovedsak finansieres ved inntekter fra skatter og avgifter og ikke gjennom omsetning av varer og tjenester i et marked. Det grunnleggende regnskapsprinsippet om sammenstilling vil derfor i staten ikke strekke seg lenger enn til periodisering av utgifter og visse inntektskomponenter. Folketrygdens forpliktelser er først og fremst politiske, og bare i begrenset grad av juridisk karakter. Folketrygden er likevel et bærende element innenfor et sosialforsikringssystem. Internasjonalt er det flere land som diskuterer i hvilken grad opptjente rettigheter i generelle statlige trygdeordninger er en forpliktelse som skal føres i balansen (se kapittel 6), men ingen land har foreløpig gjennomført dette. Man bør derfor avvente en faglig og internasjonal avklaring på dette området.

Dersom det ikke gjennomføres en omlegging til periodiseringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet, vil utvalget understreke behovet for å etablere enhetlige standarder for virksomheter som har adgang til å benytte regnskapsstandarder for sitt interne regnskap og budsjett. Det vises til at Finansdepartementet (jf. Gul Bok for 2003) har startet et arbeid med å kartlegge dette. Dersom utvalgets forslag gjennomføres, vil utvalget anbefale at det snarest prioriteres å etablere et system for fastsetting av enhetlige retningslinjer og standarder, slik at de endringer som kan være ønskelig overfor virksomhetene i lys av den nevnte kartleggingen, kan skje innenfor en ramme som er i samsvar med det nye systemet.

10.2.7 Strategi for gjennomføring av periodiseringsprinsippet

Utvalget vil peke på at overgang til et periodiseringsprinsipp for statsregnskapet og statsbudsjettet vil være en omfattende reform der en underveis skal forholde seg bl.a. til en kontinuerlig regelverksutvikling både internasjonalt og nasjonalt. Selve reformprosessen vil måtte gå over flere år. Utvalget mener derfor at det er viktig å klargjøre hovedforutsetninger for en god reformprosess.

Full innføring av et periodiseringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet vil ta flere år (anslagsvis minimum fem år). Det vil være svært viktig å ha en tidsplan for overgangen til et periodiseringsprinsipp, blant annet for å unngå at selve overgangen strekkes over en for lang periode. I denne tidsplanen bør det legges inn milepæler og avsjekkingspunkter, og med mulighet for justeringer dersom risikoen ved å gå videre blir for høy.

Både de økonomiske og administrative kostnadene ved gjennomføring av en reform vil avhenge av implementeringsstrategi, og disse kostnadene er derfor en del av omtalen her.

Innføring av et periodiseringsprinsipp vil forutsette at det ved starten av reformprosessen etableres et enhetlig system for budsjett- og regnskapsstandarder og -oppstillinger. Det er viktig at Finansdepartementet, som overordnet ansvarlig for regelverksutvikling, avklarer hvordan dette skal gjøres. I Sverige er dette løst ved å etablere en egen enhet (Ekonomistyringsverket) som har ansvar for utvikling av regnskapsstandarder i staten. Utvalget tar ikke stilling til hvem som bør ha en slik rolle i Norge.

Overgang fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet vil medføre at det må etableres åpningsbalanser for staten og virksomhetene, dvs. en balanse som viser verdien av eiendeler og gjeld på åpningstidspunktet. En viktig del av arbeidet med å etablere åpningsbalanser er fastsetting av vurderingsprinsipper. På dette området må det gjøres særskilte vurderinger. Valg av vurderingsprinsipper knyttet til etablering av åpningsbalanser vil kunne avvike fra det som legges til grunn på mer permanent basis. Erfaringene knyttet til etablering av åpningsbalanser i helseforetakene tilsier at det vil være behov for å gjøre skjønnsmessige forutsetninger. Når systemet og åpningsbalanser er etablert, legger utvalget til grunn at det vil være hensiktsmessig å få til en samkjøring av utviklingen av regnskapsstandarder og regelverk med privat sektor og internasjonale standarder på områder av felles interesse.

Ved overgang til periodiseringsprinsippet kan det være hensiktsmessig å gjennomføre dette stegvis, slik det er gjort i andre land. På denne måten kan en vinne erfaring fra reformerte virksomheter som kan utnyttes i den videre prosessen jf. figur 10.2. Utvalget mener at det vil være ønskelig å begynne overgang til periodiseringsprinsipp i de statlige virksomheter som i dag fører sitt interne regnskap etter en form for periodiseringsprinsipp. Underveis i prosessen må en aktivt bruke erfaringer fra de reformerte virksomhetene i den videre prosessen.

I avsnitt 7.5 er det pekt på at det kan være hensiktsmessig å innføre periodiseringsprinsippet først for statsregnskapet og deretter for statsbudsjettet. På denne måten kan en bruke statsregnskapet som en erfaringsramme før innføring av periodiseringsprinsippet i statsbudsjettet.

Utvalgets forslag til implementeringsstrategi kan på bakgrunn av gjennomgangen oppsummeres i figur 10.2.

10.2.8 Forholdet mellom statsforvaltningen og kommuneforvaltningen

Utvalgets mandat gir ikke grunnlag for en bred vurdering av sammenhengen mellom en reform for statsforvaltningen og kommuneforvaltningen (fylkeskommunene og kommunene). Utvalgets behandling av kommunesektoren er begrenset til statens styring av kommunesektoren gjennom statsbudsjettet. Mange av de forholdene som utvalget har drøftet har imidlertid sterk relevans for kommunenes styring av sin egen virksomhet. Som det framgår ovenfor har utvalget på relevante områder pekt på dette uten å foreta en vurdering av en reform for kommunesektoren.

Kommunesektoren anvender i dag anordningsprinsippet - et prinsipp som har likhetstrekk med periodiseringsprinsippet, men som likevel har visse avvik og som heller ikke følger regelverksutviklingen i privat sektor på en systematisk måte.

Utvalget har ikke vurdert om staten skal ta i bruk anordningsprinsippet. Spørsmålet om en omlegging av budsjetteringsprinsippene for statlig forvaltning vil imidlertid kunne aktualisere spørsmålet om tilsvarende omlegging for kommunal forvaltning, dvs. etablering av et system for anvendelse av periodiseringsprinsippet for hele offentlig sektor. Utvalget vil i denne sammenhengen peke på at de forslagene som utvalget fremmer langt på vei er direkte overførbare på kommunal forvaltning. Dersom en gjennomfører en reform for hele offentlig forvaltning, mener utvalget at det er en viktig forutsetning at det etableres et enhetlig rammeverk, slik at føringsprinsippene blir like på tvers av forvaltningsnivåene. Dette vil gi et grunnlag for sammenligninger av kostnader ved produksjonen både mellom kommuner, mellom forvaltningsnivå og mellom offentlig (inkl. kommunal) og privat sektor.

