8 Overgang til flerårig budsjettering

8.1 Innledning

I kapittel 4 ble dagens budsjettsystem, herunder ettårsprinsippet, beskrevet. I dette kapitlet drøftes statlig budsjettering i et flerårig perspektiv (langtids-/flerårsbudsjettering). Ulike formål for flerårige budsjetter vurderes. Videre presenteres ulike former for flerårighet. Disse formene relateres til de formål som søkes oppnådd ved flerårigheten. Det vises også til kapittel 5 (alternative prinsipper for statsbudsjett og statsregnskap) og kapittel 6 (internasjonale forhold) for omtale av flerårig budsjettering.

Drøftingen i dette kapitlet har som utgangspunkt at statsbudsjettet og statsregnskapet er satt opp etter kontantprinsippet. Dette er utelukkende et valg basert på hensiktsmessighet. Drøftingen vil ha gyldighet også ved en overgang til periodiseringsprinsippet. Valg av føringsprinsipp vil ha betydning for hva slags informasjon bevilgningsvedtakene baseres på, og kan også ha betydning for bevilgningsvedtakene, jf. kapittel 7. På samme måte som det i kapittel 7 drøftes en overgang til et periodiseringsprinsipp innenfor dagens tidshorisont for budsjettet, kan også et flerårig budsjett basert på kontantprinsippet omgjøres til et flerårig budsjett basert på et periodiseringsprinsipp.

Avsnittene 8.2 og 8.3 inneholder generelle drøftinger av henholdsvis viktige aspekter ved flerårighet og forutsetninger for økt forutsigbarhet i budsjettpolitikken. Avsnitt 8.4 skisserer noen mulige varianter av flerårighet, mens avsnitt 8.5 ser disse i forhold til dagens langtidsplaner blant annet for transportsektoren og Forsvaret. Avsnitt 8.6 skisserer muligheter for økt fleksibilitet mellom budsjettår.

Det lovmessige grunnlaget for flerårige budsjetter drøftes nærmere i avsnitt 8.7.

8.2 Viktige aspekter ved flerårighet

Det er flere grunner til at flerårige budsjetter kan være ønskelig. Utvalgets mandat presiserer ikke hvilke mål innføring av flerårige budsjetter skal vurderes ut fra, utover opplistingen av statsbudsjettets overordnede formål. Ulike former for flerårighet vil i varierende grad ha betydning for oppfyllelsen av statsbudsjettets formål, jf. omtale i kapittel 3. Valg og utforming av flerårighet vil avhenge av hva som ønskes oppnådd med en omlegging. Det vises til kapittel 9, hvor ulike modeller vurderes opp mot krav til et godt statsbudsjett og statsregnskap.

I dagens system vedtas statsbudsjettet hver høst for en budsjettperiode på ett år. Samtidig er det flere forhold som tilsier at budsjettet for det enkelte år ikke kan eller bør ses uavhengig av konsekvensene i senere budsjettår:

• Budsjettvedtak kan legge bindinger på inntekter og utgifter i senere år.

• Balansen i budsjettet må tilpasses hensynet til langsiktig opprettholdbarhet i statens finanser.

• Bevilgninger som er øremerket til et bestemt kalenderår kan medføre uheldige tilpasninger vedrørende disponeringen, for eksempel rundt et årsskifte.

• Enkelte aktiviteter, for eksempel større investeringsprosjekter som strekker seg over flere år, bør vurderes i et flerårig perspektiv.

Budsjettprosessen inneholder allerede i dag flere elementer som skal ivareta slike hensyn, jf. omtalen av unntak fra ettårsprinsippet i kapittel 4. Hensynet til langsiktig opprettholdbarhet i statens finanser ivaretas bl.a. gjennom handlingsregelen for budsjettpolitikken. Videre åpner bevilgningsreglementet for en viss grad av overførbarhet av midler mellom budsjettår for å bidra til en mer effektiv bruk av midlene gjennom økt fleksibilitet. Planer for større reformer, infrastrukturinvesteringer mv. behandles av Stortinget, blant annet i form av langtidsplaner for transportsektoren og Forsvaret.

Regjeringen har hvert fjerde år siden 1953 lagt fram et langtidsprogram i form av en stortingsmelding. Dette dokumentet gir blant annet en gjennomgang av sentrale utviklingstrekk i norsk økonomi og belyser handlingsrommet i budsjettpolitikken framover. Langtidsprogrammet inneholder imidlertid ikke detaljerte budsjettoppstillinger for programperioden som gir grunnlag for å vurdere hvordan langsiktige utgiftsøkninger som følger av budsjettvedtak og planer skal dekkes inn. Dette har sammenheng med at langtidsprogrammene ikke inneholder detaljerte planer for gjennomføringen av politikken i årene framover.

Det trekkes i dette kapitlet et skille mellom flerårige budsjettoppstillinger og fleksibilitet mellom budsjettår. Flerårige budsjetter innebærer budsjettvedtak der det etableres bindinger som strekker seg utover ett år, og/eller at det ettårige budsjettvedtaket er basert på mer systematisk og detaljert informasjon om det budsjettpolitiske handlingsrommet i de påfølgende årene. Fleksibilitet er knyttet til muligheten til å overføre midler mellom budsjettår etter at budsjettvedtaket er fattet. Hovedvekten legges på drøftingen av flerårige budsjetter, men fleksibilitet mellom budsjettår gis en omtale i avsnitt 8.6. Både dagens budsjettsystem og flerårig budsjettering kan kombineres med mekanismer som åpner for økt fleksibilitet mellom budsjettår.

Drøftingen av økt grad av flerårighet i budsjettprosessen tar utgangspunkt i at budsjettperioden fortsatt skal være ett år. Ett år som budsjett- og regnskapsperiode er et godt innarbeidet prinsipp i både privat og offentlig sektor, i Norge og internasjonalt. I dette kapitlet drøftes derfor flerårige budsjetter som supplement til de etterårige budsjettene, ikke flerårige budsjetter som erstatning for dagens ettårige budsjetter.

Det er imidlertid også mulig å tenke seg at selve budsjettperioden gjøres lengre enn ett år. En lenger budsjettperiode ville åpne for større grad av fleksibilitet i bruken av bevilgninger over tid. En flerårig budsjettperiode ville imidlertid innebære redusert mulighet for Stortinget til å ha politisk kontroll over utviklingen i anvendelsen av statlige midler gjennom budsjettperioden, og innebærer risiko for svekket makroøkonomisk styring ved at etterspørselsimpulser knyttet til statlig aktivitet kan komme til å variere sterkere. Samtidig vil flerårige budsjettperioder med milepæler ved hvert årsskifte kunne åpne for strategiske tilpasninger i forvaltningen, som ikke vil være heldige. Utvalget anser ikke flerårige budsjettperioder som erstatning for dagens ettårige budsjetter som aktuelt. En lenger budsjettperiode drøftes derfor ikke nærmere.

Drøftingen vil videre legge til grunn at hensynet til langsiktig opprettholdbarhet i finanspolitikken ivaretas gjennom overordnede retningslinjer for utviklingen i budsjettbalansen og eventuelt utgiftsnivået, for eksempel i form av en videreføring av dagens handlingsregel og generelle retningslinjer for utgiftsnivået. Drøftingen avgrenses til hvordan budsjettet utformes innenfor disse rammene, og tar utgangspunkt i følgende viktige hensyn:

• Stortingets behov for utgiftskontroll.

• Behovet for synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av årlige budsjettvedtak og av den øvrige saksbehandlingen i Stortinget.

• Behovet for forutsigbare bevilgninger/rammer for statlige aktiviteter.

De to første hensynene må ivaretas gjennom former for flerårighet som omfatter hele budsjettet. Flerårighet for å oppnå økt forutsigbarhet kan i prinsippet avgrenses til enkelte virksomheter eller typer av utgifter. Når større deler av budsjettet «beskyttes» på denne måten, blir imidlertid de øvrige delene mer utsatt dersom det må foretas innstramminger i budsjettet. Dette kan tilsi at økt grad av flerårighet på enkeltområder, som et minimum bør suppleres med krav til regjeringen om å redegjøre relativt detaljert for hvordan budsjettrammene skal overholdes de nærmeste årene, herunder hvordan avvik fra den forventede utviklingen skal håndteres.

Utvalget har ikke foretatt noen vurdering av flerårighet knyttet til skatte- og avgiftssystemet. Anslag for utviklingen i skatter og avgifter vil imidlertid være viktig for å vurdere det flerårige handlingsrommet i budsjettpolitikken. Utvalget viser til Skatteutvalget (Skauge-utvalget) nedsatt 1.11.2001, som skal avgi innstilling 6. februar 2003, der det bl.a. heter i mandatet: «Utvalget bes om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres . . .». Utvalget legger til grunn at Skatteutvalget vil ha en bredere vurdering av stabilitet og forutsigbarhet på skatte- og avgiftsområdet. Ettersom skatteinntektene avhenger både av regelverk og utviklingen i skattegrunnlagene, kan en imidlertid ikke både ha stabile skattesatser og full sikkerhet om framtidige skatteinntekter.

Flere land har innført reformer med elementer av flerårig budsjettering der formålet har vært å få kontroll med budsjettets utgiftsvekst og det totale underskuddet i offentlige finanser. Den svenske modellen med treårige utgiftstak (se omtalen i kapittel 6) er et eksempel på dette. En slik modell legger føringer på politikernes framtidige beslutninger, og beslutningstakerne må forholde seg til et lengre tidsperspektiv enn ett år. I flere land presenteres informasjon i budsjettmaterialet om forventet samlet utgiftsvekst for de ulike områder, store satsinger osv. for noen år framover, men uten at det fattes bindende flerårige vedtak. Formålet med slik informasjon er dels å illustrere det framtidige handlingsrommet, og dels å forankre de politiske beslutningene i et lenger tidsperspektiv. Felles for disse løsningene er at økt informasjon, og evt. selvpålagte bindinger, har som formål å forbedre den politiske beslutningsprosessen. OECD anbefalte i sin siste landrapport for Norge at det burde inneføres flerårig budsjettering (se OECD, 2002b). I rapporten heter det (s. 12):

«Concerning the budget process, the authorities should introduce multi-annual budgeting as this would underscore that the room for additional spending is limited in the medium term.. ( . . .) It would also be helpful to supplement the Long-term Programmes, presented by the government before elections, with a detailed fiscal strategy of the new government soon after the elections».

Gjennom å slutte seg til handlingsregelen for budsjettpolitikken har Stortinget bundet seg når det gjelder de overordende rammene for budsjettet. Det framstår likevel som et problem at det gjøres vedtak og legges bindinger både i den årlige budsjettbehandlingen og ellers i året som innebærer økte utgifter eller reduserte inntekter i senere budsjettår, uten at det anvises inndekning. Å foreslå og gjennomføre kostnadskrevende reformer og andre tiltak som på kort sikt har ingen eller lav utgift, kan gi kortsiktig politisk gevinst. Det politiske ansvaret for de konsekvensene reformene kan ha i form av behov for vanskelige innstramminger i senere budsjettperioder er ikke tydelig ved dagens budsjettsystem. Denne situasjonen kan medføre et betydelig utgiftspress over tid. Synliggjøring av flerårige konsekvenser av vedtak og planer kan bidra til å redusere slike problemer.

