9 Lovforslag med motiver og merknader til de enkelte bestemmelsene

9.1 Del I Innledende bestemmelser

9.1.1 Til Kapittel 1 Virkeområde, formål og hovedtrekk

Kapittel 1 er et nytt kapittel uten parallell i dagens plan- og bygningslov. Dagens lov mangler et slikt innledningskapittel. Dette gjør loven og plansystemet vanskelig å forstå for mange av de som skal bruke loven. Hensikten med det nye kapittelet er å gi brukerne av loven en innføring i og oversikt over lovens formål og virkeområde, viktige verdier som skal varetas, hovedtrekkene i plansystemet og byggesaksbehandlingen, og forholdet mellom plan og byggesak.

Noe av innholdet i dette kapittelet er tatt inn først og fremst for å bidra til oversikt og helhet, og suppleres av mer presise regler senere i loven. Noen paragrafer i kapittelet har selvstendig og uttømmende rettslig betydning slik de står.

Til § 1-1 Lovens formål

Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Den skal legge til rette for verdiskaping, næringsutvikling, gode boliger og bomiljøer, og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet, og fremme folkehelse og samfunnssikkerhet. Den skal sikre vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer og sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. Den skal vareta hensynet til estetikk og god byggeskikk.

Loven skal sikre at planer og vedtak om forvaltning av ressurser og om virksomhet, utbygging og vern bygger på en allsidig og langsiktig vurdering, og på forutsigbarhet, åpenhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter.

Det enkelte tiltak skal vareta hensynet til helse, miljø og sikkerhet.

Loven skal sikre norsk gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor lovens virkeområde.

Paragrafen angir de viktigste formålene med loven. Flertallet, alle unntatt utvalgsmedlemmet Toven som har særmerknad, mener det må være riktig å gjøre det tydelig i formålsbestemmelsen hva loven skal være et virkemiddel for å oppnå, og trekke fram de viktigste samfunnsoppgaver loven skal bidra til å løse. Teksten som foreslås er ment å beskrive de viktigste oppgavene, og må nødvendigvis holdes i en generell form. Uttrykkene som er valgt skal forstås i vid betydning, og er heller ikke å anse som en fullt ut uttømmende liste over relevante formål og hensyn i forståelsen av loven. Loven er sektorovergripende og skal være et redskap for å virkeliggjøre nær sagt alle viktige økonomiske, miljømessige, sosiale og kulturelle samfunnsoppgaver.

På mange områder som dekkes av lovens formålsparagraf, vil det også gjelde særlovgivning med et mer avgrenset formål. Mange samfunnsoppgaver krever en målrettet særlovgivning med nærmere hjemler for bestemte tiltak og detaljerte regler for virksomhet på området. Det spesielle med plan- og bygningsloven er at den er sektorovergripende og skal samordne og avveie de forskjellige hensyn og interesser gjennom planleggingen innenfor den enkelte kommune, det enkelte fylke og nasjonalt. Resultatet av planleggingen vil være avhengig av hvordan de ulike hensyn gjør seg gjeldende og avveies politisk gjennom plansystemet. Likevel mener flertallet det er riktig å nevne i formålsparagrafen de overordnete hensyn og samfunnsoppgaver som loven og plansystemet skal søke å vareta. På disse områdene supplerer plan- og bygningsloven særlovgivningen som rettslig virkemiddel. Det sier seg selv at de forskjellige delformål vil kunne være i konflikt med hverandre og ikke fullt ut kan oppfylles hver for seg innenfor det enkelte planområdet og i den enkelte sak. Poenget er at den nødvendige interesseavveining skal skje i et framtidsrettet perspektiv hvor det tas hensyn til alle de viktige interesser og behov som loven skal vareta.

Det overordnete formålet er å fremme bærekraftig utvikling. Med dette uttrykket siktes det til den definisjonen som er gitt i rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling fra 1987:

«en utvikling som møter dagens behov uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å få dekket sine behov».

Begrepet er meget vidtfavnende, og har vært gjenstand for omfattende faglig og politisk debatt - og også kritikk - i de 15 år som er gått siden rapporten kom. Utvalget har imidlertid merket seg at begrepet i de årene som er gått, har fått stadig sterkere fotfeste i den internasjonale debatten om miljø- og utviklingsspørsmål, og som politisk målsetting nasjonalt og internasjonalt. Verdenstoppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg i august 2002 er et viktig uttrykk for dette.

Begrepet er også etter hvert tatt inn i teksten i viktige internasjonale konvensjoner og i nasjonal lovgivning. Bestemmelsen i Grunnloven § 110b uttrykker en viktig side av målet om bærekraftig utvikling. Dette målet er også inntatt i formålsbestemmelsen i kommuneloven. Utvalget har videre merket seg at bærekraftig utvikling er uttrykkelig nevnt som sentralt formål i de nye og reviderte plan- og bygningslovene i Danmark, Sverige og Finland. Det er også betegnende at det omfattende europeiske samarbeidet som drives om regional planlegging og langsiktig arealplanlegging («spatial planning») i regi av Europarådet, har tittelen «Retningslinjer for bærekraftig romlig utvikling i Europa.»

Utvalget mener plan- og bygningsloven må ha bærekraftig utvikling som sitt overordnete mål. Et hovedformål med planleggingen er nettopp å fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale og kulturelle mål og verdier. Det innebærer et mål om rettferdighet både blant mennesker som lever i dag, og i forholdet mellom oss som lever i dag, og framtidige generasjoner. Det tilsier at planer og beslutninger tas på grunnlag av allsidige og langsiktige vurderinger, og at det tas hensyn til både miljømessige og sosiale konsekvenser for de forskjellige grupper i befolkningen. Målet om bærekraftig utvikling innebærer også at det må vises forsiktighet i omgangen med naturen, og at vi må ha en sikkerhetsmargin i forhold til en mulig miljørisiko, i samsvar med føre var-prinsippet. Målet om bærekraftig utvikling er av enkelte blitt oppfattet som primært et mål for den globale utvikling, og det kan hevdes at det er så sammensatt at det gir liten veiledning i løsning av enkeltsaker på det mer lokale plan. Likevel er det klart at global bærekraft ikke kan oppnås uten at det tas hensyn til dette også i lokale beslutninger verden over, både av offentlige myndigheter og av enkeltmennesker som forbrukere med videre. Erkjennelsen av dette er kommet særskilt til uttrykk, og følges opp, gjennom Lokal Agenda 21. Utvalget ser loven som kanskje det viktigste generelle virkemiddelet for landets kommuner og fylkeskommuner - og også for staten - til å dreie samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning.

Målet om bærekraftig utvikling er likevel for generelt til å kunne stå som eneste punkt i formålsparagrafen til en ny plan- og bygningslov. Flertallet har funnet det naturlig å trekke fram en del viktige mål i tillegg, selv om det kan hevdes at disse målene delvis omfattes av målet om bærekraftig utvikling. Det er viktig at de som skal forvalte loven, har forståelse for hele bredden i lovens samfunnsmessige funksjon.

Verdiskaping er også ment å være et vidt begrep. Det siktes til samfunnsøkonomisk verdiskaping i vid forstand. Kjernen i dette målet er at samfunnets ressurser skal forvaltes på den måten som gir størst samfunnsmessig nytte, alle hensyn tatt i betraktning. Det er naturligvis et svært viktig mål med planleggingen etter loven at den skal gi kunnskap om de ulike problemer, hensyn og interesser i samfunnet, og tvinge besluttende organer til å vurdere systematisk hvordan de best kan løses. Ikke minst er det viktig at bruken av arealene er mest mulig optimal i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette krever kunnskap om ulike arealers verdi og muligheter, og muligheter til bevisst å velge mellom alternative arealbruk ut fra denne kunnskapen.

Loven er et viktig virkemiddel for å legge til rette for næringsvirksomhet og sysselsetting, både gjennom aktiv næringsplanlegging i kommuner og fylker, og ved å sette av arealer til næringsvirksomhet som kan være utbyggingsklare straks interesser og behov melder seg. Det er viktig at det legges til rette for etableringer slik at bedrifter kan tiltrekkes når produksjons- og markedsmuligheter melder seg.

Med gode boliger og bomiljøer siktes det både til en god boligdekning og en god kvalitet i boligene og i nærmiljøet. Boligene skal ikke bare være gode i seg selv, men også ha en god beliggenhet i forhold til tilgjengelighet, utemiljø med videre. Tradisjonelt har kommunene spilt en aktiv rolle i arbeidet med boligforsyning, ved å legge arealer ut til boligområder. I dag er boligmarkedet i større grad preget av et privat marked og private initiativ. Offentlige myndigheter har likevel som oppgave å stimulere og legge til rette for bygging av nye boliger der det er behov. Gjennom arealplanleggingen kan det sikres nødvendige og hensiktsmessige arealer for boligformål, slik at bomiljøet blir godt. Og lovens regler om bygninger og byggesaksbehandlingen skal vareta hensyn til sikkerhet og kvalitet i den enkelte bolig.

Ved å markere gode oppvekstkår i formålsparagrafen ønsker utvalget å understreke planleggingens betydning for å vareta interessene til barn og unge. I dagens lov er «å sikre barn gode oppvekstvilkår» nevnt uttrykkelig. Utvalget mener hensynet til barns interesser fortsatt skal være viktig i planlegging og utbygging. Justeringen av formuleringen er ikke ment å redusere betydningen av hensynet til barn, men vil i tillegg inkludere hensynet til ungdom.

Ordene «i alle deler av landet» er uttrykk for at plan- og bygningsloven skal være et redskap i arbeidet med å opprettholde gode levekår for alle uansett bosted, og videreføre en balansert befolkningsutvikling i hele landet. Næringsliv og bosetting i distriktene skal opprettholdes og stimuleres. I pressområdene skal viktige kvaliteter i bo- og nærmiljøet tas vare på og videreutvikles. Utkant- og pressproblemene henger sammen. Mye kan tyde på at dagens utviklingstrekk forsterkes i det nærmeste tiår. Det er derfor nødvendig med en offensiv planlegging i fylker og kommuner for å ta vare på å videreutvikle gode levekår i hele landet. Samtidig må planleggingen forebygge og avbøte problemer som ellers kan følge av befolkningsnedgang og sterkt press på arealer og miljøgoder.

Loven skal også fremme folkehelse. Mer eller mindre all samfunnsplanlegging og utbygging vil ha konsekvenser for folks levekår. En god samfunnsplanlegging kan bidra til å forebygge helseproblemer. Særlig er det i denne sammenheng viktig at loven og planleggingen er sektorovergripende, slik at tiltak og virkninger på de forskjellige samfunns- og politikkområder kan ses i sammenheng. Gjennom god arealplanlegging kan ulempene ved forurensing og støy begrenses, og befolkningen kan sikres et godt bomiljø og lett tilgang til friluftsområder og urørt natur. Dette er forhold som har stor helsemessig betydning. Reglene om konsekvensutredning skal bidra til at også de helsemessige konsekvensene av planer og tiltak blir klarlagt og tatt i betraktning i planleggingen. I tillegg vil plansystemet i loven legge til rette for en aktiv og målrettet planlegging på helse- og sosialsektoren regionalt og i kommunene.

Samfunnssikkerhet er blitt en stadig viktigere oppgave, og planleggingen må ta denne oppgaven alvorlig. I St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, som bygget på NOU 2000:24, er det gitt følgende definisjon på begrepet samfunnssikkerhet:

«Samfunnssikkerhet brukes i denne meldingen for å beskrive den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensete, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.»

I begrepet samfunnssikkerhet ligger en ambisjon om lavere risiko og sårbarhet i samfunnet.

Oppgaven i planleggingen består både i å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, og forebygge rusproblemer og kriminalitet, og å ha en beredskap for ulykkessituasjoner med videre. Dels dreier dette seg om en god fysisk planlegging, for å unngå at det skjer utbygging i områder som er særlig utsatt for flom, ras, skred, akutt forurensing og så videre. Dels dreier det seg om forebyggende sosialt arbeid, og hjelpetiltak, i forhold til sårbare og utsatte grupper. Innen kriminalitetsforebyggende arbeid blir det en stadig større utfordring for samfunnet å bekjempe organisert økonomisk kriminalitet, ofte med internasjonale forgreininger og med sterke innslag av vold, smugling, omsetning av rusmidler og omfattende hvitvasking av penger under dekke av annen virksomhet. Det må være et mål for samfunnsplanleggingen å sette klare grenser mot slik virksomhet og gjennom arealplanleggingen så vidt mulig hindre eller fjerne slike etableringer. Arbeidet innenfor helse- miljø og sikkerhet (HMS), og med risiko- og sårbarhetsanalyser, inngår i dette formålet, som er særskilt tatt opp i lovforslagets § 1-10. Formålet innebærer at planleggingen og utbyggingen etter loven skal bidra til den enkeltes trygghet for liv, helse og eiendom Men utfordringen er også å sikre samfunnets evne til å fungere teknisk, økonomisk og institusjonelt, og hindre en utvikling som truer viktige forutsetninger for dette. Flere viktige offentlige utredninger og stortingsmeldinger fra de senere år bidrar til å påvise behovet og hva oppgavene består i.

Som en del av det overordnete målet om bærekraftig utvikling er det ikke minst viktig å sikre og legge til rette for vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer. I dette inngår også vern av landskap og naturområder for friluftslivet. Også på dette området er lovens tosidige funksjon tydelig. Loven kan virke direkte, for eksempel ved at viktige landskap, natur- og kulturområder defineres som verneområder i arealplaner. Men minst like viktig er det å sørge for at hensynet til landskap, kulturverdier og natur varetas gjennom helheten i planleggingen. En god arealplanlegging vil indirekte kunne redusere presset på verneverdige landskap, kulturminner og biotoper, og kan også bidra til å fremme både kulturminner og biologisk mangfold. I så henseende er loven et svært viktig virkemiddel for å forebygge inngrep i og press på landets natur- og kulturarv, og tvert imot gjøre den til grunnlag for virksomhet. Ofte er det sammenhengen mellom landskap, natur- og kulturverdier som gjør et område verneverdig. Det må også understrekes at det ofte ikke er behov for eller riktig med et ensidig vern, men en nyansert forvaltning av verdiene, hvor en søker å kombinere en bærekraftig bruk med beskyttelse av de spesielle verdiene i et område.

Loven gjelder hele landet og - naturligvis - for hele befolkningen uten hensyn til etnisk bakgrunn og tilknytning. Utvalget har likevel funnet det riktig å trekke fram vern av naturgrunnlaget for samisk kultur særskilt i formålsparagrafen. Samisk kultur og livsstil har alltid vært sterkt knyttet til naturen, til dels sårbar natur, og er derfor svært avhengig av en god og riktig naturressursforvaltning. Samisk kultur og samfunnsliv er under press fra det norske storsamfunnet. Samisk kultur er beskyttet både av Grunnloven § 110a og av internasjonale konvensjoner, i første rekke FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter. Myndighetene må følge opp disse forpliktelsene ved å ta særlige hensyn til det samiske i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen i områder med betydelige samiske interesser spesielt. Dette bør understrekes ved at hensynet til samisk kultur nevnes særskilt i formålsparagrafen.

I dagens lov er sikring av estetiske hensyn nevnt uttrykkelig, og det er særlige regler i loven som skal sikre dette (§ 74 nr. 2). Utvalget har funnet det riktig å beholde henvisningen til estetiske hensyn i formålsparagrafen. Det er av stor betydning at både den enkelte bygning, bo- og bymiljøer og selve steds- og landskapsformingen er preget av en ambisjon om å skape eller beholde noe som er vakkert - i seg selv og i sammenheng med omgivelsene. Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for å vareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Det må være mulig å stille estetiske krav til nye bygge- og anleggstiltak både i forbindelse med planer og i den enkelte byggesak. Utvalget mener også god byggeskikk bør nevnes særskilt i loven, og viser til det arbeid som har vært drevet med dette formål i de senere år.

I andre ledd slår bestemmelsen fast at loven skal sikre at planer og vedtak om forvaltning av ressurser og om virksomhet, utbygging og vern bygger på en allsidig og langsiktig vurdering. Dette er det viktigste formålet med de planprosessene loven legger opp til. I denne sammenheng er prinsippet om konsekvensvurdering av planer viktig. Alle forskjellige hensyn skal trekkes inn i vurderingen.

Formålsparagrafen trekker i andre ledd også fram målene om «forutsigbarhet, åpenhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter». I forutsigbarhet ligger for det første at spillereglene for planprosessen er klare og at de følges. For det andre betyr det at de vedtak som treffes, skal kunne legges til grunn av alle som berøres av dem, i tillit til at de respekteres og håndheves og ikke fravikes vilkårlig. Dette betyr imidlertid ikke at ikke planer kan endres etter de reglene som gjelder for dette. Dette er nødvendig for at planene til enhver tid skal være egnet til å møte aktuelle utfordringer og løse de oppgavene som kreves til enhver tid, og med skiftende politiske mål og prioriteringer. Det er også en viktig side ved loven at viktige avgjørelser skal treffes i full åpenhet. Det betyr at planprosessen skal være synlig og kjent for alle som er berørt inklusive allmennheten. Det skal være mulig for alle å sette seg inn i grunnlaget for planvedtak og medvirke i prosessen med sine synspunkter i en eller annen form. I dette ligger også at så mye som mulig av det materialet som skal brukes som beslutningsgrunnlag, skal være offentlig, og også at det skal være tilgjengelig for berørte interesser og publikum. Det vil primært være opp til planmyndighetene å bestemme i hvilke former dette skal gjøres. Som hovedregel skal dette fastsettes nærmere gjennom et planprogram. Nærmere regler om medvirkning er gitt i § 1-7.

I tredje ledd slås det fast at det enkelte tiltak skal vareta hensynet til helse, miljø og sikkerhet. Her kommer de generelle mål og systematiske arbeidsmåter på HMS-området inn, herunder bruk av risiko- og sårbarhetsanalyse. Nærmere regler om dette er tatt inn i § 1-10. Dette kan også sees som en del av formålet om samfunnssikkerhet som er nevnt i første ledd, men er tatt med i et eget ledd fordi det også skal gjelde for det enkelte byggetiltak.

Loven skal sikre norsk gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor sitt virkeområde. Det kommer til stadig nye internasjonale konvensjoner på områder som omfattes av plan- og bygningsloven. Momentet er tatt inn i formålsparagrafen først og fremst for å markere at Norge har internasjonale forpliktelser på felter som omfattes av plan- og bygningsloven, og at mange av disse forpliktelsene må varetas helt eller delvis gjennom denne loven og praktiseringen av den. De internasjonale reglene vil også kunne ha betydning for hva som gyldig kan vedtas med hjemmel i loven, og for tolkningen av bestemmelser i loven. Det vises til en nærmere omtale av de viktigste internasjonale konvensjoner og samarbeidsfora foran i kapittel 1 og i vedlegg.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Toven:

«Jeg finner under tvil å slutte meg til forslaget til formålsparagraf. Jeg vil understreke at loven fortsatt må være en avveiningslov og en prosesslov. Det må videre være klart at loven skal ta sikte på å fremme en areal- og ressursbruk som skal tilfredsstille næringsinteressene og som sikrer næringsinteressenes muligheter til utvikling, og ikke konservering og reduksjon. Jeg vil for øvrig henvise til de synspunkt som fremmes i min bemerkning til formålsparagraf, inntatt i NOU 2001:7 på side 73.

«Jeg mener det er uheldig av rent lovtekniske hensyn at det foretas en slik oppramsing av enkelthensyn i lovteksten, hvor noen hensyn trekkes fram, framfor andre. Hvilke hensyn som bør prioriteres, vil endres over tid, og en slik oppramsing av enkelte hensyn vil gjøre at loven er mindre egnet til å ivareta endrede behov, som følge av utviklingen. Oppramsingen kan også lett oppfattes som uttømmende. Slike hensyn bør derfor i stedet framgå av lovforarbeidene. Gjennom opplisting i lovforarbeidene vil en lettere se at opplistingen ikke er uttømmende, og det gis større fleksibilitet i forhold til framtidige behov.

Det er mange grupper som gjerne vil ha sine interesser presisert i formålsparagrafen. Begynner en på en slik oppramsing, vil det alltid være andre som mener de har krav på å nevnes i formålsparagrafen. Det mest ryddige er derfor i størst mulig grad å unnlate en slik oppramsing. Spesielt bør en unngå å angi at visse interesser har krav på en særlig prioritet framfor andre slik som i tredje ledd i alternativ 1.»

Til § 1-2 Lovens saklige virkeområde

Loven gjelder samfunnsplanlegging, planlegging for forvaltning av arealer og andre fysiske ressurser, og offentlig og privat planlegging og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak.

Loven har et bredt og flersidig formål. Den gir for det første det generelle rettslige grunnlaget for en bred, sektorovergripende samfunnsplanlegging, og for planlegging innenfor de enkelte sektorene, i kommuner og fylker. Det er et mål med lovforslaget at de forskjellige sektorene skal få et system for planlegging som er felles og enhetlig. Dette vil bety en forenkling og klargjøring både for myndighetene og for de grupper og interesser som planleggingen angår, ikke minst for publikum. Et viktig formål med kommuneplaner og fylkesplaner er at de ser behov og oppgaver framover under en samlet synsvinkel, og viser hvordan oppgavene krever løsninger over sektorgrensene. Et felles plansystem for sektorene er nødvendig for å oppnå slik reell samordning.

Planene etter denne lov kan omfatte alle samfunnssektorer og -oppgaver. En god samfunnsplanlegging er avhengig av at den omfatter alle viktige sektorer og samfunnsoppgaver. Også for arealplanleggingen er det avgjørende at alle hensyn og interesser, og de forskjellige sektorers virksomhet og framtidige behov, inngår og blir vurdert. I utgangspunktet står derfor ingen sektorer «utenfor» plansystemet etter plan- og bygningsloven. Det er opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å bestemme hvilke emner som skal behandles i den enkelte plan. Men det er et viktig prinsipp at planene skal kunne omfatte de sektorer og samfunnsoppgaver som kommunen, fylkeskommunen eller staten ser behov for å stimulere, styre eller på annen måte påvirke gjennom de virkemidler de råder over. Både statlige, fylkeskommunale og kommunale sektormyndigheter har rett og plikt til å delta i planleggingen. På mange sektorer gjelder det særskilt lovgivning som regulerer virksomheten på sektoren, eventuelt med eget plansystem, krav om konsesjon og andre virkemidler. Dette blir et viktig grunnlag for sektorenes deltakelse i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven vil et stykke på veg kunne vareta sektorhensyn, og ellers virke i samspill med sektorlovgivningen på den måten som framgår av reglene i de respektive lovene. Spørsmålet om hvordan plansystemet i plan- og bygningsloven og regulering etter sektorlovgivning kan samordnes, er tatt opp til bred vurdering av utvalget både generelt og i forhold til viktige sektorer. Det vises særlig til kapittel 2.2 og kapittel 7 for de enkelte sektorer.

Loven har en særlig viktig funksjon når det gjelder arealforvaltning. Det er gjennom denne planleggingen det legges rettslig bindende føringer for hvordan arealene skal brukes eller ikke brukes, med direkte betydning for grunneierne. Uttrykket «andre fysiske ressurser» er tatt med for å gjøre det klart at også de forskjellige typer av fysiske ressurser som finnes på et areal, omfattes. Det gjelder både fornybare ressurser som ferskvannressursene og havet, luften, plante- og dyrelivet, og ikke fornybare ressurser som mineraler, stein og grusforekomster. Det gjelder også menneskeskapte ressurser som bygninger, infrastruktur og andre anlegg. Planleggingen etter denne loven skal omfatte forvaltningen av alle slike ressurser der hvor det er behov for det. Men for de fleste av disse ressursene vil det gjelde særlovgivning ved siden av plan- og bygningsloven, og myndighetsfordelingen vil måtte avklares ut fra dette.

Loven er også den sentrale loven for planlegging og gjennomføring av det enkelte byggetiltak. Det sies uttrykkelig at planleggingen og gjennomføringen kan være både offentlig og privat. Planer etter loven vil dels utarbeides av offentlige myndigheter, dels av private. Det er først og fremst forslag til detaljplan innenfor det kommunale plansystemet som forutsettes å kunne utarbeides og fremmes av private. På samme måten vil både offentlige myndigheter og private utbyggere stå for gjennomføringen av bygge- og anleggstiltak. Med uttrykket « bygge- og anleggstiltak» siktes det til ethvert tiltak som omfattes av loven, enten det krever tillatelse etter reglene i lovens kapittel XV og XVI, eller reguleres direkte gjennom arealplanene uten tillatelse. Dette omfatter også endring av bruk av bygninger. Loven gir det rettslige grunnlaget for slik arealplanlegging som er nødvendig for å gjennomføre et byggetiltak eller annen varig endring av arealbruken, i første rekke gjennom detaljplan med fastsettelse av arealformål, hensynssoner og tilhørende bestemmelser. Den gir også det rettslige grunnlaget for å stille tekniske, estetiske og andre krav til det enkelte bygge- og anleggstiltak i forbindelse med behandlingen av søknad om tillatelse. Også i disse sakene er det ikke minst viktig å ha presise saksbehandlingsregler for å sikre at de forskjellige interesser blir hørt og vurdert før vedtak fattes.

Utvalgsmedlemmet Toven har følgende særmerknad:

«Utvalget foreslår at loven skal gjelde planlegging for forvaltning av arealer og andre fysiske ressurser. Motivene gir inntrykk av at loven skal omfatte forvaltning av alle ressurser, og at planene skal kunne omfatte enhver sektor og oppgave som planmyndigheten ser behov for å stimulere, styre eller på annen måte påvirke. Utvalgsmedlem Toven påpeker at forvaltning av ressurser i stor grad reguleres gjennom sektorlov, dersom kommunens myndighet utvides generelt inn på saksområder hvor myndigheten i dag tilligger sektormyndigheter, uten at det foretas noen avgrensning i forhold til sektorlovgivningen, medfører dette at sektormyndighetene og planmyndighetene kan gi dels overlappende og motstridende bestemmelser om samme forhold, planmyndigheten gis dermed mulighet for omkamp der man er uenig i sektormyndighetens vedtak. Dette bidrar til meget uklare ansvars- og myndighetsforhold, som åpner for omkamp og overprøving. Dette er det motsatte av samordning, og medfører en dobbeltbehandling som strider mot utvalgets mandat om forenkling, forutsigbarhet, effektivitet og klarhet i lovverket. Her er det nødvendig å foreta en opprydding og avgrensning i forhold til sektorlovgivningen.

Toven foreslår derfor følgende tilføyelse i lovmotivene til § 1-2 ;

Planmyndigheten kan ikke gi bestemmelser om forhold som reguleres av sektorlov, med mindre vedkommende sektorlov tillegger myndigheten til planmyndigheten.»

Til § 1-3 Lovens geografiske virkeområde

Når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, gjelder loven for hele landet herunder vassdrag.

I sjøområder gjelder loven ut til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Kongen kan for enkelte sjøområder og formål og virksomheter i sjø fastsette et annet virkeområde.

Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard.

Et mindretall (Slettebøe, Svensli og Toven) foreslår følgende tilføyelse til andre ledd:

Rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes likevel ikke av loven.

Første ledd er det samme som i gjeldende lov

I sjøområder gjelder dagens lov ut til grunnlinjen, men Kongen kan for enkelte sjøområder fastsette virkeområdet lengre inn, og rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes ikke av loven.

Utvalget mener dagens avgrensning i sjø i unødvendig grad begrenser mulighetene til å klarlegge og avveie interesser i sjøområder, og at virkeområdet bør utvides noe. Behovet for en bedre samlet kystsoneplanlegging, hvor også sjøfarts- og fiskeriinteressene kommer sterkt inn, gjør dette nødvendig. Også vernebehov tilsier dette.

En særlig grunn til dette er at EUs vannressursdirektiv, som skal gjennomføres i Norge blant annet gjennom bruk av planleggingen etter plan- og bygningsloven, uttrykkelig gjelder ut til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Det er derfor i alle fall nødvendig å utvide lovens virkeområde i den utstrekning loven anvendes for gjennomføring av direktivet. Siden vannressursplanleggingen ofte vil ha nær sammenheng med og gripe inn i den generelle areal- og ressursplanleggingen, vil det kunne bli komplisert å ha forskjellige virkeområder for loven avhengig av om vedkommende spørsmål faller inn under virkeområdet for vannressursdirektivet eller ikke.

I sjøen langs kysten stanser den private eiendomsretten som hovedregel «ved marbakken». Utenfor er sjøen å anse som allmenning, med fri ferdsel, fri adgang til fritidsfiske og så videre. Kommunegrensene anses å stanse ved grunnlinjen, og sjøområdene utenfor grunnlinjen, herunder overflaten, vannsøylen, sjøbunnen og undergrunnen, tilhører Staten og reguleres av statlige myndigheter alene. Det har derfor vært hevdet at plansystemet i plan- og bygningsloven, med kommunen som den primære arealmyndighet, ikke er anvendbart utenfor grunnlinjen. Utvalget ser imidlertid ikke dette formelle forholdet som avgjørende for å begrense lovens virkeområde. Forslaget om å utvide lovens virkeområde endrer ikke regelen om at kommunegrensen går til grunnlinjen, og kommunens planmyndighet strekkes heller ikke utenfor grunnlinjen.

Der det er reelt behov for å trekke opp retningslinjer for bruk av sjøområder utenfor grunnlinjen, må den kommunale planen i nødvendig utstrekning kombineres med statlige planvedtak. God kystsoneplanlegging vil forøvrig ofte kreve planlegging over kommunegrensene, og en fylkesdelplan for arealbruk, med statlig medvirkning, kan være tjenlig. Her må berørte kommuner, fylkeskommuner og de berørte statlige myndigheter samarbeide. De planredskap som ligger i loven, vil i kombinasjon gi de nødvendige muligheter. Utvalget ser det derfor mer som et faglig/teknisk enn et juridisk problem å få til en hensiktsmessig helhetlig planlegging av kystområdene ut til 1 nautisk mil der det er ønskelig. Utvalget forutsetter at de sterkest berørte departementer arbeider videre med dette i forbindelse med gjennomføringen av vannressursdirektivet og loven generelt.

Utvalget antar at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig å fastsette et annet virkeområde i sjø for enkelte sjøområder og formål og virksomheter, og har innført en generell hjemmel for dette. I motsetning til dagens regel, foreslås det her en mulighet for Kongen til også å utvide virkeområdet når det er behov for dette. Dette kan for eksempel gjelde i tilfelle hvor det er en nær sammenheng mellom næringsmessige behov, og/eller vernebehov, innenfor og utenfor grensen på 1 nautisk mil. Det kan også være behov for å se forskjellige oppgaver i sammenheng over denne grensen. Virkeområdet bør kunne utvides når dette er nødvendig for å få til gode helhetsløsninger i kystsoneplanleggingen.

Utvalgets flertall foreslår å sløyfe det alminnelige unntaket fra lovens virkeområde for rørledninger i sjø for transport av petroleum. Det er vanskelig å se begrunnelsen for at rørledninger som føres inn til eller nær land, ikke skal omfattes av loven også for den del av ledningen som ligger i sjøen. Rørledninger kan ha stor betydning for bruken av både sjø- og landarealet i området, samtidig som annen arealbruk kan bli avgjørende for hvor rørledninger kan eller ikke kan ilandføres. Planlegging av rørledninger i sjø bør derfor inngå i den alminnelige arealplanlegging. Mindretallet (Slettebøe, Svensli og Toven) mener någjeldende unntak for rørledninger bør opprettholdes og viser til nedenstående særmerknad.

Noen internasjonale avtaler på lovens område innebærer plikter som går ut over landets grenser. For eksempel inntrer særlig forpliktelser m.h.t. utredning av konsekvenser, dersom det kan oppstå konsekvenser i andre land, jf.§ 1-9. Formuleringen av lovens geografiske virkeområde er ikke ment å innebære begrensninger i slike forpliktelser.

Svalbardmiljøloven har bestemmelser om arealplanlegging og annen forvaltning av natur- og kulturmiljøet på Svalbard. I all hovedsak vil disse gjøre arealplansystemet i plan- og bygningsloven overflødig. Imidlertid kan slik sektorovergripende samfunnsplanlegging som plan- og bygningsloven forøvrig legger opp til, være aktuelt også på Svalbard. Det er også mulig at enkelte andre av de virkemidler som nå innføres gjennom denne loven, kan supplere Svalbardlovens bestemmelser. Utvalget har derfor valgt å opprettholde dagens bestemmelse om at loven helt eller delvis kan gjøres gjeldende for Svalbard.

Særmerknad fra medlemmene Slettebøe, Svensli og Toven vedrørende rørledninger:

Rørledninger i sjø for transport av petroleum bør fortsatt falle utenfor plan- og bygningsloven. En behandling etter plan- og bygningsloven er i slike tilfeller ikke nødvendig i tillegg til den behandling slike rørledninger undergis av sentrale myndigheter foretar i saken. En eventuell dobbeltbehandling kan være meget uheldig ettersom kommuner som i relativt liten utstrekning berøres av at det legges rørledninger i sjø for transport av petroleum får innflytelse, i saker av stor nasjonal betydning, som neppe står i rimelig forhold til deres interesse i saken.

Begrunnelsen er: Miljøverndepartementet gikk i forbindelse med Ot.prp. nr 51 (1987-1988) inn for å gjøre unntak i lovens virkeområde for rørledninger i sjø for transport av petroleum. Medlemmet Slettebøe kan ikke se at det vesentlige endringer som tilsier at det tas inn i lovens virkeområde.

«Miljøverndepartementet vil peke på at de sterke nasjonale interessene knyttet til petroleumsvirksomheten medfører behov for klare saksbehandlingsregler og raske avklaringer. Kommunenes behov for å planlegge sjøområdene er i hovedsak knyttet til sjøoverflaten og mer unntaksvis til sjøbunnen. En avveining mellom kommunenes ønsker og behov for planlegging av sjøbunnen og petroleumsmyndighetenes interesser tilsier derfor at de nasjonale hensyn må gå foran i forhold til sjøområdene. Miljøverndepartementet mener derfor at rørledninger for transport av petroleum bør unntas fra lovens virkeområde i sjø. For å sikre nødvendig samordning forutsetter departementet at vedtak om plassering av petroleumsanlegg innenfor lovens stedlige virkeområde først fattes etter at de berørte fylkeskommuner og kommuner er blitt hørt.»

«Av hensyn til de sterke nasjonale interessene som er knyttet til petroleumsvirksomheten, er det i bestemmelsens (§ 1) siste punktum foreslått at plasseringen av rørledninger kan skje uavhengig av bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Loven vil således ikke gjelde for slike tiltak i sjø.»

Dagens praksis:

Rørledninger i sjø for transport av petroleum vil være omfattet av plan for utbygging og drift eller særskilt tillatelse til anlegg og drift som godkjennes i medhold av petroleumsloven § 4-2 og § 4-3. En slik plan/tillatelse vil behandles av Stortinget eller regjeringen alt etter hvor omfattende utbygging det er tale om. Ved en slik behandling vil Stortinget og/eller regjeringen foreta en overordnet samfunnsmessig avveining som vil gi føringer som er retningsgivende ved Olje- og energidepartementets godkjennelse/tillatelse etter petroleumsloven. Forut for en endelig godkjennelse vil det i henhold til krav i petroleumsloven foretas konsekvensutredninger, og berørte myndigheter, kommune, organisasjoner og private vil gis anledning til å uttale seg.

En planbehandling i den enkelte kommune hvor rørledningen passerer i sjøen vil således innebære en komplikasjon av saksbehandlingen som synes unødvendig. Det vil videre, særlig i tilfeller hvor rørledningen går gjennom flere kommuner, kunne føre til at den mest gunstige trasé for rørledningen samlet sett fra et samfunnsøkonomisk, sikkerhetsmessig og miljømessig synspunkt ikke blir realisert fordi særinteresser i én kommune alene får gjennomslag. En planbehandling i hver enkelt kommune for rørledninger i sjø for transport av petroleum vil således kunne gi enkelte kommuner innflytelse som ikke står i rimelig forhold til hvor berørt de vil være av tiltaket, samtidig som viktige nasjonale interesser vil kunne gjøre seg gjeldende og må ivaretas. For så vidt gjelder rørledninger for transport av petroleum på land er disse allerede omfattet av plan- og bygningsloven. Selve landfallet, det vil si hvor rørledningen kommer i land, omfattes også av plan- og bygningsloven. Det samme gjelder eventuelle landterminaler.

Til § 1-4 Verdier og retningslinjer for planlegging etter loven

Planlegging og planer etter loven skal sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og fylker, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses. Planene skal bygge på de økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. Planleggingen skal ikke være mer omfattende enn nødvendig.

Bærekraftig utvikling er et mål for både lokal, regional og nasjonal planlegging. Planleggingen skal fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale og kulturelle mål og verdier, og skal vareta framtidige generasjoners behov og valgmuligheter.

Planleggingen skal være demokratisk. Planleggingen styres av folkevalgte organer. Alle berørte interesser og myndigheter, og allmennheten, skal sikres mulighet til medvirkning og innflytelse. Planbehandlingen skal vareta den enkeltes rettssikkerhet, og skje innenfor frister som loven og planmyndighetene setter. Planene vedtas av politiske myndigheter.

Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i eller på et område sees i sammenheng. Den skal sikre samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.

Planleggingen skal være målrettet. Den skal gi rom for lokale tilpasninger og prioriteringer. Som hovedregel velger den enkelte fylkeskommune og kommune selv planleggingsoppgaver.

Planleggingen skal vareta og avveie både kommunale, regionale, nasjonale og internasjonale hensyn og interesser. Gjennom planleggingen skal nasjonale og internasjonale hensyn og interesser tilpasses lokale og regionale forhold.

Planleggingen skal bygge på prinsippene om at oppgaver skal søkes løst på det laveste hensiktsmessige nivå, og om gjensidig informasjon mellom forvaltningsnivåene som grunnlag for planlegging og vedtak.

Planleggingen skal være forpliktende og forutsigbar. Vedtatte planer skal være et felles grunnlag for kommunal, fylkeskommunal, statlig og privat virksomhet i planområdet.

Et mindretall (Toven) foreslår at § 1-4 utgår.

Det følgende er merknader fra flertallet, alle unntatt Toven.

§ 1-4 angir viktige verdier som skal varetas i planleggingen etter loven og gir retningslinjer for denne planleggingen. Det er en erfaring at bestemmelsene i någjeldende lov ikke gir et klart bilde av formålet med plansystemet og hvordan det er ment å virke innenfor helheten av offentlig planlegging og styring. Paragrafen utfyller formålsparagrafen for så vidt gjelder lovens plansystem spesielt. Den er ment å gi veiledning for så vel myndighetene som for private aktører og allmennheten som skal bruke loven, om viktige formål med og grunntanker bak dette plansystemet. Dens strengt rettslige betydning vil primært være som faktor ved tolkningen av lovens bestemmelser. Mye av innholdet i paragrafen er generelt formulert. Senere paragrafer i loven vil inneholde mer presise regler om de forskjellige spørsmål som berøres og dermed ha en klarere rettslig betydning.

Første ledd understreker det brede formål og anvendelsesområde for planleggingen, og utdyper lovens § 1-2 i forhold til planleggingen. Uttrykket «den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen» er ment å favne vidt, og dekke de aller fleste viktige samfunnsoppgaver. Det kan være sammenheng mellom dem. For eksempel vil den helsemessige utviklingen være avhengig av både sosiale forhold, miljøforhold, økonomi og så videre. Den understreker også at planleggingen skal være et nyttig virkemiddel og ikke et mål i seg selv. Dette krever at den er realistisk i den forstand at den bygger på de reelle økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring. Det er også viktig at kommuner og fylker ikke «planlegger for planleggingens egen skyld», og derfor at de ikke gjør planleggingen mer omfattende enn nødvendig.

Andre ledd peker på at målet om bærekraftig utvikling er en viktig verdi i planleggingen på både lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Et hovedformål med planleggingen er nettopp å fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale og kulturelle mål og verdier. For å gjøre dette mulig, må planprosessene være grundige og sikre at de forskjellige interessene som berøres av planen, og konsekvenser av ulike planalternativer, kommer klart fram og tas i betraktning. Det vises ellers til kommentaren til § 1-1 om hva som generelt ligger i målet om bærekraftig utvikling.

Tredje ledd understreker at planleggingen og planvedtak er en klart politisk virksomhet. Plan- og bygningsloven skal være et redskap for politiske organer til å definere og virkeliggjøre politiske mål. Gjennom planene settes mål for utviklingen innenfor en kommune eller et fylke, som krever bevisst bruk av virkemidler, og prioritering av bruken av de begrensete ressurser som står til rådighet. Planer for arealbruk bestemmer hvordan de forskjellige deler av kommunens areal skal kunne brukes i framtida. Også dette innebærer klart politiske avveininger og valg mellom mål og hensyn som ofte kan være motstridende. Planene får den mest direkte betydning for grunneierne og andre med rettigheter til fast eiendom, ved at de bestemmer hvordan eiendommen kan nyttes og dermed også langt på veg eiendommens økonomiske verdi. Indirekte får arealplanene betydning for hele befolkningens velferd ved at de bestemmer hvordan det felles rom kan utformes og brukes.

Planenes store betydning for både grunneiere og allmennheten gjør selve planprosessen svært viktig. Bred medvirkning er en grunnleggende verdi i plansystemet, som er søkt varetatt i de reglene som gjelder for behandlingen av de forskjellige plantypene. Rettssikkerheten må varetas både for grunneierne og for alle andre interesser som berøres av planer. Lovforslaget søker å sikre dette ved uttrykkelig å gi alle de som berøres sterkest, mulighet til å influere på prosessen. Dette fordrer at prosessen er åpen og at enhver kan sette seg inn i planforslagene. For planer som innebærer mer omfattende begrensninger i rådigheten over eiendommer, må planprosessen oppfylle forvaltningslovens alminnelige krav til saksbehandling, m.h.t. varsel om at planleggingen settes i gang, rett til å uttale seg om saken - ofte i flere stadier - og klageadgang. Det er også en viktig side av rettssikkerheten at en plansak ikke tar for lang tid, og derfor er det presisert at planbehandlingen må skje innenfor frister. Fristspørsmålet har to sider. Det er viktig at de som har rett til å uttale seg, får den nødvendige tid til å sette seg inn i og behandle saken. Dette gjelder ikke minst kommuner og andre myndigheter, og organisasjoner, hvor saksbehandlingen nødvendigvis må ta en viss tid. Loven har flere minstefrister for å sikre dette. Det kan også være behov for å sette maksimumsfrister for saksbehandlingen, for at ikke en plansak skal trekke altfor lenge ut, med de kostnader dette ofte vil medføre for tiltakshaveren. Siden det er stor variasjon i planers innhold og kompleksitet, vil det være nødvendig, som hovedregel, å fastsette slike frister i forbindelse med den enkelte planbehandling. Det foreslås at det for de fleste større planer skal fastlegges et planprogram i en tidlig fase, som blant annet skal fastlegge frister for de forskjellige ledd i planbehandlingen.

Det er et hovedformål med planleggingen etter loven at planene skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng. Dette er slått fast i paragrafens fjerde ledd. Det gjelder både innenfor et geografisk område som for eksempel en kommunes areal eller flere kommuners areal sett i sammenheng, og på et samfunnsområde eller sektor. Alle sektorer og interesser skal delta i planleggingen. Planleggingen skal føre til en samordning av offentlig virksomhet og beslutninger, og samarbeid, både «horisontalt» mellom de forskjellige sektorer og myndigheter, og «vertikalt» mellom forvaltningsnivåene. Samordningen skjer både ved at de forskjellige hensyn og interesser kommer fram og avveies i selve planprosessen, og ved at planene blir et felles grunnlag for senere vedtak om gjennomføring. Nødvendig samordning og samarbeid vil også ofte omfatte private organisasjoner som kan ha viktige oppgaver i lokalsamfunnet, og allmennheten.

Femte ledd understreker at planleggingen skal være målrettet. Med dette menes det at planleggingen ikke skal drives for «planleggingens egen skyld» men skal bidra til å løse aktuelle oppgaver og interessekonflikter, og oppgaver som krever planlegging for å kunne løses på en god måte. Sett under ett kan plansystemet, slik det framstår i loven, virke komplisert og krevende. Men det har en betydelig fleksibilitet, som det er viktig at planmyndighetene - og særlig kommunene - utnytter. Planleggingen må tilpasses den enkelte kommunes situasjon og behov til enhver tid. Kommunen må som hovedregel selv bestemme hvilke planleggingsoppgaver som skal tas opp. En kommune som har en god kommuneplan, og hvor det ikke skjer store endringer, kan videreføre planen uten ny planprosess. For en utkantkommune er det for eksempel ofte ikke aktuelt med større nye utbygginger, og derfor heller ikke nødvendig med et omfattende arealplanarbeid. Lovforslaget innfører imidlertid en plikt for kommunene til å gjøre opp planstatus, og bestemme hvilke planoppgaver som eventuelt skal tas opp. En slik «planstrategi» skal etter forslaget utarbeides i løpet av det første året etter kommunevalget (§ 8-3). Et lignende system er foreslått som grunnlag for regional planlegging.

Kommunene står likevel ikke alltid fritt. Regionale eller nasjonale oppgaver kan kreve planlegging uavhengig av kommunens egne behov og prioriteringer. For visse typer oppgaver kan statlige eller fylkeskommunale myndigheter initiere planlegging og - etter nærmere avtale med kommunen - overta en del av planleggingsarbeidet. Staten kan også selv står for planlegging og vedta planer etter loven, jf. lovens kapittel 3.

Paragrafens sjette ledd understreker at planleggingen alltid skal vareta både kommunale, regionale, nasjonale og internasjonale hensyn og interesser - uansett deres geografiske område og beslutningsnivå. Planene etter loven er «felles arena» for myndigheter og interesser på de forskjellige nivåene. Samtidig er det viktig å understreke at de overordnete mål og hensyn må tilpasses de sterkt varierende lokale forhold rundt i landet. Planleggingen etter plan- og bygningsloven er et redskap nettopp for å «omsette» statlig politikk til behov, prioriteringer og forhold forøvrig i landets fylker og kommuner.

I sjuende ledd uttrykker paragrafen to prinsipper som er sentrale, og som også er mye fremme i den internasjonale debatten om «spatial planning» (et uttrykk som er blitt oversatt til «romlig planlegging», men som utvalget foretrekker å betegne langsiktig arealstrategi): prinsippet om at vedtak skal treffes på det lavest hensiktsmessige nivå (subsidiaritetsprinsippet), og gjensidighetsprinsippet om at informasjon og synspunkter som grunnlag for offentlige vedtak må gå både «ovenfra og ned», og «nedenfra og opp». Det er særlig grunn til å framheve at statlige vedtak av betydning for planleggingen i fylker og kommuner må bygge på synspunkter og informasjon fra det kommunale og fylkeskommunale nivå. I lovforslaget er dette varetatt blant annet ved at kommunenes rolle i fylkesplanleggingen er styrket, og ved nye krav til saksbehandlingen ved utarbeiding av statlige planretningslinjer og -bestemmelser.

Paragrafens siste ledd sier noe generelt om planenes virkninger. Det er et viktig punkt at planleggingen skal være forpliktende for alle medvirkende. Når en plan er vedtatt, ofte som et kompromiss mellom forskjellige interesser og hensyn, er det av avgjørende betydning at den legges til grunn for senere vedtak av planmyndighetene og av sektormyndighetene både i kommunen, fylkeskommunen og staten. Planene skal også være grunnlag for privat virksomhet i planområdet. Hvis ikke planene følges, faller hensikten med planleggingen langt på veg bort. Det vil være plantypen og innholdet i planen, med de retningslinjer og bestemmelser som er knyttet til, som avgjør hvilken betydning den skal ha. En plan kan gi en viss frihet til myndighetene i oppfølgingen og gjennomføringen, men kan også være meget presis og gi lite rom for senere skjønnsutøvelse.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Toven:

Etter min oppfatning preges hele utkastets kapittel 1 av en betydelig ordrikdom og gjentagelser. Særlig gjelder dette utkastets § 1-4. Hele bestemmelsen bør tas ut av loven, men kan gjerne stå i motivene. Utkastet til lovtekst inneholder her en rekke «honnørord» som om ønskelig kan tas inn i lovmotivene, men som etter min oppatning er uegnet for inkorporasjon i lovteksten på grunn av sitt skjønnsmessige og upresiserbare innhold. Jeg foreslår derfor at denne bestemmelsen tas ut av lovteksten, og forflyttes til motivene.

Jeg viser i denne forbindelse til kritikken i rapporten fra Asplan Viak AS av 20. august 2002 under avsnitt 2.2 «Lovtekstens presisjonsnivå». Her advares det mot at loven gjøres for omfattende rent tekstmessig, noe som kan skape uklare fortolkninger. Det framheves at effektene som følge av omfattende lovtekst kan være fare for begrenset fleksibilitet over tid og redusert brukervennlighet. Det er fare for at lovens robusthet over tid kan bli redusert med behov forlovendringer og tilhørende administrative kostnader. Utredningsgruppen understreker at loven bør legge hovedvekt på formål, hensikt og klare formelle krav som definerer rettigheter, plikter og virkninger med et betydelig rom for fleksibilitet (utredningen side 17). Jeg gir min uforbeholdne tilslutning til dette innspill.

Til Tovens særmerknad vil flertallet bemerke at sitatet fra Asplan Viak som nevnt i særmerknaden, er en generell kommentar som ikke gjelder § 1-4 spesielt. I kommentaren deles utvalgets daværende forslag (sommeren 2002) inn i tre typer innholdselementer: nye formelle krav, nye krav som kan fortolkes, og veiledning (lovtekst uten kravs form). Generelt advares det mot for utstrakt bruk av de to siste, uten at det er knyttet til speielle paragrafer. Rapporten er bestilt av utvalget selv og har vært benyttet iutvalgets arbeid. Lovteksten har vært bearbeidet i flere omganger siden rapporten forelå. Det vises for øvrig til kapittel 8.

§ 1-5 Retningslinjer for byggesaksbehandlingen

(Forslag forutsettes fremmet av Bygningslovutvalget)

Til § 1-6 Ansvar for planlegging

Kommunen har ansvar for kommunal planlegging og for å vedta kommunale planer etter reglene i denne lovs Del IV og kap. 7. Planer som vedtas av kommunen er kommuneplan, områdeplan og detaljplan.

Fylkeskommunen har ansvar for regional planlegging etter reglene i denne lovs Del III. Planer som vedtas av fylkeskommunen er fylkesplan og fylkesdelplan. Slikt ansvar tilligger også kommuner i fellesskap ved interkommunalt plansamarbeid. Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven.

Kongen skal trekke opp retningslinjer for planleggingen etter denne lov og føre tilsyn med at fylkeskommunene og kommunene oppfyller plikten til planlegging. Kongen kan utføre planlegging og vedta planer etter reglene i Del II.

Offentlige organer og private har rett til å fremme planforslag etter reglene i denne lov.

Alle offentlige organer har rett og plikt til å delta i planleggingen etter denne lov når den berører deres virkeområde, eller deres egne planer og vedtak.

Paragrafen slår fast det ansvaret henholdsvis kommunen, fylkeskommunen og staten har for planlegging etter loven.

Når det i første ledd sies at kommunen har ansvar for kommunal planlegging, siktes det til den kommunale planstrategien og til kommuneplan, områdeplan og detaljplan som alle som hovedregel skal vedtas av kommunen selv. At kommunen har ansvar betyr at kommunen skal sørge for at det skjer nødvendig planlegging i kommunen, og at planleggingen følger lovens regler. Det betyr ikke at alt praktisk planarbeid nødvendigvis skal utføres av kommunen. For det første legger loven opp til at andre myndigheter og private kan fremme planforslag, jf. fjerde ledd, og dette vil innebære at deler av planarbeidet kan overlates til andre enn kommunen selv. For det andre kan kommunen gjerne få bistand til det praktiske planarbeidet fra konsulenter, eller for eksempel av et interkommunalt plankontor. Men kommunen har det juridiske ansvar for at lovens krav m.h.t. innhold og planprosess oppfylles i slike prosesser.

Utvalget forholder seg til Stortingets behandling av oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune og legger til grunn at fylkeskommunen skal bestå, med regional utvikling som hovedoppgave. Utvalgets forslag er imidlertid robust i forhold til senere endringer i oppgavefordelingen og eventuelle endringer i fylkesinndeling og kommuneinndeling. Ansvaret for regional planlegging etter loven blir noe mer sammensatt enn for kommunal planlegging, fordi slik planlegging kan skje både som fylkes(del)planlegging og gjennom interkommunalt plansamarbeid. Fylkeskommunen har likevel en særlig viktig rolle som hovedansvarlig for at det skjer en egnet regional planlegging i fylket, og eventuelt over fylkesgrensene. Nærmere bestemt består ansvaret i å initiere og vedta en regional planstrategi tidlig i hver valgperiode, og utarbeide og vedta fylkesplaner og fylkesdelplaner i den utstrekning det er behov for dette. Fylkeskommunen har også ansvar for å initiere og utvikle interkommunalt plansamarbeid der dette er nødvendig og hensiktsmessig for å løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune, etter nærmere regler i lovens kapittel 7. Men loven presiserer at ansvar for nødvendig planlegging over kommunegrense også tilligger kommuner i fellesskap gjennom interkommunalt plansamarbeid. Mange kommuner, særlig mindre kommuner, har begrenset kapasitet og kompetanse for planleggingen etter loven. Bestemmelsen sier at fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven. I dette ligger at fylkeskommunen har et hovedansvar for å gi kommunene nødvendig veiledning. Men kommunene kan også søke nødvendig veiledning andre steder, for eksempel hos statlige sektormyndigheter i spørsmål som gjelder deres felt.

Staten har det overordnete ansvaret for planleggingen etter loven, og skal utøve dette gjennom forskjellige former for faglige og politiske retningslinjer for den regionale og kommunale planleggingen. I dette ligger også en tilsynsoppgave. Dette skjer i forbindelse med den enkelte plan gjennom statlige organers medvirkning i den enkelte kommunale og regionale planbehandling. I tillegg har staten flere særlige virkemidler til disposisjon: statlige planretningslinjer og planbestemmelser, og statlige arealplaner, jf. særlig lovens kapittel 4.

Det er et viktig prinsipp i loven at alle offentlige organer har både rett og plikt til å delta i planleggingen etter denne lov når den berører deres virkeområde, eller deres egne planer og vedtak. De har for eksempel rett til å bli varslet og få planforslag til høring. At de har plikt innebærer at de ikke kan «stille seg utenfor» planleggingen og på den måten unngå å bli forpliktet av de planene som vedtas. Planleggingen skal være en felles arena som alle relevante myndigheter skal delta i. Hvis viktige sektorer stiller seg utenfor, vil mye av verdien av planleggingen lett kunne falle bort. Med offentlige organer siktes det ikke bare til kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter, men også til offentlige institusjoner med forskjellige formål og organisasjonsformer, som ikke er tillagt formell myndighet til å treffe vedtak. Dette kan også være statsforetak, aksjeselskaper med stor andel av statlig, fylkeskommunalt eller kommunalt eierskap med videre. Det vises også til merknaden til § 1-7 nedenfor. Det avgjørende for om et offentlig organ skal delta i planleggingen, skal ikke være formelle forhold, men vedkommende organs rolle i forhold til planen og planoppgavene.

Til § 1-7 Medvirkning og høring

Planmyndigheten skal gjennom hele planarbeidet sørge for åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet og dialog med organiserte og uorganiserte interesser. Planmyndigheten skal tilstrebe størst mulig offentlighet i planprosessene. Som hovedregel skal opplegg for medvirkning fastlegges i planprogrammet, jf. § 1-8.

Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.

Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte. Kommunestyret skal også oppnevne en representant med særlig ansvar for å stimulere og organisere barns og unges medvirkning og på annen måte vareta deres interesser i planleggingen

Når det i denne lov heter at et planforslag skal sendes på høring, skal forslaget sendes til alle statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist. Når det heter at et forslag skal legges ut til offentlig ettersyn, betyr det at minst ett eksemplar av forslaget skal være lett tilgjengelig for alle, slik at hvem som helst kan sette seg inn i forslaget.

Det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog i alle faser av planprosessen.

Lovens formål krever aktiv medvirkning fra befolkningen i planleggingen. Dette er nødvendig for å få gode resultater av planleggingen. Bare ved en mest mulig fullstendig informasjon om behov, oppgaver, verdier og interesser på eller i et planområde, kan samfunnet løse sine mange oppgaver og utnytte sine ressurser på en måte som både er rettferdig for den enkelte og samfunnsøkonomisk effektiv. Ikke minst er dette nødvendig for å vareta langsiktige og ikke-økonomiske hensyn. God medvirkning fra alle berørte interesser i planleggingen er derfor en viktig verdi både for samfunnet og den enkelte. Gjennom ryddige og grundige medvirkningsprosesser, gjerne i en tidlig fase av planarbeidet, vil en kunne unngå overraskelser og at saken i verste fall «skjærer seg» på et senere tidspunkt. God medvirkning kan derfor også virke forenklende. Derfor er både planmyndigheter og utbyggere generelt sett tjent med god og aktiv medvirkning. Behovet for medvirkning og hvor omfattende den bør være, vi likevel være avhengig av hvor omfattende og komplisert den aktuelle planen er, og av hvor mange interesser som berøres.

Områdeplaner og detaljplaner er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. § 1-11 nedenfor. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om saksbehandlingen for enkeltvedtak gjelder i tillegg til reglene i loven her. Etter den viktige bestemmelsen i forvaltningsloven § 17 første ledd er planmyndigheten ansvarlig for at enhver sak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Dette vilkåret krever bred medvirkning gjennom høring og andre tiltak. Samtidig vil det være slik at dette vilkåret normalt er oppfylt dersom medvirkningen og høringen er gjennomført i tråd med de regler som gjelder om dette etter denne lov.

Bestemmelsen i første ledd innebærer en plikt for planmyndighetene til aktive tiltak for å få til den ønskede medvirkning. De formelle skritt som beskrives i reglene om behandlingen av de enkelte plantypene er å anse som minstekrav til saksbehandling og medvirkning. Planmyndighetene skal tilstrebe reell medvirkning.

