4 Beskrivelse av dagens system for budsjettering og regnskapsføring i staten

4.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres dagens system for budsjettering, regnskapsføring og økonomistyring i staten:

• det formelle lovgrunnlaget og hovedprinsippene for statsbudsjettet og statsregnskapet

• mål- og resultatstyring som et grunnleggende styringsprinsipp for statlig aktivitet

• Stortingets budsjettvedtak og behandling av budsjettforslaget

• budsjettprosess og iverksettelse av budsjettet i statsforvaltningen

• organiserings- og tilknytningsformer for statlige virksomheter

Det er i dette kapitlet gjort rede for de viktigste trekkene ved dagens system. Det gis en relativt omfattende gjennomgang av statsbudsjettet/statsregnskapet og statlig virksomhet, som dels gir viktig bakgrunn for utvalgets vurderinger, og dels gir oversikt over områder som er viktig for spørsmålene i utvalgets mandat. Omfanget i dette kapittelet må også vurderes på bakgrunn av at dagens situasjon vil være en viktig referanseramme for mulige endringer.

4.2 Et historisk tilbakeblikk

Statsbudsjettet og statsregnskapet er forankret i Grunnloven av 1814. I Grunnloven ble kongen gitt utøvende makt, Stortinget lovgivende og bevilgende makt og rettsvesenet dømmende makt (maktfordelingsprinsippet). Selv om Stortinget etter Grunnloven § 75 fikk ansvaret for statsfinansene, gir ikke Grunnloven Stortinget uinnskrenket makt over statsbudsjettet og statsfinansene. Utviklingen av budsjettsystemet i de første hundre årene hang nært sammen med den konstitusjonelle striden mellom Konge og Storting. I 1884 ble parlamentarismen innført, og Stortingets stilling i forhold til utøvende makt ble vesentlig styrket.

Fram til 1869 samlet Stortinget seg hvert tredje år, og Norge kan i denne perioden sies å ha hatt treårige «budsjetter». Imidlertid var budsjettsystemet i starten karakterisert ved fond som direkte finansierte ulike offentlige formål og tiltak. Det ble ført selvstendige regnskaper for disse fondene og en samlet oversikt over statens inntekter og utgifter ble ikke utarbeidet. Så lenge Stortinget møttes hvert tredje år var dette en praktisk ordning (Bingen, 1990). Tilsvarende kunne ansvaret for visse inntekter og utgifter bli delegert til offentlige funksjonærer og andre som ikke var lønnet eller mottok overføringer, men som hadde rett til å innkreve for eksempel avgifter.

Dette systemet begrenset Stortingets innflytelse over statsfinansene, og ønsket om et mer sentralisert og konsolidert statsbudsjett ble et viktig mål for de folkevalgte. Slike prinsipper fikk også etter hvert fotfeste og bruttoprinsippet ble innført fra begynnelsen av 1880-tallet. Under og etter første verdenskrig ble det klart at budsjettsystemet trengte en omfattende reform. Blant annet var det vanskelig å få oversikt over statens finanser og budsjett da det ble ført diverse særregnskap og man til dels hadde fått en opphopning av «gamle» bevilgninger som fortsatt stod til rådighet. Det ble satt ned en komité i 1924 som skulle utrede og foreslå endringer i datidens system. I løpet av 1920-årene ble flere av de grunnleggende prinsippene som også ligger til grunn for dagens statsbudsjett og - regnskap innført. I 1928 ble det for første gang vedtatt et helhetlig bevilgningsreglement.

Bevilgningsreglementet er endret en rekke ganger etter 1928, men senere revisjoner er i hovedsak basert på de samme prinsippene som ble nedfelt i reglementet for 1928. En stor reform ble foretatt i 1959 der Stortinget vedtok et nytt samlet bevilgningsreglement. Reformen var blant annet basert på forslag fra Budsjett- og regnskapsutvalget, som ble nedsatt 1949 og avga innstilling i 1954. I dette reglementet ble det blant annet tatt inn bestemmelser om budsjettets inndeling og omfang, samt tidspunkt for framleggelse av regjeringens budsjettforslag. Av senere revisjoner kan nevnes:

• Den finanspolitiske komité ble oppnevnt i 1962 for å foreta en vurdering av de finanspolitiske virkemidlene. Den første innstillingen kom i 1965. Som et resultat av denne prosessen ble det blant annet innført rullerende langtidsstatsbudsjett, jf. boks 4.1.

• Stortinget vedtok i 1974 at bevilgningsreglementet også skulle omhandle Trygdebudsjettet. Fra og med budsjettåret 1983 ble folketrygdens utgifter og inntekter innarbeidet i det ordinære kontoplansystemet for statsbudsjettet, som fra da av ble betegnet «Statsbudsjettet medregnet folketrygden».

• Stortinget vedtok i 1985 en rekke endringer i bevilgningsreglementet, blant annet basert på forslag i NOU 1984: 23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem (Haga-utvalget). Mål- og resultatstyring som et viktig bærende prinsipp for statlig økonomistyring ble vedtatt innført som et resultat av utvalgets arbeid. Videre ble prinsippet om at inntil 5 prosent av ubrukt driftsbevilgning skulle kunne overføres til neste budsjettermin, adgang til nettobudsjettering ved utskifting av utstyr og adgang til å overskride bevilgning mot merinntekt tatt inn i reglementet.

• Stortinget vedtok i 1990 og 1991 endringer i bevilgningsreglementet knyttet til omdisponering fra drift til investeringsposter og forskottering av driftsbevilgning mot innsparing i kommende budsjettår. Endringene var dels en videre oppfølging av NOU 1984:23 Produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem og NOU 1989:5 En bedre organisert stat (Hermansen-utvalget). Hermansen-utvalget så særlig på de ulike organisasjons- og tilknytningsformene innen staten. Utvalget tilrådde at man benyttet et begrenset antall hovedtilknytningsformer, i hovedsak forvaltningsorgan og selskap, og at man foretok differensiering innenfor disse hovedformene. Utvalget kom med forslag til generelle retningslinjer for hva slags virksomheter som burde organiseres innenfor de to hovedformene, og hvordan disse hovedformene kunne differensieres. Spesielt ble det foreslått å utvide adgangen til nettobudsjettering. Innenfor forvaltningsorganformen ble det foreslått å utarbeide forpliktende rammer for framtidige budsjetter i omstillingssituasjoner. Videre ble det foreslått diverse endringer innenfor kapitalforvaltning og investeringer. Blant annet ble det foreslått en forsøksordning med innføring av avskrivninger på investert kapital for enkelte ordinære forvaltningsorganer, ny «låneordning» for lønnsomme investeringer, ny ordning for forskuttering av investeringer til driftsutstyr, adgang til at innsparinger på driftsposten kunne benyttes til investeringer, samt en omlegging av datidens eiendomsforvaltning som blant annet førte til opprettelsen av Statsbygg og innføring av en ordning deler av de statlige virksomhetene betaler husleie til Statsbygg (husleieordningen). Videre ble det foreslått å avskaffe stillingshjemmelsystemet. I den påfølgende behandlingen av innstillingen sluttet man seg i hovedsak til de generelle prinsippene og retningslinjene som utvalget trakk opp. Av de konkrete forslagene ble økt adgang til nettobudsjettering innført og statsforetaksformen ble etablert som en egen selskapsform og stillingshjemmelsystemet ble avskaffet. Det ble ikke åpnet for å utarbeide flerårige budsjetter eller innføre avskrivinger av investeringer.

• Stortinget vedtok i 1997 endringer i bevilgningsreglementet som innebar at stillingshjemmelsystemet med Stortingets detaljerte behandling av stillinger ble tatt ut. I tillegg ble standard driftsposter 01- Lønn og 11- Kjøp av varer og tjenester slått sammen til en driftspost-01.

• Stortingets budsjettreformutvalg og Utvalget for evaluering av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, oppnevnt av Stortingets presidentskap, avgav innstilling i hhv. 1997 og 2001. Som en følge av budsjettreformutvalgets innstilling ble en rammemessig håndtering av budsjettet i Stortinget innført som en forsøksordning ved behandlingen av statsbudsjett (St.prp. nr 1). Ordningen ble evaluert og vedtatt innført permanent i 2001 (se avsnitt 4.8 for en nærmere omtale av dette).

• Stortinget vedtok høsten 2002 endringer i bevilgningsreglementet § 11, 5. ledd, slik at innsparingsperioden ved forskottering av driftsutgifter til investeringer utvides med to år.

Et revidert økonomireglement for staten ble vedtatt ved kongelig resolusjon i 1996 og erstattet tidligere regelverk fra 1970. Det nye økonomireglementet ble iverksatt i 1997 og innebar en gjennomgripende modernisering og kvalitetsheving av statlig økonomistyring. Reglementet samlet og formaliserte prinsippene for all statlig økonomistyring og økonomiforvaltning hvor fokus blant annet ble rettet mot mål- og resultatstyring, effektiv ressursbruk og kontroll.

Fram til statsbudsjettet for 1985 ble det presentert informasjon om langtidsstatsbudsjettet for tre år utover kommende budsjettår. Denne ordningen ble etablert tidlig i 1970 årene (se boks 4.1).

4.3 Regelverk for budsjettering, regnskapsføring og økonomistyring i staten

I dette avsnittet presenteres de grunnleggende regler som berører budsjettering, regnskapsføring og økonomistyring i offentlig (statlig) sektor. Grunnloven gir Stortinget myndighet til å fatte vedtak om statens inntekter og utgifter. Bevilgningsreglementet regulerer forhold knyttet til budsjettering og regnskapsførsel. Stortingets forretningsorden gir bestemmelser om blant annet framlegg og behandling av statsbudsjettet og regnskapet. Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og normer for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Videre fastsettes enkelte form- og prosesskrav for departementenes styring av underliggende virksomheter (etatsstyring) og intern styring i virksomhetene. Enkelte virksomheter vil også være regulert av bestemmelser i egen særlov, forskrifter eller enkeltvedtak i forhold til deres forvaltningsområde (for eksempel statsbanker, Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet).

Grunnloven

Grunnloven gir Stortinget myndighet til å fatte vedtak om statens utgifter og inntekter. Grunnloven § 75 pkt. a tillegger Stortinget:

«at give og ophæve Love; at paalegge Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige byrder, som dog ikke gjælde udover 31 December i det næst paafølgende Aar, med mindre de af et nyt Storthing udtrykkelig fornyes;»

Pkt. a fastsetter at vedtak om statens skatter og avgifter er begrenset til ett år av gangen. Grunnloven § 18 fastsetter videre at det i «almindelighet» tilligger Kongen å innkreve de skatter og avgifter som Stortinget fatter vedtak om. I påfølgende paragraf, § 19, heter det at

«Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade.»

Pkt. d tillegger Stortinget:

«at bevilge de til Statsudgifterne fornødne Pengesummer».

Denne paragrafen fastsetter at det er Stortinget som har bevilgningsmyndigheten. For øvrig inneholder Grunnloven ingen særskilte bestemmelser om hvordan staten skal innrette sitt arbeid med budsjetter og regnskap. Slike bestemmelser er fastsatt i annet regelverk.

Bevilgningsreglementet

Det finnes ingen lov om statlig budsjettering i Norge. Men Stortinget har ved plenarvedtak vedtatt et bevilgningsreglement som blant annet regulerer statsbudsjettets og statsregnskapets framlegg, omfang, inndeling, oppsett og bruk av stikkord og fullmakter. Bevilgningsreglementet fastsetter flere av de hovedprinsipper som budsjett- og regnskapsutarbeidelsen er basert på. I § 4 første ledd fastsettes «fullstendighetsprinsippet», som innebærer at statsbudsjettet skal omfatte alle statens inntekter og utgifter i budsjettperioden, så langt de kan forutses når budsjettet vedtas. Paragrafens annet ledd fastsetter at utgifter og inntekter som hovedregel skal føres brutto, og omtales som «bruttoprinsippet». Paragraf 14 inneholder bestemmelser om at statsregnskapet skal føres etter «kontantprinsippet». Nærmere omtale av de ulike prinsippene, samt andre bestemmelser i bevilgningsreglementet, finnes i rapportens avsnitt 4.4, 4.5 og 4.6. I bevilgningsreglementet er det også bestemmelser som fastsetter at de mål som søkes oppnådd ved statens aktivitet og de resultater som oppnås skal beskrives i budsjettdokumentene. Disse bestemmelsene danner et formelt grunnlag for bruk av prinsippet om mål- og resultatstyring som styringsprinsipp i statsforvaltningen. Mål- og resultatstyring omtales i avsnitt 4.7.

Bevilgningsreglementet er endret flere ganger siden det ble vedtatt første gang i 1928 og de fleste endringene har skjedd etter initiativ fra regjeringen. Stortinget kan ved plenarvedtak bestemme at bevilgningsreglementet skal fravikes. Enkelte bestemmelser i bevilgningsreglementet gir for øvrig Kongen og Finansdepartementet fullmakt til å fastsette utfyllende bestemmelser.

Bevilgningsreglementet følger som appendiks til dette kapitlet.

Stortingets forretningsorden

Stortingets forretningsorden inneholder blant annet regler for organiseringen av budsjettbehandlingen i Stortinget. Forretningsorden sier at regjeringens budsjettforslag skal fordeles på de faste komiteene etter en bestemt fordeling av saksområder. Også prinsippet om rammemessig håndtering er nedfelt i disse bestemmelsene. Dette omtales nærmere i avsnitt 4.8.

Økonomiregelverket

Ved kongelig resolusjon 26. januar 1996 er det fastsatt et eget «Økonomireglement for staten». Reglementet er forvaltningens eget regelverk som gir bestemmelser om:

• styring med at bruk av statlige midler skjer innenfor rammer og forutsetninger fastsatt av Stortinget,

• -resultatoppfølgning med utgangspunkt i Stortingets utgifts- og inntektsvedtak

• -gjennomføring av tiltak for å sikre statens materielle verdier

Sentralt i regelverket er formalisering av mål- og resultatstyring som et viktig bærende styringsprinsipp på alle nivåer i statlig økonomistyring, ved siden av og innenfor et system for rammestyring. Regleverket stiller opp et sett av form - og prosesskrav.

«Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten» er fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996 og senere revidert 23. august 2001 1 . Dette regelverket gir mer detaljerte retningslinjer for økonomistyringen enn bestemmelsene i økonomireglementet. Kravene inneholder blant annet bestemmelser om ansvaret for administrativ styring og kontroll på alle forvaltningsområder, både fra overordnet departement og internt i virksomheten. Med utgangspunkt i mål- og resultatstyring som styringsprinsipp for virksomhetsstyring og intern styring av virksomheter stilles det form- og prosesskrav i form av krav til styrings-, planleggings- og oppfølgingsprosesser og styringsdokumenter. Videre omtales krav til systemer og rutiner, blant annet krav til økonomisystemer, internregnskap der virksomhetens fordringer og forpliktelser skal framgå, regnskapsføring, betalingsformidling, dokumentasjon og rutiner vedrørende slike forhold, herunder for lønn, kjøp av varer og tjenester og innbetalinger. Relevant for dette utvalget er også bestemmelsene i kapittel 10 «Eiendeler og forpliktelser i statens kapitalregnskap», som omtaler virksomhetenes krav til oversikt og rapportering av eiendeler og forpliktelser. Disse bestemmelsene behandler også lånetransaksjoner. Omtale av statlige investeringer og forvaltning av realkapital gis i avsnitt 4.11. Funksjonelle krav inneholder også bestemmelser om tilskudd til kommuner og til privatpersoner/foreninger, samt krav knyttet til forvaltning av garantiordninger.

Etter økonomireglementet § 17 skal statlige virksomheters betalingsformidling gjennom konsernkontoordningen være knyttet til statens foliokonto i Norges Bank. Dette betyr at virksomhetene har trekkrettighet på likviditet ved utbetalinger og plasserer innbetalinger på sin oppgjørskonto i sentralbanken. Virksomhetene får ikke renter av innestående likviditet på oppgjørskonto.

Utover økonomireglementet og funksjonelle krav utarbeider Finansdepartementet også utfyllende merknader og veiledninger og rundskriv, som sammen utgjør økonomiregelverket for staten.

Finansdepartementets rolle i økonomiforvaltningen i staten

Finansdepartementet har et overordnet ansvar for budsjett, regnskap og økonomiforvaltning i staten. Finansdepartementet skal sikre at budsjett og regnskap utarbeides i tråd med bevilgningsreglementets bestemmelser og koordinere prosessen med regjeringens og departementenes/forvaltningens utarbeidelse av statsbudsjett. Finansdepartementet gir i nødvendig grad utfyllende regler og bestemmelser for økonomiforvaltningen i staten, herunder etatsstyring og intern styring i virksomhetene. Finansdepartementet har videre et ansvar for å bidra med sentrale tilretteleggingstiltak for statlig økonomistyring for å sikre gjennomføring av de regler og rutiner som gjelder. Dette vil eksempelvis være utvikling av metoder og teknikker, rådgivning, presentasjon av operasjonelle eksempler og etablering av nettverk for erfaringsutveksling med mer. Som en del av det overordnede systemansvaret ligger det også et ansvar for å evaluere og videreutvikle felleskrav og retningslinjer som stilles til økonomiforvaltningen i staten.