Handlingsreglen er en regel knyttet til statsbudsjettets (strukturelle) underskudd. Den sier at (det strukturelle) underskuddet på statsbudsjettet over tid om lag skal tilsvare forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Slik regelen er utformet avhenger størrelsen på underskuddet av utviklingen i variable som ikke er underlagt politisk kontroll, og som heller ikke kan anslås med full sikkerhet før de er realisert. Handlingsregelen bidrar dermed ikke i seg selv til å redusere de budsjettmessige utfordringene som ligger i at framtidige inntekter ikke er kjent med sikkerhet når budsjettene utarbeides. Dette innebærer at flerårige budsjetter også ved handlingsregelen må revideres dersom anslagene endres over tid. Erfaringene så langt kan tyde på at svingninger i oljeprisen eller i den faktiske avkastningen på kapitalen i Statens petroleumsfond kan gi relativt betydelige utslag i underskuddet.

Flere statlige virksomheter har etterlyst mer forutsigbare rammebetingelser. Virksomhetene argumenter for at det er vanskelig å drive effektivt når mulighetene for å planlegge utover ett budsjettår er begrenset. Eksempelvis kan det være vanskelig å tilpasse seg reduserte rammer dersom det ikke gis nødvendig tid til omstilling. I slike tilfeller må det kuttes der det er praktisk gjennomførbart, og ikke nødvendigvis der det ville være mest effektivt eller best i samsvar med overordnede politiske mål. Tilsvarende kan en få dårlige resultater ved større prosjekter/nysatsinger dersom planleggingsfasen blir kort.

Ved større investeringsprosjekter står virksomhetene i dagens budsjettsystem overfor usikkerhet med hensyn til om de foreløpige signalene som er gitt fra Stortinget om finansiering vil bli fulgt opp. Det er flere eksempler på at bevilgningene er skjøvet lenger ut i tid, og fordelt over flere år enn det Stortinget opprinnelig la opp til. Dette kan både skyldes endrede prioriteringer, og at Stortinget på planleggingstidspunktet ikke i tilstrekkelig grad så utgiftene til det aktuelle investeringsprosjektet i sammenheng med behovet for bevilgninger til andre prioriterte oppgaver. Prosjekter har også blitt bremset som ledd i konjunkturstyringen. Dette gjør det åpenbart vanskelig å planlegge, og kan bidra til en lite effektiv ressursbruk i gjennomføringen av prosjekter. Dette kan også føre til at ansvaret for resultater og eventuelle overskridelser kan bli uklart. Usikkerhet om de framtidige bevilgningene kan også gi økte kostnader, ved at leverandører inkluderer et «risikotillegg» for å gardere seg mot forsinkelser, endringer i prosjektet mv., eller ved at staten blir erstatningsansvarlig som følge av at den forutsatte framdriften i kontrakten ikke opprettholdes

Det finnes flere eksempler på investeringsprosjekter som har blitt betydelig dyrere enn det som ble lagt til grunn i planleggingsfasen, jf. byggingen av det nye Rikshospitalet og Gardermobanen. Blant annet på denne bakgrunn er det innført et system for ekstern kvalitetssikring av statlige investeringsprosjekter over 500 mill. kroner. Budsjettsystemet må likevel ta høyde for at det fortsatt vil være usikkerhet om hva kostnadene ved et prosjekt faktisk vil bli, selv om det innføres flerårig budsjettering. Denne usikkerheten kan skyldes både at planleggingen ikke er god nok, eller at det er usikkerhet i gjennomføringen av slike prosjekter som det ikke er mulig å planlegge seg bort fra. Hensikten med flerårig budsjettering vil være å synliggjøre konsekvensene av Stortingets vedtak og derved øke sannsynligheten for at vedtakene følges opp som forutsatt, og ikke å fjerne alle former for usikkerhet, selv om flerårig budsjettering kan bidra til mer forventningsrette anslag for kostnadsrammene. Dette kan legge grunnlag for en bedre planlagt gjennomføring, som også kan øke forutsigbarheten for andre deler av budsjettet. Dersom det gjennomføres endringer i styringssystemene innenfor et system med flerårige budsjetter, som innebærer at mer av det operative ansvaret og dermed risikoen overføres til de utøvende virksomhetene, vil dette kunne gi ytterligere incentiver til å øke kvaliteten på planleggingen.

Økt forutsigbarhet for større investeringsprosjekter mv. forutsetter ikke nødvendigvis at Stortinget formelt binder seg til bevilgninger over flere år gjennom vedtak, avtaler, kontrakter mv. Synliggjøring av flerårige konsekvenser av vedtak og planer kan i seg selv bidra til at planrammer i større grad fastsettes på bakgrunn av en samlet prioritering av ulike formål innenfor handlingsrommet i budsjettpolitikken, jf. avsnitt 8.4.4. Dette vil kunne bidra til økt realisme og forutsigbarhet for slike prosjekter.

Et annet problem kan være inkonsistente styringssignaler, dvs. situasjoner der virksomhetene får signaler om for eksempel kutt i finansieringen, for deretter senere å få tilleggsbevilgninger. Endringer i styringen, «kontrabeskjeder» osv. bidrar også til å undergrave virksomhetsledernes interne styring, og det kan bl.a. være vanskelig å motivere medarbeiderne til å planlegge og foreta omstillinger dersom disse er usikre på om omstillingene faktisk vil måtte gjennomføres.

8.3 Forutsetninger for økt forutsigbarhet i budsjettpolitikken

Utvalget skal vurdere fordeler og ulemper med budsjettering over flere år. Behovet for flerårighet kan være knyttet til ulike hensyn, jf. avsnitt 8.2, men alle har som utgangspunkt at det skal etableres en eller annen form for forutsigbarhet i budsjettpolitikken. Slik forutsigbarhet må ha til hensikt å bedre de politiske beslutningsprosessene, og beslutningene til statlige virksomheter og aktører som mottar bevilgninger.

Økt forutsigbarhet og lengre planleggingshorisont, kan bidra til en mer effektiv utnyttelse av statlige midler ved at politiske myndigheter i større grad prioriterer over tid innenfor en mer helhetlig plan for gjennomføring av tiltak. Dette forutsetter at det foreligger langsiktige politiske preferanser. I tillegg til økt forutsigbarhet for statlige virksomheter, kan flerårige budsjetter også øke forutsigbarheten for private foretak og enkeltpersoner gjennom f.eks. mer forutsigbare tilskudd, overføringer, stønader og evt. skatter og avgifter. Dette vil imidlertid avhenge av hvordan flerårigheten faktisk utformes.

Dersom budsjettering over flere år skal bidra til bedre beslutninger og økt effektivitet i offentlig og privat sektor, må de flerårige budsjettene være troverdige, dvs. at de må under normale omstendigheter bli gjennomført. Dette avhenger ikke nødvendigvis av formaliserte flerårige budsjetter, men av den politiske evnen og viljen til å gjennomføre de flerårige forpliktelsene. Dette forutsetter at detaljeringsgraden i flerårige budsjetter tilpasses med sikte på å begrense målkonflikter mellom flerårige bindinger og kortsiktige styringsbehov.

Et grunnleggende utgangspunkt for å innføre flerårige budsjetter er at et politisk flertall ønsker å vektlegge forutsigbarhet, dvs. at dette flertallet ikke vil styre gjennom kortsiktige preferanser når dette går på bekostning av mer overordnede og langsiktige hensyn. Stortinget kan omgjøre tidligere vedtak. Selv med flerårige budsjetter som forankres i vedtak i Stortinget etableres det derfor ikke absolutte bindinger over flere år, med mindre man i tillegg juridisk har forpliktet seg overfor en tredjepart til utbetalinger i framtidige budsjetterminer. Troverdighet oppnås ved å stå ved vedtak over tid. Utgangspunktet for å vurdere flerårige budsjetter er derfor at det eksisterer et politisk flertall som ønsker å legge større vekt på forutsigbarhet, og at flertallets langsiktige preferanser kan gjennomføres.

Den parlamentariske situasjonen kan ha betydning for mulighetene til å oppnå langsiktighet i de politiske beslutningene. Det er imidlertid styringsevnen som er avgjørende, og denne avhenger av mer enn det formelle parlamentariske grunnlaget. Mindretallsregjeringer kan ha sterk styringsevne til tross for at de formelt sett står svakt, og flertallsregjeringer kan ha svak styringsevne. Utvalget vil understreke at det avgjørende er om det er stabilt politisk flertall for å følge bindingene, uavhengig av skiftende flertallskonstellasjoner og regjeringer.

Gitt at det er politisk ønskelig med forutsigbarhet gjennom etablering av en eller annen form for formelt bindende flerårige budsjetter, kan det være naturlig å vurdere også andre mekanismer som støtter opp under gjennomføringsevnen. Slike tiltak kan være:

• Selvpålagte prosedyrer i Stortinget som begrenser muligheten til endringer i vedtatte flerårige budsjetter. Slike regler kan virke disiplinerende ved at endringer i vedtatte budsjetter forutsetter endringer både i prosedyrene og selve budsjettvedtakene. Ved at det er Stortinget selv som styrer disse bestemmelsene, vil dette være underlagt demokratisk kontroll.

• Formell delegasjon av adgangen til å gjennomføre flerårige budsjettvedtak. Slik delegasjon kan ikke frita Stortinget fra ansvar, men endringer i vedtatte budsjetter vil forutsette tilbakekalling av delegasjon eller instruksjon i tillegg til endringer av budsjettvedtak. Så lenge Stortinget sitter med det overordnede ansvaret, vil delegasjon være underlagt demokratisk kontroll. Det er imidlertid bare i begrenset grad tradisjon for delegasjon av bevilgningsmyndighet.

Utvalget har ikke vurdert slike tiltak, og viser til at dette vil være politiske spørsmål som Stortinget selv må ta stilling til. Det er imidlertid grunn til å påpeke at slike tiltak kan ha sin begrunnelse, selv om Stortinget på denne måten bare binder seg selv til noe de selv kan endre. Tanken er at Stortinget gjennom slike mekanismer kan få en økt vektlegging av langsiktige hensyn på bekostning av kortsiktige endringer.

Utvalget har fokus på bindende og ikke-bindende flerårige budsjetter for hele statsbudsjettets virkeområde, men peker også på flerårige vedtak, kontrakter, avtaler mv. som kan være aktuelle for enkeltaktiviteter. Bakgrunnen for en drøfting av slike tiltak er at det kan være behov for å gi deler av budsjettet en sterkere grad av beskyttelse for å sikre at de forutsatte effekter kan bli tatt ut. Kontrakter med statlige forvaltning vil ikke være juridisk bindende, jf. at Stortinget innehar myndighet til å omgjøre tidligere beslutninger.

8.4 Ulike former for flerårighet

8.4.1 Innledning

I dette avsnittet drøftes ulike former for flerårighet. Disse formene relaterer seg i ulik grad til hvert av de tre hovedhensynene som ble skissert i avsnitt 8.2. Økt grad av flerårighet kan utformes på flere ulike måter. Dette avsnittet gir ingen uttømmende oversikt, men gir en gjennomgang av hovedformer for flerårighet som vil kunne tilpasses ut fra mer spesifiserte ønsker om hva flerårigheten skal dekke. Det er lagt vekt på å få frem de prinsippielle sidene ved formene og visse aspekter knyttet til den praktiske gjennomføringen. Følgende hovedtilnærminger eller former skisseres:

• Detaljerte flerårige budsjettvedtak i Stortinget.

• Flerårige utgiftsrammer/tak som det voteres over i Stortinget.

• Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer for hele budsjettet uten at Stortinget inviteres til å gjøre vedtak.