Med kravet om størst mulig offentlighet i planprosessene menes for det første et generelt krav om åpenhet om planprosesser og plandokumenter som for eksempel utredninger, uttalelser, planforslag med aktuelle alternativer og så videre. I mer rettslig forstand ligger det en oppfordring til utstrakt meroffentlighet i forhold til offentlighetslovens regler. Disse reglene om retten til innsyn i offentlige dokumenter er å anse som minstekrav. Selv om et dokument etter loven kan unntas fra offentlighet etter loven, betyr ikke det at det alltid må eller bør unntas. I ønsket om utstrakt meroffentlighet ligger en oppfordring til å begrense bruk av adgangen til å unnta dokumenter til der det er klare behov. I framtiden vil også nye regler om rett til miljøinformasjon, som Stortinget nå har vedtatt lov om, ha betydning her.

I alminnelighet bør det bestemmes tidlig i planprosessen hvordan det skal legges til rette for en aktiv medvirkning. For de plantyper hvor det skal utarbeides et planprogram, jf. § 1-6, skal opplegget for medvirkning så vidt mulig fastsettes i planprogrammet.

Andre ledd slår fast at det er den som fremmer planforslag som har ansvaret for å legge til rette for medvirkning. For detaljplaner som fremmes av private, eller av et annet offentlig organ enn planmyndigheten, vil det være denne forslagsstilleren som skal gjøre dette. For andre planer vil det være planmyndighetens ansvar. Også i tilfelle der andre enn planmyndigheten fremmer planer, skal kommunen som planmyndighet påse at det er lagt til rette for medvirkning.

Tredje ledd gjelder den særlige utfordringen som ligger i å oppnå medvirkning fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablerte organisasjoner, og andre grupper som krever spesiell tilrettelegging. Dette kan for eksempel gjelde eldre eller barn i et område, mennesker med funksjonshemminger, mennesker med fremmedkulturell bakgrunn, eller andre personer eller grupper med særlige behov. Det kan også gjelde for eksempel interessen for friluftsliv og naturvern i nærmiljøet, som kan gjelde mange mennesker, men som ikke alltid er organisert. Det er viktig at det er bevissthet om slike forhold, slik at ikke de organiserte interessene blir urimelig dominerende i planprosessene i forhold til de som ikke er organisert. For grupper og interesser som ikke kan delta direkte, må forslagstilleren og kommunen finne andre måter som sikrer god medvirkning innenfor de muligheter som foreligger. Dette kan for eksempel være psykisk utviklingshemmede, mennesker som ikke kan norsk språk mv.

Dagens lov har en egen bestemmelse i § 9-1 første ledd om at kommunestyret skal peke ut en etatssjef eller annen tjenestemann som skal ha særlig ansvar for å ivareta barns interesser når det faste utvalget for plansaker behandler planforslag. Som det er redegjort for foran i kapittel 7.9 er erfaringene med denne ordningen blandet. Utvalget mener barns innflytelse primært må komme gjennom barn og unges egen medvirkning. Flere kommuner har gode erfaringer med å organisere særlige høringer med barn og unge og lignende. Tredje ledd slår også fast at kommunen i tillegg til sin generelle plikt til å legge til rette for medvirkning av barn og unge skal oppnevne en representant med særlig ansvar for barns medvirkning. Kommunen står fritt i valget av denne representanten, som kan komme både fra kommunen selv og utenfra, men personen bør ikke ha andre forpliktelser eller vareta andre interesser i planleggingen som kan komme i konflikt med barn og unges interesser. Representanten har stor frihet med hensyn til arbeidsformer og tiltak, men bør så langt som mulig trekke barn og unge med i drøfting om hvordan deres medvirkning best kan stimuleres og organiseres.

Bestemmelsens fjerde ledd gir en legaldefinisjon av uttrykket «sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn», som finnes i en rekke bestemmelser senere i loven. Hensikten er å få en enhetlig forståelse og et felles mønster for dette viktige leddet i behandlingen av planer, og dermed også en forenkling av loven. Å få gode og grundige uttalelser fra de som berøres av planer, er svært viktig både for at planene kan få det best mulige innhold, og for den enkeltes rettssikkerhet.

Å sende et planforslag eller lignende på høring betyr at det sendes ut til berørte parter til uttalelse. Etter den foreslåtte regel bør det for det første sendes til uttalelse til alle berørte statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Dette er etater eller instanser som har forskjellige former for regulering og lignende utøvelse av offentlig myndighet på et relevant saksområde som sin viktigste funksjon. «Offentlige organer» er en fellesbetegnelse på statlige, fylkeskommunale eller kommunale instanser og omfatter både myndigheter og enheter som ikke naturlig omfattes av begrepet «myndighet» fordi deres primære oppgave er tjenesteyting eller lignende. Selve den juridiske organisering kan variere; noen virksomheter som faller inn under dette uttrykket, kan gjerne være organisert som statsforetak, aksjeselskap, stiftelse eller lignende. Eksempler på det som her kalles «andre offentlige organer» er helse- og omsorgsinstitusjoner, skoleverket, universiteter og høgskoler, forskningsinstitusjoner, offentlige museer og andre kulturinstitusjoner, og offentlig eide selskaper med en samfunnsmessig funksjon så som transporttjenester, energiforsyning, vann og avløp. Det er ikke alltid en klar grense mellom «offentlige myndigheter» og «andre offentlige organer», og skillet vil i de fleste sammenhenger ikke være så avgjørende. Det som er viktig, er den rolle vedkommende myndighet eller organ har i forhold til planen og planoppgavene. Det er heller ikke en klar grense mellom (andre) offentlige organer og det etterfølgende uttrykket «private organisasjoner og institusjoner». Dette er ment å omfatte for det første enhver form for interesseorganisasjon eller organisasjon for formål eller hensyn som er relevante for avgjørelsen av den aktuelle plansak. Uttrykket omfatter både landsomfattende interesseorganisasjoner og lokale organisasjoner, lag og klubber, herunder også politiske partier og organisasjoner. Utrykket «institusjoner» er ment å dekke enhver virksomhet som har en samfunnsmessig funksjon, men som drives av private, og som ikke naturlig faller inn under uttrykket «organisasjon». Dette kan være private forsknings- eller utdanningsinstitusjoner, helse- og omsorgsinstitusjoner, eller lignende institusjoner med allmenne formål. Uttrykket er ikke ment å omfatte vanlige bedrifter innenfor produksjon eller tjenesteyting. Grensen vil her kunne være noe uklar. Planmyndighetene må kunne avgrense utsendelser til det som er naturlig og rimelig ut fra ressurshensyn og sakens betydning. Gjennom offentlig kunngjøring og ettersyn får alle som berøres uansett mulighet til å gjøre sine synspunkter gjeldende.

Også uttrykket «legges ut til offentlig ettersyn» finnes flere steder i loven. Det innebærer at dokumentene i saken er fysisk og praktisk tilgjengelig for enhver og kan studeres på et nærmere angitt sted. Dette er en ordning med lang tradisjon. Det vanlige er at planforslag og lignende er utlagt i rådhuset i kommunen. Det er viktig at det i praksis blir mulig for flest mulig å komme til dokumentene. For lokale planer som bare gjelder en del av en kommune, bør utleggelsen alltid skje på et egnet kontor i vedkommende område, for eksempel postkontoret eller stasjonen.

Bruken av elektroniske medier til slike formål er raskt økende. Dette åpner nye muligheter for informasjon og utveksling av synspunkter i plansaker, ikke minst i distriktene med store avstander til kommunesenteret. Utvalget mener det bør være en plikt til å benytte slike medier både til presentasjon av planforslag med videre og for innhenting av synspunkter, i alle faser av planprosessen. Dette vil gjelde fra det første varsel om at planarbeid starter til offentliggjøring av endelig planvedtak. Dette er uttrykt i siste ledd.

Til § 1-8 Planbeskrivelse og planprogram

Alle forslag til planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og følger, samt forhold til andre planer som gjelder for området.

For fylkesplan, fylkesdelplan og kommuneplan, samt for områdeplan og detaljplan som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, skal det utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Bestemmelsens første ledd slår først fast som generell regel at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og følger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Regelen er grunnleggende, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler om krav til sakens opplysning og begrunnelse for et forvaltningsvedtak. Dette er en meget viktig bestemmelse for å sikre fornuftige og unngå vilkårlige planvedtak, og hvor det tas hensyn til alle interesser når beslutningen skal tas.

Denne beskrivelsen, som heretter betegnes «planbeskrivelsen», må framkomme så tidlig som praktisk mulig i planarbeidet, og må foreligge senest når planforslaget sendes på høring. Den skal være så fyldig og presis at det er mulig å få et dekkende bilde av hensynene bak planen. Den må også vise hva planen vil medføre for berørte parter, interesser og hensyn. Det er dette som ligger i uttrykket «følger». Det er opp til planmyndighetene å vurdere om planbeskrivelsen er tilstrekkelig fyldig og presis. Mangler ved planbeskrivelsen vil være en saksbehandlingsfeil som kan gi grunnlag for klage for planer hvor det er klageadgang.

Planbeskrivelsen må framkomme tydelig i de dokumentene som legges fram til behandling når planen skal vedtas. For arealplaner suppleres planbeskrivelsen av plankartet, og av de retningslinjer og bestemmelser som skal gjelde i planområdet.

Bestemmelsen setter videre et særlig krav om at planbeskrivelsen må vise planens forhold til andre planer som gjelder for området. Det skal være en sammenheng i plansystemet. Det er særlig viktig at det gjøres klart om planen er fullt ut i samsvar med gjeldende overordnete planer eller innebærer endringer. For enkelte situasjoner gjelder det forskjellige saksbehandlingsregler for planforslag som er henholdsvis i samsvar med og i strid med overordnete planer.

Andre ledd slår fast kravet om planprogram for behandlingen av visse planer etter loven. Planprogrammet er en «plan for planleggingen». Formålet er å oppnå en oversiktlig og forutsigbar planprosess for alle berørte. Dette er ikke minst viktig ut fra hensynet til rettssikkerheten for de som fremmer et planforslag. En godt planlagt planprosess vil også gi en raskere saksbehandling og dermed effektivitet. For å oppnå dette er det særlig viktig at alle de viktigste berørte myndigheter og andre interesser er med fra begynnelsen av planarbeidet, og at de tidlig gir uttrykk for viktige forhold som det må tas hensyn til i planarbeidet. All erfaring viser at det å få en god oversikt over interessene i starten, gjør at de senere faser av planbehandlingen kan gå lettere.

Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen, opplegget for medvirkning. Det skal også gjøre rede for behovet og opplegget for utredning av vesentlige konsekvenser av planen for samfunn, naturressurser og miljø, jf. nærmere regler i § 1-9. Dette innebærer at konsekvensutredning alltid inngår som en del av planprosessen.

Etter de reglene som i dag gjelder for konsekvensutredning etter kapittel VII-a i plan- og bygningsloven, kreves det ofte særskilte prosesser for å avgjøre om et tiltak er slik at det krever konsekvensutredning (som internasjonalt gjerne betegnes som «screening»), og for å bestemme hvilke mulige konsekvenser som skal utredes (som internasjonalt gjerne betegnes som «scoping»). Disse prosessene forutsettes nå å bli varetatt i forbindelse med utarbeidingen og vedtaket av planprogrammet. Dette stiller krav til den måten planprogrammet blir til på. Det er nødvendig med en åpen og forholdsvis grundig prosess for å komme fram til et godt planprogram. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Hvor grundig prosessen vil måtte være, beror på hvor omfattende og komplisert planen er.

Bestemmelsen sier at planprogram kreves alltid for arbeidet med fylkesplan, fylkesdelplan og kommuneplan. Planprogram kreves også for områdeplan og detaljplan som kan ha «vesentlige virkninger». Dette betyr imidlertid ikke at det i disse tilfellene alltid skal utarbeides et separat planprogram. Lovforslaget har bestemmelser som sier at planprogram kan inngå i regional eller kommunal planstrategi, og dermed blir særskilt planprogram overflødig. Det kan også være parallelle prosesser som gjør det unødvendig med særskilt planprogram.

Det er planmyndighetene selv som avgjør om planprosessen er tilfredsstillende. Men i praksis vil det ha stor betydning at også parter og interesser som berøres sterkt av planen, mener den er god nok. Hvis ikke, vil planen mangle nødvendig legitimitet, og det vil lett oppstå problemer når den skal gjennomføres. Planprogrammet, som er offentlig, vil være utgangspunktet for å vurdere kvaliteten av planprosessen. For områdeplaner og detaljplaner gjelder klagereglene i forvaltningsloven. Har planbehandlingen, herunder konsekvensvurderingen, ikke vært grundig nok, vil selve planvedtaket kunne oppheves hvis svakheten kan ha hatt betydning for vedtaket. I hvilken grad det vedtatte planprogrammet er blitt fulgt, vil være et moment i denne vurderingen.

Til § 1-9 Konsekvensutredning av planer med vesentlige virkninger

For fylkesdelplan for arealbruk og kommuneplanens arealdel, samt for områdeplan og detaljplan som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, skal planbeskrivelsen inneholde en særskilt redegjørelse for planens konsekvenser (konsekvensutredning), herunder av aktuelle alternativer. Konsekvensutredningen skal utarbeides på grunnlag av planprogrammet og følge planforslaget når dette sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Planvedtaket med begrunnelse skal offentliggjøres. I begrunnelsen skal det framgå hvordan virkningene av planen og innkomne uttalelser har vært vurdert, og hvilken betydning de er tillagt ved vedtaket. Det skal også framgå hvilke krav om oppfølgende undersøkelser og vilkår som er knyttet til gjennomføringen av planen.

Dersom planen kan få vesentlige virkninger i annen stat, skal vedkommende stat varsles og gis anledning til å medvirke i planprosessen.

Kostnadene ved utarbeiding av konsekvensutredning bæres av forslagsstiller.

Kongen kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om konsekvensutredning og om planer som omfattes av denne bestemmelsen.

Som det er redegjort nærmere for i kapittel 6 foran, er det flere grunner til at utvalget foreslår at konsekvensutredning inngår som en del av behandlingen av planer etter loven. En viktig foranledning er EU-direktivet om miljøkonsekvenser av planer og programmer, som Norge etter EØS-avtalen har plikt til å gjennomføre. Det er også gode reelle grunner til å kople systemet med konsekvensutredning til plansystemet. Sett fra utbyggeres synsvinkel blir prosessen vesentlig enklere enn om planprosess og konsekvensutredning er to atskilte løp. Sett fra de berørte interessers synsvinkel er det viktig at konsekvensene utredes allerede i planfasen og ikke bare i forbindelse med det konkrete utbyggingsprosjektet. Planen vil ofte være avgjørende for hva slags tiltak som skal tillates i de forskjellige områdene, og det er i den forbindelse det er særlig viktig å klarlegge konsekvensene av de valg som gjøres.

EU-direktivet knytter plikten til å foreta konsekvensutredning til planer som sannsynligvis vil ha betydelige miljøvirkninger. Dette er videre presisert ved generell plikt til å konsekvensutrede planer som angår nærmere angitte sektorer dersom de legger rammer for framtidig tillatelse til gjennomføring av enkelttiltak. I praksis gjelder dette planer for alle sektorer med unntak av planer/programmer som kun skal tjene forsvar eller sivilt beredskap, og rene finansplaner. Utvalget legger til grunn at overordnete arealplaner alltid vil kunne ha vesentlige konsekvenser, og at de gjennom føringer for arealbruk setter rammer for enkeltprosjekter. Kravet om konsekvensutredning foreslås derfor å gjelde ubetinget for fylkesdelplaner for arealbruk og arealdelen av kommuneplan, samt for områdeplaner og detaljplaner med vesentlige virkninger.

For områdeplaner og detaljplaner blir det spørsmål hva som menes med «vesentlige virkninger». Dagens regler om konsekvensutredning gjelder for tiltak som kan medføre vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn. Utvalget har funnet det mest hensiktsmessig å videreføre dette uttrykket. De nærmere avgrensningene må det arbeides videre med, og de kan mest hensiktsmessig komme til uttrykk i forskrifter, slik systemet er med dagens regler om konsekvensutredning etter lovens kapittel VII-a. Dagens forskrifter kan tas som utgangspunkt, men disse reglene kan virke noe kompliserte og ikke alltid treffende. For eksempel vil et kriterium knyttet til investeringskostnaden ikke alltid være særlig relevant i forhold til mulige skadevirkninger. De bør derfor etter utvalgets mening ikke uten videre overføres til et nytt system. Terskelen for kravet om konsekvensutredning synes imidlertid stort sett passende og bør kunne ligge på omtrent samme nivå som i dag. For øvrig vil utviklingen av det internasjonale regelverket ha betydning for spørsmålet, og dette taler også for at de nærmere rammene gis i forskrift.

Uttrykket «vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn» er som nevnt det samme som i dagens lovbestemmelser, og utvalget mener den forståelse som er lagt til grunn til nå av dette uttrykket, kan videreføres. Som eksempler på relevante virkninger vil utvalget nevne:

• vesentlig betydning for samfunnsutviklingen, næringsliv og sysselsetting, økonomiske og sosiale forhold,

• vesentlig betydning for samfunnssikkerhet,

• vesentlige konsekvenser for folkehelsa,

• vesentlig forurensing,

• vesentlige konsekvenser for fiskeri- og havbruksnæringene,

• konflikt med naturvern-, jordvern- eller kulturminneinteresser av nasjonal eller regional verdi, eller mulighet for tap av truede eller sårbare arter, viktige kulturminner med videre,

• vesentlige konsekvenser for friluftslivet,

• vesentlig innvirkning på samisk naturgrunnlag,

• vesentlige negative virkninger for estetikk eller byggeskikk.

Uansett bør nærmere grenser som nevnt trekkes opp i forskrifter. Systemet kan også være slik at en i visse tilfelle må foreta en konkret vurdering av den enkelte plan for å avgjøre om konsekvensutredning skal kreves. Utvalget vil ikke foreslå nærmere regler for behandlingen av dette spørsmålet. Også dette egner seg bedre for regulering gjennom forskrift.

Koplingen mellom planprogram (jf. § 1-8 andre ledd) og konsekvensutredning er viktig. Konsekvensutredningen skal utarbeides på grunnlag av planprogrammet. Det skal gi en beskrivelse og vurdering av planens konsekvenser, herunder av aktuelle alternativer. Konsekvensutredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad må tilpasses den aktuelle plantype og behov for avklaring. Grunnlaget for dette skal skaffes gjennom arbeidet med planprogrammet. Det er viktig å unngå dobbeltarbeid. Dersom det er foretatt konsekvensutredning ved tidligere eller overordnete planer for samme område, må dette tas i betraktning ved vurderingen av utredningsbehov.

Uttrykket «aktuelle alternativer» må ikke forstås for snevert. Alternativer til å bygge et område ut til et bestemt formål vil alltid være å bygge det ut til et annet formål, eller å la det forbli ubygget. Dette siste, som gjerne kalles «nullalternativet», vil nesten alltid være et alternativ som må utredes i arealplanleggingen. Men det skal ikke være nødvendig å utrede alternativer som ikke er aktuelle. Ofte vil det være nødvendig å utarbeide en mer detaljert plan for et område som grunnlag for behandling av enkeltsaker. Det vil derfor ikke være nødvendig for eksempel å utrede konsekvensene av en rekke forskjellige alternative bruk av et område innenfor et arealformål i en arealdel til kommuneplan. Den mer detaljerte konsekvensutredningen må heller foretas i forbindelse med arbeidet med områdeplan eller detaljplan og omfatte den arealbruken som da viser seg å bli aktuelt, og mulige alternativer til den.

Det er et hovedpunkt at arbeidet med konsekvensutredningen skal skje i nær sammenheng med planleggingsarbeidet. Ferdig konsekvensutredning må foreligge senest samtidig med det planforslaget som sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, og følge planforslaget.

Etter dagens praksis benyttes konsekvensutredningsprosessen til å avklare spørsmål i forkant av oppstart av formell planprosess, for eksempel alternativ, lokalisering og liknende. Denne muligheten gir fleksibilitet i forhold til gjennomføring av omfattende og kompliserte planoppgaver, og kan bidra til at det fremmes planforslag kun for de relevante alternativene, samtidig som berørte gis anledning til å delta i en slik tidlig avklaringsprosess. Bestemmelsene slik de er utformet utelukker ikke at slik praksis kan videreføres i enkelte saker, for eksempel gjennom en spesielt omfattende/grundig programfase.

Det sier seg selv at en plan etter loven er et offentlig dokument, og at også selve planvedtaket er offentlig. EØS-reglene krever at dette sies uttrykkelig i lov eller forskrift, og utvalget har valgt å ta det inn i loven. EØS-reglene krever også at det skal gis en begrunnelse for planvedtaket, som redegjør for hvordan virkningene med innkomne uttalelser har vært vurdert, og hvilken betydning de har vært tillagt ved vedtaket. Dette er tatt inn i loven som et krav. Dette stiller nye krav til selve plandokumentet i forhold til det som har vært vanlig hittil. Planbeskrivelsen (jf. § 1-8 første ledd) må uttrykkelig redegjøre for de viktige virkningene som er framkommet gjennom konsekvensutredningen, uttalelsene til disse, og hvordan planmyndighetene vurderer dem. Det må framgå hvilken betydning virkningene og uttalelsene om dem er tillagt i den planen som er vedtatt. I praksis må dette framkomme av planbeskrivelsen i det endelige planforslaget som går til vedtaksorganet.

Andre ledd slår fast at planvedtaket med begrunnelse skal offentliggjøres. I begrunnelsen skal det gå fram hvordan en har lagt vekt på virkningene av planen ved vedtak og på hvilken måte dette er fulgt opp gjennom bestemmelser i vedtaket. Siste setning viser til at dette også skal omfatte bestemmelser om oppfølgende undersøkelser i de kommunale arealplanene, jf. § 9-9 og § 11-5 nummer 12 jf. § 12-3. Begrepet vilkår må i denne sammenhengen forstås slik at det omfatter rammer for gjennomføring av planen slik disse fastsettes gjennom vedtak i form av arealbrukskategorier (jf. § 9-7), hensynssoner (jf. § 9-8) og bestemmelser knyttet til gjennomføring av planen (jf. § 9-9 og § 11-5).

Undersøkelsene det vises til vil variere i forhold til plantype og planoppgave, men generelt vil de for overordnete planer knyttes til forhold som skal undersøkes på neste plannivå. For områdeplaner og detaljplaner vil det være særlig relevant å stille krav til undersøkelser for å overvåke og klargjøre de faktiske konsekvenser i anleggs- og driftsfasen, herunder effekten av avbøtende tiltak. Se for øvrig omtalen for § 11-5 nummer 11.

Formålet med bestemmelsen er å legge til rette for økt oppmerksomhet om oppfølging av planene og utforming av avbøtende tiltak tidlig i planleggingsprosessen. Erfaring, blant annet fra dagens KU-bestemmelser, viser at et slikt tidlig fokus på miljøkrav og overvåkning bidrar til å sikre god utforming og oppfølging. Forslagsstiller bør derfor som del av konsekvensutredningen vurdere behovet for, og utforme forslag til, oppfølgende undersøkelser og utforming av avbøtende tiltak og bestemmelser/vilkår.

I forbindelse med flere større utbyggingssaker i Oslo i den senere tid (Nationaltheatret stasjon, Pilestredet Park) er det gjort positive erfaringer med utforming av et såkalt miljøoppfølgingsprogram (MOP). Et slikt miljøoppfølgingsprogram er et verktøy som sikrer oversiktlig oppfølging av vedtak med bestemmelser, og presiserer hvordan forslagstiller vil følge opp og håndtere disse kravene. Et miljøoppfølgingsprogram kan også inneholde forslagstillers egne krav, samt eventuelle krav utover bestemmelser og vilkår som er framkommet i forståelse mellom planmyndighet og forslagstiller.

Tredje ledd slår fast at vedkommende stat skal varsles og gis anledning til å uttale seg dersom planen får vesentlige virkninger i et annet land. Dette er en forpliktelse Norge har etter Espoo-konvensjonen og EØS-direktivet, som også regulerer de nærmere detaljene med hensyn til prosedyre. Disse reglene egner seg best for forskrifter.

Fjerde ledd viderefører dagens regel i plan- og bygningsloven av 1985, § 33-11 om at tiltakshaver bærer utgiftene. Her brukes uttrykket forslagstiller, i og med at det dreier seg om planer som ikke nødvendigvis innebærer bestemte tiltak. Det siktes til den som fremmer forslag om plan. Det kan i enkelte situasjoner være tvil om hvem som er å anse som forslagstiller. Dette gjelder særlig ved områdeplan, i tilfelle hvor kommunen har overlatt til andre enn kommunen å utarbeide utkast til plan, jf. § 11-1 første ledd. I slike situasjoner må det avgjørende være i hvis interesse planen utarbeides. Hvis det dreier seg om et privat initiativ med sikte på å få regulert et område for utbygging, bør vedkommende utbygger bekoste konsekvensutredningen. Er det derimot kommunen selv som har initiert planarbeidet ut fra kommunens behov, bør kommunen dekke kostnadene selv om praktiske sidere ved planarbeidet er overlatt til andre.

I dagens regel er det åpnet for at departementet kan bestemme at kostnadene helt eller delvis kan dekkes av staten, fylkeskommunen eller kommunen, eller fordeles mellom dem. Utvalget anser det unødvendig å si dette uttrykkelig i loven. Hvis en utgiftsdeling kan være naturlig, vil dette kunne ordnes ved avtale mellom partene.

Utvalget foreslår ikke en regel som svarer til dagens § 33-6, som sier at «den ansvarlige myndighet avgjør om kravet til konsekvensutredning er oppfylt». Etter forslaget vil det altså ikke være krav om at en konsekvensutredning skal «godkjennes». Det blir i utgangspunktet kommunen selv som må vurdere om konsekvensutredningen er tilstrekkelig, eventuelt om den oppfyller nærmere krav som måtte være satt i forskrifter, veiledninger med videre. Svakheter eller mangler ved en konsekvensutredning vil imidlertid kunne være en feil ved saksbehandlingen. Her ligger en viktig kontroll. Dersom en fagmyndighet mener utredningen ikke er god nok som grunnlag for planen, vil den kunne gjøre gjeldende innsigelse mot planen. For planer hvor det er klageadgang, vil mangelfull konsekvensutredning gi grunnlag for klage. Eventuelt vil et planvedtak som bygger på mangelfull konsekvensutredning, kunne være ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil.

I forbindelse med konsekvensutredning av plan reiser det seg en rekke detaljspørsmål som utvalget ikke finner det naturlig å regulere eller fastlegge i selve loven. Bestemmelsens siste ledd gir regjeringen nødvendig hjemmel til å gi slike forskrifter som finnes nødvendig for at kommuner og fylkeskommuner skal kunne foreta konsekvensutredninger i forbindelse med sitt planarbeid på en hensiktsmessig og juridisk korrekt måte. Herunder kan det gis forskrifter om hvilke typer av tiltak som vil kreve konsekvensutredning, eventuell prosedyre for vurdering av om konsekvensutredning kreves og for å bestemme innhold og opplegg (som må koples til arbeidet med planprogram), hva som skal anses som vesentlige virkninger, hvilke typer av virkninger som skal utredes, og hvordan utredningene skal gjøres.

Til § 1-10 Samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse

Planleggingen etter loven skal fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier m.v.

Ved utarbeiding av arealplan for utbygging skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse. Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging. Område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone, jf. § 9-8. Planmyndigheten skal vedta slike bestemmelser om utbyggingen i sonen, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap.

Kongen kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om bruken av risiko- og sårbarhetsanalyser som omfattes av denne bestemmelsen.

Bestemmelsen gjør det til en plikt for planmyndighetene å vareta samfunnssikkerhet i planleggingen, og presiserer punktet om samfunnssikkerhet i lovens formålsparagraf. Hensikten er å understreke og tydeliggjøre betydningen av denne oppgaven som del av planleggingen. Begrepet samfunnssikkerhet er bredt og dekker det å forhindre og begrense trusler mot liv, helse, miljø og materielle verdier både ved ulykker og ved bevisste handlinger, herunder kriminalitet, og så vidt mulig begrense og avbøte mulige skadevirkninger. En underliggende verdi er - enkelt sagt - personlig trygghet for liv, helse og eiendom. Men oppgaven dreier seg også om å sikre samfunnets evne til å fungere teknisk, økonomisk og institusjonelt. Det vises også til nærmere omtale av begrepet samfunnssikkerhet i merknadene til § 1-1 første ledd.

Første ledd slår fast den generelle oppgaven som ligger i å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier med videre. Oppgaven består i å ha sikkerhet som et perspektiv og en oppgave både i den sektorovergripende samfunnsplanleggingen, og i arealplanleggingen. Det er også en viktig sammenheng mellom samfunnsplanlegging og arealplanlegging på dette feltet. Oppgaven tilligger enhver offentlig myndighet som deltar i planleggingen og som har ansvar for oppgaver som har betydning for samfunnssikkerheten. Med forebygging siktes det både til konkrete løsninger i arealplanleggingen, jf. andre ledd, og mer omfattende oppgaver knyttet til sosiale forhold, som kan ha betydning for utvikling for eksempel av kriminalitet og andre sosiale problemer.

Andre ledd gjelder den spesielle oppgaven å forhindre at det gjennom arealdisponeringen skapes særlig risiko. Risiko og sårbarhet kan på den ene siden knytte seg til arealet slik det er fra naturens side, som for eksempel at det er utsatt for flom eller ras. Det kan også oppstå som en følge av arealbruken, for eksempel ved måten viktige anlegg plasseres i forhold til hverandre, eller hvordan arealene brukes. I utgangspunktet har vi mulighet til ikke å bruke arealer som inneholder uønsket risiko og sårbarhet. Der risiko og sårbarhetsforhold er tilstede, bør det føre til forsiktighet når det gjelder å ta i bruk arealet. Alternativt må bygninger og/eller areal utformes og brukes på en slik måte at skadepotensialet holdes på et akseptabelt nivå.

Bestemmelsen slår primært fast en plikt for planmyndigheten til å påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for et arealplanområdet. Risiko- og sårbarhetsanalyse er en innarbeidet metode, som egner seg også for den type analyser av risiko som kreves i arealplanleggingen. De er et viktig verktøy til å avdekke områder som er lite egnet til utbygningsformål (flomområder, skredområder, områder for nær risikoobjekter og så videre). Analysen må av den grunn inngå som en viktig integrert premiss i planarbeidet, og dette så tidlig som mulig i prosessen. En slik analyse vil vanligvis inngå som en naturlig del av konsekvensutredningen, i de tilfelle konsekvensutredning skal utføres etter reglene om dette. Opplegget må da tas inn i planprogrammet. Men risiko- og sårbarhetsanalyse er ment som et generelt krav, som kan være aktuelt også for planer som ikke medfører plikt til konsekvensutredning. Det er meningen at plikten til å få utført en slik analyse som hovedregel ligger på forslagsstilleren for planen, på samme måte som for konsekvensutredningen. Men planmyndigheten kan også stå for analysen, og vil ha plikt til dette når det er den selv som utarbeider planen.

Andre ledd forklarer noe nærmere hva analysen skal gå ut på, og koplingen til andre deler av loven. Skal risiko- og sårbarhetsanalyser få praktisk betydning, må resultatene komme til uttrykk i planene i nødvendig utstrekning. Når det knytter seg fare, risiko eller sårbarhet til visse arealer, eller bestemt bruk av arealer, skal dette markeres i kommuneplanens arealdel som hensynssone med slike bestemmelser, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap.

Innspill til arealplanleggingen om slike forhold må komme fra de relevante planmyndigheter og tilsynmyndigheter. Det er viktig at det etableres en aktiv kommunikasjon mellom planmyndigheter og tilsynsmyndigheter på alle forvaltningsnivå, slik at kartlagte risiko- og sårbarhetsområder blir bekjentgjort for alle som har behov for informasjonen. Samarbeid over sektorgrensene er viktig for blant annet å se muligheter for skade og behov for forebygging i sammenheng, og finne fram til de beste løsningene for å avverge og begrense skadevirkninger. Dette legger til rette for samarbeid om å legge analyseresultatene inn i for eksempel digitale kart og annen areal-, plan- og risikoinformasjon mellom planmyndigheter og tilsynsmyndigheter på alle forvaltningsnivå (for eksempel gjennom AREALIS). Samfunnsøkonomisk vil dette ha betydning gjennom at ulike myndigheter som har behov for en gitt informasjon kan hente ut allerede registrerte data. De forskjellige myndighetene kan etablere tett samarbeid på områder der de har felles mål og interesser. På sikt vil dette lede til en gradvis økning i den generelle risikobevissthet som etter hvert vil gi positiv uttelling i form av færre ulykker, kriser og katastrofer.

Tredje ledd gir regjeringen hjemmel til i forskrift å gi utfyllende bestemmelser om bruken av risiko- og sårbarhetsanalyser som omfattes av denne bestemmelsen. Det reiser seg mange spørsmål av teknisk art i arbeidet med slik analyser, om hvordan de skal innpasses i planleggingen på en god måte og så videre. Utvalget mener det er nødvendig for de relevante sentrale myndigheter å kunne gi nærmere regler om dette.

Til § 1-11 Rettsvirkninger av planer

En vedtatt plan etter denne lov skal legges til grunn for videre planlegging og forvaltning i planområdet, og for vedtak om virksomhet, utbygging og vern. Vedtatt arealplan bestemmer framtidig arealbruk i planområdet. De nærmere rettsvirkningene av arealplaner framgår av reglene for de enkelte plantypene.

Planen skal legges til grunn når det skal treffes vedtak etter andre lover på saksområder som omfattes av planen, på den måten som framgår av vedkommende plan og planbestemmelser, og av bestemmelser i slike andre lover.

Et mindretall (Karlsen, Slettebøe, Svensli og Toven) foreslår at følgende nytt siste ledd tilføyes:

Planmyndigheten kan i det enkelte tilfelle bestemme at det ikke trengs planbehandling etter plan- og bygningsloven for tiltak som konsesjonsbehandles etter energiloven.

§ 1-11 slår fast prinsippet om rettsvirkningen av vedtatte planer. Det er selve formålet med planene at de skal legges til grunn for den videre planleggingen og forvaltningen i planområdet. Innholdet i senere vedtak om virksomhet, utbygging og vern innenfor planens område skal være slik at de bidrar til å virkeliggjøre og gjennomføre planen.

Første ledd er en generell bestemmelse, som i generell form slår fast prinsippet med tanke på senere planlegging og vedtak etter denne loven. Mer presise regler om planers virkninger gis i egne regler i tilknytning til de enkelte bestemmelser senere i loven.

Andre ledd slår uttrykkelig fast at planer etter loven skal ha virkninger også for vedtak etter andre lover, ikke minst forskjellige sektorlover. Det vises til den generelle diskusjonen i kapittel 2.2 foran av behovet for samordning over sektorgrensene gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Samordningen skjer ved at de forskjellige sektorer og interesser deltar i planleggingen, at de ulike hensyn og interesser ses i sammenheng og avveies, og at vedtatte planer så legges til grunn ved bruk av lovgivning og andre virkemidler på alle de sektorer som planen omfatter. Forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning gir ellers et sammensatt og komplisert bilde. Hvordan forholdet skal være mellom planer etter plan- og bygningsloven og vedtak etter sektorloven, vil måtte framgå dels av lovene selv, og dels av det som følger av den enkelte plan med planbestemmelser.

For kommunale arealplaner gir loven etter utvalgets forslag noen hjemler til å gi bestemmelser om tiltak og virksomhet som også reguleres av andre lover. Her vil det kunne foreligge overlappende kompetanse mellom kommunen og vedkommende sektormyndighet. Planene kan også inneholde bestemmelser om restriksjoner på arealbruk, og andre retningslinjer for anvendelsen av sektorlovgivning, hvor hjemmelen finnes i vedkommende sektorlov. De hensynssoner med tilhørende restriksjoner som det er adgang til å ta inn i de kommunale arealplanene, vil delvis være basert på slik sektorlovgivning. Eksempler kan være soner for beskyttelse av drikkevannskilder etter kommunehelseloven eller soner for restriksjoner rundt flyplass med hjemmel i luftfartsloven. Det kan også være slik at en sektorlov knytter visse typer av vedtak, for eksempel tillatelse til en utbygging eller lignende, direkte til planvedtak etter plan- og bygningsloven på en slik måte at planvedtaket enten erstatter, eller treffes i kombinasjon med, vedtak etter sektorloven.

Dissens til § 1-11 Rettsvirkning av planer

Et medlem (Toven) viser til at utvalgets flertall foreslår inntatt en bestemmelse i annet ledd om at plan skal legges til grunn når det skal treffes vedtak etter andre lover på saksområder som omfattes av planen, på den måte som framgår av planen, vedtatte planbestemmelser, og bestemmelser i andre lover. Det framgår videre av premissene at planer etter plan- og bygningsloven skal ha virkninger også for vedtak etter sektorlover, og at godkjent kommuneplan skal være et moment av betydning for utfallet av konsesjonsbehandling. Flertallet legger videre til grunn at nødvendig samordning skal skje ved at forskjellige sektorer deltar i planlegging etter plan- og bygningsloven.

Medlemmet Toven viser til at konsesjonssøknader etter vassdragsreguleringsloven, vannressursloven og energiloven ofte vil være i strid med de foreliggende arealplaner. Av kommentarene til kapittel 7.6 om energi framgår det under pkt. 7.6.3.2 at et anlegg ikke kan være i strid med gjeldende plan. Det vises deretter til at det etter konsesjon er meddelt, gis unntak fra gjeldende plan, eller foretas en senere planendring. I premissene til de konkrete lovforslag vedr. vannressursloven, vassdragreguleringsloven og energiloven forutsettes likevel at det i tillegg til konsesjon må foreligge godkjent plan.

Utvalgets medlem Toven går i mot forslaget om at det skal foreligge godkjent plan i tillegg til konsesjon for at tiltak skal gjennomføres, noe som i realiteten innebærer en skjerpelse av plankravet. Det må i stedet være tilstrekkelig å gi en dispensasjon fra gjeldende plan inntil nødvendig omregulering er foretatt. Et slikt skjerpet krav innebærer redusert forutsigbarhet i prosessen for utbygger, og vil kunne bidra til å forsinke gjennomføringen av prosjekter som har fått meddelt konsesjon.

Forslaget om at innholdet i en godkjent kommuneplan skal være av betydning for utfallet av konsesjonsbehandling er etter medlemmet Tovens oppfatning en statisk og lite fleksibel løsning. Det forhold at et tiltak ikke er omhandlet i eksisterende plan blir automatisk et moment mot at konsesjon skal gis, selv om tiltaket overhodet ikke ble vurdert ved vedtagelsen av gjeldende plan. Medlemmet Toven går derfor imot at innholdet i eksisterende kommuneplan skal være et moment av betydning ved avgjørelsen av konsesjonssaken.

Når det gjelder forslag til nytt siste ledd vises det til begrunnelse i Tovens dissens til kapitel 7.6 om energi.

Til § 1-12 Tillatelse til bygge- og anleggstiltak

Bygge- og anleggstiltak og annen endring av arealbruk som omfattes av denne lov kan ikke foretas uten at det på forhånd er gitt tillatelse etter reglene i kap. XVI, eller tiltakshaveren har gitt melding og vilkårene for å kunne sette tiltaket i verk er oppfylt. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om hvilke tiltak som krever tillatelse eller melding, og kan i forskrift også bestemme at visse tiltak skal være fritatt for krav om tillatelse eller melding.

For å få byggetillatelse etter reglene i kap. XVI eller melding må et byggetiltak og annen endring av arealbruk ikke være i strid med bestemmelser i loven, forskrifter og vedtekter gitt med hjemmel i loven, eller med vedtatte arealplaner med planbestemmelser. Dette gjelder også tiltak som er fritatt for byggetillatelse eller melding.

Bestemmelser og planer kan fravikes ved at rette myndighet gir dispensasjon i hver enkelt sak på grunnlag av søknad og behandling etter § 19-1. Kommunen kan nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud etter reglene i § 19-2 når den finner at et område bør reguleres eller omreguleres før nye tiltak tillates.

Bestemmelsen redegjør for det sentrale punktet i loven at ethvert bygge- og anleggstiltak enten må ha formell tillatelse, eller være tillatt, etter lovens nærmere regler. Dette følger av loven i dag, og utvalgets lovforslag gjør ikke endringer i dette prinsippet. Formålet med å ta inn en slik bestemmelse i kapittel 1 er å gjøre dette fundamentale prinsippet synlig tidlig i loven, slik at lovens system framstår klarere enn det gjør i dag. Samtidig gjøres det tidlig klart at det kan fastsettes i forskrift hvilke tiltak som krever tillatelse eller melding, og også at visse tiltak helt kan fritas for reglene om tillatelse eller melding. Dette er innholdet i første ledd , som altså ikke innebærer noe nytt i forhold til dagens regler.

Andre ledd forklarer sammenhengen mellom plan og byggesak, og arealplaners betydning for avgjørelse av søknader om tillatelse og melding. Også her videreføres dagens system uten endring. At dette er systemet følger i dag, noe indirekte, av reglene i lovens kapittel XV og XVI, særlig § 95 nr. 2, foruten av reglene om virkningene av kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i henholdsvis § 20-6 og § 31. Forslaget er ment å gjøre dette viktige punktet vesentlig tydeligere enn det er i dag. Siste punktum klargjør noe som kommer særlig dårlig fram i dagens lov, nemlig at rettsvirkningen av en plan gjelder også for tiltak som ikke omfattes av reglene om tillatelse eller melding.

Også tredje ledd er tatt med av opplysningsgrunner. Der forklares det at en plan kan fravikes på to måter: For det første kan en som ønsker å gjennomføre et tiltak i strid med vedtatt plan, søke tillatelse til tiltaket gjennom dispensasjon fra planen. Dispensasjonssøknaden avgjøres etter lovens regler om dispensasjon, hvor utvalget fremmer et nytt forslag, jf. § 19-1. For det andre kan kommunen selv hindre et tiltak selv om det ikke er i strid med gjeldende plan, for eksempel dersom den ønsker å endre planen, eller utarbeide en plan for et nytt område før eventuelt tillatelse gis. I dette tilfellet kan kommunen nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud etter reglene i § 19-2. På begge punkter videreføres systemet i dagens lov, men utvalget foreslår enkelte justeringer av dispensasjonsbestemmelsen og noen mindre endringer i reglene om bygge- og deleforbud.

Til § 1-13 Forbud mot bygging m.v. i 100-metersbeltet langs sjøen

Tiltak som nevnt i § 81, § 84, § 86a, § 86b og§ 93, og innhegning, kan ikke oppføres eller settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann.

Forbudet etter første ledd gjelder så langt ikke annet er fastsatt i områdeplan eller detaljplan.

I arealdel til kommuneplan kan kommunen gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og opplag, for landbruk, fiske, fangst, havbruk og sjøverts ferdsel, i 100-metersbeltet. Tilsvarende gjelder for fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning

Et mindretall (Bugge, Evensen og Saglie) foreslår følgende tilføyelse til andre ledd: «I slike planer bør bygging i 100-metersbeltet så vidt mulig unngås av hensyn til naturmiljø, friluftsliv og andre allmenne interesser.»

Bestemmelsen gjelder strandområdet - 100-metersbeltet - langs kysten. For strandområdene langs vassdrag og innsjøer gjelder det særregler som følger primært av reglene om kommuneplanens arealdel.

Det vises til den generelle drøftingen av strandvernet i NOU 2001:7 kapittel 17.3 og i kapittel 5.6 foran. Som det er redegjort for der, mener utvalget at bestemmelsen kan og bør gjøres vesentlig enklere og tydeligere enn dagens regel, og også noe enklere enn det forslaget som utvalget fremmet i NOU 2001:7. Det er også nødvendig å gjøre den klarere i forhold til lovens system av planer og kravene om tillatelse for byggetiltak med videre. Utvalget mener også at regelen bør skjerpes noe i forhold dagens regel.

Utvalget legger til grunn at de fleste kommuner med kystlinje i dag har vedtatte arealplaner for strandområdene i kommunen, dels i form av arealdel til kommuneplan eller kommunedelplan, og dels reguleringsplan, og at den praktiske betydningen av endringene derfor ikke vil bli store.

Første ledd er en nødvendig klargjøring og presisering av dagens regel. Forslaget innebærer at det i stedet for opprekning av de tiltak forbudet retter seg mot, gjøres klart at forbudet rammer alle tiltak som går inn under rettsvirkninger av planer. Dette er de tiltak som enten krever tillatelse etter § 93 første ledd eller melding etter § 86 a, herunder også tiltak som er fritatt for søknad om tillatelse eller melding etter forskrift, men som likevel ikke må være i strid med plan for å være lovlig. Det omfatter også tiltak i landbruket (§ 81) og bygninger innenfor en bedrifts område (§ 86 b). Dette innebærer ikke noen vesentlig skjerpelse av dagens lov, men i enkelte tilfelle vil det bli strengere fordi det uklare vesentlighetskravet for endringer - som skaper en del usikkerhet og forskjeller i praksis - fjernes. Deling av eiendom dekkes også fortsatt, i den utstrekning delingen omfattes av kravet om tillatelse etter § 93 første ledd bokstav h.

Andre ledd er dels en videreføring, dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17-2 andre ledd. Dagens regel sier for det første at 100-metersforbudet ikke gjelder i «tettbygd strøk». Dette er etter hvert blitt en nokså uheldig regel, fordi det er vanskelig å avgrense «tettbygd strøk», og utvalget mener dette unntaket bør sløyfes.

Etter dagens regel setter en reguleringsplan forbudet mot bygging i 100-metersbeltet til side. Det er planen som bestemmer framtidig arealbruk. Planen kan være strengere eller mindre streng enn det som følger av lovens regler. Denne ordningen foreslås videreført, og da slik at både en områdeplan og en detaljplan vil gå foran det generelle byggeforbudet.

Det følger av lovens øvrige regler, særlig av bestemmelsene i § 9-6, § 9-9, § 11-1 og § 12-1 at det alltid kreves detaljplan - eventuelt områdeplan etter kommunens vedtak - for utbygging i områder som i kommuneplanens arealdel er lagt ut til bebyggelse og anlegg eller omforming og fornyelse. Loven selv krever også slik plan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger. Større anlegg og utbygginger til næringsvirksomhet, boliger, fritidshus med videre vil etter disse reglene alltid kreve detaljplan eller områdeplan, og vil bare kunne oppføres i 100-metersbeltet på grunnlag av områdeplan eller detaljplan. Utvalget vil understreke at også for slike planer bør hovedregelen være at bygging så vidt mulig bør unngås i 100-metersbeltet. Utvalget forutsetter at de miljømessige og andre allmenne hensyn som begrunner forbudet, vil bli grundig vurdert i forbindelse med arbeidet med slike planer. Et mindretall (Bugge, Evensen og Saglie) mener dette bør komme til uttrykk i selve lovteksten.

Tredje ledd gjelder betydningen av kommuneplanens arealdel. Etter dagens § 17-2 andre ledd er det slik at det generelle byggeforbudet settes til side også av deler av en arealdel til en kommuneplan. Det gjelder for tiltak i områder som er lagt ut til byggeområder eller områder for råstoffutvinning, og for byggetiltak i LNF-område som er i samsvar med bestemmelser om omfang og lokalisering av spredt bolig- og næringsutbygging og av fritidsbebyggelse. Denne unntaksregelen foreslås fjernet. Den viktigste begrunnelsen for dette er at kravet om områdeplan eller detaljplan vil gjøre den unødvendig i de fleste situasjoner. Etter utvalgets forslag vil den være unødvendig både for tiltak i areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse i arealdelen av kommuneplan, fordi det her vil gjelde et generelt krav om områdeplan eller detaljplan som grunnlag for utbygging. Det samme vil gjelde for større bygge- og anleggstiltak og for andre tiltak med vesentlige virkninger. Kommunen kan i tillegg kreve at det utarbeides detaljplan eller områdeplan også ved utbygging av flere boenheter eller fritidshus i et LRNF-område. Unntaksvis kan det eventuelt gis dispensasjon fra forbudet etter den alminnelige bestemmelsen om dispensasjon i lovforslagets § 19-1.

Det vil likevel være urimelig, og føre til et altfor stivt system, dersom ethvert tiltak i 100-metersbeltet enten skulle være forbudt eller kreve utarbeiding av detaljplan eller områdeplan. Utvalget foreslår derfor en generell unntaksregel i tredje ledd, som bygger på at det kan gis nærmere bestemmelser i kommuneplanens arealdel. I slik plan kan kommunen gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og opplag, for landbruk, fiske, fangst, havbruk, og anlegg for sjøverts ferdsel. Slike tiltak er altså ikke generelt unntatt fra forbudet, men kommunen har hånd om hvordan de skal reguleres, og kan herunder også gi bestemmelser som generelt tillater slike bygninger og mindre anlegg i 100-metersbeltet. Med sjøverts ferdsel siktes det til vanlig transport av folk og varer på sjøen, herunder transport til helårsbolig. Friluftsmessig ferdsel, herunder båttrafikk i forbindelse med fritidsbolig langs sjøen, faller derimot utenfor. Bestemmelsen åpner altså ikke generelt for bygging av anlegg for fritidsbåter, eller for brygger i tilknytning til fritidsbolig. Større kaianlegg o.l vil alltid kreve detaljplan.

Ved å kreve plan og planbestemmelser for denne reguleringen, vil spørsmålet være gjenstand for vanlig planprosess med høring med videre. Dermed kan de forskjellige interessene som knytter seg til et område bli vurdert, herunder de interesser som byggeforbudet primært er ment å vareta. Utvalget antar at en slik regel vil medføre en meget variert regulering i landets kommuner, som samsvarer med de svært ulike situasjonene i kystkommunene i de forskjellige deler av landet.

For ordens skyld er det presisert at bestemmelsen gjelder tilsvarende for fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. For eksempel vil en kystsoneplan kunne tenkes å føre til blant annet en slik fylkesdelplan for visse særlig viktige eller sårbare områder.

Den forholdsvis vidtgående unntaksbestemmelsen i någjeldende § 17-2 tredje ledd foreslås helt opphevet. For de fleste tiltak som der er nevnt, og som 100-metersforbudet altså ikke gjelder for, vil det i dag vanligvis kreves reguleringsplan, og etter det nye systemet vil det kreves detaljplan eller områdeplan. Og utvalget mener at det for slik utbygging i strandsonen også bør kreves slik plan, med mindre det foreligger særlige forhold i det enkelte tilfellet som kan gi grunnlag for dispensasjon.

Utvalget foreslår i § 19-1 en ny dispensasjonsbestemmelse for dispensasjon fra byggeforbudet i 100-metersbeltet, samt fra lovens plankrav og fra planer. Bestemmelsen presiserer og strammer noe inn dagens dispensasjonsbestemmelse. Bestemmelsen tillater dispensasjon bare hvis de hensyn som ligger bak forbudet ikke blir skadelidende, og fordelene alt i alt er større enn ulempene etter en samlet vurdering. Utvalget understreker at det på mange kyststrekninger, særlig i Sør-Norge, bør vises stor tilbakeholdenhet med dispensasjoner fra byggeforbudet i 100-metersbeltet.

Til § 1-14 Innsigelse og mekling

Vedkommende statlig og fylkeskommunal myndighet kan fremme innsigelse mot forslag til arealdel av kommuneplan, områdeplan og detaljplan i spørsmål som er av nasjonal eller regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde.

Andre kommuner kan fremme innsigelse mot forslag til slike planer i spørsmål som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging.

Kommune, annen fylkeskommune og statlig myndighet kan på samme vilkår fremme innsigelse mot forslag til regional planstrategi.

Sametinget kan fremme innsigelse mot slike planer i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur, næringsutøvelse eller samfunnsliv.

Innsigelse kan alltid fremmes hvis planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, statlig planretningslinje, statlig planbestemmelse, eller overordnet plan.

Det kan ikke fremmes ny innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort etter reglene her.

Innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen den frist som er fastsatt for høringen av planforslaget. Innsigelse skal begrunnes.

Finner kommunen eller fylkeskommunen ikke å kunne ta hensyn til innsigelsen, skal det foretas mekling mellom partene. Dersom enighet ikke oppnås, treffer kommunen planvedtak og sender planen og innsigelsen, med meklerens tilråding, til departementet. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge og planen endres.

Kongen treffer vedtak om hvem som skal være mekler.

Et mindretall (Christoffersen, Nevøy, Saglie, Slettebø og Østerås) foreslår i tillegg at følgende tas inn som nytt åttende ledd:

Retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom kravet til deltakelse i planprosessen etter § 1-6 femte ledd ikke er oppfylt, forutsatt at planmyndigheten har oppfylt varslingsplikten etter vedkommende planbestemmelse.

Om bakgrunnen for bestemmelsen vises det til det som sies foran i kapittel 1. Det er et mål med lovforslaget at behovet for innsigelser skal reduseres ved at mulige konflikter bringes fram tidlig og løses gjennom planprosessen. Et viktig ledd i dette er forslaget om planprogram. For private detaljplaner vil regelen om et møte mellom forslagstiller og berørte myndigheter tidlig i planprosessen kunne ha stor praktisk betydning.

Det har i praksis vist seg å være en del usikkerhet om adgangen til å gjøre innsigelse gjeldende. Det gjelder både hvem som kan gjøre gjeldende innsigelse, og hva som kan være grunnlag for innsigelse. Formålet med bestemmelsen er å trekke opp visse rammer for dette i selve loven, for dermed å begrense innsigelsesadgangen på en fornuftig måte. Bestemmelsen suppleres av reglene om de enkelte plantypene, jf. særlig § 10-5 andre ledd, § 11-7 andre ledd og § 12-5.

Anvendelsesområdet for innsigelser er først og fremst de kommunale arealplanene. Det omfatter ikke kommunal planstrategi og kommuneplanens samfunnsdel og heller ikke statlige arealplaner. Innsigelse kan også fremmes mot bestemte deler av en regional planstrategi (§ 5-3), men ikke mot fylkesplan eller fylkesdelplan fordi eventuelle konflikter ved slike planer uansett vil bli løst sentralt.

Bestemmelsen klargjør at innsigelsesadgangen er forbeholdt myndigheter. Med det menes slike offentlige organer som har regulering eller annen utøvelse av offentlig myndighet som sin primære oppgave. Andre offentlige organer, herunder offentlig eide selskaper med videre som har forskjellige former for tjenesteyting som primærfunksjon, faller utenfor. Det vises til eksempler i kommentaren til § 1-7. Det er imidlertid ikke klare grenser mellom disse kategoriene, og det vil være nødvendig å klargjøre dette ytterligere gjennom forvaltningsinstrukser.

Statlige og fylkeskommunale myndigheter kan fremme innsigelse «i spørsmål som er av nasjonal eller regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde». Det er vedkommende myndighet selv som skjønnsmessig avgjør om et spørsmål er av nasjonal eller regional betydning. Det er av flere grunner viktig at bruken av innsigelse begrenses til de viktige sakene. Det er ønskelig at det innenfor hver enkelt sektor trekkes opp retningslinjer for når innsigelse skal gjøres gjeldende slik at dette ikke skjer tilfeldig og for ulikt fra fylke til fylke. Men en tilsynelatende mindre sak kan reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av den ene eller andre løsning vil ha presedensvirkning og dermed ha betydelige konsekvenser utover den foreliggende sak, som gjør at den er av vesentlig betydning og dermed rettferdiggjør innsigelse. For å unngå tvil om slike tilfelle, er det åpnet for innsigelse også ved «andre grunner av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde». Med «andre grunner» siktes det også til blant annet visse økonomiske grunner, som hensynet til budsjettet på vedkommende myndighets saksområde. Det er imidlertid her de spesielle hensyn ved offentlig virksomhet og myndighetsutøvelse, og de offentlige hensyn som skal varetas, som er det avgjørende. Om den foreslåtte løsning er mindre gunstig for vedkommende organs rent forretningsmessige lønnsomhet, eventuelt i egenskap av grunneier eller annet privatrettslig rettssubjekt, kan ikke være innsigelsesgrunn.

Andre kommuner har innsigelsesadgang når planen har «vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging». Mange kommunale arealplaner vil kunne ha visse direkte og indirekte konsekvenser over kommunegrensene, og i alminnelighet vil dette måtte aksepteres av nabokommunen. Slike virkninger vil gjerne kunne gå begge veger og må aksepteres så å si som en del av samfunnsutviklingen. Men virkningene av bestemte trekk ved en kommunes planer kan være slik at de tydelig og i vesentlig grad påvirker viktige forhold i nabokommunen, forhold som gjelder en større del av befolkningen og/eller kommunens egen virksomhet. En kommunes planer kan også legge viktige premisser for nabokommuners planlegging. Det er i slike situasjoner det bør være adgang for en nabokommune til å gjøre innsigelse gjeldende.

Tredje ledd slår fast at statlig myndighet og kommune kan fremme innsigelse mot bestemte deler av forslag til regional planstrategi, på samme vilkår som de kan gjøre innsigelse gjeldende mot kommunale arealplaner etter første og andre ledd. Dette er sagt uttrykkelig også i § 5-3.

Det er viktig å sikre at også samiske interesser kan varetas gjennom innsigelse. Utvalget foreslår at den funksjonen legges til Sametinget i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette sies uttrykkelig i fjerde ledd. Hva som er «av vesentlig betydning for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv», må i stor grad være Sametingets egen skjønnsmessige vurdering. Det vil ikke alltid være klart hvordan samiske interesser berøres av en plan. Det kan være ulike oppfatninger innenfor den samiske befolkning om hvilke virkninger en plan vil ha for dem, og det vil kunne foreligge forskjellige samiske interesser på samme måte som det vil være i befolkningen ellers. I slike situasjoner blir det Sametingets ansvar å foreta den samlede avveining og vurdering av om kriteriet for å kunne gjøre innsigelse gjeldende er oppfylt, og om innsigelse skal fremmes. Det må presiseres at innsigelsesadgangen for Sametinget ikke gjelder forhold som er like viktige og gjelder på samme måte for befolkningen generelt. For slike spørsmål er det de vanlige myndighetene som er rette innsigelsesmyndighet. Forholdet må ha en særlig betydning for den samiske befolkning for å omfattes av Sametingets innsigelsesrett. Utvalget ser ikke bort fra at det her kan oppstår grensetilfelle, og antar at Sametingets vurdering av spørsmålet i såfall bør tillegges spesiell vekt.