Det enkelte departement ved statsråden vil imidlertid være konstitusjonelt ansvarlig for den aktivitet som blir utøvet innenfor sitt ansvarsområde, herunder også for at økonomiregelverket og andre bestemmelser blir fulgt. Departementene er ansvarlig for å utarbeide nødvendige skriftlige instrukser for eget departement og underliggende virksomheter innenfor rammen av økonomireglementet.

4.4 Kontantprinsippet

4.4.1 Beskrivelse og motivasjon for kontantprinsippet

Regelgrunnlaget

Som omtalt i avsnitt 4.3 er kontantprinsippet nedfelt i bevilgningsreglementet § 14. Denne paragrafen lyder:

«Enhver statsutgift og statsinntekt medtas i statens bevilgningsregnskap for den budsjetterminen da den er blitt kontant betalt. For statens forretninger kan Kongen bestemme at kontantprinsippet kan fravikes når dette prinsipp gir misvisende eller ufullstendig uttrykk for driftsresultatet.»

Paragrafens første punktum oppsummerer kontantprinsippets innhold slik; en utgift utgiftføres når den blir kontant utbetalt og en inntekt inntektsføres når den blir kontant innbetalt. Paragrafen omtaler kun statsregnskapet, men tolkes slik at den også gjelder for statsbudsjettet (Finansdepartementet, 2000a).

Kontantprinsippet ble innført i 1924, og bestemmelsen i paragrafens første ledd har vært uforandret siden bevilgningsreglementet ble utformet i 1928. Annet ledd ble tilføyd i 1959. Det er få andre bestemmelser og regler som omhandler kontantprinsippet, enkelte unntak finnes og de er omtalt under. Finansdepartementets veileder i statlig budsjettarbeid (Finansdepartementet, 2000a) utdyper budsjettbestemmelsene i staten, herunder også kontantprinsippet og oppsett av kontoplan mv. Økonomireglementet med funksjonelle krav utdyper i noen grad innholdet av bevilgningsreglementet § 14. Det er blant annet presisert at lønnsutgifter skal regnskapsføres brutto inklusive skattetrekk, noe som er et brudd med et rent kontantprinsipp.

Motivasjon for kontantprinsippet

Bingen (1990) hevder at bakgrunnen for innføringen av kontantprinsippet blant annet var at man i statsregnskapene hadde fått en opphopning av til dels gamle bevilgninger. Dette vanskeliggjorde en rasjonell finansforvaltning og svekket kontrollen med bruken av statsmidler.

I staten har kontantprinsippet et rasjonale i ønsket om å drive en aktiv finanspolitikk, jf. kapittel 3. Statens utgifter og inntekter påvirker resten av økonomien gjennom blant annet etterspørselseffekten knyttet til offentlig forbruk og investering, gjennom overføringer til andre og skatte- og avgiftsnivået. Størrelsen på over/underskudd i statsbudsjettet gir etter kontantprinsippmetoden en indikasjon på hvor sterk denne etterspørselseffekten er, ettersom det viser den finansielle nettooverføringen mellom sektorene 2 . En oppstilling etter kontantprinsippet gir videre god oversikt over statens finansielle transaksjoner, og dermed statens netto finansieringsbehov eller fordringsavsettinger.

Et argument for å holde fast ved kontantprinsippet har også vært at det er enkelt å bruke for virksomhetene jf. Innst.S.nr. 243(1996-97). Det innebærer for eksempel at en ikke trenger å forholde seg til spørsmålene knyttet til avskrivninger (levetiden, hvilken avskrivningsmetode som skal benyttes, etc.). Det er oversiktlig for den enkelte bruker, fagdepartement og Stortinget. I NOU 1989:5 (Hermansen-utvalget) ble det imidlertid hevdet at de administrative merkostnadene ved å introdusere aktivering av investeringer ikke behøver å være av vesentlig betydning når en anvender moderne datautstyr og regnskapssystemer. Hermansen-utvalget gikk inn for en forsøksordning med innføring av avskrivninger for de ordinære forvaltningsorganene.

Kontantprinsippet har historisk sett vært det internasjonalt rådende føringsprinsipp for statlig aktivitet, og har hatt støtte i internasjonale regnskapsstandarder. I de senere år har imidlertid flere land gått over til å benytte periodiseringsprinsippet i statlig budsjettering og regnskapsføring, jf. omtale av periodiseringsprinsippet i kapittel 5 og internasjonale utviklingstrekk i kapittel 6. Det arbeides derfor med utarbeidelse av internasjonale standarder for statsregnskap og - budsjett ført etter også dette prinsippet. Foreløpig er det ikke kommet noen generell tilrådning fra internasjonale organisasjoner om hvilket prinsipp som bør benyttes. Imidlertid fremhever organisasjoner som OECD og IMF periodiseringsprinsippet som det regnskapsprinsippet som i større grad dekker informasjonsbehovet. I siste landrapport for Norge, anbefaler OECD overgang til periodiseringsprinsippet (OECD, 2002b).

Kontantprinsippet benyttes både i statsbudsjettet og statsregnskapet. Statsbudsjettet har en annen funksjon enn budsjettet i en privat bedrift, da statsbudsjettet er et formelt vedtaksdokument som entydig fastsetter bevilgningene til statlige virksomheter, og som etterfølges av en finansiell overføring. En privat bedrifts budsjett er i hovedsak en plan som «ikke genererer inntekter av seg selv».

Tilsvarende er styringsformålet med offentlig og privat aktivitet på enkelte viktige punkter forskjellig, og dermed også formålet med regnskapsføringen. En privat bedrift har som formål å tjene penger og generere profitt for eierne, og regnskapsprinsippet benyttet i privat sektor søker derfor å måle aktivitetens lønnsomhet. Formålet med offentlig aktivitet er normalt ikke å skape finansielle overskudd, men å iverksette Stortingets bevilgningsvedtak i form av en offentlig tjeneste- eller vareproduksjon.

En kan derfor si at for staten er produksjonen målet og økonomien virkemiddelet, mens i private virksomheter er økonomien målet og produksjonen virkemiddelet.

Kontantprinsippets anvendelse er begrenset til rapporteringen til statsregnskapet for statlige virksomheter som medtas i statsbudsjettet. I virksomhetens egen styring kan andre prinsipper benyttes. Også rapporteringen til statsregnskapet avviker på noen områder fra et rendyrket kontantprinsipp, blant annet gjelder dette føringsmåten for lønnsutgifter.

I de senere år har man sett en trend i retning av at statlige virksomheter organiseres med løsere tilknytning til statsbudsjettet og statsregnskapet, jf. avsnitt 4.10.

Ordinære statlige forvaltningsorganer er gjort om til statlig forvaltningsbedrift eller virksomhet med særskilte fullmakter. Andre virksomheter er blitt organisert på en måte som gjør at de ikke lenger inngår som en del av statsbudsjettet og statsregnskapet. Eksempelvis er flere statlige forvaltningsbedrifter blitt omdannet til ordinære aksjeselskap eller til statsforetak. Disse er ikke inkludert i statsregnskapets oppstilling og følger normalt regnskapslovens bestemmelser. Der staten yter tilskudd til driften av disse virksomhetene utgiftsføres bare tilskuddet i statsregnskapet. Dette gjelder for eksempel de nye helseforetakene som får sitt tilskudd bevilget over 70-post i budsjettet og universiteter og høgskoler som får tilskudd over en 50-post bevilgning, jf. avsnitt 4.4.2.1.

4.4.2 Oppstilling av budsjett og regnskap

Bevilgningsreglementet § 5 har bestemmelser om budsjettets inndeling som skal legges til grunn ved utarbeidelse av statsbudsjettet. Den samme inndeling benyttes for statsregnskapets bevilgningsregnskap. Statsregnskapet har også en oppstilling over statens balanse (kapitalregnskapet). I dette avsnittet beskrives kontogruppene som benyttes i oppstillingen for statsbudsjettet og statsregnskapet og som en del av det er det tatt inn enkelte totaloversikter basert på sist avlagte regnskap (2001).

4.4.2.1 Budsjettoppstilling

Statsbudsjettet og bevilgningsregnskapet er bygget opp rundt begrepene kapittel og post. Et kapittel utgjør normalt bevilgningen til en enkelt virksomhet eller formål, eller en ensartet gruppe av slike. Hovedprinsippet som er lagt til grunn for inndelingen i kapitler er:

• hvert kapittel skal bare omfatte utgifter eller inntekter til ett gitt formål

• kapittelinndelingen skal korrespondere med den administrative inndelingen av forvaltningen, slik at hvert kapittel som hovedregel bare disponeres av en virksomhet eller av en likeartet gruppe av virksomheter

Kapitlene inndeles i poster. Bevilgningsreglementet fastsetter ikke uttrykkelig at budsjettet skal ha en slik inndeling på to nivåer. Men i reglementets § 7 benyttes begge disse begrepene, som viser at de regnes som faste elementer i budsjettet. Statsbudsjettet for 2002 inneholdt om lag 600 kapitler og 1700 poster. Stortingets budsjettvedtak fattes på postnivå.

Det finnes få formelle bindinger for hvordan budsjettet skal inndeles. I bevilgningsreglementet § 5 fastslås det at blant annet at utgiftene skal fordeles på fire avdelinger, disse består av:

1. Avdeling for statens egne driftsutgifter

2. Avdeling for nybygg, anlegg m.v.

3. Avdeling for overføringer til andre

4. Avdeling for utlån, statsgjeld etc.

Hensynet til fordelingen på avdelinger ivaretas ved postinndelingen som er utformet slik at standardposter benyttes for samme type utgifter. Driftsutgiftene (første avdeling) utgjør postene 01-29. Post 24, overskudd av statens forretningsdrift, står i en særstilling da denne posten viser forvaltningsbedriftens driftsresultat 3. Forvaltningsbedriftene får bevilget et netto driftsresultat jf. bevilgningsreglementet § 4 om budsjettet for forretningsdriften. Driftsresultatet på 24-post omfatter normalt:

• driftsinntekter

• driftsutgifter

• utgifter til avskrivninger av investeringer

• utgifter til renter på statens kapital og

• div. avsetninger.

Driftsresultatet kan budsjetteres med et overskudd. Det innebærer at virksomhetene stilles overfor et avkastningskrav utover virksomhetens utgifter til renter på statens kapital.

Postene 30-49 viser statens investeringer (andre avdeling). En hovedforskjell mellom kontantprinsippet og periodiseringsprinsippet er håndteringen av investeringer, jf omtale i kapittel 5. I tråd med kontantprinsippet utgiftsføres statlige investeringer i de ordinære forvaltningsorganene i sin helhet i investeringsåret. Med andre ord «avskrives» investeringen i sin helhet det året den foretas, mens avskrivingen etter periodiseringsprinsippet ville vært fordelt over flere år. Virksomhetens driftsbudsjett blir ikke belastet med avskrivninger på den nedlagte kapitalen etter at investeringen er foretatt, og man får ikke vist realkapitalens bidrag til produksjonen over tid. For statens forvaltningsbedrifter gjelder særskilte regler for avskrivinger av investeringer i realkapital, se omtalen under og i avsnitt 4.10.4.

For investeringsutgiftene i forvaltningsbedriftene budsjetteres og regnskapsføres disse også i sin helhet på 30-49 post i investeringsåret (brutto). Realkapital fra slike investeringer aktiveres i tillegg i statens balanse ved årets slutt. I de påfølgende år inngår denne kapitalen i grunnlaget ved beregning av avskrivninger, og tas med i oppstillingen av driftsresultatet. Utgifter til investeringer budsjetteres og regnskapsføres derfor i en viss forstand to ganger, først når investeringen kontant betales og regnskapsføres, og deretter som avskrivninger over investeringens levetid. Ved at avskrivningene også føres som tilbakebetalt til staten påvirkes ikke statsbudsjettets balanse av dobbeltføringen på utgiftssiden. Føringsmåten innebærer imidlertid at både statsbudsjettets utgifts- og inntektsside blåses opp tilsvarende avskrivningene.

De spesielle budsjetteringsregler som gjelder for forvaltningsbedriftene begrunnes blant annet i den noe mer fristilte rolle disse innehar, samt ønsket om å få fram klarere i hvilken grad disse virksomhetene er selvfinansierende. Samtidig innebærer utformingen av budsjettet at det er Stortinget som fastlegger nivået på forretningsdriftens investeringer. Forvaltningsbedrift som virksomhetsform og de spesielle regler som gjelder for disse omtales nærmere i avsnitt 4.10.4.

Overføringer til andre (avdeling tre) er inndelt i tre underkategorier, overføringer til andre statsregnskap (postene 50-59), overføringer til kommunesektoren (postene 60-69) og andre overføringer (postene 70-89), blant annet tilskudd til private, statsforetak og internasjonale organisasjoner, og renteutgifter og tap på garantier og lån.

Postene 90-99 (avdeling fire) viser statens finansielle transaksjoner.

Når statsbudsjettet er vedtatt på kapittel/postnivå av Stortinget og trådt i kraft, disponerer departementene og de statlige virksomhetene bevilgningene innenfor de gitte rammer.

Omfanget for de ulike avdelingsbegrepene kan illustreres ved tabell 4.1 som viser utgifter og inntekter i bevilgningsregnskapet for 2001. Det understrekes at tabellen inneholder bruttostørrelser fra statsregnskapet og inkluderer derfor både lånetransaksjoner og petroleumsvirksomheten. Tabellen viser derfor samlet finansieringsbehov av kontantbeholdning og lån, som blir ført mot statens balanse, jf. neste avsnitt.

4.4.2.2 Balanseoppstilling: kapitalregnskapet

Statsregnskapet har en balanseoppstilling som viser statlige eiendeler, gjeld og egenkapital. Denne oppstillingen henger sammen med bevilgningsregnskapet (se tabell 4.2) på følgende måte: Ved årsavslutning av bevilgningsregnskapet som utgjøres av avdeling 1-3 og avdeling 4 (lånetransaksjoner), blir det foretatt en avslutningspostering på 90-post under kapittel 2999 eller 5999 for statslånemidler slik at bevilgningsregnskapets utgifter og inntekter balanserer. Postering av statslånemidler tilsvarer samlet finansieringsbehov av kontantbeholdning og lån. Motpost for slik postering er egenkapitalen i balansen, og dersom bevilgningsregnskapet tilføres midler vil egenkapitalen reduseres tilsvarende. Det er her en viss parallell til et privat foretak som ved årsavslutning også vil disponere sitt overskudd/underskudd mot sin balanse.

Lånetransaksjoner på 90-poster (som ikke inngår ved beregning av overskudd/underskudd) i bevilgningsregnskapet som representerer en formuesomplassering, skal posteres/aktiveres i statens balanse, jf. funksjonelle krav, kapittel 10. Dette gjelder blant annet statsgjeld, utlån/tilbakebetalinger, aksjeinnskudd/salg, stiftelseskapital, kapital i statsforetak og kapitaltilskudd til statsbedriftene. I tillegg skal investeringer i statlig foretningsvirksomhet og statlige bygg under Statsbygg aktiveres i balansen.

Statens kapitalregnskap publiseres som en del av St.meld. nr. 3, Statsregnskapet. Kapitalregnskapet er en oversikt med hovedvekt på statens finansielle eiendeler og gjeld. Verdien av f.eks. aksjer settes til historisk anskaffelsesverdi på transaksjonstidspunktet. Omvurderinger som en følge av endringer på finansmarkedene vil med andre ord normalt ikke slå ut i statens balanse. I kapitalregnskapet er det en aksjeoversikt der en skiller mellom Gruppe 1 aksjer eid av ordinære forvaltningsorgan og Gruppe 2 aksjer som er eid av statlig forretningsdrift, statsbanker eller virksomhet med unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet. Gruppe 1 aksjene er oppført under balansens kontogruppe 62, mens Gruppe 2 aksjene ikke er oppført i balansen og kun framgår som informasjon i stortingsmeldingen.

For Statens petroleumsfond gjelder imidlertid at omvurdert verdi per 31.12 vises i statens kapitalregnskap. Statens plasseringer og gjeld i utenlandsk valuta, kontogruppe 76 og 80, blir omvurdert og justert for valutakursendringer.

Oversikten over statens realkapital som bygninger, eiendom, maskiner, løsøre etc. er mindre omfattende. Kun realkapital i forvaltningsbedriftene tas med. Dette innebærer at verdien av statlige bygninger som ikke eies av Statsbygg ikke framkommer i statens kapitalregnskap. Tilsvarende gjelder for størstedelen av statens infrastruktur, kjøretøyer, maskiner og annet løsøre.