• Flerårige bindinger på deler av budsjettet gjennom vedtak i Stortinget.

De ulike formene gir ulik grad av reell binding på budsjettet framover. Detaljerte flerårige budsjettvedtak på dagens kapittel- og postnivå vil kunne gi inntrykk av å gi svært høy grad av binding og forutsigbarhet for den enkelte statlige virksomhet. På den annen side vil dette innebære en høy grad av rigiditet, som er lite hensiktsmessig eller troverdig i lys av de behovene som vil kunne oppstå for å justere budsjettet ut fra endrede forutsetninger og prioriteringer. Et system med vedtak om utgiftsrammer/tak fordelt på et mindre antall utgiftsområder gir Stortinget et verktøy for å foreta overordnede prioriteringer og føre kontroll med utgiftsnivået. Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser legger ikke i seg selv bindinger på senere års budsjett, men kan bidra til at Stortingets vedtak i større grad bygger på informasjon om virkningene for handlefriheten i senere års budsjett. Behovet for uforutsette/uønskede innstramminger på senere tidspunkt kan dermed begrenses.

Flerårighet som har som hovedmål å oppnå stabile rammevilkår og effektiv drift av statlige aktiviteter, forutsetter ikke nødvendigvis at det foreligger korresponderende flerårighet for statsbudsjettet som helhet. Man kan f.eks. ha ettårig statsbudsjett med adgang til å benytte flerårige budsjettvedtak for visse offentlige virksomheter. Imidlertid vil man heller ikke for slike typer flerårighet ha full sikkerhet for framtidig finansiering, ettersom Stortingets vedtak kan endres. Rettslig binding krever at avtalepartene er egne juridiske enheter, og det vil normalt ikke være tilfelle for partene i flerårige avtaler mellom Stortinget og statlige virksomheter. Stortinget kan imidlertid etablere mekanismer som gir større eller mindre grad av forutsigbarhet. Graden av forutsigbarhet vil både avhenge av karakteren av de vedtak som fattes i Stortinget, og av den tilliten som over tid etableres til at vedtakene faktisk følges opp. Stortinget må vurdere mulighetene for å etablere større forutsigbarhet for de enkelte virksomhetene, med de viktige fordelene dette kan ha, opp mot behovet for å justere helheten i budsjettet over tid, herunder ønsket om å ha mulighet til å kunne foreta hyppige endringer i politiske prioriteringer.

Fram til 1986 inneholdt budsjettproposisjonen en samlet budsjettframskriving for fem år fram i tid for utgiftene, jf. kapittel 4, Moe og Schreiner (1985) hevder at (s. 110):

«Behandlingen av langtidsbudsjettene har enda ikke kommet inn i en fast form. ( . . .)

Langtidsbudsjettene som er presentert i Gul bok de siste årene har hovedsakelig vært basert på uendret politikk på utgiftssiden og har derfor begrenset verdi som indikasjon på hva den faktiske utviklingen vil kunne bli. De gir derfor ikke uten videre et fast holdepunkt for planlegging i institusjoner og etater».

Moe og Schreiner peker videre på at langtidsbudsjettene på det tidspunkt ikke lenger ble behandlet på budsjettkonferansene samtidig med årsbudsjettene. I stedet skulle langtidsbudsjettene bli fastsatt ved «en kort prosedyre om høsten». Videre skriver de (s. 103) at:

«I langtidsbudsjettene som er presentert i Gul bok for 1983 og 1984 er det understreket at langtidsbudsjettet har en rent foreløpig og illustrasjonsmessig karakter. Langtidsbudsjettene er i hovedsak basert på at aktiviteten i budsjettåret skal videreføres uendret. Det må ventes at det framover vil bli nærmere vurdert hvilken funksjon langtidsbudsjettene skal ha i statens langtidsplanlegging.»

Oppfatningen synes å ha vært at utformingen og framleggelsen av langtidsbudsjettene ikke var gjenstand for politisk interesse, og at disse derfor hadde liten reell betydning. Langtidsbudsjettene framstod derfor som ressurskrevende og lite effektive. Langtidsbudsjettene ble avviklet i statsbudsjettet for 1987, et budsjett som ble lagt fram i en periode med omfattende økonomisk uro. I Gul bok for 1987 gis følgende begrunnelse:

«På grunn av de betydelige endringer i de økonomiske forutsetninger og den knappe tid som har stått til disposisjon, har det ikke vært mulig å utarbeide et langtidsbudsjett for statens virksomhet».

Langtidsbudsjettet nevnes ikke i Gul bok for 1988.

Erfaringene med langtidsbudsjettene på 1970- og 1980-tallet illustrerer at det er nødvendig med reelt politisk innhold dersom flerårige budsjetter skal fungere. Dette innebærer at man ikke bør basere seg på forutsetninger om «uendret politikk» eller andre tekniske forutsetninger, men tallfeste effekter av vedtatte og foreslåtte planer ol.

Innenfor hver av de skisserte variantene for flerårig budsjettering må det tas stilling til detaljeringsgrad, tidshorisont og om de flerårige budsjettene skal presenteres i reelle eller nominelle størrelser. Denne type praktiske spørsmål drøftes mer konkret under omtalen av de enkelte modellene nedenfor. Generelt kan det være lite hensiktsmessig med flerårige budsjetter for mer enn to til tre år i tillegg til budsjettåret. Dels vil de faglige utfordringer knyttet til å utarbeide budsjetter med lengre horisont kunne bli svært store. Dels vil det politisk være lite troverdig å forplikte seg for en lengre tidsperiode. Jo lengre horisonten er, jo større vil sannsynligheten være for store revisjoner i de flerårige budsjettene. Som i dag, vil det imidlertid for visse formål være aktuelt med svært lange framskrivinger, men da på et aggregert nivå, for eksempel analyser av pensjonsutfordringer i et 30- til 50-års perspektiv. Denne typen framskrivinger drøftes ikke nærmere her.

Spørsmålet om budsjettet skal presenteres i reelle eller nominelle termer har i praksis liten betydning dersom en i utarbeidelsen av budsjettene tar tilbørlig hensyn til prisutviklingen, og til at endringer i pris- og lønnsveksten slår ulikt inn i de ulike delene av budsjettets utgifts- og inntektsside. Også endringer i pris- og lønnsanslag kan dermed gi behov for revisjon i flerårige budsjetter, på linje med endringer i underskuddsmål og inntektsanslag. For eksempel vil en økning i lønningene isolert sett både øke statens utgifter og inntekter, men utgiftene vil øke mest. Dersom en ønsker å opprettholde uendret budsjettbalanse, gir dermed en generell lønnsøkning behov for en reell innstramming.

Den informasjonen om flerårighet som skal framgå av de budsjettdokumentene (oppstillingene) som legges fram for Stortinget kan i prinsippet være mindre detaljert enn det bakgrunnsmateriale som må ligge til grunn for å utarbeide disse oppstillingene. Spesielt må en synliggjøring av bindinger for framtidige budsjetter ta utgangspunkt i framskrivinger av budsjettet på et detaljert nivå, ettersom det svært ofte er på dette nivået bindingene ligger. Stortinget kan forelegges mer aggregerte oppstillinger, men høy grad av troverdighet krever at Stortinget i relativt stor grad har mulighet for å vurdere forutsetningene for regjeringens framskrivinger, og evt. sette opp egne budsjetter basert på samme grunnlagsinformasjon. Dette betyr at regjeringen må være forberedt på å redegjøre for, og å svare på detaljerte spørsmål om, hvilke forutsetninger som ligger til grunn for det materialet som presenteres for Stortinget, jf. nærmere omtale i avsnitt 8.4.4.

8.4.2 Detaljerte flerårige budsjettvedtak

Den mest omfattende formen for flerårig budsjettering vil være bindende flerårige budsjetter på samme form og med samme detaljeringsgrad som det ettårige budsjettet, med andre ord spesifisert på kapittel og post. Det er så vidt utvalget bekjent ingen land som har bindende flerårige budsjetter med en slik detaljeringsgrad.

En slik modell vil i prinsippet ivareta hensynet både til utgiftskontroll, synliggjøring av flerårige konsekvenser og forutsigbarhet. I praksis vil likevel muligheten for å kunne fastlegge og opprettholde flerårige rammer fordelt på kapittel og post være begrenset ettersom det legger sterke begrensninger for tilpasninger i aktivitetene. Allerede med dagens ettårige perspektiv foretas en del endringer i budsjettet gjennom året. Slike endringer kan skyldes ny informasjon, uforutsette hendelser og endrede politiske prioriteringer.

I tillegg er det flere forhold som vil kunne bidra til endringer i forbindelse med årlig rullering av budsjettet:

• Ny informasjon om den økonomiske utviklingen vil kunne føre til endringer i skatte- og avgiftsanslagene.

• Ny informasjon om petroleumsinntekter og avkastningen på Petroleumsfondet vil føre til en justering av kravet til strukturelt underskudd iht. handlingsregelen.

• Teknologiske endringer og andre forhold kan få betydning for tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver.

• Endringer i befolkningens adferd og etterspørsel etter offentlige goder kan få budsjettmessige konsekvenser.

• Endrede forutsetninger om konjunktursituasjonen vil kunne føre til endringer i innretningen av budsjettet.

• Endrede politiske preferanser kan innebære behov for omprioriteringer.

• Økonomiske og sosiale faktorer kan få betydning for utbetalinger til rettighetsbaserte stønader og pensjoner.

• Ekstraordinære forhold som naturkatastrofe, krig mv.

Flerårige detaljerte budsjettvedtak vil på denne bakgrunn måtte gjennomgå omfattende revisjoner dersom de skal holdes innenfor rammene som følger av retningslinjene for budsjettpolitikken. Dette henger blant annet sammen med at dagens inndeling i kapittel og post er relativt detaljert. Revisjoner vil redusere verdien av informasjonen som gis til enkeltvirksomheter og sektorer angående framtidige bevilgninger. En slik modell framstår som svært rigid og ikke særlig forutsigbar, og målkonfliktene mellom overordnede styringsmål og stabilitet på kapittel- og postnivå vil være omfattende.

Flerårige budsjetter fordelt på kapittel og post vil være mer krevende å utforme og behandle enn dagens ettårige budsjetter. Revisjoner og endringer av tidligere vedtak vil medføre mye arbeid i den løpende oppfølgingen. Det innebærer at budsjettarbeidet i departementer, underliggende virksomheter og på Stortinget vil måtte styrkes betraktelig. Flerårige detaljerte budsjettvedtak framstår på bakgrunn av gjennomgangen over som en lite aktuell modell (jf. kapittel 10) for Stortingets styring av budsjettet i et langsiktig perspektiv. Utvalget vil imidlertid påpeke at selv mer aggregert behandling i Stortinget kan medføre en disaggregert budsjettbehandling i departementene for å sikre nødvendig kvalitet i budsjettframskrivingene. Det er ikke foretatt noen nærmere vurdering av de praktiske sidene ved en eventuell innføring av detaljerte flerårige budsjetter.

8.4.3 Bindende flerårige utgiftsrammer/tak

I dette avsnittet drøftes bindende rammer/tak for utgiftssiden på statsbudsjettet. Prinsipielt kan det også fastsettes rammer for inntektssiden. Inntektssiden og overordnede finanspolitiske retningslinjer vil være viktig for å fastsette det totale utgiftsnivået. Det vises for øvrig til avsnitt 8.2, hvor det begrunnes hvorfor inntektssiden bare er summarisk behandlet.