Utvalget mener på denne bakgrunn at dersom det besluttes å gjennomføre en omlegging av føringsprinsippene for statsbudsjett og statsregnskapet, bør det også vurderes en reform for kommunal forvaltning.

Når det gjelder implementering i kommunesektoren, kan dette skje over tid - for eksempel ved at det innenfor en tidsperiode gis adgang for kommunene selv til å bestemme gjennomføring, men at det fra et gitt fremtidig tidspunkt (for eksempel etter fem år) må være gjennomført for alle. Utvalget mener at fordelene ved innføring av periodiseringsprinsippet kan forsvares for statlig virksomhet alene, men vil påpeke at det vil være betydelige fordeler om også kommunesektoren ble omfattet av reformen. Ikke minst på bakgrunn av at kommunesektoren har ansvar for store deler av velferdsproduksjonen.

10.3 Innføring av flerårige budsjetter

10.3.1 Innledning

Mandatet gir relativt klare retningslinjer for hva utvalget skal vurdere flerårig budsjettering i forhold til. Utvalget har oppfattet mandatet slik at det skal vurdere flerårighet knyttet til bruken av statlige budsjettmidler, og ikke flerårighet som knytter seg til overordnede finanspolitiske retningslinjer el. (for eksempel «handlingsregelen» for innfasing av petroleumsinntekter, eller regler som angir vekstrammer for de offentlige utgiftene som andel av BNP). Slike regler er sentrale for den langsiktige utviklingen i statsfinansene, men kan forenes med en rekke alternative tilnærminger til flerårighet på mer detaljert nivå. Utvalget forholder seg i tråd med dette til flerårighet knyttet til prioriteringer av utgiftsområder innenfor en spesifisert budsjettramme.

Utvalget har heller ikke foretatt noen vurdering av flerårighet knyttet til skatte- og avgiftssystemet, selv om anslag for utviklingen i skatter og avgifter vil være viktig for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken og dermed for de samlede rammene på utgiftssiden. Utvalgets summariske behandling av inntektssiden på statsbudsjettet må ses i sammenheng med Grunnlovens bestemmelser om beskatning, jf. avsnitt 8.7, samtidig som utvalget legger til grunn at Skatteutvalget (Skauge-utvalget), nedsatt 1/11-01, vil ha en bredere vurdering av forutsigbarhet på skatte- og avgiftsområdet.

Det er utvalgets vurdering at spørsmålet om flerårig budsjettering kan vurderes uavhengig av valg av føringsprinsipp. Det er derfor praktiske hensyn som ligger bak at utvalget har valgt å foreta vurderingene med utgangspunkt i dagens føringsprinsipp og begreper. Ved innføring av periodiseringsprinsippet må det tas stilling til om flerårigheten skal knyttes til kostnader eller fortsatt utgifter. Det vises til avsnitt 10.4 for en kort omtale av dette. Dette betyr at det som i dette avsnittet benevnes som utgiftsrammer, utgiftstak, utgiftsprioriteringer osv., innenfor et system med et periodiseringsprinsipp kan (men må ikke) endres til kostnadsrammer, kostnadstak, kostnadsprioriteringer osv.

Kombinasjonen av periodiseringsprinsipp og flerårige budsjetter kan gi opphav til visse tilleggseffekter, men slike effekter vil særlig være knyttet til en eventuell gjennomføring av nye styringsreformer. Disse tilleggseffektene endrer imidlertid ikke utvalgets oppfatning om at spørsmålene kan vurderes uavhengig av hverandre. Det vises til avsnitt 10.4 for en gjennomgang av enkelte momenter når føringsprinsipp og flerårige budsjettering ses i sammenheng.

Utvalget har vurdert innføring av flerårige budsjettering opp mot de kravene til et godt budsjettsystem som er spesifisert i kapittel 9, men har ikke foretatt en vurdering av muligheten og hensiktsmessigheten ved flerårig budsjettering ut fra det politiske styringssystemet og problemstillinger knyttet til bl.a. flertalls-/mindretallsparlamentarisme. Utvalget vil påpeke at fordelene ved enhver tilnærming eller modell for flerårig budsjettering vil avhenge av den politiske styringsevnen og viljen til å gjennomføre vedtak. Troverdigheten til flerårige budsjetter avhenger i den forbindelse bl.a. av om det er flertall for å følge opp bindingene.

Utvalget mener at budsjett-/regnskapsperioden fortsatt bør være ett år, jf. kapittel 8. Flerårige budsjettvedtak vil dermed innebære at det fortsatt må fattes bevilgningsvedtak hvert år. Utvalget mener at endring av budsjettperioden ved at bevilgninger for flere år kan disponeres fritt mellom årene vil gi for sterk svekkelse i styringen av bruken av statlige midler, og av mulighetene til makroøkonomisk styring. Imidlertid vil flerårige budsjetter kunne motivere for økt innslag av fleksibilitet mellom år.

I kapittel 8 skisseres fire hovedformer for flerårighet. Disse skiller seg fra hverandre med hensyn til om det fattes formelle vedtak, detaljeringsgrad og om eventuelle vedtak omfatter hele eller deler av budsjettet. I tillegg drøftes mekanismer som kan bidra til fleksibilitet i bruken av midler mellom budsjettår. I kapittel 9 er det på bakgrunn av drøftingen i kapittel 8 foretatt en oppstilling av to hovedmodeller for flerårige budsjetter. Modellene er ikke gjensidig utelukkende, dvs. at gjennomføring av den ene modellen utelukker ikke gjennomføring av den andre.

Den ene modellen innebærer at Stortinget fatter flerårige budsjettvedtak, enten på detaljert eller overordnet nivå (utgiftsrammer/tak). Vedtak om utgiftsrammer/tak har hovedfokus på utgiftskontroll og legger føringer på statsbudsjettet på et overordnet nivå. Det er utgiftskontroll og utgiftsprioriteringer på hovedområder som er i styringsfokus, og ikke mer detaljerte politiske prioriteringer.

I den andre hovedmodellen legges det opp til synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser gjennom ikke-bindende budsjettframskrivinger, samt mulighet for å treffe flerårige budsjettvedtak for enkelte prosjekter, virksomheter og områder. Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser kan bidra til bedre prioriteringer ved at beslutningstakere blir mer bevisst på langsiktige budsjettkonsekvenser av vedtak. Dette vil kunne øke gjennomføringsevnen av politiske vedtak som har konsekvenser utover ett år. En slik synliggjøring vil også indirekte bidra til utgiftskontroll ved at kortsiktige vedtak blir fattet med bakgrunn i informasjon om virkninger for det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet.

Flerårige budsjettvedtak for enkelte prosjekter, virksomheter og områder vil kunne gi gode effektivitetsegenskaper ved å gi økt forutsigbarhet om rammevilkår i en periode.