Virksomhetenes mellomværende med statskassen framgår av kapitalregnskapet. En virksomhet som har satt av men ikke betalt forskuddstrukket skatt vil for eksempel ha krav på dekning av beløpet i statskassen. Tilsvarende vil en virksomhet som har utbetalt reiseforskudd eller gitt et lønnslån, være skyldig statskassen. Imidlertid vil ikke leverandørgjeld og kundefordringer etter kontantprinsippet framgå av mellomværende med statskassen.

I vedlegg til statsregnskapet blir forvaltningsbedriftenes balanse presentert enkeltvis med en oppstilling som i stor grad er sammenfallende med balanseoppstillingen i private foretak. Innholdsmessig vil det imidlertid være forskjeller som følge av forskjellig føringsprinsipp.

Andre forhold som vil utgjøre forskjell i oppstilling av balansen er opptjente, framtidige pensjoner og feriepenger for offentlige ansatte.

Kapitalregnskapet i statsregnskapet er supplert med tilleggsinformasjon i form av noter og tabeller. Blant annet er det en detaljert oversikt over statens aksjeinteresser og statens inntektskrav vedrørende skatter, avgifter og refusjonskrav.

4.4.3 Praktiske konsekvenser av kontantprinsippet

Ettersom en bevilgning i utgangspunktet kun disponeres fram til 31.12. i budsjettåret, innebærer kontantprinsippet at en utgift må være betalt og belastet konto innen denne dato for at den skal kunne inkluderes i årets regnskap. Tilsvarende gjelder for inntekter, herunder også for skatter og avgifter.

Regnskapsførsel på virksomhetsnivå skjer i økonomisystem som er tilpasset statens krav i økonomiregelverket og egen kravspesifikasjon til slike system (Finansdepartementet, 1997). Et vesentlig krav er rapportering etter kontantprinsippet til det sentrale statsregnskapet. De systemer som benyttes er i all hovedsak standard økonomisystemer utviklet for privat sektor og regnskapslovens bestemmelser, med tilleggsfunksjonalitet for å håndtere statens krav.

Ettersom kontantprinsippet kun viser ut- og innbetalinger i perioden, er det ikke mulig å få en komplett sammenstilling over ressursbruken i statlig sektor i de enkelte regnskapsårene på bakgrunn av statsregnskapet. Delvis som en konsekvens av dette er det heller ikke mulig å henføre alle kostnader til den produksjon eller aktivitet disse har bidratt til å framskaffe. Eksempler på slike kostnader er forbruk av realkapital og framtidige forpliktelser som pensjonsrettigheter for statlig ansatte og feriepenger.

4.4.4 Unntak fra kontantprinsippet

Etter bevilgningsreglementet § 14, kan Kongen bestemme at kontantprinsippet kan fravikes for statens forretninger. Unntaksbestemmelsen er hittil ikke tatt i bruk. I Finansdepartementets veileder i statlig budsjettarbeid (Finansdepartementet, 2000a) hevdes det at behovet for å periodisere inntekter og utgifter for å hindre misvisende eller ufullstendig uttrykk for driftsresultatet kan dekkes ved at slik periodisering foretas i virksomhetenes interne regnskap.

I økonomireglementet § 18 er det åpnet for at de statlige virksomheter kan supplere det offentlige regnskapet ført etter kontantprinsippet med et internregnskap ført etter andre prinsipper. Finansdepartementet gjennomførte i 2000 en bredt anlagt kartlegging av erfaringer med økonomiregelverket. Av spørreundersøkelsen framgår «at hoveddelen av statlige virksomheter benytter regnskapsprinsippet i sine internregnskaper» og i følge Rapport 2 fra Erfaringsprosjektet med tilrådinger om økonomiregelverket har 80 pst. av økonomilederne svart at de bruker regnskapsprinsippet, (se Finansdepartementet, 2000c, s. 14).

4.5 Ettårsprinsippet

4.5.1 Beskrivelse av og motivasjon for ettårsprinsippet

Grunnloven § 75 pkt. a. fastsetter at vedtak om skatter og avgifter kun gjelder til 31. desember i det påfølgende år, jf. omtalen i avsnitt 4.3. En tilsvarende begrensing er ikke omtalt i Grunnloven § 75 pkt. d, som omhandler Stortingets bevilgningsmyndighet for statens utgifter. Det er likevel lang praksis for at også utgiftsvedtakene kun gjelder for påfølgende år (se Finansdepartementet, 2002a). Dette understrekes også av at bevilgningsreglementet bygger på ettårsprinsippet. Lovavdelingen i Justisdepartementet har hatt til vurdering om begrensningene for vedtak på skatte- og avgiftssiden også gjelder vedtak for utgiftssiden (se vedlegg 2). I deres vurdering åpner de for en større adgang til å fatte flerårige vedtak enn hva som er praksis i dag. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 8.7.

Prinsippet innebærer ikke noe formelt forbud mot å utarbeide budsjetter for flere år, f.eks. i form av plandokument. Sverige har en budsjetteringsmodell som inkluderer bindende politiske vedtak med treårige utgiftstak for 27 utgiftsrammer. Dette gjøres samtidig med at Riksdagen hver høst også vedtar neste års statsbudsjett. Utgiftstaket legger rammer for arbeidet med utarbeidelse av neste års budsjett, samtidig som de langsiktige hensyn er ivaretatt i rammen. Utgiftstakene for kommende budsjettår rulleres ved at det fattes nytt vedtak neste høst.

4.5.2 Unntak fra ettårsprinsippet

Det finnes flere bestemmelser i bevilgningsreglementet om unntak fra ettårsprinsippet. Disse unntaksbestemmelsene er nærmere beskrevet under.

Anledning til overføring av ubrukte driftsbevilgninger (5 prosentregelen)

Hovedreglen etter bevilgningsreglementet § 7 er at det ikke er adgang til å overføre ubrukt bevilgning til neste termin dersom det ikke bestemmes særskilt i budsjettvedtaket. Av samme paragraf følger et generelt unntak ved at det for driftsbevilgninger 4 er gitt anledning til å overføre inntil fem prosent av total bevilgning til neste budsjettermin.

Bruk at stikkord

Stikkordet «kan overføres5» kan ifølge bevilgningsreglementet § 7 pkt. b tilføyes: «ved bygge- og anleggs- og materiellbevilgninger og ved andre bevilgninger der Stortinget finner bruk av stikkordet påkrevd for å oppnå best mulig resultat av vedkommende bevilgning. Ubrukt bevilgning kan overføres til de to følgende budsjetterminer. Videre overføring kan ikke finne sted.».

Bruk at fullmakter

Stortinget kan gi forvaltningen fullmakter som innebærer en adgang til å pådra staten forpliktelser utover budsjettåret. Forslag til slike fullmakter fremmes i Gul bok. Av slike fullmakter finnes (se Finansdepartementet, 2000a):

• Bestillingsfullmakt6 , som innebærer at Stortinget gir forvaltningen fullmakt til å kjøpe varer der disse har en så lang leveringstid at bestilling og betaling må falle i to forskjellige terminer. Fullmakten begrenses til å omhandle «materiell ol.», som allment tolkes som løsøregjenstander.

• Tilsagnsfullmakter7, som kan knyttes både til en tilskudds - og en lånebevilgning. Slik fullmakt må innhentes for de statsstøtteordninger der mottaker vanligvis først skal oppfylle visse vilkår etter at tilsagnet er gitt, slik at utbetaling ikke kan foregå i samme termin. Eksempelvis kan dette gjelde tilskudd til oppstart av byggeprosjekter som sykehjem og omsorgsboliger der disse normalt finansieres via tilskuddsordninger (på 70-post).

• Garantifullmakt8, som kan gis for å utstede garantier som kan påføre staten tap i framtidige budsjetterminer.

• Fullmakt til inngåelse av byggekontrakter mv., som gir Stortinget anledning til å gi fullmakt til «å slutte de nødvendige kontrakter utover gitte bevilging innenfor rammen av det oppgitte kostnadsoverslag». Fullmakten knyttes til bestemte anlegg, bygg eller særlig innretninger.

Adgang til forskottering av framtidig bevilgning for investeringer

Ved stortingsvedtak av 11. juni 1991 ble det innført følgende unntaksbestemmelse i bevilgningsreglementet § 11:

«Kongen kan fastsette regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige departementene og underordnede institusjoner til å overskride bevilgninger til driftsutgifter med inntil 5 pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i neste års termin.»

Denne bestemmelsen innebærer med andre ord en mulighet til å forskuttere neste års bevilgning for å kunne foreta lønnsomme investeringer. Ved kgl. res. 25.10.91 er det fastsatt regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å delegere til de enkelte departementer å samtykke til bruk av denne unntaksbestemmelsen. Denne bemyndigelsen gjelder ikke Forsvarsdepartementet eller forvaltningsbedriftene 9. Reglen har etter det Finansdepartementet kjenner til blitt lite benyttet siden den ble innført i 1991. Dette kan blant annet skyldes at departementene har fått større muligheter til selv å disponere bevilgningene gjennom endringer i budsjettregelverket og til selv å fordele beløp på de enkelte postene i budsjettforslaget, eller at vilkårene for inndekning på neste års budsjett er for strenge. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003 er det etter forslag fra Regjeringen vedtatt å utvide innsparingsperioden etter § 11 fra ett til tre år med blant annet det som begrunnelse.

4.6 Fullstendighets- og bruttoprinsippet

4.6.1 Innledning

Bestemmelsene i bevilgningsreglementet § 4 «Budsjettets omfang» omhandler bestemmelsene som danner bakgrunn for «fullstendighetsprinsippet» og «bruttoprinsippet». Paragrafen lyder i sin helhet:

«Budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter og statsinntekter i budsjetterminen, så langt de kan forutses når budsjettet blir endelig vedtatt.

Med de unntak som følger av § 6 tredje ledd føres utgifter og inntekter opp med brutto beløp. Kongen kan likevel fastsette regler som tillater nettobudsjettering ved utskifting av utstyr.»

Mange statlige virksomheter er unntatt fra fullstendighets- og bruttoprinsippet i kraft av den organisasjons- og tilknytningsform som er valgt for disse virksomhetene. Det gjelder statlige fond og virksomheter med særskilte fullmakter (såkalte 50-post/nettobudsjetterte virksomheter), og videre forvaltningsbedriftene og statlige bedrifter organisert som egne rettssubjekter, deriblant statsforetakene og helseforetakene. Unntakene omtales i avsnitt 4.6.4. Særskilte regler som gjelder for disse typer virksomheter er nærmere omtalt i avsnitt 4.10. Nettobudsjetterte virksomheter omtales særskilt i 4.10.3.

4.6.2 Fullstendighetsprinsippet

Fullstendighetsprinsippet stadfester at budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter og statsinntekter i budsjetterminen.

Stortinget kan bestemme at statlig virksomhet skal organiseres slik at virksomhetens årlige brutto utgifter og inntekter ikke skal fastlegges av Stortinget og derfor holdes utenfor statsbudsjettet. Eksempler på dette er statlige fond (dvs. andre statsregnskap) som Bankinvesteringsfondet, Banksikringsfondet, Statens Petroleumsfond og Folketrygdfondet. Andre eksempler der virksomhetene helt eller delvis holdes utenfor statsbudsjettet er virksomheter med særskilte fullmakter, statsforetak inkl. de nye helseforetakene, og statlige aksjeselskaper som kun inngår ved at utbytte budsjetteres på inntektssiden.

Fullstendighetsprinsippet kombinert med bruttoprinsippet medfører at utgifter til aktivitet i statlige virksomheter som finansieres gjennom inntekter fra private, for eksempel utgifter til oppdragsforskning, vil inkluderes i statsbudsjettet. Denne problemstillingen har blitt mindre aktuell de senere årene ettersom flere av de virksomheter som har ekstern finansiering har blitt nettobudsjettert eller organisert på en måte som medfører at de unntas den bestemmelsen.

4.6.3 Bruttoprinsippet

Bruttoprinsippet innebærer at Stortinget bevilger utgifter og inntekter på separate kapitler, selv om de refererer til samme virksomhet.

Statsregnskapet er basert på de samme prinsipper som statsbudsjettet og skal vise regnskapets utfall mot bevilgning. I statsregnskapet blir det ikke korrigert for transaksjoner mellom statlige virksomheter, og som en følge av bruttoprinsippet vil slike transaksjoner kunne «blåse opp» nivået på statens utgifter og inntekter. Dette gjelder blant annet for refusjon av sykepenger fra trygdeetaten til den enkelte virksomhet 10.

Som konsekvens av bruttoprinsippet har virksomhetene som regel ikke anledning til å overskride utgiftsbevilgningen selv om inntektene blir større enn budsjettert. I slike tilfeller kan imidlertid Stortinget gi merinntektsfullmakt, dvs. anledning til at virksomhetene kan øke utgiftene/aktiviteten utover bevilget beløp dersom inntektene blir større enn vedtatt i budsjettet. Etter bevilgningsreglementet § 11, kan «Kongen fastsette regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige departementene og underordnede institusjoner å overskride driftsutgiftene mot tilsvarende merinntekter». Hvert departement er etter dette gitt en generell bemyndigelse til å samtykke i overskridelse av bevilgning under utgiftspostene for lønn, varer og tjenester mot tilsvarende merinntekter under motsvarende inntektskapittel i samme budsjettermin, begrenset oppad til 2 prosent av opprinnelig bevilgning. Finansdepartementet kan samtykke ved større beløp. Dessuten gir Stortinget hvert år en rekke merinntektsfullmakter i form av såkalte romertallsvedtak.

Selv om det er gitt merinntektsfullmakt er det likevel slik at budsjettet skal gi et realistisk bilde på forventede inntekter og utgifter (jf. prinsippet om «realistisk budsjettering», bevilgningsreglementet § 4, første ledd, annen leddsetning). Virksomhetene er derfor pålagt på best mulig måte å anslå hva som forventes av inntekter i budsjettåret. Det er altså ikke anledning til «konservativ» budsjettering av inntekter på poster med merinntektsfullmakter.

Omfanget av bevilgninger basert på bruttoprinsippet på kapittel/postnivå varierer sterkt, fra virksomheter med driftsbevilgning på flere mrd. kroner til virksomheter med kun få millioner kroner i bevilgning. En relativt detaljert styring, samt restriksjonene på bruk av merinntekter, kan være noe av årsaken til at flere virksomheter ønsker å bli nettobudsjetterte, jf. Sørensen-utvalgets rapport: «Hvor nært skal det være? Tilknytningsformer for offentlige sykehus» (NOU 1999:15). Stortinget har derfor i de senere årene fattet vedtak om unntak fra bevilgningsreglementet § 4, annet ledd, for blant annet statens universiteter, høyskoler og sykehus. Se for øvrig avsnitt 4.10.3 som omtaler de nettobudsjetterte virksomhetene nærmere. Nettobudsjetteringen medfører blant annet at virksomheten kan bruke eksterne inntekter fullt ut, og medfører også at et regnskapsmessig overskudd og underskudd ved utgangen av terminen kan disponeres av virksomheten i påfølgende år.

4.6.4 Unntak fra fullstendighets- og bruttoprinsippet

Bevilgningsreglementet har en bestemmelse om at bruttoprinsippet kan fravikes ved kjøp av utstyr, ved at salg av gammelt utstyr kommer til fratrekk i utgiftsføringen av anskaffelsen. Øvrige unntak fra bruttoprinsippet er først og fremst knyttet til virksomhetens tilknytningsform, jf. omtale innledningsvis om at en del virksomheter er unntatt fra fullstendighets- og bruttoprinsippet. Det gjelder:

• Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Disse får nettobevilgning på 50-post og er unntatt fra bruttoprinsippet. Denne ordningen medfører at bruttotall fra virksomheten ikke framkommer i statsregnskapet, da inntekter og brutto utgifter kun registreres i virksomhetens internregnskap utenfor bevilgningsregnskapet. Kapitalen til virksomhetene framgår av statsregnskapet på samme måte som for ordinære fond omtalt nedenfor. Disse virksomhetene omtales særskilt i avsnitt 4.10

• Forvaltningsbedriftene (statens forretningsdrift). For statens forretningsdrift er det også gjort unntak fra bruttoprinsippet (bevilgningsreglementet § 6). Forretningsdriften føres opp i statsbudsjettet med netto driftsresultat (24-posten). Utgifter til nybygg og anlegg i forretningsdriften føres imidlertid opp i budsjettet med brutto beløp på 30-40 post. Slike nybygg og anlegg blir senere også aktivert i kapitalregnskapet.