Bindende flerårige utgiftsrammer eller tak vil være en mindre detaljert variant av flerårighet enn bindende flerårige budsjetter. Den minst detaljerte varianten er en totalramme for offentlige utgifter, som gjerne omtales som en «utgiftsregel». Regelen kan knytte utgiftene opp mot nominelt BNP, eller mot målsettinger for utviklingen i budsjettbalanse og skatteinntektene. En ramme eller et tak for de samlede utgiftene kan videre fordeles på enkeltområder avhengig av ønsket detaljeringsnivå. Formålet med en slik oppdeling kan være å klargjøre politiske satsingsområder og kutt. I slike modeller deles budsjettet inn i et antall delområder, som enten kan være brutto utgifts- og inntektsrammer, eller føres netto. For hvert av delområdene fattes et flerårig vedtak som enten spesifiserer den totale bevilgning til området i årene framover (ramme), eller det maksimale beløp som kan bevilges til området (tak).

Den svenske modellen med treårige utgiftstak fordelt på rammer for 27 utgiftsområder (ekskl. renter på statsgjeld) innebærer formelt bindende politiske vedtak. Vedtaket setter en øvre grense for hvor store de samlede utgiftene innenfor de ulike rammene kan være. Størrelsen på utgiftstaket bestemmes av en overordnet budsjettregel som sier at offentlig sektors nettofinansinvestering i gjennomsnitt skal tilsvare 2 prosent av BNP over en konjunktursykel («saldomålregelen»). I det svenske systemet skal det normalt være satt av en viss «takhøyde» i form av en såkalt budsjettmarginal som skal fungere som en buffer mot uventede, men nødvendige utgiftsøkninger. Det endelige ettårige budsjett kan vedtas med utgifter som er lavere enn tidligere satte tak.

Et slikt system med flerårige utgiftstak og rammer er tilsynelatende spesielt egnet for land som ønsker å redusere veksten i offentlige utgifter, bl.a. for å holde skattene innenfor et ønsket nivå. Det anføres da også som en av hovedgrunnene til innføringen av de svenske utgiftstakene (se SOU 2000: 61). I Norge er det politisk flertall for å fase inn betydelige petroleumsinntekter. Isolert sett gir dette rom for økte utgifter når skatte- og avgiftsnivået er fastlagt. Imidlertid legger blant annet demografiske endringer med tilhørende økte utgifter innenfor folketrygden press på budsjettene i et langsiktig perspektiv, også i Norge. Kontroll med utgiftsveksten kan derfor være viktig også for Norge.

Utgiftsrammer eller tak vil gi et signal om Stortingets overordnede prioriteringer framover, men legger ikke føringer på fordelingen av midlene på et mer detaljert nivå. Denne fordelingen vil først fastsettes gjennom Stortingets årlige budsjettvedtak. Stortinget kan i prinsippet fastsette slike rammer eller tak uten detaljert informasjon om hvilke rom for nye satsinger eller innstrammingsbehov dette vil medføre innenfor de enkelte utgiftsområdene, gitt de bindingene som følger av tidligere vedtak, «automatisk» vekst i regelstyrte ordninger mv. Stortinget har i dag en del informasjon om ulike bindinger på budsjettet framover, men denne er ikke sammenfattet og systematisert i en fullstendig budsjettoppstilling. Stortingets informasjonsgrunnlag for å fastsette rammer eller tak ville vært vesentlig bedre dersom budsjettdokumentene inneholdt budsjettoppstillinger som synliggjør flerårige konsekvenser av Stortingets vedtak og planer, jf. avsnitt 8.4.4.

Antall rammer eller tak i et slikt system vil måtte fastsettes ut fra hvor detaljerte føringer Stortinget ønsker å legge på regjeringens arbeid med de kommende budsjettene. Det vil videre i praksis kunne oppstå behov for å justere rammene eller takene over tid når forutsetninger og prioriteringer endrer seg. Dette tilsier at Stortinget behandler disse rullerende hvert år, med mulighet for å foreta justeringer av tidligere vedtak. For at slike rammer eller tak skal være troverdige, bør imidlertid slike justeringer ha begrenset omfang. Dette kan tilsi at rammer eller tak ikke bør fastsettes for en for lang tidsperiode. I Sverige tar Riksdagen stilling til treårige utgiftstak og utgiftsrammer. Utgifter til regelstyrte ordninger (trygd, pensjoner ol.), er inkludert i disse. Rammene har hittil vært lagt fram i en egen vårproposisjon, og forankres blant annet i makroøkonomiske framskrivinger på kort og mellomlang sikt. Det er nå bestemt at de formelle forslagene til de treårige rammene skal legges fram på høsten sammen med budsjettforslaget for det påfølgende året, jf. omtale nedenfor. I Storbritannia, som har et tilsvarende system, er også horisonten tre år.

Det årlige budsjettvedtaket i Norge fattes i løpende kroner. Ved utarbeidingen av forslaget legges det til grunn forutsetninger om lønns- og prisveksten, og det settes av midler til å dekke utgifter i forbindelse med lønnsoppgjørene for offentlige ansatte. En del av disse forutsetningene framgår av Nasjonalbudsjettet. Det gis ingen automatisk kompensasjon dersom priser og lønninger skulle vise seg å vokse sterkere enn forutsatt. Flerårige rammer eller tak kan enten fastsettes i reelle eller nominelle størrelser. Ved fastsettelsen av disse må regjeringen og Stortinget forholde seg til handlingsregelen for budsjettpolitikken, eller eventuelt andre overordnede krav til budsjettbalansen, som er gitt i nominelle termer. Som nevnt i avsnitt 8.4.1 må en også ta tilbørlig hensyn til at endrede anslag for pris- og lønnsutviklingen har ulike konsekvenser for de ulike delene av budsjettets utgifts- og inntektsside.

Uansett om takene eller rammene fastsettes i reelle eller nominelle størrelser vil det være usikkert hvilket samlet utgiftsnivå det vil være plass til innenfor de finanspolitiske rammene for framtidige budsjettår, og det vil oppstå behov for justeringer over tid. Behovet for justeringer av rammene eller takene vil imidlertid bli langt større dersom disse er gitt i reelle størrelser enn om de er gitt i nominelle størrelser. Dette skyldes at rammer eller tak gitt i reelle størrelser må ta utgangspunkt bl.a. i forutsetninger om pris- og lønnsveksten. Avvik fra den forutsatte utviklingen for priser og lønninger innebærer at Stortinget må justere de reelle rammene eller takene for de ulike utgiftsområdene, slik at de samlet holder seg innenfor kravet til budsjettbalansen. Er takene eller rammene gitt nominelt, må tilpasningen skje innefor de enkelte utgiftsområdene ved at den reelle aktiviteten justeres. Justeringene blir størst innenfor de utgiftsområdene hvor avviket fra forventet pris- og lønnsvekst har størst effekt på utgiftene.

Behovet for justeringer av det samlede reelle aktivitetsnivået i staten, som følge av endrede forutsetninger, vil være uavhengig av om takene eller rammene for utgiftsområdene er gitt i reelle eller nominelle størrelser. I det første tilfellet tar Stortinget aktivt stilling til hvordan denne justeringen skal fordeles mellom utgiftsområdene. Selv om rammene er gitt i nominelle størrelser, er imidlertid ikke Stortinget forhindret fra å justere og omfordele disse ut fra et ønske om å opprettholde den reelle aktiviteten innenfor enkelte utgiftsområder i tråd med det som opprinnelig var forutsatt.

Behandling av flerårige budsjettrammer/tak om våren, slik som i Sverige, kan være hensiktsmessig i lys av det omfattende arbeid som legges ned i Stortinget og i regjering/departementene på høsten i forbindelse med de detaljerte budsjettvedtakene.

Men samtidig kan det være viktig å se fastsettingen av slike rammer og tak i sammenheng med hvordan budsjettforslaget for det kommende året binder opp handlingsrommet de påfølgende årene. Muligheten for dette reduseres dersom behandling av budsjettrammer/tak løsrives fra det detaljerte budsjettforslaget.

I Sverige er erfaringen at vårproposisjonen har vært svært ressurskrevende (jf. SOU 2000:61), og at det nærmest har blitt fulle budsjettrunder både vår og høst. Man har derfor bestemt å rendyrke vårbehandlingen som en behandling av de mellomlangsiktige økonomiske forholdene. Våren 2003 vil det derfor presenteres rammer for 2005 og 2006, men de formelle forslagene til rammer for 2004 vil først legges fram høsten 2003.

I Norge omtaler regjeringen det finanspolitiske opplegget for det kommende budsjettet i Revidert nasjonalbudsjett om våren. Diskusjonen og oppmerksomheten rundt denne omtalen er imidlertid ikke omfattende. Dette kan ha sammenheng med at denne omtalen har karakter av å være tekniske forutsetninger og ikke uttrykk for politiske prioriteringer. Unntaket er Kommuneproposisjonen. I Kommuneproposisjonen, som normalt legges fram i mai, gis det signaler om realvekst i samlede inntekter for kommunesektoren i det kommende budsjettåret. I de siste årene er det også blitt gitt signaler om realvekst i kommunesektorens frie inntekter, som utgjør om lag 75 pst. av sektorens samlede inntekter. Signalene om vekst i samlede inntekter gis ofte i form av et inntektsintervall. For eksempel ble det i Kommuneproposisjonen for 2002 signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 3 til 3,5 mrd. kroner fra 2001 til 2002.

Signalene om vekst i kommunesektorens inntekter er ikke bindende, selv om det ofte er slik at endringene på overføringene som foreslås i det endelige budsjettfremlegget på høsten er i overensstemmelse med det som er blitt varslet. Slik sett har forslagene i Kommuneproposisjonen høy politisk troverdighet, og er også gjenstand for omfattende politisk og offentlig debatt.

8.4.4 Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer

Et alternativ til bindende flerårige budsjetter eller budsjettrammer/tak er å legge fram flerårige budsjettoppstillinger for Stortinget uten å invitere til vedtak. En slik oppstilling kan utformes på flere forskjellige måter avhengig av bl.a.:

• Detaljeringsgrad.

• Om oppstillingen skal inneholde både inntekter og utgifter.

• Om oppstillingen kun skal være en «mekanisk» videreføring av det ettårige budsjettet inkl. regelstyrte ordninger og vedtak som legger bindinger på budsjettene framover (flerårig «konsekvensjusterting»), eller om en også skal legge fram konsekvenser av varslede politiske prioriteringer som regjeringen legger opp til å gjennomføre over perioden (omfordeling mellom sektorer, endring i skattenivået ol.).

• Antall år som inngår i budsjettoppstillingen.

Svært aggregerte flerårige budsjettframstillinger, f.eks. der en kun viser et lite antall utgiftsområder, kan bidra til å illustrere det finanspolitiske handlingsrommet på kort og mellomlang sikt. Imidlertid vil det være nødvendig å øke detaljeringsgraden dersom slike flerårige budsjettoppstillinger skal kunne brukes i debatten om de reelle politiske prioriteringene. Videre er det nødvendig med detaljerte oppstillinger dersom en ønsker å tallfeste flerårige bindinger og konsekvenser av vedtak og planer. Det synes derfor som om det er nødvendig med relativt detaljerte oppstillinger dersom disse skal bli brukt aktivt som et ledd i beslutningsprosessen i Stortinget. Erfaringene fra perioden på 1970- og 1980-tallet med ikke-bindende langtidsbudsjetter på et relativt aggregert nivå synes også å bygge opp under denne antagelsen. I den påfølgende drøftelsen av flerårige, ikke-bindende budsjettoppstillinger legges det derfor til grunn at disse utformes på et relativt detaljert nivå 1 , og at hensikten med slik synliggjøring er at det skal gi et reelt bidrag i den politiske beslutningsprosessen.