Ovennevnte former for flerårighet kan i prinsippet vurderes uavhengig av hverandre, og vil i stor grad ha ulike egenskaper og konsekvenser. Imidlertid er det utvalgets oppfatning at det å åpne for flerårige budsjettvedtak for enkelte prosjekter, virksomheter og områder ikke bør gjennomføres uten at konsekvensene for det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet framkommer tydeligere enn i dag, noe som forutsetter økt synliggjøring. Flerårige budsjettframskrivinger kan imidlertid innføres uten flerårige budsjettvedtak i Stortinget. Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser (med eller uten bindinger for enkeltområder) kan eventuelt suppleres med vedtak om utgiftsrammer/tak.

I avsnitt 10.3.2 gis en kort oversikt over utviklingstrekk ved budsjettprosessen i Norge og internasjonalt, som har betydning mht. forutsigbarheten og tidshorisonten i statsbudsjettet. Utvalgets tilrådning for innføring av flerårige statsbudsjetter omtales i 10.3.3, mens det i avsnitt 10.3.4 drøftes nærmere hvordan utvalgets forslag til reform kan utformes. I avsnitt 10.3.5 drøftes hvordan utvalgets tilrådning evt. kan suppleres med andre modeller.

10.3.2 Utviklingstrekk

Ett år som tidsperspektiv og som beslutningsgrunnlag for økonomisk planlegging synes å være godt innarbeidet både innenfor offentlig og privat sektor, men både offentlige myndigheter og private virksomheter må i mange sammenhenger utarbeide planer eller treffe beslutninger som har lengre horisont enn ett år. På denne bakgrunn er det flere forhold som kan tilsi mer langsiktighet i statlige budsjetter enn hva som er tilfelle i dag. Reelt sett er betydelige deler av statsbudsjettet i dag bundet opp for flere år framover, noe som kan tilsi at det bør være bedre samsvar mellom den reelle bindingen og de formelle beslutningene.

Dagens ettårige statsbudsjett kan innebære at det fattes vedtak med betydelige konsekvenser for senere budsjettperioder uten at disse hensyntas i tilstrekkelig grad. Budsjettvedtak som implementeres sent i budsjettåret, og hvor helårsvirkningen først kommer i påfølgende budsjettermin er en illustrasjon på dette. Ettårige statsbudsjett kan også åpne for at det vedtas reformer, planer ol. som strekker seg over flere år, uten at de framtidige kostnadene klart synliggjøres eller ses i sammenheng med det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet.

Enkelte uviklingstrekk knyttet til den statlige budsjetteringen i Norge trekker mer i retning av kortsiktighet enn økt langsiktighet. For eksempel har arbeidet med Revidert nasjonalbudsjett økt betydelig i omfang. På den annen side er det etablert mekanismer som skal gi mer langsiktighet på overordnet nivå, jf. «handlingsregelen» for budsjettpolitikken.

Innslaget av flerårig budsjettering har i de senere år fått økt utbredelse i andre land. Eksempelvis har Sverige innført politisk bindende flerårsbudsjetter i form av utgiftstak fordelt på 27 utgiftsrammer, mens Nederland har politisk forpliktende utgiftstak for en 4-årig periode som er en form for flerårig binding. I flere andre land, deriblant Storbritannia, Tyskland og Danmark, presenteres ikke-bindende informasjon i budsjettforslaget som viser prognoser over utviklingen i statens utgifter og inntekter utover det aktuelle budsjettåret.

Disse utviklingstrekkene har dels sammenheng med behov for å rette opp statsfinansielle ubalanser. I Danmark er det innført flerårige «kontrakter» for enkelte virksomheter. I den siste landrapporten om Norge anbefaler OECD at statsbudsjettet får et flerårig perspektiv (se OECD, 2002b).

10.3.3 Utvalgets samlede vurderinger av flerårighet

Utvalget viser til kapittel 9 hvor det er foretatt en gjennomgang av de krav som bør stilles til et godt budsjetteringssystem. De ulike kravene har varierende relevans i forhold til en vurdering av flerårighet. Utvalget har i sin vurdering av flerårige budsjetter lagt særlig vekt på følgende hensyn:

• Stortingets behov for styring og kontroll.

• Behovet for synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av årlige budsjettvedtak og av den øvrige behandlingen i Stortinget.

• Behovet for forutsigbare rammer for statlige virksomheter.

Det er ingen motsetning mellom flerårighet og etablering av en langsiktig bærekraftig finanspolitikk, som nettopp stiller krav til utviklingen i budsjettbalansen over tid. Mulighetene for finanspolitisk styring på kort sikt kan imidlertid bli noe redusert, særlig ved flerårige budsjettvedtak. En begrunnelse for slik flerårighet må derfor bygge på behovet for mer langsiktig styring, samtidig som stabiliseringspolitiske hensyn ivaretas gjennom andre virkemidler. Etter utvalgets syn vil imidlertid ikke utvalgets forslag til innføring av flerårige budsjetter i noen vesentlig grad endre muligheten for makroøkonomisk styring gjennom finanspolitikken i forhold til i dag, jf. det ansvaret som allerede er tillagt pengepolitikken og automatiske stabilisatorer.

Utvalgets tilrådning

Utvalget tilrår:

• At flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettframskrivinger på detaljert nivå.

• At det åpnes for å fatte flerårige budsjettsvedtak for enkelte, nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder.

Dette betyr at gjeldende budsjettsystem med vedtakelse av et samlet statsbudsjett basert på ettårsprinsippet, foreslås utvidet med disse mekanismene. Tidshorisonten for budsjettframskrivingene foreslås å være inntil tre år utover påfølgende budsjettår.

Flerårige budsjetter basert på synliggjøring kan eventuelt suppleres med en ordning hvor Stortinget voterer over flerårige rammer/tak.

Utvalget mener at budsjettperioden/regnskapsperioden fortsatt bør være ett år, selv om det innføres slik flerårig budsjettering. Dette innebærer at det fortsatt må fattes bevilgningsvedtak hvert år. Utvalget mener at endring av budsjettperioden ved at bevilgninger for flere år kan disponeres fritt mellom årene vil gi for sterk svekkelse, både i styringen av bruken av statlige midler, men også i forhold til muligheten for å gjennomføre makroøkonomisk styring.

Utvalgets tilrådninger har ulik prioritet. Tilrådningen om synliggjøring av flerårige konsekvenser gjennom budsjettframskrivinger gjelder uansett om det åpnes for å fatte bindende flerårige vedtak for enkeltaktiviteter eller ikke. Imidlertid vil utvalget ikke tilrå at bindende flerårige vedtak for enkeltaktiviteter innføres med mindre dette knyttes til helhetlig synliggjøring.