Femte ledd presiserer hva som kan være grunnlag for innsigelse. De tilfelle som er nevnt, vil alltid kunne være grunnlag for innsigelse. Dette gjelder for det første hvis planforslaget er i strid med bestemmelser i loven. Dette kan gjelde både materielle lovregler - for eksempel at det i en plan er tatt inn bestemmelser som det ikke er hjemmel til, og formelle lovregler - for eksempel at lovens regler om saksbehandling - ikke har vært fulgt. Det kan også fremmes innsigelse på det grunnlag at en konsekvensutredning ikke er tilfredsstillende. For en fagmyndighet kan nettopp dette ha stor betydning for om en plan kan godtas eller ikke.

Innsigelse kan også fremmes med den begrunnelse at planen er i strid med statlig planretningslinje (§ 4-2) eller planbestemmelse (§ 4-3). Utvalget vil peke på at det her må foreligge klar motstrid. En statlig planretningslinje vil ikke alltid være presis i forhold til konkrete situasjoner, og kommunen må kunne bruke det handlingsrommet retningslinjen gir. Innsigelse kan også fremmes dersom en plan er i strid med overordnet plan. Dette kan være fylkesplan eller fylkesdelplan i forhold til kommunale arealplaner, kommuneplanens arealdel i forhold til områdeplan og detaljplan, og områdeplan i forhold til detaljplan. Dersom for eksempel en statlig sektormyndighet har godtatt en områdeplan med en bestemt løsning, må den kunne fremme innsigelse dersom kommunen i neste omgang vil sette løsningen til side i en detaljplan.

I sjette ledd foreslår utvalget at det ikke kan fremmes ny innsigelse mot forhold som tidligere har vært gjenstand for innsigelse og blitt avgjort av departementet. Formålet med denne bestemmelsen er økt effektivitet og forutsigbarhet i planleggingen. Dette kan for eksempel gjelde når det har vært reist innsigelse mot en del av en arealdel til kommuneplan, som avgjøres av departementet, og det senere utarbeides en områdeplan som er i samsvar med departementets vedtak. Det samme må gjelde når partene er blitt enige gjennom mekling. For eksempel skal en statlig myndighet ikke kunne kreve «omkamp» om et spørsmål hvor den tidligere har godtatt en bestemt løsning gjennom mekling. Men dersom kommunen på sin side har skiftet mening, og alle parter er enige, kan en naturligvis i en ny plan komme fram til en annen løsning enn tidligere bestemt.

Det er av vesentlig betydning for alle berørte parter at innsigelse fremmes så tidlig som mulig i planprosessen. Helst bør en myndighet varsle eventuell innsigelse allerede i forbindelse med utarbeiding av planprogrammet, dersom den ser at den ikke vil kunne godta en av de mulige løsningene i planen. Utvalget foreslår derfor i sjuende ledd en generell regel om at innsigelse må fremmes senest innen den frist som er fastsatt i vedkommende planbestemmelse for uttalelse til planforslaget i forbindelse med høringen. Innsigelse som fremmes senere, skal ikke kunne bringes videre til mekling og eventuell avgjørelse av departementet. Den som fremme innsigelse for sent, har altså ikke rett til å få den behandlet. Men selv om innsigelsen kommer for sent, har kommunen full adgang til å behandle den og ta hensyn til den. Uavhengig av om fristen er oversittet vil staten kunne oppheve eller endre planen av eget tiltak, etter reglene i § 10-5 andre ledd, § 11-7 andre ledd og § 12-5.

Utvalget vil understreke at reglene om innsigelse har som forutsetning at myndighetene deltar i planarbeidet fra en tidlig fase. Det er et viktig mål å løse konflikter i planprosessen, og begrense bruken av innsigelse mest mulig. Utvalget har vurdert en regel om at innsigelse er avskåret for myndigheter som ikke oppfyller plikten til deltakelse, men er kommet til at en slik regel vil kunne virke for stiv. Kommunen har imidlertid et rimelig krav på å få tidlig varsel om problemer. Det er svært uheldig om en fagmyndighet først unnlater å delta i planleggingen, men så fremmer innsigelse når planforslaget foreligger. Departementet bør ta slike forhold, og konsekvensene for kommune, med i vurderingen av om en innsigelse skal føre fram eller ikke.

Siste punktum understreker at en innsigelse alltid skal begrunnes. Av begrunnelsen må det klart framgå hvorfor planen ikke kan godtas, og det må dokumenteres at det lovbestemte kriteriet for å fremme innsigelse er oppfylt.

Bestemmelsens siste ledd beskriver saksbehandlingen når innsigelse gjøres gjeldende. Oppnås ikke enighet direkte mellom kommunen (eller fylkeskommunen hvis innsigelsen gjelder regional planstrategi) og den myndighet som gjør innsigelse gjeldende, skal det alltid foretas mekling. Dette skjer i praksis i stor utstrekning i dag, og bør lovfestes. Målet med meklingen er å komme fram til enighet. Meklingen skal ta utgangspunkt i de overordnete føringene for planlegging som følger av statlige vedtak og retningslinjer etter lovens kapittel 4, og øvrige statlige retningslinjer på den aktuelle sektor. Hensynene bak disse må imidlertid søkes avveid mot og tilpasset lokale behov og prioriteringer. Meklingen vil derfor i mange tilfelle ha preg av valg mellom ulike hensyn og interesser, og derfor være politisk i sin karakter. Er innsigelsen begrunnet i saksbehandlingsfeil, vil det måtte vurderes om feilen skal rettes gjennom en ny prosess, eller om feilen skal føre til at selve planen endres.

Utvalget lar det stå åpent i loven hvem som skal være meklingsinstans. Det er viktig at det ikke oppstår tvil om meklerens upartiskhet. Dette kan tilsi at mekleren kan variere etter sakstype og hvilket organ som gjør innsigelse gjeldende. Siste punktum gir regjeringen myndighet til å bestemme hvem som skal være mekler.

Når meklingen er avsluttet, treffer kommunen vedtak om planen. Dersom enighet ikke oppnås i meklingen, og kommunen i sitt vedtak ikke tar hensyn til innsigelsen, sendes planen og innsigelsen til departementet. Mekleren må gi sin tilråding i saken, med begrunnelse, når saken går til departementet. Dette er slik det stort sett skjer i praksis i dag. Departementet står fritt ved avgjørelsen av om innsigelsen skal tas til følge og planen endres, eller om planen skal bli stående slik kommunen har lagt opp til. Saksbehandlingen er opp til departementet. Departementet bør imidlertid alltid gi partene en mulighet til ytterligere kommentarer. Det vil også som regel være riktig at departementet foretar befaring og eventuelt avholder et offentlig møte før endelig vedtak treffes. Departementets vedtak i saken kan ikke påklages.

Et mindretall (Christoffersen, Nevøy, Saglie, Slettebøe og Østerås) fremmer i tillegg forslag om nytt åttende ledd og vil bemerke:

«I høringsrunden er det uttrykt bred støtte til forslaget om å stramme inn på dagens bruk av innsigelser. Når innsigelse fremmes i de avsluttende fasene av et planarbeid, opplever mange kommuner at de har planlagt til ingen nytte. Det er en utbredt frustrasjon over det som oppleves som en etterkontroll, mer enn en aktiv deltakelse med innspill i tidlige faser. En annen kilde til frustrasjon er at det i mange tilfeller fremmes flere innsigelser fra ulike statlige og fylkeskommunale instanser, uten at innholdet i innsigelsene er koordinert. Resultatet kan ofte bli at innsigelsene er innbyrdes motstridende, uten at noen har ansvaret for å samordne og veie innsigelsene mot hverandre.

Utvalgets enstemmige forslag i § 1-6, 5. ledd om plikt til deltakelse i en tidlig fase fra alle offentlige organer, er et forsøk på å rydde opp i det som mange steder har utviklet seg til en uheldig praksis, der mye arbeid oppleves som bortkastet, og der konflikter i en avsluttende fase lammer evnen til effektiv gjennomføring av nødvendige tiltak.

Mindretallet er i tvil om denne bestemmelsen er tilstrekkelig til å endre dagens praksis, når forsømmelse av plikten til tidlig deltakelse ikke får konsekvenser. Innvendingen er at viktige regionale og nasjonale hensyn kan bli skadelidende. Disse medlemmene vil imidlertid vektlegge at ivaretakelse av slike hensyn er et hovedpunkt i de aktuelle offentlige organenes egen virksomhet og ansvarsområde. Slike situasjoner vil heller ikke oppstå, dersom de aktuelle organene oppfyller plikten til deltakelse. Mindretallet legger også vekt på at utvalgets forslag til nytt, helhetlig plansystem, er utformet med tanke på å redusere omfanget av konflikter, gjennom tidlig avklaring av ulike interesser i planarbeidet. I siste instans har Kongen dessuten en selvstendig myndighet til overprøving av vedtak, dersom helt vesentlige nasjonale interesser ikke er ivaretatt.»

Til § 1-15 Forholdet til forvaltningsloven og klage

I den utstrekning denne lov ikke gir uttømmende regler om saksbehandlingen, gjelder forvaltningsloven. Områdeplan og detaljplan er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Myndighetene etter denne lov har plikt til å påse at enhver sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Når det er adgang til å påklage enkeltvedtak etter loven, gjelder de alminnelige reglene om klage etter forvaltningsloven kap. VI. Det kan likevel ikke klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. Departementet er klageinstans. Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om alternativ klageinstans og klagebehandling.

Statlig myndighet, fylkeskommune og kommune, og Sametinget, kan påklage enkeltvedtak etter loven dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Dette gjelder likevel ikke i plansaker der vedkommende myndighet har hatt mulighet til å gjøre innsigelse gjeldende.

Bestemmelsen er ment å klargjøre forholdet mellom plan- og bygningsloven og de generelle reglene om behandlingsmåten i forvaltningssaker i forvaltningsloven. Det oppstår ofte en viss uklarhet om hvorvidt og i hvilken utstrekning forvaltningslovens regler gjelder på forvaltningsområder som også har særregler om saksbehandling. Første ledd presiserer at forvaltningslovens regler gjelder i den utstrekning plan- og bygningsloven ikke gir uttømmende regler om saksbehandlingen. Loven her er ment å gi uttømmende regler om de forskjellige ledd i en planbehandling, og om varsel og annen informasjon til de forskjellige parter og interesser, herunder grunneiere, andre rettighetshaver i planområdet, naboer med videre. Loven, supplert av senere forskrifter, vil også gi uttømmende regler om når det skal utarbeides planprogram og kreves konsekvensutredning. På viktige områder suppleres imidlertid loven her av forvaltningslovens regler. Det gjelder for eksempel regler om inhabilitet (forvaltningsloven kapittel II), taushetsplikt (regler i forvaltningsloven kapittel III), og de nærmere reglene om klage på og omgjøring av enkeltvedtak (forvaltningsloven kapittel VI). For å fjerne eventuell tvil, slår bestemmelsen uttrykkelig fast at områdeplan og detaljplan er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette gjelder uavhengig av hvor omfattende slike planer er og hvor mange som berøres. Alle utfyllende bestemmelser som inngår i vedtaket av slike planer er også en del av enkeltvedtaket, selv om de er gitt i generell form.

Utvalget har videre funnet grunn til generelt å slå fast i bestemmelsen en alminnelig plikt for forvaltningen til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, som er slått fast for enkeltvedtak i forvaltningsloven § 17 første ledd. Denne plikten gjelder altså for alle planer. Det følger av denne at planmyndighetene har en selvstendig plikt til å vurdere om saksbehandlingen har framskaffet all relevant informasjon, uansett om en har fulgt de formelle ledd i saksbehandlingen som loven krever. Dette er også målestokken for om en konsekvensutredning skal anses for tilstrekkelig.

Andre ledd første punktum gjør det klart at forvaltningslovens klageregler gjelder for klage på vedtak etter denne loven. Andre punktum innebærer imidlertid en prinsipielt viktig begrensning i klageretten. Det kan ikke klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse. Formålet med denne bestemmelsen er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet. Bakgrunnen er at samme spørsmål ofte kan komme opp i flere planomganger, særlig der overordnet plan krever at det utarbeides en mer detaljert plan - gjerne områdeplan eller detaljplan, eller hvor en revidert plan viderefører deler av en tidligere plan. I slike tilfelle bør adgangen til «omkamp» begrenses. For å vareta interessene til de som berøres negativt av et planvedtak, må uttrykket «forhold som er avgjort tidligere» ikke gis en for vid tolkning. Det er realiteten i den nye planen, sett i forhold til den tidligere, som er det avgjørende - ikke de formelle betegnelser. Dersom den nye planen for eksempel innebærer at et område satt av til boligformål gis en vesentlig forskjellig utnyttingsgrad enn den tidligere planen, må de som har ulemper av denne endringen, kunne påklage denne delen av vedtaket. Det samme gjelder for eksempel om et tiltak som er foreslått i en detaljplan er vesentlig forskjellig i plassering og utforming enn det som kom til uttrykk, eller klart ble forutsatt, i en tidligere områdeplan, selv om det formelle arealformålet er det samme. Utvalget mener også begrensningen bare kan gjelde der spørsmålet tidligere har vært gjenstand for klage eller innsigelse. Det skal med andre ord alltid være en mulighet til å klage på et planvedtak. Spørsmålet om det klages på forhold som er avgjort endelig tidligere, må vurderes i forbindelse med behandlingen av selve klagen. Dersom det er åpenbart at dette vilkåret er oppfylt, må klagen kunne avvises uten nærmere behandling av realiteten i klagen.

Det har under utvalgets arbeid vært reist spørsmål om dagens system for administrativ klagebehandling etter saker etter plan- og bygningsloven er hensiktsmessig, særlig fordi den ofte tar svært lang tid. Muligheten for å etablere mer uavhengige og domstolslignende klageinstanser som kan behandle klagesaker raskt utenfor det ordinære myndighetssystemet, diskuteres, og enkelte prøveordninger er under forberedelse. I enkelte andre land finnes det slike ordninger. Utvalget synes tanken fortjener videre utredning, men har ikke selv hatt mulighet til å gå grundig inn i emnet i denne omgang. Forvaltningsloven § 28 siste ledd åpner i dag for at regjeringen kan fastsette egne klageregler for særskilte saksområder. Utvalget finner det hensiktsmessig å tydeliggjøre denne muligheten i plan- og bygningsloven og foreslår i andre ledd siste punktum en generell hjemmel for regjeringen til å innføre alternative klageinstanser og regler om klagebehandling gjennom forskrift.

Etter dagens lov har det vært en viss usikkerhet om offentlige myndigheters adgang til å klage på planvedtak, og særlig om forholdet mellom klageadgangen og innsigelsesadgangen. Bestemmelsens tredje ledd er tatt inn for å fjerne uklarheten på dette punkt. Den slår fast at fylkeskommunal og statlig myndighet har klageadgang på enkeltvedtak etter loven, dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Men klageadgangen gjelder ikke i plansaker, det vil si vedtak av områdeplaner og detaljplaner. Her har myndighetene innsigelsesrett og må eventuelt benytte denne. En myndighet skal altså ikke ha både klageadgang og innsigelsesadgang i samme plansak.

9.1.2 Til Kapittel 2 Plan- og bygningsmyndighetene

Kapittel 2 i loven bygger på kapittel II i dagens lov, men er betydelig forenklet, samtidig som det inneholder enkelte tilføyelser. Hovedtrekkene i dagens system videreføres, med de folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner som ansvarlige planmyndigheter, og med Kongen som ansvarlig planmyndighet på riksnivå. Enkelte av dagens regler er flyttet til andre deler av loven. Utvalget har ikke tatt inn bestemmelser om bygningsdelen, i det det forutsettes at dette varetas av Bygningslovutvalget.

Den viktigste reelle endringen i kapittelet er at någjeldende § 9-4 med særregler om planleggingen av riks- og fylkesveger er tatt helt ut av kapittelet og erstattet av mer generelle regler om samordnet areal- og transportplanlegging i et eget kapittel i Del V Særlige planleggingsoppgaver i loven. Dette foreslås utvidet til å gjelde for all planlegging av infrastruktur for samferdselsformål og bygger på samtykke fra vedkommende kommune eller fylkeskommune som planmyndighet om oppstart og gjennomføring av planarbeidet. Det vises til motivene til lovens kapittel 13. Nåværende regler om plikt for offentlige organer til å yte hjelp i planleggingen (§ 9-3 og § 12-3) er erstattet av en generell regel om offentlige organers rett og plikt til å delta i planleggingen, som er tatt inn i § 1-6. Nåværende regel om kommuners plikt til å utpeke en etatssjef eller annen tjenestemann med særlig ansvar for å vareta barns interesser i planleggingen, er erstattet av en revidert regel om barns medvirkning som er tatt inn i § 1-7.

Det viktigste nye elementet er ellers en ny paragraf om regionalt planforum for hvert fylke, se kommentar til § 2-4 nedenfor.

Til § 2-1 Planleggingsmyndighet og planadministrasjon i kommunen

Kommunestyret har ansvaret for og ledelsen av den kommunale planleggingen og skal føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen følges i kommunen. Kommunestyrets myndighet til å vedta kommuneplan og områdeplan kan ikke overføres til annet organ.

Kommunen organiserer arbeidet med den kommunale planleggingen etter denne lovs Del IV og oppretter de utvalg og treffer de tiltak som finnes nødvendig for gjennomføring av planleggingen.

Kommunestyret skal sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse.

Bestemmelsen slår fast kommunestyrets ansvar for planleggingen etter loven. Ansvaret består for det første i å sørge for at det drives slik planlegging i kommunen som kreves etter loven, slik det framgår av lovens Del IV. Det foreslås at alle kommuner skal ha plikt til å utarbeide en kommunal planstrategi i hver kommunestyreperiode, og senest ett år etter kommunestyrets konstituering, jf. § 8-3. På grunnlag av planstrategien skal kommunen etter behov ta opp arbeid med en samlet kommuneplan, kommunedelplaner for enkelte sektorer eller temaer, og arealplaner i form av kommuneplanens arealdel, områdeplan eller detaljplan. Det er også kommunestyret som har den formelle ledelsen av planarbeidet. Kommunestyret kan imidlertid delegere myndigheten til å treffe avgjørelser i forbindelse med planprosessen, organisering og det praktiske planleggingsarbeidet i samsvar med reglene i kommuneloven. Dette gjelder for eksempel vedtak om planprogram med opplegg for medvirkning og konsekvensutredning, frister med videre.

Bestemmelsen sier uttrykkelig at vedtak om kommuneplan, herunder kommuneplanens samfunnsdel, handlingsdel og arealdel, alltid må treffes av kommunestyret selv. Det samme gjelder områdeplan. Derimot kan myndigheten til å vedta en detaljplan delegeres til et kommunalt utvalg når planen er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områdeplan og hvor det ikke har vært vesentlige innvendinger, jf. § 12-4.

Andre ledd slår fast at kommunen har ansvaret for å organisere arbeidet med den kommunale planleggingen slik den selv finner mest hensiktsmessig. Kommunen kan opprette de utvalg og treffe de tiltak kommunen selv mener er nødvendig for å kunne gjennomføre planleggingen. Forslaget innebærer at dagens krav til kommunene om å ha et fast utvalg for plansaker (§ 9-1 i nåværende lov), faller bort. Reglene om det faste utvalget for plansaker kom inn i loven i forbindelse med ny kommunelov, jf. lov 11. juni 1993, til erstatning for de tidligere regler om bygningsrådet. Utvalget mener det riktige nå er å stille kommunen fritt med hensyn til hvordan de vil organisere arbeidet, men legger til grunn at det er et politisk utvalg under kommunestyret som i hovedsak får myndighet innenfor planleggingen, i den utstrekning myndighet delegeres fra kommunestyret. Kommunestyret kan gi et slikt utvalg instrukser både av generell art og i den enkelte plansak. § 9-2 i dagens lov sier at «lederen av kommunens administrasjon skal ha det administrative ansvar for kommunens planleggingsoppgaver etter loven». Også denne bestemmelsen foreslås sløyfet som unødvendig, idet dette er generelt uttrykt i kommuneloven.

Tredje ledd slår fast kommunestyrets ansvar for at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse. For mange mindre kommuner vil det kunne være vanskelig å ha full planfaglig kompetanse blant kommunens ansatte. Utvalget ser det som ønskelig at flere kommuner går sammen om å drive felles plankontor eller lignende. Alternativt må kommunen skaffe seg planfaglig kompetanse utenfra. Planarbeidet krever forskjellige typer fagkompetanse, herunder også kompetanse om planprosess og medvirkning. Den veiledningen som skal gis av fylkeskommunen, og fagmyndighetenes deltakelse i planleggingen, vil også være svært viktig for mange kommuners mulighet til å gjennomføre en god planlegging.

Til § 2-2 Planleggingsmyndighet og planadministrasjon i fylkeskommunen

Fylkestinget har ansvaret for og ledelsen av fylkeskommunens arbeid med regional planstrategi og fylkesplanleggingen etter reglene i denne lovs Del III. Fylkestingets myndighet til å vedta fylkesplan og fylkesdelplan kan ikke overføres til annet organ.

Fylkeskommunen skal ha nødvendig planfaglig kompetanse og kapasitet for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven.

Første ledd er en videreføring av § 12-1 i dagens lov og slår fast fylkestingets overordnete ansvar for de oppgavene som fylkeskommunen er tillagt innenfor den regionale planleggingen. Dette gjelder arbeidet med regional planstrategi, fylkesplan, fylkesdelplan og regionalt handlingsprogram i den utstrekning det bestemmes å utarbeide slike. Bestemmelsene i Del III beskriver planprosessene nærmere. Fylkestinget skal selv vedta regional planstrategi, fylkesplan, fylkesdelplan og regionalt handlingsprogram. Det kan ikke delegere vedtaksmyndigheten i disse sakene. Dette sies uttrykkelig i dagens lov for vedtak av fylkesplaner, men utvalget mener det er unødvendig å ha en slik bestemmelse i loven ved siden av reglene om vedtaksmyndighet i de enkelte planbestemmelser. For fylkesdelplaner for arealbruk med rettsvirkning foreslås det at staten skal godkjenne planen, men også slike planer skal først behandles av fylkestinget.

Andre ledd slår fast at fylkeskommunen selv skal ha nødvendig planfaglig kompetanse og kapasitet for utarbeiding og behandling av planer og planfaglig veiledningsvirksomhet etter loven. Dette er en videreføring av regelen i dagens lov § 12-2 andre ledd. Bestemmelsen skal forstås slik at fylkeskommunen må ha kompetanse og kapasitet i egen administrasjon til å utføre de ordinære og faste planoppgavene fylkeskommunen er tillagt etter loven. Det er svært viktig at denne kompetansen finnes internt i fylkeskommunen. Dette omfatter også oppgaven med å veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver etter loven, jf. § 1-6 andre ledd. Men det sier seg selv at fylkeskommunen i planarbeidet i betydelig grad skal samarbeide med andre myndigheter, og trekke inn deres fagkunnskaper. Ikke sjelden vil den også måtte innhente spesielle faglige utredninger utenfra når det kreves særlig kompetanse, for eksempel i forbindelse med konsekvensutredninger.

Dagens lovs § 12-2 første ledd slår fast at «fylkesrådmannen skal ha det administrative ansvar for fylkeskommunens oppgaver etter loven». Denne regelen foreslås sløyfet som unødvendig. Fylkeskommunen bestemmer selv den nærmere organiseringen av planarbeidet etter de generelle reglene om fylkeskommunens administrasjon i kommuneloven.

Til § 2-3 Statlig planleggingsmyndighet

Kongen har ansvaret for og ledelsen av planleggingsvirksomheten på riksnivå.

Departementet har det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver etter loven og skal arbeide for at de vedtak som treffes på riksnivå blir fulgt opp i den regionale og kommunale planleggingen.

Bestemmelsen er en videreføring av § 13 første til tredje ledd i dagens lov. Det er Kongen i statsråd som bestemmer arbeidsfordelingen mellom departementene.

§ 13 fjerde ledd i dagens lov inneholder en uttrykkelig hjemmel til å delegere myndighet til fylkesmannen og - for tekniske kontroll- og godkjenningsoppgaver i byggesaksdelen - til annen offentlig eller privat fagkyndig. Utvalget anser denne bestemmelsen som overflødig i forbindelse med statlig planleggingsmyndighet. Det følger av alminnelige delegasjonsregler at Kongen kan legge myndighet etter loven til fylkesmannen og andre underliggende statsetater.

Til § 2-4 Sametinget

Ved behandlingen av planer etter denne lov skal Sametinget anses som statlig organ.

Bestemmelsen er tatt inn for å gjøre det klart at Sametinget skal høres på samme måte som statlige organer i planprosessen.

Til § 2-5 Regionalt planforum

I hvert fylke bør det være et regionalt planforum. I planforumet skal statlige, fylkeskommunale og kommunale interesser i forbindelse med den regionale planleggingsvirksomheten og arbeidet med regionale og kommunale planer klarlegges og søkes samordnet.

Fylkeskommunen oppretter regionalt planforum etter samråd med fylkesmannen. Faste medlemmer av planforumet er representanter for fylkesmannen og fylkeskommunen. Forøvrig skal statlige og fylkeskommunale myndigheter og kommuner som er berørt av den aktuelle sak, delta. Andre representanter for berørte interesser kan inviteres til å delta i planforumets møter.

Fylkeskommunen har ansvar for planforumets ledelse og sekretariat.

Bestemmelsen er ny. Utvalget har funnet det riktig å lovfeste ordningen med planforum i fylkene. Forslaget er begrunnet i det sterke behovet for bedre samordning og samarbeid mellom de mange myndighetene som har interesser i planleggingsvirksomheten innenfor et fylke, og i kommunene. Slike ordninger fungerer i de fleste fylker, men med betydelige forskjeller. Utvalget mener det bør være et planforum i alle fylker og at loven bør gi noen retningslinjer for dette. Innenfor denne rammen må det imidlertid være opp til myndighetene i det enkelte fylke å finne fram til arbeidsformer og oppgaver som passer, og som er tilpasset behovet.

Første ledd sier at det bør være et regionalt planforum i hvert fylke, for å trekke alle berørte sektorer inn i planleggingen, klarlegge ulike interesser og finne fram til gode løsninger gjennom selve planprosessen. Et planforum vil imidlertid bare fungere hvis partene ser nytten av det og lykkes i å samarbeide. Det har derfor ingen hensikt å innføre planforumet som en absolutt plikt. Formuleringen som er valgt innebærer imidlertid at det må foreligge bestemte grunner for at regionalt planforum ikke etableres. Så vidt mulig må det i så fall erstattes av andre ordninger som kan sikre den nødvendige regionale samordningen.

Det er klarlegging og samordning av de forskjellige interessene i planleggingen som er planforumets rolle. Det skal sørge for at plansakene belyses fra forskjellige synsvinkler, og at det søkes løsninger på de interessekonfliktene som måtte finnes. Dette kan gjelde generelle problemstillinger knyttet til den regionale utviklingen, hva som bør være prioriterte planleggingsoppgaver, og hvordan planleggingsarbeidet bør drives. Det vil også gjelde arbeidet med konkrete planstrategier og planer, både regionale og kommunale. For eksempel vil arbeidet med arealdelen i en kommuneplan kunne reise vanskelige spørsmål av betydning for flere sektorer, som bør drøftes i planforum på et passende stadium i planprosessen, blant annet for å unngå senere innsigelser mot planforslag.

Planforumet har ikke besluttende myndighet. Det skal heller ikke ha en formell meklingsfunksjon.

Andre ledd klarlegger ansvaret for planforum, og sammensetningen. Planforumet skal i praksis være et felles organ for fylkeskommunen og staten på fylkesnivå. Det er avgjørende at det er enighet mellom de to hovedpartene om dets oppgaver og funksjonsmåte. Siden fylkeskommunen har hovedansvaret for den regionale planleggingen og for veiledning av kommunene i plansaker, mener utvalget det er mest naturlig at planforum knyttes formelt til fylkeskommunen, det vil si at vedtaket om å opprette planforum treffes av fylkeskommunen, etter samråd med fylkesmannen.

For å unngå uklarheter foreslår utvalget at det lovfestes at fylkeskommunen har ansvar for planforumets ledelse og sekretariat. Men fylkeskommunen kan gjerne overlate disse funksjonene til andre, hvis det er mest hensiktsmessig.

Regionalt planforum er tenkt som et fleksibelt og målrettet organ. Utvalget har funnet det riktig å lovfeste at planforumet alltid skal ha representanter for både fylkesmannen og fylkeskommunen som faste medlemmer. Men partene står fritt i å velge antallet representanter og hvem disse skal være. Ut over dette deltar statlige og fylkeskommunale myndigheter og kommuner som er berørt av den aktuelle sak, i møtene. I de samiske bruksområdene skal representanter for samiske interesser og reindriftsinteressene delta så vidt mulig. Også andre kan inviteres. Deltakelsen vil altså variere. Planforum er ment som et åpent og uformelt forum, hvor viktige interesser skal komme fram og brynes mot hverandre. Det må likevel ikke bli større enn at det er funksjonsdyktig. Det må derfor være ledelsen som vurderer og bestemmer deltakelsen, generelt og for det enkelte møtet.

Det bør føres referat fra møtene i planforum.

9.1.3 Til Kapittel 3 Krav om kartgrunnlag, stedfestet informasjon m.v.

Kapittelet er nytt i forhold til dagens lov. Bakgrunnen er først og fremst de nye mulighetene som informasjonsteknologien gir for å presentere og bruke stedfestet informasjon, og behovet for å utvikle enhetlige systemer for dette. Brukt på riktig måte vil slik informasjon åpne nye muligheter for innsyn i planforslag, forståelse for konsekvenser av planer og tiltak, og medvirkning for alle berørte interesser i planprosessene.

I NOU 2001:7 fremmet utvalget forslag til ny lovbestemmelse om kartgrunnlag som ny § 5 i någjeldende lov, se NOU 2001:7 s. 230-232. Forslaget fikk bred støtte i høringen. Miljøverndepartementet fremmet forslaget, med enkelte justeringer, for Stortinget i Ot.prp. nr. 113 (2001-2002), og dette er nå vedtatt som lov. I det videre arbeidet med disse spørsmål er det framkommet flere synspunkter på behovet for lovbestemmelser. I dette forslaget videreføres hovedinnholdet i den nye bestemmelsen med noen mindre endringer og tilføyelser i § 3-1. I tillegg foreslås en ny bestemmelse om kommunal planbase i § 3-2.

Til § 3-1 Kart og stedfestet informasjon

Kommunen skal sørge for at det foreligger et oppdatert offentlig kartgrunnlag for de formål som omhandles i loven, bl.a. for å utarbeide kommuneplanens arealdel, områdeplaner og detaljplaner. Staten skal stille til rådighet nasjonale kartdata for alle kommuner.

Kartgrunnlaget skal også kunne nyttes til andre offentlige og private formål.

Kommunen kan kreve at den som utarbeider konsekvensutredning eller fremmer planforslag eller søknad om tiltak, utarbeider kart, når dette er nødvendig for å ta stilling til utredningen, forslaget eller søknaden. Kommunen kan innarbeide slike kart i det offentlige kartgrunnlaget.

Fagmyndigheter på sentralt, regionalt og kommunalt nivå som varetar arealinteresser skal tilrettelegge kartfestet informasjon slik at den er lett tilgjengelig for plan- og byggesaksprosessen.

Departementet kan i forskrift gi regler om kart og stedfestet informasjon, herunder krav til innhold, utforming, kvalitet, rapportering, oppdatering og lagring.

Kongen kan bestemme at det skal iverksettes landsomfattende eller lokale prosjekter for å samle, kontrollere, revidere eller supplere plan- og byggesaksinformasjon og det offentlige kartgrunnlaget. Kongen kan pålegge offentlige organer å gi de opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre prosjektet.

Denne bestemmelsen er i hovedsak identisk med forslaget til ny § 5, bortsett fra en ny bestemmelse om at fagmyndigheter kartfester sine arealinteresser og at kommunene skal benytte nasjonale standarder og digital planpresentasjon. Merknadene til de bestemmelser som står uendret i forhold til § 5 er gjengitt fra Ot. prp nr. 113 og vist med kursiv tekst.

Første ledd innebærer at kommunen skal disponere et tilfredsstillende kartgrunnlag for å kunne løse sine oppgaver etter plan- og bygningsloven, herunder gi grunnlag for å utarbeide og vedta kommunale arealplaner, referanseramme for plassering og beliggenhetskontroll av bygge- og anleggstiltak, og utgjøre et vurderingsgrunnlag ved konsekvensutredninger. Kartgrunnlaget skal gi grunnlag for å utarbeide basiskart for areal- og situasjonsplaner. Kartgrunnlaget skal gi oversikt over fysiske og administrative forhold i kommunen, blant annet terrengformer, vassdrag, bebyggelse, veger, vegetasjon, adresser og eiendomsgrenser. Kommunen må påse at kartgrunnlaget er oppdatert slik at vedtak fattes på et korrekt faktagrunnlag, som grunnlag for å vurdere nye saker og som hjelpemiddel for kommunen i å kontrollere at vedtak blir fulgt opp. Oppdateringen må være tilpasset det nøyaktighets- og detaljeringsnivå som plan- og bygningsloven forutsetter for kartgrunnlaget i de ulike delene av kommunen. Oppdateringsrutinene vil i utgangspunktet basere seg på en kombinasjon av løpende administrative saksbehandlingsrutiner og periodisk oppdatering med for eksempel fotogrammetriske kartleggingsmetoder.

Staten skal bidra til kartgrunnlaget med nasjonale databaser, for eksempel GAB (grunneiendoms-, adresse- og bygningsregisteret), sjøkartdata og topografiske kartdatabaser, oversikt over det offentlige kartgrunnlaget (geodatakatalog for Norge) og nasjonalt geodetisk grunnlag. Staten skal samarbeide med kommunene om etablering og oppdatering av felles kartdatabaser. Kartgrunnlaget vil bestå av kommunens og statens grunnkart (offentlig kartgrunnlag).

Andre ledd klargjør at kartgrunnlaget har en rekke bruksområder i tillegg til plan- og byggesaksbehandlingen. Bestemmelsen innebærer ikke noe utvidet krav til detaljering, nøyaktighet eller funksjonalitet enn det som følger av loven her.

Tredje ledd klargjør at kommunen ikke har plikt til å ha klart et kartgrunnlag i den nøyaktighets- og detaljeringsgrad som kreves for ethvert privat utbyggingstiltak som måtte komme opp. Dersom forslag om plan eller utbyggingstiltak krever mer nøyaktig eller detaljert kartgrunnlag, enn det kommunen i utgangspunktet har behov for, kan kommunen pålegge forslagstiller eller søker å utarbeide nødvendig kartunderlag tilpasset den foreslåtte planen eller tiltaket. Kommunen må på sin side kunne gi forslagstiller eller søker opplysninger om gjeldende reguleringsplaner med så stor nøyaktighet at utbyggeren kan legge til grunn de begrensningslinjer som er vist i reguleringskartet uten ytterligere kartlegging.

Kommunen bør informere på et så tidlig tidspunkt som mulig, at den vil gjøre slike krav gjeldende. Kommunen kan fritt innarbeide og utnytte slike data i det offentlige kartgrunnlaget på samme måte som andre data.

Fjerde ledd er nytt. Det stiller krav til at fagmyndigheter som varetar arealinteresser, kartlegger disse og tilrettelegger informasjonen for plan- og byggesaksprosessen. Det pågår et betydelig utviklingsarbeid på dette felt på mange sektorer. Et eksempel er kartleggingen av områder av stor verdi for biologisk mangfold, som blant annet er omtalt ovenfor i kapittel 7.19. I stortingsmeldingen om biologisk mangfold understrekes det at slik informasjon skal være allment tilgjengelig, og være faktagrunnlag for sentral, regional og lokal forvaltning. Utvalgets forslag til nye virkemidler i arealplanleggingen, særlig forslaget om hensynssoner, vil gjøre det enklere å inkludere slik informasjon direkte i planleggingen. Medvirkningen vil også kunne bli enklere for organisasjoner og andre når slik informasjon er tilgjengelig under høringen. Det vises også til den generelle omtalen av utviklingen på dette feltet i kapittel 2.6.4.

Femte ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter vedrørende kartgrunnlag, arealplaner, situasjonskart, situasjonsplaner, konsekvensutredninger og annen bruk av kart og stedfestet informasjon til formål som omhandles i loven. Krav til fagmyndighetenes kartfesting av arealinteresser vil også omfattes av forskriftene. Det kan blant annet settes krav til at data foreligger i nærmere angitt digital form, og at standard metoder brukes til innhold og utforming av kommuneplanens arealdel, områdeplaner, detaljplaner, situasjonskart, situasjonsplaner, kartillustrasjoner, temaplaner, kartgrunnlag, med videre. For å lette utveksling og tilgjengelighet av data kan det gis regler om bruk av standard metoder for kvalitetssikring, oppdatering, lagring og rapportering. Det kan settes krav om bruk av godkjent felles geodetisk grunnlag.

Disse forskriftene vil bli gjort gjeldende for alle kommuner, i motsetning til forslaget til ny § 5 der kommunene selv kunne velge om slike forskrifter skulle tas i bruk.

Sjette ledd åpner for å gjennomføre landsomfattende eller lokale kartleggingsprosjekter som krever medvirkning fra ulike offentlige organer. I denne sammenheng reknes også heleide statlige eller kommunale selskap eller foretak som offentlige organer. Det er særlig tenkt på prosjekter for å overføre analog kartinformasjon til digital form. I regelen vil Stortinget måtte ta stilling til denne type prosjekter gjennom nødvendige bevilgningsvedtak. Det kan tenkes at slike prosjekter innebærer medvirkning fra private, for eksempel for å kontrollere innlagte dataelementer, men dette kan ikke pålegges. Hjemmelen vil også være aktuell for å pålegge offentlige fagmyndigheter å bidra med stedfestet informasjon.

Til § 3-2 Kommunal planbase

Kommunene skal ha en planbase som gir opplysninger om gjeldende arealplaner og andre bestemmelser som fastlegger hvordan arealene skal utnyttes.

Departementet kan i forskrift gi regler for kommunal planbase.

Første ledd innebærer at alle kommuner skal ha en planbase. En planbase skal gi opplysninger om hvilken plan som er bindende for arealbruken, og angi bestemmelser, vedtak og andre opplysninger av betydning for å fastlegge hvordan arealet skal utnyttes. Planbasen skal være identisk med originalkilden for den planjuridiske informasjonen.

Kommunene må i dag ha en form for oppdatert planarkiv, og det vil være store fordeler å få dette over på en elektronisk form. For at den skal være lett tilgjengelig for alle, må informasjonen være søkbar på internett. Det må tilstrebes stor brukervennlighet ved at planbasen har søkemulighet både gjennom kartbilde, adresse og gnr./bnr., og innholder både plankart, bestemmelser/vedtak og eiendomsgrenser.

Andre ledd gir departementet forskriftshjemmel til å fastsette regler for innhold, utforming, kvalitet, oppdatering, lagring og tilgjengeliggjøring for en planbase, herunder at informasjonen foreligger i digital form i samsvar med nasjonale standarder og spesifikasjoner, og at informasjonen er tilgjengelig for sammenstilling på tvers av kommunegrenser.

9.2 Del II Nasjonale hensyn og oppgaver i planleggingen

9.2.1 Til Kapittel 4 Statlige planretningslinjer og planvedtak

Kapittel 4 bygger på og viderefører kapittel IV Planlegging på riksnivå i gjeldende lov. Av hensyn til lovens systematikk er kapittelet gjort til en egen Del II i lovforslaget. Del II gjelder i det vesentlige regler med særlig formål å vareta nasjonale hensyn og oppgaver i planleggingen.

Det er staten som har hovedansvaret for å vareta slike interesser og hensyn, selv om også fylkeskommuner og kommuner skal sørge for at de varetas gjennom planleggingen. Det er et viktig anliggende for utvalget at de forskjellige statlige myndigheter deltar aktivt i denne planleggingen for å vareta nasjonale hensyn og løse statens oppgaver. Skal plansystemet fungere, må det være et godt samspill mellom statlige myndigheter, fylkeskommuner og kommuner. Staten må ha egnete virkemidler for å kunne vareta nasjonale hensyn og oppgaver i møtet med kommunale og regionale mål og prioriteringer. Med dette for øyet foreslår utvalget en viss utbygging av reglene om statlig planlegging i forhold til dagens regler.

Någjeldende § 17-2 om forbud mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen er tatt ut av dette kapittelet og satt inn i kapittel 1 som § 1-13.

Til § 4-1 Samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging

Kongen skal hvert fjerde år, etter samråd med fylkeskommunene og kommunene, utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging, som skal legges til grunn for eller innpasses i planleggingen etter denne lov, og legges til grunn for statens oppfølging.

Mangelen på statlig samordning sentralt trekkes ofte fram som et betydelig problem for den regionale og kommunale planleggingen, jf. blant annet drøftingen av disse spørsmål i NOU 2001:7 kapittel 7. Bestemmelsen lovfester det som har vært et mål og til dels praktisert i de siste tiår. Regjeringen har utarbeidet rundskriv som grunnlag for fylkesplanleggingen og lagt fram stortingsmeldinger om den regionale og kommunale planleggingen og arealpolitikken. Dette er i forøvrig tråd med uttalelser i forarbeidene til plan- og bygningsloven. Utvalget mener denne praksis nå bør lovfestes.

Utvalget ser det som svært ønskelig at regjeringen i større grad enn det som ofte har vært tilfellet hittil, samordner nasjonale mål og virkemidler på sektorer som har stor betydning for utviklingen i fylker og kommuner. Den regelen som foreslås, vil gi et sammenhengende system for at planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå hvert fjerde år skal foreta en gjennomgang av sine behov for nye planpolitiske mål og planstrategier. Statens samlede planpolitiske føringer er viktig grunnlag for den regionale og lokale planleggingen.

Lovforslaget legger opp til et noe fastere mønster for den regionale og kommunale planleggingen. Det skal utarbeides henholdsvis regional og kommunal planstrategi tidlig i hver kommunestyreperiode, og senest innen ett år etter fylkestingets og kommunestyrets konstituering. De nasjonale målene vil være viktige for arbeidet med planstrategiene, og det er sagt uttrykkelig at regional planstrategi blant annet skal redegjøre for nasjonal politikk av betydning for planleggingen, jf. forslag til § 5-3 andre ledd. De bør derfor være utarbeidet i løpet av den høsten det holdes kommune- og fylkestingsvalg. Det er opp til regjeringen å bestemme den formelle status en slik samordnet nasjonal politikk skal ha, for eksempel om den bør behandles av Stortinget på grunnlag av stortingsmeldinger om regional og kommunal planlegging eller lignende, slik det har vært eksempler på i det siste tiår. Lovforslaget pålegger regjeringen en plikt til å samrå seg med fylkeskommunene og kommunene i arbeidet, i tråd med gjensidighetsprinsippet nevnt i lovforslagets § 1-4. Dette gjelder også Sametinget i samiske spørsmål. Regjeringen bestemmer selv i hvilken form dette skal skje.

Gjennom den regionale og kommunale planleggingen blir den nasjonale politikken satt ut i livet og tilpasses de forskjellige forhold og forutsetninger rundt i landet. Graden av handlefrihet for fylkeskommuner og kommuner vil naturligvis variere etter innholdet i de nasjonale målene. Den regionale planleggingen har en særlig samordningsfunksjon ved å være bindeledd mellom staten og kommunene, og ved å prioritere innsatsområdene.

Til § 4-2 Statlige planretningslinjer

Kongen kan stille opp mål og rammer og gi planretningslinjer for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i fylker og kommuner, og om nødvendig samordning mellom slike hensyn og interesser. Planretningslinjene kan gjelde landet som helhet eller et geografisk avgrenset område.

Planretningslinjene skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging etter denne lov. Statlige, fylkeskommunale og kommunale organer skal også følge retningslinjene ved enkeltvedtak etter denne lov og annen lovgivning som retningslinjen har betydning for.

Når statlige planretningslinjer vedtas, skal reglene i forvaltningsloven kap. VII om forskrifter anvendes så langt de passer. Berørte kommuner og fylkeskommuner skal gis anledning til å uttale seg.

Departementet har ansvaret for å gjøre statlige planretningslinjer kjent for alle berørte offentlige organer, interesserte organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.

Forslaget er en oppfølgning av forslaget til ny bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer som utvalget fremmet i NOU 2001:7, jf. utredningens side 217-18. Utvalget foreslo der en egen og vesentlig fyldigere bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer, som i dagens lov bare er meget kortfattet beskrevet i § 17-1 første ledd. Forslaget må ses på bakgrunn av at utvalget ønsker en mer aktiv bruk av slike retningslinjer, og at de i langt større grad enn hittil anvendes av alle statlige sektormyndigheter som har interesser i planleggingen. Både tanken om større bruk av slike retningslinjer, og forslaget til ny bestemmelse, har i hovedsak fått bred tilslutning i høringsrunden.

Utvalget foreslår nå at betegnelsen «rikspolitiske retningslinjer» endres til det mer tidsmessige uttrykk «statlige planretningslinjer». Forøvrig foreslår utvalget enkelte endringer og tilføyelser i forhold til forslaget i NOU 2001:7.

Første ledd første punktum tar utgangspunkt i någjeldende bestemmelse, men den «miljømessige» og «kulturelle» utviklingen er føyet inn på samme måte som i § 1-4 første ledd, slik at det på dette punkt blir en enhetlig uttrykksmåte loven gjennom. I tillegg er det uttrykkelig presisert at retningslinjene kan gjelde nødvendig samordning mellom de forskjellige hensyn og interesser, for å markere at nettopp behovet for samordning kan være et viktig formål med statlige planretningslinjer. I et nytt andre punktum presiseres det videre at planretningslinjer kan gjelde landet som helhet eller et geografisk avgrenset område. Statlige planretningslinjer vil primært gjelde selve innholdet i planleggingen, for eksempel mål og verdier som skal legges til grunn, og hvordan interesser og hensyn skal varetas og avveies. Men retningslinjene kan også gjelde prosessuelle spørsmål som organisering av planprosessen, gjennomføring av konsekvensutredning og lignende.

Andre ledd er i hovedsak i samsvar med forslaget til ny § 17-1 første ledd andre punktum i NOU 2001:7. I motivene der er det uttalt:

«Første ledd annet punktum fastsetter at rikspolitiske retningslinjer som fastsettes etter første punktum «skal legges til grunn for statlig, fylkeskommunal og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Dette innebærer at retningslinjene skal følges av statlige organer, fylkeskommunene og kommunene når disse foretar planlegging etter plan- og bygningsloven. Disse er pliktige til å følge de instrukser som retningslinjene måtte inneholde. Derimot er retningslinjene ikke bindende i forhold til private. Kommunene kan for eksempel ikke med grunnlag alene i rikspolitiske retningslinjer forby iverksetting av et tiltak. Første ledd andre punktum innebærer - i hvert fall formelt - en endring i forhold til gjeldende bestemmelse, ved at retningslinjene også skal være bindende for statlig planlegging etter plan- og bygningsloven. I den utstrekning planleggingen foretas etter plan- og bygningsloven § 18 (statlig reguleringsplan eller arealdel av kommuneplan), vil retningslinjene være bindende for departementets behandling av plansaken. Likeledes vil de være bindende for departementets behandling og avgjørelse av plansaker som det får til stadfesting. Det samme vil gjelde i forhold til planforslag som utarbeides og fremmes av statlige sektororganer.

Det har etter gjeldende lovbestemmelse vært noe uklart om kommunene/fylkeskommunene er pliktige til å rette seg etter retningslinjene ved avgjørelse av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. I den utstrekning det treffes slike vedtak med utgangspunkt i plan (for eksempel dispensasjonsvedtak), må det antas at retningslinjene er bindende. Mer tvilsomt er dette i forhold til andre enkeltavgjørelser, for eksempel dispensasjoner fra gjeldende § 17-2 første ledd om forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet langs sjøen. Utvalget kan vanskelig se noen grunn til at vedtaksmyndigheten (departementet - eventuelt annen statlig myndighet etter delegasjon - fylkeskommunen og kommunen) ikke generelt bør være bundet av retningslinjene når de treffer avgjørelser i enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en uttrykkelig bestemmelse i loven om at statlige, fylkeskommunale og kommunale organer også skal legge retningslinjene til grunn når de treffer enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven . . .»

Utvalget foreslår i tillegg at det sies uttrykkelig at statlige planretningslinjer også skal legges til grunn ved enkeltvedtak etter annen lovgivning enn plan- og bygningsloven. Dette er en nødvendig klargjøring. Det er en både naturlig og nødvendig følge av at både planretningslinjene og de vedtatte planene vil gjelde flere sektorer, og av at vedtatte planer skal legges til grunn for anvendelsen av sektorlovgivningen i planområdet.

Tredje ledd er også i samsvar med forslaget i NOU 2001:7, og det sies følgende om dette i motivene:

«I andre ledd stilles det krav til saksbehandlingen ved forberedelse og vedtak av rikspolitiske retningslinjer. Plan- og bygningsloven inneholder i dag ikke særskilte saksbehandlingsregler som gjelder ved fastsetting av rikspolitiske retningslinjer. Rikspolitiske retningslinjer er heller ikke å anse som forskrifter i forvaltningslovens forstand, og reglene i forvaltningsloven kapittel VII (om blant annet forhåndsvarsling (høring) og kunngjøring) kommer ikke til anvendelse. Utvalget mener at det bør etableres regler som sikrer at berørte får anledning til å øve innflytelse på prosessen som leder fram til vedtakelsen av rikspolitiske retningslinjer, og foreslår derfor at forvaltningslovens saksbehandlingsregler om forskrifter i forvaltningsloven kapittel VII skal gjelde ved forberedelsen og vedtakelsen av de rikspolitiske retningslinjer. Det er reglene i forvaltningsloven § 37 om utredningsplikt, og uttalelser fra interesserte og § 38 om formkrav og kunngjøring som vil komme til anvendelse. I praksis vil dette bety at alle berørte kommuner, fylkeskommuner og andre berørte interesser må gis anledning til å uttale seg under forberedelsen.

Tidligere § 17-1 andre og tredje ledd blir ny § 17-2. Overskriften til bestemmelsen skal være:

Utvalget viser til at det har vært alminnelig tilslutning til disse forslagene i høringen.»

Fjerde ledd er nytt og skal markere departementets ansvar for å gjøre planretningslinjene kjent. Departementet vurderer selv på hvilken måte formidlingen kan skje mest hensiktsmessig.

Til § 4-3 Statlig planbestemmelse

Når det er nødvendig for å vareta nasjonale eller regionale interesser, kan Kongen etter samråd med de berørte kommuner og fylkeskommuner for et tidsrom av inntil 10 år nedlegge forbud mot at det innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller i hele landet, blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med fylkesdelplan for arealbruk, arealdel av kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Kongen kan forlenge forbudet med 5 år av gangen.

Før vedtak fattes, skal forslag til bestemmelse sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier.

Betegnelsen er endret fra «rikspolitisk bestemmelse» til «statlig planbestemmelse», men forøvrig er regelen i det alt vesentlig likelydende med dagens bestemmelse om rikspolitiske bestemmelser i § 17-1 andre ledd. I tillegg til koplingen til de tre kommunale arealplantyper i lovforslaget, kan planbestemmelser også gå ut på at tiltak må være i samsvar med fylkesdelplan for arealbruk - både med og uten særlig rettsvirkning. Statlige planbestemmelser kan hindre uønskede utbygginger inntil det foreligger en plan for det aktuelle området, eller det er truffet et varig vedtak om arealdisponering etter annen lov, for eksempel naturvernloven.

For å imøtekomme behovet for å innføre slike bestemmelser for angitte typer tiltak generelt, går utvalget inn for å tilføye at slikt forbud kan gjelde i hele landet. Det kan for eksempel gjelde kjøpesentre, typer tiltak i vassdrag med sikte på å oppfylle krav i EUs vanndirektiv eller andre former for tiltak som det kan vise seg behov for å kontrollere gjennomføringen av på landsbasis. Utvalget går videre inn for at det skal kunne fastsettes at bygge- og anleggstiltak i strid med statlige planbestemmelser, bare skal kunne iverksettes i samsvar med fylkesdelplan for arealbruk, arealdelen av kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Med erfaringene fra kjøpesenterstoppen vil dette kunne gi en hensiktsmessig kombinasjon av statlige planbestemmelser, og regional og kommunal planlegging, som sikrer at planer som utarbeides regionalt og lokalt, følger opp og løser de behov som i utgangspunktet sikres gjennom slike statlige bestemmelser.

Andre ledd viderefører og forsterker dagens bestemmelse i § 17-1 tredje ledd. Forslag til statlig planbestemmelse skal alltid sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner. Kravet om høring er nytt i forhold til dagens lov, og er i dag et nødvendig krav til saksbehandling etter utvalgets mening. Det foreslås også tilføyd «og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier». Det må understrekes at disse reglene ikke alltid vil være tilstrekkelig saksbehandling, og at de suppleres av forvaltningslovens regler. Der en statlig planbestemmelse må anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak oppfylles.

Til § 4-4 Særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak

Kongen kan ved godkjenningen av en fylkesdelplan for arealbruk gi planen samme rettsvirkning som arealdel til kommuneplan, etter reglene i § 6-6.

Kongen kan bestemme at nærmere angitte deler av en kommuneplans arealdel ikke skal kunne endres eller oppheves uten etter samtykke fra departementet innen en nærmere angitt tidsramme, etter reglene i § 9-10.

Utvalgsmedlemmet Toven viser til sin særmerknad til § 6-6 og foreslår at bestemmelsene om fylkesdelplan med særlig rettsvirkning i § 6-6 tas inn i denne bestemmelsen.

Flertallet viser til at denne bestemmelsen er tatt inn i kapittel 4 for oversiktens skyld, slik at kapitlet gir et fullstendig bilde av de virkemidlene staten kan bruke i planleggingen. Bestemmelsen peker på to muligheter for å gi planer særlige rettsvirkninger: muligheten for å gjøre en fylkesdelplan for arealbruk rettslig bindende, og muligheten for å binde rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel for en lengre periode. Det er redegjort nærmere for forslagene og begrunnelsen foran i kapittel 4 og kapittel 3. Nærmere regler om dette er tatt inn i henholdsvis § 6-6 og § 9-10, og det vises til motivene til disse bestemmelsene.

Felles for dem er at de gir mulighet til å gi arealplaner særlige rettsvirkninger, og at dette oppnås gjennom statlig godkjenning. Til forskjell fra de øvrige statlige virkemidlene i lovens kapittel 4 bygger det statlige vedtaket på en fullført planprosess for henholdsvis fylkesdelplan og arealdel til kommuneplan, med vedtak av fylkestinget og kommunestyret. Behovet for å gi planen særlig rettsvirkning kan være av regional eller lokal karakter; det er altså ikke et vilkår for statlig godkjenning at det dreier seg om nasjonale eller statlige interesser.

Forslaget om at en plan skal gis slik særskilt rettsvirkning vil gjerne komme fra vedkommende fylkeskommune eller kommune selv, ut fra regionale eller lokale ønsker og behov. Men det kan også komme fra en statlig myndighet. For eksempel kan vegmyndighetene ønske at en framtidig mulig vegtrasé sikres gjennom en bindende fylkesdelplan for arealbruk eller langsiktig binding av deler av en kommuneplans arealdel. Tilsvarende ønsker kan også komme fra de statlige vassdragsmyndighetene for sikring av vannressurser av nasjonal betydning, landbruksmyndighetene for langsiktig sikring av dyrkbar jord, statlige naturvernmyndigheter for å sikre nasjonalt viktige biotoper for biologisk mangfold, og så videre.

Til § 4-5 Statlig arealplan

Når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan departementet henstille til vedkommende kommune om å utarbeide en arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Departementet kan også henstille til en fylkeskommune om å utarbeide en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning.

På samme vilkår kan departementet selv utarbeide og vedta slik plan. Departementet trer da inn i myndigheten til kommunestyret eller fylkestinget. Vedkommende fylkeskommune eller kommune plikter å gi departementet nødvendig bistand i arbeidet.

Bestemmelsen er en videreføring av § 18 i någjeldende lov om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan, men bestemmelsen har fått en noe enklere form. Den nye formuleringen åpner for at staten skal kunne henstille til fylkeskommuner og kommuner om å utarbeide og vedta alle lovens arealplantyper, også fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning, eller selv gjøre det. Som i dag skal staten kunne bruke dette virkemidlet når viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Dette innebærer en vid skjønnsmessig adgang for staten til å utarbeide statlig plan. Statlig plan bør imidlertid bare benyttes i situasjoner hvor det ikke kan ventes at den ordinære planbehandlingen i fylkeskommunen eller kommunen, eventuelt ved interkommunalt plansamarbeid, vil føre til et resultat som kan godtas av staten. Bruk av statlig arealplan er derfor å anse som en unntaksordning i forhold til det ordinære plansystemet. Planbehandlingen må legges opp slik at de vanlige krav til offentlighet, lokal medvirkning og så videre oppfylles. Bestemmelsen slår uttrykkelig fast i andre ledd at vedkommende fylkeskommune eller kommune skal bistå departementet i arbeidet. Dette vil blant annet kunne gjelde nettopp i forbindelse med høring og utlegging til offentlig ettersyn, andre tiltak for å sikre god medvirkning.