Dersom et slikt opplegg skal ha reell verdi i forhold til å rette fokus på sammenhengen mellom konkrete budsjettvedtak og planer, og langsiktige konsekvenser og prioriteringer, må framskrivingene omfatte alle statlige utgifter og inntekter. De må dessuten tallfestes i forhold til de overordnede målsettingene for finanspolitikken (jf. dagens handlingsregel). Uten en slik komplett beregning vil det være vanskelig å se hvordan forslag i det ettårige budsjettforslaget og andre planer og vedtak påvirker det framtidige handlingsrommet. Framstillingene bør derfor inneholde både en inntektsside og en utgiftsside.

Et slikt opplegg vil kunne gi en synliggjøring av det framtidige handlingsrommet for nye satsinger og skattelette, eller eventuelle behov for utgiftsreduksjoner og skatteøkninger, og hvordan det ettårige budsjettforslaget påvirker dette handlingsrommet. Dersom beregningen også inneholder en tallfesting av hvordan det framtidige handlingsrommet, evt. innstrammingsbehov, skal fordeles, framkommer også regjeringens framtidige prioriteringer. For at slike flerårige budsjetter skal gi et troverdig bilde av budsjettmessige konsekvenser av politiske satsinger noen år fram i tid, kreves det at kostnader, praktisk gjennomførbarhet mv. utredes på et tidligere tidspunkt enn det som er vanlig i dag.

Detaljerte flerårige budsjettoppstillinger bør kunne få en viktig rolle i budsjettprosessen dersom de legges fram samtidig med forslaget til statsbudsjett, og baseres på det foreslåtte budsjettopplegget og vedtatte reformer og planer. Dette forutsetter at framskrivingene er gjennomarbeidet og har høy troverdighet. Det vil også være viktig at regjeringens detaljerte budsjettframskriving kan gjøres tilgjengelig på en slik måte at de andre partiene på Stortinget kan utarbeide sine alternative budsjetter etter samme lest. Flerårige budsjetter vil trolig først få en særlig viktig rolle i den politiske debatten dersom også opposisjonen synliggjør de flerårige budsjettkonsekvensene av sin politikk.

Flerårige detaljerte budsjetter vil kunne vise effekten av å skyve deler av regningen ved en reform eller et vedtak over på senere budsjettår, f.eks. ved å sette et tiltak i verk sent på året eller finansiere løpende utgifter med engangsinntekter. Et slikt opplegg vil dermed kunne bidra til å redusere forekomsten av bindinger i de årlige budsjettrundene.

Presentasjon av slike ikke-bindende flerårige budsjetter i forbindelse med forslaget til statsbudsjett vil til en viss grad ha likheter med et detaljert flerårig budsjettforslag, jf. avsnitt 8.4.2, men det flerårige budsjettet inneholder ingen forslag til vedtak.

Selv om det legges opp til at slike flerårige budsjettoppstillinger presenteres i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen, vil det også kunne ha betydning for behandlingen av andre saker med budsjettkonsekvenser. Dette vil kunne skje på flere måter:

• Dersom/når transportplanen, forsvarsplanen, andre større investeringsprosjekter, opptrappingsplaner for offentlige tjenester mv. fremmes i egne meldinger uavhengig av budsjettbehandlingen, vil det være mulig å sette de økte utgiftene i planperioden opp mot det gjenværende budsjettmessige handlingsrommet slik at et eventuelt behov for innstramminger på andre områder, eller begrensningene for å satse på andre områder, synliggjøres. Dette vil kunne bidra til at det settes mer realistiske planrammer.

• For planer med kostnader over et visst nivå kan det eventuelt i tillegg stilles krav om utarbeiding av en oppdatert flerårig budsjettoppstilling som også viser den planlagte inndekningen av kostnadene.

En slik synliggjøring av de budsjettmessige konsekvensene av planrammer flere år framover, vil innebære at Stortinget må foreta mer eksplisitte prioriteringer mellom ulike formål når rammene fastsettes. Dette vil kunne bidra til økt realisme og forutsigbarhet for gjennomføring av tiltak og prosjekter, uten at Stortinget formelt sett forplikter seg sterkere til framtidige bevilgninger enn det som er tilfelle i dag, jf. avsnitt 8.4.5.

Rammene i langsiktige sektorplaner vil også ved slike flerårige budsjettoppstillinger fastsettes av Stortinget. Det kan derfor være rimelig å legge planrammene til grunn i budsjettframskrivingene. Dette innebærer at budsjettframskrivingene for de aktuelle sektorene ikke vil være en ren konsekvensjustering av budsjettforslaget det aktuelle året.

Generelt vil usikkerheten knyttet til anslag øke jo lenger fram i tid vi ser. Det innebærer at utfordringene knyttet til å utforme et godt budsjett for perioder som ligger et stykke fram i tid vil være store. F.eks. vil skatteinntekter, regelstyrte utgifter bl.a. under folketrygden, inntektene fra petroleumssektoren og avkastningen på kapitalen i Statens petroleumsfond, og med det som følger fra handlingsregelen, ha sterke konsekvenser for det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet. Dette taler for at antall år som inngår i et flerårig budsjett bør være begrenset.

Samtidig foretar staten satsinger, omstillinger osv. som kan ha forholdsvis lang gjennomføringstid. Nasjonal transportplan har f.eks. et tiårsperspektiv, med særlig detaljerte planer for de nærmeste fire årene. Forsvarsplanen strekker seg over fire år.

Den langsiktige karakteren til mange av de offentlige oppgavene, bl.a. knyttet til alderdom, utdanning og næringspolitikk kan tilsi at staten bør ha et planleggingsperspektiv som strekker seg minst 50 år fram i tid. Et perspektiv som strekker seg flere tiår framover er imidlertid klart utenfor rammene for detaljerte budsjettframskrivinger. Denne type spørsmål kan mer hensiktsmessig belyses ved regelmessig å publisere mer aggregerte framskrivinger av den forventede utviklingen i økonomien og offentlige budsjetter i budsjettdokumentene.

Utarbeiding av detaljerte budsjettframskrivinger 3-4 år framover vil medføre store faglige og praktiske utfordringer. Usikkerheten vil som nevnt være stor, og resultatene vil avhenge av de forutsetningene som gjøres. Dette kan gi opphav til relativt omfattende diskusjoner i Stortinget av de forutsetningene som regjeringen har lagt til grunn i framskrivingene. Dette er det allerede i dag tendenser til, gjennom de omfattende tekniske spørsmål Stortinget har til regjeringen i forbindelse med de årlige budsjettene. Dette vil kunne forsterkes når horisonten utvides, blant annet fordi det i større grad vil måtte foretas vurderinger av virkninger på økonomien av alternative politikkvalg. Eksempler på dette kan være virkningen av skatte- og avgiftslette på sysselsetting og produksjon, virkningen av aktiv arbeidsmarkedspolitikk på ledighet og sysselsetting og virkningen på sykefraværet av endringer i sykelønnsordningen. Disse endringene vil både avhenge av hvordan forslagene tenkes finansiert ved henholdsvis skatteøkninger, reduserte utgifter på andre områder, eller ved økt underskudd og den generelle makroøkonomiske situasjonen i utgangspunktet. Økt offentlig sysselsetting vil for eksempel ha vesentlig forskjellig virkning på skatteinntektene avhengig om den generelle arbeidsledigheten reduseres eller om arbeidskraften hentes fra privat sektor.

Det vil også kunne bli diskusjon i Stortinget av tallfestingen av budsjettkonsekvensene av uendret politikk («konsekvensjustert budsjett»). I dag utarbeides et slik konsekvensjustert budsjett for det kommende budsjettåret som et ledd i den interne behandlingen i regjeringen, men det forlegges ikke for Stortinget.

For at flerårige budsjettframskrivinger skal fungere som et hensiktsmessig grunnlag for budsjettprosessen, er det trolig nødvendig at det etableres stor grad av felles forståelse om metode og forutsetninger. Full konsensus er det imidlertid vanskelig å få til, ettersom forskjeller i politiske oppfatninger til en viss grad kan ha sammenheng med ulike oppfatninger om økonomiens virkemåte og behov for å dekke inn økte utgifter/reduserte skatter med tiltak på andre områder.

8.4.5 Flerårige bindinger på deler av statsbudsjettet

De fleste statlige virksomheter har behov for stabile og forutsigbare rammebetingelser for å kunne drive mest mulig effektivt. Virksomheter med stabil aktivitet i en normal driftssituasjon har imidlertid med dagens budsjettsystem stort sett grunn til å forvente en bevilgning som gir grunnlag for å videreføre aktiviteten. Dette gjelder blant annet forvaltningsorganer som departementer, etater, tilsyn mv. Slike virksomheter opplever derfor i praksis stor grad av forutsigbarhet selv om bevilgningen formelt sett gis for ett år om gangen. Også slike virksomheter kan imidlertid, særlig i endringsprosesser, ha behov for større grad av mer formell forutsigbarhet. Dette kan for eksempel gjelde ved større omstillinger eller flytting av virksomheten, hvor kostnaden ved å måtte reversere en påbegynt prosess kan bli stor. For enkelte andre virksomheter, spesielt virksomheter som gjennomfører større investeringsprosjekter, kan mangelen på forutsigbarhet framstå som et mer permanent problem.

Dette kan tilsi at Stortinget vurderer å innføre mekanismer som for enkelte typer utgifter gir større grad av «beskyttelse» ut over budsjettperioden enn det som er tilfellet i dag. Det er vanskelig å stille opp uttømmende kriterier for hva som eventuelt burde komme inn under slike ordninger, men det er naturlig å peke på omstillingsprosjekter og investeringsprosjekter som strekker seg over flere år. Det er et politisk spørsmål å ta konkret stilling til hvilke aktiviteter som bør gis forutsigbarhet over flere år.

Det legges i dag fram langsiktige planer for samferdselssektoren (Nasjonal transportplan) og forsvarssektoren (Forsvarsplanen) med økonomiske rammer, men disse rammene er ikke formelt bindende for Stortinget eller regjeringen, selv om de gir sterke føringer på nivået på de framtidige prioriteringene. Også på andre områder, og da spesielt på nye satsingsområder, utformes det flerårige planer. For tiden finnes blant annet planer for eldreomsorg, psykisk helsevern og i barnehagesektoren.

Mer langsiktighet generelt i budsjettprosessen, for eksempel ved at det utarbeides flerårige detaljerte budsjettoppstillinger, vil i seg selv kunne føre til større forutsigbarhet. De planrammer mv. som Stortinget slutter seg til vil i et slikt system kunne settes mer realistiske, fordi de i større grad må innpasses i regjeringens samlede prioriteringer. Det vil dermed kunne bli mindre behov for å justere planene underveis. Dersom det på enkelte områder er ønskelig å gå lenger i formelt å binde opp bevilgninger utover budsjettåret, kan dette gjøres gjennom former for langsiktige avtaler eller kontrakter mellom departement og bevilgningsmottaker. Eksempelvis kan dagens sektorplaner omdannes til bindende avtaler som også spesifiserer bevilgninger. I praksis vil en slik kontrakt eller avtale trolig i stor grad måtte baseres på gjensidig tillit til at avtalen overholdes, og en restriktiv holdning til å endre avtalte forutsetninger. Det er neppe ønskelig eller mulig å gi full sikkerhet for flerårige bevilgninger gjennom slike mekanismer, jf. bl.a. det politiske ansvaret som uansett vil gjelde.