Vedtak om flerårige budsjettrammer/tak vil på en langt sterkere måte enn synliggjøring sikre en enhetlig politisk behandling av langsiktighet både i regjeringen og på Stortinget, men vil på den annen side stille strenge krav til de politiske og praktiske forutsetningene som må være til stede for en troverdig gjennomføring av slike vedtak. Utvalget har på denne bakgrunn ikke fremmet forslag om et slikt system, men pekt på at dette er en mulighet og omtalt denne nærmere i avsnitt 10.3.5.

I det følgende drøftes nærmere om egenskapene ved forslagene, og begrunnelsen for prioriteringen.

Synliggjøring av flerårige konsekvenser

Flerårig budsjettering vil bidra til å synliggjøre framtidige konsekvenser av vedtak i den kommende budsjettperioden, noe som vil være viktig i forhold til den politiske debatten om prioriteringer. Slike flerårige budsjetter vil kunne bidra til å rette fokus mot sammenhenger mellom kortsiktige tiltak og langsiktige konsekvenser, og vise prioritereringen i bruken av det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet. Dersom flerårige budsjetter skal ha reell verdi i forhold til å sette fokus på sammenhenger mellom politiske prioriteringer av kortsiktige tiltak og langsiktige konsekvenser og handlingsrom, må framskrivingene omfatte alle forventede inntekter og utgifter. Utvalget mener at synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av løpende vedtak kan gi bedre prioriteringer. En viktig forutsetning for dette er at det beregnes budsjettkonsekvenser av både tidligere vedtak og foreslåtte politiske planer. Dette vil gi synliggjøringen av budsjettkonsekvensene en nødvendig politisk dimensjon. Framleggelse av rene tekniske framskrivinger vil ikke være tilstrekkelig til å få til den vektleggingen av langsiktighet som synliggjøringen sikter mot.

Det framtidige handlingsrommet i budsjettpolitikken bindes opp gjennom vedtak og planer på et detaljert nivå. Utvalget mener at framskrivinger av flerårige konsekvenser må ha en forankring på detaljert nivå (kapittel/post) for at en skal kunne få fram faktiske prioriteringer og konsekvenser. Selve presentasjonen kan imidlertid være mer aggregert. Det forutsettes at de detaljerte framskrivingene, og forutsetningene for dem, må være tilgjengelige slik at partiene på Stortinget har en mulighet til å kunne sette opp sine budsjetter på tilsvarende måte.

Flerårige budsjettoppstillinger kan bidra til å gi statlige virksomheter bedre forutsetninger for egen planlegging ved at de hvert år vil få oppdaterte oppstillinger av budsjettmessige konsekvenser av foreslåtte og allerede fattede vedtak.

For å oppnå økt politisk fokus på langsiktige virkninger vil det være viktig at synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser også blir en del av budsjettprosessen i Stortinget. Utvalget tar ikke stilling til hvordan Stortinget kan inkludere dette i sin budsjettprosess, men viser til at det kan være ulike varianter. For eksempel kan alle partiene sette opp tilsvarende flerårige budsjetter som regjeringens forslag, og hvor de i forhandlinger om budsjettløsning aktivt forholder seg til flerårige konsekvenser. Det vises også til avsnitt 10.3.4 nedenfor om vedtak om flerårige rammer i Stortinget.

Bindende vedtak for enkeltaktiviteter - flerårige avtaler

Utvalget understreker at forslaget om flerårige budsjettvedtak for enkelte prosjekter, virksomheter eller områder ikke bør gjennomføres uten at det knyttes til synliggjøring gjennom helhetlige budsjettframskrivinger. Flerårige budsjettvedtak for enkeltaktiviteter kan medføre at konsekvensene for resten av budsjettet vil bli større, for eksempel ved endringer i skatteanslag og andre rammevilkår. Hensikten med flerårige budsjettvedtak for enkeltaktiviteter er å bidra til effektiv gjennomføring av aktiviteter som strekker seg over flere år. Det er imidlertid en avgjørende forutsetning at bindinger for enkeltaktiviteter skjer under informasjon om konsekvenser for det totale handlingsrommet i budsjettet. Dette er ikke minst viktig for å ha kontroll med forholdet mellom formelle bindinger (for enkeltaktiviteter), reelle bindinger (for regelstyrte utgifter som for eksempel folketrygden) og frihetsgrader.

Formålet med flerårig budsjettering er generelt å oppnå større langsiktighet og forutsigbarhet. Dette innebærer ikke nødvendigvis at det ikke skal foretas endringer, men at endringene i størst mulig grad skal være forutsigbare. Tvert i mot vil det for virksomheter som er i endringsprosesser kunne være større behov for forutsigbarhet enn for virksomheter som har et stabilt aktivitetsnivå. Begrunnelsen for bindende flerårige vedtak for enkeltområder springer ut av behovet for forutsigbarhet for å kunne hente ut forutsatte effektivitetseffekter på produksjons- eller kostnadssiden. De underliggende forutsetningene for vedtakene kan konkretiseres gjennom former for langsiktige avtaler mellom departement og bevilgningsmottaker. Slike vedtak kan innebære endringer i rammevilkårene for hvert år innenfor avtaleperioden, dvs. ikke nødvendigvis uendrede bevilgninger. Hovedformålet vil være at endringene skal være forutsigbare.

De positive effektene av økt forutsigbarhet for enkeltvirksomheter må veies opp mot reduserte muligheter til å tilpasse budsjettet over tid til endrede forutsetninger og politiske prioriteringer, og mot mulighetene til å føre aktiv finanspolitikk. Dette tilsier at avtalene får et begrenset omfang som andel av det totale statsbudsjettet.

Utgangspunktet må være at det ved noen anledninger kan være enkelte aktiviteter som i særlig grad trenger «arbeidsro» for å sikre en hensiktsmessig og kostnadseffektiv gjennomføring. Slike aktiviteter vil være aktuelle kandidater til bindende flerårige budsjettvedtak. Dette er nærme omtalt i avsnitt 10.3.4. I dette avsnittet omtales også forholdet til dagens langsiktige sektorplaner.

Utvalget vil peke på at en synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og forslag i seg selv vil kunne føre til større grad av forutsigbarhet for enkeltvirksomheter, ved at de planer mv. som fastsettes vil kunne bli mer realistiske. Dette vil gi grunnlag for at planene i større grad kan følges opp i form av bevilgninger. Det kan eventuelt i tillegg stilles krav om at det ved behandlingen av alle planer mv., med samlede kostnader over et visst nivå, skal utarbeides en oppdatert flerårig budsjettoppstilling, herunder vises hvordan dette vil påvirke det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet.