• Statsbedrifter organisert som egne rettssubjekter, statsforetakene inkl. de nye helseforetakene og særlovsselskapene. Opplysninger om disse selskapene framkommer vanligvis ikke i statsbudsjettet utover i form av overføringer (70-post for helseforetakene), utbytteposter og kapitalen i aksjeselskapene mv.

Det er også etablert ulike typer fond som holdes utenfor statsbudsjettet:

• Særskilte statlige fond utgjøres av Statens Petroleumsfond, Statens Petroleumsforsikringsfond, Folketrygdfondet, Bankinvesteringsfondet og Banksikringsfondet. Disse fondene er ikke en del av statsregnskapet, utover eventuelle overføringer til/fra statsregnskapet, jf. for eksempel overføringer til/fra Statens petroleumsfond. Kapitalen i disse fondene er imidlertid aktivert i statens kapitalregnskap i statsregnskapet. Finansdepartementet har ut i fra Petroleumsfondets størrelse og funksjon valgt å gi dette en særskilt omtale i statsregnskapet. Petroleumsfondet omtales i et eget kapittel i statsregnskapet der det også er tatt inn en taps- og vinningskonto for offentlige fond under Finansdepartementet, samt balansekonto.

• Ordinære fond som inngår i statsregnskapet og med likviditet plassert slik at den inngår i statens foliokonto i Norges Bank. De enkelte fond er underlagt de enkelte departementer. Fondet for forskning og nyskapning under Utdannings- og forskningsdepartementet har en fondskapital på over 10 mrd. kroner. Rentene fra fondet tas inn i statsbudsjettet og finansierer forskning under departementets område.

For statsbankene er det noe ulik praksis fra ordning til ordning og Statens Pensjonskasses inn- og utbetalinger av pensjoner føres heller ikke brutto over statsbudsjettet.

Avvik fra brutto- og fullstendighetsprinsippet fører til at statsbudsjettet og statsregnskapet ikke vil gi full oversikt over statens samlede aktivitetsnivå i det enkelte år. Dette vanskeliggjør blant annet Statistisk sentralbyrås arbeid med å utarbeide oversikter og statistikk over offentlig forvaltnings samlede inntekter og utgifter etter internasjonale føringsprinsipper.

4.7 Mål- og resultatstyring

4.7.1 Beskrivelse av mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring er sammen med rammestyring gjeldende styringsprinsipp i statlig forvaltning. Bestemmelser om mål og resultatstyring er nedfelt i bevilgningsreglementet § 2 og § 13. § 2 «Budsjettforslaget», siste ledd, lyder: «De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives i budsjettforslaget». § 13 «Statsregnskapet og trygderegnskapet», fjerde ledd, lyder: «Opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår skal gis i vedkommende budsjettproposisjon sammen med annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering av budsjettforslaget for kommende år.»

Bestemmelsene er videre fulgt opp i økonomiregelverket og det er blant annet bestemmelser om at hvert departement innenfor sine ansvarsområder skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av de vedtatte bevilgninger. Likeledes er det tatt inn bestemmelser om at departementenes styring og kontroll av underliggende virksomheter skal bygge på mål og resultatstyring. I tildelingsbrevet, som er det sentrale styringsinstrumentet fra departement til underliggende virksomhet, formuleres mål, resultatkrav med tilhørende resultatindikatorer og man definerer styrings- og oppfølgingsprosesser som blant annet tilpasses ulike milepæler i statsbudsjettprosessen. Det er også stilt krav om at det jevnlig må gjøres evalueringer i forhold til om målsettingene er oppnådd.

4.7.2 Motivasjon og bakgrunn for mål- og resultatstyring

Mål og resultatstyring ble for første gang behandlet av Haga-utvalget som avga innstilling i 1984 (NOU 1984: 23). Bestemmelser om mål- og resultatstyring ble tatt inn i bevilgningsreglementet i 1985. I 1987 vedtok regjeringen gjennom fornyelsesprogrammet «Den nye staten» at statlige virksomheter skulle benytte mål- og resultatstyring som styringsprinsipp innen utgangen av 1990. Som et ledd i dette skulle samtlige virksomheter blant annet innføre virksomhetsplanlegging som grunnlag for den interne styringen, og i 1992 ble departementene pålagt å formulere resultatkrav og å rapportere om resultater i fagproposisjonene. I økonomireglementet som ble fastsatt i 1996 ble det også tatt inn bestemmelser om mål og resultatstyring.

I staten har styringsfokus tradisjonelt vært rettet mot selve driften, og i mindre grad på det faktiske resultatet av denne. Mål- og resultatstyring innebar et brudd med denne tradisjonen og tankegangen. Overgangen har likevel vært gradvis og var relativt forsiktig i begynnelsen. Resultatrapportering gjør det mulig å sammenlikne oppsatte mål med endelig resultat, og på den måten avgjøre hvor vellykket aktiviteten har vært. Samtidig fordrer systemet at Storting og regjering/departement gir de enkelte statlige virksomheter visse frihetsgrader til å bestemme hvordan aktiviteten skal innrettes.

Innføringen av mål- og resultatstyring må ses i sammenheng med det generelt økende fokus på effektivitet som har funnet sted de senere år. Dette fokus er ikke nytt, men ble særlig aktuelt da den sterke utgiftsveksten i offentlige budsjetter som man hadde hatt fram mot 1980-årene ikke lenger kunne opprettholdes 11.

En av utfordringene i mål- og resultatstyring som ble påpekt i erfaringsprosjektet (Finansdepartementet, 2000c) er å få til en bedre kobling mellom faglig styring og økonomistyring. Sverige har innført periodiseringsprinsippet i sin regnskapsføring, og har under innføring det samme når det gjelder budsjettering. Utvalget har fått inntrykk av at dette gjøres blant annet for å få en bedre sammenheng mellom mål, resultater og ressurs og at en i større grad fokuserer på mål og reell ressursinnsats koblet til målene.

Mål- og resultatstyring er relevant for dette utvalget i forhold til at regnskapsinformasjon vil være en viktig faktor når prestasjoner skal sees i forhold til ressursbruk.

4.7.3 Praktisk gjennomføring og erfaringer med mål- og resultatstyring

Praktisk gjennomføring

I tråd med prinsipper for mål- og resultatstyring utformes det resultatkrav for statens ulike virksomheter som publiseres i St.prp.nr. 1, fagproposisjonene. Departementene presiserer kravene sammen med årets bevilgning i tildelingsbrev som sendes virksomhetene når budsjettet er ferdig behandlet. Virksomhetene lager deretter en plan for hvordan de skal nå sine mål, og er pålagt å rapportere om oppnådde resultater i en årsrapport som sendes overordnet departement. Resultatene skal omtales i St.prp.nr. 1, fagproposisjonene. Departementene skal påse at det utarbeides metoder og resultatindikatorer/kriterier som kan benyttes i oppfølgingen, og skal med mellomrom gjennomføre evalueringer av virksomhetene. Enkelte virksomheter utformer også egne eksterne årsrapporter.

Erfaringer

Finansdepartementet gjennomførte 1999-2000 et prosjekt, «erfaringsprosjektet», med formål å kartlegge statlige virksomheters tilpasning til det omarbeidede økonomireglementet (fra 1996). Prosjektets rapport nr. 4 (Finansdepartementet, 2000b) inneholder en oppsummering av status på mål- og resultatstyringsområdet. I denne rapporten står det blant annet (s. 38):

«I sum er tilstanden overveiende positiv. Mye har skjedd som peker i retning av mål- og resultatstyringsidealet. For eksempel er styringsdokumenter på plass og brukes, styringsdialogen har utviklet seg, og det er mange ledere som ser sammenheng og integrasjon mellom de ulike delene av styringsprosessen . . . Samtidig har vi fått bekreftet at idealet nettopp er et ideal, og at styring er noe som utvikles i praksis og i prosesser som aldri kommer helt i mål. Vi har funnet ganske store forskjeller i status og tilstand mellom departementer og virksomheter, mellom ulike typer virksomheter og mellom ledere på ulike nivåer, dvs. mellom styrende og styrte. Tilstanden er langt fra likedan eller like positiv overalt.»

Finansdepartementet anser altså at mål- og resultatstyring fungerer bra. Ti år etter at prinsippene for alvor ble innført, gjenstår likevel fortsatt en del arbeid før det kan sies at prinsippet er det rådende styringsprinsippet i samtlige virksomheter. Christensen og Lægreid (2001) inntar et noe mer pessimistisk syn på erfaringene med mål- og resultatstyring. De peker blant annet på at mål- og resultatstyring har blitt et stort, komplisert og dels «byråkratisk» system, og at det har vist seg vanskeligere å leve opp til de «innholdsmessige og substansielle krav» enn de «prosessuelle og prosedyremessige». Videre sier de:

«Den rapporteringen som foregår er heller ikke særlig godt i samsvar med intensjonen med MRS. Det er mer aktivitetsmåling enn resultatmåling i samfunnsmessig forstand og mer adferdskontroll enn resultatkontroll. Særlig problematisk er oppfølgingen. Det er få eksempler på at manglende resultatoppnåelse fører til reduserte budsjetter eller at gode resultater resulterer i økte bevilgninger. Dette må ses i lys av at resultatmålingen ofte er usikker, blant annet fordi det er vanskelig å isolere effektene av de ulike reformtiltakene, at systemet oppmuntrer til overrapportering av suksess og underrapportering av fiasko, at det er vanskeligere å bruke resultatinformasjon til ressursfordeling mellom områder og sektorer enn internt i en virksomhet, og at det i praksis er vanskelig å få til en god kobling mellom resultat og kostnad eller ressursforbruk.»

Christensen og Lægreid (2001) peker på et generelt problem med bruken av prinsippet om mål- og resultatstyring som styringsinstrument i statlig sektor. Mål- og resultatstyring krever at man har et klart definert resultatbegrep, og at det er en tilnærmet målbar sammenheng mellom resultatet og virksomhetens aktivitet (jf. omtalen av problemer knyttet til bruk av effektivitetskriteriene i kapittel 6). For flere typer statlig aktivitet som råd, tilsyn og «policy»-virksomheter, er dette ikke alltid enkelt. For andre, mer produksjonsinnrettede, typer aktivitet er det enklere å benytte mål- og resultatstyring. Dette kan muligens også være en grunn til at bruken av mål- og resultatstyring varierer mellom ulike typer virksomheter og departementsområder.

4.8 Stortingets behandling av budsjettforslagene

Dagens budsjettbehandling i Stortinget er basert på rammemessig håndtering. Dette ble innført som en prøveordning fra og med budsjettbehandlingen høsten 1997, jf. Innst.S.nr. 243 (1996-97). Reformen ble vedtatt videreført som en permanent ordning 22. mars 2001, jf. Innst.S.nr. 174 (2000-2001). Ved innføringen av reformen ble det lagt til grunn at den skulle bidra til langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk, effektiv ressursbruk, demokratisk behandling og en rasjonell budsjettprosess.

Budsjettbehandlingen starter med at Stortinget, etter innstilling fra Stortingets arbeidsordningskomité, fordeler budsjettkapitlene på rammeområder. Ved budsjettbehandlingen høsten 2002 ble budsjettet inndelt i 24 netto rammeområder. Disse ble så fordelt på Stortingets 13 komiteer. Lånetransaksjoner (90-poster) og kapitlene som gjelder Statens petroleumsfond (2800 og 5800), behandles utenfor rammesystemet. Etter innstilling fra Stortingets finanskomité, vedtar Stortinget en sum for hvert rammeområde.

I Stortingets forretningsorden, § 19 annet og tredje ledd, heter det:

«Senest den 20. november skal finanskomiteen avgi innstilling (Budsjettinnstilling, S I) om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for bevilgninger i samsvar med inndeling i rammeområder fastsatt av Stortinget i henhold til § 22 tredje ledd. Forslag til bevilgningsvedtak som utformes i innstillingen eller fremsettes ved behandlingen av den, skal inneholde beløp for alle rammer, og kan ikke gå under rammenivå. I Stortinget kan det ikke voteres særskilt over enkelte deler av et slikt forslag.

Finanskomiteen avgir samtidig innstilling vedrørende skatter og avgifter og rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner.»

Ansvaret for utarbeiding av innstilling om fordeling av statsbudsjettets utgifter og inntekter på rammer er på denne måten lagt til finanskomiteen. Etter at Stortinget har behandlet finanskomiteens innstilling, skal Stortingets 13 komiteer avgi innstilling om fordeling av bevilgningene innenfor deres rammeområde på kapittel- og postnivå.

Rammesummen framkommer som differansen mellom samlede utgifter og inntekter for kapitlene innenfor vedkommende rammeområde. Ved Stortingets budsjettbehandling høsten 2002 var to av rammene, ramme 23 «Skatter og avgifter» og ramme 24 «Utbytte», rene inntektsrammer. Ramme 12 «Olje- og energi», hadde større inntekter enn utgifter, mens de øvrige 21 rammene framsto som netto utgiftsrammer. Summen av de 24 rammene gir statsbudsjettets overskudd før lånetransaksjoner og avsetninger til Statens petroleumsfond. Alle rammesummene, og dermed også overskudd før lånetransaksjoner og avsetning til Petroleumsfondet, fastsettes i ett vedtak, jf. den siterte bestemmelsen fra Stortingets forretningsorden ovenfor. Dette innebærer at de enkelte komiteene ikke kan avgi sine budsjettinnstillinger før et flertall i Stortinget har fastsatt statsbudsjettets overskudd eller underskudd før lånetransaksjoner.

De enkelte komiteer kan ikke fravike de rammesummer Stortinget har vedtatt. Stortinget kan heller ikke votere særskilt over enkelte deler av fagkomiteenes innstillinger. Budsjettvedtakene som Stortinget gjør ved behandlingen av disse innstillingene er endelige. I alle år siden reformen ble satt i verk har budsjettet blitt vedtatt senest 15. desember, jf. forretningsordenen § 19 sjette ledd.

Rammebehandlingen gjelder høstens budsjettbehandling. Gjennom budsjettåret kan bevilgningene under de enkelte poster endres enkeltvis. Forslagsstiller i Stortinget kan imidlertid kreve at forslag under flere kapitler kjedes sammen og voteres over ved en samlet votering som «pakke». Stortingets budsjettreformutvalg anbefalte at behandlingen av budsjettproposisjonen som følger revidert nasjonalbudsjett burde forenkles og konsentreres om justeringer i årets budsjett. Utvalget som evaluerte reformen fant imidlertid at tilleggsbevilgningene hadde et relativt stort omfang i perioden 1995-2000 og at omfanget syntes å være økende. Utvalget vurderte flere måter for Stortingets oppfølging av budsjettendringer gjennom budsjettåret, herunder om rammesummene burde binde behandlingen gjennom budsjettåret.

Utvalget fant ikke å ville foreslå en slik løsning. Utvalget anbefalte at det burde bli bedre samsvar mellom Stortingets og regjeringens inndeling av statsbudsjettet. Utvalget uttalte at det i den forbindelse ville se det som naturlig at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om våren og i nysalderingen av statsbudsjettet om høsten gir en oversikt over hvordan budsjettendringene gjennom året slår ut fordelt på rammeområdene.

Innføringen av rammebehandling i Stortinget forklares dels av et ønske om bedre å ivareta helhet og langsiktighet i bruk av statlige midler. Samtidig har reformene forenklet budsjettbehandlingen i Stortinget, og gitt en klarere arbeids- og ansvarsfordeling. Tidligere var det ikke krav om en samlet avklaring, med forslag til bindende vedtak for behandling i finansdebatten. På denne måten hadde man ingen samlet oversikt over de totale statlige utgiftene før samtlige komiteers innstilling hadde blitt behandlet. Helheten ble dels søkt ivaretatt ved at Finansdepartementet i etterkant fremmet en salderingsproposisjon hvor man kunne foreslå endringer i de vedtak som ble gjort under behandlingen av fagkomiteenes budsjetter (salderingen). Svekket budsjettbalanse grunnet behandlingen i fagkomiteene ble anført som bakgrunn for innføringen av den nye behandlingsmåten, jf. kapittel 2 i Innst. S. nr. 174 (2000-2001).

Behovet for en slik overgang er blitt aktualisert av at det i de senere år har vært mindretallsregjeringer uten klar støtte fra et flertall i Stortinget. Tidligere, da et flertall i Stortinget stod bak regjeringens budsjettinnstilling, ble hensynet til helhet i stor grad ivaretatt av regjeringen i budsjettutarbeidelsen. I de senere år har det derimot skjedd relativt store endringer i budsjettet fra framlegget av Gul bok til budsjettet blir endelig vedtatt i Stortinget (se Lie, 2001).

4.9 Statlig budsjettprosess og iverksettelse av budsjettet

4.9.1 Innledning

I dette avsnittet omtales de generelle regler og rutiner for statlig økonomistyring. Ansvaret for oppfølging av økonomistyringen er tillagt den enkelte statsråd/departement, mens Finansdepartementet har et overordnet systemansvar for budsjett, regnskap og økonomiforvaltning.