For enkelte typer saker hvor det gjør seg gjeldende sterke statlige hensyn og interesser, vil situasjonen kunne være noe annerledes. Her vil statlig plan etter plan- og bygningsloven kunne være et alternativ til regulering gjennom særlovgivning med egne saksbehandlingsregler. I slike tilfelle kan den ordinære kommunale planbehandlingen uansett være mindre aktuell. Det er likevel svært viktig også i slike saker at planarbeidet skjer i nær kontakt med de berørte kommunene, og at de vanlige behandlingsreglene følges.

9.3 Del III Regional planlegging

9.3.1 Til Kapittel 5 Hovedtrekk og regional planstrategi

Til § 5-1 Definisjon

Med regional planlegging forstås planlegging for deler av landet over kommunegrenser. Regional planlegging omfatter planlegging på fylkesnivå, interkommunal planlegging og planlegging over fylkesgrenser.

Bestemmelsen definerer begrepet regional planlegging i loven. Dette er planlegging av temaer og områder som går ut over den enkelte kommune. Slik styringsstrukturen i Norge er i dag, vil dette være planlegging på fylkesnivå, planlegging over kommunegrenser som skjer i samarbeid mellom kommuner, og planlegging som skjer over fylkesgrenser. En del viktige planleggingsoppgaver, for eksempel i større byregioner, vil kunne kreve plansamarbeid mellom flere kommuner og flere fylker. Begrepet er ikke knyttet til planer med et bestemt innhold. Regional planlegging kan derfor både være en sektorovergripende økonomisk eller sosial planlegging, planlegging for næringsutvikling eller annen sektorplanlegging, helhetlig romlig planlegging, og arealplanlegging. Kapittel 5 gir nærmere bestemmelser om hvilke plantyper som omfattes av begrepet i loven.

Spesielle oppgaver for den regionale planleggingen, som har fått egen omtale i lovens Del V, er samordnet areal- og transportplanlegging over kommunegrenser, kystsoneplanlegging, regional vannplanlegging i samsvar med EU-direktivet (se pkt. 7.17.5.2) og planlegging for større natur- og friluftsområder.

Til § 5-2 Hovedtrekk

I det enkelte fylke skal det utføres en aktiv regional planlegging for å stimulere den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i fylket.

Planleggingen skal omfatte regional planstrategi, og i nødvendig utstrekning fylkesplan, fylkesdelplaner og regionalt handlingsprogram, samt interkommunalt plansamarbeid.

Departementet skal føre tilsyn med at plikten til regional planlegging i medhold av denne lov blir overholdt. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om innhold i og opplegg for de enkelte delene av den regionale planleggingen.

Bestemmelsen slår i første ledd fast hovedregelen om at det skal utføres en aktiv regional planlegging i det enkelte fylket for å stimulere utviklingen i fylket. De nærmere plikter for fylkeskommunen, kommunene og statlige myndigheter framgår av de senere bestemmelsene i Del III. Utvalget ser den regionale planleggingen som et meget viktig virkemiddel for å løse de mange oppgavene som mest hensiktsmessig løses over kommunegrensene, og for å samordne planer og tiltak mellom sektorene og mellom stat, fylkeskommune og kommune. Planleggingen kan være sektorovergripende eller gjelde enkelte samfunnsområder. Utvalget foreslår at den regionale planleggingen skal skje gjennom lovbestemte planformer, som er nevnt i bestemmelsens andre ledd. Myndighetene har stor grad av frihet i valget mellom disse planformene, avhengig av plansituasjonen og oppgavene. Det er dette som ligger i uttrykket «i nødvendig utstrekning». Det vil være opp til de respektive myndighetene å avgjøre hva som er nødvendig. Det er også stor grad av fleksibilitet med hensyn til form og innhold i planene.

Tredje ledd sier at departementet skal føre tilsyn med at plikten til regional planlegging blir overholdt, og kan gi nødvendige forskrifter om hvordan de forskjellige planformene skal gjennomføres både med hensyn til saksbehandling, organisering og innhold.

Til § 5-3 Regional planstrategi

Fylkeskommunen skal minst en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter fylkestingets konstituering, utarbeide en regional planstrategi, i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet

Planstrategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, hva som er oppnådd i forhold til tidligere planer, og nasjonal politikk av betydning for planleggingen. Den skal beskrive hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging, hvilke planformer som bør benyttes og hvordan planleggingen bør organiseres og gjennomføres.

Forslag til regional planstrategi sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for å komme med uttalelse skal ikke være kortere enn 6 uker. Planstrategien vedtas av fylkestinget.

Det kan fremmes innsigelse mot bestemte deler av planstrategien etter reglene i § 1-14.

Statlige og fylkeskommunale myndigheter og kommunene skal legge den regionale planstrategien til grunn for det videre planarbeidet i fylket.

Bestemmelsen beskriver regional planstrategi, som er et nytt planinstrument utvalget foreslår. Dette er det eneste obligatoriske elementet innenfor regional planlegging i loven. Grunnen til at utvalget mener hvert fylke skal ha plikt til å utarbeide en regional planstrategi, er betydningen av å få en organisert diskusjon mellom aktørene i den regionale planleggingen om hva som er de viktigste utfordringene i et fylke, og hvordan det skal arbeides for å møte disse utfordringene. En slik diskusjon skal konkludere med en regional planstrategi, som skal være grunnlag for vedtak om eventuell videre planlegging gjennom fylkesplan, fylkesdelplaner, regionalt handlingsprogram eller interkommunalt plansamarbeid. Den regionale oppgaveløsningen vil være forskjellig avhengig av hva aktørene i fellesskap identifiserer som regionale utfordringer. Slike utfordringer vil være knyttet til:

• den økonomiske utviklingen

• næringsutviklingen

• den sosiale utviklingen (for eksempel samarbeid om tjenesteproduksjon)

• den kulturelle utviklingen (for eksempel samarbeid om kulturtiltak)

• den fysiske utviklingen (for eksempel teknisk infrastruktur eller arealplanlegging/«utbyggingsmønster»)

• den miljømessige utviklingen (for eksempel vern eller planmessig forvaltning i bestemte områder, vassdrag med videre.)

• utdanning, forskning og utvikling av kompetanse.

Første ledd slår fast at fylkeskommunen har plikt til å utarbeide regional planstrategi en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter fylkestingets konstituering. Det er svært viktig at dette arbeidet starter så snart fylkestinget er konstituert. Det sies også uttrykkelig at arbeidet skal skje i samarbeid med kommuner, statlige organer, og organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Samarbeidet bør begynne så tidlig som mulig, slik at det forslaget som sendes på høring med videre, jf. tredje ledd, i stor grad er resultat av drøftinger mellom de sterkest berørte myndigheter og kommuner.

Andre ledd forklarer hva planstrategien skal gå ut på. Hovedinnholdet i en regional planstrategi er gitt ut fra strategiens funksjon som grunnlag for videre planlegging: Den skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, hva som er oppnådd i forhold til tidligere planer, og nasjonal politikk av betydning for planleggingen. Den skal beskrive hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre planlegging. Den skal beskrive hvilke planformer som bør benyttes, for eksempel om det skal utarbeides en samlet fylkesplan, eller om det i stedet skal utarbeides fylkesdelplaner for bestemte formål. Den skal også peke på planleggingsoppgaver som bør tas opp gjennom interkommunalt plansamarbeid. Den bør videre redegjøre for hvordan planleggingen bør organiseres og gjennomføres, innenfor de rammene for planbehandling som loven selv trekker opp. Det kan for eksempel være behov for å presisere hvordan kommunene skal delta i fylkesplanarbeidet. Dette vil kunne ha betydning for spørsmålet om en planoppgave bør løses gjennom fylkesplanlegging eller som interkommunalt plansamarbeid. Slike spørsmål vil forøvrig også kunne bestemmes mer i detalj i arbeidet med planprogram for den enkelte plan.

Det vil kunne være betydelige variasjoner i omfang og innhold i slike regionale planstrategier fra fylke til fylke, og over tid, avhengig av oppgavene i fylket og plansituasjonen. Det er partene, og til sjuende og sist fylkestinget, som avgjør opplegg og innhold. Det vil imidlertid ha stor betydning at det er enighet om opplegget mellom de viktigste partene, i første rekke kommunene og de statlige myndighetene, herunder Sametinget, ved siden av fylkeskommunen. Oppnås ikke enighet på dette stadiet, vil det kunne oppstår desto større problemer i arbeidet med selve planene.

Et planspørsmål som har betydning for flere kommuner er i utgangspunktet et aktuelt tema for fylkesplanleggingen. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på som et alternativ til fylkesdelplaner. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfellet bør skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien. For enkelte kommuner kan utarbeidingen av den regionale planstrategien bety et bidrag til, eller erstatning for deler av kommuneplanarbeidet.

Tredje ledd beskriver planbehandlingen, og slår fast at det er fylkestinget som vedtar planstrategien. Denne myndigheten kan ikke delegeres.

For at eventuelle konflikter mellom partene kan avklares og planarbeidet komme videre, foreslår utvalget i § 1-14 at såvel kommune som statlig myndighet og annen fylkeskommune skal kunne fremme innsigelse mot forslag til regional planstrategi. Dette slås fast i fjerde ledd.

Femte ledd gjelder virkningen av den regionale planstrategien. Det sies at statlige og fylkeskommunale myndigheter og kommunene «skal legge den regionale planstrategien til grunn for det videre planarbeidet i fylket». Planstrategien har liten hensikt hvis den ikke følges opp. Oppfølgingen vil naturligvis være avhengig av hva strategien går ut på. Det kan være aktuelt å utarbeide en full fylkesplan eller fylkesdelplaner for bestemte samfunnsoppgaver, eventuelt fylkesdelplaner for arealbruken i hele fylket eller i deler av fylket. Regionalt handlingsprogram er også et aktuelt instrument for oppfølging. Andre oppgaver kan være bedre egnet for interkommunalt plansamarbeid. Det er også av stor betydning at planstrategien følges opp i praksis av kommuner og statlige myndigheter, ved at disse legger planstrategien til grunn for egne planer og vedtak.

9.3.2 Til Kapittel 6 Planlegging på fylkesnivå

Kapittelet beskriver de planformene som går under den felles betegnelse fylkesplanlegging: fylkesplan, fylkesdelplan, fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning og regionalt handlingsprogram. For disse planformene gjelder at det er fylkeskommunen som er planmyndighet, og at planene vedtas av fylkestinget, eventuelt med etterfølgende godkjenning av staten sentralt. Et annet viktig instrument for regional planlegging er interkommunalt plansamarbeid. Det kan i enkeltsituasjoner være usikkert om fylkesplanlegging eller interkommunalt plansamarbeid er best for løsning av planoppgaver over kommunegrensene. Dette spørsmålet utdypes noe i innledningen til motivene til kapittel 7 nedenfor.

Til § 6-1 Fylkeskommunens planoppgaver

På grunnlag av den regionale planstrategien skal fylkeskommunen sørge for at det i nødvendig utstrekning blir utarbeidet fylkesplan, fylkesdelplaner og regionalt handlingsprogram.

Bestemmelsen slår fast at den regionale planstrategien er grunnlaget for beslutning om videre fylkesplanlegging. Det er opp til fylkeskommunen å vurdere og treffe vedtak om hvordan det videre planarbeidet bør være, og om det skal utarbeides en full fylkesplan, fylkesdelplaner og/eller regionalt handlingsprogram. Fylkeskommunen må i dette spørsmålet rådføre seg både med kommunene og med berørte statlige myndigheter. Fylkeskommunen står i utgangspunktet fritt til å treffe de vedtak om videre planlegging som vurderes som mest hensiktsmessig. I uttrykket «nødvendig utstrekning» ligger det imidlertid en forpliktelse til å utarbeide slike planer som oppgavene i fylket tilsier. Den regionale planstrategien, som enten fylkeskommunen, staten og kommunene er enige om, eller departementet har truffet vedtak om etter innsigelse fra en av partene, trekker opp retningslinjer for det videre planarbeidet. Fylkeskommunen vil være forpliktet til å følge opp denne, jf. også § 5-3 femte ledd med motiver.

Til § 6-2 Fylkesplanens innhold

En fylkesplan bør inneholde:

1. Beskrivelse av de regionale planutfordringene med en vurdering av alternative strategiske valg.

2. Prioriterte innsatsområder med mål og retningslinjer. Til hvert innsatsområde bør det gis en vurdering av ressursbehov og behov for statlige myndigheters medvirkning, og pekes ut ansvarlig organ og samarbeidspartnere for gjennomføring.

3. Retningslinjer for arealbruk i planområdet.

4. Vurdering av forholdet til nasjonal politikk for regional planlegging og behov for statlig medvirkning til gjennomføring av planen.

5. Vurdering av vesentlige konsekvenser av planen for samfunn, naturressurser og miljø.

6. Oversikt over hvilke planer som er gjeldende og hvilke planer som skal utarbeides.

Bestemmelsen gir en oversikt over hva en fylkesplan vanligvis bør omfatte, men det er opp til fylkeskommunen å bestemme hvilke spørsmål som skal behandles, og hvor omfattende og detaljert planen skal være. Fylkesplanen skal ha et langsiktig perspektiv, helst minst 12 år. Den må imidlertid være målrettet og konsentrere seg om de strategiske valgene som er viktige for å møte utfordringene i fylket. Planen skal med andre ord særlig ta opp temaer som er aktuelle og som krever planavklaring og retningslinjer for løsning. Det er særlig viktig at fylkesplanen behandler oppgaver som krever avveiing og avklaring mellom forskjellige interesser over sektor- og kommunegrenser, og samordning og forpliktende samarbeid mellom mange aktører i gjennomføringen. Fylkesplaner kan være både tematisk og geografisk innrettet. En fylkesplan kan for eksempel bygges opp gjennom analyser av situasjonen i de enkelte delene av fylket, med forslag til tiltak i hvert enkelt område.

Listen over hva en fylkesplan bør inneholde, skal ikke forstås som begrensende for hva som kan tas opp i en fylkesplan. Den kan også ta opp analyser, problemstillinger og temaer, og forslag om tiltak, som ikke klart faller inn under emnelisten a)-e). Det er i det hele tatt meningen at fylkesplanen skal være et fleksibelt planinstrument, som skal være godt tilpasset behov og situasjon i det området den skal gjelde for. Dette er i samsvar med § 1-4, som blant annet slår fast at planleggingen skal være målrettet, og at den enkelte fylkeskommune og kommune som hovedregel selv velger planleggingsoppgavene.

Beskrivelsen nevnt i bokstav a) kan bygge på den regionale planstrategien, men klargjøre ytterligere alternative strategiske valg. Bokstav b) peker på at planen skal inneholde prioriterte innsatsområder med mål og retningslinjer. For å sikre at fylkesplanen følges opp av statlige myndigheter, er det viktig at fylkesplanen også synliggjør omfanget av innsatsen som forventes av disse, og peker ut ansvarlig organ og samarbeidspartnere for gjennomføring. Ved en presisering av disse forventningene vil regjeringen gjennom den kongelige resolusjonen om godkjenning av fylkesplanen kunne gi sin tilslutning for eksempel til regionale statsetaters bruk av utviklingsmidler. De godkjente fylkesplanene kan på denne måten være et grunnlag for tildelingsbrev til regionale statsetater.

Bokstav c) presiserer at en fylkesplan bør omfatte retningslinjer for arealbruken i fylket. I fylkesplanen bør det imidlertid bare dreie seg om forholdsvis overordnete retningslinjer. Mest aktuelt er det å bruke fylkesplanen til å skaffe oversikt over arealsituasjonen og de arealmessige utfordringene i fylket. Den bør også klarlegge områder hvor det er særlige interessekonflikter, utbyggingspress eller andre problemer, som krever nærmere planlegging gjennom enten fylkesdelplan for arealbruk eller koordinerte kommuneplaner gjennom interkommunalt plansamarbeid.

Bokstav d) har nær sammenheng med det som er nevnt under bokstav b). Her bør det tas utgangspunkt i den samlete politikken for regional planlegging som skal utarbeides av regjeringen hvert fjerde år, etter forslaget til ny § 4-1. I tillegg vil det gjerne foreligge forskjellige statlige sektorplaner, som kan være mer detaljerte, og som kan ha stor betydning særlig for enkelte fylker. Med det systemet for fylkesplanlegging som foreslås er det mulig å innarbeide rulleringen av nasjonale langtidsplaner. Regjeringen kan gi klare retningslinjer om planleggingsvirksomheten etter loven i forhold til forskjellige sektorers oppgaver, herunder pålegge fylkeskommunene å behandle bestemte spørsmål i sin planlegging. Kommunikasjonen bør også gå den andre vegen. Det bør være en oppgave i fylkesplanleggingen å utarbeide grunnlagsdokumenter til de statlige planprosessene.

Det er viktig at fylkesplanen søker å følge opp de mål og retningslinjer som gis fra sentralt hold. Samtidig er det en oppgave å tilpasse og prioritere de nasjonale målene til situasjonen i det enkelte fylke og deler av fylke, med de behov og muligheter som er aktuelle der. Det er videre svært viktig at både behovet og de reelle mulighetene for statlig medvirkning i gjennomføringen av planen blir klargjort, slik at de deler av planen som krever statlig medvirkning blir mest mulig realistisk. At det er en felles forståelse her mellom statlige og regionale myndigheter, vil gjerne være en forutsetning for at staten kan forplikte seg gjennom planen.

Bokstav e) slår fast at en fylkesplan vanligvis bør inneholde en vurdering av vesentlige konsekvenser. Uttrykkene «samfunn, naturressurser og miljø» er ment å favne vidt, slik at de omfatter både økonomiske, sosiale, kulturelle og miljømessige konsekvenser. Dette er imidlertid ikke et absolutt krav på samme måte som for de bindende arealplanene etter loven, som omfattes av EØS-direktivet om konsekvensutredning av planer og programmer. Fylkeskommunen vil ha stor grad av frihet til å vurdere hvor omfattende og grundig en slik konsekvensvurdering skal legges opp, og kan også velge å begrense vurderingene til enkelte konsekvenser, for eksempel konsekvenser som det knytter seg særlig usikkerhet til, eller som er særlig kontroversielle og derfor har politisk betydning. Det som er viktig, er at både berørte myndigheter og publikum kan vurdere betydningen og virkningene av viktige sider av den planen som foreslås, som grunnlag for vedtak.

I samsvar med bokstav f) bør planen gi en oversikt hvilke planer som er gjeldende, og hvilke som skal utarbeides. Det vil for eksempel ofte være slik at det fra tidligere foreligger enkelte fylkesdelplaner, enten for bestemte sektorer, eller for arealbruken i en del av fylket. Det er viktig at det kommer klart fram av fylkesplanen om disse gjelder videre. I forbindelse med fylkesplanarbeidet må det med andre ord tas standpunkt til dette, og hvilke nye planer som skal utarbeides. Dette kan også gjelde interkommunalt plansamarbeid, dersom det gjennom fylkesplanarbeidet blir klart at dette kan være hensiktsmessig for bestemte oppgaver eller områder.

Til § 6-3 Virkning av fylkesplan og fylkesdelplan

Fylkesplan og fylkesdelplan skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. For fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning gjelder også § 6-6.

Fylkesplan og fylkesdelplan skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. I dette ligger for det første at planen skaper plikter for av politisk art offentlige myndigheter. Den forplikter dem til å følge opp og gjennomføre planen. Dette kan skje gjennom eventuell videre planlegging og gjennom særlige tiltak, budsjetter og vedtak av enkeltsaker. En fylkesplan har kort sagt liten hensikt hvis den ikke følges. Forpliktelsen gjelder både for kommuner, statlige myndigheter og fylkeskommunen selv. Men fylkesplanen har ikke direkte rettsvirkning overfor den enkelte innbygger. Planen skaper altså verken rett eller plikt for den enkelte, med mindre det dreier seg om en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning etter lovforslagets § 6-6.

Med uttrykket «legges til grunn» menes at planen heller ikke for myndighetene medfører absolutte forpliktelser av rettslig art. Den er imidlertid et grunnlag for å reise innsigelser til planforslag som kan ha rettslig binding. Andre myndigheter, organisasjoner eller enkeltpersoner vil ikke kunne reise rettslige krav mot noen myndighet på grunnlag av det som står i en fylkesplan. Det ligger også i dette uttrykket at det er den konkrete situasjonen, og hensynene som gjør seg gjeldene på det aktuelle tidspunkt, som til sjuende og sist avgjør om planen skal følges fullt ut, eller om det er riktig å gjøre avvik. Både forutsetninger og forhold forøvrig vil kunne endre seg etter at planen er vedtatt. Det kan også oppstå situasjoner og enkeltsaker som planen ikke fanger opp på en god måte. Slike forhold kan unntaksvis tilsi andre løsninger enn det som følger av planen. Det viktige er at alle berørte myndigheter har som sitt mål at planen skal gjennomføres, og legger planen til grunn som hovedpremiss for videre tiltak, budsjetter og enkeltvedtak. Det må med andre ord foreligge endringer i forutsetningene eller andre særlige grunner for å fravike en vedtatt plan.

Til § 6-4 Behandling av fylkesplan

Ved utarbeidingen av fylkesplan skal fylkeskommunen samarbeide med kommunene, statlige organer og organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Statlige myndigheter og kommuner har rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres virkeområde, eller myndighetens egne planer og vedtak.

Fylkeskommunen utarbeider planprogram i samarbeid med berørte kommuner og statlige myndigheter, jf. § 1-8. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med en frist som ikke må være kortere enn 6 uker. Planprogrammet vedtas av fylkestinget.

Forslag til fylkesplan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn med en frist som ikke må være kortere enn 6 uker.

Når planen er vedtatt av fylkestinget, legges den fram for Kongen til godkjenning. Ved godkjenningen kan Kongen, etter drøfting med fylkeskommunen, vedta endringer i planen som finnes påkrevd ut fra hensynet til nasjonale interesser.

Bestemmelsen beskriver planprosessen. Fylkesplanleggingen skal være en bred samarbeidsprosess, hvor kommunene, statlige organer, og organisasjoner og institusjoner skal delta sammen med fylkeskommunen. Statlige myndigheter, i denne forbindelse også Sametinget, og organisasjoner har både rett og plikt til å delta når planleggingen berører deres virkeområde, eller egne planer og vedtak. Dette har sammenheng med planens virkning som nevnt under § 6-3. Siden planen er retningsgivende for både kommunenes og sektorenes egen virksomhet, er det helt nødvendig at disse også har deltatt i planleggingen. Det skal ikke være mulig for en myndighet å «stille seg utenfor» planleggingen, for så i neste omgang å hevde at planen ikke kan gjelde for den.

En forutsetning for at fylkesplanleggingen skal fylle sin funksjon, er at kommunene kjenner seg igjen i beskrivelsen av situasjonen og oppgaven, og kan bidra til at fylkesplanleggingen behandler spørsmål som er viktige for dem. Kommunene må trekkes aktivt med, spesielt i oppstartfasen. Ved innføring av regional planstrategi og planprogram for fylkesplaner får kommunene bedre muligheter til å delta i drøftinger om premissene for fylkesplanleggingen, herunder valg av innsatsområder, organisering av arbeidet med mer.

Det er også svært viktig at relevante statlige organer deltar. Departementers og direktoraters ytre organisasjon er svært varierende. En del myndigheter er fortsatt organisert fylkesvis, eventuelt som del av fylkesmannsembetet. Andre er organisert i særlige regioner som går over og på tvers av fylkesgrenser, og også disse må naturligvis delta i fylkesplanleggingen i de fylker de omfatter. Det vil være en utfordring for berørte myndigheter å finne enkle og hensiktsmessige samarbeidsformer med fylkeskommunene i slike tilfeller. Det enkelte departement må instruere sine ytre etater om slik deltakelse.

Organisasjoner og institusjoner med interesser i planarbeidet bør også trekkes inn. Dels vil disse kunne være viktige for å realisere planen, som for eksempel næringsorganisasjoner. Dels er det om å gjøre for planens betydning og senere gjennomslagskraft at alle viktige interesser har hatt mulighet til å påvirke fylkesplanarbeidet.

Deltakelse av viktige aktører må skje fra et tidlig stadium, fortrinnsvis allerede ved utarbeiding av planprogram, som alltid skal utarbeides for en fylkesplan, etter andre ledd. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger, jf. § 1-8 andre ledd. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn etter vanlige regler, jf. forklaringen i § 1-7 fjerde ledd. Når det gjelder utleggelse til offentlig ettersyn, må planmyndigheten selv vurdere hvordan dette skal gjøres i praksis. Det er ønskelig at det skjer utleggelse på mange steder, for eksempel minst i hvert kommunesenter, og at det også gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Når forslaget har vært på høring og ute til offentlig ettersyn i minst 6 uker, tas det opp til avsluttende behandling. Det er fylkestinget som vedtar planprogrammet, dersom det ikke har vedtatt å delegere dette til fylkesutvalget. En del av arbeidet med et planprogram kan for øvrig være gjort i arbeidet med den regionale planstrategien.

Planprogrammet danner grunnlaget for arbeidet med selve planen. Loven gir ikke nærmere regler for hvordan dette arbeidet skal organiseres. Her står fylkeskommunen fritt, men det er forutsetningen at kommuner, statlige myndigheter, organisasjoner og institusjoner deltar, jf. første ledd. Det er opp til fylkeskommunen å finne egnete samarbeidsformer, men det vil være naturlig å opprette utvalg og andre fora for drøfting og arbeid med de enkelte deler av planen. Også forslag til fylkesplan skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, jf. merknaden ovenfor.

En fylkesplan skal vedtas av fylkestinget. Når planen er vedtatt av fylkestinget, legges den fram for regjeringen til godkjenning. Det er utvalgets syn at godkjenningen skal skje ved kongelig resolusjon fordi den skal virke forpliktende for statlige myndigheter og dermed i siste instans for de respektive departementer. Gjennom vedtaket i regjeringen blir fylkesplanens retningslinjer også formalisert som statens politikk for det enkelte fylket.

Ved godkjenningen kan regjeringen, etter drøfting med fylkeskommunen, vedta slike endringer i planen som finnes påkrevd ut fra hensynet til nasjonale interesser. Regjeringen står her fritt, men det må ha funnet sted drøfting med fylkeskommunen. Siden fylkeskommunen og det regionale partnerskapet har fått et økt ansvar for egen utvikling, bør godkjenningsordningen for fylkesplaner utvikles i retning av et «samråd» mellom sentralt og regionalt nivå. Regjeringens behandling av fylkesplaner bør dreies fra stor vekt på godkjenning av mål, strategier og tiltak, til en dialog om hvordan nasjonal politikk er blitt varetatt og kan varetas, og om utfordringer som fylket trenger bistand fra sentrale myndigheter for å løse. Samtidig vil samrådet være en anledning for regionale myndigheter til å komme med innspill til utvikling av ny nasjonal politikk.

Til § 6-5 Fylkesdelplan

For nærmere bestemt virksomhetsfelt, tema eller geografisk område kan det utarbeides fylkesdelplan. Fylkesdelplan bør utarbeides for oppgaver som den enkelte kommune ikke kan løse innenfor sitt område, som må ses i sammenheng for flere kommuner i fylket, og som krever medvirkning av fylkeskommunale eller statlige myndigheter.

Kongen kan treffe vedtak om at det skal utarbeides fylkesdelplan for bestemt virksomhetsfelt, tema eller geografisk område og gi nærmere bestemmelser om dette.

For saksbehandlingen gjelder det samme som for fylkesplan, jf. § 6-4. Planprogram kan også utarbeides som del av den regionale planstrategien. Fylkeskommunen kan også vedta særlige krav til saksbehandling, herunder undersøkelser, for å sikre medvirkning fra berørte interesser og klarlegge virkninger. For fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning gjelder reglene i § 6-6.

Fylkesdelplan skal godkjennes av departementet dersom en kommune eller statlig myndighet ikke kan godta hele eller bestemte deler av den.

Bestemmelsen gir regler for innhold og behandling av fylkesdelplan. En fylkesdelplan er en plan for ett eller flere virksomhetsfelt i fylket. Det kan også være en helhetlig plan for en geografisk del av fylket, og en arealplan for en del av fylket. Fylkesdelplan er fra utvalgets side ment som en meget fleksibel planform, som skal kunne brukes for å møte aktuelle utfordringer. Det er helt opp til fylkeskommunen selv, i samråd med kommunene og statlige myndigheter, å avgjøre om en fylkesdelplan skal utarbeides. Vanligvis bør dette avklares i den regionale planstrategien. For de spesielle planleggingsoppgavene som er behandlet i lovforslagets Del V, vil nettopp fylkesdelplan være et aktuelt planredskap. Her vil statlige myndigheter kunne spille en aktiv rolle i å få satt planarbeidet i gang og i organiseringen. Det vises til motivene til Del V. Det er viktig at fylkesdelplanen er konkret og målrettet, og at den begrenses til de spørsmål eller områder hvor det er behov for nettopp et slikt planredskap.

Fylkesdelplan skal brukes for oppgaver som må ses i sammenheng for flere kommuner, samtidig som det kreves medvirkning fra både fylkeskommunen og statlige myndigheter. Det vil ofte kunne være et valg mellom fylkesdelplan og interkommunalt plansamarbeid. Dette er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Der det må foretas avveininger mellom forskjellige kommuners interesser, hvor det er stort behov for å forplikte også statlige organer, og hvor det derfor bør være et planvedtak på et høgere nivå enn kommunene selv, vil trolig fylkesdelplan være et mer egnet virkemiddel. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfellet, bør fortrinnsvis skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien. I lovforslagets kapittel 7 foreslår utvalget også regler om overføring av interkommunalt plansamarbeid til fylkesplanlegging der utviklingen i planarbeidet gjør dette naturlig.

Det kan utarbeides fylkesdelplan for arealbruk i hele eller deler av fylket. Dette vil kunne være en mer overordnet og strategisk plan, for eksempel av samme type som den langsiktige arealstrategien som kan utarbeides som del av kommuneplanens samfunnsdel, jf. § 9-3. For slike planer gjelder de vanlige reglene for fylkesdelplaner.

Her er en ikke formelt bundet til de arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser som gjelder for kommuneplanens arealdel, men kan bruke andre former og virkemidler for å klargjøre målene med planen. Det er likevel ønskelig at dette gjøres på en slik måte at det blir enkelt å legge slike planer til grunn både for kommunale arealplaner og for en fylkesdelplan med rettsvirkning, hvis det senere viser seg å være hensiktsmessig å utarbeide dette. Vanligvis vil en fylkesdelplan for arealbruk imidlertid være retningsgivende for kommunens arealplanlegging. Det er derfor enn fordel at den legges opp slik at det ikke byr på for store problemer å videreføre den gjennom de kommunale planformene. For fylkesdelplaner med særlig rettsvirkning gjelder reglene om kommuneplanens arealdel for saksbehandling og innhold, jf. § 6-6.

I andre ledd gis regjeringen en generell hjemmel til å treffe vedtak om at det skal utarbeides fylkesdelplan for et bestemt virksomhetsfelt, tema eller geografisk område og gi nærmere bestemmelser om dette. Dette er ment som en unntaksordning, og utvalget antar at det sjelden blir nødvendig å treffe et slikt særskilt vedtak. I alminnelighet må Staten fremme synspunkter om behov for fylkesdelplan i forbindelse med arbeidet med den regionale planstrategien, eller ved godkjenning av fylkesplanen. Utvalget legger til grunn at slikt vedtak ikke kan treffes uten at vedkommende fylkeskommune, kommuner og statlige myndigheter har hatt anledning til å uttale seg om spørsmålet.

Tredje ledd gjør det klart at det gjelder de samme regler for saksbehandlingen som for fylkesplan. På samme måte som for selve fylkesplanen, skal det utarbeides planprogram. For utbyggingsrettede fylkesdelplaner for arealbruk kreves konsekvensutredning etter § 1-9, og planprogrammet må gjøre rede for opplegget av denne. Dette vil for eksempel være fylkesdelplaner som fastsetter korridor for jernbane og / eller veg, eller setter rammer for lokalisering av enkelttiltak. Kravet om konsekvensutredning gjelder for arealplaner selv om det ikke knyttes særlig rettsvirkning til den etter reglene i § 6-6. Siste punktum i tredje ledd sier at planprogram også kan «tas inn i den regionale planstrategien». Meningen er at planprogram kan sløyfes som egen prosess dersom det i planstrategien er en tilstrekkelig presis beskrivelse av behovet for og formålet med en slik fylkesdelplan, og av planprosessen. Det er viktig at arbeidet med en fylkesdelplan ikke gjøres unødig komplisert, og at dobbeltarbeid unngås. Planprogrammet vedtas av fylkestinget, men fylkestinget kan vedta å delegere denne myndigheten til fylkesutvalget.

Etter fjerde ledd skal også forslag til fylkesdelplan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn etter vanlige regler, jf. § 1-7 fjerde ledd. Om hvordan det offentlige ettersynet skal gjennomføres vises det til motivene til § 6-4, som må gjelde tilsvarende.

En fylkesdelplan skal som hovedregel «egengodkjennes», det vil si vedtas endelig av fylkestinget selv, uten slik statlig godkjenning som gjelder for selve fylkesplanen. I alminnelighet vil slike planer være basert på stor grad av medvirkning fra de aktørene som skal gjennomføre planen og delvis ha karakter av en «samarbeidsavtale». Planene skal dessuten legge til grunn føringene fra fylkesplanen eller den regionale planstrategien. Imidlertid kan det ligge interessekonflikter i en fylkesdelplan, som ikke er blitt løst gjennom planprosessen. Fylkesdelplanen legges fram til regjeringen for godkjenning dersom en kommune, annen fylkeskommune eller statlig myndighet ikke kan godta planen eller bestemte deler av den. Uenigheten må da løses sentralt. Denne ordningen er i realiteten en form for innsigelsesordning. Sentral godkjenning er alltid nødvendig for fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning, jf.§ 6-6.

Til § 6-6 Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning

For å vareta nasjonale eller regionale hensyn og interesser knyttet til arealbruk, kan det utarbeides fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. For slik plan gjelder de samme bestemmelser om innhold og rettsvirkning som for arealdel til kommuneplan, jf. § 9-6 til § 9-9.

For slik plan gjelder reglene om behandling av arealdel til kommuneplan tilsvarende, jf. § 10-2 til § 10-4. Den enkelte kommune plikter å medvirke til at planprogram og forslag til fylkesdelplan gjøres kjent i kommunen på samme måte som for kommuneplanens arealdel, og til at det settes iverk tiltak for å sikre bred medvirkning fra berørte interesser og fra allmennheten. For endring av planen gjelder samme regler. Planen kan også utarbeides samtidig med fylkesplan.

En fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning skal, når den er vedtatt av fylkestinget, legges fram for Kongen for godkjenning. Ved godkjenningen kan Kongen, etter drøfting med fylkeskommunen, vedta endringer i planen som finnes påkrevd ut fra hensynet til nasjonale eller viktige regionale interesser. Ved godkjenningen fastsettes planens bindingstid. Bindingstiden kan forlenges på grunnlag av tilråding i regional planstrategi.

En fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning skal så snart som mulig innarbeides i planene til de kommuner som berøres.

Bestemmelsen innfører et nytt planverktøy, som gjør det mulig å fastsette arealbruken med bindende virkning over kommunegrenser for å vareta nasjonale og regionale hensyn og interesser knyttet til arealbruk. Utvalget vil understreke at hovedregelen fortsatt skal være at arealbruken fastsettes med bindende virkning gjennom de kommunale arealplanene. Fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning skal bare brukes i situasjoner hvor kommunale planer og interkommunal planlegging ikke vil løse behovet for helhetlig arealstyring over kommunegrensene, og for øvrig når partene i den regionale planleggingen finner det ønskelig å bruke dette planverktøyet. Dette kan være situasjoner hvor det foreligger interesser og hensyn over kommunegrensene som staten, fylkeskommunen eller kommunene ser som viktig å sikre, og hvor det er nødvendig eller hensiktsmessig med ett samlet planvedtak i stedet for flere kommunale vedtak for å oppnå en tilfredsstillende helhetlig løsning. Dette vil for eksempel kunne gjelde viktige sektorinteresser som traséer for større samferdselsanlegg, varig sikring av landbruksarealer i pressområder, områder som bør vernes ut fra naturvern- eller landskapshensyn, og samlet plan for forvaltningen av et vassdrag hvor nedbørfeltet strekker seg over mange kommuner. En bindende fylkesdelplan vil derfor være særlig aktuell for en god løsning på de spesielle planleggingsoppgavene som er nevnt i lovforslagets Del V: samlet areal- og transportplanlegging, kystsoneplanlegging, samordnet vannplanlegging og planlegging av større natur- og friluftsområder. Utvalget vil likevel gjøre det klart at det alltid bør vurderes om resultatet kan oppnås like godt gjennom interkommunalt plansamarbeid. Et slikt samarbeid kan forøvrig også gjerne føre fram til et formelt fylkesplanvedtak.

Første ledd andre punktum slår fast at det for fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning gjelder de samme bestemmelsene om rettsvirkning og innhold som for arealdel til kommuneplan, jf. § 9-6 - § 9-9. Begrunnelsen er at dette skaper klarhet om de rettslige mulighetene, og ryddighet i forholdet mellom plannivåene. Det følger av dette at en fylkesdelplan helt kan erstatte en kommuneplan, dersom den gjøres tilstrekkelig detaljert. Men i alminnelighet vil formålet med en slik plan være å trekke opp viktige hovedlinjer og rammer for en mer detaljert planlegging i kommunene. Det kan også gjerne være slik at en fylkesdelplan for arealbruk bare dekker en del av en kommunes areal, for eksempel et vassdrag, og at det uansett gjenstår viktige planoppgaver for kommunen som må løses uavhengig av fylkesdelplanen.

Det er altså helt de samme virkemidlene som står til disposisjon for myndighetene i arbeidet med en slik fylkesdelplan som for kommuneplanens arealdel, jf. § 9-7 til § 9-9. Dette innebærer at det for en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning gjelder de samme muligheter, og de samme begrensninger, som en kommuneplan, med hensyn til bruk av arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser. Utvalget foreslår dette for å skape en helt nødvendig rettslig klarhet. Samtidig gjør dette systemet det enkelt å kople en fylkesdelplan for arealbruk og kommunale arealplaner. Fylkesdelplanen kan overføres direkte til kommuneplanen, og områdeplaner og detaljplaner kan utarbeides på grunnlag av fylkesdelplan på samme måte som på grunnlag av kommuneplanens arealdel. Det er klart at det av en fylkesdelplan - på samme måte som av arealdelen av en kommuneplan - vil følge at utbygginger på visse arealer eller av visse typer, krever områdeplan eller detaljplan. Det er ikke nødvendig med et særskilt kommunalt planvedtak for dette, men for klarhetens skyld bør fylkesdelplanen snarest innarbeides i planene til de kommuner som omfattes, jf. fjerde ledd. Omvendt vil forøvrig også vedtatte kommunale planer lett kunne legges til grunn for fylkesdelplan.

Også rettsvirkningen er den samme som for arealdelen til kommuneplan, jf. § 9-6. Dette betyr at en fylkesdelplan for arealbruk blir rettslig bindende for framtidig arealbruk i planområdet når den godkjennes av departementet. Dette gir mulighet for forenkling. Den vil kunne være direkte plangrunnlag for avgjørelse av enkeltsaker etter byggesaksreglene i plan- og bygningsloven uten ytterligere kommunalt planvedtak, og eventuelt også for tillatelser etter andre lover i den utstrekning dette følger av vedkommende lovgivning forsåvidt gjelder kommuneplanens arealdel. Men forholdet kan også være det at planen ikke er presis nok som styringsinstrument i alle situasjoner, og at det for dette formålet også må utarbeides kommuneplan eller områdeplan. Virkningene av planen må gå klart fram i forbindelse med høringen av planen.

Andre ledd gjelder planprosessen. I og med at en slik fylkesdelplan kan medføre samme typer inngrep og har samme rettsvirkning som kommuneplanens arealdel, må det gjelde de samme reglene om planbehandlingen som for arealdelen. Dette slås fast i andre ledd. Det vil her være fylkeskommunen som står for planprosessen, med utarbeiding og vedtak av planprogram og konsekvensutredning, utarbeiding av planforslag og vedtak av endelig plan. Men det er nødvendig med kommunenes medvirkning til praktiske oppgaver i forbindelse med medvirkningen, som beskrevet i andre ledd andre punktum. Hovedtrekkene i opplegget for medvirkning skal fastsettes i planprogrammet, men det må være opp til den enkelte kommune å finne fram til den mest hensiktsmessige ordning innenfor de rammene som planprogrammet trekker opp. Som utgangspunkt bør det samme opplegget følges av kommunene her som i forbindelse med arbeidet med kommuneplanens arealdel. For endring av planen gjelder samme regler.

Som det framgår av reglene om spesielle planleggingsoppgaver i Del V, vil nettopp fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning være et aktuelt virkemiddel for å oppnå det som er formålet med slik planlegging.

Det sies uttrykkelig i andre ledd siste punktum at planen også kan utarbeides samtidig med fylkesplan. I så fall kan mye av arbeidet skje parallelt, og for eksempel slik at fylkesdelplanen for arealbruk inngår i fylkesplanforslaget når det sendes på høring. Det må imidlertid påses at det for arealplanen gis særskilt varsel til berørte offentlige organer og andre interesserte, og kunngjøres en melding om at planarbeidet starter etter reglene i § 10-2, og at medvirkning i den enkelte kommune er i samsvar med reglene for kommuneplanens arealdel. Det er viktig å understreke at det for fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning alltid er krav om konsekvensutredning.

Som for andre fylkesdelplaner, skal en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning vedtas av fylkestinget. Etter § 6-6 tredje ledd kreves det at planen legges fram for Kongen for godkjenning. I behandlingen av saken må departementet vurdere de synspunkter og eventuelle innvendinger som er gjort gjeldende. Også om det ikke foreligger innvendinger kan departementet, etter drøfting med fylkeskommunen, vedta endringer i planen, men vilkåret er at det finnes påkrevd ut fra hensynet til nasjonale eller viktige regionale interesser. Dette sies uttrykkelig i tredje ledd andre punktum. Det er departementet som vurderer hva som er å anse som nasjonale eller viktige regionale interesser. Tredje ledd tredje og fjerde punktum gjelder planens bindingstid. Ved den statlige godkjenningen skal planens bindingstid fastsettes. Anbefaling om bindingstid bør komme i fylkestingets vedtak. Det er viktig at det er klart hvor lenge planen skal gjelde, med de særlige rettsvirkninger den har for grunneiere, rettighetshavere og andre. Utvalget foreslår ikke noen begrensning i bindingstiden i selve loven, men forutsetter at bindingstiden verken gjøres kortere eller lengre enn oppgaven og behovet tilsier. Bindingstiden kan forlenges på grunnlag av tilråding i regional planstrategi.

Fjerde ledd pålegger kommunene å innarbeide en fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning i kommunenes arealplaner så snart som mulig. Dersom det er motstrid mellom en gjeldende kommunal plan og den vedtatte fylkesdelplanen, er det fylkesdelplanen som gjelder, med samme rettsvirkning som arealdelen. Den setter umiddelbart til side kommuneplanens arealdel. I forhold til gjeldende områdeplaner og detaljplaner gjelder regelen i § 9-6 tilsvarende. Skal fylkesdelplanen sette slike planer til side, må det gis varsel om dette til grunneierne og andre interesserte senest i forbindelse med at planforslaget sendes på høring, og ny områdeplan eller detaljplan i samsvar med fylkesdelplanen må være vedtatt innen 2 år.

Særmerknad fra medlemmet Toven:

Utvalget foreslår en styrking av fylkesplan, og det åpnes for fylkesdelplaner med særlig rettsvirkning. Erfaringene fra fylkesplanleggingen til nå er ikke udelt positive, med få reelle avklaringsprosesser under denne plantypen, samt liten interesse og legitimitet fra stats- og kommunenivå. Tross denne erfaringen, og tross den senere tids betydelig reduserte rolle for fylkeskommunene, legger forslaget opp til en videreføring og styrkning av plantypen, med innskjerpet deltakelsesplikt og mulighet for fylkesdelplaner med særlig rettsvirkninger.

Nasjonale politiske mål og tilhørende virkemidler er normalt ikke av en karakter som egner seg for behandling i en fylkesplan. For nasjonalt planarbeid med eventuelle direkte arealkonsekvenser er statlige planer eller kommunale planer tilstrekkelig virkemidler. Kommunene vil på sin side ha frihet til å disponere over egne arealer og ressurser, og ønsker ingen overstyring i form av fylkesplaner. Hovedutfordringen må derimot være å få til en god samordning mellom kommunalt og statlig nivå. Nødvendig planarbeid over kommunegrensene kan i stor grad løses innen rammen av de foreslåtte regler om interkommunalt plansamarbeid.

Forenkling av lovverk og byråkrati har vært et viktig mål for alle de senere regjeringer. Innføring av et nytt bindende plannivå med bindende fylkesdelplaner uten å fjerne noe av det eksisterende, er et betydelig skritt i motsatt retning.

De problemstillinger som er aktuelle for en bindende fylkesplanlegging er i dag i hovedsak kommunens ansvar. Hvis fylkesplanen skal tilføres makt, må denne tas fra kommunene, altså det motsatte av lokalt selvstyre og nærhetsprinsippet. Forslaget om fylkesdelplan med særlig rettsvirkning vil således innebære både en sentralisering og en byråkratisering.

Utvalgsmedlem Margrethe Toven finner likevel under tvil å kunne støtte forslaget om at Kongen kan bestemme at nærmere angitte deler av fylkesplanen kan gis særlig rettsvikning under følgende forutsetninger:

Ordningen bør betegnes som et statlig virkemiddel, og terskelen for å benytte virkemidlet må settes relativt høgt. For å markere dette foreslås at bestemmelsen flyttes til kapittel 4 om statlige retningslinjer og planvedtak.

Det vises til at flertallet synes å legge til grunn en utstrakt bruk av virkemidlet, og at terskelen for å benytte rettslig bindende fylkesplan skal legges lavt, etter som virkemidlet trekkes fram i svært mange sammenhenger i innstillingen. dette viser at det er behov for å sette kriterier for når virkemidlet kan anvendes.

Utvalgsmedlemmet Toven foreslår at det presiseres i lovteksten at virkemidlet bare kan benyttes når det foreligger sterke nasjonale og regionale hensyn, hvor det er på det rene at et interkommunalt plansamarbeid ikke vil gi tilfredsstillende løsninger.

Utvalgsmedlemmet Toven setter også som en forutsetning for å støtte forslaget at det tidlig i prosessen, og under enhver omstendighet i høringsrunden er gjort kjent at det dreier seg om en mulig rettslig bindende fylkesdelplan, slik at høringsinstansene får mulighet til å uttale seg om planen under denne forutsetning. Dette kommer ikke klar fram verken i lovteksten eller i motivene. Det vil stride mot prinsippet om medvirkning om det først ved Kongens godkjenning av planen kan bestemmes at fylkesplanen skal være rettslig bindende uten at høringsinstansene og partene har fått mulighet til å uttale seg til dette. denne forutsetningen må framgå klart i selve lovteksten eller motivene.

I rapport utarbeidet av Asplan Viak august 2002 «Konsekvenser av planlovutvalgets foreløpige forslag» sies at vedtak om arealbinding av fylkedelsplan representerer en sentralisering i forhold til dagens arealplanlegging. Utvalgsmedlem Toven slutter seg til denne uttalelsen.

Til § 6-7 Regionalt handlingsprogram

Regionalt handlingsprogram skal utarbeides for innsatsområdene i fylkesplanen. Handlingsprogrammet skal redegjøre for nødvendige tiltak for å gjennomføre planen, hvem som har ansvar for tiltakene, og for avtaler om hvordan de skal finansieres. Handlingsprogrammet kan også omfatte regionalt utviklingsprogram, og gjennomføring av interkommunale og kommunale planer som varetar regionale oppgaver. Regionalt handlingsprogram skal vedtas av fylkestinget og rulleres årlig.

Bestemmelsen slår fast en plikt for fylkeskommunen til å utarbeide et regionalt handlingsprogram for innsatsområdene i fylkesplanen, jf. § 6-2 bokstav b. Handlingsprogrammet skal redegjøre for de tiltak som er nødvendige for å gjennomføre planen. En viktig funksjon ved fylkesplanleggingen er å bidra til at de virkemidlene som påvirker utviklingen i et fylke, brukes i samsvar med målene i fylkesplanen.

Regionalt handlingsprogram bør utarbeides med utgangspunkt i tilgjengelige ressurser hos de deltakende parter. Dette vil sikre større grad av realisme i gjennomføringen av den enkelte plan og det enkelte tiltak. Fylkeskommunen har selv bare kontroll over en begrenset del av ressurser og virkemidler for gjennomføring av en fylkesplan. Skal fylkesplanleggingen tjene sitt formål, må en derfor gjennom medvirkningen i planprosessen få aktørene til å forplikte seg i forhold til å ta et hovedansvar eller delansvar for fylkesplanens innsatsområder. Dette omfatter også utarbeiding og gjennomføring av handlingsprogram. Handlingsprogrammet må klargjøre hvem som har ansvar for tiltakene.

Oppfølging bør sikres ved gjensidig forpliktende avtaler de ulike aktørene i mellom, ikke minst avtaler om finansiering av tiltakene. Slike partnerskap og partnerskapsavtaler kan være knyttet til de ulike innsatsområdene i fylkesplanen eller til mer konkrete fylkesdelplaner og interkommunale planer. Enkelte partnerskap kan være knyttet til bestemte oppgaver, mens andre kan være geografisk orientert. Bestemmelsen sier at handlingsprogrammet skal redegjøre for ansvarsforhold og eventuelle avtaler om finansiering. Hensikten med bestemmelsen er å gjøre fylkesplanen mer forpliktende, blant annet ved at pliktene konkretiseres i et handlingsprogram. Handlingsprogrammet skal rulleres årlig og må ha en tett kobling til økonomiplan og årsbudsjett hos de enkelte partene.

Regionalt handlingsprogram er altså ikke ment å være begrenset til en handlingsplan for fylkeskommunen selv, men for all virksomhet som omfattes av fylkesplanen. Det bør derfor omfatte dagens regionale utviklingsprogram (RUP) dersom denne ordningen videreføres, og handlingsprogrammer for regionale statsorganer som er integrert i fylkesplanen. Utformingen av ulike handlingsprogram til fylkesplanene bør bygge på modellen fra regionale utviklingsprogram.

Til § 6-8 Plansamarbeid mellom fylker

To eller flere fylkeskommuner kan samarbeide om planlegging etter denne lov når det er ønskelig å samordne planlegging over fylkesgrenser. Samarbeidet kan omfatte regional planstrategi, fylkesplan og fylkesdelplaner. For slikt samarbeid gjelder reglene om interkommunalt plansamarbeid i kap. 7tilsvarende.

Bestemmelsen gjelder plansamarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner. Slikt plansamarbeid er ønskelig for oppgaver som går ut over fylkesgrensene. Loven legger til rette for dette ved at § 6-8 gir reglene om interkommunalt plansamarbeid i lovens kapittel 7 tilsvarende anvendelse på samarbeid mellom fylkeskommuner. I kapittel 7 gis det visse standardregler om kommunalt plansamarbeid, men kommunene har stor frihet blant annet til å finne egne organisatoriske løsninger. Dette gjelder på samme måte for samarbeid mellom fylkeskommuner. Det er viktig at et slikt samarbeid finner former som passer til oppgaven og til de fylkeskommuner det gjelder.

Samarbeidet kan omfatte både regional planstrategi, fylkesplan og fylkesdelplaner. For eksempel kan det være meget aktuelt å samarbeide om fylkesdelplaner for vannforvaltning og forvaltning av større natur- og friluftsområder, jf. bestemmelser om dette i Del V. Det er hjemmel for departementet til å pålegge slikt samarbeid når dette anses nødvendig for å løse nasjonale og viktige regionale oppgaver.

Det vil også være aktuelt med plansamarbeid mellom flere fylkeskommuner og flere kommuner. Det er åpnet for dette i § 7-7. Også her gis departementet hjemmel til å pålegge nødvendig samarbeid, og også til å gi nærmere bestemmelser om formål, innhold, organisering med videre, jf. motivene til denne bestemmelsen nedenfor.

9.3.3 Til Kapittel 7 Interkommunalt plansamarbeid

Kapittelet er nytt i forhold til dagens plan- og bygningslov. Formålet er å legge til rette for mer interkommunalt plansamarbeid gjennom et sett «normalregler» for slikt samarbeid, regler om hvordan uenighet med videre skal håndteres for at planarbeidet ikke stopper opp. Det ligger imidlertid i forslaget at de deltakende kommuner har stor grad av frihet til å organisere slikt samarbeid som de finner mest hensiktsmessig. Reglene skal være et grunnlag for å gjøre planarbeidet lettere ved å sette opp noen spilleregler, men skal ikke være en tvangstrøye.

Kommuneloven (lov 1992 nr. 107) har i sitt kapittel 5 noen regler om interkommunalt samarbeid. Utvalget har imidlertid vurdert det slik at disse primært tar sikte på andre typer av samarbeidsoppgaver og ikke fullt ut løser de spesielle problemene som reiser seg i forbindelse med samarbeid om planlegging etter plan- og bygningsloven. Det er derfor behov for egne regler om dette, men disse bygger på prinsipper i kommuneloven.

Når en planoppgave krever løsning over kommunegrenser, vil det kunne være tvil om interkommunalt plansamarbeid eller fylkesplanlegging - eventuelt en fylkesdelplan - er det beste planverktøyet. Dette bør avgjøres ut fra hva som er mest hensiktsmessig i forhold til planoppgaven og situasjonen forøvrig. Der det er best å ha én helhetlig plan som en overordnet retningslinje for både kommunenes videre planlegging og sektorenes planlegging og virksomhet, bør fylkesplan velges. Der målet oppnås fullt ut gjennom flere, samordnete enkeltplaner for hver kommune, kan interkommunalt samarbeid være å foretrekke. Det vil nok også være slik at når det er lite konflikter og stor grad av enighet og felles interesser mellom kommunene, kan interkommunalt plansamarbeid være en enklere løsning. Interkommunalt plansamarbeid vil også vanligvis skje i nærmere kontakt med den enkelte innbygger. Gjelder derimot planoppgaven mer konfliktfylte spørsmål og krever vedtak som kan gå på tvers av interessene til noen kommuner, og særlig hvor det også er betydelige statlige og regionale interesser, vil det ofte være en bedre løsning at planleggingen skjer som fylkesplanlegging. Prosessen vil da styres av en planmyndighet utenfor kommunene selv, og det endelige planvedtaket vil treffes av fylkestinget, i mange tilfeller også med statens medvirkning.

Situasjonen vil kunne være den at det først når et interkommunalt plansamarbeid er kommet i gang, blir tydelig hvilke interesser - og eventuelt interessemotsetninger - og andre forhold som foreligger og som har betydning for valg av planform. I kapittelet er det blant annet tatt inn regler som skal gjøre det mulig å løse uenighet mellom kommunene slik at planarbeidet ikke kjører seg fast, og å føre interkommunalt plansamarbeid over i fylkesplanlegging.

Til § 7-1 Innledende bestemmelser

To eller flere kommuner bør samarbeide om planlegging etter denne lov når det er hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrenser. Interkommunalt plansamarbeid kan igangsettes som gjennomføring av regional planstrategi, videreføring av fylkesplan, eller etter initiativ av kommunene selv. Samarbeidet kan omfatte alle kommunale plantyper.

Fylkeskommunen og statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede et slikt samarbeid når det anses nødvendig for å vareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune.

Når det anses nødvendig for å vareta og løse nasjonale og viktige regionale hensyn og oppgaver, kan departementet pålegge kommuner å inngå i et slikt plansamarbeid. Herunder kan det treffes vedtak om organisering av plansamarbeidet, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografisk område det skal omfatte. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Bestemmelsens første ledd inneholder en klar oppfordring til kommunene om å drive et interkommunalt plansamarbeid når det er hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrensene. Det er meget viktig at spørsmål som ut fra sin karakter bør vurderes og planlegges uavhengig av kommunegrenser, tas opp til samlet planlegging i samarbeid mellom kommunene. Behovet for og anbefalingen om interkommunalt plansamarbeid kan komme fram gjennom arbeidet med regional planstrategi, jf. § 5-3 og motivene til denne, eller gjennom anbefalinger om videreføring av fylkesplan, jf. kapittel 6. Uavhengig av dette kan kommunene naturligvis også selv ta initiativ til samarbeidet. Samarbeidet kan gjelde både innen den generelle samfunnsplanleggingen, på bestemte sektorer som for eksempel vannforsyning, renovasjon, visse sosiale tjenester med videre, og for spørsmål knyttet til utbyggingsmønster og arealbruk.

Det er presisert i første ledd siste punktum at samarbeidet kan omfatte alle kommunale plantyper. I dette ligger for det første at det er de ordinære plantypene etter loven som skal brukes også i interkommunalt plansamarbeid. Det er ikke adgang til å utarbeide typer av planer som ikke er hjemlet og regulert i loven. For det andre presiseres det at alle de kommunale planformene kan brukes: kommunal planstrategi , kommuneplanens samfunnsdel (eventuelt med langsiktig arealstrategi), kommuneplanens handlingsdel, kommuneplanens arealdel og områdeplan. Unntaksvis kan også samarbeid om en detaljplan være aktuelt, for eksempel dersom et boligfelt eller næringsområde legges i grenseområdet mellom to kommuner.

Andre ledd klargjør at fylkeskommunen og statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede slikt samarbeid «når det anses nødvendig for å vareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune». Bestemmelsen er tatt inn for å gjøre det klart at slike oppfordringer er fullt legitime. Fylkeskommunene og staten har et selvstendig ansvar for å bidra til at overordnete hensyn og oppgaver løses gjennom en hensiktsmessig planlegging. Vanligvis vil behovet komme fram i forbindelse med arbeidet med den regionale planstrategien.

En anmodning etter andre ledd er ikke det samme som et pålegg. Hjemmelen til å pålegge kommunene et interkommunalt plansamarbeid er lagt til departementet i tredje ledd , som også gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere rammer og regler om samarbeidet. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha hatt anledning til å uttale seg. Bestemmelsen viderefører regelen om interkommunalt plansamarbeid i § 20-3 i dagens plan- og bygningslov.