Økt fleksibilitet mellom budsjettår

Uavhengig av reformer knyttet til innføring av flerårig budsjettering i tråd med tilrådingene ovenfor, er det mulig å foreta mindre grep innenfor dagens system som kan gi virksomhetene noe større fleksibilitet i bruken av midler. Eksempler på tiltak som kan gi økt fleksibilitet er: økt adgang til å overføre ubrukte bevilgninger mellom budsjettår, mulighet for forskuttering av bevilgning og utvidet adgang til å overskride bevilgning for å foreta lønnsomme investeringer. Denne typen tiltak er nærmere omtalt i kapittel 8.6.

Ved å åpne for økt grad av fleksibilitet kan en bidra til å legge til rette for mer effektiv bruk av midler. Det er allerede innenfor dagens system flere ordninger av ovennevnte type som gir virksomhetene en viss fleksibilitet i sin tilpasning. Det er også nylig gjennomført endringer i disse ordningene med sikte på å øke graden av fleksibilitet. Utvalget har valgt å ikke foreslå endringer på dette området. Det må imidlertid ses på bakgrunn av utvalgets øvrige tilrådninger. Utvalget har, bl.a. på grunn av det omfattende mandatet og den begrensede tid som har stått til rådighet, valgt å fokusere på de mer overordnede spørsmål. Imidlertid mener utvalget at behovet for slike endringer bør vurderes parallelt med en evt. implementering av utvalgets tilrådninger.

Et område som likevel særlig kan peke seg ut for å åpne for økt fleksibilitet er bindende flerårige vedtak for enkeltaktiviteter. Begrunnelsen for slike bindinger er knyttet til de effektivitetsgevinster dette kan gi i gjennomføringen. Effektivitetsgevinster kan i noen sammenhenger også være avhengig av at det gis økt fleksibilitet med bruken av budsjettmidler mellom år, utover det som følger av dagens regler på dette området. Dette tilsier ikke at det åpnes generelt for økt fleksibilitet for enkeltaktiviteter som er underlagt flerårige vedtak, men at avvik fra de generelle reglene for eksempel kan vedtas i tilknytning til den enkelte aktivitet. Utvalget mener dette bør vurderes nærmere.

10.3.4 Nærmere om utvalgets forslag til flerårige budsjetter

10.3.4.1 Innledning

Utvalget anbefaler en modell for flerårighet basert på synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser samtidig som det åpnes for økt forutsigbarhet for enkelte aktiviteter gjennom bindende flerårige vedtak. Utvalget vil peke på at dette kan kombineres med at Stortinget inviteres til å fatte vedtak om flerårige utgiftsrammer/tak. Dette avsnittet redegjør noe nærmere for utvalgets vurderinger av hvordan utvalgets tilrådninger kan konkretiseres. Utvalget har imidlertid ikke gått langt i å vurdere praktiske spørsmål knyttet til en eventuell implementering av forslaget. Utvalget har heller ikke foretatt noen uttømmende vurdering av de administrative konsekvensene, bl.a. i form av behov for nye rutiner for budsjettarbeidet. Utvalget antar imidlertid at det vil være hensiktsmessig å bygge på budsjettinndeling, arbeidsmåter og prosedyrer som ved den ordinære budsjettbehandling, med de forenklinger som følger av at det generelt ikke skal fattes detaljerte budsjettvedtak ved behandlingen av de flerårige budsjettoppstillingene.

Når det gjelder forholdet til bestemmelsen i Grunnloven § 75 bokstav a, viser utvalget til omtalen i kapittel 8. Basert på vurderingene fra Justisdepartementet, legger utvalget til grunn at forslagene ikke er i strid med Grunnloven.

Når det gjelder adgangen til å vedta flerårige bevilgningsvedtak for enkeltsektorer eller områder som har rettslige virkninger også under senere Storting, jf. avsnitt 10.3.4.3, viser utvalget til at det antas at det er Stortingets egen vurdering av hvilke praktiske behov som er til stede som vil være avgjørende for om det foreligger en konstitusjonell adgang til å treffe slike vedtak.

10.3.4.2 Synliggjøring av flerårige konsekvenser

Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer kan skje ved at det utarbeides flerårige budsjettframskrivinger. Kapittel 8 drøfter en del spørsmål som det må tas stilling til i denne forbindelse:

• Detaljeringsgrad.

• Antall år.

• Metode for vurderinger av budsjettvirkninger av videreføring av eksisterende politikk og av nye tiltak.

Som omtalt i avsnitt 10.3.3 tilrår utvalget at framskrivingene er på et detaljert nivå. Av praktiske grunner tilrår utvalget at de følger oppstillingen i Gul bok/det ettårige budsjettvedtaket, dvs. kapittel- og postinndelingen.

Utvalget mener at flerårige budsjettframskrivinger bør ha en tidshorisont som strekker seg inntil tre år utover det nærmeste budsjettåret. Dette bygger på en samlet vurdering av den langsiktige karakteren av mange planer og vedtak, som isolert sett kan tilsi en noe lenger horisont, og at usikkerheten i framskrivingene øker betydelig når horisonten utvides. Budsjettmessige konsekvenser av svært langsiktige utviklingstrekk, for eksempel knyttet til aldringen av befolkningen fram mot midten av dette århundret, vil uansett måtte belyses ved hjelp av andre analyser.

Budsjettene bør være rullerende. Dette vil sikre at det årlig vil foreligge mest mulig oppdatert informasjon om flerårige konsekvenser, og vil trolig være en forutsetning for at langsiktighet skal kunne bli en del av den løpende budsjettbehandlingen.

Det er uvalgets vurdering at budsjettframskrivingene bl.a. skal ta inn over seg allerede vedtatte planer og tiltak, anslått utvikling i regelstyrte ordninger, og flerårige konsekvenser av forslag fremmet i det ettårige budsjettforslaget. På denne måten vil framskrivingene vise konsekvensene av tidligere vedtak og foreslått politikk, og bl.a. vise et positivt eller negativt framtidig budsjettpolitisk handlingsrom.

Regjeringen kan nøye seg med å vise dette innstrammingsbehovet/handlingsrommet eller supplere med politiske signaler om hvordan det skal møtes/disponeres. Dersom beregningen også inneholder en tallfesting av hvordan framtidig handlingsrom (evt. innstrammingsbehov) skal fordeles framkommer også regjeringens framtidige prioriteringer på en mer fullstendig måte.