Det må vurderes i hvor stor utstrekning slike avtaler skal gjøres bindende. En avtale mellom et departement og en underliggende virksomhet som ikke er forelagt for Stortinget vil bare ha karakter av å være veiledende/politisk bindende for den sittende regjering. Dersom slike avtaler faktisk respekteres av det politiske systemet, vil slike avtaler kunne bidra til å skape større forutsigbarhet.

Dersom en ønsker større grad av formelle bindinger, må avtalen være forankret i et stortingsvedtak. Justisdepartementets lovavdeling (se vedlegg 2) antar at det vil være en konstitusjonell adgang til å vedta flerårige budsjettrammer for offentlige virksomheter eller prosjekter dersom det er Stortingets vurdering at det er praktiske behov for slike, jf. avsnitt 8.7.

Så lenge det ikke er skapt en rettslig forpliktelse overfor privatpersoner/juridiske subjekter organisert utenfor staten om utbetalinger i framtidige budsjetterminer, er det imidlertid etter statsrettslige prinsipper ikke noe til hinder for at Stortinget omgjør et tidligere budsjettvedtak. Avtaler om framtidig bevilgningsnivå for virksomheter som er organisert som en del av statsforvaltningen vil derfor kunne risikere å bli omgjort som følge av endrede politiske prioriteringer, selv om de er forankret i et stortingsvedtak. Et stortingsvedtak som fastsetter flerårige rammer for en virksomhet eller et prosjekt vil imidlertid forplikte regjeringen til å legge fram årlige budsjetter i tråd med de flerårige rammevedtakene, eventuelt eksplisitt invitere Stortinget til å fravike tidligere vedtak. Et stortingsvedtak som fastsetter flerårlige rammer kan dessuten utformes slik at det gir virksomheten fullmakt til å rettslig forplikte staten til utbetalinger i senere budsjetterminer, jf. omtalen av forslag fra Hermansen-utvalget nedenfor. Et stortingsvedtak som fastsetter flerårige rammer kan teoretisk også utformes slik at virksomheten får frihet til å velge fritt hvordan de vil disponere bevilgningene mellom årene i avtaleperioden. I notat fra Lovavdelingen i Justisdepartementet av 6. januar 2003 (se vedlegg 2 til rapporten) gis det uttrykk for at Stortinget ikke vil være avskåret av Grunnloven fra å treffe vedtak med flerårige virkninger.

I Danmark har man både et system hvor en rekke virksomheter har inngått veiledende «resultatkontrakter» med sentrale myndigheter, og hvor et mindre antall virksomheter (8-10) har bindende flerårsavtaler.

Det kan være hensiktsmessig å fremme forslag om bindende flerårige avtaler i forbindelse med den ordinære, ettårige budsjettbehandlingen. I den grad det er ønskelig og naturlig å orientere Stortinget om ikke-bindende avtaler inngått mellom departement og underliggende virksomhet, kan dette gjøres gjennom en tekstomtale i fagproposisjonen.

En variant av denne modellen er at det med utgangspunkt i de økonomiske planrammene som er behandlet av Stortinget utarbeides bindende flerårige budsjettrammer for store og samfunnsøkonomisk viktige prosjekter (flerårige prosjektbevilgninger). F.eks. kan det vedtas totalbudsjett med flerårige budsjettrammer for særlige viktige investeringsprosjekter som legges fram for Stortinget, og som sikrer budsjettrammer for prosjektene i hele gjennomføringsfasen. Allerede etter dagens system innebærer Stortingets behandling av kostnadsrammen for et prosjekt imidlertid en viss grad av binding, idet godkjennelse av kostnadsrammen gir fullmakt til å inngå rettslig bindende kontrakter med entreprenører, leverandører mv. for hele kontraktsperioden. Det forekommer allikevel at det gjøres endringer i gjennomføringstakten av prosjekter med det resultat at fremdriften ikke blir optimal ut i fra hva hensynet til en effektiv ressursbruk kan tilsi. Det er derfor grunner som tilsier at slike prosjekter bør beskyttes fra den årlige budsjettbehandlingen så lenge de holder seg innenfor vedtatt kostnadsramme. Dette kan i praksis gjøres ved at en ved starten av et prosjekt gjør et vedtak om en totalramme for prosjektet og som er bindende for prosjektets gjennomføringsfase, med mindre Stortinget eksplisitt skulle vedta noe annet. Flerårige budsjettbevilgninger vil i tilfelle gjøres med utgangspunktet i prioriteringene i de aktuelle planene, slik at en først tar stilling til dette i budsjettbehandlingen.

Hermansen-utvalget (NOU 1989:5) behandlet spørsmålet om økt behov for langsiktighet/flerårighet. Hermansen-utvalget kom til at de ikke ville «tilrå at det på generell basis innføres en ordning med flerårsbudsjett for statlige forvaltningsorganer», men pekte på at det i enkeltstående tilfeller bl.a. knyttet til større omlegginger kunne være ønskelig og hensiktsmessig med langsiktige vedtak. Hermansen-utvalget konkluderte derfor med at «som et ledd i det kommende utviklingsarbeid, bør det åpnes adgang til og gjøres forsøk med at det i omstillingssituasjoner treffes flerårige, veiledende budsjettvedtak for forvaltningsorganer.» Ordningen kunne praktisk gjennomføres ved at det ettårige budsjettvedtaket ble supplert med vedtak (i form av et såkalt «romertallsvedtak») for de to etterfølgende år som ga virksomhetene fullmakt til å forplikte staten utover budsjettåret.

I den påfølgende behandlingen av Hermansens-utvalgets innstilling ble forslaget avvist (St.prp. nr. 65 (1990-91)). Regjeringen begrunnet dette med at «det er formelt ikke mulig å etablere en ordning med at Stortinget skal treffe vedtak om hva en bestemt institusjon skal ha av budsjettramme i flere år framover, på en slik måte at vedkommende virksomhet har fullmakt til å forplikte staten utover de ordninger som er referert ovenfor». Det vises til notat av 6. januar 2003 fra Lovavdelingen i Justisdepartementet, som har foretatt en fornyet vurdering av dette spørsmålet. Dette innebærer at gitt nødvendige endringer i Stortingets bevilgningsreglement, kan det etableres ordninger med bindende flerårighet av den karakter som Hermansen-utvalget foreslo, og som er drøftet i dette avsnittet.

Allerede i dag er store deler av budsjettet i praksis bundet opp gjennom tidligere vedtak, planer og regelstyrte ordninger. Økt forutsigbarhet for enkelte typer utgifter vil føre til at omfanget av budsjettbindinger øker ytterligere. Dette kan tilsi at former for flerårige avtaler, og kontrakter for deler av statsbudsjettets utgifter, ikke bør innføres uten at det samtidig innføres et system med flerårige utgiftsrammer/tak som det voteres over i Stortinget, jf. avsnitt 8.4.3, eller et system for synliggjøring av de flerårige budsjettkonsekvensene, jf. avsnitt 8.4.4.

8.5 Forholdet til dagens langtidsplaner

Innenfor flere sektorer utarbeides det i dag flerårige planer som inneholder økonomiske rammer. Utarbeidelse av slike langtidsplaner innen forsvarssektoren og transportsektoren er formalisert og følger et tilnærmet fast, rullerende mønster. På andre politikkområder utformes det langtidsplaner på mer ad-hoc basis, f.eks. knyttet til omleggings- og opptrappingsprosjekter (i dag gjelder dette f.eks. eldreomsorg og i psykiatrien). Selv om planene inneholder økonomiske rammer for flere år, er disse rammene formelt ikke bindende, og de årlige bevilgningene fastsettes i statsbudsjettet på lik linje med andre typer utgifter. I hvilken grad de flerårige økonomiske rammene oppfattes som bindende avhenger derfor av den politiske viljen og evnen til å gjennomføre planene.

Når de årlige budsjettrammene fastsettes, tas det hensyn til hva som er forsvarlig ut fra overordnede finanspolitiske og makroøkonomiske vurderinger. Prosjekter som krever bevilgninger over flere år er i dagens system avhengig av årlige bevilgninger og må underlegges de årlige budsjettprosedyrene. For en best mulig gjennomføring av planene kan en tenke seg et budsjetteringssystem med flerårige budsjetter i samsvar med planrammene. Dette vil bidra til en større grad av forutsigbarhet og effektivitet. I det påfølgende omtales hvordan de to formaliserte langtidsplanene, Nasjonal transportplan og Forsvarsplanen, ville kunne kobles sammen med flerårig budsjettering.

Nasjonal transportplan (NTP)

Det er i transportsektoren etablert et system med framlegging av langsiktige planmeldinger utarbeidet innenfor veiledende økonomiske planrammer. Den konkrete oppfølgingen skjer gjennom de årlige budsjettframlegg. Inneværende transportplan, jf. St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011, vil rulleres fra 2006, og regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om Nasjonal transportplan 2006-2015 tidlig våren 2004.

Et viktig formål med utarbeidelsen av NTP er å få en mest mulig forutsigbar og effektiv prosess knyttet til utvelgelsen av investeringsprosjekter. Planprosessen for prosjektene som foreslås tatt opp til bevilgning i de årlige budsjettene (knyttet til bl.a. utarbeiding av kommune(del) og reguleringsplaner) er lang og kostbar. Det er derfor viktig med stor grad av forutsigbarhet både med hensyn til omfanget av prosjekter og med hensyn til hvilke større prosjekter som skal gjennomføres. Prioriteringer innenfor gitte økonomiske planrammer gjør at det kan foretas reelle avveininger mellom prosjektene, slik at de prosjekter det kan være aktuelt å gå videre med kan velges ut på et tidlig tidspunkt.

God langtidsplanlegging skal videre legge grunnlag for å håndtere positive og negative avvik mellom planramme og faktisk budsjett på en effektiv og rasjonell måte. Dette er bare mulig når avvik mellom plan og budsjett ikke blir uforholdsmessig store. Dette setter krav til realistiske planrammer og til at planrammer i rimelig grad oppfattes som politisk forpliktende.

Utarbeidelsen av NTP er også viktig for å få en lokal forankring av de prosjekter og tiltak som foreslås gjennomført. Fylkeskommunene og de større bykommunene legger ned betydelig arbeid og har selvstendige roller i planprosessen. Dette er viktig for at det skal utvikles helhetlige løsninger på tvers av delsektorer og forvaltningsnivåer, og for at det skal skapes aksept for de prioriteringer som foreslås i transportplanen. Et viktig grunnlag for dette arbeidet er de regionale planene for transport, næringsutvikling og arealbruk. I arbeidet med NTP 2006-2015 vil også strategiske analyser fra fylker og byområder (utført som første del av planprosessen) være et viktig utgangspunkt for Samferdselsdepartementets arbeid med generelle transportpolitiske spørsmål, og for det konkrete planarbeidet.