Til § 7-2 Organisering

Planarbeidet ledes av et styre med samme antall representanter fra hver kommune, med mindre kommunene er enige om noe annet. Med mindre annet er vedtatt av kommunene, fastsetter styret selv regler for sitt arbeid og organiserer planarbeidet slik det finner det hensiktsmessig.

Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om organisering av interkommunalt plansamarbeid.

Bestemmelsen inneholder «normalregler» for organisering og styring av det interkommunale plansamarbeidet. Det presiseres imidlertid at kommunene kan vedta andre løsninger. Planarbeidet skal alltid ledes av et eget styre. Hovedregelen etter første ledd første punktum er at dette styret skal ha samme antall representanter fra hver kommune. En annen løsning enn dette - for eksempel en mer forholdsmessig fordeling etter befolkningsstørrelse eller lignende - krever enighet mellom alle de deltakende kommuner. Andre punktum slår fast at styret selv bestemmer reglene for styrets arbeid og hvordan planarbeidet skal organiseres. Dette er en parallell til det som gjelder for interkommunalt samarbeid generelt etter kommuneloven § 27. Det er tilstrekkelig at et flertall av kommunene mener det skal gjøres på en annen måte, for eksempel at viktige spørsmål om styrearbeidet og organiseringen må forelegges det enkelte kommunestyret underveis. I praksis er det naturlig at styret fastsetter vedtekter for sitt arbeid, jf. også kommuneloven § 27. Planarbeidet må ellers naturligvis holde seg innenfor de rammene for planbehandling som loven fastsetter.

Utvalget mener likevel at det bør være adgang for de sentrale myndigheter til å gi nærmere regler om dette, dersom erfaring viser at dette kan være nyttig, og foreslår en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om dette i andre ledd.

Til § 7-3 Planprosess og planinnhold

For planprosess og innhold i planene gjelder reglene for vedkommende plantype, jf. Del IV. Hver kommune har ansvar for at saksbehandlingsreglene følges innenfor sitt område m.h.t. offentlighet, medvirkning, utredning av vesentlige konsekvenser m.v. De deltakende kommuner kan overføre til styret den myndighet til å treffe vedtak om planprosessen som etter loven er lagt til kommunen.

Statlige og fylkeskommunale organer som berøres skal delta i planarbeidet på samme måte som ved annen kommunal planlegging.

Hvert kommunestyre treffer endelig planvedtak for sitt område.

Reglene om innsigelse og klage, og om rettsvirkninger av planer, gjelder tilsvarende, herunder muligheten til lengre binding av kommuneplanens arealdel etter regelen i § 9-10.

Det er som nevnt et hovedpunkt i utvalgets opplegg for interkommunalt plansamarbeid at samarbeidet ikke kan omfatte andre planformer enn de som er hjemlet og regulert i denne loven. Det må også være slik at de reglene som gjelder om planprosess og planinnhold for de forskjellige planformene, gjelder fullt ut også når planene utarbeides gjennom interkommunalt plansamarbeid. Interkommunalt plansamarbeid verken utvider eller innskrenker kravene til planprosess, eller for eksempel hjemlene til å gi regulerende bestemmelser i arealplanene. Interkommunalt plansamarbeid endrer heller ikke den enkelte kommunes ansvar for at lovens regler om planbehandling blir fulgt innenfor sitt område, med de krav til offentlighet, medvirkning, konsekvensutredning med videre som følger av dem. For å unngå tvil om dette, er det sagt uttrykkelig i første ledd andre punktum.

For at ikke planprosessen skal bli for tungvint, bør imidlertid kommunene kunne overlate til styret å treffe noen vedtak om planprosessen som i loven er tillagt kommunen. Dette sies uttrykkelig i tredje punktum. Styret kan for eksempel overlates å vedta planprogram, herunder opplegg for konsekvensutredning og medvirkning, og hvordan høringene av planprogram og planforslag skal gjennomføres, vedta å opprette utvalg eller innhente konsulentbistand, og vedta hvordan kommunikasjonen mellom styret og det enkelte kommunestyret skal være underveis. Men ansvaret for at lovens krav til saksbehandling blir fulgt, ligger fortsatt på den enkelte kommune. I praksis må derfor kommunene være enige om hvordan planarbeidet skal drives i hovedtrekk, og det må være enighet om de rammene som gis styret.

Siden de ordinære planformene og planreglene gjelder, må også medvirkningen av statlige og fylkeskommunale myndigheter i den interkommunale planleggingen bli som for den kommunale planleggingen. Alle myndigheter som berøres har rett og plikt til å delta, og det er viktig at de kommer tidlig med (jf. andre ledd).

Tredje ledd slår fast at det er det enkelte kommunestyret som treffer det endelige planvedtak for sitt område. Er det utarbeidet en felles, samordnet arealdel for flere kommuner, må altså den enkelte kommune formelt vedta sin del som arealdel til kommuneplanen. Styret har ikke myndighet til dette. Det følger av dette at en interkommunal plan ikke er en «overkommunal plan», men en sammensetning av flere formelt selvstendige kommunale planer. Det følger videre at også reglene som gjelder for kommunale arealplaner om innsigelse og klage, og om rettsvirkninger, gjelder helt på samme måte som for planer som er blitt til gjennom vanlig kommunal planbehandling. Muligheten til å gi kommuneplanens arealdel eller bestemte deler av den lengre bindingstid etter regelen i § 9-10, gjelder også for disse planene. Det er ikke noe i vegen for at slik lengre bindingstid kan gjøres gjeldende for bare en del av planene, for eksempel bare for enkelte deler i noen kommuneplaner og ikke i andre.

Til § 7-4 Overføring til fylkesplanlegging

Et flertall av kommunene kan til enhver tid anmode fylkeskommunen om å ta over planarbeidet som fylkesplanlegging, på grunnlag av det planarbeidet som er utført.

Fylkeskommunen og statlig myndighet kan anmode kommunene om at arbeidet føres videre som fylkesplanlegging når det anses nødvendig for å vareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune. Et flertall av kommunene kan samtykke i dette.

Departementet kan treffe vedtak om at planarbeidet skal føres videre som fylkesplanlegging. Før slikt vedtak treffes, skal kommunene ha hatt anledning til å uttale seg.

Det vises til de innledende kommentarene til kapitlet ovenfor om valget mellom interkommunalt plansamarbeid og fylkesplanlegging. Det kan vise seg at det under et interkommunalt plansamarbeid oppstår forhold som tilsier at planleggingen heller bør skje som fylkesplanlegging, og at resultatet heller bør være én samlet plan med retningslinjer til kommunene og sektormyndigheter enn flere formelt selvstendige kommunale planer. Det kan også være formelle grunner til at ferdig utarbeidet interkommunal plan av de deltakende parter ønskes formalisert som en fylkesplan gjennom særskilt vedtak i fylkestinget. Hvorvidt det skal tas opp et fylkesplanarbeid på grunnlag av et påbegynt interkommunalt plansamarbeid, eller fattes vedtak som fylkesplan eller fylkesdelplan, må naturligvis avgjøres av fylkeskommunen selv. Første ledd klargjør imidlertid at en formell anmodning om dette kan komme fra et flertall av kommunene som deltar. Andre ledd klargjør at anmodningen om overføring til fylkesplanlegging også kan gå den andre vegen, fra fylkeskommunen eller en statlig myndighet til kommunene. Samtykker et flertall av kommunene i dette, kan slik overføring finne sted, jf. andre ledd. I siste instans kan staten se det som nødvendig at interkommunalt plansamarbeid går over til fylkesplanlegging. Dette vil for eksempel kunne være tilfellet hvis kommunene ikke blir enige om videreføringen, men det heller ikke er flertall for overføring til fylkesplanlegging, samtidig som staten ser at planoppgavene inneholder viktige nasjonale interesser hensyn som bør sikres eller avklares. Et pålegg om overføring til fylkesplanlegging bør komme fra sentralt hold, det vil si departementet. Dette sies uttrykkelig i tredje ledd. En slik myndighet for departementet er forøvrig en naturlig følge av at regjeringen kan treffe vedtak om at det skal utarbeides fylkesdelplan etter § 6-5 andre ledd.

Til § 7-5 Uenighet med videre

Er kommunene uenige om innholdet i et samlet planforslag, kan styret eller den enkelte kommune anmode fylkesmannen eller fylkeskommunen om å mekle.

En kommune kan med 3 måneders skriftlig varsel tre ut av plansamarbeidet. De øvrige kommunene kan fortsette plansamarbeidet for det området de dekker.

Departementet kan pålegge den enkelte kommune fortsatt å delta i samarbeidet.

Gjennom planprosessen kan det oppstå uenighet mellom kommunene om viktige spørsmål. Eksempler på dette kan være fordeling av økonomiske plikter eller ressurser, lokalisering av økonomiske aktiviteter eller tjenesteytende institusjoner, eller utbyggingsmønster og hvordan arealene bør disponeres. Dette kan være en helt naturlig og legitim følge av problemenes karakter og forholdet mellom kommunene, men det er viktig at slik uenighet ikke lammer plansamarbeidet. Utvalget mener loven bør ha regler om hvordan slike konflikter bør løses, og dette er foreslått i § 7-5. Utvalget vil presisere at også denne bestemmelsen er å anse som en «normalbestemmelse». Kommunene kan gjerne bli enige om en annen framgangsmåte for å avgjøre eventuell uenighet. Første ledd gir både den enkelte kommune og styret formell adgang til å anmode om mekling. Mekling bør foretas enten av fylkeskommunen eller av fylkesmannen; utvalget lar dette stå åpent. Det er også nødvendig med regler som klargjør adgangen for en kommune til å trekke seg ut av et interkommunalt plansamarbeid. Erfaringen med interkommunalt samarbeid viser at dette er et praktisk spørsmål. Etter kommuneloven § 27 nr. 3 kan en kommune si opp sitt deltakerforhold i interkommunalt samarbeid med ett års skriftlig varsel. Utvalget mener at det ikke er nødvendig med så lang tid her, blant annet fordi det ikke vil oppstå store praktiske eller økonomiske problemer at en kommune trekker seg ut. Fristen forslås satt til 3 måneder ( andre ledd). De øvrige kommuner kan fortsette samarbeidet, men naturligvis bare for det gjenværende planområdet.

Dersom plansamarbeidet gjelder viktige nasjonale eller regionale interesser og hensyn, og den helheten som kommunene i fellesskap utgjør, er svært viktig, vil det fra statens side kunne være uheldig at en kommune trekker seg ut. Bestemmelsens tredje ledd gir departementet hjemmel til å pålegge den enkelte kommune om fortsatt å delta. Det skal naturligvis foreligge spesielle forhold og gode grunner for at staten skal benytte denne muligheten mot kommunens vilje. Andre muligheter staten har, er å treffe vedtak om at arbeidet overføres til fylkesplanlegging etter § 7-4 tredje ledd, eller selv stå for planarbeidet og planvedtaket etter lovens kapittel 4.

Til § 7-6 Gjennomføring og endring

Partene i et interkommunalt plansamarbeid bør inngå avtale om gjennomføring av planer som er vedtatt på grunnlag av slikt samarbeid, når det er behov for samordning av bruk av virkemidler for gjennomføring. Det kan utarbeides et handlingsprogram etter reglene i § 6-7.

Dersom en kommune eller fylkeskommune ensidig ønsker å endre en plan etter kapitlet her, skal de øvrige deltakende og berørte parter få skriftlig varsel om dette før planarbeidet starter.

Hensikten med interkommunalt plansamarbeid er å komme fram til et felles grunnlag for kommunenes videre tiltak og vedtak. Svært ofte vil det være nødvendig å samordne bruk av virkemidler for å realisere de planene som er vedtatt. Bestemmelsens første ledd innebærer en påminnelse om dette og uttrykker en oppfordring om å inngå forpliktende avtaler om gjennomføringen, når gjennomføringen krever samordnet bruk av virkemidler i kommunene. Et felles handlingsprogram kan utarbeides etter mønster av regionalt handlingsprogram etter § 6-7, som skal redegjøre for nødvendige tiltak for gjennomføring og hvem som er ansvarlig, og for avtaler om finansiering av tiltakene.

I forbindelse med kommunenes gjensidige forpliktelse til gjennomføring reiser det seg også spørsmål om hvorvidt - og eventuelt under hvilke vilkår - en kommune kan fravike en vedtatt plan. Utvalget anser det som realistisk at en kommune vil kunne ønske å endre eller fravike en plan etter noen tid, for eksempel dersom politiske prioriteringer endrer seg etter et kommunevalg. Hensikten med forpliktende avtaler er nettopp å forhindre slike endringer som vil undergrave den felles gjennomføringen av vedtatte planer. Også utenom avtalene bør det ligge visse bånd på adgangen for en kommune til å gå bort fra tidligere planer, av hensyn til de andre kommunene og fellesskapet. Dette er begrunnelsen for regelen i andre ledd. Den pålegger en kommune eller fylkeskommune som ensidig ønsker å endre en plan, å gi de øvrige deltakende og berørte parter skriftlig varsel om dette før kommunen starter sitt planarbeid med sikte på endring. Dette vil gjøre det mulig for de andre partene å melde inn sine synspunkter tidlig i prosessen, for eksempel i forbindelse med utarbeidingen av planprogrammet. Det kan naturligvis aktualisere at det tas opp arbeid med endringer også i andre kommuner eller innenfor det interkommunale plansamarbeidet som helhet.

Til § 7-7 Plansamarbeid mellom fylkeskommuner og kommuner

Reglene i dette kapittel gjelder tilsvarende for plansamarbeid mellom en eller flere fylkeskommuner og en eller flere kommuner.

Departementet kan pålegge slikt plansamarbeid når det er nødvendig for å løse planleggingsoppgaver for større områder under ett. Herunder kan departementet gi bestemmelser om formålet med samarbeidet, hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde, hvilket geografisk område det skal omfatte, organisering av nødvendige samarbeidsorganer, og statens medvirkning. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende fylkeskommuner og kommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Bestemmelsen slår fast at reglene i kapittel 7 gjelder tilsvarende for plansamarbeid mellom en eller flere fylkeskommuner og en eller flere kommuner. At kapittel 7 også kommer til anvendelse på plansamarbeid mellom fylkeskommuner, er slått fast tidligere, i § 7-7. Det må skje visse tilpasninger, men dette vil nok bli løst i praksis slik partene finner mest hensiktsmessig. Utvalget antar at det ikke er nødvendig å gi nærmere detaljregler i loven.

Andre ledd gir departementet hjemmel til å pålegge slikt plansamarbeid «når det er nødvendig for å løse planleggingsoppgaver for større områder under ett», og til å gi nærmere bestemmelser om samarbeidet. Utvalget har her særlig i tankene situasjonen i de større byområdene, hvor det felles bolig- og arbeidsmarked, behovet for felles transportløsninger, natur- og friluftsområder med videre strekker seg over flere kommuner og i noen tilfelle også flere fylker. (Det siste gjelder særlig Oslo-området inklusive Drammen-regionen, samt Kristiansand og Trondheim.) Det er primært ønskelig, og ikke noe i vegen for, at de respektive kommuner og fylkeskommuner, sammen med de viktigste statlige myndighetene i regionen, blir enige om et plansamarbeid i slike områder. Erfaringer har likevel vist at slikt samarbeid er vanskelig, og at det kan være behov for initiativ fra sentralt hold. Utvalget ønsker med andre ledd å gi staten det nødvendige redskap for dette. Det sier seg selv at staten her må rådføre seg med de aktuelle fylkeskommuner og kommuner, men for ordens skyld er dette sagt uttrykkelig i andre ledd siste punktum.

9.4 Del IV Kommunal planlegging

9.4.1 Til Kapittel 8 Hovedtrekk og kommunal planstrategi

Kapittel 8 er nytt i forhold til dagens plan- og bygningslov, og er et innledende kapittel som gjelder alle kommunale plantyper. Utvalget foreslår at deler av bestemmelsene om formål, organisering og samarbeid som i dag bare gjelder kommuneplan, gjøres gjeldende for alle kommunale plantyper. I kapittelet inngår også bestemmelsene for kommunal planstrategi. Dette er samme struktur som i del III Regional planlegging, som innledes med kapittel 5 Hovedtrekk og regional planstrategi.

Bakgrunnen for kapittel 8 er at utvalget vil understreke at alle planer, også områdeplaner og detaljplaner, skal vurderes i et bredt samfunnsmessig perspektiv. Dette kravet må også stilles til planer fra private forslagsstillere, som vil gjelde en vesentlig del av detaljplanene. Utvalget legger derfor opp til tettere kobling mellom kommuneplanens samfunnsdel, arealdel og handlingsdel, og til at arealplanene på mer detaljert nivå blir grundigere vurdert i forhold til langsiktige miljø- og samfunnsvirkninger.

De konkrete virkemidlene for dette framgår av de senere bestemmelsene for hver enkelt plantype. Reglene suppleres av de alminnelige reglene i kapittel 1.

Til § 8-1 Formål

Kommunen skal utføre en løpende planlegging i samsvar med lovens formål og retningslinjer for planlegging. Planleggingen skal stimulere og samordne den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale, kulturelle og estetiske utviklingen i kommunen, og sikre befolkningen muligheter for påvirkning av kommunens utvikling.

I planleggingen skal kommunen vareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver. Den skal legge retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter til grunn.

Bestemmelsen slår i første ledd fast kommunens plikt til å drive planlegging etter loven, og plikten til å sørge for at planene til enhver tid er oppdaterte. Planleggingen skal bidra til å realisere lovens formål slik dette er beskrevet i § 1-1. Kommunens planarbeid kan ha mange forskjellige formål og funksjoner. Formuleringen i bestemmelsens første ledd andre punktum er vid. Den er ment som en beskrivelse av aktuelle oppgaver og ikke som en rettslig avgrensning. Bestemmelsen er parallell til dagens bestemmelse for kommuneplan, men er gjort mer aktiv ved at planleggingen i tillegg til å samordne, også skal stimulere utviklingen. Utvalget ønsker med dette å framheve at kommunal planlegging i seg selv kan være et viktig verktøy for å endre en negativ utvikling, eller til å forsterke positive trekk. Dette stiller krav ikke bare til god samordning, men også til åpenhet og et planopplegg som kan stimulere til engasjement og konkrete resultater. Kommunen bør drive planlegging som en kontinuerlig oppgave innenfor en fornuftig ramme. Å sikre befolkningen mulighet for påvirkning av kommunens utvikling er et selvstendig formål med planleggingen.

Retningslinjene for planlegging som er beskrevet i lovens § 1-4, skal legges til grunn. Det sies her blant annet at planleggingen etter loven skal være målrettet og gi rom for lokale tilpassinger og prioriteringer. Som hovedregel bestemmer den enkelte kommune selv hvilke planleggingsoppgaver den skal ta opp. Kommunen har følgelig betydelig grad av frihet mht. hvilke planleggingsoppgaver den vil arbeide med til enhver tid. Statlige myndigheter, fylkeskommunen og andre kommuner kan imidlertid ha behov for at visse spørsmål blir avklart eller bestemt gjennom kommunal planlegging, som kommunen må ta hensyn til. Med hjemmel i § 4-5 kan departementet også formelt henstille til kommunen om å ta opp planlegging. Den som ønsker å sette i gang et tiltak for utbygging eller vern, kan fremme forslag om detaljplan etter kapittel 12, som kommunen må behandle etter de regler som gjelder for slik plan.

Andre ledd slår fast et viktig prinsipp: I planleggingen skal kommunen vareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver. De kommunale planene etter loven er ikke bare ment å være planer for kommunens egen virksomhet, men for kommunesamfunnet og - eventuelt - for arealbruken innenfor kommunens grenser. Her vil det ikke bare være kommunale interesser som gjør seg gjeldende. Skal planene etter loven bli en felles arena for alle interesser og hensyn, med tilhørende myndigheter, må kommunen også vareta overordnete hensyn i planleggingen. Utvalget ser det som helt avgjørende at kommunene følger opp sitt ansvar knyttet til for eksempel miljøpolitikk, boligpolitikk og tilrettelegging for næringsutvikling. Aktiv planlegging i kommunene er et viktig virkemiddel for å nå nasjonale mål på disse politikkområdene.

Andre ledd siste punktum slår fast at all kommunal planlegging skal legge statlige og regionale pålegg og retningslinjer til grunn, slik de er beskrevet nærmere i del II og III. Slike vil kunne rette seg mot flere kommuner, eller bare mot noen få eller en enkelt kommune, eller et enkelt planspørsmål. De framkommer gjennom samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer og planbestemmelser etter lovens kapittel 4, samt regional planstrategi, fylkesplan, fylkesdelplan og regionalt handlingsprogram etter kapittel 5 og 6. Det kan også være pålegg og retningslinjer fra sektormyndigheter med hjemmel i annen lovgivning enn plan- og bygningsloven. Pålegg og retningslinjer kan komme til uttrykk i særlige rundskriv med videre fra departementene, for eksempel om hvordan bestemte sektorer skal varetas i planleggingen, eller hvordan lovens planbestemmelser skal forstås og bør praktiseres.

Slike statlige og regionale retningslinjer og pålegg vil gi et større eller mindre handlingsrom for kommunen, avhengig av innhold. Noe vil kunne være formulert relativt åpent, eventuelt ha preg av henstilling, som overlater den konkrete planvurdering og avveiing til kommunens eget skjønn. I lovens § 1-4 sies det at nasjonale og internasjonale hensyn og interesser skal tilpasses lokale og regionale forhold gjennom planleggingen. Innenfor disse rammene må kommunen selv velge retninger og prioritere. Det kan også foreligge slike forhold i kommunen at et pålegg eller en retningslinje fra statlige og regionale myndigheter vanskelig kan eller bør følges fullt ut. Siste punktum i andre ledd er ikke ment som en streng rettslig forpliktelse for kommunen, men primært som en politisk forpliktelse, som forutsetter at kommunens ledelse skal utøve et skjønn ut fra en helhetlig vurdering av kommunens situasjon. Den rettslige konsekvensen av å fravike overordnete pålegg og retningslinjer, er at det gir statlige og regionale myndigheter grunnlag for å fremme innsigelse mot planen etter § 1-14. Ønsker kommunen å fravike et pålegg eller en retningslinje, bør dette tas opp med vedkommende myndighet tidligst mulig i planprosessen.

Til § 8-2 Organisering av planarbeidet og samarbeidsplikt

I planleggingen skal kommunen samarbeide med statlige og fylkeskommunale organer, andre kommuner, næringslivet og private organisasjoner og institusjoner, som har interesse av planarbeidet.

Forøvrig bestemmer kommunen selv hvordan planarbeidet skal organiseres innenfor de rammene som gjelder for de enkelte plantypene.

Fylkesmannen påser at kommunen oppfyller plikten til planlegging.

§ 8-2 utfyller reglene i § 1-4 om verdier og retningslinjer, § 1-7 om medvirkning og høring, og bestemmelsene om planprosess for den enkelte plantypen. Kommunale planer vil angå og ha betydning for mange parter, myndigheter og interesser, både innenfor og utenfor kommunen selv. Viktige nasjonale og regionale hensyn og oppgaver må ofte sikres eller gjennomføres gjennom planer og tiltak i kommunene. Kommunen har derfor en bred samarbeidsplikt, som er slått fast i første ledd. Denne generelle plikten til samarbeid går ut over de spesiell krav om innhenting av uttalelser, høring, offentlig ettersyn med videre som følger av reglene om behandlingsmåten for de forskjellige plantypene, og som er å anse som rettslige minstekrav til lovlig saksbehandling. Samarbeidsplikten retter seg mot statlige og fylkeskommunale organer. Med dette siktes det ikke bare til statlige og fylkeskommunale myndigheter, men også institusjoner som for eksempel statlige og fylkeskommunale tjenesteytende enheter, utdanningsinstitusjoner, offentlige forskningsinstitusjoner o.l. Samarbeidsplikten gjelder også i forhold til næringslivet og private organisasjoner og institusjoner som har interesse av planarbeidet. Kommunen må her utøve skjønn for å finne fram til hensiktsmessige og effektive kontakt- og samarbeidsformer, innenfor en ramme som er rimelig i forhold til de interesser som berøres.

Det framgår av § 1-6 at alle offentlige myndigheter har rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres virkeområde, eller myndighetens egne planer og vedtak. Statlige myndigheter og fylkeskommunen skal på anmodning gi kommuner hjelp og veiledning innenfor sine ansvarsområder.

Kommunen har stor frihet i organiseringen av planarbeidet innenfor de formelle rammene som gjelder for de forskjellige planformene, og dette er sagt uttrykkelig i andre ledd. Det er ikke krav om at kommunen selv har bestemt planfaglig kompetanse, eller bestemte organer for planoppgaven, men kommunestyret har plikt etter lovens § 2-1 tredje ledd til å sikre at kommunen har tilgang til slik nødvendig kompetanse.

I tredje ledd er fylkesmannen gitt en tilsynsplikt om at kommunene oppfyller sin planplikt, jf.dagens lov om tilsvarende plikt for Miljøverndepartementet, som er delegert til fylkesmannen. I praksis må det her være nær kontakt mellom fylkeskommunen, som har ansvar for å veilede kommunen i planleggingen, og fylkesmannen som tilsynsmyndighet.

Til § 8-3 Kommunal planstrategi

Kommunestyret skal minst en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide en kommunal planstrategi. Planstrategien bør omfatte en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, sektorenes virksomhet og langsiktig arealstrategi, og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. Kommunen skal i dette arbeidet innhente synspunkter fra statlige og fylkeskommunale organer og nabokommuner. Kommunen kan også legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen. Forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling.

Ved behandlingen avgjør kommunestyret om gjeldende kommuneplan eller deler av den skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. Kommunestyret avgjør videre etter behov om det skal startes arbeid med nye kommunedelplaner, områdeplaner eller detaljplaner i valgperioden, eller om gjeldende planer bør revideres eller oppheves.

I vedtak om planstrategi kan kommunestyret bestemme at ny arealdel til kommuneplan vil sette til side bestemt angitte områdeplaner og detaljplaner, etter reglene i § 9-6 siste ledd. Kommunestyret kan også forlenge gyldigheten av en detaljplan utover 5 år i samsvar med § 12-2.

Kommunal planstrategi er ikke en del av selve kommuneplanprosessen, men skal danne grunnlag for vedtak om gjeldende kommuneplan fortsatt skal gjelde uten endringer, eller om den skal revideres helt eller delvis. Bestemmelsene er parallelle til § 20-1 sjette ledd i dagens plan- og bygningslov, som forutsetter at kommunestyret minst én gang i hver valgperiode skal vurdere kommuneplanen samlet, herunder om det er nødvendig å vedta endringer i den. Det nye er altså at det settes en tidsfrist for gjennomgangen, og at vedtaket skal bygge på bestemte drøftinger og forutsetninger.

Planstrategien skal primært være et hjelpemiddel for kommunen i planarbeidet. Omfanget og detaljeringsgraden skal ikke være mer omfattende enn nødvendig. Dersom kommunen vedtar å gå videre med revisjon av kommuneplanen, vil planprosessen kunne gå direkte videre fra vedtak av kommunal planstrategi. Planstrategien vil da fungere som avklarte mål og strategier for planarbeidet. Den kan også oppfylle kravet til planprogram for kommuneplanen, og gjøre en egen prosess for dette overflødig, jf. forslag til § 10-2 andre ledd. Gjennom kommuneplanprosessen kan det selvsagt vise seg at disse mål og strategier bør revideres; dette er noe av hensikten med å sette i gang en full kommuneplanrevisjon.

Første ledd slår fast at kommunen har plikt til å utarbeide kommunal planstrategi minst én gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter kommunestyrets konstituering. Det er svært viktig at dette arbeidet starter så snart kommunestyret er konstituert. Bestemmelsen gjengir hovedelementene i kommunal planstrategi. Bestemmelsen åpner opp for at kommunen kan revidere planstrategien i løpet av perioden etter behov. Planstrategien er ikke formelt bindende for kommunen, og kan fravikes hvis det er gode grunner for det. Dersom kommunen ønsker å avlyse eller utsette en større planoppgave som inngår i planstrategien, bør dette skje gjennom endring av planstrategien der de ordinære prosessregler følges. Kommunen kan likevel når som helst sette i gang nytt planarbeid ut over planstrategien. Avklaring av planbehovet vil da skje gjennom den ordinære planprosessen.

Bestemmelsene i § 9-4 om Kommuneplanens handlingsdel omfatter blant annet en prioritering av kommunens planleggingsoppgaver for kommende fireårsperiode. Planprioriteringen i handlingsdelen skal bygge på rammene i planstrategien, på samme måten som de øvrige delene av handlingsprogrammet skal bygge på rammene i kommuneplanen.

Bestemmelsene beskriver videre prosessen for utarbeiding av kommunal planstrategi. Det er i hovedsak opp til den enkelte kommune å bestemme både prosedyre og hvor omfattende og detaljert planstrategien skal være, ut fra de behov som foreligger. Kommunen har imidlertid plikt til å innhente synspunkter fra statlige og fylkeskommunale organer og fra nabokommuner. Det er opp til kommunen selv å bestemme hvordan dette skal gjøres, men disse myndighetene bør ha reell mulighet til å fremme sine synspunkter. Det vil i praksis være viktig for kommunen å oppnå tilslutning til den kommunale planstrategien fra andre myndigheter, fordi det ellers lett kan oppstå problemer i senere planlegging. Kommunen kan også se det som hensiktsmessig å legge opp til bred medvirkning og allmenn debatt som grunnlag for behandlingen. Dette vil være i samsvar med retningslinjene i lovens kapittel 1. Det er særlig fornuftig hvis kommunen for eksempel står overfor vanskelige strategiske valg som befolkningen har engasjert seg sterkt i, eller kommunen er i en fase med store forandringer. Men kommunen har ikke en rettslig plikt til dette. Det eneste rettslige krav til saksbehandlingen er at forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 30 dager før kommunestyrets behandling. Hensikten er å gjøre det mulig for alle interesserte å fremme synspunkter før sluttbehandlingen.

Prosessen rundt planstrategien må ses i sammenheng med om kommunen ønsker å legge opp til revisjon av kommuneplanen eller ikke. Dersom kommunen beslutter å videreføre gjeldende kommuneplan, vil det være naturlig å legge opp til en mer omfattende diskusjon rundt kommunal planstrategi, siden dette da blir den eneste anledningen til å få fram synspunkter rundt kommunens prioriteringer og utfordringer. Tilsvarende vil en kommune som legger opp til en kommuneplanrevisjon, kunne bruke kommuneplanprosessen til grundigere diskusjoner og medvirkningsopplegg. Det er ikke adgang til å fremme innsigelse mot forslag til kommunal planstrategi slik det er mot regional planstrategi.

Tredje ledd beskriver hva slags vedtak om videre planlegging og om oppheving av planen, som kan fattes i forbindelse med kommunal planstrategi. I bestemmelsen er både kommuneplaner, områdeplaner og detaljplaner nevnt. Et slikt vedtak bør omfatte kommunens eget planarbeid, og bistand og oppfølging av private planer. Private planinitiativ vil kunne fremmes uavhengig av planstrategien, og kan ikke avvises med henvisning til planstrategien. I praksis vil derfor vedtaket om planlegging måtte angi hovedrammer og viktigste satsinger, og det må legges opp til en fleksibilitet i forhold til endrede behov og forutsetninger undervegs.

Kommunal planstrategi har ingen direkte rettsvirkning i forhold til kommunens innbyggere. Selv om planstrategien for eksempel sier at en del av kommuneplanens arealdel skal tas opp til revisjon, kan grunneiere fortsette å bygge i medhold av gjeldende arealdel. Kommunen må eventuelt legge ned midlertidig bygge- og deleforbud etter § 19-2 for å hindre dette. Gjennom vedtak av kommunal planstrategi bør kommunen også ta stilling til om det er område- eller detaljplaner som bør oppheves i planperioden. Dette er et foreløpig varsel om slik oppheving; endelig vedtak må gjøres for den enkelte plan etter reglene i § 11-8.

Tredje ledd slår fast at kommunestyret som en del av vedtaket av kommunal planstrategi kan forlenge virkningsgraden av detaljplan ut over 5 år, jf.§ 12-2. Det forutsettes at kommunen gjennomgår alle detaljplaner der det ikke er satt i gang bygge- og anleggstiltak, og vurderer behovet for forlengelse. På denne måten kan kommunen konkret ta stilling til hvilke planer som bør videreføres, og hvilke som anses uaktuelle og bør erstattes av nye planer. Slikt vedtak skal etter § 12-2 knyttes til vedtak av kommunal planstrategi. I tillegg kan kommunen etter søknad fra tiltakshaver fatte enkeltvedtak om forlengelse av en detaljplan i inntil 2 år av gangen.

9.4.2 Til Kapittel 9 Kommuneplan

Til § 9-1 Innledende bestemmelse

Kommuneplan er en plan for

• samfunnsutvikling og oppgaveløsning i kommunen,

• forvaltning av arealene og naturressursene i kommunen,

• kommunens virksomhet,

• fylkeskommunal og statlig virksomhet i kommunen.

En samlet kommuneplan består av samfunnsdel, handlingsdel og arealdel.

Kommuneplanen bør i alminnelighet omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen, herunder mål og oppgaver innenfor næringsutvikling og ressursforvaltning, boligdekning og bomiljø, folkehelse og sosiale tjenester, vern av natur- og kulturmiljø, utdanning, kultur, idrett og friluftsliv, samferdsel, energiforsyning og samfunnssikkerhet. Det kan utarbeides kommunedelplan for bestemte temaer eller virksomhetsområder.

Kommuneplanen skal legges til grunn for kommunens egen virksomhet, for statens og fylkeskommunens virksomhet i kommunen, og for privat virksomhet som berøres av planen.

Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om innhold og gjennomføring av kommuneplan.

Bestemmelsen gir en oversikt over kommuneplanens funksjon og innhold. En samlet kommuneplan består av flere deler: Samfunnsdel, handlingsdel og arealdel. Loven har særlige bestemmelser om disse delene i de påfølgende bestemmelsene.

Første ledd peker på det viktige at en kommuneplan ikke bare eller først og fremst er en plan for kommunens egen virksomhet, men en plan for utvikling av kommunesamfunnet. Bestemmelsen er utvidet i forhold til dagens bestemmelser i §20-1. Kommuneplanen skal være orientert mot å løse de oppgavene kommunesamfunnet står overfor. Derfor bør en kommuneplan også omfatte fylkeskommunal og statlig virksomhet i kommunen. Uten dette vil ikke planen vise kommunesamfunnets situasjon samlet sett. Dette betinger at fylkeskommunale og statlige organer deltar aktivt både i arealdelen og samfunnsdelen av kommuneplanen.

I andre ledd nevnes kommuneplanens tre hoveddeler, samfunnsdel, handlingsdel og arealdel. Kommunen bestemmer gjennom vedtak av kommunal planstrategi om kommunen skal gjennomføre en full kommuneplanrevisjon av alle disse tre delene, eller om bare deler av kommuneplanen skal revideres. Utvalget mener likevel det er viktig at arealplanleggingen bygger på oppdatert samfunnsdel, og foreslår i § 9-5 konkrete krav til samordning mellom disse delene.

Tredje ledd redegjør for hvilke mål og oppgaver en kommuneplan i alminnelighet bør omfatte. Formålet med en kommuneplan er å analysere kommunens situasjon og de utfordringer og oppgaver kommunen står overfor, og trekke opp mål og retningslinjer for hvordan utfordringene og oppgavene skal løses, gjennom bruk av ulike virkemidler og konkrete tiltak. Et viktig utgangspunkt er de generelle verdier og retningslinjer for planleggingen etter loven nevnt i lovens kapittel 1, særlig § 1-4. Kommuneplanen er et redskap for kommunestyret til å bestemme verdier og retninger for kommunens utvikling, og prioritere bruken av ressursene. Den skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng (§1-4 fjerde ledd). Den bør derfor omfatte alle de viktigste oppgavene kommunesamfunnet står overfor og søke å se oppgavene i sammenheng. Listen over oppgaver som er nevnt i andre ledd, er ikke ment å være uttømmende.

Planleggingen skal ikke være mer omfattende enn nødvendig, og skal bygge på de økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring (§ 1-4 første ledd). Bestemmelsen er derfor ikke utformet som et absolutt krav, men som en anbefalt normalmodell. Selv om bestemmelsen sier at kommuneplanen i alminnelighet bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen, forutsettes det at kommunen foretar en konkret vurdering av behovet for planlegging gjennom den kommunale planstrategien. Kommunene er svært forskjellige, og planbehovene vil variere over tid. Utvalget mener derfor det skal være relativt vide rammer for hvordan kommuneplanredskapet brukes. Det vises likevel til at kommunen i sin vurdering av dette, må ta hensyn til statlige og regionale rammer og innspill til planstrategien.

Etter forslaget er en kommunedelplan en plan for bestemte temaer eller virksomhetsområder (sektorer), jf. tredje ledd siste punktum. Dette er en innsnevring av begrepet kommunedelplan i forhold til slik dette uttrykket brukes i dagens lov, hvor det også omfatter en arealplan for en geografisk del av kommunen. Det kan utarbeides kommunedelplan for ethvert tema eller virksomhetsområde hvor dette er hensiktsmessig. Det må være kommunestyret som avgjør om det skal settes i gang arbeid med en separat kommunedelplan, eventuelt at det aktuelle temaet i stedet tas opp som et tema innenfor en samlet kommuneplan.

Fjerde ledd beskriver virkningen av kommuneplan. Med uttrykket «skal legges til grunn» menes at planen skal være en hovedpremiss for senere vedtak på de områdene planen omfatter. Vedtakene skal som hovedregel være i samsvar med planen eller bidra til å oppnå planens mål. Dette gjelder for såvel kommunens egne vedtak, som for statens og fylkeskommunens vedtak i den virksomhet de har i kommunen. Hva dette innebærer, vil i hovedsak framgå av den selv, og være avhengig av hvor presis planen er. Generelt vil planen ha betydning for den nærmere politikkutforming, budsjettering, detaljert planlegging og tilrettelegging innenfor sektorene, og for avgjørelse av enkeltsaker på de forskjellige virksomhetsområdene, herunder enkeltsaker som gjelder innbyggerne. Også for privat virksomhet vil planen på forskjellige måter være et grunnlag for vedtak. Virkningen er utdypet i § 9-2 om samfunnsdelen og § 9-6 Rettsvirkninger av kommuneplanens arealdel.

Femte ledd gir Kongen en hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om innhold og gjennomføring av kommuneplan. Det siktes her til bestemmelser om kommuneplanleggingen generelt, ikke den enkelte kommuneplan.

Kommuneplanens samfunnsdel

Til § 9-2 Kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel skal behandle langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon, for sektorene og for utvalgte målgrupper. Den bør inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for samfunnsutvikling og for sektorenes virksomhet, og en langsiktig arealstrategi etter § 9-3.

Kommuneplanens samfunnsdel skal samordne sektorenes planer. Den skal gi retningslinjer for hvordan mål og strategier skal gjennomføres i den kommunale virksomheten og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private.

For behandlingen av kommuneplanens samfunnsdel gjelder reglene i kap. 10.

Bestemmelsen er ny i forhold til dagens lov, og innfører begrepet kommuneplanens samfunnsdel om langsiktig kommuneplanlegging med bred samfunnsmessig tilnærming, som konkretiserer de mål og visjoner politikerne har for utviklingen i samfunnet.

Første ledd gir konkret anvisning på elementene i kommuneplanens samfunnsdel:

• beskrivelse og vurdering av alternative strategier for samfunnsutvikling,

• sektorenes virksomhet,

• langsiktig utvikling i bruk og vern av arealer.

Det gis en henvisning til § 9-3 Langsiktig arealstrategi, som normalt bør inngå i samfunnsdelen.

Andre ledd slår fast at kommuneplanens samfunnsdel skal samordne sektorenes planer, og gi retningslinjer for gjennomføring av mål og strategier, både i den kommunale virksomheten og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private. All kommunal sektorplanlegging bør helst skje innenfor rammen av kommuneplanens samfunnsdel, eventuelt som kommunedelplanlegging på grunnlag av samfunnsdelen. Kommuneplanens samfunnsdel vil være en viktig arena for samordning mellom den enkelte sektors utfordringer og prioriteringer og kommunens samlede utvikling.

Samfunnsdelen skal gi retningslinjer for sektorenes virksomhet. Loven angir ikke nærmere hva slags retningslinjer som kan gis. Dette bør kunne være tema for seinere spesifikasjoner i forskrift og veiledning. Utvalget ser at følgende punkter kan være et utgangspunkt for innholdet i samfunnsdelen:

• langsiktige utfordringer i kommunesamfunnet,

• langsiktige utfordringer for sektorene enkeltvis og i samarbeid,

• vurdering av fysiske konsekvenser for planens utviklings- og vernestrategier, grunnlag for arealplan,

• prioriterte satsingsområder og områder for spesielle virkemidler,

• retningslinjer for handlingsprogram og økonomiplan,

• retningslinjer for kommunens planarbeid.

Skal samfunnsdelen i kommuneplanen ha noen funksjon, må den gi grunnlag for konkrete prioriteringer, og bidra til bedre helhetsløsninger og mer forutsigelige rammevilkår både for sektorenes virksomhet og for befolkningen. Samfunnsdelen skal også gi grunnlaget for prioriteringer i arealdelen, for eksempel knyttet til arealbehov for ulike funksjoner, valg av infrastruktur, boligpolitikk og næringspolitikk, kommunal service og så videre.

Tredje ledd slår fast at det er reglene i lovens kapittel 10 som gjelder for behandlingen av kommuneplanens samfunnsdel.

Til § 9-3 Langsiktig arealstrategi

Langsiktig arealstrategi som del av kommuneplanens samfunnsdel skal vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk og angi langsiktige utviklingsretninger i kommunen og områder for særlig utvikling og vern. Det skal framkomme hvordan nasjonale mål og retningslinjer, og overordnete planer for arealbruk, er varetatt.

Bestemmelsen utfyller § 9-2 ovenfor om at kommuneplanens samfunnsdel bør inneholde en beskrivelse av langsiktig utvikling av bruk og vern av arealer. Hensikten er å beskrive sammenhengen mellom de langsiktige mål og strategier som trekkes opp i samfunnsdelen, og de fysiske konsekvensene. Med langsiktig perspektiv er her ment en tidshorisont godt over den normale 12-årsperioden til kommuneplanen, for eksempel opp mot 30 år eller lengre. Dette er et tidsperspektiv som vil fange opp viktige utviklingstrekk som følger av forventet befolkningsutvikling, behov for boliger og tjenestetilbud, veger og annen infrastruktur og så videre. Det er også ønskelig at kommunen tar stilling til hvilke områder en ønsker sikret en bestemt kvalitet eller bruk i et slikt tidsperspektiv, og hvilke områder der det bør settes inn spesielle virkemidler for å oppnå en ønsket utvikling.

Hvilke temaer kommunene tar opp i en slik langsiktig arealstrategi, kan variere. Det er nødvendig å vurdere kommunen i en regional sammenheng i forhold til de langsiktige fysiske konsekvensene av blant annet befolknings- og aldersutvikling, miljø- og næringsutvikling og boligpolitikk. Utvalget viser til at det ofte mangler slike langsiktige, helhetlige vurderinger for samfunnsutviklingen. Temaene kan omfatte for eksempel forholdet mellom tettsted/by og omliggende landsbygd, infrastruktur for transport og ulike tjenester, forvaltning og bruk av bymark og friluftsområder, tilrettelegging av sammenhengende grønnstrukturer, definering av varige grenser mellom byggeområder og landbruks- og friluftsområder.

Arealstrategien er ikke en del av kommuneplanens arealdel, og vil ikke ha rettslige konsekvenser. Den skal holdes på et overordnet og prinsipielt nivå, og det er tatt inn som et krav at det skal framkomme hvordan nasjonale mål og retningslinjer, og overordnede planer for arealbruk, er ivaretatt.

Kommuneplanens handlingsdel

Til § 9-4 Kommuneplanens handlingsdel

Kommunestyret skal en gang i året vedta kommuneplanens handlingsdel. Handlingsdelen skal inneholde et handlingsprogram for å gjennomføre kommuneplanens samfunnsdel, for de fire påfølgende budsjettår eller mer.

Handlingsdelen gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver. Kommuneplanens handlingsdel skal konkretisere tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer. Økonomiplanen etter kommuneloven § 44 kan utgjøre handlingsdelen.

Bestemmelsen definerer innhold i kommuneplanens handlingsdel.

Første ledd gir kommunene pålegg om årlig vedtak av kommuneplanens handlingsdel. Dette er i samsvar med plikten etter kommuneloven til å utarbeide økonomiplan.

Andre ledd spesifiserer innholdet i handlingsdelen til å omfatte prioritering av ressurser, planleggingsoppgaver og samarbeidsoppgaver, som skal konkretiseres innenfor kommunens økonomiske rammer. Med ressurser menes her primært økonomiske ressurser, men også disponering av fysiske og menneskelige ressurser som vil være naturlig å trekke inn i handlingsprogrammet. Med planleggingsoppgaver menes detaljering av rammene i kommunal planstrategi, i form av en konkret gjennomgang av hvilke planoppgaver som skal prioriteres i kommunen i perioden. Med samarbeidsoppgaver menes oppgaver kommunen skal løse i samarbeid med andre offentlige eller private organer.

Selv om handlingsdelen også kan omfatte tiltak som i hovedsak skal gjennomføres av andre enn kommunen selv, er det viktig at den er realistisk og nært knyttet til den økonomiske planleggingen og budsjetteringen i kommunen. Kommunen har plikt til å vedta økonomiplan etter kommuneloven § 44. Denne skal være rullerende og omfatte minst de fire neste budsjettår. Økonomiplan kan ta opp både økonomiske og ikke-økonomiske forhold, og kan derfor utgjøre en fullstendig handlingsdel. Det vil derfor ofte innebære en forenkling å slå økonomiplanen og kommuneplanens handlingsdel sammen. Bestemmelsen legger til rette for dette, men kommunen står formelt fritt i dette spørsmålet.

Utvalget foreslår ikke bestemte saksbehandlingsregler for kommuneplanens handlingsdel. Her står kommunen fritt innenfor de rammer og krav som er gitt i kommuneloven.

Kommuneplanens arealdel

Bestemmelsene for kommuneplanens arealdel er mer detaljerte enn for de øvrige deler, og de er derfor delt opp i flere paragrafer. Bestemmelsene utdyper de felles bestemmelsene for kommuneplan, slik de framgår av kapittel 8.

Til § 9-5 Hovedtrekk og formål med kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel skal fastlegge hovedtrekkene i bruk og vern av arealene i kommunen. Revisjon av arealdelen kan begrenses til å gjelde deler av arealet.

Arealdelen skal være knyttet til kommuneplanens samfunnsdel og være et virkemiddel for å gjennomføre den. Arealdelen skal gi kommunen grunnlag for å styre arealbruken gjennom arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser. Den skal gi rammer for videre planlegging gjennom områdeplan og detaljplan etter kap. 11 og 12 for deler av kommunen.

Arealdelen kan utarbeides samtidig med samfunnsdelen, eller som særskilt planprosess. Områdeplan og detaljplan kan utarbeides samtidig med arealdelen der dette er hensiktsmessig.

Første ledd definerer kommuneplanens arealdel til å fastlegge hovedtrekkene i bruk og vern av arealene i kommunen. Arealbruken vil være avhengig av de oppgaver og behov kommunen og dens innbyggere står overfor på de forskjellige samfunnsområder. Arealdelen er derfor et verktøy til å gjennomføre samfunnsdelen. Samtidig må arealdelen gi en fleksibilitet som gjør det mulig å innpasse nye behov og muligheter. Dette innebærer at kommuneplanens arealdel bør holdes på et relativt overordnet nivå, og ikke ta for seg detaljer. I forhold til dagens regler begrenser bestemmelsen mulighetene til å gi detaljerte regler for arealbruken innenfor arealformålet byggeområde. Slike detaljerte vurderinger vil betinge en grundigere prosess enn det legges opp til for kommuneplan. Hovedprinsippet vil være at en gjennom krav om områdeplan eller detaljplan sikrer nødvendig planprosess og detaljeringsgrad med sikte på utbygging, inngrep, bruk eller vern av betydning. I andre arealer enn byggeområder åpnes det derimot bedre muligheter for regulering enn etter dagens regler, som i hovedsak overlater reguleringen i disse områdene til vedtak etter særlovgivning. Dette vil skape økt forutsigbarhet og kunne innebære en forenkling av behandlingen av enkeltsaker i disse områdene.

Kommuneplanens arealdel skal omfatte hele kommunens areal første gang den utarbeides. Ved seinere revisjon kan den begrenses til å gjelde de delene av kommunen hvor det er revisjonsbehov. Slike planer for deler av kommunens areal skal benevnes kommuneplanens arealdel, med angitt delnavn. Begrepet kommunedelplan skal bare brukes for kommuneplaner for enkelte sektorer eller temaer, og ikke for planer som gjelder geografiske deler av kommunen. Slike arealmessige kommunedelplaner erstattes av områdeplan, jf. kapittel 11.

Andre ledd slår fast sammenhengen mellom kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og nevner arealdelens styringsverktøy: Arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser. Arealdelen gir rammer for videre planlegging gjennom områdeplan og detaljplan. Hovedtanken er at arealdelen trekker opp hovedlinjer, som senere fylles ut og konkretiseres gjennom områdeplaner og detaljplaner. Det sies uttrykkelig i tredje ledd at arealdelen kan utarbeides samtidig med samfunnsdelen, men at den også kan utarbeides særskilt. Dette må den enkelte kommune selv vurdere. Detaljplan og områdeplan kan også utarbeides samtidig med arealdelen der dette er hensiktsmessig for eksempel for å få god framdrift i en utbygging som det åpnes for i arealdelen, jf. § 11-1 og § 12-1. Dette vil imidlertid ikke være det vanlige. Slik parallell behandling antas å være mest aktuell for områdeplaner. Loven åpner også for parallell behandling mellom kommuneplanens arealdel og detaljplan. Dette kan være aktuelt der rammene for utbyggingen er avklart gjennom tidligere arealplan, eller der rammene for øvrig er tilstrekkelig avklart. Kravet i § 12-1 om at detaljplan skal være i samsvar med arealdel til kommuneplan eller områdeplan, og vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene, gjelder fullt ut. Hovedregelen vil derfor være at hovedtrekkene i arealbruken skal avklares i kommuneplanens arealdel, før detaljplaner kan godkjennes. Det er ikke utvalgets forutsetning at private detaljplaner skal fremmes samtidig med arealdelen, og før arealbruken er vurdert samlet gjennom vedtak av arealdelen.

Til § 9-6 Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel skal legges til grunn for kommunens, statens og fylkeskommunens planlegging, forvaltning, virksomhet og utbygging i kommunen. Den legger også rammen for privat utbygging og annen arealbruk.

En vedtatt arealdel er straks bindende for framtidig arealbruk i planområdet. Nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre endringer av arealbruk må ikke være i strid med vedtatte arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser knyttet til hensynssoner med hjemmel i § 9-9. Det samme gjelder andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføring av arealdelen.

Der det ikke gjelder eller er stilt krav om detaljplan eller områdeplan, jf. kap. 12 og 11, vil arealdelen være plangrunnlag for avgjørelse av søknad om tillatelse eller melding om tiltak etter reglene i § 81, § 86a, § 86b, og § 93 første ledd. For utbygging etter § 9-7 første ledd nr. 1 og 2 kreves detaljplan, med mindre kommunen har stilt krav om områdeplan. Krav om detaljplan, eller områdeplan etter vedtak i arealdel til kommuneplan, gjelder også for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger.

Kommunen kan nedlegge midlertidig dele- og byggeforbud etter reglene i § 19-2 når den finner at et område bør reguleres eller omreguleres før nye tiltak tillates.

Ny plan går foran eldre plan for samme areal med mindre annet er fastsatt i vedkommende plan. Dersom ny arealdel til kommuneplan skal gå foran eldre områdeplan eller detaljplan, må det gis varsel til grunneierne og andre interesserte om dette senest i forbindelse med at planforslaget sendes på høring. Dersom tidligere gjeldende plan ikke er opphevet, eller ny områdeplan eller detaljplan for arealet ikke er vedtatt, innen 2 år etter vedtak av arealdelen, gjelder tidligere plan. I så fall gjelder § 19-2 fjerde til sjuende ledd tilsvarende.

Bestemmelsen beskriver virkningene av kommuneplanens arealdel. Den viderefører i hovedsak dagens bestemmelse om kommuneplanens arealdel i plan- og bygningsloven § 20-6, men er formulert på en noe annen måte, og inneholder også noen presiseringer og utbygginger. Første ledd slår fast den generelle regelen om arealdelens virkning: At den skal legges til grunn for kommunens, statens og fylkeskommunens planlegging, forvaltning, virksomhet og utbygging i kommunen. Uttrykket «skal legges til grunn» er omtalt i motivene til § 9-1. Uttrykket må forstås ut fra formålet med arealdelen, som er å bestemme hvordan arealene skal anvendes i framtiden. Dette innebærer at nye tiltak ikke kan være i strid med planen. Dette oppnås bare dersom de mange etterfølgende vedtak av betydning for arealbruken respekterer planen og bidrar til at den gjennomføres. Det ligger i dette altså en plikt for myndighetene til å rette seg etter planen når det skal treffes vedtak. Hva plikten nærmere bestemt innebærer, vil framgå av planen selv. Planen legger også rammen for privat utbygging og annen arealbruk. Hva som ligger i dette, presiseres i senere ledd i bestemmelsen.

Andre ledd definerer nærmere de rettslige virkninger av arealdelen. Bestemmelsen viderefører i hovedsak bestemmelsen i plan- og bygningsloven av 1985 (§ 20-6). Første punktum slår fast at den er bindende for arealbruken. Med «bindende» menes rettslig bindende. Tiltak som er i strid med planen, er ikke tillatt, og vil som utgangspunkt heller ikke tillates av myndighetene. Denne rettsvirkningen inntrer «straks», det vil si når planen er vedtatt av kommunestyret. Andre punktum presiserer virkningen. Det er nye tiltak som ikke må være i strid med planen. Planen griper ikke inn i eksisterende arealbruk. Dersom kommunen ønsker å endre eksisterende arealbruk, vil det være nødvendig å vedta områdeplan eller detaljplan, som grunnlag for ekspropriasjon. Planen kan imidlertid, innen visse rammer, gi hjemmel til restriksjoner på utøvelsen av en virksomhet, som innebærer at virksomheten må utøves på en noe annen måte i framtida enn hittil. Dersom slik regulering innebærer et vesentlig inngrep i eksisterende virksomhet, kreves områdeplan eller detaljplan.

Bestemmelsen om planens bindende virkning gjelder for det første nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre endringer av arealbruk. Dette er en selvstendig regel. Den gjelder for slike tiltak uten hensyn til om de krever tillatelse eller melding etter reglene om byggesaksbehandling ellers i plan- og bygningsloven, eller tillatelse etter annen lovgivning. Rettsvirkningen av planen gjelder også for slike mindre tiltak som er unntatt fra kravet om tillatelse eller melding. Etter andre ledd siste punktum gjelder rettsvirkningen også for «andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføring av arealdelen». Det siktes til fysisk virksomhet. Det kan for eksempel ramme måten en virksomhet drives på, dersom denne er slik at det blir vanskelig å gjennomføre planen.

Tredje ledd forklarer sammenhengen mellom en vedtatt plan og reglene om tillatelse til tiltak i loven, og presiserer planens rettsvirkning i forhold til søknader om tillatelse. Planen skal legges til grunn for behandlinger av søknad om tillatelse til tiltak og melding om tiltak som omfattes av plan- og bygningsloven § 81, § 86a, § 86b, og § 93 første ledd. En vedtatt arealplan er direkte grunnlag for behandlingen av slike saker i områder hvor det ikke er stilt krav om detaljplan eller områdeplan. Det kan ikke gis tillatelse til et slikt tiltak som er i strid med plan, med mindre det er søkt om dispensasjon fra planen. Dispensasjon kan eventuelt gis etter de regler som utvalget foreslår om dispensasjon i § 19-1

Tredje ledd inneholder ellers viktige regler om krav om plan ved utbygging. Utgangspunktet er at større utbygginger alltid krever detaljplan. I arealdelen kan kommunen stille krav om områdeplan som alternativ eller i tillegg. Kravet om detaljplan eller områdeplan følger dels av loven selv. For det første kreves slik plan for utbygging i arealer som er lagt ut som arealformål nr. 1 i § 9-7 første ledd (areal for bebyggelse og anlegg) og nr. 2 (areal for omforming og fornyelse). Dette gjelder også der arealformålene i nr. 1 og 2 kombineres med andre arealformål. For det andre kreves detaljplan, eventuelt områdeplan, etter § 9-6 tredje ledd i.f. for «større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger». Dette er skjønnsmessige uttrykk. De skal forstås i lys av formålet med planleggingen, som er, gjennom en grundig saksbehandling, å få fram de interesser og hensyn som gjør seg gjeldende og avveie disse for å oppnå en samfunnsmessig best mulig arealbruk. Det som skiller detaljplan og områdeplan fra arealdelen, er først og fremst en grundigere saksbehandling, særlig i forhold til grunneiere, naboer og andre rettighetshavere i området, og andre berørte interesser. Det avgjørende for om det må utarbeides detaljplan, eventuelt områdeplan etter særskilt vedtak om dette av kommunen, er derfor i tillegg til tiltakets størrelse i seg selv, om tiltaket har betydning for omgivelsene og for andre interesser enn utbyggerens egne. Det bør alltid utarbeides slik plan når tiltaket kan ha en klar økonomisk eller velferdsmessig betydning for andre enn utbyggeren selv, eller viktige allmenne interesser. Krav om detaljplan eller områdeplan vil også kunne følge av kommunens vedtak om arealdelen, hvor det kan bestemmes at slik plan alltid kreves i visse arealer eller for visse tiltak (§ 9-9 første ledd). Dette kan også vedtas i en fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning (§ 6-6) og i en statlig planbestemmelse (§ 4-3).