Utvalget mener at flerårige budsjettframskrivinger bør presenteres for Stortinget i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen, slik at budsjettvedtaket kan baseres på best mulig informasjon om de flerårige konsekvensene. Dersom synliggjøring kombineres med bindende vedtak for enkeltaktiviteter, jf. nedenfor, er det viktig at de formelle vedtakene for disse også fattes i forbindelse med budsjettbehandlingen om høsten. Dette betyr at utvalget advarer mot at vedtak for enkeltsektorer tas løpende gjennom året. Det anses som en forutsetning for bindinger for enkeltaktiviteter at disse inngår i informasjonen om konsekvenser for handlingsrommet for øvrig. Hvis ikke dette ses i sammenheng vil den helhetlige budsjettbehandlingen (om høsten) kunne bli redusert til en oppsamling av tidligere vedtak gjennom året, med fare for at kontrollen med handlingsrommet og muligheten for å foreta helhetlige prioriteringer blir svekket. Dette vil kunne medføre at hele hensikten med flerårighet vil bli borte.

Flerårige budsjettframskrivinger binder ikke framlegget av senere års budsjetter, men stiller et krav til regjeringen om å redegjøre for de budsjettmessige konsekvenser av vedtak over tid. Videre bør regjeringen redegjøre for endringene dersom det fremmes budsjettforslag som avviker vesentlig fra tidligere framlagte budsjettframskrivinger.

Utvalget har som nevnt ikke foretatt en drøfting av Stortingets behandling av budsjettframskrivingene. Som pekt på i avsnitt 10.3.3 er det en fare at budsjettframskrivinger kun blir et «regjeringsdokument», og at det ikke blir gjenstand for reell behandling og debatt i Stortinget. Utvalget vil se det som en stor fordel dersom også partiene på Stortinget la fram flerårige budsjettframskrivinger basert på samme oppsett som regjeringens forslag.

Verdien av synliggjøringen av flerårige budsjettkonsekvenser er nært knyttet til at det bidrar til en økt politisk vektlegging av langsiktighet i budsjettpolitikken, noe som vil styrke beslutningsgrunnlaget og dermed gjennomføringsevnen for de vedtak som fattes. Dette innebærer at det må foreligge politisk evne og vilje til å benytte denne informasjonen. Vedtak om flerårige budsjettrammer/tak kan i prinsippet på en mer direkte måte øke forutsigbarheten, dersom det ikke foretas omfattende endringer i vedtakene. Hyppige endringer vil kunne sette troverdigheten til vedtakene i fare. Gjennom synliggjøring av flerårige konsekvenser vil en vinne erfaring som kan gi et grunnlag for å vurdere om det er politisk og praktisk ønskelig å etablere sterkere bindinger på statsbudsjettet.

10.3.4.3 Bindende vedtak for enkeltaktiviteter/flerårige avtaler

Utvalget foreslår at det åpnes for å fatte flerårige budsjettsvedtak for enkelte, nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Dette kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å øke forutsigbarheten i gjennomføringen av slike prosjekter mv. De underliggende forutsetningene for vedtaket kan konkretiseres gjennom avtaler mellom departement og underliggende virksomhet.

Utvalget legger til grunn at vedtakene bare vil være politisk bindende med mindre Stortinget eksplisitt fastsetter fullmakter som gir rettslige virkninger for den enkelte virksomhet. Et stortingsvedtak som fastsetter flerårige bevilgningsnivåer for en virksomhet eller et prosjekt, vil derfor ikke ha rettslige konsekvenser utover at det forplikter regjeringen til å legge fram årlige budsjetter i tråd med de flerårige budsjettvedtakene. Eventuelt kan regjeringen eksplisitt invitere Stortinget til å fravike tidligere vedtak.

Når det gjelder i hvilken utstrekning vedtakene også skal ha rettslige virkninger, vil ikke utvalget komme med generelle anbefalinger. Dette bør vurderes i forhold til de konkrete omstendigheter og behov som gjør seg gjeldende for den berørte virksomheten.

Så lenge det ikke er skapt en rettslig forpliktelse overfor privatpersoner/juridiske subjekter organisert utenfor staten om utbetalinger i framtidige budsjetterminer, er det etter statsrettslige prinsipper ikke noe til hinder for at Stortinget omgjør et tidligere budsjettvedtak. Vedtak om framtidig bevilgningsnivå for virksomheter som er organisert som en del av statsforvaltningen vil derfor alltid kunne risikere å bli omgjort som følge av endrede politiske prioriteringer. Det er derfor den politiske gjennomføringsevnen som vil være avgjørende.

Utvelgelsen av enkeltaktiviteter for flerårige budsjettering bør baseres på vurderinger av det enkelte prosjekt/aktivitet. Hvilke aktiviteter som bør komme inn under flerårige bindinger er et politisk spørsmål. Alternativt kunne en tenke seg at det ble etablert kriterier for at aktiviteter kunne komme inn under slike beslutninger. For å sikre kontroll med omfanget, vil dette kunne medføre hyppige endringer av kriteriene. Ut fra utvalgets vurdering om at omfanget av aktiviteter som bør komme inn under denne typen bindinger bør være begrenset, antas det at kontroll gjennom direkte politiske beslutninger vil være mest hensiktsmessig.

Utvalget vil likevel peke på at det er visse områder og virksomheter som peker seg ut som aktuelle for slike vedtak ut fra formålet om å oppnå effektivitetsgevinster. I kapittel 8 pekes det på omstillingsprosjekter og investeringsprosjekter som strekker seg over flere år. Følgende områder er etter utvalgets vurdering mulige kandidater for flerårige budsjettvedtak:

• investeringsprosjekter som strekker seg over flere år (bygg, anlegg)

• hele eller delelementer i dagens flerårige sektorplaner

• store omstillingsprosesser, virksomheter som legger om arbeidsprosessene, f.eks. som følge av innføring av ny teknologi, omfattende spareprogrammer, beslutninger om å flytte virksomheter etc.

For investeringsprosjekter er det allerede i dag betydelige elementer av flerårighet ved at det innhentes fullmakter fra Stortinget til å inngå kontrakter som forplikter staten i framtidige budsjetterminer. En ytterligere formalisering på dette området vil kunne gi innsparingseffekter i form av mer forutsigbarhet i planlegging og gjennomføring, og dermed mulighet for mer kostnadseffektiv bruk av ressurser.

Sektorplanene kan komme inn under et system med flerårige «bindinger», f.eks. ved at hele eller deler av slike planer kommer inn under vedtak for de nærmeste årene, og planforutsetninger for resten av perioden. Dette kan forbedre selve utarbeidelsen/behandlingen av planene og gi økt forutsigbarhet for de berørte sektorer.

Både store flytte- og omstillingsprosesser kan innebære utgiftsøkninger på kort sikt. Det kan gjøre det nødvendig å vurdere prosessene over et lengre tidsperspektiv.

Spesielt vil det kunne være aktuelt å la virksomheter som står overfor krav om innsparinger/nedskalering komme inn under et system med flerårige budsjettvedtak, ettersom det normalt tar noe tid før innsparingstiltak gir merkbar effekt. Det vil kunne gi incitament til virksomhetene til å tenke effektivitet i et mer langsiktig perspektiv.