I figur 4.1er det tegnet en forenklet modell av statlig økonomistyring. Framstillingen er basert på prinsippet om mål- og resultatstyring. Utgangspunktet for statlig aktivitet er politiske beslutninger i Stortinget. På politisk nivå utformes mål for den statlige aktiviteten, som fører til formelle politiske vedtak. Statsbudsjettet er det viktigste eksemplet på slike vedtak. Implementeringen av vedtakene er i all hovedsak tillagt forvaltningen. Det endelige utfallet/resultatet rapporteres som del av departementenes budsjettforslag i St.prp. nr. 1, men også i St. meld. nr. 3 om statsregnskapet.

For at resultatet skal være i tråd med det opprinnelige målet, er det nødvendig at målet formidles til underliggende virksomheter. Virksomhetenes oppfølging vil imidlertid ikke bare påvirkes av politiske mål men også av det incentivsystemet de står overfor. Finansieringsmåten/budsjettet er en viktig incentivmekanisme, andre eksempler er avlønningssystemet og reaksjoner ved mangelfulle resultater.

Observerte resultater bør danne grunnlag for kontroll med at utøvelsen har vært i tråd med opprinnelig mål og vedtak. Kompliserende faktorer i denne sammenheng er at resultatet kan være vanskelig å observere og måle, og det kan bli påvirket av forhold utenfor forvaltningens kontroll (jf. diskusjon i kapittel 7). Dette kan gjøre det vanskelig å avgjøre om beslutningene og handlingene har vært i tråd med opprinnelig mål.

Riksrevisjonen har et særlig ansvar for å følge opp og kontrollere hvorvidt Stortingets vedtak har blitt implementert på en tilfredsstillende måte.

Resultater bør videre virke tilbake på den politiske prosessen med fastsetting av mål og valg av virkemiddel, da tidligere erfaringer med tiltak vil være viktig informasjon i de tilfeller hvor sammenhengen mellom resultat og virkemiddel er uklare.

4.9.2 Budsjettprosessen

I dette avsnittet redegjøres det for hovedtrekkene ved den statlige budsjettprosessen, dvs. prosessen knyttet til utformingen og oppfølgingen av de årlige budsjetter og regnskap. Det er opp til den enkelte regjering å bestemme hvordan arbeidet med budsjettet legges opp, men prosessen har tradisjonelt sett vært lagt opp tilnærmet likt under ulike regjeringer. Den påfølgende beskrivelsen er derfor en beskrivelse av prosessen slik den normalt gjennomføres.

Rammebudsjettering er hovedprinsippet benyttet i budsjettprosessen som leder fram til regjeringens forslag til statsbudsjett overfor Stortinget. Stortingets behandling av budsjettforslaget er omtalt i avsnitt 4.812. Rammebudsjettering innebærer at det utarbeides samlede utgifts- og inntektsrammer for et antall politikkområder (omtales som «programområder»). Ved innføringen av dette prinsippet i 1991 ble følgende hovedformål fastsatt:

• kontroll med statens løpende utgifter

• politisk styring av statlige aktiviteter

• ressursutnyttelse i statsforvaltningen

I tillegg til utgifts- og inntektsrammene settes det av egne rammer til «profilpott»/«prioriteringspott» som benyttes til å prioritere satsingsforslag. De ulike satsingsforslagene får «lodd» i denne potten, og den endelige fordelingen av potten bestemmes i sluttfasen av budsjettprosessen.

Finansdepartementet starter budsjettarbeidet ved å sende ut et budsjettrundskriv i desember, vel ett år før det aktuelle budsjettåret. I dette skrivet presiseres krav til fagdepartementenes innrapportering og det informeres om hvordan budsjettprosessen skal legges opp.

Fagdepartementene sender deretter inn et konsekvensjustert budsjett i januar som tar utgangspunkt i budsjettet for år t-1 (jf. tabell 4.3), vedtatt av Stortinget i desember året før (t-2). Dette skal være et teknisk utgangspunkt for budsjettprosessen. Reglene for konsekvensjusteringen 13 sier at driftsposter, låneposter og inntektsposter i hovedsak skal videreføres reelt. Tidsbegrensede aktiviteter kan medføre reduksjoner mens bindinger, vedtatte reformer osv, kan medføre økninger. For investeringsposter skal enkeltstående bygg føres opp med antatt framdriftskostnad, mens større anleggsvirksomhet normalt skal videreføres reelt. Overføringsposter skal oppføres med det på dette tidspunktet beste anslag. Samtidig sender departementene inn nye satsingsforslag.

Til regjeringens første budsjettkonferanse fremmer normalt finansministeren et regjeringsnotat med forslag til foreløpige utgifts- og inntektsrammer for de enkelte departementene, samt avsetning til profilpotten for de enkelte departementene. Finansministeren vil fremme inndekningsforslag under budsjettprosessen, blant annet for å finansiere nye satsningsforslag. På budsjettkonferansen fastsetter regjeringen de foreløpige budsjettrammer.

Finansdepartementet foretar deretter en teknisk korrigering av rammene for forventet prisvekst. På bakgrunn av oppdaterte prognoser og andre endringer kan regjeringen samles til en egen justeringskonferanse i mai/juni. Der vil de endelige rammene bli fastsatt, med unntak av fordeling av profileringsmidlene.

Budsjettet sluttbehandles på regjeringskonferansen i månedsskiftet august/september (sluttprofileringskonferansen). På denne konferansen foretas også den endelige fordelingen av profilpotten. Både før og etter denne konferansen arbeides det intensivt i departementene med å ferdigstille budsjettdokumentene. Budsjettet legges fram senest 3 dager etter Stortingets åpning, normalt i begynnelsen av oktober. Tabell 4.3 gir en kronologisk framstilling av budsjettprosessen fram mot framlegget av St.prp. nr. 1, Gul bok.

Regjeringen har mulighet til å fremme tilleggsforslag til budsjettet fram til 10. november. Etter at budsjettet er vedtatt og har trådt i kraft vil det normalt bli foretatt en del endringer i de opprinnelige bevilgningene. Slike forslag kan i prinsippet stilles når som helst, men regjeringen fremmer de fleste år en samlet revisjon i forbindelse med framlegget av meldingen om revidert nasjonalbudsjett med tilhørende budsjettproposisjon i mai. Før året er omme foretas det også nysaldering av budsjettet.

4.9.3 Iverksetting av budsjettet

Når statsbudsjettet er vedtatt skal dette iverksettes i forvaltningen. I økonomiregelverket er det gitt bestemmelser om hvordan dette skal skje. Det er det enkelte fagdepartement som er ansvarlig for at bevilgninger stilles til disposisjon overfor virksomhetene gjennom såkalte tildelingsbrev. For at statlige virksomheter skal få tid til å planlegge egen drift, vil departementene normalt sende foreløpige tildelingsbrev basert på budsjettforslaget som er sendt Stortinget. Endelig tildelingsbrev sendes når budsjettet er vedtatt i Stortinget.

Tildelingsbrev er et viktig styringsinstrument overfor virksomhetene som blant annet angir mål og hensiktsmessige resultatkrav, samt krav til rapportering tilbake til departementet i løpet av året.

Virksomhetene vil med utgangspunkt i tildelingsbrev fra departementet og egne planer iverksette tiltak for å oppfylle kravene i budsjettet.

Virksomheten skal registrere regnskapstransaksjoner i et økonomisystem basert på månedlig periodeavslutning. Virksomheten skal i tillegg til rapportering til eget departement, rapportere til statsregnskapet. Fra 2003 er det innført månedlig rapportering til statsregnskapet, mot tidligere syv ganger i året.

Ved årets slutt skal virksomhetene utarbeide årsrapport som sendes departementene. Virksomheter som har flere regnskapsenheter skal utarbeide en årsrapport med et samlet årsregnskap som kan ses i sammenheng med bevilgninger stilt til disposisjon i tildelingsbrevet. Årsregnskapet vil være utgangspunktet for Riksrevisjonens revisjonsarbeid.

Departementene skal bekrefte bevilgningsregnskapet for sine budsjettkapitler overfor statsregnskapet og skal rapportere posteringer til kapitalregnskapet.

Statsregnskapet utarbeides av Finansdepartementet og legges fram som en Stortingsmelding, og skal foreligge innen utgangen av april. Tradisjonelt har det vært mindre oppmerksomhet rundt statsregnskapet enn statsbudsjettet på Stortinget.

4.10 Organisering av statlig virksomhet

4.10.1 Innledning

Dagens tilknytningsformer kan grupperes i de tre hovedformene forvaltningsorgan, statlig eide selskap og stiftelsesliknende organ. Tilknytningsformene er nærmere beskrevet i tabell 4.4. Disse hovedformene har ulike egenskaper i forhold til overordnet styring og innenfor hovedmodellene er det varianter med ulike egenskaper blant annet i forhold til hvilken handlefrihet virksomheten har.

Statskonsults rapport «I god form. Tilknytningsformer i staten» (Statskonsult 2001b) lister opp følgende sentrale trekk som skiller hovedformene fra hverandre:

• Rettslig status: Det går et hovedskille mellom virksomheter som er organisert innenfor staten som juridisk person, og virksomheter som er egne rettssubjekter utenfor staten.

• Plassering av ansvar for organisering og strategisk styring: Ligger ansvaret hos statlige myndigheter eller i virksomhetene selv?

• Plassering av ansvaret for økonomi og tilførsel av finansielle ressurser: Ligger ansvaret hos statlige myndigheter eller i virksomhetene selv?

• Løpende drift: Har sentrale myndigheter adgang til å gripe inn i denne for å ivareta overordnede styringsbehov?

• Personalets status: Hvilke lover og avtaler gjelder? Er de ansatte statstjenestemenn eller ikke?

Dette viser at tilknytningsformene varierer ut fra rettslig status og omfanget av ansvar på virksomhetsnivået.

De siste 10-15 årene har det skjedd store endringer i organiseringen av statlige virksomheter i retning av mer fristilling fra direkte politisk styring. Mange virksomheter har endret organisasjonsform, og det er opprettet en rekke nye virksomheter. Utviklingen har gått i retning av økt bruk av organisasjonsformen «forvaltningsorgan med særskilte fullmakter», mens etableringen av stiftelser har avtatt. Flere forvaltningsbedrifter er omdannet til statlig eide aksjeselskaper og statsforetak, og konkurranseutsatt aktivitet og forvaltningsoppgaver blir søkt organisatorisk atskilt.

Variasjonen av statlige aktiviteter strekker seg fra ordinær vare- og tjenesteproduksjon, ofte i delvis konkurranse med privat virksomhet, til særegne statlige tilsynsoppgaver, rådgiving, politikkutforming mv. I tillegg til å finansiere egen virksomhet, yter staten tilskudd til et stort antall ikke-offentlige institusjoner, organisasjoner ol. En slik variasjon gjør det formålstjenlig å organisere virksomhetene på ulike måter avhengig av virksomhetenes formål.

Variasjon i størrelsen på oppgavene gir seg også utslag i virksomhetsstrukturen. Størstedelen av statlig vare- og tjenesteproduksjon foregår i store virksomheter som Statens vegvesen 14 (9907 tilsatte 15 ), Trygdeetaten (8205 tilsatte), og Skatteetaten (6645 tilsatte). Samtidig finnes det et stort antall små virksomheter, mange med under 20 ansatte, som i hovedsak driver med rådgiving og tilsynsoppgaver. Eksempler på slike er Likestillingsombudet (9 tilsatte), Statens bibliotektilsyn (15 tilsatte), og Statens jernbanetilsyn (14 tilsatte).

Det er åpenbart vanskelig å utforme felles prinsipper og regler som er tilpasset en så variert mengde virksomheter. Mens en stor virksomhet har behov for detaljerte regler og rutiner, vil de minste enhetene kunne basere seg på langt enklere systemer. Tilsvarende vil kapitalintensive virksomheter som jevnlig gjennomfører store investeringsprosjekter, eller virksomheter som i betydelig grad er egenfinansiert, ha andre behov enn virksomheter der utgiftene i hovedsak består i lønnsutbetalinger og utelukkende finansieres ved statlig støtte/bevilgning. De ulike organisasjons- og tilknytningsformene er presentert i tabell 4.4 og er nærmere omtalt i avsnittene under.

Utvalget har sitt hovedfokus på statlige virksomheter som i hovedsak finansieres over statsbudsjettet uavhengig av organisatorisk tilknytning til staten, jf. at det er budsjetteringsprinsipper for statsbudsjettet som skal vurderes. I praksis betyr dette statsforvaltningen og visse statsforetak (for eksempel helseforetakene).

4.10.2 Ordinære forvaltningsorganer

Beskrivelse av ordinære forvaltningsorganer

De ordinære forvaltningsorganene omfatter virksomheter som departementene, de fleste direktorater, etater, tilsyn osv. med til dels svært ulike oppgaver. I hovedsak driver de forvaltning og myndighetsutøvelse som f.eks. regelverkshåndheving og forvaltning av stønader og tilskudd. Men det finnes også virksomheter som i hovedsak driver mer ordinær vare- og tjenesteproduksjon. Det har imidlertid vært en tendens til at slike virksomheter som driver tjenesteproduksjon i større grad blir fristilt fra staten.

Regelverk gjeldende for ordinære forvaltningsorganer

Disse virksomhetene er i prinsippet underlagt alle lover, regler og bestemmelser som gjelder generelt for statsforvaltningen, og skal blant annet følge økonomiregelverkets bestemmelser. Spesielt følger ordinære forvaltningsorganer prinsippet om bruttobudsjettering. De fleste prinsipper, lover, regler og bestemmelser som gjelder for ordinære forvaltningsorganer og som har betydning for budsjett og regnskap, er i stor grad diskutert i de øvrige avsnittene i dette kapitlet. De vil derfor ikke bli gjentatt her.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet utformer og administrerer regelverk for lønns- og personalpolitikk i statsforvaltningen, og meddeler dette blant annet i Statens personalhåndbok. I de senere år har det skjedd en oppmykning og desentralisering av statens personalpolitikk, blant annet opphevelse av bevilgningsreglementet § 10 om at Stortinget oppretter og inndrar stillinger, samt innføring av et lokalt lønns- og lederlønnssystem.

Budsjettering og regnskapsføring i ordinære forvaltningsorganer

De ordinære forvaltningsorganene budsjetteres brutto på egne utgifts- og inntektsposter på statsbudsjettet og rapporterer i henhold til kontantprinsippet. Enkelte virksomheter disponerer ikke bare drifts- og investeringsposter, men forvalter også tilskuddsposter. Som hovedregel er det ut- og innbetalinger som danner grunnlaget for regnskapsføringen.

Lønn utgjør en stor andel av statens driftsutgifter og det kan være grunn til å trekke fram enkelte spesielle forhold med betydning for regnskapsføring. For lønn gjelder spesielt at denne budsjetteres og regnskapsføres eksklusive medlemsinnskudd til Statens pensjonskasse. Ved innberetning av lønn til skattemyndighetene skal imidlertid medlemsinnskuddet medtas. Forvaltningsorganene betaler ikke premie til Statens pensjonskasse.

Etter bestemmelse i funksjonelle krav kapittel 8, skal det «Ved postering av lønn føres også brutto lønnsutbetalinger, inklusive trekkposter (skattetrekk m.m.) på tilhørende kapittel, post og underpost. Ikke betalte poster føres midlertidig på interimskonti». Denne måten å føre lønn på avviker altså fra et rent kontantprinsipp. Føringsmåten vil være mer i tråd med en kostnadsføring etter et periodiseringsprinsipp. Variable tillegg og trekk føres på den regnskapsperioden de kommer til utbetaling, og ikke på den perioden de påløp.

Det settes ikke av feriepenger, i stedet utbetales og regnskapsføres ordinær regulativlønn under ferieavvikling. Det beregnes et ferielønnstillegg ved en engangsberegning av feriegodtgjørelsen og som utbetales i juni (jf. Statens personalhåndbok). Statens lønnsutgifter fordeles på denne måten over årets 12 måneder.

Arbeidsgiveravgift er budsjettert under virksomhetens driftsbudsjett. For arbeidsgiveravgiften er det imidlertid i staten spesielle regler 16 om forenklet beregning og betaling av avgiften. Håndtering av arbeidsgiveravgift ved av å anvende periodiseringsprinsippet er omtalt i avsnitt 7.2.5.2.