Fjerde ledd er tatt med av opplysningsgrunner. For å forstå helheten i plansystemet og arealdelens virkninger er det viktig å vite at planens bindende virkning ikke er absolutt, men at det kan gjøres avvik. Dersom kommunen selv ønsker en annen arealbruk enn den som framgår av planen, kan den nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud etter regelen i § 19-2. Dette gir kommunen pusterom og tid til å revidere gjeldende plan eller utarbeide en ny, som så blir bindende. Utvalget minner også om muligheten til å gi dispensasjon fra plan etter reglene i § 19-1. Vi har ikke funnet det nødvendig å nevne dette uttrykkelig i § 9-6.

Femte ledd slår fast den naturlige men viktige regel at ny plan går foran eldre plan, i den betydning at det er den nye planen, og ikke den eldre, som bestemmer framtidig arealbruk. Dette gjelder generelt for forholdet mellom alle de kommunale arealplanene. Imidlertid reiser det seg særlige spørsmål der en ny arealdel endrer arealbruken i en gjeldende områdeplan eller detaljplan. Gjeldende plan gir rettigheter til de som kan bygge ut i samsvar med planen, rettigheter de har fått gjennom den grundige planbehandlingen som gjelder for slike planer. Slike planer bør derfor ikke kunne settes varig til side bare ved vedtak av en arealdel. Loven krever for det første at grunneiere og andre interesserte må få særlig varsel om at arealdelen legger opp til å endre gjeldende plan, senest i forbindelse med at planforslaget sendes på høring. De skal kunne fremme sine synspunkter på dette spørsmålet før planen tas opp til sluttbehandling. For det andre må vedkommende plan oppheves eller endres etter de regler som gjelder for vedkommende plantype i løpet av 2 år etter at arealdelen er vedtatt. Dette må gjøres enten av kommunen selv eller av en annen part som ønsker gjeldende plan endret. Hvis ikke, gjelder tidligere plan inntil ny plan er vedtatt. I 2-årsperioden har ingen krav på å få bygget i samsvar med tidligere plan. Arealdelen virker med andre ord som et midlertidig bygge- og deleforbud i denne perioden. De regler som gjelder for midlertidig bygge- og deleforbud etter § 19-2 fjerde til sjuende ledd gjelder derfor tilsvarende. Blant annet kan departementet i særlige tilfelle forlenge fristen.

Til § 9-7 Arealformål i arealdelen

For hele arealdelens område skal angis formål for eksisterende og framtidig arealbruk. Følgende arealformål kan angis:

1. Areal for bebyggelse og anlegg, herunder arealer for sentrumsformål, kjøpesenter, detaljhandel, offentlig eller privat tjenesteyting, fritids- og turistformål, råstoffutvinning, annen næringsvirksomhet, boligformål, fritidsboligformål, samferdsel, teknisk infrastruktur, forsvaret, anleggsvirksomhet, grav- og urnelunder og grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal.

2. Areal for omforming og fornyelse, herunder med underformål som nevnt i pkt 1.

3. Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF), nærmere bestemt:

   1. Areal der bebyggelse og anlegg ikke er tillatt, med unntak av nødvendige bygninger til landbruk og reindrift, herunder til gårdstilknyttet næringsvirksomhet etter nærmere bestemmelser i planen.

   2. Areal der spredt bolig-, fritids- eller næringsutbygging m.v. kan tillates gjennom behandling av enkeltvise søknader eller detaljplan.

4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone, herunder for vannoverflate, vannsøyle og bunn. Det kan herunder angis underformål for ferdsel, fiske, havbruk, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon.

5. Areal for særlige behov i Forsvaret.

6. Areal hvor gjeldende reguleringsplan, områdeplan eller detaljplan fortsatt skal gjelde.

Kommunen kan kombinere arealformål i påvente av områdeplan eller ny arealdel. Arealformålene kan ikke deles ytterligere inn i underformål. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om arealformåls innhold, avgrensing m.v.

Et mindretall (Toven) mener nr. 4 første punktum bør lyde:

Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 9-8 om hensynssoner, og tilsvarende bestemmelser om arealformål og hensynssoner for områdeplaner og detaljplaner, jf. § 11-3, § 11-4 og § 12-3. Utvalget har lagt stor vekt på å søke å få til mest mulig gjennomgående betegnelser for arealplaner på ulike nivåer. Dette er hensiktsmessig både for forståelsen av planene, for framstillingen og for samordning av planprosesser. På grunn av ulik detaljeringsgrad og rettsvirkning har det ikke vært mulig å få til full koordinering, men struktur og hovedinnhold er gjennomgående.

Dagens opplisting av innhold i kommuneplanens arealdel i § 20-4 erstattes av arealformål og hensynssoner. Arealformål definerer bruken eller funksjonen til det enkelte areal, evt. flere funksjoner i kombinasjon. Hensynssoner angir om det er særskilte betingelser i form av hensyn eller restriksjoner som gjelder for arealbruken - også her kan det være flere hensyn i kombinasjon.

Første ledd slår fast at det skal angis eksisterende og framtidig arealformål for hele arealdelens område. Formuleringen innebærer at det skal skilles mellom eksisterende og framtidig arealbruk. Ordningen i dagens lov med muligheter for å unnta et område fra rettsvirkning utgår. Alle formål kan i utgangspunktet kombineres, og kan kombineres med hensynssoner. Det vil i praksis være en del formål som ikke lar seg kombinere, eller som vil være uheldige kombinasjoner. Dette forutsettes avklart gjennom planprosessen, ikke gjennom lovmessige begrensninger.

Bestemmelsen angir seks mulige arealformål. Hovedbetegnelsene for arealformål går igjen i områdeplan og detaljplan, jf. § 11-4. Fordi detaljeringsgraden er forskjellig, vil det i arealdelen ikke være anledning til ytterligere underdeling av formålene nr. 1-3, mens det av § 11-3 framgår at Kongen kan fastsette underformål knyttet til områdeplan og detaljplan, jf. § 12-3 tilsvarende.

Bestemmelsen om at det ikke er anledning til å angi underformål er en endring fra plan- og bygningsloven av 1985, der det har vært mulig å foreta presiseringer og underdeling innenfor hovedkategoriene angitt i loven. I utvalgets forslag blir det angitt underkategorier i loven som etter utvalgets mening gir en rimelig styringsmulighet på kommuneplannivå, og som ikke bør kunne spesifiseres ytterligere. Utvalget vil understreke at kommuneplanens arealdel skal være grovmasket. Gjennom kravet om detaljplan eller områdeplan knyttet til arealformålene nr. 1 og 2, samt tilsvarende krav knyttet til større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, jf. § 9-6, vil områdene med mest aktivitet være sikret en slik detaljert planlegging. Kommunene kan også vedta krav om områdeplan eller detaljplan for et hvilket som helst område, og kan gjennomføre slike prosesser samordnet med arealdelen. Med unntak av kravene om varsling og klageretten, vil prosessene for samordnet kommuneplan- og område- eller detaljplanprosess bli svært lik en prosess der det fremmes kommunedelplaner for tettstedene og arealdel samtidig. For utbygging i LRNF-områdene der det ikke stilles krav om detaljplan, og øvrig utbygging uten plankrav, vil kommuneplanens arealdel være plangrunnlag for avgjørelse av søknad om byggetillatelse.

Nærmere om de enkelte arealformålene, jf. også § 9-9 om bestemmelser og retningslinjer som kan gis til de enkelte arealformålene:

1) Areal for bebyggelse og anlegg:

I plan- og bygningsloven av 1985 er byggeområder definert relativt snevert, og omfatter blant annet ikke massetak og andre former for råstoffutvinning, ulike typer infrastruktur og trafikkområder. I plan- og bygningsloven av 1985 er det begrensete muligheter for blant annet å stille plankrav eller gi bestemmelser til slike områder. Utvalget foreslår at alle typer bebyggelse og anlegg knyttet til byggeområdene, skal behandles likt, og med samme styringsmuligheter. Som del av byggeområdet defineres også grøntstruktur og grøntområder i tilknytning til byggearealer. Utvalget mener at en gjennom en slik samlet kategori vil kunne oppnå mer samlet planlegging av hovedstrukturen i byggeområdene, og sikre en planlegging som i større grad fokuserer på sumvirkninger av utbyggingsmuligheter og inngrep.

Innenfor areal for bebyggelse og anlegg er det angitt formål som anses som sentrale i forhold til kommuneplanens arealdel som verktøy for utvikling og styring av arealbruken. Hensikten har vært å finne betegnelser som muliggjør bedre helhetsplanlegging av for eksempel sentrumsområder, samferdsel og reiselivsområder, samtidig som en del av de tyngste enkeltformålene som bolig og næringsutvikling opprettholdes. Kommuneplanen skal være grovmasket, men må likevel gi mulighet for gode føringer til påfølgende område- eller detaljplanarbeid. Kommunen kan selv velge å bruke samlebetegnelsen «areal for bebyggelse og anlegg» genrelt på slike områder, eller kan benytte en eller flere av de spesifiserte betegnelser som sentrumsformål og så videre. De enkelte underformålene kan kombineres.

Enkelte funksjoner er aktuelle å ta mer detaljert stilling til på kommuneplannivå, fordi de er spesielt transport- eller arealkrevende, har store miljøkonsekvenser eller er særlig viktige i lokalsamfunnet. Dette gjelder særlig kjøpesenter og detaljhandel. Sentrumsformål er innført som betegnelse for å kunne avgrense sentrumsområdene, både i forhold til grad av utnytting, veg- og transportsystem, lokalisering av sentrumsvirksomheter og så videre. Offentlig og privat tjenesteyting er også tatt med som særskilt formål kommunen kan avsette areal til i kommuneplanens arealdel. Det tenkes her særlig på større bygninger og anlegg som gjerne medfører en del trafikk. Mindre «enkeltmannsforetak» som drives i eller fra bolig og lignende, og som har små konsekvenser for omgivelsene, er ikke ment å omfattes av dette formålet. Fritids- og turistformål er en ny betegnelse som dekker de mange nye reiselivsområder med blandede funksjoner, og som dekker både aktivitetsområder, overnatting, service og andre funksjoner som drives i en større sammenheng. Forsvaret er tatt inn som del av arealet for bebyggelse og anlegg. Dette formålet brukes for å avklare de ordinære arealbehov i forsvaret, og kan kombineres med for eksempel LRNF-områdene der forsvaret inngår i en flerbruk. For særlige områder der forsvaret har behov for hemmelighold brukes § 9-7 nr. 5. Råstoffutvinning dekker massetak, gruvevirksomhet og andre typer næringsvirksomhet, som er av en slik størrelse at de ikke inngår i landbrukets eller privat behov. Annen næringsvirksomhet omfatter blant annet industri-, håndverks- og lagervirksomhet, og øvrig næringsvirksomhet som ikke er angitt som eget formål. Boligformål og fritidsboligformål dekker alle former for bolig- og fritidsboligtyper og tilknyttede funksjoner. Utleiehytter og fritidsboliger som drives i en kommersiell sammenheng, skal regnes som fritids- og turistformål. Samferdsel dekker alle former for areal til transport, inkludert kjøreveg, gang- og sykkelveg, bane, havn og anlegg for lufttrafikk. Med teknisk infrastruktur menes særlig anlegg for vann- og avløp, samt anlegg for energiforsyning. Grønnstruktur og grøntområde er sammenhengende områder av park, turveg, løkker og lignende, eller mindre skogs- og utmarksområder i eller i tilknytning til byggeområdene. Utvalget vil understreke betydningen av at også slike arealer markeres i kommuneplanen.

2) Areal for omforming og fornyelse:

I kommuneplanens arealdel vil formålet omforming og fornyelse kunne brukes for å angi områder hvor det skal skje en målrettet og særskilt områdevis planlegging og gjennomføring for å omdanne, fornye eller videreutvikle et område. Dette er ønskelig i mange tettstedsområder for å unngå videre spredning av bebyggelsen, jf. blant annet drøftelsen foran i kapittel 7.8. Formålet inkluderer også arealer som i dag inngår i reguleringsformålet fornyelse. Det er mest aktuelt å nytte arealformålet i bebygde områder som skal gis en ny og annen bruk, og med en mer intensiv utnytting enn tidligere. Et typisk eksempel er at byområder med tidligere industrieiendommer og bebyggelse skal utvikles til bolig- og andre byfunksjoner, eller det skal få en kvalitetsheving. Formålet kan formelt også brukes der det er aktuelt å omforme og fornye andre typer arealer, bygninger og anlegg, for eksempel fortetting i eksisterende hytteområder. Det forutsettes at formålet brukes sammen med arealformål nr. 1 for å fastsette framtidig bruksformål og rammer for bebyggelse, og ellers det som trengs av angivelser av hensynssoner etter § 9-8 og bestemmelser etter § 9-9 for å utforme et helhetlig plangrunnlag for det aktuelle området.

Planlegging i slike områder krever gjerne samarbeid om planløsning og gjennomføring av felles utbygging, infrastruktur, tiltak og drift for flere eiendommer sett under ett. Formålet skal gi en felles ramme for planlegging, gjennomføring og virkemiddelbruk. På kommuneplannivået vil dette formålet primært være et grunnlag for å definere hvilke områder som skal undergis en slik felles planlegging og virkemiddelbruk knyttet til område- og detaljplaner, og til virkemiddelbruk i gjennomføringen.

Hovedtanken med denne kategorien er at det i områder som inngår skal være adgang til å nytte særskilte gjennomføringsvirkemidler. Det kan gjelde både økonomiske, organisatoriske og rettslige virkemidler. Det er likevel viktig å understreke at de alminnelige hjemlene til å gi bestemmelser og retningslinjer i § 9-9 første til tredje ledd gjelder også i slike områder. Det kan for eksempel gis bestemmelser om nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, energiforsyning med videre. På områdeplan- og detaljplannivå vil formålet innbefatte de rettsvirkninger som gjelder for regulering til byfornyelse med utvidet ekspropriasjonsadgang for den som skal stå for gjennomføringen, og med særskilte rettsvirkninger i forhold til rettsstiftelser i eiendommer som inngår. Når det gjelder de økonomiske virkemidlene er det i praksis i dag Husbankens finansieringsordninger og tilskudd til områderettet planlegging som er aktuelle, ut over eieres og utbyggeres egen økonomiske innsats. Videre gjelder de ordinære virkemidlene for ekspropriasjon, opparbeidelseskrav, refusjon og evt. avgifter for vann og avløp.

Utvalget fremmer ikke egne forslag om økonomiske eller andre rettslige virkemidler for omforming og fornyelse. Utviklingen av ytterligere slike virkemidler overlates til de berørte departementer i det følgende, men det vises til at en arbeidsgruppe i regi av Landbruksdepartementet har utredet visse forslag i tilknytning til jordskifteloven og bruk av jordskifte eller jordskifteliknende virkemidler i bebygde områder. Gruppen har visse forslag, blant annet om arealmekling, men det gir uttrykk for at jordskifte har klare begrensninger i byområder, og anbefaler at det arbeides videre med utvikling av gjennomføringsvirkemidler i slike områder. Eventuelle forslag som følges opp vil da kunne koples til en slik arealkategori.

3) Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål:

Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygget, eller bare bebygget i tilknytning til landbruk og reindrift, og ellers ved spredt utbygging av enkelt boliger og enkelte fritidshus. De store utmarksarealene i høyfjellet, skogsområder og tynt befolkede kyststrekninger rundt i landet skal normalt legges ut til dette formålet.

Begrepet landbruks-, natur- og friluftsområde omfatter i dag også betydelige reindriftsområder. For å synliggjøre denne vesentlige arealinteressen, endres betegnelsen til landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsområde - LRNF-område. Dette har i seg selv ingen rettslige virkninger, men gir et riktigere bilde av arealbruken i de områdene som har reindrift. Det forutsettes at differensierte områder for reindrift markeres som hensynssoner på planen.

LRNF-områdene er inndelt i to underformål.

Bokstav a) omfatter areal for landbruk, reindrift, natur og friluftsliv der bebyggelse og anlegg ikke er tillatt. Unntak gjelder for nødvendige bygninger og anlegg til landbruk og reindrift. Også for slike tiltak kan det gis nærmere bestemmelser med hjemmel i § 9-9, eventuelt knyttet til hensynssoner etter § 9-8. På slike arealer kan det i tillegg, gjennom bestemmelser til planen, tillates gårdstilknyttet næringsvirksomhet som en del av dette arealformålet. Uten slike bestemmelser er gårdstilknyttet næringsvirksomhet ikke tillatt.

Med gårdstilknyttet næringsvirksomhet menes næringsvirksomhet som drives på den enkelte gård, og er basert på gårdens ordinære ressursgrunnlag som driftsenhet. Det ligger i dette at fradeling av grunn for slik virksomhet vil falle utenfor definisjonen, og vil innebære bruksendring. Dersom virksomheten utvikles slik at den klart endres fra karakter av landbruk til karakter av for eksempel reiseliv, vil dette også betinge bruksendring. Slike endringer vil vanligvis fanges opp av søknader om utbygging, som skal vurderes i forhold til plangrunnlaget. Kommunen kan gjennom bestemmelsene konkretisere rammene for hva slags gårdstilknyttet næringsvirksomhet som skal tillates. Slike bestemmelser kan nyanseres for ulike deler av formålet.

Utvalget ser det som viktig at definisjonen av landbruksnæring i lovens forstand ikke utvides vesentlig, fordi dette lett vil kunne gi et betydelig press på jordvern og tradisjonell næringsutøvelse. Ved å åpne for at kommunen kan gi nærmere bestemmelser om områder der gårdstilknyttet virksomhet kan skje, mener utvalget både å ha sikret jordvernet, og muliggjort ønsket omstilling og utvikling i landbruksområdene.

Bokstav b) omfatter LRNF-områder der det i tillegg til landbruk, reindrift, natur og friluftsliv kan tillates spredt bolig-, fritids- eller næringsutbygging ut over gårdsstilknyttet virksomhet. Med fritidsutbygging menes her fritidsboliger og enkelttiltak knyttet til friluftsliv. Utvalget har vært opptatt av å finne bedre ordninger enn i dagens lov, som har ført til en stor mengde dispensasjonssaker og stor variasjon i praktisk oppfølging av planene på dette punktet. Det foreslås derfor en bestemmelse som gir direkte hjemmel til å tillate spredt utbygging gjennom enkeltsaksbehandling, der dette er angitt i planen. Det er ikke meningen å åpne for spredt bolig og hyttebygging i større grad enn i dag, men å få et bedre styringsredskap for slik utbygging. Dette innebærer at den oversiktsplanmessige siden av saken er avklart i kommuneplan, mens den detaljerte vurdering i forhold til blant annet landbruk, naturvern, kulturvern, veg, vann og avløp må skje gjennom enkeltsaksbehandling. Et avslag på en søknad i et slikt område må være konkret begrunnet i en ulempe knyttet til disse forholdene. Dersom sektormyndighetene ikke har merknader, skal det normalt gis byggetillatelse.

Bestemmelsen gir også muligheter til å kreve detaljplan for spredt utbygging. Slikt krav kan knyttes til all spredt utbygging i et område, eller til en utbygging som overstiger et visst antall.

Bokstav b) skal bare brukes for reelt spredt utbygging i LRNF-sonene. Dersom kommunen ønsker å avgrense et område der det i områdeplan eller detaljplan skal legges til rette for større utbygging (for eksempel hytter, boliger, næringsliv, massetak) kombinert med landbruk, skal dette vises som kombinert formål nr. 1 og 3. Det vil da gjelde krav om områdeplan eller detaljplan for området, jf.§ 9-6.

Reglene for spredt utbygging er relativt enkelt beskrevet i loven, og utvalget antar at dette er et tema der det er behov for nærmere forskrift, jf.siste ledd i § 9-7.

4) Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone, herunder vannoverflate, vannsøyle og bunn med underformål:

Formålet brukes for å angi arealbruk i sjø og vassdrag og i den tilhørende strandsone. Kategorien er i hovedsak sammenfallende med det som angis etter dagens § 20-4 første ledd nr. 5, men en viktig endring er at strandsonen inngår i formålet slik at det blir en sammenheng i arealstyringen i overgangen mellom land og sjø/vann. Videre er det sagt direkte i den nye bestemmelsen at arealbruken kan fastsettes særskilt for henholdsvis vannoverflaten, vannsøylen og bunnen. Det kan også omfatte grunnvannet, for eksempel for å sikre drikkevannskilder.

Som det framgår av § 9-7 første ledd kan formålet i nr. 4 kombineres med de øvrige formålene i § 9-7. Lovteknisk er bestemmelsen noe omarbeidet i forhold til dagens § 20-4 første ledd nr. 5 ved at underspesifiseringen av arealformålene er tatt ut av loven. Imidlertid framgår det at det kan gis forskrift om underdeling, og det er videre gitt hjemler i § 9-8 til å angi nærmere hensynssoner i sjø og vassdrag, og nærmere bestemmelser knyttet til formålet som angitt i § 9-9 første ledd og nr. 3. Disse gir anledning til å se strandsone og sjø-/vannareal i sammenheng, og til å angi forskjellige former for nærmere angitte bestemmelser om plankrav, miljø- og funksjonskrav, tilgjengelighet til strandsonen, krav til eventuelle bygninger og anlegg med mer.

Etter dagens bestemmelse i § 20-4 første ledd nr. 5 kan hovedformålet «bruk og vern» spesifiseres nærmere for områder for ferdsel,- fiske-, akvakultur, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier i § 20-4 første ledd nr. 5 eller 1-4 og 6. Det forutsettes at det utarbeides forskrift ut fra de aktuelle behov å kunne spesifisere arealformålet til forskjellige former for bruk og vern enkeltvis eller i kombinasjon. Utvalget vil peke på at betegnelsen «akvakultur» foreslås erstattet med «havbruk». Utvalget regner med at en i den aktuelle forskriften tar med de aktuelle underformålene som i dag inngår i nr. 5 andre ledd, og samtidig utdyper enkelte av formålene etter behov. Det kan særlig være aktuelt for typer havbruk og havbruksanlegg, områder for fiske i form av kaste- og låssettingsplasser, områder for ferdsel - farleder av forskjellig kategori og betydning, og verneområder, herunder oppvekstområder for fiskeyngel og friluftsområder.

For de fleste vassdrag vil det i praksis neppe være samme behov for å underspesifisere arealbruken i samme grad som i sjø, men også her, særlig i større innsjøer og elver, kan det være aktuelt å angi nærmere forskjellige former for arealbruk, for eksempel til vern (sikring av bunn, bredder, og kantsone med vegetasjon) eller om ferdsel og ferdselsforbud. Det vises for øvrig til eget kapittel om samordnet vannplanlegging.

Et mindretall, medlemmet Toven, vil bemerke:

«Begrepet vannoverflate, vannsøyle og bunn er spesielt myntet på virksomhet i sjø, og bør ikke brukes om vassdrag. Bruk av begrepene i forbindelse med vassdrag kan bidra til uklarheter og virke misvisende, da dette kan oppfattes slik at kommunen kan gi bestemmelser om forhold som i dag reguleres av sektormyndighetene gjennom vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Medlemmet Toven går imot at kommunen gis en overlappende myndighet på dette område, viser her til dissens til § 11-5, og foreslår at begrepet tas ut av loven, eventuelt kan det presiseres i motivene at det for sjø kan gis bestemmelser om vannoverfalte, vannsøyle og bunn.Medlemmet Toven foreslår følgende en ny formulering i § 9-7 nr. 4, og § 11-3 nr. 4:

4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.»

5) Areal for særlige behov i Forsvaret:

Arealformålet nr. 5 brukes for å dekke Forsvarets særlige behov for sikkerhet og hemmelighold i områder der ordinære planprosesser derfor ikke kan brukes, jf. plan- og bygningsloven av 1985 § 86. Utvalget vil understreke at det skal være særlige grunner til å benytte dette formålet, som er ment å være et unntak. I alminnelighet bør Forsvaret være underlagt de vanlige plansaksreglene, med vanlig saksbehandling og vedtak av kommunen.

Til disse områdene kan det knyttes bestemmelser etter § 9-9 nr. 5. Forsvarets virksomhet kan også innebære fare eller restriksjoner for eksempel knyttet til ferdsel, som går ut over arealformålets avgrensing. Slike forhold kan angis som hensynssone etter § 9-8 tredje ledd pkt. 1, tilknyttet bestemmelser etter § 9-9.

6) Areal hvor gjeldende reguleringsplan, områdeplan eller detaljplan gjelder:

Dette er ikke et funksjonelt arealformål, men gjør det mulig å markere entydig i kommuneplanen hvilke områder gjeldende områdeplan og detaljplan fortsatt skal gjelde. En slik markering innebærer at arealformålene som er regulert er i samsvar med kommuneplanens arealdel. For å øke lesbarheten til kommuneplanens arealdel, kan evt. arealformålene angis grovmasket i kommuneplanen, i kombinasjon med avgrensningen av hvor områdeplan eller detaljplan gjelder.

Det kan også åpnes for at en opprettholder arealgrensene som er regulert, men endrer deler av bestemmelsene gjennom kommuneplanens arealdel. Det må tilstrebes fleksible og håndterbare koblinger mellom plannivåene. Utvalget er i denne sammenhengen opptatt av at ny teknologi vil gjøre det enklere å overføre data fra ett plannivå til et annet.

Til § 9-8 Hensynssoner i arealdelen

Arealdelen kan, i tillegg til arealformål, angi slike særlige hensyn eller restriksjoner, og naturgitte forhold, som har betydning for arealbruken i hele eller deler av kommunens areal, herunder regler om saksbehandling. Hensyn og restriksjoner skal markeres i arealdelen som hensynssoner med tilhørende retningslinjer eller bestemmelser, i kombinasjon med arealformål. Det kan angis flere soner for samme areal.

Hensyn og restriksjoner kan vedtas av kommunen som del av arealdelen med hjemmel i § 9-9, andre bestemmelser i denne lov, eller annen lovgivning som legger myndighet til kommunen. De kan også inngå i arealdelen gjennom vedtak av annen myndighet med hjemmel i særlovgivning. Det skal av arealdelen framgå om slike hensyn eller restriksjoner allerede er fastlagt gjennom tidligere vedtak, eller om de sikres gjennom vedtak av arealdelen.

Følgende former for soner kan inngå i arealdelen:

1. Sikrings-, støy- og faresoner, herunder blant annet sone utsatt for skred, ras, flom, akutt forurensing, støysone, sone for militær virksomhet, sone rundt flyplass, sone for sikring av vannforsyning m.v.

2. Sone med særlige krav til infrastruktur, herunder blant annet sone med forbud mot eller påbud om nærmere angitte vann-, avløps-, energi-, transport- eller vegløsninger,

3. Sone for nærmere angitt bruk eller vern, herunder blant annet jordvernsone, sone med viktig biologisk mangfold, differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner, sone med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, sone med ferdselsbegrensninger og restriksjoner på bobil- og campingvogner m.v.

4. Sone for særlige samarbeids- eller eierformer, herunder blant annet sone med krav om felles planlegging for flere eiendommer.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om innhold i hensynssoner.

Bestemmelsen definerer begrepet hensynssoner og bruken av dem. Arealformål angir den konkrete funksjon eller bruken av et areal. Der hensynssoner fastsettes, innebærer det spesielle hensyn eller restriksjoner i denne bruken. Hensynssonene bygger på vedtatte bestemmelser og retningslinjer, og er altså en kartfestet inntegning av hva som må tas hensyn til ved planleggingen av arealene. Hensynssonene kan også markere faktiske, naturgitte forhold som har betydning for arealbruken. Eksempler på dette er områder som er utsatt for flom eller skred, hvor det er registrert viktige biotoper eller biologisk mangfold, eller hvor det er forurensning i grunnen.

Hensynssoner skal vises gjennomgående på alle plannivåer, og må ses i sammenheng med bestemmelsene i § 11-4 og § 12-3. Hensynssonene gir ingen rettslige virkninger i seg selv, men må tilknyttes bestemmelser som definerer virkningen, og eventuelt veiledende retningslinjer som utfyller disse. Hjemmelen for å gi slike bestemmelser og retningslinjer direkte gjennom vedtak av arealdelen, er gitt i § 9-9 første til tredje ledd. Hensikten med å skille ut hensynssoner på denne måten, er både å få et klarere bilde av hvilke viktige hensyn som må tas ved utbygging eller virksomhet i de ulike arealformålene, og et bedre grunnlag for å behandle nye planinnspill eller dispensasjonssøknader. Hensynssonene kan avgrenses uavhengig av overliggende arealformål, og begge skal angis samlet på arealplankartet.

De kan kombineres med alle arealformål, eller med hverandre. Det skal skilles mellom hensyn og restriksjoner som er eller skal hjemles i plan- og bygningsloven eller særlov. Enkelte hensynssoner vil kunne hjemles direkte i kommuneplanens arealdel, det gjelder f. eks. ras- eller flomfare og andre soner som følger av naturgitte betingelser og krav til sikkerhet.

Andre hensynssoner kan inngå i arealdelen gjennom vedtak av annen myndighet med særlovgivning. Mange av sonene vil imidlertid kreve utarbeiding av områdeplan eller detaljplan, som sikrer en detaljert avveiing og planprosess i forhold til private. Slike plankrav må gis i bestemmelser til sonene, jf. § 9-9. Et plankrav vil f. eks. kunne utløses av søknad om bygge- og anleggsvirksomhet innenfor sonen, eller dersom pågående landbruksvirksomhet kreves tilpasset spesielle kulturlandskapshensyn. Tilsvarende vil hensynssoner koblet til område- eller detaljplan være et redskap for for eksempel landbruket til gjennomføring av landbruksplaner og kanalisering av virkemidler.

I motsetning til dagens båndleggingsbestemmelser, foreslås det ikke gitt noen tidsbegrensning på virkningen av hensyns- og restriksjonssonene. De vil altså gjelde inntil de er endret eller fjernet i revidert kommuneplanens arealdel. Som for arealformål, vil rettsvirkningen av sonene være noe forskjellig på kommuneplannivå og på område- og detaljplannivå. Mange sektormyndigheter ønsker en markering av sektorens spesielle hensyn i loven; utvalget foreslår at det tas inn en hovedinndeling av soner mens underdeling skjer i forskrift. Det kan gis bestemmelser som konkretiserer typen hensyn og restriksjon i den enkelte sonen. Det understrekes at det med «hensyn» ikke bare forstås begrensninger i forhold til utbygging eller aktivitet; hensynssonene omfatter også soner som skal sikre næringsaktivitet som for eksempel jordbruk eller skogbruk, differensiert reindrift og så videre. Hensynssoner kan også være et middel for avgrensing av områder med spesielle virkemidler knyttet til for eksempel kulturlandskapet.

I plan- og bygningsloven av 1985, § 20-4, angis delvis klart avgrensede formål, delvis områder som er eller skal båndlegges gjennom regulering eller særlover. Også betegnelsen «viktige ledd i kommunikasjonssystemet» forutsetter en oppfølging i senere planlegging, og er en form for båndlegging.

Hensikten med å innføre dagens båndleggingssystem var blant annet å sikre at kommunene fulgte opp kommuneplanens arealdel med reguleringsplaner, og tilsvarende at sektorene fulgte opp med sektorplaner. I praksis har ordningen med at båndleggingen opphørte etter 4 år med mulig 2 års forlengelse, ofte vist seg å være en lite heldig løsning. Mange områder har blitt stående i en rettslig uklar situasjon, fordi båndleggingen har utløpt uten at nødvendig planoppfølging har skjedd. Utvalget ønsker ikke å videreføre båndleggingssystemet i dagens form, og har derfor i stedet innført begrepet hensynssoner som går igjen i alle plannivåer.

Første ledd definerer hensynssoner til å angi særlige hensyn eller restriksjoner som gjelder for arealbruken i hele eller deler av kommunens areal, herunder regler om saksbehandling. Sonene skal angis på kommuneplankartet, med tilhørende retningslinjer eller bestemmelser. Flere hensynssoner kan kombineres på samme areal.

Andre ledd beskriver rettsvirkningene av hensynssoner. Sonene gir i seg selv ingen direkte rettsvirkning, men det kan knyttes bestemmelser om slik virkning i arealdelen, jf. § 9-9, gjennom bestemmelser om områdeplan eller detaljplan, eller annen lovgivning som legger myndighet til kommunen. Rettsvirkningen kan også knyttes til vedtak av annen myndighet med hjemmel i særlovgivning. Det skal framgå entydig av arealdelen om hensyn eller restriksjoner allerede er fastlagt gjennom tidligere vedtak, eller om de sikres gjennom vedtak av arealdelen.

I tillegg til bestemmelser, vil kommunen ved å knytte veiledende retningslinjer til planen etter § 9-9 kunne angi ulike former for ønsket prioritering og saksbehandling i sonene, som ikke bindes opp rettslig. Slike retningslinjer er i utstrakt bruk i dag, og gir verdifulle føringer f. eks. for enkeltsaksbehandling.

Tredje ledd lister opp hvilke former for soner som kan inngå i arealdelen. Eksemplene nevnt under de tre hovedkategoriene, er ikke ment å være uttømmende, noe som er markert ved ordene «blant annet». I motivene til §9-9 er hjemmelsgrunnlaget for de enkelte sonene nærmere kommentert.

1. Sikrings-, støy- og faresoner, herunder blant annet sone utsatt for skred, ras, flom, akutt forurensing, støysone, sone for militær virksomhet, sone rundt flyplass, sone for sikring av vannforsyning m.v.

Sonen har til hensikt å sikre mot fare eller ulykke, og å hindre miljøulempe eller forurensing. Sonen vil være et vesentlig virkemiddel for å forebygge mot flom- og rasulykker. Innenfor sonen kan det gis bestemmelser om å forby utbygging og tiltak, eller sette bestemte krav til utforming, forebyggende eller kompenserende tiltak i område- eller detaljplan.

2. Sone med særlige krav til infrastruktur, herunder blant annet sone med forbud mot eller påbud om nærmere angitte vann-, avløps-, energi-, transport- eller vegløsninger.

Innenfor denne sonen kan det gis bestemmelser om krav til infrastruktur i et utbyggingsområde, både som forbud eller påbud. Formålet er å sikre miljø- og samfunnsmessige gode helhetsløsninger, jf. motivene til § 9-9.

3. Sone for nærmere angitt bruk eller vern, herunder blant annet jordvernsone, sone med viktig biologisk mangfold, differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner, sone med særlige hensyn til kulturminnevern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, sone med ferdselsbegrensninger og restriksjoner på bobil- og campingvogner m.v.

Denne sonen vil for en stor del ligge i arealformålet LRNF, og det kan i så fall ikke knyttes andre bestemmelser til sonen direkte i arealdelen enn de som er hjemlet for LRNF-areal etter § 9-9. Eventuelle bestemmelser om ferdselsbegrensninger må ikke gå lenger enn dagens bestemmelser i friluftsloven, eventuelt supplert av naturvernloven og viltloven. Slike ferdselsbegrensninger kan være knyttet til spesielle verneverdier og forutsettes ikke å gå ut over den generelle allemannsretten. Når det gjelder motorisert ferdsel vises det til motivene til § 9-9 og til den foreslåtte tilføyelsen i motorferdselloven.

4. Sone for særlige samarbeids- eller eierformer, herunder blant annet sone med krav om felles planlegging for flere eiendommer.

Denne sonen dekker det samme som i dagens lov hjemles innenfor § 25: Privat veg, fellesområder, offentlig formål og så videre. Det synes hensiktsmessig å skille ut disse reglene som hensynssoner, fordi endringer i eiendoms- og driftsansvar skjer i stadig større utstrekning. Slike soner kan da brukes der kommunen ønsker en spesiell eiendomsform, for eksempel fellesareal.

Av fjerde ledd framgår at Kongen kan gi nærmere regler om innhold i hensynssoner. Det vil være aktuelt med en underdeling og spesifisering av hensynssoner, og behovene for slik sonering vil kunne endres og utvikle seg i tråd med økt kunnskap og endret fokus i planleggingen. Det tenkes her for eksempel på ny eller forbedret kunnskap om miljøhensyn som vil være aktuelt å nedfelle som nasjonale krav i forskrift til hensynssoner. Eksempler kan være strålefare, forurensingsfare fra ulike typer produksjon eller bruk og så videre. Det kan også være aktuelt å knytte nasjonale grenseverdier for støy, luftforurensing og lignende som forskrift til hensynssonene, slik at visse typer arealbruk eller utbygging ikke kan tillates eller bare kan tillates på visse premisser innenfor en nærmere angitt sone. Slike forskrifter kan utformes som henvisninger til krav i særlov, eller ved at det settes direkte standardkrav til hensyn som skal være oppfylt i arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Slike krav kan utfylles av bestemmelser til den enkelte plan om miljø- og funksjonskrav etter § 9-9 andre ledd, og til de enkelte sikrings-, støy- og faresoner etter § 9-9 tredje ledd.

Til § 9-9 Retningslinjer og bestemmelser i arealdelen

I arealdel til kommuneplan kan kommunen stille krav om detaljplan eller områdeplan i visse arealer eller for visse tiltak, og vedta nødvendige retningslinjer for arbeid med slike planer. Kommunen kan også vedta særlige krav til saksbehandling, herunder undersøkelser, for å sikre medvirkning fra berørte interesser og klarlegge virkninger.

I vedtak om arealdel kan fastsettes mål for miljøkvalitet i hele eller deler av kommunens areal, herunder vassdrag og sjøområder. Det kan også fastsettes funksjonskrav for utbyggingen av et areal.

I vedtak om arealdel kan kommunen gi bestemmelser, herunder forbud mot eller påbud om, nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, energiforsyning, veg og annen transport i forbindelse med nye bygge- og anleggstiltak. Kommunen kan også gi nødvendige bestemmelser for å avverge fare eller vesentlig miljørisiko som angitt i § 9-8 tredje ledd nr. 1, bestemmelser om hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesarealer, samt om hvilke eiendommer som skal undergis felles planlegging etter nr. 4 i samme paragraf.

Forøvrig kan kommunen i vedtak om arealdel gi følgende bestemmelser om arealbruken innenfor de rammer som gis nedenfor:

1) Areal for bebyggelse og anlegg

I areal for bebyggelse og anlegg kan gis bestemmelser om at utbygging skal skje i bestemt rekkefølge, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, friområder, skoler m.v. er tilstrekkelig etablert. Det kan også gis bestemmelser av hensyn til bevaring av eksisterende bygninger og bygningsmiljøer og grønnstruktur, og om grad av utnytting.

2) Areal for omforming og fornyelse

I areal for omforming og fornyelse gjelder reglene som for 1). Kommunen kan videre trekke nærmere grenser for områder som skal omfattes av samlet planlegging, og knytte planleggingen sammen med bruk av virkemidler i jordskifteloven.

3) Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF-areal)

I LRNF-areal kan kommunen gi bestemmelser om plassering, omfang, størrelse, utforming m.v. av nye bygninger og anlegg, herunder om bygninger og anlegg i landbruket og reindriften. Kommunen kan også gi bestemmelser om endret bruk av eksisterende bygninger og anlegg, herunder forby endring i visse områder eller til visse formål.

Kommunen kan videre gi bestemmelser om annen bruk og vern av arealer, og om ferdsel, av hensyn til landbruket, reindriften, friluftslivet eller vern av natur- eller kulturmiljø. Bestemmelser som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet, kan bare pålegges gjennom områdeplan eller detaljplan. Kommunen kan også gi bestemmelser om praktisering av annen lovgivning som regulerer virksomhet i slike områder så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov, herunder om bygging av landbruksveger, motorisert ferdsel i utmark m.v.

4) Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone

For områder inntil 100 meter fra strandlinjen langs sjøen gjelder lovens § 1-13. I 100-metersbeltet kan kommunen gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og om opplag, for landbruk, reindrift, fiske, fangst, havbruk og sjøverts ferdsel.

For områder langs vassdrag inntil 100 m fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved gjennomsnittlig flomvannstand kan kommunen bestemme at det skal være forbudt å sette i verk bestemt angitte bygge- og anleggstiltak. I slikt område kan kommunen også gi bestemmelser for å sikre kantvegetasjon, og for å sikre allmennhetens tilgang til strandsonen.

Kommunen kan gi bestemmelser om plassering, omfang, størrelse, utforming m.v. av nye bygninger og anlegg, og om endret bruk av eksisterende bygninger og anlegg, herunder forby endring i visse områder eller til visse formål.

Kommunen kan videre gi bestemmelser om bruk og vern av vassdrag og sjøområde, herunder bestemmelser om bruk av vannflate, vannsøyle og bunn, om områder for fiske, havbruk og annen næringsvirksomhet, herunder lokalisering, og omfang og typer av havbruksanlegg, og om ferdsel. For strandsonen gjelder reglene for LRNF-areal tilsvarende. Bestemmelser som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet, kan bare pålegges gjennom områdeplan eller detaljplan. Kommunen kan også gi bestemmelser om praktisering av annen lovgivning som regulerer virksomhet i slike områder så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov, herunder om motorisert ferdsel i vassdrag og på sjøen.

5) Areal for særlige behov i Forsvaret

Arealformålet kan benyttes der Forsvaret har særlig behov for sikkerhet eller hemmelighold. Forsvaret kan her selv treffe vedtak om virksomhet, bygninger og anlegg. Så langt råd er skal Forsvaret rådføre seg med kommunen og med statlige og fylkeskommunale myndigheter, og med representanter for private og allmenne interesser som berøres.

Medlemmet Toven foreslår at § 9-9 andre ledd første punktum skal lyde:

I vedtak om arealdel kan fastsettes mål for miljøkvalitet.

Medlemmet Toven foreslår følgende formulering i nr. 4 fjerde ledd:

Kommunen kan videre gi bestemmelser om bruk og vern av vassdrag og sjøområder, herunder ferdsel, område for fiske, havbruk og annen næringsvirksomhet, herunder lokalisering, og omfang og typer av havbruksanlegg. Bestemmelser som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet, kan bare pålegges gjennom områdeplan eller detaljplan. Kommunen kan også gi bestemmelser om praktisering av annen lovgivning som regulerer virksomhet i slike områder så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov, herunder om motorisert ferdsel i vassdrag og på sjøen.

Bestemmelsen slår fast hvilke bestemmelser og veiledende retningslinjer som kan gis til arealformål og hensynssoner i kommuneplanens arealdel. Første og andre ledd gir generelle bestemmelser som kan angis for hele kommunen, tredje ledd gir bestemmelser tilknyttet hensynssoner og fjerde ledd gir bestemmelser for arealformålene. Dette gir en uttømmende beskrivelse av hvilke forhold det kan gis bestemmelser til.

Utvalgsmedlem Toven påpeker at både i § 9-9 og § 11-5 gis kommunen en meget vid hjemmel til å gi bestemmelser. En del av de saksområdene som nevnes i § 9-9 og § 11-5, reguleres gjennom sektorlov. Dersom kommunens myndighet utvides inn på saksområder hvor myndigheten i dag tilligger sektormyndigheter, uten at det foretas noen avgrensning i forhold til sektorlovgivningen, medfører dette at sektormyndighetene og planmyndighetene kan gi dels overlappende og motstridende bestemmelser om samme forhold. Her er det nødvendig å foreta en opprydding og avgrensning i forhold til sektorlovgivningen. Planmyndighetene gis dermed mulighet for omkamp der man er uenig i sektormyndighetens vedtak. Dette bidrar til meget uklare ansvars- og myndighetsforhold, som åpner for omkamp og overprøving. Dette er det motsatte av samordning, og medfører en dobbeltbehandling som strider mot utvalgets mandat om forenkling, forutsigbarhet, effektivitet og klarhet i lovverket. Her er det nødvendig med en opprydding og avgrensning i forhold til sektorlovgivning.

Medlemmet Toven foreslår derfor følgende tilføyelse til 1. avsnitt i motivene til § 9-9 og § 11-5:

Bestemmelsen gir likevel ikke kommunen hjemmel til å gi retningslinjer eller bestemmelser om forhold hvor myndigheten ligger hos sektormyndighet gjennom sektorlovgivning.

De øvrige medlemmer går imot dette forslaget. For utbygging etter § 9-7 første ledd nr. 1 og 2, altså areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse, er det krav om detaljplan eller områdeplan etter § 9-6. Dette gjelder også for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger. Første ledd i § 9-9 slår fast at kommunen kan stille krav om detaljplan eller områdeplan ut over det som følger av loven. I bestemmelsene kan det også vedtas retningslinjer for arbeidet med slike planer, inkludert krav til saksbehandling for å sikre medvirkning og undersøkelser for å klarlegge virkninger. Slike plankrav og retningslinjer kan knyttes til alle typer arealformål eller hensynssoner, og de kan knyttes til bestemte tiltak innenfor avgrensede arealer eller hele kommunen.

Andre ledd gir en generell hjemmel til å fastsette mål for miljøkvalitet i hele eller deler av kommunens areal, inkludert vassdrag og sjøområder, og det gis tilsvarende hjemmel for funksjonskrav. Bestemmelsen utfyller de miljø- og funksjonskrav som hjemles i øvrige bestemmelser, og gir muligheter for bedre samordning av kommuneplanens arealdel med miljø- og funksjonskrav i andre lover. Det arbeides med utvikling av miljøindikatorer på en rekke ulike områder, og det er ønskelig at slike indikatorer legges til grunn for bedre å kunne måle miljømessig utvikling i kommunen. Dette kan gi grunnlag for retningslinjer og bestemmelser til område- og detaljplaner om for eksempel grenseverdier for miljøbelastninger, avbøtende tiltak og så videre.

Funksjonskrav angir kvalitative mål som ønskes oppnådd i et område, og overlater til utbygger å finne de beste løsninger for å oppnå dem. Dette vil kunne erstatte mer detaljerte bestemmelser og være et fleksibelt virkemiddel i arealplanleggingen. Innenfor et planområde kan funksjonskrav beskrive hva området skal inneholde, uten at det må foretas detaljert plassering av forskjellige typer aktiviteter. I arealdelen for mer enkle situasjoner kan bruk av hovedkategori nr. 1, areal for bebyggelse og anlegg, kombinert med visse funksjonskrav for området, erstatte deling i underformål. I et område kan det for eksempel angis antall boliger og visse funksjonskrav knyttet til miljøforhold, adkomst, tilrettelegging for funksjonshemmete, estetikk og lignende, uten at det er nødvendig å detaljbestemme lokaliseringen. I et LRNF-område kan funksjonskrav for eksempel gå ut på at bygging ikke skal være til hinder for friluftslivet, landbruket eller skade viktige nøkkelbiotoper. Funksjonskrav vil kunne komme til uttrykk i hensynssoner. I forhold til funksjonskrav vil medvirkningsprosessen i hovedsak kunne rette seg mot hvilke kvaliteter som ønskes varetatt, og behov som ønskes dekket, i et område.

Dissens fra utvalgsmedlem Toven til § 9 -9, andre ledd

Flertallet foreslår at det i arealdelen kan fastsettes mål for miljøkvalitet i hele eller deler av kommunens areal, herunder for vassdrag. I henhold til vannressursloven § 9 fastsettes miljømål for vassdrag av vassdragsmyndigheten. Medlemmet Toven mener fortsatt at denne myndigheten skal tilligge vassdragsmyndigheten, det vises til dissens under kapitlet om vassdrag og vannressursforvaltning og dissens til § 11-5. Toven foreslår derfor at presiseringen herunder vassdrag tas ut av lovteksten.

Tredje ledd gir hjemmel til å gi bestemmelser om å forby eller påby nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, energiforsyning, veg og annen transport i forbindelse med bygge- og anleggstiltak. Dette er nytt i forhold til dagens lov, og gir blant annet muligheter til å stille krav om bestemte typer tekniske løsninger ut fra miljøhensyn, samdriftshensyn eller av andre samfunnsmessige årsaker. Det gis også hjemmel til å forby løsninger med samme begrunnelse. Bakgrunnen for forslaget er at inngrep i landskapet, virkningene på vilt og friluftsliv og så videre, og de langsiktige effektene i form av for eksempel energiforbruk, forurensing og utbyggingspress, ofte er langt større av infrastrukturen tilknyttet et utbyggingsområde, enn av selve området. Etter dagens lovverk kan det synes som et misforhold mellom de konkrete bestemmelsene som kan gis for størrelse, form og lokalisering på bebyggelsen, og kravene som kan stilles til teknisk og miljømessig infrastruktur. Utvalget ønsker å rette opp dette misforholdet.

Bestemmelsene kan ikke gå lengre enn det som kan hjemles i kommuneplanens arealdel, og den kan ikke brukes til for eksempel å favorisere eller stenge ute en konkret leverandør. Bestemmelsen forutsettes fulgt opp mer detaljert i regulering og prosjektering. Bestemmelsen skal på arealplankartet knyttes til hensynssoner etter § 9-8 tredje ledd nr. 2 med særlige krav til infrastruktur, herunder sone med forbud mot eller påbud om nærmere angitte vann-, avløps-, energi-, transport- eller vegløsninger.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Toven til § 9-9 tredje ledd om lokale energiløsninger.

«I tilknytning til § 9-9 om retningslinjer og bestemmelser i arealdelen foreslås at kommunen skal kunne gi «bestemmelser, herunder forbud og påbud om . . . energiforsyning . . .».

Det kan være ønskelig å gi kommunene større ansvar for og kontroll med valg av oppvarmingsløsninger tilknyttet nye byggeområder eller større enkeltbygg. Formuleringene med generell hjemmel til forbud og påbud synes imidlertid å gi kommunen ubegrenset myndighet på dette området. Et totalt forbud mot bestemte energiløsninger i alle nye bygg i kommunen kan f eks være hjemlet, men vil vanskelig kunne begrunnes ut fra økonomiske eller miljømessige hensyn. Det kan også reises tvil om et slikt forbud er forenelig med gjeldende regler om et fritt elmarked og områdekonsesjonærenes tilknytningsplikt. Likedan kan regler om tilknytningsplikt til fjernvarme gitt før slike anlegg er funnet lønnsomme og før de er besluttet etablert, kunne gi urimelige ulemper og kostnader for byggeiere.

På dette området bør det utvikles retningslinjer for praktiseringen som gir rammer for hva kommunen kan kreve, f eks i form av sterke krav til begrunnelse som kan gi grunnlag for klage, og om rekkefølge mellom fjernvarme og tilknytningsplikt. Siden bestemmelsene ikke bare synes å gjelder fjernvarme og annen ytre infrastruktur for energi, men også varmeløsninger innen det enkelte bygg, er det viktig at pålagte løsninger er samfunnsmessig rasjonelle.»

Bestemmelsen gir videre hjemler for arealplanbestemmelser tilknyttet hensynssonene nr. 1 og 4 angitt i § 9-8. Hensynssone nr. 1 dreier seg om bestemmelser for å avverge fare eller vesentlig miljørisiko. Slike områder vises også i dagens kommuneplaner, men det gis nå en klarere hjemmel til å sikre slike arealer mot uønsket bruk. Hensynssone nr. 4 dekker delvis samme behov som offentlig formål og fellesområde i dagens bestemmelser. I tillegg innføres en generell hjemmel for kommunene til å avmerke områder der det kreves felles planlegging, for eksempel knyttet til større arealer for bebyggelse og anlegg som er delt opp i flere eiendommer. I dag har ikke kommunene hjemmel til å kreve slikt samarbeid, men kan avslå planer med begrunnelse i at planområdet er for lite. Dette kan føre til forsinkelser og uklarheter i planprosessene. En klar hjemmel til å kreve samarbeid, vil derfor virke effektiviserende, og vil også fremme mer effektive utbyggingsmønstre der utgiftene til veg, infrastruktur og så videre kan reduseres. Det gjelder egne regler for samarbeidsløsninger i areal for omforming og fornyelse, jf. kommentarene til fjerde ledd nr. 2 nedenfor.

Det er ikke anledning til å knytte bestemmelser til tredje ledd som innebærer at en går ut over begrensningene som ligger i § 9-9 fjerde ledd nr. 3.

Det kan gis veiledende retningslinjer for alle soner og arealer, som utfyller bestemmelsene. Dette er ment som en vid adgang for kommunestyret til å gi uttrykk for synspunkter på hvordan planen skal forstås og følges opp. Retningslinjene vil ikke være rettslig bindende på samme måte som bestemmelsene, men vil - avhengig av deres innhold - for eksempel kunne anses som instruks fra kommunestyret til kommunale etater. De kan dreie seg om saksbehandling og medvirkning i senere prosesser, retningslinjer for videre arbeid med detaljplaner eller områdeplaner, retningslinjer for praktisering av kommunale virkemidler av betydning for planens gjennomføring, behandling av enkeltsaker som for eksempel behandling av dispensasjonsaker, m.v.

Fjerde ledd lister opp hvilke bestemmelser som kan gis til de enkelte arealformålene i arealdelen.

1. Areal for bebyggelse og anlegg:

Bestemmelsen samsvarer med første del av § 20-4 andre ledd bokstav b i plan- og bygningsloven av 1985. Nærmere bestemmelser om krav til infrastruktur kan gis etter § 9-9 tredje ledd. Som følge av begrensningen som legges på kommuneplanens arealdel i forhold til detaljering, fjernes dagens muligheter til å gi bestemmelser om tillatt byggehøgde, størrelse og form med videre på bygninger i kommuneplanen. Det kan fortsatt gis bestemmelser om grad av utnytting. Et nytt punkt er tatt inn, som gir hjemmel til å gi bestemmelser av hensyn til bevaring av eksisterende bygninger og bygningsmiljøer. Dette vil delvis kunne erstatte dagens hjemler om bestemmelser for høgde og form for nye anlegg i tilknytning til bevaringsverdige miljøer.

Som hovedprinsipp skal imidlertid forhold knyttet til høgde, form og funksjon løses gjennom områdeplan eller detaljplan Dette vil gi en bedre prosess overfor grunneiere og berørte, og klagerett, og dermed et klarere grunnlag for privat planlegging og utbygging.

2. Areal for omforming og fornyelse:

I tillegg til bestemmelsene som gjelder for pkt. 1, kan kommunen definere områder som skal omfattes av en samlet planprosess i omformings- og fornyelsessammenheng, der planleggingen skal skje etter de spesielle regler for samordning som gjelder for dette arealformålet. I slike områder kan det gis de samme bestemmelser som for arealformål nr. 1. Det kan videre trekkes nærmere grenser for områder som skal omfattes av samlet planlegging, og stilles krav om eventuelle avtaler eller annen avklaring av eiendomsforhold med sikte på å oppnå en god samlet planlegging. Det vises for øvrig til redegjørelsen for dette formålet i motivene til § 9-7.

3. Areal for landbruks-, reindrifts- natur- og friluftsformål:

Første ledd åpner for at det innenfor LRNF-arealene kan legges opp til at kommuneplanens arealdel skal gi direkte styring for byggesaker, dersom det ikke er innført krav om område- eller detaljplan, eller tiltaket er så stort at det kreves slik plan etter loven. Kommunen får her en klar hjemmel for å gi bestemmelser om plassering, omfang, størrelse, utforminger og så videre av nye bygninger og anlegg i LRNF-arealet. Slik hjemmel har kommunen ikke i dag, og forslaget innebærer en enklere og bedre arealstyring i disse områdene. Slike bestemmelser kan gjelde bygninger i landbruket, og bolig-, fritidsbolig-, næringsutbygging med videre som kommunen ønsker å tillate i LRNF-arealet. Det kan også gis bestemmelser som knytter kommuneplanens arealdel til praktisering av annen lovgivning så langt kommunen er tillagt forvaltningsmyndighet etter annen lov. Det gis to eksempler på slike forhold; landbruksveger og motorisert ferdsel i utmark. Begrunnelsen for forslaget er behovet for å forenkle søknads- og saksbehandlingsrutinene i saker der kommunen har forvaltningsmyndighet etter flere lover, og å samordne praktiseringen av de ulike lovene slik at søker får et mer forutsigbart utgangspunkt. Samordningen kan ikke gå ut over de vedtakene som er fattet i forhold til den enkelte lov, eller som hjemles i kommuneplanens arealdel.

Etter første ledd siste punktum kan det gis nærmere bestemmelser om endring av bruk av eksisterende bygninger. Dette kan gjelde så vel for bygninger i landbruket, som for eventuell spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse i området. Det kan defineres hva slags endring av bruk som kan tillates, og det kan også forbys visse typer endringer i visse områder eller til visse formål. I områder hvor bare landbruk, reindrift, natur og friluftsliv er tillatt, jf. § 9.7 nr. 3 a) kan hjemmelen brukes til å gi bestemmelser om hvilke typer gårdstilknyttet virksomhet som kan tillates, innenfor de rammer som gjelder for dette begrepet, jfr motivene til bestemmelsen. I områder hvor det er tillatt med spredt bebyggelse, jf. § 9-7 nr. 3 b), vil kommunen kunne gi bestemmelser om hvilke bruksendringer som kan tillates, og eventuelle vilkår for dette. Dette kan for eksempel gjelde endring av bruk fra helårsbolig til fritidsbolig.

Andre ledd gir hjemmel til å gi bestemmelser om annen bruk og vern av arealer, og om ferdsel, av hensyn til landbruket, reindriften, friluftslivet eller vern av natur- eller kulturmiljø. Bestemmelsene kan ikke gå ut over rammene i § 9-7. Det vil kunne gis bestemmelser som sikrer jordbruk, naturhensyn, friluftsliv eller flerbruk innenfor rammene av et aktivt landbruk, i tråd med vedtatte sektorplaner. Det kan også gis bestemmelser om tilrettelegging for eller begrensning av ferdsel, eller om former for bruk eller vern som er knyttet opp mot ulike sektorlovverk og virkemidler i landbruket eller verneforvaltningen. Dette vil gi kommunen et meget fleksibelt verktøy for å kunne fremme forskjellige typer virksomhet i landbruks- og utmarksområdene, og samtidig vareta og avveie ulike hensyn. Utvalget er opptatt av å finne virkemidler som muliggjør fortsatt utvikling i utmarksnæring og nye former for landbruksavledet landbruksnæring, men som også sikrer jordvernet og viktige naturverdier og beskytter allemannsretten. Strategien vern gjennom bruk er nødvendig for å opprettholde biologisk mangfold og kulturlandskap, og er også sentral i kulturminnevernet. Utvalget viser her til at en både innenfor landbruket, kulturminnevernet, friluftslivet og naturvernet har utviklet nye redskap for miljøtilpassing og planlegging. Det bør åpnes for at en i kommuneplanens arealdel kan gå like langt som i disse sektorlovene, ved hjemler til å henvise til disse lovene, eller evt. å overføre hjemmel til plan- og bygningsloven. Bestemmelsene skal ikke kunne innskrenke allemannsretten etter friluftsloven. Derimot kan de regulere annen ferdsel, herunder motorferdsel etter motorferdselloven innenfor rammene av den loven med forskrifter. All vegbygging kan reguleres i slike områder.