Flerårige bindende vedtak vil kunne gi grunnlag for at flerårige planer i større grad kan følges opp i form av bevilgninger. I kapittel 8 peker utvalget på hvordan en slik synliggjøring kan bidra til et bedre informasjonsgrunnlag for fastsettingen av planrammer:

• Det vil være mulig å se de budsjettmessige konsekvensene av planene i forhold til flerårige framskrivinger. Dette kan bidra til at det settes mer realistiske planrammer.

• Det kan evt. i tillegg stilles krav om at ved behandlingen av alle planer mv. med samlede kostnader over et visst nivå, skal regjeringen utarbeide en oppdatert flerårig budsjettoppstilling som viser den planlagte inndekningen av disse kostnadene.

Utvalget mener at dagens langsiktige sektorplaner er kandidater for bindende flerårig vedtak - enten hele eller deler (resten vil da framkomme gjennom synliggjøring, jf. at bindinger for enkeltsektorer etter utvalgets syn forutsetter synliggjøring av hele budsjettet). Slike langsiktige sektorplaner vil fortsatt kunne legges fram uavhengig av budsjettbehandlingen, men forutsetningen må være at den påfølgende budsjettbehandlingen inkluderer de budsjettmessige konsekvensene for hele eller deler av sektoren for de årene som flerårigheten omfatter (årene deretter vil kun være planforutsetninger som i dag).

Det vil være hensiktsmessig at den andelen av budsjettet som er bundet, enten som en følge av slike vedtak eller av andre grunner, klart framkommer av de flerårige budsjettframskrivingene (jf. omtalen under). Dette kan f.eks. gjøres ved at slike utgifter skilles ut i egne underposter, «merkes» på en eller annen måte, framkommer av en egen liste el. Utvalget har ikke vurdert hvordan dette praktisk best kan løses.

Synliggjøring gjennom flerårige budsjettframskrivinger vil vise det budsjettpolitiske handlingsrommet. Dette gir et bedre grunnlag for politiske prioriteringer og kan gi økt utgiftskontroll, men ikke i like sterk grad som et system hvor Stortinget voterer over flerårige rammer. Selv om utvalget ikke har tatt eksplisitt stilling til hvorvidt et slikt system bør innføres, vil utvalget likevel skissere hvordan elementer i et slikt system kan utformes.

Utvalget legger til grunn at vedtak om utgiftsrammer bare vil være politisk forpliktende - ikke juridisk forpliktende i den forstand at regjeringen kan disponere midler med hjemmel i rammevedtakene. Dette betyr at forpliktelsen vil være knyttet til den politiske gjennomføringsevnen, herunder hvor stor politisk «prestisje» det legges i vedtakene. Endringer av vedtak vil i større grad enn endringer av partienes budsjettoppstillinger gi uttrykk for troverdig gjennomføringsevne, idet et vedtak krever at et flertall i Stortinget eksplisitt har tatt stilling til forpliktelsen.

Et system om vedtak av flerårige utgiftsrammer reiser en rekke spørsmål som utvalget ikke har tatt stilling til, bl.a. hvordan slike vedtak skal forholde seg til endringer som gjør det påkrevd å ta grep for å sikre en forsvarlig finanspolitikk. Dette dreier seg grunnleggende sett om statusen til slike utgiftsrammer i forhold til overordnede budsjettregler som f.eks. «handlingsreglen», eller evt. andre finanspolitiske regler. Utvalget har heller ikke tatt stilling til eventuelle vedtak om statsbudsjettets inntektsside.

Utgangspunktet må være at utgiftsrammer/tak er forankret i overordnede finanspolitiske handlingsregler, men den makroøkonomiske utviklingen kan føre til behov for endringer av vedtatte utgiftsrammer. Ved konflikt mellom de vedtatte utgiftsrammene og de overordnede finanspolitiske regler, f.eks. ved finanspolitiske behov for å redusere rammene/takene, vil det kunne oppstå situasjoner hvor finanspolitiske handlingsregler vil kunne overstyre de flerårige budsjettvedtakene i Stortinget.

Vedtak om flerårige utgiftsrammer/tak kan være en påbygging til forslaget om synliggjøring gjennom flerårige budsjettframskrivinger, som etter utvalgets syn vil være en forutsetning for innføring av rammer. En slik ordning vil kunne bidra til økt utgiftskontroll, og vil samtidig gi forutsigbare prioriteringer på hovedområder over tid. En slik ordning vil også direkte øke den parlamentariske oppmerksomheten om budsjettframskrivingene ettersom det fattes vedtak. Bindende rammer vil derfor gi et sterkere parlamentarisk fundament enn hva synliggjøring vil gjøre.

Utvalget understreker at det er opp til Stortinget selv å bestemme hvordan de ønsker å behandle regjeringens budsjettframlegg, men har, ettersom det er vanskelig å foreta en helhetlig vurdering av bindende budsjettvedtak uten også å ta med behandlingen i Stortinget, valgt også å nevne enkelte problemstillinger på dette området.

Det må ved innføring av en slik reform avklares hvordan et evt. innsparingsbehov eller budsjettmessig handlingsrom skal behandles i tilknytning til utgiftsrammene. I tilfellet der budsjettframskrivingene viser at det er rom for økte utgifter/reduserte inntekter kan dette enten avsettes som en «reserve» eller fordeles utover rammene. I tilfellet der budsjettframskrivingene viser at det beregnede utgifts-/inntektsnivået ikke er i overensstemmelse med overordnede finanspolitiske retningslinjer, med andre ord at et innsparingsbehov avdekkes, er det vanskelig å tenke seg at det skal være mulig å vedta rammer/tak som samlet summerer seg til et beløp som overstiger det overordnede handlingsregler for budsjettpolitikken tilsier. Prinsipielt sett er det imidlertid mulig å tenke seg at dette gjøres, men at det samtidig fattes vedtak om at det er et innsparingsbehov på x kr som forutsettes tatt fra rammene, uten at regjering og Stortinget legger føringer på hvor kuttene skal tas. Dette spørsmålet handler grunnleggende om hvor tydelig den politiske behandlingen av utgiftsrammene skal være.