4.10.3 Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

Beskrivelse av forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

Begrepet forvaltningsorgan med særskilte fullmakter ble introdusert av Hermansen-utvalget i NOU 1989:5 «En bedre organisert stat», som en av tre former innenfor forvaltningsorganformen 17 , jf. også omtale i 4.2. Dette er en variant av ordinære forvaltningsorganer og felles for slike organer er at de har fått særskilte fullmakter til bruttoføring av inntekter og utgifter utenfor statsbudsjettet. Slike virksomheter får bevilget et netto tilskudd på statsbudsjettet. I Finansdepartementets rundskriv R-11/98 er økonomiregelverkets rekkevidde for slike virksomheter som har fått unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet og får nettobevilgning under utgiftspost 50 angitt. I tillegg kan virksomhetene ha øvrige fullmakter av faglig, økonomisk eller personalmessig art. Merk at også de ordinære forvaltningsorganene kan ha fått innvilget én eller flere særskilte fullmakter, men at de likevel ikke regnes som forvaltningsorgan med særskilt fullmakt. Svært mange av de nettobudsjetterte virksomhetene driver med forskning, og har finansieringskilder også utenfor statsbudsjettet. I de senere årene har det også kommet til en del virksomheter som får hele sin bevilgning fra overordnet departement. Statskonsult har i sin rapport «Nettobudsjetterte forvaltningsorganer» (Statskonsult, 2002) vurdert ulike forhold knyttet til nettobudsjetterte forvaltningsorgan. Av rapporten framgår det at

«Uavhengighet i forhold til politisk styring, redusert bruk av stiftelser som organisasjonsform for offentlig virksomhet, økt brukerorientering samt formåls- og kostnadseffektivitetshensyn, er mål som har vært vektlagt i forkant av virksomhetenes omdanning til forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (herunder nettobudsjettering). Etter Statskonsults vurdering kan disse målene delvis sies å være oppnådd».

Tabell 4.5 gir en oversikt over slike nettobudsjetterte virksomheter samt tidspunkt for overgang/innføring av nettobudsjettering.

Regelverk gjeldende for forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er per definisjon i utgangspunktet underlagt de samme regler som de ordinære forvaltningsorganene, med unntak for reglene om bruttoføring av inntekter og utgifter utenfor statsbudsjettet.

Budsjettering og regnskapsføring i virksomheter med særskilte fullmakter

Virksomhetene er unntatt fra bruttoprinsippet, og får hele sin bevilgning på en tilskuddspost (50-post) på statsbudsjettet. Denne bevilgningen utgjør virksomhetens netto statstilskudd, altså den delen av virksomhetens aktivitet som finansieres av staten. I tillegg kan virksomheten disponere andre eksterne inntekter fullt ut til virksomhetens formål. Virksomheten får overført resultatet av årets drift til neste budsjettermin. Virksomheten disponerer et eventuelt positivt årsresultat og har ansvar for å dekke et eventuelt negativt årsresultat, jf. Rundskriv R-11/98.

Virksomheter med særskilte fullmakter skal følge økonomiregelverkets krav til internregnskap. Det innebærer å registrere og rapportere brutto utgifter og inntekter i henhold til kontantprinsippet i årsrapporten til overordnet departement. Til statsregnskapet skjer en forenklet rapportering knyttet til saldo og likvidbevegelse på virksomhetens konto.

På samme måte som for ordinære forvaltningsorganer kan disse virksomhetene supplere internregnskapet sitt med posteringer etter andre prinsipper enn kontantprinsippet, der det anses nødvendig for å belyse om virksomheten drives effektivt i forhold til formål og kostnader.

Virksomhetene skal spesielt føre avsetninger for arbeidsgiveravgift og feriepenger. Arbeidsgiveravgiften betales etter samme regler som private virksomheter.

Virksomhetene betaler premie til Statens Pensjonskasse.

Av Statskonsults rapport framgår det at regnskapsføringen er lagt om og at de fleste nettobudsjetterte virksomheter har fått unntak fra kontantprinsippet og fører regnskap tilpasset regnskapsloven.

4.10.4 Forvaltningsbedrift

Beskrivelse av forvaltningsbedrifter

Forvaltningsbedrifter har i hovedsak oppgaver som har visse fellestrekk med markedsbasert virksomhet. Følgende virksomheter var ved inngangen av 2002 organisert som forvaltningsbedrifter 18 : Luftfartsverket (omgjort til Avinor AS fra 1.1.2003), Statsbygg, Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK), Statens kartverk, Statens Pensjonskasse og NVE anlegg.

Flere av de større tidligere forvaltningsbedriftene er i de senere årene omdannet til aksjeselskaper (NSB, Posten, Televerket m.fl.), statsforetak (Statskraftverkene m.fl.), eller særlovsselskaper. Posten og NSB ble først særlovsselskap og deretter omdannet til aksjeselskap i 2002. Disse selskapene konkurrerer nå i markedet på lik linje med andre private aktører. De gjenværende forvaltningsbedriftene er en relativt liten gruppe og består av uensartede virksomheter som både driver med forvaltning og forretningsmessig tjenesteyting.

Samtidig med omdanningen av tidligere forvaltningsbedrifter har det skjedd en viss utvikling i retning av å rendyrke roller og oppgavetyper i de gjenværende forvaltningsbedriftene og de øvrige forvaltningsorganene. Produksjonsrettet virksomhet er lagt til aksjeselskaper eller forvaltningsbedrifter, mens forvaltnings- og tilsynsoppgavene blir lagt til ordinære forvaltningsorganer 19 . Enkelte av forvaltningsbedriftene har også skilt ut den forretningsmessige driften i egne datterselskaper eller aksjeselskaper underlagt departementet. Dette gjelder blant annet for Statsbygg som i 2000 lot Entra Eiendom AS overta markedsutsatte eiendommer. Luftfartsverket lar sitt heleide datterselskap Oslo Lufthavn AS eie og drive Oslo lufthavn Gardermoen.

Regelverk gjeldende for forvaltningsbedrifter

Det samme regelverket som gjelder for ordinære forvaltningsorgan gjelder generelt også for forvaltningsbedriftene. Forvaltningsbedriftene er imidlertid gitt viktige unntak i bevilgningsreglementet § 6 «Budsjettet for forretningsdriften», der de blant annet blir pålagt å aktivere og avskrive investeringer. Forvaltningsbedriftenes driftsbudsjett er nettobudsjettert og virksomhetene har derfor en friere stilling til å påvirke omfang av virksomheten og sammensetning av produksjonen i forhold til ordinære forvaltningsorgan.

Budsjettering og regnskapsføring i forvaltningsbedrifter

Bevilgningsreglementet § 14 har bestemmelse om at statlige forvaltningsbedrifter kan unntas fra kontantprinsippet, men det er ikke nærmere omtalt i bevilgningsreglementet eller økonomireglementet hva slags prinsipp disse alternativt skal følge. Unntaksbestemmelsen er ikke tatt i bruk, og for driftsutgifter/-inntekter følger forvaltningsbedriftene kontantprinsippet. Avskrivninger skal imidlertid beregnes etter gjeldende regler for bokført kapital per 31. desember året før budsjettåret. Videre beregnes det renter av statens kapital investert i vedkommende bedrift. Avskrivninger og renter belastes driftsregnskapet. Alle investeringer blir utgiftsført brutto etter kontantprinsippet i statsbudsjettet. Forvaltningsbedriftenes kapital inngår i statens kapitalregnskap. Kapitalen verdsettes til historisk kostnad fratrukket akkumulerte avskrivninger. Fram til 31.12.1998 omfattet Statsbyggs balanse kun nye bygg etter 1.1.1993. Kapital i Statsbygg nedlagt før 1.1.1993 ble fra og med 1999 aktivert i balansen.

For forvaltningsbedriftene skal det også beregnes renter av mellomværende med statskassen, jf. veileder i statlig budsjettarbeid pkt. 6.2.3. Som grunnlag for beregningen skal daglig netto innestående på virksomhetens konti i Norges Bank benyttes. Dette innebærer en prising av likviditet som ordinære forvaltningsorgan ikke er pålagt.

Forvaltningsbedriftene betaler premie til Statens Pensjonskasse og beregner arbeidsgiveravgift lokalt.

I statsbudsjettet/-regnskapet føres driftsresultat for disse virksomhetene på kapittelserien 2445-2490 (på 24-post) under statens utgifter. Dersom virksomheten er budsjettert med krav til avkastning, er driftsresultatet budsjettert med negativt fortegn. Selv om enhetenes driftsbudsjett er nettobudsjettert, framgår likevel driftsinntektene og driftsutgiftene for forvaltningsbedriftene på underposter i statsbudsjettet. Stortinget gjør imidlertid ikke vedtak på underpostnivå. Balansetallene for den enkelte forvaltningsbedrift gis som vedlegg til statsregnskapet.

4.10.5 Statsselskaper og stiftelser

Gruppen statsselskaper omfatter:

• Statsforetak, organisert etter statsforetaksloven

• Helseforetak, organisert etter helseforetaksloven

• Statlig eide aksjeselskaper, det vil si statlige heleide aksjeselskaper organisert etter aksjeloven med de særskilte bestemmelser som loven setter for slike selskaper.

• Særlovsselskaper, organisert etter egne lover

Helt eller delvis statlig eide aksjeselskaper omtales normalt ikke som statlige virksomheter, ettersom disse selskapene i stor grad opererer i det private markedet og dels er finansiert utenfor statsbudsjettet. Disse selskapene bidrar ofte bare til inntekter på statsbudsjettet gjennom utbytte til staten. Statsforetakene og de nyetablerte helseforetakene er derimot i større, om enn i varierende grad, avhengig av finansiering over statsbudsjettet og vil være naturlig å omtale som statlig. Felles for disse selskapene er at de er egne rettssubjekter og styres gjennom fagdepartementets oppfølging av sin eierinteresse i selskapet og ved sin forvaltning av tilskudd til selskapet.

Som omtalt i innledning til dette avsnittet er virksomhetsformene under statsselskaper og stiftelser egne rettssubjekter og ikke en del av statsforvaltningen. Særlige bestemmelser knyttet til disse virksomhetene må nedfelles i de lover som regulerer virksomhetene. De statlig eide aksjeselskapene er på lik linje med andre aksjeselskaper regulert av aksjeloven og dermed også regnskapsloven. Alle de virksomheter som omfattes av denne gruppen følger regnskapslovens bestemmelser, og vil derfor ikke bli omtalt her. Regnskapsprinsippet som benyttes i privat sektor er omtalt i kapittel 5.

4.10.5.1 Statsforetak

Følgende virksomheter er per i dag organisert som statsforetak: Statnett SF, Statkraft SF, Statskog SF, Selskapet for industrivekst (SIVA) SF, Medinova SF og ENOVA SF. Organisering i statsforetak er nedfelt i lov om statsforetak, en lov som i store trekk sammenfaller med lov om aksjeselskap.

Likheten til aksjeselskapsformen ble ytterligere forsterket da den nye statsforetaksloven trådte i kraft 1. januar 2003. Endringene innebærer blant annet at bestemmelsene om at staten sto ansvarlig for statsforetakenes forpliktelser ble erstattet med et begrenset deltakeransvar etter mønster av aksjeloven 20 . De forskjellene som gjenstår mellom et statsforetak og et statsaksjeselskap er i hovedsak knyttet til forholdet til eieren. Et utvalg skal i løpet av 2003 foreta en vurdering av behovet for og hensiktsmessigheten av statsforetaksformen, samt vurdere eventuell ny organisasjonsform for statlig virksomhet.

Ledelsen i statsforetakene har tradisjonelt sett vært tettere knyttet til eierdepartementet enn ledelsen i statsaksjeselskap. Formelt sett er det imidlertid få forskjeller i hvordan eierskapet kan utøves. Begrunnelsen for å velge statsforetak som tilknytningsform har dels vært at en har sett selskapene som viktige sektorpolitiske virkemidler, og dels at selskapene ivaretar viktige samfunnsoppgaver og derfor ikke bør kunne gå konkurs. Statsforetaksformen har eksistert siden 1992.

4.10.5.2 Helseforetak

Helseforetakene er en variant av statsforetakene som er regulert i en egen lov om helseforetak av 15. juni 2001. Spesialisthelsetjenesten skal, etter at staten overtok ansvaret for de fylkeskommunale sykehusene, være organisert i fem regionale helseforetak med underliggende enheter som er organisert i egne helseforetak (i hovedsak sykehusene). De regionale helseforetakenes mulighet til å eie andre foretak er den viktigste forskjellen fra statsforetakene. Helseforetakene er imidlertid ikke omfattet av de siste endringene i statsforetaksloven.

4.10.5.3 Statlig heleide aksjeselskaper

Disse utgjør en svært heterogen gruppe selskaper som spenner fra svært små selskaper med få eller ingen ansatte, til store konsern med flere tusen ansatte. Felles for disse er at de er organisert som aksjeselskaper der staten ved departementet eier alle aksjer og at styring skjer gjennom generalforsamlingen.

Mange statsaksjeselskaper har blitt etablert på 1990-tallet. Eksempler på slike statsaksjeselskaper er Arcus som ble skilt ut fra AS Vinmonopolet i 1996 og NRK som ble omdannet fra stiftelse i 1994.

Telenor ble omdannet fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap i 1994 og ble delprivatisert i 2001. Tilsvarende skjedde for Statoil. Postbanken BA ble omdannet fra særlovsselskap til aksjeselskap i 1999. Entra eiendom AS ble opprettet i 2000 ved at de konkurranseutsatte byggene til Statsbygg ble skilt ut i eget selskap. NSB AS og Posten Norge AS er opprettet i 2002, mens Avinor AS (Luftfartsverket før omdanning til statlig aksjeselskap) og Vegproduksjon AS er opprettet 1.1.2003. I de tilfeller der staten ikke lenger er eneste eier vil også statens mulighet til å styre selskapenes aktivitet begrenses.

4.10.5.4 Særlovsselskaper

Særlovsselskapene er stiftet ved særskilt lov utformet for den enkelte virksomheten. Følgende selskaper er per i dag organisert på denne måten: AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS 21 og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Organisasjonsformene for disse selskapene har ikke noen særlige fellestrekk, og blir ikke nærmere omtalt her. Selskapene har normal enerett/monopol på virksomheten.

4.10.5.5 Stiftelser

Stiftelser er som organisasjonsform en selveiende enhet, og kan derfor verken styres ved statlig instruksjon eller gjennom eierutøvelse. Imidlertid kan det utformes særskilt lovgivning, krav til vedtekter i forbindelse med etablering og adgang til å oppnevne styre/styremedlemmer. Også løpende statlig finansiering eller kjøp av tjenester knyttet til utføring av spesifikke oppgaver kan påvirke stiftelsenes aktivitet. Mange museer og forskningsinstitusjoner er organisert som stiftelser.

4.10.5.6 Statlige fond

Økonomiregelverkets rekkevidde for forvaltning av statlige fond er omtalt i Rundskriv R-3/99. Det skilles mellom Gruppe A og Gruppe B fond.

Gruppe A fond kan karakteriseres som stiftelser opprettet av ikke statlige midler og faller dermed utenfor økonomiregelverkets formelle rekkevidde. Disse forutsettes forvaltet av et styre for den enkelte stiftelse i henhold til lov om stiftelser av 23. mai 1980. For disse fond må det enkelte departement påse at det er fastsatt særskilte bestemmelser blant annet i forhold til formål, tilknytning til staten og statens ansvar, styrende organer, finansiering og plassering av midler. Kapitalen i slike fond inngår ikke i statens balanse, med mindre annet er bestemt, jf. omtale av de særskilte fond under 4.6.4.

Gruppe B fond er opprettet ved bevilgning eller avsetning av avgifter og disponeres av departement eller statlig forvaltningsorgan. Slike fond omfattes av økonomiregelverket. Dette omfatter ordinære fond, jf. 4.6.4, og likviditeten til fondene plasseres i Norges Bank. Det skilles innenfor gruppen mellom fond der midlene utvilsomt er rene statsmidler som aktiveres som eiendel i statens balanse, og fond som myndighetene disponerer, men som ikke kan aktiveres som eiendel. For denne gruppen fond skal hvert departement i egen økonomiinstruks, evt. i økonomiinstruksen som gjelder for den virksomhet som har delegert ansvar, ha bestemmelser for disponering av midler fra fondet.

Noen få fond i Gruppe B er plassert på rentebærende konti i Norges Bank slik at avkastningen på fondets midler finansierer bevilgninger på statsbudsjettet. På denne måten blir deler av statsbudsjettets utgiftsside bundet opp.

4.11 Statlig realkapital

Statlige investeringer i realkapital budsjetteres etter bevilgningsreglementet § 5 på avdeling 2 for «nybygg, anlegg mv.» og omfattes av postene 30-49. For 2001 ble det totalt regnskapsført i underkant av 34 mrd. kroner på postene 30-49 og av dette utgjør halvparten investeringer i petroleumsvirksomhet (SDØE). Bare investeringer i realkapital i forvaltningsbedriftene og SDØE, og ikke i de ordinære forvaltningsorganene, inngår i statens kapitalregnskap som fast kapital i statsbedriftene. Det gis derfor ikke noen samlet oversikt over verdien av statens realkapital i kapitalregnskapet. For 2001 innebar dette at 18,1 mrd. kroner av nyinvesteringene på i alt 34. mrd. kroner ble tatt inn som økning i fast kapital i statens kapitalregnskap (se tabell 4.6).