Slike bestemmelser, som kan gjelde både bruk og vern, og avveiningen mellom ulike hensyn, kan markeres i planen som hensynssoner, jf. § 9-8, særlig sone nr. 3. Som det framgår av den bestemmelsen, kan det for eksempel angis jordvernsone, soner med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, og differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner. Differensierte skogbrukssoner kan for eksempel bygge på det arbeid som gjøres av skogbruksnæringen lokalt med å utvikle et miljøtilpasset skogbruk («Levende skog»), som er basert på avveining mellom skogbrukshensyn og miljøhensyn, med differensiert hogstmønster, vern av viktige biotoper og så videre. Når det spesielt gjelder reindriften, setter reindriftsloven og etablerte rettigheter rammer for hva som kan bestemmes i kommuneplanen. Det er viktig at de forskjellige typer av reindriftsområder prioriteres og markeres som hensynssoner i planen, og at det knyttes bestemmelser til dem som sikrer at hensynet til reindriften varetas. Inngrep i reindriftsområder som kan være til skade eller ulempe for reindriften, bør ikke kunne skje uten at saken er forelagt reindriftsmyndighetene. Kommuner med reindriftsområder bør ta bestemmelser om dette inn i planen.

Det presiseres i bestemmelsen at bestemmelser som har vesentlige betydning for igangværende virksomhet, bare kan pålegges gjennom områdeplan eller detaljplan. Begrunnelsen for dette er at kommuneplanens saksbehandlingsregler ikke er grundige nok i forhold til grunneiere og andre rettighetshavere som får vesentlige innskrenkninger i sin rådighet. Her kreves den grundigere prosessen for detaljplan eller områdeplan, hvor rettighetshaverne har fulle partsrettigheter, adgang til klage med videre. Dette er derfor et viktig prinsipp i utvalgets opplegg for LRNF-arealet. Detaljplan eller områdeplan skal i utgangspunktet benyttes i situasjoner hvor bestemmelsen gjelder bare et mindre antall bestemte rettighetshavere, og derfor må anses som et enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler. Slik plan må også benyttes i tilfeller som er så inngripende at det kan bli snakk om erstatning for rådighetsinnskrenkinger etter de alminnelige rettsgrunnsetninger som gjelder for dette. Uttrykket «vesentlig betydning» er skjønnsmessig og må vurderes i det enkelte tilfellet. Det må her tas i betraktning at en eiers frihet til å råde over sin eiendom er regulert på mange måter i vårt samfunn gjennom lover og forskrifter, og uten en individuell saksbehandling. Det er særlig det tilfellet at kommunen gir bestemmelser som virker urimelig tyngende i forhold til enkelte grunneiere, og i forhold til eksisterende virksomhet, utvalget har hatt i tankene.

Utvalget vil i tillegg bemerke at det i mange situasjoner vil kunne være fornuftig for kommunen å utarbeide detaljplan eller områdeplan når det skal legges opp til betydelige endringer i eksisterende virksomhet, selv om det ikke formelt kreves dette. Da vil prosessen være grundigere, og planvedtaket vil får en mer varig rettsvirkning. Det vil ligge en stor effektiviseringsgevinst i å avklare forhold i plan framfor enkeltsak, og bedre mulighet for lik forvaltningspraksis i likeverdige områder.

4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhærende strandsone:

Bestemmelsen bygger på dagens § 20-4 bokstav f og § 17-2, og må ses i sammenheng med foreslått § 1-13 om forbud mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Bestemmelsen gjelder både sjøområder og vassdrag med innsjøer. Utvalget er opptatt av at mange av problemstillingene knyttet til sjø og strandsone, har sine paralleller langs vassdrag og innsjøer. Derfor er hjemmelen for å gi bestemmelser til kommuneplanens arealdel samlet, og enkelte bestemmelser gjelder begge forhold. Det er tilføyd nye hjemler knyttet til kantvegetasjon, allmennhetens tilgang til strandsonen og næringsvirksomhet. Store deler av strandsonen vil være LRNF-areal, og det er lagt vekt på at bestemmelsene for de to arealtypene er sammenfallende. Det gjelder de samme begrensninger for detaljeringsgrad for sjø- og strandområder som for LRNF-areal, og det gis tilsvarende hjemler som skal sikre samordnet forvaltning i kommunen i alle de forholdene der kommunen er forvaltningsmyndighet.

Første ledd gjelder spesielt for sjøområdene, og må ses på bakgrunn av det alminnelige forbudet mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Her framgår at kommunen i arealdelen kan gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og opplag, for landbruk, fiske, havbruk, og anlegg for sjøverts ferdsel, i 100-metersbeltet. Dette er en gjentagelse av regelen i § 1-13 tredje ledd og er tatt inn her av opplysningsgrunner. Med sjøverts ferdsel siktes det til vanlig transport av folk og varer på sjøen, herunder transport til helårsbolig. Friluftsmessig ferdsel, herunder båttrafikk i forbindelse med fritidsbolig langs sjøen, faller derimot utenfor. Bestemmelsen åpner altså ikke generelt for bygging av anlegg for fritidsbåter, eller for brygger i tilknytning til fritidsbolig. Større kaianlegg o.l vil alltid kreve detaljplan.

Andre ledd gjelder spesielt for vassdrag. For områder langs vassdrag inntil 100 m fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved gjennomsnittlig flomvannstand kan kommunen bestemme at det skal være forbudt å sette i verk bestemt angitte bygge- og anleggstiltak. Dette er en videreføring av dagens regel, og gir kommunen mulighet til å innføre et byggeforbud langt på veg tilsvarende det som gjelder langs kysten. Det kan likevel ikke innføres et helt generelt byggeforbud, i det det må gis bestemmelser om forbud mot bestemt angitte bygge- og anleggstiltak. Det er også hjemmel for bestemmelser for å sikre kantvegetasjon i denne sonen, i samsvar med reglene om dette i vannressursloven, og for å sikre allmennhetens tilgang til strandsonen.

Tredje og fjerde ledd gjelder for både sjøområder og vassdrag, med tilhørende strandområde. For strandsonen langs sjøen gjelder imidlertid begrensningene i første ledd. Etter tredje ledd kan kommunen gi bestemmelser om plassering, omfang, størrelse, utforming med videre av nye bygninger og anlegg, og om endret bruk av eksisterende bygninger og anlegg, herunder forby endring i visse områder eller til visse formål. Dette er en parallell til tilsvarende bestemmelse for LRNF-areal, og det vises til motivene om dette ovenfor.

Også fjerde ledd har parallell i den tilsvarende bestemmelsen for LRNF-areal, nærmere bestemt pkt. 3 andre ledd. Men det er tatt inn hjemler for å gi bestemmelser om de særlige forhold og behov som oppstår i sjøområder og i vassdrag. Et viktig punkt er den mulighet som kommunen får til gi bestemmelser om omfang og typer av havbruksanlegg. Dette er nytt i forhold til i dag. Bestemmelsen gir imidlertid ikke adgang til å fastsette nærmere hvilke arter som skal være tillatt i forskjellige områder, dette vil følge av konsesjon etter oppdrettsloven.

På samme måte som i LRNF-areal vil bestemmelser som innebærer vesentlige inngrep i eksisterende virksomhet, bare pålegges gjennom områdeplan eller detaljplan. Det vises til motivene ovenfor om dette uttrykket. Kommunen kan også gi bestemmelser om praktisering av annen lovgivning som regulerer virksomhet i slike områder så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov, herunder om motorisert ferdsel i vassdrag og på sjøen. Ved slik å benytte planen som «felles arena» vil en kunne oppnå en betydelig forenkling både for kommunen og den som ønsker å bygge.

Dissens fra utvalgsmedlem Toven § 9-9 nr. 4 fjerde ledd

Begrepene vannoverflate, vannsøyle og bunn er spesielt myntet på virksomhet i sjø, og bør ikke brukes om vassdrag. Bruk av begrepene i forbindelse med vassdrag kan bidra til uklarheter og virke misvisende, da dette kan oppfattes slik at kommunen kan gi bestemmelser om forhold som i dag reguleres av sektormyndighetene gjennom vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Medlemmet Toven går i mot at kommunen gis en overlappende myndighet på dette område, det viser her til dissens til § 11-5, og foreslår at begrepet tas ut av loven, eventuelt kan det presiseres i motivene at det for sjø kan gis bestemmelser om vannoverflate, vannsøyle og bunn.

Medlemmet Toven foreslår følgende formulering i § 9-9 nr, 4 fjerde ledd:

Kommunen kan videre gi bestemmelser om bruk og vern av vassdrag og sjøområder, herunder ferdsel, område for fiske, havbruk og annen næringsvirksomhet, herunder lokalisering, og omfang og typer av havbruksanlegg. Bestemmelser som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet, kan bare pålegges gjennom områdeplan eller detaljplan. Kommunen kan også gi bestemmelser om praktisering av annen lovgivning som regulerer virksomhet i slike områder så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov, herunder om motorisert ferdsel i vassdrag og på sjøen.

5) Areal for særlig behov i Forsvaret:

Bestemmelsen gir hjemmel for Forsvaret til selv å gi bestemmelser om utbygging og virksomhet innenfor areal avsatt etter § 9-7 tredje ledd nr. 5, jf. plan- og bygningsloven av 1985, § 86. Som nevnt under motivene til § 9-7 skal Forsvarets områder normalt angis som areal for bebyggelse og anlegg.

Til § 9-10 Lengre binding av deler av kommuneplanens arealdel

Når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det, kan Kongen bestemme at nærmere angitte deler av arealdelen ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme uten etter samtykke av departementet. Slikt vedtak må treffes innen 12 uker etter at departementet har mottatt planen. Forslag til slikt vedtak må være behandlet som del av planen etter § 10-2 til § 10-4.

For areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse som nevnt i § 9-7, kan en plan ikke gjøres gjeldende for lengre enn 10 år uten nytt planvedtak.

Bestemmelsen gir Kongen hjemmel til å binde nærmere angitte deler av kommuneplanens arealdel i en angitt tidsramme, når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det. Bakgrunnen for bestemmelsen er behovet for lengre sikring av enkelte verdier og interesser, som ikke bør være gjenstand for kommunal vurdering hvert 4. år. Selv om slike interesser kan ivaretas gjennom innsigelsesinstuttet, vil et vedtak etter denne bestemmelsen gi muligheter for større forutsigbarhet for de aktuelle områdene. Bestemmelsen skal både være et redskap for at kommunene selv kan vedta lengre bindinger av spesielle områder eller interesser, og et redskap for fylkeskommunale og statlige myndigheter til å ta i bruk plan- og bygningsloven som styringsredskap for aktiv areal- og ressurssikring. Utvalget ser for seg at bestemmelsen kan være særlig aktuell i sammenheng med naturvern og kulturminnevern, i forbindelse med større og viktige infrastruktur- og utbyggingsoppgaver, og for lengre sikring av spesielle ressurser eller områder ellers. Et eksempel kan være behov for varig sikring av markagrense.

Første ledd slår fast at kommunen ikke kan fatte vedtak om å endre eller oppheve kommuneplanens arealdel innenfor de angitte delene, uten departementets samtykke. Slikt samtykke må gis innen 12 uker etter at departementet har mottatt planutkastet. Forslag til vedtak om slik binding må ha vært en del av planmaterialet som er lagt ut til offentlig ettersyn og sendt på høring. Dette innebærer at dersom det kommer forslag om lengre binding i løpet av planprosessen, kan ikke dette innarbeides som en del av planen uten at dette blir gjenstand for høring og offentlig ettersyn. Sektormyndigheter bør derfor fremme evt. forslag om slik lengre binding tidlig i planprosessen.

Andre ledd setter en tidsbegrensning på 10 år for varigheten av et slikt vedtak innenfor areal for bebyggelse og anlegg, og areal for omforming og fornyelse

Til § 9-11 Innløsning

Blir hele eller større del av ubebygd eiendom lagt ut til samferdsel, teknisk infrastruktur, offentlig tjenesteyting, eller grønnstruktur og grøntformål som det offentlige skal overta, innenfor arealformål nr. 1 Bebyggelse og anlegg, eller til nr. 2 Omforming og fornyelse, i kommuneplanens arealdel, og eiendommen innen 4 år ikke blir område- eller detaljregulert eller utlagt til annet formål i arealdelen, kan grunneieren eller festeren kreve erstatning etter skjønn, eller at ekspropriasjon straks blir foretatt, dersom utleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan utnyttes på regningssvarende måte. Er grunnen bebygd, har eieren/festeren samme krav når bebyggelsen er fjernet.

Bestemmelsen viderefører § 21 i dagens lov uten vesentlig realitetsendring. Det offentlige kan i utgangspunktet bestemme arealbruken, og dermed innskrenke grunneierens rådighet over sin eiendom, uten at grunneieren har krav på erstatning. Det er visse lovfestede unntak fra dette hovedprinsippet, blant annet det som følger av plan- og bygningsloven § 21, som må ses i sammenheng med en tilsvarende regel i § 32 for reguleringsplan. Går det mer enn fire år fra hele eller en større del av en ubebygd eiendom er blitt lagt ut til offentlig trafikkområde, friområde, fellesområde eller fornyelsesområde, og båndleggingen ikke er fulgt opp med reguleringsplan, kan grunneier/fester kreve erstatning eller straksinnløsning «hvis båndleggingen medfører at eiendommen ikke lenger kan nyttes på regningssvarende måte».

Bestemmelsen er relativt lite benyttet, men representerer en viktig garanti mot urimelige utslag av kommuneplanen. En grunneiere skal ikke kunne oppleve at eiendommen ikke kan utnyttes i årevis, fordi den i kommuneplanen er blitt avsatt til for eksempel offentlig formål. Det må gjelde en tidsbegrensning for en båndlegging med slike konsekvenser. Utvalget finner derfor at regelen bør videreføres i den nye loven, med de endringer som følger av at arealformålene er noe annerledes definert i forslaget enn det som kan bli resultatet etter dagens lov. Etter utvalgets forslag vil denne retten kunne inntre dersom eiendommen legges ut til de offentlige formål samferdsel, teknisk infrastruktur, offentlig tjenesteyting eller grønnstruktur og grøntformål som er underformål under arealformål nr. 1. For øvrig vises det til hvordan dagens regel er å forstå, se blant annet Miljøverndepartementets veileder om kommuneplanens arealdel (rev. utg. 01.11.01), pkt. 6.2.

9.4.3 Til kapittel 10 Behandling av kommuneplan

Kapittelet omhandler saksbehandlingsreglene for kommuneplan. Det beskriver hvordan bestemmelsene i kapittel 1 skal følges opp konkret i planprosessen, spesielt § 1-7 Medvirkning og høring, § 1-8 planbeskrivelse og planprogram og § 1-9 konsekvensutredning av planer med vesentlige virkninger. I lovutkastet er det lagt opp til at planprosessene for de ulike plantypene skal være mest mulig gjenkjennelige, og med gjennomgående begreper. Hovedfasene er:

• Oppstartfase med avklaring av planforutsetninger og av om det skal utarbeides konsekvensutredning, kunngjøring av oppstart og tidlig samråd med fylkesnivået

• Utredning av planprogram

• Planutarbeiding med evt. konsekvensutredning, høring/offentlig ettersyn

• Vedtaks- og meklingsfase

Forslaget innebærer to høringer og offentlige ettersyn i samlede kommuneplanprosesser, og for kommuneplanens arealdel. Det forutsettes at informasjons- og medvirkningsopplegg knyttet til planen kan legges i tilknytning til disse to periodene. I planprogram-fasen vil hovedfokus være på innhold og rammebetingelser, og overordnede planprinsipper. Det bør her legges opp til å få opp interesser og verdier, og alternative løsninger. I andre gangs offentlig ettersyn og høring skal det legges ut et formelt planforslag. For kommunedelplaner, altså tematisk avgrensede planer som ikke vil få vesentlige virkninger, kreves bare én slik runde.

Til § 10-1 Innledende bestemmelse

Reglene i dette kapittel gjelder for utarbeiding og vedtak av kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og for endring av slike planer. For planbehandlingen gjelder også reglene i kap. 1.

Bestemmelsen slår fast at reglene for saksbehandling gjelder kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, altså ikke for handlingsdelen, jf. § 9-4. For handlingsdelen står kommunene fritt innenfor de rammer som følger av kommunelovens regler.

Til § 10-2 Kunngjøring og planprogram

Når planarbeidet igangsettes, skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles. Det skal alltid kunngjøres en melding om dette i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier. I varsel og kunngjøring skal det kort gjøres rede for formålet med planarbeidet og viktige problemstillinger, samt at det skal utarbeides planprogram.

Som grunnlag for planarbeidet skal kommunen utarbeide planprogram og konsekvensutredning etter reglene i § 1-8 og § 1-9. Planprogram kan også tas inn i den kommunale planstrategien etter § 8-3. Planprogram kan unnlates for kommunedelplaner.

Forslag til planprogram sendes på høring, legges ut til offentlig ettersyn, og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Frist for å gi uttalelse skal ikke være kortere enn 6 uker. Planprogrammet vedtas av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndigheten.

I første ledd innføres en plikt for kommunen til å kunngjøre oppstart av kommuneplan i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier, vanligvis Internett. Berørte offentlige organer og andre interesserte skal også varsles. Til forskjell fra områdeplan og detaljplan er det altså ikke noe krav om varsel til registrerte grunneiere, festere og andre rettighetshavere ved oppstart av kommuneplanens arealdel. Dersom kommunen legger opp til samtidig planprosess for kommuneplanens arealdel og områdeplan eller detaljplan, jf. § 9-5, kreves slikt grunneiervarsel for de områdene som skal omfattes av områdeplanen eller detaljplanen. Bestemmelsen beskriver også hva varsel og kunngjøring skal inneholde.

I andre ledd stilles det krav om utarbeiding av planprogram og konsekvensutredning etter § 1-8 og § 1-9 for kommuneplan. For kommunedelplaner kan slikt planprogram unnlates. Spørsmålet om det skal utarbeides planprogram forutsettes tatt opp med berørte myndigheter som en del av oppstartfasen. I de tilfellene hvor kommunal planstrategi utarbeides som innledning til revisjon av kommuneplanen, kan planprogrammet tas inn i kommunal planstrategi.

Planprogrammet er nærmere definert i § 1-8, og skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger. Det vil være særlig viktig at sektorene gis anledning til å komme med innspill til planprogrammet, slik at viktige planoppgaver blir vurdert tidlig i planprosessen. Etter § 1-9 skal det som en del av planbeskrivelsen for kommuneplanens arealdel utarbeides en konsekvensutredning. Planprogrammet skal gjøre rede for opplegget for konsekvensutredningen.

Bestemmelsene om planprogram har sammenheng med at reglene om konsekvensutredning nå integreres i plansystemet. For planer med konsekvensutredning er det nødvendig å lage et planprogram der innholdet i utredningen godkjennes på forhånd. Utvalget finner det imidlertid hensiktsmessig å innføre ordningen med planprogram for viktige planer uavhengig av om det vil kreves særskilt konsekvensutredning. Planprogrammet skal avklare både innholdet i og opplegget for planprosessen, behovet for kunnskap og utredninger, kopling til ulike typer virkemidler, og forholdet til fylkesplan og nasjonale retningslinjer. Programmet skal også avklare hvordan de tverrsektorielle perspektiver kan ivaretas, Dette vil bidra til tidligere avklaring av planoppgaver, mindre risiko for å bruke planressurser til ugjennomførbare planer, og mer forpliktende deltakelse fra statlige og regionale myndigheter i planprosessene.

Av tredje ledd framgår at planprogrammet skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for å avgi uttalelse skal ikke være kortere enn 6 uker. Selv om dette er en foreløpig høring, og det seinere skal legges ut et formelt planforslag, vil det være viktig at statlige og regionale myndigheter og andre gir klare innspill til planprogrammet. Evt. innsigelser mot planinnhold eller planprosess kan også fremmes i denne fasen. Det legges ikke opp til noen meklingsfunksjon knyttet til planprogrammet. Dersom kommunen ikke tar hensyn til innsigelser eller merknader som kommer inn, vil dette imidlertid kunne gi grunnlag for seinere innsigelse eller merknad. Det er særlig viktig at sektormyndighetene gir innspill til planprogrammet, slik at aktuelle planbehov kan fanges opp, og koordineres med andre planbehov.

Prosessen for planprogrammet bør legges opp slik at de tilfredsstiller formelle krav til konsekvensutredningsprosessen, men også slik at sektorenes og befolkningens deltakelse styrkes.

Planprogrammet skal vedtas av kommunestyret, som kan delegere denne myndigheten videre. Dette blir å anse som et vedtak med føringer for videre planarbeid og konsekvensutredning.

Til § 10-3 Forslag til kommuneplan

Forslag til kommuneplan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Frist for å gi uttalelse og eventuelt å fremme innsigelse skal ikke være kortere enn 6 uker.

Bestemmelsen beskriver prosedyren etter at et forslag til kommuneplan er utarbeidet, på bakgrunn av vedtatt planprogram og evt. konsekvensutredning.

Til § 10-4 Vedtak av kommuneplan

Kommunestyret selv vedtar kommuneplanen. Av saksframlegget skal det framgå hvordan konsekvensene av planen, og innkomne uttalelser til planforslaget, har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket. Det skal også framgå hvordan planen varetar nasjonale og regionale hensyn.

Dersom kommunestyret vil treffe vedtak om kommuneplanens arealdel som medfører en bruk av arealer som ikke har vært gjenstand for høring under planbehandlingen, må de deler av planen som ønskes endret, tas opp til ny behandling.

Planen med planbeskrivelse skal kunngjøres og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Det skal sendes et eksemplar til departementet, fylkesmannen, fylkeskommunen og berørte statlige myndigheter.

Kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel kan ikke påklages.

Bestemmelsens første ledd angir at kommunestyret selv skal vedta kommuneplanen. Dette kan altså ikke delegeres. Bestemmelsen redegjør også for hva vedtaket skal inneholde. Det kreves redegjort for hvordan kravene til innhold i planen etter kapittel 1 og 9 er oppfylt, og hvordan nasjonale og regionale hensyn er ivaretatt slik de framgår av blant annet statlig planretningslinjer og fylkesplan

Andre ledd sikrer at dersom kommunestyret vil gjøre endringer i planen som ikke har vært på høring eller offentlig ettersyn, må disse endringene tas opp til ny behandling. Kommunestyret må da sende saken tilbake til planutvalget, som sender saken på ny høring og offentlig ettersyn. Bakgrunnen for bestemmelsen er å sikre at alle deler av kommuneplanen har vært gjenstand for nødvendig formell planprosess.

Tredje ledd beskriver kravene til kunngjøring og saksbehandling etter vedtak.

Fjerde ledd slår fast at kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel ikke kan påklages. Her skiller altså kommuneplanens arealdel seg fra områdeplan og detaljplan.

Til § 10-5 Innsigelse og vedtak av departementet

Ved innsigelse gjelder § 1-14. Dersom innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen, kan kommunestyret likevel vedta at planen for øvrig får rettsvirkning.

Departementet avgjør om innsigelsene skal tas til følge og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Departementet kan, selv om det ikke er reist innsigelse, oppheve planen eller gjøre de endringer som finnes påkrevd, dersom planen strider mot nasjonale interesser, fylkesplan eller fylkesdelplan. Kommunestyret skal ha hatt muligheter til å uttale seg før departementet treffer vedtak. Kommunen må være underrettet om at planen kan bli endret innen 3 måneder etter at departementet har mottatt den.

Departementets vedtak etter paragrafen her kan ikke påklages.

Bestemmelsens første og andre ledd utdyper reglene for innsigelse i § 1-14. Dersom en innsigelse ikke er løst gjennom lokal og regional medvirkning, og mekling, og kommunen ikke tar innsigelsen til følge, skal planen oversendes til departementet. Kommunens vedtak av planen er ikke da et endelig vedtak, men et grunnlag for oversendelse av saken til departementet. Dersom kommunen vil vedta de delene av kommuneplanen som ikke berøres av innsigelsene, må dette klart komme til uttrykk i vedtaket. Dette betinger at innsigelsene knytter seg til klart avgrensede deler, og at det kan vedtas andre deler som ikke vil påvirkes av innsigelsessaken.

Tredje ledd gjelder departementets adgang til å endre planen av eget tiltak. Dette er en videreføring av dagens regel i § 20-5 sjuende ledd. Muligheten gjelder både når planen strider mot nasjonale interesser eller mot fylkesplan. Det siste er nytt i forhold til dagens regel.

9.4.4 Til Kapittel 11 Områdeplan

Kapittel 11 omhandler formål, virkemidler og planprosess for områdeplanen. Områdeplanen er en ny plantype som erstatter dagens kommunedelplan for areal, men som også kan utformes så detaljert at den kan brukes som direkte grunnlag for et tiltak, uten detaljplan. Virkemidler og planprosess vil for en stor del også gjelde for detaljplan, jf. kapittel 12. Men de to plantypene har ulik funksjon. Mens utarbeiding av områdeplaner i utgangspunktet er et kommunalt ansvar, vil hovedtyngden av detaljplaner bli utarbeidet av private eller andre offentlige myndigheter enn kommunen, som grunnlag for gjennomføring av konkrete tiltak.

Erfaringene med kommunedelplanen som arealplan er blandede. Kommuner som har tatt i bruk mulighetene for relativt detaljert styring av struktur og form har hatt god effekt i forhold til seinere planbehandling. Samtidig innebærer en detaljert kommunedelplanlegging en planinnsats som nærmer seg reguleringsplanens, uten at den gir tilsvarende styringsmuligheter. Som en følge av dette er mange kommunedelplaner lite detaljert utformet, og må utfylles av reguleringsplan og ofte også bebyggelsesplan for enkeltområder. Dette er bakgrunnen for at områdeplanen innføres som et redskap som kan gi kommunene bedre avklaring og forutsigbarhet, det vil si større effekt av planinnsatsen. Systemet tar utgangspunkt i at en stor del av detaljplanleggingen skjer privat, og at det derfor er behov for et mer treffsikkert offentlig plansystem, som både kan stimulere privat næringslivs- og boligbygging, og sikre sentrale miljø- og samfunnsinteresser og god helhetlig fysisk utvikling.

Områdeplanen skal være en fleksibel planform, der utgangspunktet er at kommunen skal stå svært fritt i å velge detaljeringsgrad, og i å velge ut de delene av lovens virkemidler som det er behov for. Dersom kommunen skal stå for all planlegging i et område, vil det kunne lages en detaljert områdeplan, som gir direkte grunnlag for gjennomføring av tiltak uten bruk av detaljplan. Men det er også fullt mulig å utarbeide områdeplaner som beholder detaljeringsnivået i dagens kommunedelplaner, det vil si der planen definerer formål, hovedtrekk i utformingen og viktig infrastruktur og fellesområder, mens det forutsettes at detaljspørsmål løses gjennom detaljplaner.

Dette gir muligheter for forenkling og effektivisering i forhold til dagens system, der det er klare begrensninger for hvor detaljert en kan planlegge i kommunedelplanen. Planprosesser som i dag krever både kommunedelplan og reguleringsplan, vil etter forslaget kunne løses gjennom en planprosess, områdeplanen. For mange områder kreves det etter dagens system også bebyggelsesplan, som utfyller reguleringsplanen etter hvert som en utbygging konkretiseres. Dette behovet vil kunne dekkes ved krav om detaljplan for de områdene som ikke planlegges detaljert i områdeplanen. Fordi områdeplanen har større detaljeringsmuligheter enn kommunedelplanen, gis det større rom for fleksibelt samspill mellom de to nivåene. For eksempel kan hovedstruktur, byggehøgder og grad av utnytting, estetiske forhold og miljøkrav styres detaljert i en områdeplan, mens detaljene utformes i detaljplaner som utarbeides parallelt med søknad om rammetillatelse.

Utvalget finner det riktig at begrepet «regulering» opprettholdes som betegnelse på utarbeiding av områdeplan og detaljplan, og for å definere planstatusen for et område. Et område er altså regulert gjennom områdeplan eller detaljplan, eller er under regulering gjennom områdeplan eller detaljplan. Et område som er regulert gjennom områdeplan, er ikke ferdig regulert dersom det er krav om detaljplan. Her gjelder altså samme terminologi som mellom reguleringsplan og bebyggelsesplan i gjeldende plan- og bygningslov.

Til § 11-1 Formål og hovedelementer

Områdeplan er en plan for bruk og vern av arealer innenfor en del av kommunens område. Områdeplan utarbeides av kommunen. Kommunen kan likevel overlate til andre myndigheter enn kommunen, og private, å utarbeide utkast til områdeplan.

Kommunestyret skal sørge for å utarbeide områdeplan for de områder i kommunen hvor dette kreves etter, eller følger av, kommuneplanens arealdel jf. § 9-6, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og plangjennomføring for bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser.

Områdeplan kan utarbeides i sammenheng med arealdel til kommuneplan eller som egen planprosess.

Områdeplan skal utarbeides av fagkyndige. Kongen kan i forskrift fastsette tekniske kvalitetskrav til områdeplan og nærmere regler om kvalifisering av de som utarbeider områdeplan.

Første ledd slår fast at det er et kommunalt ansvar å utarbeide områdeplaner. Kommunen kan likevel etter siste punktum overlate til andre myndigheter enn kommunen, og private, å utarbeide utkast til områdeplan. I dette ligger at kommunen kan overlate til private å stå for hele eller deler av det planfaglige arbeidet, og dekke kostnadene ved dette helt eller delvis, innenfor de rammer kommunen bestemmer. Det er kommunen som har ansvaret for rammer, innhold og framdrift i planprosessen. Bestemmelsen kommer til anvendelse der private aktører ser seg tjent med å gå inn i et samarbeid med kommunen for å få avklart plansituasjonen for et større område, som grunnlag for å få fremmet sine prosjekter som detaljplan. Etter § 12-1 skal en detaljplan være i samsvar med områdeplan eller kommuneplanens arealdel. Dersom en ønsker å fremme en detaljplan som ikke er i samsvar med gjeldende områdeplan, må områdeplanen endres. Dette kan eventuelt skje gjennom en felles prosess ved at detaljplanen vedtas som endring i områdeplan. Det kan også tenkes situasjoner der større utbyggere ønsker å utarbeide en områdeplan for å avklare hovedstrukturen i et område, før det utarbeides detaljplaner for delområder.

Bestemmelsen i siste punktum imøtekommer et behov som oppstår der manglende kommunal plankapasitet eller prioritering fører til at gjennomføringen av viktige samfunns- eller utbyggingsoppgaver stopper opp, eller at utbyggingsinteresser ikke får avklart sine prosjekter fordi områdeplan mangler. I slike tilfeller kan det gjøres avtaler om at private utfører hele eller deler av planarbeidet etter de rammer og betingelser kommunen vedtar. Ingen har imidlertid krav på å få behandlet utkast til områdeplan, og kommunen skal vedta oppstart av og rammer for planarbeidet på ordinær måte. Kommunen kan heller ikke pålegge private eller andre offentlige myndigheter å utarbeide områdeplan; dette er primært et kommunalt ansvar, jf. andre ledd. Kommunens ansvar etter reglene om behandling i §11-6 gjelder fullt ut. Ved en fornuftig arbeidsdeling mellom offentlige og private ressurser, vil en både kunne sikre god framdrift i verne- og utbyggingssaker som krever områdeplanavklaring, og en langsiktig samfunnsmessig styring fra kommunens side.

Bestemmelsen om at andre enn kommunen kan utarbeide områdeplan, har ikke til hensikt å legge til rette for privat områdeplanlegging på samme nivå som for detaljplan. Utvalget ser tvert i mot behov for å styrke den kommunale planleggingen av helhetlige utbyggingsmønstre og sammenhengende strukturer, for bedre å kunne legge til rette for økt privat planlegging. Diskusjonen om de store rammene i by- og stedsutvikling, knyttet til funksjoner og utforming, høgder og vegsystem, kollektivtransport, grønnstruktur, avgrensing mot landbruks-, reindrifts, frilufts- og naturområder og så videre, vil høre hjemme i områdeplanen.

God planavklaring i områdeplanen vil gi større forutsigbarhet og effektiv planprosess. Effektiviseringen vil delvis ligge i at politiske avklaringer skjer samlet for et større område, innbefattet avklaring i forhold til statlige og regionale myndigheter, grunneiere og rettighetshavere. Også klagesaksbehandlingen, som i dag er en usikkerhetsfaktor for framdriften av prosjekter, vil bli effektivisert. Dersom en klage er avgjort i forhold til områdeplan, vil det ikke kunne klages på nytt på det samme forholdet i detaljplan, jf. § 1-15 andre ledd.

Andre ledd slår fast kommunens plikt til å utarbeide områdeplaner der dette er bestemt i kommuneplanens arealdel, jf. § 9-6, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og plangjennomføring. Kommunen skal vurdere behovet for områdeplanlegging i forbindelse med vedtak av kommunal planstrategi, jf. § 8-3. Kommunen vil til en viss grad måtte bruke skjønn for å avgjøre behovet for områdeplanlegging ut over det som er krevd i kommuneplanens arealdel, men det følger av bestemmelsen at kommunen har et ansvar for å sørge for at det utarbeides områdeplaner også ut over det som er bestemt i kommuneplanens arealdel, dersom det er behov for det. Dersom kommunen for eksempel ikke reviderer kommuneplanens arealdel i en valgperiode, kan det være nødvendig å utarbeide områdeplan for et område der dette ikke kreves i kommuneplanens arealdel, fordi behovet har endret seg. Endrede behov knyttet til hensynssoner kan også utløse områdeplan i LRNFareal eller areal for bruk og vern av sjø og vassdrag.

Tredje ledd slår fast at områdeplanen både kan utarbeides i sammenheng med arealdelen til kommuneplanen, eller som egen planprosess. Dersom det første velges, betyr dette at oppstart, planprogram, høringer, møter og så videre kan legges opp som en felles prosess med arealdelen, mens kravet til varsel med videre etter § 11-6 skal følges for den eller de delene der det utarbeides områdeplan. For disse delene vil det også være klagerett etter § 11-6.

Fjerde ledd slår fast at områdeplanen skal utarbeides av fagkyndige, jf. § 2-1 tredje ledd. Kongen kan i forskrift både fastsette tekniske kvalitetskrav til områdeplanen, og nærmere regler om kvalifisering av de som utarbeider områdeplan, jf. tilsvarende regler for detaljplan i § 12-1.

Til § 11-2 Rettsvirkning av områdeplan

En vedtatt områdeplan er straks bindende for framtidig arealbruk i planområdet. Nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre endringer av arealbruk må ikke være i strid med områdeplanen med arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser knyttet til hensynssoner. Det samme gjelder andre tiltak som er i strid med planen eller vil vanskeliggjøre gjennomføringen av den.

Der det ikke gjelder eller er stilt krav om detaljplan, jf. kapittel 12, er områdeplanen grunnlag for avgjørelse av søknad om tillatelse eller melding om byggetiltak med videre etter reglene i (§ 81, § 86a, § 86b, og § 93).

Områdeplan er grunnlag for ekspropriasjon etter reglene i (kapittel VIII).

Bestemmelsen beskriver virkningene av områdeplan. Disse virkningene vil gjelde tilsvarende for detaljplan, jf. § 12-2. Bestemmelsen viderefører hovedprinsippene i bestemmelsene om virkninger av reguleringsplan i plan- og bygningsloven § 31, men er omredigert og forenklet.

Første ledd slår fast at vedtatt områdeplan straks er bindende for framtidig arealbruk i området. Med vedtatt forstås her endelig vedtak i kommunestyret, eller departementets vedtak dersom saken er sendt til avgjørelse dit etter reglene i § 11-7. Planens virkninger trer i kraft selv om det foreligger klage, med mindre det treffes vedtak om at klagen skal ha oppsettende virkning. Med binding menes rettslig bindende, og innebærer at tiltak som er i strid med planen, ikke er tillatt, og vil som hovedregel heller ikke tillates av myndighetene. Rettsvirkningen innebærer forbud mot igangsetting av bygge- og anleggstiltak, fradelinger til nye formål, og andre endringer av arealbruk, når tiltaket er i strid med arealformål eller hensynssone med bestemmelser. Rettsvirkningen gjelder også andre tiltak som er i strid med planen eller vil vanskeliggjøre gjennomføringen av den, f. eks. bruksendringer. Områdeplanen har direkte rettsvirkninger i forhold til privatpersoner og offentlige myndigheter, og er også bindende for kommunens egen virksomhet.

Som omtalt under kommentarene til rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel, § 9-6, griper ikke arealdelen inn i eksisterende virksomheter. Det er nye tiltak som ikke må være i strid med planen. Dersom det ønskes vesentlige endringer eller inngrep i eksisterende virksomhet, kreves områdeplan eller detaljplan.

Andre ledd slår fast at områdeplanen er grunnlag for tiltak etter reglene i de nevnte bestemmelser i plan- og bygningsloven, dersom det ikke er krav om detaljplan. Dersom det fremmes en byggesøknad i tråd med områdeplan, i et område hvor et plankrav om detaljplan ikke er oppfylt, vil det altså ikke foreligge plangrunnlag for å godkjenne søknaden. Etter § 12-1 skal kommunen påse at plikten til å utarbeide detaljplan oppfylles. Det skal normalt ikke gis dispensasjon fra dette plankravet fordi det må forutsettes at ikke alle spørsmål er behandlet og løst i områdeplanen. Det vil da ikke foreligge det nødvendige grunnlag for dispensasjon.

Tredje ledd slår fast at områdeplan gir grunnlag for ekspropriasjon etter reglene i lovens § 19-3. Dette gjelder for hele områdeplanen, uavhengig av om det er krav om detaljplan eller ikke.

Til § 11-3 Arealformål i områdeplan

For hele planområdet skal det angis arealformål Arealformål kan deles inn i underformål og kombineres innbyrdes og med hensynssoner. Kongen fastsetter underformål i forskrift.

I nødvendig utstrekning angis

1. Areal for bebyggelse og anlegg, med angivelse av grad av utnytting, herunder arealer for sentrumsformål, kjøpesenter, detaljhandel, offentlig eller privat tjenesteyting, fritids- og turistformål, råstoffutvinning, annen næringsvirksomhet, boligformål, fritidsboligformål, samferdsel, teknisk infrastruktur, forsvaret, anleggsvirksomhet, grav- og urnelunder og grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal.

2. Areal for omforming og fornyelse, med angivelse av grad av utnytting.

3. Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål, samlet eller hver for seg, herunder områder for jordbruk, skogbruk, reindrift, naturvern, jordvern, landskapsvern, vern av kulturmiljø eller kulturminne, vern av biologisk mangfold, sammenhengende friluftsområder, bymark, nærrekreasjonsområder, seterområder, og landbruks-, natur- og friluftsområder der kommuneplanens arealdel gir tillatelse til spredt bolig-, fritidsbolig- og næringsvirksomhet.

4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone, herunder vannoverflate, vannsøyle og bunn. Det kan herunder angis underformål for ferdsel, fiske, havbruk, natur- og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon.

5. Areal for særlige behov i Forsvaret

Et mindretall, Toven, foreslår at nr. 4 første punktum skal lyde:

4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.

Arealformål i områdeplanen følger samme hovedinndeling som kommuneplanens arealdel, jf. § 9-7. Hensynssoner etter § 11-4 har også samme inndeling som i kommuneplanens arealdel, jf. § 9-8. Ulikhetene i detaljeringsgrad på de to plannivåene framkommer ved at Kongen kan angi underformål til arealformål i områdeplan, jf. § 11-3, mens det i § 9-7 settes visse begrensninger på underdeling. Videre gis det i lovforslaget hjemmel til mer detaljerte bestemmelser til arealformål og hensynssoner i områdeplan (§ 11-5), enn til kommuneplanens arealdel (§ 9-9).

Utvalget forutsetter at systemet til sammen skal gi minst like gode muligheter for detaljert arealstyring etter områdeplan og detaljplan, som dagens regler for reguleringsplan og bebyggelsesplan. Ved å flytte den detaljerte underdelingen av arealformål til forskrift, vil det være enklere å føye til eller ta ut formålsbetegnelser etter hvert som samfunnets behov, økt kunnskap eller utvikling i sektorlovgivning gjør dette aktuelt. Arealformålene er likelydende i områdeplan og detaljplan, jf. § 12-3. Alle arealformål kan kombineres innbyrdes og med hensynssoner, § 11-4.

For arealformål nr. 1 og nr. 2 sies det klart at det alltid skal angis grad av utnytting. For at en områdeplan skal oppfylle rettslige minstekrav til en plan, må den minst angi arealformål og grad av utnytting.

Nr. 3 Areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsområder (LRNF-områder) avviker fra kommuneplanens arealdel, og innebærer at en i områdeplan og detaljplan kan vise LRNF-områder samlet, hver for seg eller i grupper. Utvalget har valgt å gå langt i en underdeling av LRNF-områdene i lovteksten. Dette er for å vise at det innenfor dette området fins et stort register av arealbruk og bruksinteresser, som utgjør stordelen av landets areal. LRNF-områdene berører grensesnittet mellom mange sektorlover og plan- og bygningsloven, og det er viktig at loven er tilstrekkelig nyansert til å kunne fange opp de ulike behovene for nyansert styring og tiltrettelegging for vern og utvikling. Områdeplanen vil være et viktig planredskap for ulike typer flerbruksplaner knyttet til bruk og vern, for eksempel i seterområder, områder med varierte former for landbruk, gardsturisme og landbruksavledet virksomhet, i randsoner til nasjonalparker og større landskapsvernområder, i bymarker og opparbeidete rekreasjonsområder, i og rundt reiselivsområder og så videre. For øvrig gjelder de samme kommentarene til arealformål i områdeplan og detaljplan som for tilsvarende formål i kommuneplanens arealdel, jf. kommentarer til § 9-7.

Utvalgsmedlem Toven foreslår at nr. 4 første punktum skal lyde:

4. Areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.

Begrepene vannoverflate, vannsøyle og bunn er spesielt myntet på virksomhet i sjø, og bør ikke brukes om vassdrag. Bruk av begrepene i forbindelse med vassdrag kan bidra til uklarheter og virke misvisende, da dette kan oppfattes slik at kommunen kan gi bestemmelser om forhold som i dag reguleres av sektormyndighetene gjennom vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Medlemmet Toven går i mot at kommunen gis en overlappende myndighet på dette område, og foreslår at begrepet tas ut av loven, eventuelt kan det presiseres i motivene at det for sjø kan gis bestemmelser om vannoverflate, vannsøyle og bunn.

Til § 11-4 Hensynssoner i områdeplan

For angivelse av hensynssoner i områdeplanen gjelder § 9-8 om hensynssoner til kommuneplanens arealdel tilsvarende. Hensyn og restriksjoner kan vedtas som del av områdeplan også med hjemmel i § 11-5.

Det kan angis samme type hensynssoner i områdeplan som kommuneplanens arealdel. Innholdet i hensynssonene vil likevel kunne være ulike på de to plannivåene, og defineres gjennom bestemmelser til sonene, jf. § 11-5. Av dette framgår at det er større muligheter for å gi detaljerte bestemmelser til hensynssonene i områdeplan og detaljplan enn i kommuneplanens arealdel, med hjemmel direkte i vedkommende plan eller sektorlov. For øvrig vises til motivene til § 9-8.

Til § 11-5 Bestemmelser i områdeplan

I områdeplan kan det gis nødvendige bestemmelser om følgende forhold:

1. Utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet.

2. Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og vareta ulike hensyn i planområdet.

3. Grenseverdier for tillatt forurensing og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensing, herunder støy, utslippsgrenser, tidsbegrensninger, tekniske løsninger og utstyrsrestriksjoner.

4. Funksjons-, utformings- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, tilgjengelighet, barns særlige behov med minste lekeareal pr. boenhet, samt øvre og nedre grense for parkeringsdekning.

5. Antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til boligens utforming der det er hensiktsmessig for spesielle behov.

6. Bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger og andre kulturminner, og kulturmiljø, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør.

7. Trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser.

8. Krav om bestemte energiløsninger, om etablering av infrastruktur for energi og om tilknytningsplikt.

9. Krav om særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor arealformålene nr. 3 og 4 i § 11-3.

10. Krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, friområder, skoler m.v. er tilstrekkelig etablert.

11. Krav om utarbeiding av detaljplan for deler av planområdet eller bestemte typer av tiltak, og retningslinjer for slik plan.

12. Krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, samfunn, naturressurser og sikkerhet ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne.

Et mindretall (Toven) foreslår i tillegg et nytt siste ledd som følger:

Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand.

Bestemmelsen gir rammer for hva det kan gis bestemmelser om i områdeplan og detaljplan, jf. § 12-3. § 26 i plan- og bygningslov av 1985 har en generell utforming, etter at en i bygningsloven av 1965 hadde en oppregning av forhold det kunne gis bestemmelser om. Endringen ble gjort for å unngå at oppregningen ble regnet som uttømmende. Utvalget har vurdert det som ønskelig å gjeninnføre en oppregning av de forhold det kan gis bestemmelser om, for å skape et klarere rettslig grunnlag for dette. Hensikten er altså ikke å begrense mulighetene i forhold til dagens lov, idet hovedformuleringene fra dagens lov fortsatt er med. Men formålet er å klargjøre og presisere hjemmelen på felt hvor det har vært usikkerhet. På noen punkter går hjemmelen trolig lengre enn det som følger av dagens generelle regel i § 26. Dette har sin bakgrunn i en rekke innspill og forslag fra sektormyndigheter og -interesser som ser ønskeligheten av å kunne vareta bestemte hensyn og oppgaver på en tydeligere måte. Utvalget har stilt seg positivt til dette fordi det åpner for at flere spørsmål kan avklares og sikres gjennom områdeplan og detaljplan. Bestemmelsen er ment å gi uttømmende hjemmel for hva som kan bestemmes i områdeplan.

Utvalgsmedlemmet Toven påpeker at § 11-5 gir kommunen en meget vid hjemmel til å gi bestemmelser. En del av de saksområdene som nevnes i § 11-5, reguleres gjennom sektorlov. Dersom kommunens myndighet utvides inn på saksområder hvor myndigheten i dag tilligger sektormyndigheter, uten at det foretas noen avgrensning i forhold til sektorlovgivningen, medfører dette at sektormyndighetene og planmyndighetene kan gi dels overlappende og motstridende bestemmelser om samme forhold. Her er det nødvendig å foreta en opprydding og avgrensning i forhold til sektorlovgivningen.

Medlemmet Toven foreslår derfor følgende tilføyelse til 1. avsnitt i motivene til § 11-5:

Bestemmelsen gir likevel ikke kommunen hjemmel til å gi retningslinjer eller bestemmelser om forhold hvor myndigheten ligger hos sektormyndighet gjennom sektorlovgivning.

Bestemmelsene kan omhandle følgende forhold:

1. Utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet:

Dette er en generell hjemmel til å gi bestemmelser knyttet til styring av form og bruk i området. Estetikk er spesielt nevnt, og innebærer at det kan knyttes bestemmelser om estetisk utforming til alle typer arealer i områdeplanen, inkludert LRNF-områdene. Slike bestemmelser kan erstatte § 74 nr. 2 siste ledd i dagens plan- og bygningslov om at kommunene kan utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. Bestemmelsene bør knyttes til plansystemet, og vil være et viktig virkemiddel for å stille estetiske kvalitetskrav i prosjekter og virksomhet. Bestemmelsene kan også knyttes til ulike typer hensynssoner, for eksempel viktige kulturmiljøer eller landskap. Det gis også hjemmel til å styre bruk. I dette ligger en hjemmel til å styre for eksempel visse former for ferdsel, aktiviteter eller virksomheter som kan være i motstrid med miljøkrav i område- eller detaljplanen. Slike bestemmelser kan være aktuelle både i tilknytning til arealformål og hensynssoner.

2. Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og vareta ulike hensyn i planområdet:

Dette er en videreføring av formulering i § 26 i plan- og bygningsloven av 1985. Det kan gis bestemmelser om vilkår for bruken av et område, av hensyn til miljø, sikkerhet, samfunnsinteresser, eller andre forhold. Det gis også hjemmel til å forby former for bruk. Slikt vilkår eller forbud må være begrunnet i at et tiltak kan hindre eller true formålet med planen. For eksempel kan visse former for bruk i et område være til hinder for en plans målsetting om størst mulig kollektivtransport, medføre trafikk som er til hinder for et godt bomiljø, eller innebære næringsvirksomhet som vil være i konkurranse med sentrumsvirksomhet, og dermed i strid med mål for sentrumsutvikling. Som eksemplene viser, vil bestemmelsene kunne gå langt i å definere virkninger, men de må begrunnes i konkrete virkninger i forhold til planens mål og innhold.

3. Grenseverdier for tillatt forurensing og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensing, herunder støy, utslippsgrenser, tidsbegrensninger, tekniske løsninger og utstyrsrestriksjoner.

Bestemmelsen gjør det mulig å fastelegge miljøkvalitetsmål og stille forurensingsmessige krav til virksomhet i forbindelse med områdeplan. Det forutsettes at kommunen har hjemmel til dette i forhold til andre regler om forurensing, særlig forurensingsloven. I den utstrekning den aktuelle virksomheten omfattes av forurensingslovens regler, må kommunens hjemmel til å treffe vedtak selv etter denne hjemmelen, avklares med forurensingsmyndighetene. Bestemmelsen åpner for delegering av mindre forurensingssaker til kommunene i forbindelse med plan.

4. Funksjons-, utformings- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, tilgjengelighet, barns særlige behov med minste lekeareal pr. boenhet, samt øvre og nedre grense for parkeringsdekning.

Det kan gis bestemmelser om krav til utforming og kvalitet som sikrer definerte funksjonskrav, knyttet til for eksempel forebyggende helsevern, sikkerhet mot ulykker, god luftkvalitet, tilgjengelig for funksjonshemmete, gode leke- og oppholdsarealer for barn og så videre. Om begrepet funksjonskrav vises det til motivene til § 9-9 ovenfor.

5. Antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til boligens utforming der det er hensiktsmessig for spesielle behov.

Bestemmelsen gjelder spesielt for boligområder, og utfyller øvrige bestemmelser om grad av utnytting, utforming og bruk. Hensikten er å styrke områdeplanen som boligpolitisk styringsverktøy, knyttet til fordeling av boligtyper og leilighetsstørrelser, sikring av minstestørrelse, evt. krav om livsløpstandard eller andre krav til tilgjengelighet og standard, og krav til lokalisering og utforming til boliger som skal bygges for eller kunne tilpasses eldre, ulike typer funksjonshemmete og så videre. Det har vært uklart hva regelen i § 26 i plan- og bygningsloven av 1985 åpner for her.

6. Bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger og andre kulturminner, og kulturmiljø, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør.

Det foreslås gitt bedre regler for sikring av vernverdige bygninger og andre kulturminner direkte i loven. Dette vil åpne for for et mer allsidig lokalbasert kulturminnevern i tillegg til vern etter kulturminneloven. Det presiseres at slikt vern blant annet kan omfatte fasade, materialbruk og interiør. Reguleringsplan for bevaring har i plan- og bygningsloven av 1985 bare omfattet bygningens eksteriør. Sikring av verneverdier i interiør har bare kunnet skje gjennom fredning etter lov om kulturminner. Utvalget foreslår at interiør også bør kunne sikres gjennom plan- og bygningsloven, dersom dette er en viktig del av de samlede verneverdier. Regelen omfatter det faste bygningsmessige interiøret, herunder dører, vinduer, tapet med videre, ikke inventar. Med dette følger også en rimelig vedlikeholdsplikt. Det forutsettes at slike bestemmelser utformes i samråd med fagmyndighet, og at bruken av særlov eller plan- og bygningslov vurderes i det enkelte tilfellet.

7. Trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser.

Det kan gis bestemmelser om ulike typer trafikkregulerende tiltak knyttet til blant annet typen trafikk eller kjøremønster, kollektivprioritering og bombruk, sommer- og vinterbruk, inkludert rekkefølgebestemmelser. Utvalget ser at det her i praksis ofte må foretas en samordning i forhold til samferdselsmyndighetenes anvendelse av bestemmelser i vegloven og vegtrafikkloven, politiets myndighet med videre. Det legges opp til at dagens vedtekter for parkering kan utgå, og innarbeides som bestemmelser i områdeplan eller detaljplan, ev. i kommuneplanen dersom vedtektene gjelder hele kommunen. Utvalget er gjort særskilt oppmerksom på behovet for at kommunen kan pålegg private eiere av parkeringsplasser å gebyrbelegge plassene, og slik at eieren får inntekten, og ønsker at dette skal kunne fastlegges i en områdeplan. Juridiske sider av dette spørsmålet må trolig utredes noe nærmere.

8. Krav om bestemte energiløsninger, om etablering av infrastruktur for energi og om tilknytningsplikt.

Bestemmelsen skal for det første kunne brukes for å fastlegge det nærmere innholdet i hensynssone nr. 2 særlig krav til infrastruktur, herunder angitte energiløsninger. Det siktes da særlig til at planen skal kunne nyttes for å stille krav om infrastruktur for vannbåren varme i områder som bebygges, og krav om at det i nye bygninger installeres rør og varmeelementer for å distribuere varmt vann. Videre gir bestemmelsen grunnlag for å pålegge tilknytningsplikt til fjern- eller nærvarmeanlegg. Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å forby bruk av energi fra bestemte energibærere, for eksempel elektrisitet, og den gir ikke plikt til å bruke vannbåren varme selv om det installeres og leveres til bygningen. Den nærmere konkretiseringen av bestemmelsen bør løses i forskrift.

Medlemmet Toven viser her til sin særmerknad til § 9-9 tredje ledd om lokale energiløsninger.

9. Krav om særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor arealformålene nr. 3 og 4 i § 11-3.

Det kan gis bestemmelser om spesielle drifts- og skjøtselstiltak som følger av arealformål og hensynssoner innenfor LRNF-områder og områder for bruk og vern av sjø og vassdag. Dette gir en mulighet for å samle ulike typer forvaltnings- og skjøtselsplaner som i dag er hjemlet i særlover, inn i områdeplanens bestemmelser. På samme måte som i arealdelen, jf. § 9-9 tredje ledd, kan det gis bestemmelser eller retningslinjer om energiløsninger, etablering av infrastruktur for energi om tilknytningsplikt. Slike bestemmelser kan gis til hensynssoner med særlig krav til infrastruktur, og vil hjemle forbud eller påbud mot nærmere angitte energiløsninger, jf. § 9-8 tredje ledd nr. 2.

10. Krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, friområder, skoler m.v. er tilstrekkelig etablert.

Bestemmelsen tilsvarer § 9-9 Bestemmelser og retningslinjer til areal for bebyggelse og anlegg i kommuneplanens arealdel. I områdeplan kan det gis slike bestemmelser til alle typer arealformål. Bestemmelsen viderefører dagens regel om rekkefølgebestemmelse i § 26 første ledd.

11. Krav om utarbeiding av detaljplan for deler av planområdet eller bestemte typer av tiltak, og retningslinjer for slik plan.

Krav om detaljplan følger direkte av lovens § 9-6, og gjelder areal som i arealdelen er lagt ut areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse. I tillegg kan kommunen gi bestemmelser om detaljplan for alle typer arealformål og hensynssoner i områdeplanen jf. også motivene til § 9-9.

12. Krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, samfunn, naturressurser og sikkerhet ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne.

Bestemmelsen gir hjemmel til å stille krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, og er knyttet til overvåkning og klargjøring av de faktiske virkningene av planen. Den må ses i sammenheng med § 1-8 og § 1-9. Krav om undersøkelser før gjennomføring av planen sikrer mulighet til oppfølging av undersøkelsene som er gjennomført i forbindelse med planbeskrivelsen/konsekvensutredningen, for eksempel knyttet til krav om detaljplan for deler av en områdeplan, herunder utforming av avbøtende tiltak.

Krav om undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre ved gjennomføring av planen, skal sikre oppfølging av de undersøkelser som er gjort i forbindelse med planbeskrivelsen/konsekvensutredningen, inkludert vedtak av avbøtende tiltak og bestemmelser. Med gjennomføring menes også anleggs- og gjennomførings- eller driftsfase. Bestemmelsen vil gjøre det mulig å oppdage uforutsette konsekvenser av planen/tiltak i planen, og med det gi grunnlag for å treffe tiltak som kan motvirke slike virkninger. Hensikten er også å kunne undersøke effekten av avbøtende tiltak. Slike undersøkelser kan tjene som grunnlag for bruk av andre planbestemmelser, for eksempel § 11-5 nr. 3. Bestemmelsen vil også gi grunnlag for utforming av miljøoppfølgingsprogram i de saker dette er relevant.

Undersøkelser med sikte på overvåkning og klargjøring av virkninger kan inngå som del av annet relevant overvåkningsarbeid, for eksempel mer generelle krav om overvåkning av naturtilstanden i kommunen/fylket. Bestemmelsen bør ses i sammenheng med vilkår satt i forbindelse med tillatelser knyttet til enkelttiltak i planen og til regelverket om internkontroll. Bestemmelsene i § 11-5 vil sikre gjennomføring av plandirektivets artikkel 10.

Særmerknad til § 11-5 nr. 12

Utvalgsmedlemmene Toven og Slettebø påpeker at for de tiltak som behandles etter kapittel 17, hvor sektormyndigheten er konsekvensutredningsmyndighet, er det uakseptabelt om kommunen ved bruk av § 11-5 nr. 12 skal kunne kreve ytterligere utredninger.