Dersom budsjettet deles inn i områder som skal underlegges bindende flerårige utgiftsrammer, må det etter utvalgets syn være samsvar mellom regjeringens forslag til inndeling i utgiftsrammer og Stortingets inndeling. Det vises til dagens inndeling i rammeområder i Stortinget, som kan danne utgangspunkt for etablering av hensiktsmessige rammer for flerårige budsjettvedtak. Vedtak om utgiftsrammer kan bidra til å øke den finanspolitiske disiplinen, men gir i seg selv ikke økt forutsigbarhet på disaggregert nivå. Muligheten til å tilpasse seg på tvers av områder (rammer) ved uventede endringer blir mindre desto mer detaljert de bindende rammene er. Utvalget legger vekt på at detaljeringsnivået i evt. flerårige budsjettvedtak ikke bør være så stort at det skaper unødige stivheter og spenninger som ikke kan opprettholdes over tid. Bindende flerårige budsjetter på et detaljert nivå (kapittel og post) vil derfor ikke være troverdig, og utvalget vil ikke tilrå at en slik form for bindende flerårighet innføres. Dette skyldes først og fremst at usikkerheten knyttet til slike detaljerte vedtak vil være for stor. Stortingets inndeling i rammeområder i dag er etter utvalgets oppfatning i størrelsesorden det maksimale antall utgiftsområder som vil være hensiktsmessig for bindende flerårige vedtak.

Vedtak om utgiftsrammer kan, som det fremgår av drøftingen ovenfor, bidra til bedre utgiftskontroll. For at rammene skal være troverdig vil det forutsette at det foreligger et stabilt politisk flertall som har evne og vilje til å gjennomføre vedtakene, helst i form av budsjettavtaler for hele perioden, jf. ovenfor. Stortinget har alltid mulighet til å omgjøre tidligere vedtak, og troverdighet til vedtakene oppnås bare gjennom å synliggjøre gjennomføring. Dersom slike forutsetninger ikke er til stede, er det en stor fare for at det merarbeid som flerårig rammebudsjettering vil innebære ikke lar seg forsvare.

En annen viktig forutsetning for å sikre troverdighet til bindende utgiftsrammer/tak er at rammene er basert på en detaljert budsjettframskriving, dvs. at hver utgiftsramme er summen av underliggende enkeltforslag (kapittel/post), men uten at disse er bindende. Dette vil bidra til at utgiftsrammene blir realistiske ved at de er knyttet til underliggende politiske prioriteringer. Realisme er en kritisk forutsetning for gjennomføring og dermed troverdighet. Dette er bakgrunnen for at utvalget ser på bindende utgiftsrammer/tak som et mulig supplement til synliggjøring.

Samlet sett vil bindende utgiftsrammer/tak kunne styrke det disiplinerende element i synliggjøring. En kostnad ved dette vil imidlertid være større rigiditet. Bindende rammer stiller videre strengere krav til de politiske forutsetningene som må være til stede for å sikre gjennomføring.

10.4 Effekter ved gjennomføring av både periodiseringsprinsippet og flerårige budsjetter

Utvalget viser til at det ikke er noen nødvendig sammenheng mellom innføring av periodiseringsprinsippet og innføring av flerårig budsjettering. Dette betyr at disse to problemstillingene kan vurderes uavhengig av hverandre, og gjennomføring av endringer på begge områder gir ikke i seg selv noen effekter utover det som følger av virkninger på hvert av områdene.

Innføring av periodiseringsprinsippet kan over tid kombineres med styringsreformer som innebærer at statlige virksomheter får større frihet til å foreta beslutninger og økt ansvar for produksjonen, med sikte på økt effektivitet. Dersom dette kombineres med flerårige budsjetter, kan det gi et grunnlag for en mer langsiktig tilpasning fra virksomhetenes side. Økte muligheter for overføring av midler mellom budsjettår vil i en slik sammenheng ytterligere bedre mulighetene til å hente ut effektivitetsgevinster. Slike omfattende endringer i styringsopplegget reiser imidlertid vanskelige spørsmål om utforming av incentivsystemer for å ivareta overordnede politiske prioriteringer og kostnadskontroll. I tillegg vil muligheten for makroøkonomisk styring gjennom finanspolitikken kunne bli redusert.

Samlet sett mener utvalget at en overgang til et periodiseringsprinsipp kan vurderes uavhengig av innføring av flerårige budsjetter.

10.5 Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser

Det vises til Utredningsinstruksens krav om at det i offentlige utredninger «skal foretas en forhåndsvurdering av forventede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser.»

Utvalget viser til sitt mandat som i sterk grad har fokus på at det skal foretas prinsipielle vurderinger (fordeler og ulemper) av hhv. føring av statsbudsjett og statsregnskapet og budsjettering i et flerårig perspektiv. Utvalget skal ikke foreta en full utredning av konsekvenser knyttet til gjennomføring av reformer på disse områdene. Utvalget har likevel foretatt visse kvalitative vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser.

I avsnitt 10.2.4 er det foretatt en vurdering av nytten av innføring av periodiseringsprinsippet sett i sammenheng med kostnadene ved gjennomføring av en slik reform. Kostnadene er i all hovedsak knyttet til administrative kostnader, og særlig i forbindelse med overgangen til et nytt system (etablering av åpningsbalanser, tilpasning av regnskapssystemer, opplæringskostnader og etablering av normer og retningslinjer for regnskapsføring og budsjettering). Flere av disse kostnadene kan imidlertid begrenses ved en gradvis gjennomføring av omleggingen. Det er usikkert om kostnadene etter omleggingen vil være høyere enn i dag. Utvalget mener derfor at det er de administrative kostnadene ved selve omleggingen som bør vektlegges.

Utvalget viser til at ved en gradvis omlegging der en innfører periodiseringsprinsippet for visse virksomheter før andre, vil en kunne vinne erfaring med de reformerte virksomhetene, og på denne måten ha bedre kontroll med omleggingskostnadene enn om en foretar en omlegging for all statlig virksomhet samtidig. For de reformerte virksomhetene vil en kunne starte med sterkere styring basert på kostnadsinformasjon. Dette innebærer at en også gradvis kan ta ut gevinstene ved omleggingen, dvs. en må ikke vente til alle virksomhetene har innført periodiseringsprinsippet for å hente ut nytten. Dette betyr at det under selve reformprosessen vil kunne være en balanse mellom kostnader og nytte, noe som reduserer risikoen ved omleggingen.

Når det gjelder flerårige budsjetter vil også dette i all hovedsak medføre administrative kostnader knyttet til utarbeidelse av flerårige budsjetter. Det vil imidlertid kunne være økonomiske og administrative gevinster knyttet til at planleggingsapparatet tilpasses realistisk nivå for framtidig aktivitet.

Når det gjelder andre konsekvenser vil utvalget peke på at både innføring av periodiseringsprinsippet og flerårige budsjetter kan aktualisere endringer i de politiske og administrative prosessene knyttet til budsjettbehandlingen. Det vil uansett være behov for en årlig budsjettbehandling, men det kan være hensyn som tilsier at forholdet mellom hva som behandles om våren (Revidert nasjonalbudsjett) og høsten (Statsbudsjettet) bør endres. Innføring av flerårige budsjetter vil for eksempel kunne motivere for at budsjettbehandlingen på høsten styrkes slik at det blir mindre behov for endringer i Revidert nasjonalbudsjett.