Det utgis en egen stortingsmeldning «Oversikt over statens eiendommer» hvert fjerde år (stortingsmelding 10, fast nummerering) 22 , som gir en svært detaljert oversikt over de eiendommer staten eier. Forsvarets eiendommer og eiendommer som eies av statsaksjeselskaper, statsforetak eller særlovsselskaper (inkl. NSB og Posten) er ikke medtatt i oversikten. Heller ikke Statens vegvesens veggrunn er inkludert. Der hvor slik informasjon er tilgjengelig oppgis areal, kjøpe-/byggesum, byggeår samt år ervervet av staten. Oversikten inkluderer, foruten alle mulige varianter av bygninger, infrastruktur (som jernbanelinjer og flyplassinnretninger) og natureiendommer (friluftsareal).

For bruk i nasjonalregnskapet beregnes statens realkapital ved at Statistisk sentralbyrå 23 akkumulerer de årlige investeringene (30-49-postene) og maskiner, inventar og utstyr på driftsposten (01-posten) i statsforvaltningen, og det etableres dataserier for statens beholdninger av realkapital, og beholdningene avskrives gjennom beregninger av kapitalslit (etter en geometrisk avskrivningsmetode) 24 . I motsetning til regnskapsmessige avskrivninger tar ikke kapitalslitet utgangspunkt i historiske kost, men i gjenanskaffelsesverdier. Realkapitalobjektenes levetider er imidlertid ofte basert på svakt datagrunnlag.

Forvaltning av statens maskiner, inventar, løsøre m.v.

I økonomireglementet § 24 «Oppbevaring og vedlikehold av materiell og utstyr» er det gitt generelle bestemmelser for hvordan maskiner, inventar og løsøre skal forvaltes. I denne paragrafen heter det at departementer og underliggende etater skal sørge for «betryggende registrering av materiell og utstyr», og at det skal «føres tilsyn med at materiell og utstyr blir forsvarlig vedlikeholdt». Videre heter det i § 18 «Internregnskap, hjelpesystemer m.m.» at endringer i varige driftsmidler kan medtas i internregnskapet for virksomheter der «det har betydning for å fastslå reelle kostnader og belyse oppnådde resultater», samt at «hvert departement kan nærmere bestemme framgangsmåten ved registrering/regnskapsføring og eventuell ajourført verdsettelse av eiendeler/forpliktelser som medtas i internregnskapet i tillegg til kontantregistrerte transaksjoner.» I funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten er det i kapittel 10 «Eiendeler og forpliktelser i statens kapitalregnskap» gitt noen utfyllende bestemmelser. For statens forretningsdrift er det med bakgrunn i bevilgningsreglementet § 6 gitt enkelte særregler. Disse er nærmere omtalt i veileder i statlig budsjettarbeid (Finansdepartementet, 2000a), kapittel 6 og berører forvaltning av realkapitalen med beskrivelse av avskrivningsregler. Kapittelet gir også henvisninger til og omtale av enkelte spesielle regler som gjelder for enkeltvirksomheter.

Spesielle regler for store investeringsprosjekter

På bakgrunn av kostnadsoverskridelser og andre problemer knyttet til store investeringsprosjekter på 1990-tallet, ble det i 1997 tatt initiativ til å gjennomgå og vurdere rutiner og systemer for planlegging, gjennomføring og oppfølging av slike prosjekter 25 . Finansdepartementet koordinerer dette arbeidet. Fra og med år 2000 er det stilt krav om ekstern kvalitetssikring av alle investeringsprosjekter med kostnadsanslag på over 500 mill. kroner 26 , og det er inngått rammeavtale med fire eksterne firmaer. Det er videre etablert nye rutiner for hvordan kostnadsrammen skal utarbeides. Den må blant annet inneholde en avsetning som skal dekke uforutsette kostnader, og det skal utarbeides usikkerhetsanalyser.

Nedenfor gis en nærmere oversikt over forvaltningen av realkapital i enkelte av de større statlige virksomhetene.

4.11.1 Forvaltning av statlig realkapital

Forvaltning av statens realkapital er organisert noe forskjellig avhengig av hvilken sektor og hva slags kapital det er snakk om. Generelt forvaltes statens bygninger/eiendommer i stor grad av egne statlige eiendomsetater, mens anlegg, maskiner, tekniske innretninger, inventar osv. forvaltes av den virksomhet som benytter seg av objektet. Under samferdselssektoren forvaltes realkapitalanleggene av Statens vegvesen, Jernbaneverket og Avinor AS (tidligere Luftfartsverket). I de påfølgende avsnitt omtales praksisen i ulike statlige virksomhetene som forvalter statens eiendommer.

Bygg

I statlig sivil sektor er Statsbygg og Entra eiendom AS blant de største aktørene. Statsbygg ble opprettet i 1993 og er byggeherre og forvalter av formålsbygg. Dette er hovedsakelig bygg som har et formål, utforming eller geografisk beliggenhet som gjør at det ikke er et velfungerende leverandørmarked. Entra eiendom AS ble opprettet i 2000 ved at de konkurranseutsatte byggene i Statsbyggs forvaltning ble skilt ut i eget selskap. Selskapet er heleid av staten og har som hovedformål å dekke statlige behov for lokaler i det åpne markedet.

I Forsvaret har Forsvarsbygg ansvar for investeringer i Forsvarets bygningsmasse.

For å sette i gang et investeringsprosjekt må det foreligge et Stortingsvedtak, enten i form av et budsjettvedtak eller en fullmakt til inngåelse av byggekontrakter mv. (jf. avsnitt 4.5). Investeringene finansieres over statsbudsjettet på lik linje med andre utgifter.

Normalt er det fagdepartementene som tar initiativ til investeringer i byggeprosjekter i statlig sivil sektor. Før Statsbygg, Entra eiendom AS eller andre formelt involveres i prosessen, har det normalt vært en lengre fase der behovet for investeringene har blitt avklart og der det har foregått en diskusjon mellom bruker og overordnet departement hvor man blant annet har vurdert prosjektet opp mot andre investeringsbehov. Statsbygg kan delta som rådgiver i denne fasen. Dersom det besluttes at prosjektet skal utredes nærmere, vil den videre behandling avheng av byggets karakter.

Om det er snakk om et formålsbygg sender gjeldende fagdepartement et oppdragsbrev til Statsbygg. Statsbygg setter da i gang de nødvendige prosjekterings og utredningsarbeider og fører normalt prosjektet fram til endt forprosjekt. Forprosjektet skal blant annet inneholde en kostnadsramme som skal gi 85 pst. sikkerhet mot overskridelse. Gjennomføringen av prosjektet skal baseres på en styringsramme som gir 50 pst. sikkerhet mot overskridelser. Differansen mellom kostnadsrammen og styringsrammen utgjør prosjektets usikkerhetsavsetning.

Etter endt forprosjekt tas det stilling til om prosjektet skal videreføres eller ikke. Den videre behandlingen av prosjektene avhenger normalt av om brukerdepartementene klarer å prioritere prosjektene innenfor eksisterende rammer eller ikke. Prosjekter som kan finansieres innenfor brukerdepartementenes rammer igangsettes vanligvis uten eget framlegg for Stortinget. De øvrige prosjektene, dvs. hvor brukerdepartementene har behov for husleiekompensasjon eller behov for investeringsmidler, framlegges for Stortinget for endelig godkjennelse.

Etter at prosjektene er vedtatt startet opp, engasjer Statsbygg et byggelederfirma for å ivareta den daglige oppfølgingen av byggearbeidet. Kostnadsrammen og styringsrammen justeres årlig med basis i Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks og antatt utbetalingstakt. Sluttkostnaden fastsettes omtrent et år før ferdigstillelse. I byggeperioden har prosjektleder en løpende kostnadsoppfølging, og det rapporteres kvartalsvis til ledelsen i Statsbygg.

Forvaltning av bygg og eiendommer i statlig sivil sektor

Statsbygg som eiendomsforvalter har ansvaret for ombygging, drifting, oppgradering og vedlikehold av 2,1 millioner kvadratmeter, fordelt på mer enn 1500 eiendommer. Statsbygg er en forvaltningsbedrift, som innebærer at bygnings- og eiendomskapitalen skal framgå av Statsbyggs balanse og det beregnes avskrivninger og renter av statens kapital i virksomheten. Statsbyggs eiendommer inngår i husleieordningen for staten. Husleieordningen ble innført i 1993 og innebærer at det skal betales husleie for de eiendommer som omfattes. Visse sektorer og virksomheter innen statsforvaltningen er unntatt fra ordningen med husleie, og forvalter sine eiendommer selv. Det gjelder generelt for forvaltningsbedriftene, universitetene, fengslene, Jernbaneverket og Statens vegvesen. Statssykehusene var også unntatt fram til de ble overtatt av helseforetakene. De senere år har flere områder som tidligere har vært unntatt, blitt innlemmet i husleieordningen, det gjelder for eksempel utenlandseiendommene (ambassader).

Ved opprettelsen av Entra Eiendom AS ble det foretatt en markedstilpasning av de leieforhold som ble overført til Entra Eiendom AS. Dette innebærer at fagdepartementene ved kontraktsutløp vil kunne forhandle på fritt grunnlag både om leietidens lengde, pris og arealets størrelse. Samtidig har fagdepartementet samme frihet med hensyn til avtaler med private utleiere, forutsatt at de har budsjettmessig dekning for husleien.

Forsvarsbygg

Forsvarsbygg ble etablert 1.1.2002 som en videreføring av Forsvarets bygningstjeneste sammenbundet med eiendomsforvaltningsvirksomheten i forsvaret. Forsvarsbygg forvalter Forsvarets bygningsmasse, og er en av Norges største eiendomsforvaltere med en bygningsportefølje på om lag 6 millioner kvadratmeter.

Forsvarsbygg er et forvaltningsorgan organisert som egen virksomhet med eget styre, vedtekter, nettobudsjettering av driftsutgifter på 24-post og tilhørende reguleringsfond, som drives etter tilnærmet forretningsmessige prinsipper. Den særskilte budsjetteringsmodell som kjennetegner forvaltningsbedrifter, er imidlertid ikke funnet egnet for Forsvarsbygg.

Forsvarsbyggs driftsutgifter skal finansieres gjennom kostnadsdekkende utleie av eiendommer, bygg og anlegg og salg av rådgivningstjenester til Forsvaret og andre, men midler til investeringer i nye bygg og anlegg bevilges brutto over forsvarsbudsjettet. Salgsinntekter fratrukket salgsomkostninger budsjetteres på Forsvarsdepartementets inntektskapitler.

I statsbudsjettet, under fastsatte inntektsposter for avskrivninger og renter, budsjetteres det ikke med avskrivninger og renter av statens kapital som Forsvarsbygg administrerer.

Anlegg, maskiner, inventar og løsøre m.m.

Normalt er det den enkelte virksomhet som har ansvaret for å investere i maskiner, inventar, løsøre osv. innenfor de midler som virksomheten har til disposisjon. I mange tilfeller vil slike objekter ha relativt lav verdi og levetid (f.eks. datautstyr, møbler), men i noen tilfeller vil det være snakk om svært store og kostbare investeringer. Typiske eksempler på slike er nye IT-systemer.

Det er fastsatt et eget regelverk/lov for statens anskaffelsesvirksomhet som omhandler innkjøp, kontrahering, utrangering, kassasjon og avhending. Dette regelverket administreres av Nærings- og handelsdepartementet. Et av regelverkets formål er å sørge for tilstrekkelig konkurranse om offentlig oppdrag. Regelverket inneholder blant annet krav om anbudskonkurranse for innkjøp over en viss størrelsesorden. Bestemmelsene gjelder generelt, og er således ikke utformet spesielt med tanke på varige driftsmidler som maskiner, tekniske innretninger, inventar osv.

Forsvaret

Forsvaret er et av de områdene som investerer mye i blant annet tekniske innretninger, materiell og utstyr. I 2001 ble det totalt regnskapsført 5,6 mrd. kroner i materiellinvesteringer. I saldert budsjett for 2001 innvilget Stortinget Forsvaret en bestillingsfullmakt til nyanskaffelser av materiell, nybygg og nyanlegg med en total ramme på 22 mrd. kroner utover bevilgning i 2001. Tabell over bestillingsfullmakter i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2001 viser at 20,5 mrd. kroner av bestillingsfullmakten er utnyttet ved utgangen av året, hvorav 5,7 mrd. kroner forfaller i 2002 og resten i senere år. Ved langsiktige kontrakter som går over flere år vil Forsvaret utgiftsføre investeringer når delbetaling forfaller i henhold til kontrakt. Inngåtte forpliktelser som følger av bestillingene blir ikke aktivert i statens balanse. Det samme gjelder for gjennomførte materiellinvesteringer, noe som for eksempel betyr at verdien av Forsvarets fly og fartøyer ikke framgår av balansen.

Statens vegvesen

Statens vegvesen er et ordinært forvaltningsorgan som har ansvaret for planlegging, bygging, drift og vedlikehold av riksvegene (om lag 27 000 km), og tilsyn med kjøretøy og trafikanter. Statens vegvesen utøver også administrasjonen og det praktiske vegholdet på fylkesvegene (om lag 27 000 km). Riksveginvesteringer budsjetteres over 30-post, mens drift og vedlikehold av disse finansieres løpende over Statens vegvesens post 23. Investeringer i infrastruktur under Statens vegvesen balanseføres ikke i kapitalregnskapet. En eventuell verdiforringelse av statens veger som følge av manglende vedlikehold vil ikke framkomme av statens regnskaper eller annet sted. Produksjonsvirksomheten til Statens vegvesen er vedtatt omdannet til statlig aksjeselskap fra 1.1.2003.

Jernbaneverket

Jernbaneverket er et ordinært forvaltningsorgan og har ansvar for utvikling og drift av jernbanenettet i Norge. I følge Jernbaneverkets statistikk for 2001 forvalter Jernbaneverket blant annet 4 178 km bane, hvorav 2518 er elektrifisert. 716 tunneler, 2 808 bruer, 4 656 planoverganger. Jernbaneverket har også ansvar for jernbanestasjoner og terminaler, blant annet publikumsarealer, adkomster og parkeringsplasser. Investeringer i jernbanelinjer budsjetteres over 30-post, mens drift og vedlikehold av disse, som for vegformål, finansieres løpende over post 23 på Jernbaneverkets budsjettkapittel. Investeringer i infrastruktur i Jernbaneverket balanseføres ikke i kapitalregnskapet.

Avinor AS (tidligere Luftfartsverket)

Luftfartsverket eier og driver 45 flyplasser over hele landet, 14 i samarbeid med Forsvaret. Luftfartsverket er vedtatt omdannet til statlig aksjeselskap fra 1.1.2003, og utvalget går ikke nærmere inn på Luftfartsverkets forvaltning av egen realkapital.

Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond

Opplysningsvesenets fond er et selvstendig rettssubjekt som eier de eiendommer og den finanskapital det består av. Fondet forvaltes av Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond som er underlagt Kultur- og kirkedepartementet. Fondet er en av landets største grunneiere og er blant annet eier av mange prestegårder, presteboliger, store skogarealer og ca. 12500 festetomter. Opplysningsvesenets fond skal tilgodese kirkelige formål. Hvem som formelt eier Opplysningsvesenets fond har vært gjenstand for diskusjon. Lovavdelingen i Justisdepartementet hevder at ettersom kirken er en del av staten og ikke eget rettssubjekt, kan den norske kirke ikke selv eie fondet. Kirkerådet har motsatt seg denne oppfatningen. Bokført verdi av kapitalfondet var ca 1,5 mrd. kroner ved utgangen av 2001. Ved en verdivurdering av eiendommene per 31.12.2001 er markedsverdien beregnet til 2,8 mrd. kroner jf. St.prp. nr. 1 for Kultur- og kirkedepartementet for 2003. Renter av fondet inntektsføres i statsregnskapet, men fondets kapital er ikke aktivert i statens kapitalregnskap.

4.12 Langsiktige sektorplaner

For enkelte sektorer utarbeides særskilte planer som strekker seg over flere budsjettperioder. På samferdselsområdet (Nasjonal transportplan) og innenfor Forsvaret er arbeidet med slike planer en integrert og formalisert del av det ordinære utviklingsarbeidet. Planene inneholder konkrete mål blant annet om ambisjons- og utgiftsnivå.

Nasjonal transportplan

Inneværende transportplan (NTP 2002-2011) erstatter de tidligere langtidsplaner for veg, bane, luft og sjø, og ble behandlet av Stortinget våren 2001. Tidshorisonten for planen er ti år, men med hovedvekt på de fire første årene. Planene rulleres hvert fjerde år.