Erfaringer har vist at det kan være vanskelig å nå rammenivåene som legges til grunn i de langsiktige sektorplanene. Dette kan gi ineffektiv framdrift og skape kostbare avbrudd i pågående prosjekter, hvor det er nødvendig å legge til grunn et flerårig perspektiv. Det blir dermed en dårligere ressursutnyttelse. Rammenivå har også betydning for valg av investeringsprofil, slik at store avvik kan påvirke rekkefølgen i gjennomføringen av prosjekter på en uheldig måte. Videre involverer planprosessen mange aktører som legger ned et betydelig arbeid. Store avvik kan virke negativt på videre motivasjon og engasjement i planarbeidet. Det er derfor viktig at planene utformes innenfor et system som bidrar til realistiske rammer, og dermed lavere sannsynlighet for at planene senere må fravikes.

Utvalget forutsetter at dagens plansystem ligger fast, dvs. at det fremmes langtidsplaner som følges opp i budsjettene. Utformingen av budsjettsystemet vil likevel måtte ha konsekvenser også for plansystemet:

• Det vil ikke være hensiktsmessig å ha et plan- og budsjettsystem både med langsiktige sektorplaner utarbeidet innenfor veiledende økonomiske planrammer, og bindende flerårige budsjetter på kapittel- og postnivå, jf. avsnitt 8.4.2. Fokus ville da bli rettet mot å skaffe underlagsmateriale til utarbeiding av budsjettene, samt revisjon og oppfølging av disse, slik at transportplanen vil miste den funksjonen den har i dag.

• Bruk av bindende flerårige utgiftsrammer/tak, jf. avsnitt 8.4.3, og synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer, jf. avsnitt 8.4.4, vil ikke ha direkte betydning for den langsiktige planleggingen innen transportsektoren. Planrammene vil fremdeles fastsettes gjennom Stortingets behandling av transportplanen, og det vil være planrammene i transportplanen som legges til grunn i budsjettframskrivingene. En slik synliggjøring kan imidlertid være fordelaktig ved at det settes mer realistiske planrammer, og at planrammene i større grad må innpasses i regjeringens samlede prioriteringer.

• Langsiktige bindende avtaler for enkelte sektorer, jf. avsnitt 8.4.5, kan for transportsektoren innebære at de økonomiske rammene i NTP gjøres mer bindende for en viss periode (for eksempel 4 år). Isolert sett vil dette være en fordel for transportsektoren ved at det gir større grad av forutsigbarhet.

• Flerårige bindende budsjettbevilgninger knyttet til store og samfunnsøkonomisk viktige prosjekter kan være en fordelaktig modell i transportsektoren. Dagens budsjettsystem har særlig svakheter i forhold til gjennomføring av store investeringer som strekker seg over flere år. Dette kan gjøre det vanskelig å ha en rasjonell framdrift, noe som virker kostnadsdrivende og er lite effektivt. Eventuelle flerårige bevilgninger bør i tilfelle gjøres med utgangspunkt i prioriteringen som ligger inne i transportplanen, og vil således ikke ha konsekvenser i forhold til dagens plansystem, men vil gi større sikkerhet for at planene gjennomføres. Vedtak om flerårige budsjettbevilgninger vil gjøres i forbindelse med budsjettbehandlingen.

Forsvarsplanen

Forsvarsektoren skiller seg på flere områder fra samferdselssektoren, bl.a. ved at enkeltvedtak innen samferdselssektoren ofte er mer synlig og utsatt for sterkere politisk oppmerksomhet både lokalt og sentralt. Videre er planleggingen i forsvarssektoren i større grad avhengig av eksterne forhold, spesielt NATOs planprosesser og internasjonale forpliktelser. Planprosessen oppfattes også som mer sentralisert enn i samferdselssektoren.

Imidlertid er det også viktige likheter. Dette skyldes i hovedsak at begge sektorer er kapitalintensive og at det er et behov for å forankre beslutninger i et lengre tidsperspektiv. Det innebærer at de fleste av de momenter som er påpekt under omtalen av transportplanen, kan antas å ha gyldighet også for Forsvaret.

Langtidsdokumentet/forsvarsmeldningen som behandles i Stortinget angir en 4-årig planperiode, men baserer seg på detaljerte vurderinger av konsekvenser 20 år fram i tid. Vurderinger så langt fram i tid vil naturlig nok inneholde betydelig usikkerhet. Arbeidet med både NTP og forsvarsplanen karakteriseres av behov for stabilitet og langsiktighet på grunn av bl.a. høy kapitalbinding. Dette gir sektorene et behov for stabile rammebetingelser.

Forsvarsmeldingen beskriver de politiske hovedlinjene i kommende 4-års periode. Det vil i praksis verken være mulig eller ønskelig å spesifisere svært detaljerte budsjetter for hvert enkelt budsjettår. Dette skyldes bl.a. hurtighet i teknologisk utvikling og endringer i merkantile forhold, og i en viss grad endringer i trussel-/sikkerhetsbildet. Tilpasninger til de målsettinger politikerne setter til Forsvaret, må derfor ses på som en helhet.

Ved større endringer/omorganisering vil det ofte være en fordel med fastlagte langsiktige rammebetingelser før igangsetting, da dette gir politisk ryggdekning, mulighet til å planlegge langsiktig og en klart definert ramme for når prosessen skal være gjennomført. Dette kan isolert sett tale for at det i en omstillingsperiode som den Forsvaret nå er inne i innføres flerårige bindende avtaler på forsvarsområdet, enten i form av bindinger knyttet til enkeltprosjekter eller bindinger for hele forsvarsområdet, jf. paralleller med opplistingen foran for transportsektoren.

8.6 Økt fleksibilitet mellom budsjettår

Dagens ettårige budsjettsystem inneholder i noen grad elementer av flerårighet/fleksibilitet mellom budsjettår. Eksempler på dette er adgang til å overføre inntil 5 prosent av bevilgning til driftsutgifter til neste budsjettermin, samt bruk av tilsagns- og bestillingsfullmakter. Disse ordningene har imidlertid et relativt begrenset omfang, og det kan være aktuelt å vurdere justeringer i dagens bevilgningsreglement som på en bedre måte møter behovet for større fleksibilitet. Slike justeringer omtales i egne punkter under.

Spareordning, overføring av midler mellom budsjettperioder

Det er i dag gitt adgang til å overføre ubrukt bevilgning til driftsutgifter (inntil 5 prosent) til neste budsjettermin. Det er utover dette ikke mulig å «spare» ubrukt bevilgning. For større investeringsutgifter er det normalt gitt fullmakter i form av stikkord («kan overføres»), jf. kapittel 4.5. For å ytterligere øke virksomhetenes fleksibilitet og mulighet/incentiv til å drive effektivt kunne denne prosentbegrensingen økes, evt. kunne det innføres en generell spareadgang der virksomhetene gis anledning til å spare ubrukt driftsbevilgning. I et slikt system vil ikke ubrukt bevilgning falle tilbake til staten, men kan forvaltes av virksomheten når virksomheten måtte ønske dette. Det forutsettes imidlertid at prinsippet om realistisk budsjettering fremdeles skal gjelde, og tilsvarende at en bevilgning innebærer et pålegg om at aktiviteten som bevilgningen går til skal gjennomføres. Som en konsekvens av dette vil sparing kun være mulig for virksomheter som er i stand til å utføre de pålagte oppgaver til en lavere kostnad enn forutsatt.

Sparing gir virksomhetene mulighet til å bygge opp en «reserve» som kan benyttes som en buffer mot uventede utgifter, eller inntektsbortfall senere. Økt overførbarhet kan kombineres med at virksomhetene får anledning til å bruke oppsparte driftsmidler til investeringer, så fremt dette ikke legger føringer på framtidig bevilgningsutmåling. Systemet kan eventuelt suppleres med et øvre tak på hvor mye virksomhetene kan spare, særskilte regler for hvordan midlene skal forvaltes (for eksempel gjennom konti i Norges Bank), og begrensinger på hva slags virksomheter/bevilgningsmottakere som gis anledning til å spare. Fordelen med et slikt system framfor tidsavgrenset overføring er bl.a. at det er enkelt å administrere. En ulempe er redusert mulighet til å styre virksomhetenes utgifter i det enkelte budsjettår og dermed den totale etterspørselsstimuleringen gjennom budsjettet.

En slik spareadgang vil i hovedsak få betydning for virksomhetenes mulighet/fleksibilitet til å foreta mindre investeringer og vedlikehold som ikke har kapasitetsutvidende effekt, ettersom større investeringsprosjekter normalt vil være så kostbare at det av praktiske grunner vil kreve særskilt finansiering fra Stortinget. Det må antas at virksomhetene selv normalt vil ha best forutsetning for å avgjøre hva som vil være beste investeringsstrategi for mindre investeringer. Virksomhetenes tilpasning vil imidlertid påvirkes av de incentiver virksomhetene står overfor. Økt adgang for virksomheter til selv å bestemme investeringer er derfor ikke en tilstrekkelig forutsetning for å oppnå mer effektive investeringsbeslutninger, jf. drøfting i kapittel 7.4.

Låneordning, forskuttering av bevilgning

Med unntak for «lønnsomme» investeringsprosjekter (se omtale i kapittel 4.5), gjelder adgangen til å overføre midler mellom budsjettperioder kun fra en budsjettermin til den påfølgende. Det er med andre ord ikke adgang til å forskuttere framtidig bevilgning eller låne mot framtidig bevilgning.

Det kan være argumenter for å etablere en låneordning, i hovedsak for investeringer. Dette kan gi incentiver til mer effektiv drift over tid, for eksempel gjennom omstruktureringer som er kostbare på kort sikt, men som gir innsparing over tid. Slike incentivvirkninger forutsetter at ordningen brukes i tråd med intensjonen, og ikke til å finansiere løpende drift. Videre forutsetter det at bevilgende myndighet i hovedsak ikke tilpasser senere bevilgninger til virksomhetenes låneopptak, ved at bevilgningen økes for å dekke låneutgiftene, evt. at lånet ettergis. For at en slik ordning skal være interessant for virksomhetene kan det åpnes for at virksomhetene får beholde en del av effektivitetsgevinsten som realiseres.

Et viktig spørsmål vedrørende en slik type ordning vil være om det er virksomheten selv som bestemmer om bevilgning skal forskuteres eller det skal opptas lån, eller om det må gis godkjennelse fra overordnet departement, Finansdepartementet eller Stortinget. I det siste tilfellet fordrer det at det finnes et apparat som kan behandle slike typer søknader. Hermansen-utvalget (jf. NOU 1989:5) foreslo en variant av den siste typen ordning. Utvalget anførte at det kunne ta lang tid fra behov for investeringer oppstod, til de nødvendige beslutningene ble tatt og investeringene gjennomført. En låneordning for lønnsomme investeringer skulle bøte på dette problemet. Ordningen var tenkt innrettet slik at det ble satt av en total ramme i det årlige budsjettopplegget til dette formålet, og at staten lånte midler ut til de statlige virksomhetene som stod for investeringene. Det var ikke lagt opp til at virksomhetene skulle få adgang til å ta opp lån i de private lånemarkedene.

I St.prp. nr. 65 (1990-91) «Om endringer i statens budsjettsystem» innvender Finansdepartementet at «ordningen nærmest ville måtte innebære at det etableres en form for «statsbank» for statsinstitusjoner, med et administrativt apparat for å behandle og vurdere lånesøknader.» Videre kan ikke Finansdepartementet se at «fordelene med en slik ordning ville oppveie de administrative kostnader og ulemper ved en ekstra runde med behandling av slike budsjettforslag, og finner nå ikke grunn til å ta opp forslaget om en slik behandling.»