NTP 2002-2011 inneholder en drøfting av transportpolitikken, og er en strategisk plan for utviklingen av det samlede systemet for veg, jernbane luftfart og sjøtransport. Nasjonal transportplan er også et viktig styringsdokument ved at meldingen skal gi grunnlag for politisk styring av etatenes virksomhet. På bakgrunn av de politiske prioriteringer som følger av NTP 2002-2011 og Stortingets behandling av denne fastsatte den enkelte etat sektorvise handlingsprogram høsten 2002. Handlingsprogrammene gir en mer detaljert prioritering av prosjekter og tiltak innenfor de økonomiske rammene som følger av Stortingets behandling, og en oversikt over hvilke virkninger som oppnås. Handlingsprogrammene skal være utgangspunkt for de årlige budsjetter.

Et såpass langt tidsperspektiv som 10 år gir grunnlag for å foreta overordnede og strategiske valg i transportpolitikken ved at man får illustrert virkningene og ser konsekvenser av foreslått politikk over en forholdsvis lang periode. Bindinger i form av igangsatte prosjekter taler også for at det legges til grunn et langsiktig perspektiv siden det vil ta noe tid før virkninger av ny politikk synliggjøres.

De veiledende økonomiske planrammene Nasjonal transportplan er utarbeidet innenfor har bidratt til at det gjøres mest mulig reelle prioriteringer, både i planarbeidet og gjennom den politiske behandlingen. Dette er viktig i en sektor kjennetegnet av et stort antall prosjekter, som det både lokalt og sentralt er knyttet stor politisk interesse til.

Nasjonal transportplan er også et langsiktig grunnlag for utformingen av politikken på kortere sikt, for eksempel gjennom de årlige budsjetter. De økonomiske rammene ligger til grunn for planleggingen i perioden, men er ikke bindende i budsjettsammenheng. Planlegging under økonomiske rammer har gjort det lettere for Samferdselsdepartementet å håndtere avvik i de årlige budsjettene, blant annet ved at det gjennom planarbeidet er gjort marginalvurderinger som viser prioriteringene ved påplussing eller reduksjon i planrammene. Nasjonal transportplan angir også retningen for prioriteringer ved avvik mellom budsjett og plan.

Det er viktig at de økonomiske planrammene holdes på et realistisk nivå. Hvis det blir for store avvik mellom planrammer og årlig oppfølging gjennom budsjettene, undergraves Nasjonal transportplans rolle som strategisk styringsdokument. Dette kan blant annet medføre lite rasjonell framdrift og betydelige effektivitetstap.

Forsvaret

Forsvarsdepartementet fremmet sommeren 2001 en stortingsproposisjon om «Omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005» (St.prp. nr. 45, 2000-2001). Siden 1998 har Forsvarsdepartementets langtidsmeldinger/proposisjoner hatt en planleggingshorisont på fire år, mot tidligere fem år.

Før 2001 ble disse planene fremmet som stortingsmeldinger. Som for Nasjonal transportplan var slike planer ikke bindende i budsjettsammenheng. Erfaringsmessig ble disse meldingenes målsetninger om bevilgningsnivå underoppfylt i de etterfølgende budsjettårs bevilgningsforslag fra regjeringen. Dette bidro sterkt til utviklingen av et stadig økende misforhold mellom bevilgningsbehovet knyttet til eksisterende forsvarsstruktur og tilgangen på budsjettmidler.

Langtidsplanen for Forsvaret for 2002-2005 ble i 2001 fremmet som stortingsproposisjon, ut fra et ønske om å knytte større grad av forpliktelse til den bevilgningsmessige oppfølging av forsvarsplanene. Med dette for øye ble det forsøkt oppnådd et «forsvarspolitisk forlik» både om bevilgningsnivået og omfattende strukturendringer.

Først etter den såkalte «gjennomføringsproposisjonen» (St.prp. nr. 55, 2001-2002), hvor det ble foreslått ytterligere strukturendringer og økning av bevilgningsnivået, ble det oppnådd en slik bred enighet mellom stortingspartiene (unntatt Frp og SV) om et bevilgningsnivå på 118 mrd. kroner for hele langtidsperioden på fire år.

Andre områder

Også på enkelte andre områder legges det fram planer av mer langsiktig karakter. Men dette skjer mer på ad hoc basis, og er ikke formalisert eller forankret i tradisjon/sedvane. Eksempler på slike er psykiatriplanen og opptrappingsplanen for forskning.

4.13 Fylkes- og kommuneforvaltning

Kommuneforvaltningen (kommuner og fylkeskommuner) finansieres i hovedsak gjennom skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten, øremerkede tilskudd og gebyrinntekter. De generelle rammeoverføringene fordeles på kommuner og fylkeskommuner gjennom inntektssystemet for kommunesektoren.

Stortinget har en betydelig innflytelse over både det totale inntektsnivået i kommuneforvaltningen, og sammensetningen av inntektene. I Kommuneproposisjonen som legges fram i mai hvert år gis det signaler om vekst i kommunesektorens samlede inntekter for neste år. De siste årene er det også gitt signaler om vekst i frie inntekter og eventuelle øremerkede tilskudd som skal innlemmes i inntektssystemet for kommunesektoren.

Kommunesektoren har et ansvar for at utgiftene i sektoren er tilpasset de inntektsrammene som fastlegges av Stortinget. Kommunestyret og fylkestinget skal en gang i året vedta en rullerende økonomiplan, som skal omfatte minst de fire neste budsjettårene, jf. kommuneloven § 44. Planen skal omfatte hele kommunens eller fylkeskommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal videre være satt opp på en oversiktlig måte (jf. kommuneloven av 25. sept. 1992 nr. 107). Kommunaldepartementet gir i forskrifter til loven mer detaljerte bestemmelser. I forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner (Forskrift 1424, 2000-12-15) gis det detaljerte bestemmelser om grunnleggende regnskapsprinsipper og regnskapsskikk og oppstillinger som skal utarbeides i forbindelse med årsregnskapet. Det vises til kapittel 5.3.2 for nærmere beskrivelse av kommunesektoren.

4.14 Appendiks: Bevilgningsreglementet

(Stortingets vedtak av 19. november 1959, med senere endringer av 31.5.74, 27.5.77, 19.12.78, 9.6.82, 20.12.83, 20.3.85, 19.12.85, 16.12.86, 14.6.90, 11.6.91, 7.11.91, 3.11.92, 12.11.93, 19.6.97, 27.11.97, jf. 22.03.01 og 2.12.02).

§ 1. Innledning

Dette bevilgningsreglementet gjelder for statsbudsjettet, trygdebudsjettet, statsregnskapet og trygderegnskapet. Bevilgningsreglementet skal følges inntil videre hvis ikke Stortinget uttrykkelig vedtar noe annet.

§ 2. Budsjettforslaget

Kongens forslag til budsjett for den påfølgende budsjett-termin skal overleveres Stortinget innen tre dager etter Stortingets åpning. De tilhørende vedlegg bør legges fram samtidig.

Forslag fra Kongen om tillegg til eller endringer i budsjettforslaget for den kommende budsjett-termin bør redegjøre for forslagets innpasning i regjeringens samlede opplegg til budsjett for neste år.

De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives i budsjettforslaget.

§ 3 - opphevet

§ 4. Budsjettets omfang

Budsjettet skal omfatte samtlige statsutgifter og statsinntekter i budsjett-terminen, så langt de kan forutses når budsjettet blir endelig vedtatt.

Med de unntak som følger av § 6, 3. ledd, føres utgifter og inntekter opp med brutto beløp. Kongen kan likevel fastsette regler som tillater nettobudsjettering av utgifter ved utskifting av utstyr.

§ 5. Budsjettets inndeling

Utgiftene fordeles på fire avdelinger:

1. Avdelingen for statens egne driftsutgifter.

2. Avdelingen for nybygg, anlegg m.v.

3. Avdelingen for overføringer til andre.

4. Avdelingen for utlån, statsgjeld m.v.

Inntektene fordeles på fire avdelinger:

1. Avdelingen for salg av varer og tjenester.

2. Avdelingen for inntekter i samband med nybygg, anlegg m.v.

3. Avdelingen for overføringer fra andre.

4. Avdelingen for tilbakebetalinger m.v.

Under inntekter i samband med nybygg, anlegg m.v. føres tilskott, refusjoner o.l. til bygg og anlegg og avskrivning på kapitalen i statens forretninger.

§ 6. Budsjettet for forretningsdriften

Ved siden av driftsutgiftene ved statens forretninger tas med avskrivning på kapitalen og renter av statens kapital. Statens bygge- og eiendomsdirektorat unntas for beregning av årlige renter og avskrivninger på kapital nedlagt før 1. januar 1993. Investering i bygg som ferdigstilles etter 1. januar 1993 medtas i sin helhet.

Dersom driftsoverskott skal kunne legges til forretningens egne fond eller driftsunderskott skal kunne dekkes av egne fond, føres avsetningen eller tilbakeføringen opp i budsjettet ved siden av forretningens driftsutgifter.

Driftsinntekter for statens forretninger føres opp i utgiftsavsnittet og fratrekkes driftsutgifter, avskrivning, renter og eventuelle fondsavsetninger, slik at bare netto driftsresultat for hver forretning blir tatt med ved oppsummeringen av budsjettets utgiftsside.

Stortinget kan gi fullmakt til at statens forretninger slutter nødvendige kontrakter til anlegg, bygg eller særlig innretning innenfor en fastsatt ramme, utover gitt bevilgning, uten at fullmakten er knyttet til bestemte prosjekter.

For statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten budsjetteres det med et netto driftsresultat på budsjettets inntektsside. Driftsresultatet beregnes ved at driftsutgifter, lete- og feltutviklingsutgifter, avskrivninger og renter trekkes fra driftsinntektene.

§ 7. Bruk av stikkord

Det er som regel ikke adgang til å overskride et bevilget utgiftsbeløp eller til å overføre det til en annen budsjett-termin eller til en annen budsjettpost i samme termin. Det er likevel anledning til å overføre inntil 5 pst. av driftsbevilgning til neste budsjett-termin. Unntak utover dette forutsetter egen bestemmelse i budsjettvedtaket. Dette gjøres ved stikkord som føyes til vedkommende kapittel eller budsjettpost. Disse stikkord er:

1. «Overslagsbevilgning». Stikkordet kan tilføyes ved utgiftsbevilgninger som bygger på foreløpige kalkyler, og som om nødvendig må kunne overskrides.

2. «Kan overføres». Stikkordet kan tilføyes ved bygge- og anleggs- og materiellbevilgninger og ved andre bevilgninger der Stortinget finner bruk av stikkordet påkrevet for å oppnå best mulig resultat av vedkommende bevilgning. Ubrukt bevilgning kan overføres til de to følgende budsjett-terminer. Videre overføring kan ikke finne sted.

3. «Kan nyttes under». Stikkordet (med tilføyelse av nummeret på vedkommende kapittel og post) kan brukes ved utgiftsbevilgninger hvor en innsparing skal kunne nyttes under andre utgiftskapitler i budsjettet for samme termin.

§ 8. Bestillings-, tilsagns- og garantifullmakt

Når leveringsforholdene gjør det hensiktsmessig, kan Stortinget gi fullmakt til utover rammen av bevilgningene å bestille materiell o.l. som skal leveres og betales helt eller delvis i senere terminer ( bestillingsfullmakt).

Når det er nødvendig for å kunne gjennomføre en statsstøtteordning på forsvarlig måte, kan Stortinget gi fullmakt til utover rammen av bevilgningene å gi tilsagn om statsstøtte som først kommer til utbetaling i senere terminer ( tilsagnsfullmakt).

Bestillings- og tilsagnsfullmakter kan bare gis for den enkelte budsjett-termin og skal være begrenset oppad til et bestemt beløp.

Forslag om garantifullmakt skal legges fram for Stortinget i tilknytning til forslaget til statsbudsjett. Garantitilsagn under en garantifullmakt kan bare gis innen utløpet av vedkommende budsjett-termin.

§ 9. Byggekontrakter m.v.

Vedtak om startbevilgning til et bestemt anlegg, bygg eller særlig innretning, gir fullmakt til å slutte de nødvendige kontrakter utover den gitte bevilgning innenfor rammen av det oppgitte kostnadsoverslag. Det samme gjelder dersom det innenfor et oppgitt kostnadsoverslag gis startbevilgning til anskaffelse av materiell, utstyr o.l. i forbindelse med de nevnte prosjekter. For statens forretninger er det fastsatt egne regler i § 6, fjerde ledd.

§ 10 - opphevet

§ 11. Endringer i det løpende budsjett

Oppstår det i budsjett-terminen en uforutsett utgift for staten, eller viser det seg at en utgiftsbevilgning ikke strekker til, kan Kongen samtykke i at utgiften blir pådratt og dekket. Kongen kan overlate til Finansdepartementet å gi slikt samtykke i saker som gjelder mindre beløp og ikke er av prinsipiell natur.

Gjelder saken en større sum, bør forslag om tilleggsbevilgning legges fram for Stortinget, om mulig før utgiften blir pådratt. Forslaget bør redegjøre for de endringer som blir påkrevd ved budsjettets nye saldering. Det skal ikke søkes bevilgning fra Stortinget etter utløpet av den termin da beløpet ble utgiftsført.

Kongen kan fastsette regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige departementene og underordnede institusjoner til å overskride driftsutgiftene mot tilsvarende merinntekter.

Kongen kan også gi Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige departementene og underordnede institusjoner til å omdisponere mellom bevilgningene til driftsutgifter og fra bevilgningene til driftsutgifter til bevilgningene til investeringer, under samme kapittel.

Kongen kan fastsette regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige departementene og underordnede institusjoner til å overskride bevilgninger til driftsutgifter med inntil 5 pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de tre følgende budsjett-terminer.

§ 12. Nødsfullmakter

Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen, i den utstrekning han finner nødvendig, gi fylkesmannen og andre lokale forvaltningsorganer adgang til, når det er fare ved opphold, å anvise uforutsette utgifter uten dekning i bevilgninger og overskridelser av bevilgede beløp. Selv om fullmakt fra Kongen ennå ikke foreligger, kan fylkesmannen foreta slike anvisninger når det er uomgjengelig nødvendig til varetakelse av samfunnsviktige interesser.

§ 13. Statsregnskapet og trygderegnskapet

Statsregnskapet og trygderegnskapet skal omfatte et bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap. Det skal også for hver termin utarbeides oppgaver over statens garantier og tilsagns- og bestillingsfullmakter.

Bevilgningsregnskapet skal vise utgifter og inntekter under hver post i budsjettet, overført beløp fra forrige termin, terminens totale bevilgning og overført til neste år. Videre skal regnskapet vise hva staten har lånt i terminen.

Etter Finansdepartementets nærmere bestemmelser kan den enkelte post spesifiseres ytterligere.

Opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår skal gis i vedkommende budsjettproposisjon sammen med annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering av budsjettforslaget for kommende år.

I tilknytning til bevilgningsregnskapet skal det gis nødvendige forklaringer om ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall.

Kapitalregnskapet skal gi en oversikt over statens og trygdenes eiendeler og gjeld og vise sammenhengen med bevilgningsregnskapet.

Finansdepartementet utarbeider kontoplan og gir nærmere retningslinjer for føring av kapitalregnskapet og forklaringer i tilknytning til dette.

Melding om statsregnskapet og trygderegnskapet sendes Stortinget så snart regnskapet foreligger.

§ 14. Kontantprinsippet

Enhver statsutgift og statsinntekt medtas i statens bevilgningsregnskap for den budsjett-termin da den er blitt kontant betalt. For statens forretninger kan Kongen bestemme at kontantprinsippet kan fravikes når dette prinsipp gir et misvisende eller ufullstendig uttrykk for driftsresultatet.

§ 15 - opphevet

§ 16. Kontantbeholdningen

Statskassens og folketrygdens kontantbeholdning kan bare disponeres i samsvar med gitte bevilgninger, jf. dog bevilgningsreglementets §§ 11-12, eller særskilt fullmakt fra Stortinget. Kongen har likevel myndighet til å forføye over statskassens og folketrygdens kontantbeholdning:

1. Ved innskott på folio i Norges Bank. Folketrygdens kontantbeholdning kan også plasseres som kontolån til statskassen.

2. Ved innskott i andre banker eller på postgiro i den utstrekning dette er nødvendig for at Finansdepartementet og statens andre kasserere kan utføre sine arbeidsoppgaver på hensiktsmessig måte. Disse innskott må ikke overstige behovet for nærmeste framtid.

3. Ved oppkjøp av statsobligasjoner i avdragsøyemed. Dette gjelder ikke folketrygdens kontantbeholdning.

§ 17. Forbehold om kontroll

Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes, overfor mottakeren tas forbehold om adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.