Som argument mot ordningen kan det også anføres at dersom investeringene/tiltakene er så lønnsomme at de vil komme inn under en slik ordning, bør de uansett prioriteres i den ordinære budsjettprosessen. Dagens budsjettrutiner med rammedisponering der det enkelte departement er pålagt å omdisponere innen sine tildelte rammer, vil også tilsi at en ikke innførte en sentral låneordning for å prioritere forslag som ikke er prioritert innenfor departementenes egne budsjettrammer. I så tilfelle er det ikke behov for noen slik særskilt låneordning. I forbindelse med Hermansen-utvalget og senere har det også blitt gjennomført en oppmykning i budsjettsystemet på andre områder, som har gjort det lettere å gjennomføre lønnsomme investeringer. Blant annet er det gitt adgang til å benytte innsparte midler på driftsposten til investeringer. Innføring av en utvidet spareordning for bevilgning til investeringer og drift vil også kunne øke virksomhetenes mulighet til å gjennomføre lønnsomme investeringer.

Utvidet adgang til overskridning av bevilgning for å foreta lønnsomme investeringer

Hermansen-utvalget foreslo også en ordning der statlige virksomheter kan søke om å overskride bevilgning til driftsutgifter med inntil 5 prosent til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i neste budsjettermin. Denne ordningen ble innført i 1991 (bevilgningsreglementet § 11, 8. ledd). Ordningen er lite brukt (se omtale i kapittel 4). En mulig forklaring på dette, kan være at full innsparing av utgiftene allerede i neste termin er et for strengt kriterium, da gevinstene ved å forta lønnsomme investeringer vil komme over flere år. Som en konsekvens av dette ble det under Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2003 (St.prp. nr. 1 (2002-2003)) fremmet og vedtatt et forslag om å utvide innsparingsperioden fra ett til tre år. Videre kan 5 prosent av årets driftsutgifter være et for lite beløp for enkelte typer virksomheter og investeringer, og det kan derfor vurderes om denne andelen skal utvides. Innføres en låneordning for lønnsomme investeringer som omtalt i avsnittet over, vil en slik ordning som skissert her til dels være overflødig.

8.7 Om og i hvor stor grad budsjettframlegget skal binde opp senere budsjetter - forholdet til Grunnloven

Grunnloven § 75 bokstav a, fastsetter at Stortingets vedtak om skatter og avgifter kun gjelder for ett år av gangen. Det er ikke nevnt noen tilsvarende begrensing på utgiftssiden. Grunnlovens bestemmelser er nærmere omtalt i kapittel 4. Det fremgår her at det er langvarig praksis for at utgiftsvedtakene i budsjettet er begrenset til påfølgende år, men også at det finnes en rekke bestemmelser som gjør unntak fra ettårsprinsippet.

Utvalget er i den delen av mandatet som omhandler flerårige budsjettering eksplisitt bedt om å vurdere forholdet til Grunnloven § 75 bokstav a. Utvalget har på denne bakgrunn innhentet Justisdepartementets lovavdelings vurdering av om, og eventuelt i hvilken utstrekning Grunnloven legger begrensninger på Stortingets adgang til flerårig budsjettering. Justisdepartementets uttalelse av 6. januar 2003 følger som trykt vedlegg til utredningen, jf. vedlegg 2. Vurderingene foretatt av Lovavdelingen gjentas ikke i sin helhet her, men utvalget peker på konklusjoner og vurderinger som har særlig betydning for muligheten til å gjennomføre reformer i tråd med de former for flerårighet som er skissert over.

Selv om bevilgningene i praksis har vært begrenset til å gjelde for det enkelte budsjettår, antar Lovavdelingen at Stortinget rettslig har adgang til å bevilge statsmidler som det selv har eller får rådighet over i den aktuelle budsjetterminen, også med virkninger for senere budsjetterminer. Det vises blant annet til at Grunnlovens ordlyd ikke er til hinder for at det bevilges med slik rettsvirkning, og til at dette ikke er uforenlig med den begrunnelsen som tradisjonelt har vært anført for tidsbegrensningen. Når det gjelder hva som ligger i at Stortinget har eller vil få rådighet over midlene i den neste budsjetterminen, sies det at det i dette må ligge at de bevilgede midler eksisterer, og rettslig og faktisk kan anvendes av forvaltningen. Om det er tilfelle, vil avhenge av den aktuelle lovgivningen og regelverket ellers til enhver tid.

Når det gjelder Stortingets adgang til å treffe bevilgningsvedtak med virkning ut over den ordinære budsjetterminen uten å samtidig anvise inndekking, konstateres det at det er på det rene at det ikke er noe til hinder for å treffe vedtak som bare er ment som en politisk forpliktelse for kommende storting. Dette må gjelde uansett hvor generelt eller spesifikt vedtaket er utformet.

Lovavdelingen drøfter deretter Stortingets adgang til å treffe vedtak som har rettslige virkninger også under senere storting. Slike vedtak vil innebære at regjeringen kan disponere midler i henhold til vedtaket, selv om det sittende storting ikke har gjort vedtak om noen slik bevilgning, så lenge Stortinget ikke har truffet vedtak som endrer det tidligere bevilgningsvedtaket. Etter statsrettslige regler er det ikke noe til hinder for at Stortinget omgjør sitt tidligere bevilgningsvedtak, så lenge bevilgningen ikke er brukt til å skape en forpliktelse i forhold til privatpersoner. Lovavdelingen har i sin drøftelse forutsatt at det ikke er tale om å innføre en ordning hvor et budsjettvedtak med flerårig virkning vil avskjære et senere storting fra å omgjøre et bevilgningsvedtak truffet av et tidligere storting, når det etter alminnelige statsrettslige regler ville være adgang til det.

Lovavdelingen viser til at man gjennom bevilgningsreglementet og praksis har akseptert at et storting har adgang til å samtykke i at staten påføres forpliktelser som vil medføre utbetalinger i senere budsjetterminer, og til at disse reglene har sprunget ut av praktiske behov. Lovavdelingen utelukker ikke at praktiske behov kan gjøre seg gjeldende også utover det som hittil har gitt seg utslag i bevilgningsreglementet og budsjettpraksis, uten at avdelingen tar definitivt stilling til hvilke og hvor sterke praktiske behov som bør gjøre seg gjeldende. Det antas imidlertid at Stortingets vurdering av at slike behov er til stede, vil være avgjørende for at det foreligger en konstitusjonell adgang til å treffe bevilgningsvedtak med flerårig virkning.

På dette grunnlag antar Lovavdelingen at flerårige budsjettrammer for offentlige virksomheter eller prosjekter antas å være innenfor Grunnlovens bestemmelser. Imidlertid er det ikke like klart for et generelt flerårig budsjett på kapittel-/postnivå. Om dette uttaler Lovavdelingen:

«Noe mer tvilsomt kan det stille seg med flerårige bevilgningsvedtak for enkeltsektorer eller områder, eller flerårige budsjettvedtak generelt på kapittel- og postnivå. Lovavdelingen antar at det her vil være vanskeligere å peke på konkrete praktiske behov for vedtak med flerårige virkninger, men ser iallfall ikke bort fra at mer generelle praktiske behov kan gjøre seg gjeldende. Også her gjelder det at Stortingets egen vurdering må bli avgjørende. Det er likevel spørsmål om dette vil være tilstrekkelig til å slå igjennom den langvarige praksis for ettårige budsjettvedtak, særlig i lys av de hensyn som ligger bak tidsbegrensningen. For vår del mener vi at det må sterke holdepunkter til for å anse Stortingets frihet, slik den naturlig følger av ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav d, begrenset av en slik praksis med utgangspunkt i en usikker slutning fra en annen av bestemmelsene i § 75. Vi er derfor tilbøyelige til å anta at Stortinget ikke vil være avskåret av Grunnloven fra å vedta flerårige budsjettvedtak.»

Når det gjelder inntektssiden anser Lovavdelingen at tidsbegrensningen i Grunnloven så langt den gjelder er til hinder for å treffe flerårige vedtak om skatte- og avgiftssatser mv., og derfor er til hinder for å treffe flerårige vedtak av noen bindende karakter om inntektssiden generelt. Grunnloven § 75 bokstav a, anses imidlertid neppe å være til hinder for å treffe flerårige vedtak (tak/rammer) om statsinntekter på annet grunnlag, for eksempel om inntekter fra utnytting av statseiendom eller utbytte, men disse anses neppe å være bindende for senere storting. Utover slike tilfeller vil flerårige vedtak om inntektssiden i det vesentlige måtte betraktes som anslag (prognoser) av faktisk og mer eller mindre usikker karakter.

Utvalget anser at de hovedmodellene som er beskrevet i kapitlet ikke vil være i strid med Grunnloven § 75 bokstav a. Flerårige budsjettvedtak generelt på kapittel- og post nivå som gir rettslige virkninger i den forstand at Regjeringen kan disponere midler i henhold til vedtakene, anses ikke aktuelt. Modellen med detaljerte flerårige budsjettvedtak (avsnitt 8.4.2) er beskrevet ut i fra en forutsetning om at vedtak kun vil være politisk forpliktende for kommende storting.

Også modellen med flerårige (utgifts)rammer/tak som det voteres over i Stortinget (avsnitt 8.4.3) vil bare medføre politiske forpliktelser, og ikke gi rettslige virkninger. I den utstrekningen en slik form for flerårig budsjettering også skal omfatte rammevedtak på inntektssiden, legger utvalget til grunn at disse bare vil få karakter av prognoser og anslag.

Modellen med synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer (avsnitt 8.4.4) er basert på at regjeringen bare skal presentere budsjettoppstillinger uten å invitere Stortinget til vedtak. Diskusjonen om forholdet til Grunnloven § 75 bokstav a, er derfor ikke relevant for denne modellen.

Under omtalen av flerårige bindinger på deler av statsbudsjettet (avsnitt 8.4.5), skisserer utvalget ulike former for vedtak med ulike rettslige virkninger. Vedtak i Stortinget om avtaler for enkeltsektorer eller områder kan enten tenkes utformet som rent politisk forpliktende vedtak, eller det kan innebære fullmakt til rettslig å forplikte staten i framtidige budsjetterminer, eller det kan tenkes utformet slik at virksomheten får frihet til å velge fritt hvordan den vil disponere bevilgningene mellom årene i avtaleperioden. Det vil være den rettslige virkningen av vedtaket som vil være avgjørende, når det gjelder forholdet til Grunnloven § 75 bokstav a.

Når det gjelder vedtak som innebærer fullmakt til rettslig å forplikte staten i framtidige budsjetterminer, vil utvalget vise til at det allerede i dag er en forholdsvis utstrakt bruk av slike vedtak (bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter mv.). I den utstrekning Stortinget anerkjenner at det er et faktisk behov for slike vedtak, antar utvalget at det ikke vil reise problemer i forhold til Grunnloven å utvide anvendelsesområdet for slike fullmakter noe.

Når det gjelder vedtak for enkeltsektorer som innebærer at den/de aktuelle virksomheten(e) får frihet til å velge fritt hvordan den/de vil disponere bevilgningene mellom årene i avtaleperioden, vil utvalget vise til det som er sagt om vedtak med flerårige virkninger for enkeltsektorer og områder i sitatet fra Lovavdelingen referert ovenfor. Det fremgår her at det konstitusjonelt er noe mer tvilsomt om det er adgang til slike vedtak. Lovavdelingen er imidlertid tilbøyelig til å anta at Stortinget ikke vil være avskåret av Grunnloven fra å vedta flerårige budsjettvedtak dersom praktiske behov gjør seg gjeldende, og at Stortingets vurdering må bli avgjørende.