Utvalgsmedlemmene Toven og Slettebø forslår et nytt andre ledd i motivene til § 11-5 nr. 12:

Kommunen kan ikke benytte denne bestemmelsen til å kreve ytterligere undersøkelser og utredninger for tiltak og planer etter sektorlov som behandles etter kapittel 17, hvor sektormyndigheten er konsekvensutredningsmyndighet.

Utvalgsmedlem Toven, bemerker til sitt forslag til nytt siste ledd:

Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring og vannstand.

Formuleringen i plan- og bygningsloven § 26 om at det ikke kan gis bestemmelser om vannføring og vannstand i reguleringsplan, er i flertallets forslag tatt ut av loven, uten at dette er begrunnet tilstrekkelig.

Plan- og bygningsloven § 26 første ledd fjerde punktum lyder i gjeldende lov:

«Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand.»

Bestemmelsen kom inn i plan- og bygningsloven ved vedtagelsen i 2000 av vannressursloven, jf § 69 (endringer i andre lover) punkt 15 andre ledd.

Jeg konstaterer at flertallet foreslår å stryke en bestemmelse som bare har eksistert i lovverket i ca 2 år, som ble foreslått av et enstemmig Vassdragslovutvalg og med tilslutning både av Olje- og energidepartementet, Regjeringen og Stortinget.

Jeg siterer fra Vassdragslovutvalgets utredning, NOU 1994:12 på side 141 spalte 1:

«I medhold av plan- og bygningsloven § 26 kan det gis reguleringsbestemmelser for å fremme eller sikre formålet med reguleringen. Bestemmelsen er så vidt formulert at den hjemler adgang til å fastsette utfyllende bestemmelser om vassdragsvern, inkludert bestemmelser som innskrenker grunneierens og allmennhetens ferdselsrett.

Bestemmelsen etterlater imidlertid en viss tvil med hensyn til hvilke forhold som kan reguleres. Systemet fra den tidligere lov med en forutsetningsvis uttømmende oppregning av hva slags bestemmelser som kunne gis, ble forlatt fordi en ville unngå å måtte endre loven hver gang det oppsto nye forhold som burde kunne reguleres. Den rammen som plan- og bygningsloven § 26 trekker for adgangen til å gi reguleringsbestemmelser, er imidlertid uklar på flere punkter.

I forarbeidene er det forutsatt at det kan gis reguleringsbestemmelser som innskrenker allmennhetens ferdselsrett. Men det er uklart om dette også gir adgang til å regulere ferdsel som ikke er knyttet til fysiske anlegg.

Det er ikke noe i forarbeidene som positivt tyder på at det har vært meningen å gi hjemmel for at det kan gis reguleringsbestemmelser vedrørende vannstand og vannføring. Heller ikke ordlyden i plan- og bygningsloven § 26 - «arealer og bygninger» - gir noe klart grunnlag for det.»

Jeg siterer også fra utredningen side 477 første spalte:

«I § 26 første ledd foreslås et nytt fjerde punktum som avskjærer adgangen til å fastsette reguleringsbestemmelser om vannføring eller vannstand. Slike bestemmelser kan etter forslaget bare fastsettes gjennom konsesjonsbehandling etter vannressursloven (eller vassdragsreguleringsloven), foruten at kvalitetsmål etter utk. § 9 kan legge premisser i så måte.»

Det siste sitatet ovenfor er også inntatt i Olje- og energidepartementets premisser på side 374 annen spalte i Ot prp nr 39 (1998-99).

De hensyn som lovgiveren her har lagt avgjørende vekt på, foreligger etter mitt syn med samme styrke i dag. Jeg kan heller ikke se at flertallets forslag om å fjerne denne bestemmelsen er tilstrekkelig begrunnet. For meg er det uakseptabelt å slutte meg til et forslag om opphevelse av denne bestemmelse, og foreslår derfor at dagens formulering tas inn i lovutkastet § 11-5 siste ledd.

Til § 11-6 Behandling av områdeplan

For behandling av områdeplan kommer reglene i kapittel 1 og kapittel 10 om behandling av arealdelen av kommuneplan tilsvarende til anvendelse, med varsel og kunngjøring om at planarbeid tas opp, utarbeiding av planprogram, høring av planforslag, vedtak av kommunestyret, offentliggjøring av planvedtaket m.v. For områdeplaner som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, skal det foretas konsekvensutredning etter reglene i § 1-9 som følger planforslaget når dette legges ut til offentlig ettersyn. I tillegg gjelder følgende regler særskilt for områdeplan:

Registrerte grunneiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet og naboer til planområdet, skal underrettes ved brev om at planarbeidet tas opp. I planer der det utarbeides planprogram, kan slik underretning sendes samtidig med at utkast til planprogram sendes på høring.

Planprogram kan unnlates for områdeplan som er i samsvar med arealdel til kommuneplan.

Registrerte grunneiere og festere, og og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet og naboer til planområdet skal underrettes ved brev om forslag til områdeplan med opplysning om hvor det er tilgjengelig. Planforslaget skal også gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Det skal settes en frist for uttalelse som ikke kan være kortere enn 6 uker. Når forslag til områdeplan er ferdigbehandlet, legges det fram for kommunestyret til vedtak, eventuelt i alternativer. Er kommunestyret ikke enig i forslaget, kan det sende saken tilbake til ny behandling. Det kan gis retningslinjer for det videre arbeid med planen.

Kommunestyrets endelige vedtak om områdeplan kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kap. VI og § 1-15.

Når planen er vedtatt, skal registrerte grunneiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet og naboer til planområdet, varsles særskilt ved brev. Varselet skal inneholde opplysninger om klageadgangen og frist for klage.

Bestemmelsen omhandler saksbehandlingsreglene for områdeplan. Den bygger på de forutsetninger for planprosessen som er beskrevet i kapittel 1. Hovedstrukturen i planprosessen for kommuneplan, jf. kapittel 10, gjelder også for områdeplan. Reglene gjelder også i hovedsak for detaljplan, jf. §12-4. Behandlingsreglene er bygd opp slik at det lett kan gjennomføres parallell planprosess mellom kommuneplanens arealdel og områdeplan eller detaljplan, jf. § 9-5.

De gjennomgående hovedfasene i planprosessene er:

• Oppstartfase med avklaring av planforutsetninger og av om det skal utarbeides konsekvensutredning, kunngjøring av oppstart og tidlig samråd med fylkesnivået

• Evt. planprogram for planer med vesentlige virkninger

• Planutarbeiding med evt. konsekvensutredning, høring/offentlig ettersyn

• Vedtaks- og meklingsfase

Det vil være forholdet til kommuneplanens arealdel, samt spørsmålet om områdeplanen kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn som ikke er utredet, som avgjør om det skal utarbeides planprogram, og dermed om områdeplanen skal ha en eller to høringsfaser. Kommuneplanen skal legges til grunn for områdeplanen, jf. § 9-6. Det er imidlertid ikke noe eksplisitt krav om at områdeplan skal være i samsvar med kommuneplanens arealdel. Dersom områdeplanen avviker fra kommuneplanens arealdel, skal det alltid utarbeides planprogram. Det er en forutsetning at planprogrammet inneholder en vurdering av de foreslåtte endringene i forhold til kommunen samlet.

Første ledd viser til de generelle bestemmelsene i kapittel 1 og bestemmelsene om behandling av kommuneplan i kapittel 10. Etter § 10-2 skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles når planarbeidet igangsettes, og det skal kunngjøres en melding i minst en avis og gjennom elektroniske medier (internett). For områdeplaner med vesentlige virkninger skal planbeskrivelsen inneholde en særskilt konsekvensutredning som følger planforslaget ved høring og offentlig ettersyn, jf. § 1-9. Innholdet i en slik konsekvensutredning skal avklares gjennom utarbeiding og høring av planprogram, jf. § 1-8.

Andre ledd slår fast at det er plikt til å underrette registrerte grunneiere og festere i området ved oppstart av planarbeidet. Så vidt mulig skal også andre rettighetshavere og naboer til planområdet underrettes. Varselet skal skje ved brev. I de tilfeller hvor det utarbeides planprogram, kan varsel om oppstart sendes ut samtidig med utkast til planprogram. Bestemmelsen samsvarer med § 33-3 i plan- og bygningsloven av 1985 om melding med forslag til utredningsprogram, der det heller ikke er krav om varsel til den enkelte grunneier. Kommunen bør likevel vurdere om et slikt varsel ved oppstart kan være hensiktsmessig for å sikre best mulig informasjon om saken. Internett og andre formidlingsformer kan bidra til å spre informasjon om saken, men vil ikke erstatte kravet om skriftlig varsel med brev. Innhold og behandling av planprogram framgår av § 1-8 og § 10-2. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, med en frist for å gi uttalelse som ikke skal være kortere enn 6 uker, jf. § 10-2.

Utarbeiding av planprogram skal normalt utarbeides for områdeplan, men av tredje ledd framgår at dette kan unnlates for områder som er i samsvar med arealdel til kommuneplan. En forutsetning for ikke å lage planprogram er at områdeplanen ikke medfører vesentlige virkninger som krever konsekvensutredning. Behovet for planprogram må vurderes ut fra detaljeringsgraden og kvaliteten på kommuneplanens arealdel, og hvor lenge siden det er den er vedtatt. Spørsmålet om det er behov for planprogram forutsettes tatt opp med statlige og regionale myndigheter i oppstartfasen av planprosessen.

Fjerde ledd beskriver plikten til å varsle grunneiere med videre når utkast til områdeplan sendes på offentlig ettersyn og legges ut til høring. Utvalget viser til at dagens krav om varsling pr. brev er opprettholdt ved oppstart av planarbeidet, eller i forbindelse med utarbeiding av planprogram, jf. bestemmelsens andre ledd. I plan- og bygningsloven av 1985 § 27-1 nr. 1 sies at grunneiere og rettighetshavere så vidt mulig skal varsles ved brev når utkast til plan legges ut til offentlig ettersyn. Utvalget viser til at det i dag fins offentlige registre som omfatter alle registrerte grunneiere, og ser ingen grunn til ikke å kreve at alle grunneiere, festere og naboer til planområdet skal underrettes. Når det gjelder andre rettighetshavere, foreslås formuleringen om at de skal underrettes så vidt mulig. Det kreves ikke at alle skal få tilsendt plandokumentet, men få opplysning om hvor det er tilgjengelig, og med krav om at det skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier.

For områdeplaner som utarbeides samtidig med kommuneplanens arealdel, vil varslingsplikten gjelde fullt ut i de arealene som omfattes av områdeplan, mens reglene i kapittel 10 gjelder for resten av kommuneplanens arealdel. Fristreglene for områdeplan er like som for kommuneplanens arealdel, altså minst 6 uker i forbindelse med offentlig ettersyn og høring.

Det kan legges fram alternative forslag til kommunestyret for vedtak. Dersom kommunestyret ikke er enig i forslaget, eller vedtar endringer som ikke har vært gjenstand for offentlig ettersyn og høring, skal det sende planen tilbake til ansvarlig myndighet, eventuelt med retningslinjer for videre planarbeid, før nytt offentlig ettersyn og høring.

Femte ledd slår fast at det er klagerett på områdeplan. Dette er en konsekvens av at områdeplanens rettsvirkninger er tilsvarende som for dagens reguleringsplan. I de tilfellene kommuneplanens arealdel og områdeplan behandles samtidig, vil det altså være klagerett på områdeplanene, men ikke på kommuneplanens arealdel.

Sjette ledd redegjør for krav om varsling til grunneierne med videre etter vedtak av planen. Slikt varsel skal inneholde opplysninger om klageretten.

Til § 11-7 Innsigelse og vedtak av departementet

§ 10-5 om innsigelse og vedtak av departementet gjelder tilsvarende. Departementets myndighet etter § 10-5 tredje ledd, første punktum, gjelder også der planen strider mot kommuneplanens arealdel.

Bestemmelsen slår fast at hele § 10-5 gjelder tilsvarende for områdeplan. Det innebærer blant annet at dersom innsigelse til områdeplan knytter seg til klart avgrensede områder, kan kommunestyret vedta at planen for øvrig får rettsvirkning. Forutsetningen for et slikt vedtak, er at det området innsigelsen gjelder, ikke påvirker utformingen eller innholdet av de delene av planen som vedtas. Det må være opp til innsigelsesmyndigheten å presisere hvilke deler av innsigelsen som ikke kan sluttbehandles av kommunen.

Departementets behandling av innsigelser i områdeplaner følger tilsvarende regler som for kommuneplanens arealdel. Departementet kan, etter § 10-5 tredje ledd, oppheve eller endre planen selv om det ikke er reist innsigelse, dersom planen strider mot nasjonale interesser, fylkesplan eller fylkesdelplan. For områdeplan kan departementet gjøre tilsvarende vedtak også dersom områdeplanen strider mot vedtatt arealdel til kommuneplanen.

Til § 11-8 Endring og oppheving av områdeplan

For endring og oppheving av områdeplan gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan. Kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe vedtak om mindre endringer i områdeplan. Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket skal gis anledning til å uttale seg. Forøvrig gjelder forvaltningslovens regler.

Bestemmelsen slår fast at endring og oppheving av områdeplan som hovedregel skal følge de samme saksbehandlingsregler som for ny plan. Dette er begrunnet med at et planvedtak som bygger på en grundig faglig utredning, offentlig medvirkning og politisk prosess, må være forpliktende, og ikke skal kunne fravikes i hovedtrekkene uten etter ny og tilsvarende prosess. Det er likevel hensiktsmessig at mindre endringer kan behandles på en enklere måte. Med mindre endringer mener utvalget endringer som ikke har nevneverdig betydning for noen berørte parter eller interesser. Utvalget mener vurderingen av hva som er «mindre vesentlig endring» etter loven av 1985 ofte har vært for vid, og mener at begrepet «mindre endring» skal vurderes snevrere. Dette må ses i sammenheng med at det nå også er innført et generelt krav om område- eller detaljplan for areal for bebyggelse og anlegg, og for omformingsområder. For å avklare om en endring kan regnes som «mindre», skal berørte myndigheter, eiere og festere av eiendommer som direkte berøres av endringene, ha hatt anledning til å uttale seg.

9.4.5 Til kapittel 12 Detaljplan

Kapittel 12 omhandler formål, virkemidler og planprosess for detaljplaner. Formål og virkemidler er i hovedsak like for detaljplaner og områdeplaner. Planprosessen for detaljplaner er tilpasset forventningen om at hovedtyngden av slike planer vil bli fremmet av private eller andre offentlige myndigheter enn kommunen. Det er lagt vekt på å finne grep i planprosessen som fremmer effektivitet og klar fordeling, samtidig med at plankvaliteten heves. I plan- og bygningsloven av 1985 er bestemmelsene om planforslag fra andre offentlige myndigheter og fra private skilt ut i § 29 og § 30. Disse reglene er nå tatt inn som en del av de generelle prosessbestemmelsene.

Utarbeiding av detaljplaner vil kunne gjelde mange ulike planbehov og situasjoner. En typisk situasjon vil være prosjektering av større eller mindre utbyggingsprosjekter, der detaljplanen vil inngå som en viktig del av prosjektavklaringen, og der prosjekt og plan gjensidig vil påvirke hverandre. Det legges opp til at søknad om rammetillatelse kan fremmes samtidig med detaljplanen. Det legges også opp til forenklet saksbehandling i de tilfellene hvor detaljplanen er i tråd med kommuneplanens arealdel eller områdeplan. Hensikten er at god planavklaring skal bety mer effektiv plan- og prosjektbehandling for private aktører, og samtidig et bedre grunnlag for prioriteringer av investeringer og innsats fra kommunens side.

Til § 12-1 Formål og hovedelementer

Detaljplan er en plan for bruk og vern av mindre areal og for utforming, bruk og vern av bygninger og anlegg. Detaljplan skal utarbeides der det kreves etter loven eller i plan.

Forslag til detaljplan kan fremmes av enhver som ønsker å sette i gang et byggetiltak eller vern. Kommunestyret skal påse at detaljplan utarbeides for områder i kommunen eller typer av tiltak hvor dette kreves etter kommuneplanens arealdel eller områdeplan, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og plangjennomføring for bygge- og anleggstiltak, bruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser.

En detaljplan kan utarbeides i sammenheng med arealdel til kommuneplan eller områdeplan, eller som egen planprosess. En detaljplan skal være i samsvar med gjeldende arealdel til kommuneplan eller områdeplan og vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene. Det kan likevel foretas mindre avvik og presiseringer av overordnet plan som finnes nødvendige for å gjennomføre tiltaket. Innebærer detaljplan andre avvik fra kommuneplanens arealdel eller områdeplan, må det før eller samtidig med vedtak om detaljplanen foretas nødvendig endring av den overordnete planen.

Når det er nødvendig for en god og helhetlig planløsning, kan kommunen sette som vilkår for planbehandling at planen utvides til å omfatte et større areal.

Detaljplan skal utarbeides av fagkyndige. Kongen kan i forskrift fastsette tekniske kvalitetskrav til detaljplaner og nærmere regler om kvalifisering av de som utarbeider detaljplan.

Første ledd definerer detaljplanen som en plan for bruk og vern av mindre arealer, og for utforming, bruk og vern av bygninger og anlegg. Detaljplanen er planformen for gjennomføring av utbyggingsprosjekter og tiltak, vernetiltak og sikring av ulike typer verdier. Den erstatter dagens detaljerte reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Andre ledd slår fast at alle kan fremme forslag til detaljplan, knyttet til ønske om byggetiltak eller vern. Kommunestyret skal påse at detaljplan utarbeides for de områder eller tiltak som er bestemt i kommuneplanens arealdel, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og plangjennomføring. Etter § 8-3 skal kommunestyret i forbindelse med vedtak av kommunal planstrategi vurdere kommunens planbehov, innbefattet behovet for kommunal detaljplanlegging.

Tredje ledd slår fast at detaljplan kan utarbeides i sammenheng med arealdel til kommuneplan eller områdeplan, eller som egen planprosess. Hovedregelen er at detaljplan skal være i samsvar med godkjent arealdel til kommuneplan eller områdeplan, og skal vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene. Det kan likevel gjennomføres mindre avvik og presiseringer av overordnet plan, dersom dette er nødvendig for å gjennomføre tiltaket. Dersom detaljplanen innebærer avvik ut over dette, må kommuneplanens arealdel eller områdeplanen endres før eller samtidig med vedtaket. I praksis kan dette også skje ved at detaljplanen behandles som endring av områdeplan, og følger reglene for slik plantype. Dette betinger at kommunen ønsker å gjennomføre detaljplanen, og dermed endre innholdet i områdeplanen slik at dette blir mulig. Detaljplanen kan ikke tilsvarende behandles som en direkte endring i kommuneplanens arealdel. Begrunnelsen for dette er at endringer i arealdelen betinger mer overordnede vurderinger enn det som følger av en enkelt detaljplan. Dersom det er stilt krav om områdeplan i kommuneplanens arealdel, men slik plan ikke er utarbeidet, vil et forslag om detaljplan måtte behandles etter bestemmelsene i § 11-1 første ledd. Dette innebærer at planoppgaven omdefineres til områdeplan, og at saksbehandlingsreglene for slik plan følges. Dette betinger at kommunen ønsker en slik områdeplanprosess.

Fjerde ledd gir kommunen hjemmel til å sette vilkår overfor private forslagsstillere om at et større areal tas med i detaljplanen. Et slikt krav kan begrunnes i behovet for å se et større område i sammenheng utbyggingsmessig, for å få en hensiktsmessig arrondering, av miljømessige grunner. Det vises ellers til bestemmelser om felles planlegging for flere eiendommer som kan knyttes til hensynssone etter § 9-8 tredje ledd nr. 4

Femte ledd tilsvarer § 11-1 for områdeplaner.

Til § 12-2 Rettsvirkning av detaljplan

Detaljplan har samme rettsvirkning som områdeplan, jf. § 11-2.

Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i planen ikke satt i gang senest 5 år etter vedtak av planen, kan tillatelse til gjennomføring av planen ikke gis uten nytt planvedtak. Kommunestyret kan likevel fatte vedtak om forlengelse av planen i forbindelse med vedtak av planstrategi etter § 8-3. Etter søknad fra tiltakshaver kan planvedtaket forlenges med inntil 2 år av gangen.

Første ledd slår fast at detaljplan har samme rettsvirkning som områdeplan. For områder der det er stilt krav om detaljplan i områdeplan, vil detaljeringsgraden på detaljplanen være større, både i arealformål, hensynssoner og bestemmelser. I det enkelte området vil altså den konkrete rettsvirkningen av de to plantypene være forskjellig.

Andre ledd innfører en 5-årsgrense for igangsetting av gjennomføring av detaljplan. Dersom et bygge- og anleggstiltak som hjemles i planen ikke er satt i gang innen fem år, kan det ikke gis byggetillatelse uten at det først fattes nytt planvedtak. For slikt vedtak kreves ordinær planprosess etter § 12-4. Kommunen kan likevel fatte vedtak om forlengelse av planens virkning i forbindelse med vedtak av planstrategi etter § 8-3. Etter søknad fra tiltakshaver kan også planvedtaket forlenges med inntil 2 år av gangen, uten at det kreves ny planprosess.

Til § 12-3 Innhold og utforming av detaljplan

Reglene for områdeplan om arealformål (§ 11-3), hensynssoner (§11-4) og bestemmelser (§11-5) gjelder på samme måte for detaljplan.

Det følger av ulike formål og prosessregler for områdeplan og detaljplan, at planene dekker ulike behov. Normalt vil en detaljplan gå lenger i detaljeringsgrad og bestemmelser enn en områdeplan, med mindre det legges opp til at områdeplanen skal legges direkte til grunn for utbygging eller tiltak.

Mens en områdeplan kan utarbeides grovmasket, og med krav til detaljplan, eller detaljert som direkte styringsverktøy for utbygging, skal en detaljplan alltid utarbeides detaljert. Detaljplanen vil være det viktigste styringsverktøyet for utforming av bebyggelse og anlegg, og for sikring av ulike kvaliteter knyttet til bruk eller vern. Dersom detaljplanen fremmes samtidig med søknad om rammetillatelse, vil utformingen av detaljplanen være tett knyttet opp til utviklingen av prosjektet. Dette vil gi større muligheter til visualisering av bygg, uteområder og så videre, og dermed mer realistiske medvirkningsprosjekter. Samtidig vil en slik modell forutsette at de overordnede rammene er godt avklart i områdeplan og kommuneplan. Utvalget forutsetter at de ulike muligheter og krav som stilles til utforming av detaljplanen, vil bli nærmere angitt i forskrifter, jf. § 12-1 siste ledd og § 12-4 siste ledd.

Til § 12-4 Behandling av detaljplan

For behandling av detaljplan gjelder reglene for områdeplan i § 11-6 og § 11-7 med følgende endringer og tilføyelser:

Når arbeidet med detaljplan begynner, skal forslagsstiller, når denne er en annen enn planmyndigheten selv, legge planspørsmålet fram for planmyndigheten og andre berørte myndigheter i møte. Myndighetene kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides og kan bistå i planarbeidet.

For detaljplan som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, skal forslagsstiller utarbeide planprogram og foreta konsekvensutredning etter reglene i § 1-9.

Når fullstendig forslag til detaljplan er utarbeidet, skal kommunen snarest, og senest innen 12 uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstiller underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med overordnet plan kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.

Utarbeiding av detaljplan kan slås sammen med behandling og godkjenning av søknad om rammetillatelse etter lovens kapittel XVI, jf. § 95 a nr. 1. Kommunen kan treffe samtidig vedtak om detaljplan og rammetillatelse. Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om saksbehandlingen i slike saker.

Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta detaljplaner som er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områdeplan, og hvor det ikke har vært vesentlige innvendinger fra berørte offentlige myndigheter eller interesser.

For mindre og enkle saker om detaljplan som fullt ut er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områdeplan, kan saksbehandlingen forenkles slik at planen behandles og vedtas på samme måte som mindre endring av områdeplan, jf. § 11-8, dersom det ikke er vesentlige innvendinger fra berørte offentlige myndigheter eller interesser.

For klage og innsigelse gjelder § 11-6 sjette ledd og § 11-7 tilsvarende, jf. § 1-14 og § 1-15.

Andre ledd innfører et krav om at forslagstiller av detaljplan, når dette ikke er planmyndigheten selv, skal legge planspørsmålet fram for planmyndigheten og andre berørte myndigheter i et møte - ofte kalt oppstartmøte. Med berørte myndigheter her tenkes på myndigheter på kommunalt nivå. Kommunen er ansvarlig for gjennomføring av og opplegg for oppstartmøte.

Hensikten med møtet er at kommunen blir informert om planlagt innhold og avgrensing av detaljplanen, og at kommunen kan avklare hvilken plansituasjon som finnes i området, hvilke krav til ny planlegging som vil bli utløst, og hvordan kommunen kan bistå med avklaring av planspørsmålet. Dersom planforslaget ikke ser ut til å være i tråd med vedtatt kommuneplanens arealdel eller områdeplan, skal behovet for planrevisjon og ansvarsfordeling tas opp, jf. § 12-1.

Det er forslagstiller som er ansvarlig for at kravet i § 1-8 om at alle planer, inkludert detaljplaner, skal inneholde en beskrivelse av planens formål, hovedinnhold og følger, samt forholdet til andre planer som gjelder for området, er oppfylt. Kommunen bør derfor ta opp dette i oppstartmøte. Spørsmålet om planen kan ha vesentlige virkninger, og dermed skal vurderes i forhold til tredje ledd om planprogram og konsekvensutredninger, bør også tas opp. Det er forslagstiller som har ansvar for utarbeiding av planprogram og konsekvensutredninger, som skal godkjennes av kommunen.

Av femte ledd framgår at utarbeiding og behandling av detaljplan kan slås sammen med behandling og godkjenning av søknad om rammetillatelse etter plan- og bygningsloven av 1985 kapittel XVI, og at slikt vedtak kan treffes samtidig. En slik samordning krever tilpassing mellom regelverkene. Det må sikres at ikke store ressurser brukes til detaljert prosjektering uten at plangrunnlaget er avklart; betingelsen for slik samkjørt behandling er derfor en tilstrekkelig god planavklaring på kommuneplan- eller områdeplannivå. Utvalget viser her til at Bygningslovutvalget arbeider med praktiske utforminger av denne samordningen.

Kommunestyret kan etter sjette ledd delegere sin myndighet til å vedta kurante detaljplaner, som er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områdeplan, og hvor det ikke har vært vesentlige innvendinger fra offentlige myndigheter eller interesser. Slikt vedtak kan gjøres uavhengig av detaljplanens størrelse eller kompleksitet. Bakgrunnen for bestemmelsen er å få til en mer effektiv saksbehandling av tiltaksrettede detaljplaner, som følger opp overordnet plangrunnlag. Denne bestemmelsen vil virke på samme måte som for dagens bebyggelsesplaner, ved at grunnlaget for forenklet behandling faller bort dersom planene ikke er i tråd med rammer og retningslinjer, eller dersom det kommer vesentlige merknader.

Sjuende ledd muliggjør en ytterligere forenklet saksbehandling i forhold til sjette ledd, for mindre og enkle saker, som fullt ut er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områdeplan. I slike tilfeller kan saksbehandlingsreglene for mindre endring av områdeplan i § 11-8 brukes. Det innebærer at kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe slikt vedtak. Før vedtak treffes, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket skal gis anledning til å uttale seg. For øvrig gjelder forvaltningslovens regler.

Åttende ledd gjør det klart at vedtak om detaljplan er gjenstand for innsigelse etter reglene for dette i § 1-14 og kan påklages etter reglene i forvaltningsloven og § 1-15.

Til § 12-5 Endring av detaljplan

For endring og oppheving av detaljplan gjelder reglene for områdeplan i § 11-8 tilsvarende.

Bestemmelsen innebærer at det gjelder de samme reglene for endring og oppheving av detaljplan som for utarbeiding av ny plan. Kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe vedtak om mindre endringer i detaljplanen. Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket skal gis anledning til å uttale seg. Det følger av § 12-4 sjette ledd at kommunestyret også kan delegere myndighet til å endre og oppheve detaljplaner når slikt vedtak er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områdeplan, og hvor det ikke har vært vesentlige innvendinger fra berørte offentlige myndigheter eller interesser.

9.5 Del V Særlige planleggingsoppgaver

Utvalget foreslår at enkelte viktige planleggingsoppgaver trekkes særskilt fram i loven. Felles for disse oppgavene er at de krever utstrakt samordning mellom sektorer og over administrative grenser. For disse oppgavene benyttes det i dag forskjellige planleggingssystemer, dels innenfor rammene av plan- og bygningsloven, dels med et uklart forhold til denne planleggingen. Utvalget ser behov for en klarlegging og opprydding, ved å benytte et felles og enhetlig system for disse planoppgavene. Dette er oppgaver som har nær sammenheng med den generelle samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen, og som derfor må inngå i denne planleggingen. De kan ikke løses uten et nært samarbeid mellom forvaltningsnivåene, og på tvers av sektorer. Samtidig er det oppgaver hvor staten både har et betydelig ansvar og virkemidler. Det må derfor være mulig for de aktuelle statlige myndigheter å spille en initierende og koordinerende rolle i planprosessen der dette er hensiktsmessig. Dette bør skje etter avtale med aktuelle planmyndigheter.

9.5.1 Til kapittel 13 Samordnet areal og transportplanlegging

Det vises til drøftingen foran i kapittel 7.5 om samordnet areal og transportplanlegging. Dette er en meget viktig oppgave, i kjernen av samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen, og den må løses av kommuner, fylkeskommuner og staten i fellesskap. Når det gjelder infrastruktur for transportanlegg, har staten en særlig viktig rolle for de større anleggene, som har nasjonal betydning og som i stor grad finansieres over statsbudsjettet. I dag har vegmyndighetene en egen hjemmel i plan- og bygningsloven § 9-4 til å initiere og lede deler av arbeidet med vegplanlegging etter plansystemet i loven. Utvalget ser det som avgjørende at vegplanlegging og annen transportplanlegging skjer gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven, og at det er et enhetlig mønster for planleggingen på samferdselssektoren og for plan- og bygningslovens anvendelse på samferdselsområdet. Utvalget finner det også naturlig at det fortsatt skal være mulig for sentrale samferdselsmyndigheter å overta en del av planmyndighetenes vanlige rolle i prosessen, men mener dette primært bør skje med samtykke av planmyndighetene i fylke eller kommune, og slik at denne planleggingen så vidt mulig blir en integrert del av den ordinære regionale og kommunale planleggingen. I dette kapittelet foreslås det nærmere regler for å få til en slik enhetlig og godt samordnet planlegging på denne viktige sektoren.

Til § 13-1 Ansvar for samordnet areal- og transportplanlegging

Staten, fylkeskommunene og kommunene har et felles ansvar for at arealbruk og transportbehov vurderes i sammenheng, og for at samordnet areal- og transportplanlegging inngår i den statlige, regionale og kommunale planleggingen etter denne lov.

Formålet med slik planlegging er å utvikle et arealbruks- og transportmønster med stor vekt på hensynet til bærekraftig utvikling. I arealplaner etter loven skal arealdisponeringens betydning for transportbehov og transportmønster, og miljøvirkningene, alltid inngå i planbeskrivelsen og konsekvensutredningen.

Lovens regler om arealplaner, med arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser, gjelder for planlegging av nye og utvidelse av eksisterende veger, jernbaneanlegg, havner, landingsplasser for luftfartøyer og andre transportanlegg. Statlige myndigheter skal delta i regional og kommunal planlegging etter reglene i § 1-6 og gi nødvendig veiledning.

Bestemmelsen slår i første ledd fast myndighetenes felles ansvar for samordnet areal-.og transportplanlegging, og for at denne planleggingen inngår i den ordinære planleggingen etter loven. Utvalget mener de planinstrumenter som ligger i lovforslaget på statlig, regionalt og kommunalt nivå, vil gi et godt grunnlag for en bedre transportplanlegging. Dette gjelder både for transport som økonomisk sektor og grunnlag for næringsvirksomhet med videre, og som del av en god arealdisponering hvor mange interesser skal avveies.

Etter andre ledd skal hensynet til bærekraftig utvikling tillegges stor vekt i den samordnede areal- og transportplanleggingen. Planleggingen skal legge til rette for et effektivt transportsystem, men samtidig må det legges stor vekt på hensynet til miljø og hensynet til en bærekraftig bruk av energiressursene som brukes til transport. Dette tilsier i sterk grad at det i planene tilstrebes å begrense og å redusere transportbehovet, og særlig behovet for bruk av privatbil, ved å legge til rette for kollektivtransport og bruk av sykkel, og ved å sikre fotgjengerne. Ulike transportformer og overgang mellom dem må ses i sammenheng. De transportmessige konsekvenser av den planlagte arealdisponeringen, og miljøvirkningene av transport, må alltid utredes i konsekvensutredningen, og være med i planbeskrivelse i planer som ikke krever konsekvensutredning.

Tredje ledd er tatt med for å klargjøre at arealplantypene og virkemidlene i loven gjelder for slik planlegging, og at statlige myndigheter innenfor denne sektoren skal delta i planleggingen etter loven og gi veiledning.

Til § 13-2 Planlegging av transportanlegg av regional eller nasjonal betydning

Med samtykke av vedkommende kommune eller fylkeskommune kan statlig og regional samferdselsmyndighet starte et planarbeid med sikte på vedtak om arealplan for transportanlegg av regional eller nasjonal betydning, med tilhørende arealer. Etter nærmere avtale mellom partene kan slik myndighet helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og fylkeskommunen har med å organisere planarbeidet. Gjeldende kommunale eller regionale planstrategi skal legges til grunn for planarbeidet. Oppnås ikke enighet mellom vedkommende myndighet og kommune eller fylkeskommune om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen.

For planleggingen gjelder for øvrig de vanlige regler om behandling og rettsvirkning av vedkommende plantype.

Når det er nødvendig for å sikre arealer til framtidige transportanlegg, kan vedkommende samferdselsmyndighet anmode planmyndigheten om at arealdelen av en fylkesplan eller kommuneplan gis rettsvirkning etter reglene i § 6-6 eller § 9-10 i forbindelse med vedtak av slik plan.

Så vidt mulig bør det inngås avtale mellom partene om gjennomføring av vedtatt plan.

Formålet med § 13-2 er å skape et enhetlig regelverk for planlegging på samferdselssektoren i tråd med tanken bak Nasjonal Transportplan, samt å integrere denne planleggingen på en god måte i den kommunale og regionale planleggingen etter plan- og bygningsloven. Med samferdselsmyndigheter siktes det først og fremst til veg-, jernbane-, havne- og luftfartsmyndigheter.

Bestemmelsen i første ledd bygger på nåværende § 9-4. som gir Statens vegvesen mulighet til å initiere og delvis organisere arbeidet med fylkesplaner, kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner for veger, nærmere bestemt fremme utkast til slike planer og legge dem ut til offentlig ettersyn. For planlegging av jernbaner gjelder plan- og bygningslovens system uten en slik mulighet for statlige myndigheter, jf. jernbaneloven § 4 andre ledd. Slik er forståelsen også for havneplanlegging, jf. havneloven § 27. Fra disse sektormyndighetenes side er det gitt uttrykk for ønske om at virkeområdet for § 9-4 kan utvides til også å omfatte deres planlegging. For planlegging av lufthavner (landingsplasser) er det i dag ikke direkte kopling til plan- og bygningsloven i luftfartsloven.

Til forskjell fra nåværende regel i § 9-4 legger bestemmelsen opp til at statlige samferdselsmyndigheter og de aktuelle planmyndigheter i fylkeskommunen og kommunen skal være enige om fordelingen av arbeidet. Hensikten er å sikre at den transportplanleggingen som eventuelt skjer under ledelse av statlig myndighet, er godt koplet til, og fortrinnsvis inngår i, den ordinære regionale og kommunale planleggingen. Utvalget ser dette som en viktig forutsetning for å få til en virkelig godt samordnet areal- og transportplanlegging. Utvalget vil peke på den gjensidige avhengigheten det er mellom areal- og transportplanlegging, og antar at partene har felles interesser i å finne gode og hensiktsmessige løsninger av samarbeidsoppgavene. Blir ikke partene enige, vil spørsmålet måtte avgjøres sentralt.

Når det spesielt gjelder havneutbygging, vil utvalget peke på at dette ofte vil være et tema i en kommunal eller regional kystsoneplanlegging. Det vil derfor også kunne inngå i slik planlegging, som eventuelt kan skje etter lovens kapittel 14. Prinsippene for planlegging etter kapittel 14 er de samme som etter kapittel 13.

Andre og tredje ledd er tatt med primært av opplysningsgrunner. De virkemidlene som er nevnt, synes å være særlig aktuelle for samordnete areal- og transportplaner. Blant annet vil det ofte være behov for å sikre områder til viktige transportkorridorer i en viss tid framover, før selve utbyggingen kan komme i gang. Ofte vil oppgavene også ha en karakter som gjør planlegging over kommunegrensene nødvendig.

Fjerde ledd inneholder en forpliktelse for partene til «så vidt mulig» å inngå avtale om gjennomføring av planlagte samferdselsutbygginger. Det siktes her særlig til avtaler mellom de aktuelle samferdselsmyndigheter og fylkeskommmuner og kommuner som har interesser i eller på annen måte berøres av utbyggingen. Utbygging av infrastruktur på samferdselsektoren vil ofte være en forutsetning for å realisere andre viktige deler av vedtatte kommunale eller regionale planer, og det bør være forutsigbarhet her. Det er også viktig at vedtatte planer ikke blir liggende uten å bli gjennomført og beslaglegger områder unødig eller på annen måte binder mulighetene på en uheldig måte for lang tid framover.

9.5.2 Til Kapittel 14 Kystsoneplanlegging

Det vises til omtalen av kystsoneplanlegging foran i kapittel 7.16 , hvor det redegjøres for behovet for slik planlegging og for at dette må skje som del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Det knytter seg mange viktige interesser til kysten og havet. Det er viktig at bruken av strandstrekningene langs kysten og sjøområdene utenfor ses i sammenheng og gjøres til gjenstand for en god planlegging på tvers av sektorer og administrative grenser. Dette foreslås markert i loven som en særlig planleggingsoppgave.

Til § 14-1 Ansvar for samlet planlegging i kystområdene

Planlegging i kystnære land- og sjøarealer skal skje som del av den regionale og kommunale planleggingen etter denne lov. Staten, fylkeskommunene og kommunene har et felles ansvar for bærekraftig bruk og vern av naturressursene langs kysten. Næringsmessig utnytting, samferdsel, friluftsliv, vern av natur- og kulturmiljø og andre formål skal vurderes mest mulig samlet og langsiktig, og om nødvendig for større områder under ett.

Bestemmelsen slår fast myndighetenes felles ansvar for samordning og for at denne planleggingen skjer som del av planleggingen etter loven. Det er viktig at større områder kan vurderes under ett, slik at naturforhold og ressurser kan forvaltes optimalt ut fra en samlet og langsiktig vurdering.

Til § 14-2 Kystsoneplan

Kommuner og fylkeskommuner kan utarbeide kystsoneplan for kysten med sjøen ut til grunnlinjen som arealplan, med arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser etter reglene i denne lov. I 100-metersbeltet langs sjøen gjelder § 1-13.

Kongen kan treffe vedtak om at planområdet kan strekke seg ut til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjene. Kongen kan også treffe vedtak etter § 1-3 om at statlig kystsoneplanlegging kan foretas lengre ut enn 1 nautisk mil fra grunnlinjen.

Med samtykke av vedkommende kommune eller fylkeskommune kan statlig eller regional myndighet starte et planarbeid med sikte på vedtak om kystsoneplan som arealplan etter denne lov. Etter nærmere avtale med kommunen eller fylkeskommunen kan slik myndighet helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og fylkeskommunen har med å organisere planarbeidet. Gjeldende regional eller kommunal planstrategi skal legges til grunn for planarbeidet. Oppnås ikke enighet mellom vedkommende myndighet og kommune eller fylkeskommune om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen.

For planleggingen gjelder for øvrig de vanlige regler om behandling og rettsvirkning av vedkommende plantype.

Bestemmelsens første ledd innfører, og formaliserer, begrepet kystsoneplan som en egen planform i loven. Hensikten med dette er å synliggjøre og sette navn på denne viktige oppgaven. Samtidig sies det i første ledd at det er de ordinære planformer og planverktøy i loven som skal benyttes i arbeidet med en kystsoneplan. En kystsoneplan har altså ikke egne og andre rettslige rammer og virkninger enn de ordinære planer etter loven.

En kystsoneplan kan utarbeides for en enkelt kommune, for eksempel større fjordkommuner, eller for kyststrekninger som strekker seg over flere kommuner, avhengig av behovet. Det vil være opp til de myndighetene som samarbeider om en slik plan å avgjøre hvilket område som skal omfattes av planen, og hvilke planformer som skal benyttes. En kystsoneplan kan gjerne bestå av flere formelle planer av forskjellige typer, for eksempel en fylkesdelplan for arealbruk, med eller særlig uten rettsvirkning, som trekker opp hovedlinjer for bruk og vern av kystområdet, supplert av arealdeler til kommuneplan for enkeltkommuner innenfor området Det kan også hende at flere samordnete kommunale planer gjennom interkommunalt plansamarbeid kan være hensiktsmessig for deler av området for kystsoneplanen. Også områdeplaner og eventuelt detaljplaner kan inngå, der det er nødvendig med en grundig prosess og god medvirkning fra grunneiere og andre, Slike planer kan også legges inn som ledd i gjennomføringen av en kystsoneplan for å løse mer detaljerte spørsmål. Av opplysningsgrunner er det vist til forbudet mot bygging i 100-metersbeltet i § 1-13. Gjennom arealdelen til kommuneplan kan visse virksomheter i 100-metersbeltet reguleres gjennom nærmere bestemmelser, Det må alltid utarbeides områdeplan eller detaljplan for større utbygging i 100-metersbeltet, og slike planer går foran det generelle byggeforbudet. Utvalget vil understreke at eventuelle sektorplaner i form av fylkesdelplan eller kommunedelplan kan inngå som elementer i kystsoneplanleggingen slik at det blir et enhetlig planmønster for de forskjellige delene av en kystsoneplan.

I andre ledd er det uttrykkelig åpnet for at en kystsoneplan kan omfatte sjøområder utenfor grunnlinjen, selv om kommunens areal ikke går lengre ut enn til grunnlinjen. Dette krever statlig vedtak, og medvirkning av relevante statlige myndigheter i den planleggingen. § 1-3 åpner for at Kongen kan utvide lovens virkeområde ut over 1 nautisk mil fra grunnlinjen for enkelte sjøområder og formål og virksomheter i sjø. Dette kan være nødvendig for å få en god helhet i kystsoneplanleggingen, hvor de viktigste nasjonale, regionale og kommunale oppgaver og hensyn inngår.

Tredje ledd tilsvarer § 13-2 første ledd og regulerer forholdet mellom aktuelle statlige og regionale myndigheter og planmyndighetene i kommuner og fylkeskommuner på samme måte, med prinsippet om avtale om hvordan planleggingen skal organiseres. Aktuelle myndigheter vil særlig være fiskerimyndigheter, skipsfarts-, havne- og andre samferdselsmyndigheter, og myndigheter med ansvar for natur-, kultur- og landskapsvern, friluftsliv med videre.

9.5.3 Til Kapittel 15 Samordnet vannplanlegging

Kapitlet foreslås primært på bakgrunn av EU-direktivet om samordnet vannforvaltning, som skal gjennomføres i Norge i 2004. Kapitlet er ment å legge det nødvendige institusjonelle grunnlaget for norsk iverksetting av direktivet. Som utvalget har gjort rede for foran i 7.17, er det av meget stor betydning at også denne planleggingsoppgaven skjer som del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Forvaltningen av vassdragene er nært knyttet sammen med den generelle samfunnsplanleggingen i kommuner og regioner, og til arealplanleggingen. Hovedtrekkene i kapitlet er i samsvar med mønsteret for samordnet areal- og transportplanlegginge og kystsoneplanlegging, men det er tatt hensyn til visse særlige forhold som følge av EU-direktivet.

Opplegget av denne planleggingen er fortsatt under diskusjon i de berørte departementer og direktorater. Det knytter seg derfor noe usikkerhet til dette feltet.

Et mindretall (Toven) går imot et eget kapittel om Samordnet vannplanlegging. Utvalgsmedlemmet Toven ser ikke behov for et eget kapitel om samordnet vannbruksplanlegging i plan- og bygningsloven, og viser til at det i dagens lovverk foreligger tilstrekkelig hjemmel for vannbruksplanlegging. Utvalgsmedlemmet Toven støtter derfor ikke dette forslaget. Det vises til begrunnelsen i dissens til kap 7.17 om vassdrag og vannressursforvaltning.

Merknadene nedenfor er derfor flertallsmerknader.

Til § 15-1 Hovedregel om samordnet vannplanlegging

Samordnet vannplanlegging skal skje som regional planlegging etter denne lov. Lovens regler om planlegging av og planer for arealbruk i regioner og kommuner gjelder for samordnet vannplanlegging.

Et mindretall (Toven) går imot bestemmelsen.

Bestemmelsen slår fast at det er plansystemet i denne lov som skal gjelde for den samordnete vannplanlegging som skal drives på grunnlag av EU-direktivet. Det gjelder både for lovens system for samfunnsplanlegging og systemet av arealplaner.

Til § 15-2 Vannregioner

Alle nedbørfelt med tilhørende kyst og sjøområder skal inngå i vannregioner. Kongen fastsetter grensene for den enkelte vannregion.

Et mindretall (Toven) går imot bestemmelsen.

Det vises til drøftingen foran i kapittel 7-17. EU-direktivet stiller krav om at landet inndeles i vannregioner, som er enheten for utarbeiding av vannregionplaner. Vannregioner skal bygge på vassdragenes nedbørfelt, slik at hele nedbørfeltet blir forvaltet mest mulig samlet. Grensene for vannregioner foreslås derfor fastsatt av Kongen ut fra en nærmere vurdering. Vannplanleggingen etter direktivet bør likevel så vidt mulig inngå i den regionale og kommunale planleggingen etter loven. Flertallet mener derfor det ved fastsetting av vannregioner bør tas utgangspunkt i fylkene, og at planlegging etter reglene i lovens Del III bør tilstrebes. Dette vil gjøre denne koplingen mellom vannplanleggingen og den generelle samfunns- og arealplanleggingen vesentlig enklere enn om det lages særskilte vannregioner hvor grensene går helt på tvers av de administrative grensene som plansystemet ellers bygger på. Utvalget ser at de faktiske nedbørfelt medfører behov for visse tilpassinger av grensene i forhold til fylkene. Flere elver er grenseelv mellom to fylker, og flere av de større elvene renner gjennom flere fylker. I slike tilfelle må det etableres et fylkesplanarbeid over fylkesgrensene etter de regler utvalget foreslår for interkommunalt plansamarbeid i kapittel 7.

Til § 15-3 Vannregionplan

Hvert fjerde år skal det utarbeides en vannregionplan. Så vidt mulig bør dette skje som del av fylkesplan eller som særskilt fylkesdelplan, med regionalt handlingsprogram for hver vannregion. Vannregionplan kan også behandles og vedtas som fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning. Også andre plantyper, herunder kommuneplan eller kommunedelplan, kan inngå i en vannregionplan.

Departementet kan i forskrift fastsette miljømål for vann og gi nærmere regler om utarbeiding av vannregionplaner.

Et mindretall (Toven) går imot bestemmelsen.

Bestemmelsen innfører begrepet vannregionplan, som oppfølgning av EU-direktivet. Etter EU-direktivet skal slik plan utarbeides hvert sjette år. Flertallet mener som nevnt at det er svært viktig at denne planleggingen er koplet til den alminnelige nasjonale, regionale og kommunale planleggingen. Denne planleggingen vil etter utvalgets forslag ha en 4-års syklus, hvor regjeringen hvert fjerde år legger fram en samordnet politikk for regional og kommunal planlegging (§ 4-1) og hvor det også skal utarbeides regional og kommunal planstrategi hvert fjerde år (§ 5-3 og § 8-3). Utvalget mener det beste er at vannplanleggingen inngår i dette systemet, og ikke kommer i utakt og på siden. Vi foreslår derfor at også vannregionplan skal utarbeides hvert fjerde år. Siden vanndirektivet er et minimumsdirektiv, skulle ikke en 4-årsregel medføre formelle problemer i forhold til direktivet.

I tråd med flertallets generelle syn på betydningen av å kople denne planleggingen til plansystemet i plan- og bygningsloven, mener flertallet at det regionale plannivået er særlig aktuelt. Dette foreslås sagt i bestemmelsen, jf. første ledd. Fylkesdelplan synes som den mest aktuelle planformen for en vannregionplan, og fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning kan være aktuelt. Dette kan for eksempel være ønsket av statlige myndigheter for å oppnå viktige mål i et vassdrag som renner gjennom flere kommuner, og hvor det bør være felles regler og retningslinjer for behandling av tiltak som påvirker vassdraget. Flertallet ser imidlertid at det også kan være aktuelt å lage vannplaner innenfor rammen av den enkelte kommune, eventuelt som en detaljering og gjennomføring av en mer overordnet plan. Det nevnes derfor uttrykkelig også at kommuneplan og kommunedelplan (for temaet vannforvaltning) kan inngå i en vannregionplan. Foreløpig er det en del usikkerhet om hvordan vannplanleggingen etter direktivet skal foregå. Flertallet antar at den etter hvert vil finne sin form, og at den kan utvikles til et nyansert verktøy hvor også andre plantyper vil kunne være hensiktsmessige, eventuelt i kombinasjon. Bestemmelsen åpner for dette.

Andre ledd åpner for at departementet i forskrift kan fastsette miljømål, det vil si mål for vannkvalitet med videre, og for øvrig gi nærmere regler om vannregionplanlegging. Flertallet antar at det er behov for koordinering mellom flere myndigheter som i dag har hjemmel til å stille krav til vannkvalitet, særlig vassdragsmyndighetene, forurensingsmyndighetene og helsemyndighetene.

Til § 15-4 Organisering av planarbeidet

Med samtykke av vedkommende fylkeskommune kan ansvarlig myndighet starte et planarbeid med sikte på vedtak om vannregionplan som del av fylkesplan eller som fylkesdelplan etter denne lov. Etter nærmere avtale kan slik myndighet helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i fylkeskommunen har med å lede og organisere planarbeidet. Oppnås ikke enighet mellom vedkommende myndighet og fylkeskommunen om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen.

Kongen kan i forskrift gi regler om organiseringen av arbeidet med vannregionplaner.

For planleggingen gjelder for øvrig de vanlige regler om behandling og rettsvirkning av vedkommende plantype med rettsvirkninger.

Et mindretall (Toven) går imot bestemmelsen.

Bestemmelsen legger opp til samme ordninger for fordeling av oppgaver som for samordnet areal- og transportplanlegging, og kystsoneplanlegging, jf. motivene til bestemmelsene ovenfor.

9.5.4 Til Kapittel 16 Planlegging for større sammenhengende natur- og friluftsområder og større friluftsområder omkring byer og tettsteder («markaområder»)

Det vises til omtalen av disse spørsmål foran i kapittel 7, særlig i 7.12 og 7.16. Et viktig punkt i utvalgets mandat, og i arbeidet særlig med arealplanspørsmål, er hvordan naturvernhensyn og friluftsinteresser kan varetas bedre i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Et hovedtema i den sammenheng har vært muligheten for å sikre disse interessene innenfor LNF-området i kommuneplanens arealdel. Med de forslag utvalget nå fremmer på dette punkt, vil kommunene få bedre muligheter til å avveie ulike hensyn innenfor disse områdene, blant annet ut fra naturvern- og friluftsinteresser.

På dette felt er det imidlertid også klare behov for en planlegging over kommunegrenser med det særlige formål å sikre naturvernhensyn og friluftsinteresser for større befolkningsgrupper i forhold til næringsvirksomhet og ønske om utbygging med videre innenfor den enkelte kommune. Viktige friluftsområder som ligger i nærheten av byer og tettsteder er særlig verdifulle for allmennhetens friluftsliv, og samtidig ofte særlig utsatt for utbyggingspress på forskjellige måter. Uttrykket «Marka» henspiller særlig på skogsområder omkring byer og tettsteder. Av stor verdi er imidlertid også mange høgfjellsområder, og kystområder med skjærgård og sjøområder for rekreasjon. Det er et viktig punkt at slike områder ofte har verdi for befolkningsgrupper som bor i andre kommuner enn der frilufts- og naturområdene befinner seg. Dette er derfor en særlig utfordring for plansystemet, og tilsier at også de regionale og statlige myndigheter har et ansvar.

Dette ligger bak den tanken som har vært fremmet særlig fra friluftsorganisasjonene, om en egen lov om regulering av virksomheten i slike områder ut fra frilufts- og naturvernhensyn («Marka-lov»). Forslag om dette ble også fremmet i Stortinget i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om friluftsliv, men oppnådde ikke flertall.

Utvalget mener det er en viktig oppgave å sikre større friluftsområder og naturområder for allmennheten, særlig i nærheten av byer og tettsteder. I hovedsak vil dette være den enkelte kommunes eget ansvar, og vi mener vi med de forslag vi fremmer om LRNF-areal, og areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone, vil gi kommunen et bedre verktøy for dette enn de har i dag. Samtidig ser vi at det her ofte vil være nødvendig med en planlegging over kommunegrensene, hvor også staten og regionale myndigheter delta for å komme fram til gode helhetsløsninger og sikre gjennomføring på lengre sikt. Naturvernlovens regler om områdevern vil kunne benyttes i visse tilfelle, men kan bli for stivt for mange av de situasjoner dette gjelder. Behovet for god kopling til den ordinære planleggingen i fylker og kommuner vil også ofte tilsi andre løsninger. Utvalget mener derfor bestemt at denne planleggingsoppgaven primært bør løses innenfor plan- og bygningslovens system, og at den bør trekkes fram blant de særlige planleggingsoppgaver i lovens Del V. Det må legges særlig til rette for et bredt samarbeid mellom staten, regionale myndigheter og kommunene om forvaltningen av større natur- og friluftsområder. Bestemmelsene i dette kapittel tar sikte på dette. Det er ment å være et fleksibelt redskap, som bygger fullt ut på de ordinære planformene og virkemidlene i loven. I den utstrekning de ikke når fram, må andre lover, som for eksempel naturvernloven, anvendes.

Til § 16-1 Ansvar for planleggingen

Staten, fylkeskommunene og kommunene har et felles ansvar for planlegging for bruk og vern av større sammenhengende natur- og friluftsområder av nasjonal og regional betydning, og større friluftsområder omkring byer og tettsteder («markaområder»), med sikte på å sikre natur- og friluftsverdiene i kombinasjon med annen virksomhet.

De regionale og kommunale arealplanformer i denne lov skal benyttes etter behov, med de regler som gjelder for arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser.

Kongen kan i forskrift fastsette felles planbestemmelser om utøvelse av næringsvirksomhet, og om ferdsel, i slike planområder.

Bestemmelsen slår først fast det felles ansvar staten, fylkeskommunene og kommunene har for planlegging for bruk og vern av slike større natur- og friluftsområder. Det vises til innledningen til kapitlet ovenfor. Oppgaven består i å avveie på en god måte de forskjellige interesser i disse områdene. Hovedformålet er å sikre natur- og friluftsinteressene, i kombinasjon med annen virksomhet, særlig næringsvirksomhet.

Andre ledd sier uttrykkelig at det er de ordinære planformer i loven som skal benyttes som verktøy i dette arbeidet. Dette vil i første rekke si kommuneplanens arealdel. Men også fylkesdelplan kan være aktuell når områdene strekker seg over flere kommuner og det er viktig med en enhetlig «politikk» for forvaltningen over kommunegrensene. Da kan det også være aktuelt med fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning etter forslagets § 6-6. Dette er også sagt uttrykkelig i § 16-2.

Utvalget antar at det i dette arbeidet vil kunne vise seg ønskelig med mer detaljerte og varige planer for vern eller bruk av visse områder enn det som er naturlig å fastlegge bare gjennom kommuneplan eller fylkesdelplan. Vi ser derfor for oss at det i enkelte områder - som del av den samlede planleggingen - også vil være aktuelt å utarbeide områdeplaner, og også detaljplaner, med de særlig grundige saksbehandlingsregler for disse planformene.

For å imøtekomme eventuelle behov for å samordne regler for utbygging, virksomhet, ferdsel med videre over kommunegrensene, foreslås det i tredje ledd at departementet kan gi «felles planbestemmelser» om utøvelse av næringsvirksomhet og om ferdsel i slike områder. Med dette menes at det er de ordinære hjemler i loven, knyttet til de forskjellige planer, som skal benyttes av staten på en samordnet måte. Slike bestemmelser skal primært bygge på de lokale planprosessene og uttalelser fra de respektive kommuner og andre myndigheter. Men departementet bør kunne gi slike bestemmelser som det anser nødvendig for å sikre enhetlig forvaltning og dermed likhet og forutsigbarhet både for allmenne interesser og for innbyggerne, på tvers av kommunegrenser. Utvalget viser for øvrig til den nåværende hjemmel i skogbruksloven § 17b som gir Kongen hjemmel til å gi detaljerte forskrifter om utøvelse av skogsdriften i et område for å vareta frilufts- og naturverninteresser. Utvalgets forslag vil langt på veg kunne erstatte bruken av § 17b, samtidig som den også kan anvendes utenfor skogbruket.

Til § 16-2 Planleggingen og gjennomføring

Med samtykke av vedkommende kommune eller fylkeskommune kan statlig og regional myndighet starte et planarbeid med sikte på vedtak om plan for slikt område. Etter nærmere avtale kan slik myndighet helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og fylkeskommunen har med å organisere planarbeidet. Gjeldende kommunale eller regionale planstrategi skal legges til grunn for planarbeidet. Oppnås ikke enighet mellom vedkommende myndighet og kommune eller fylkeskommune om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen.

For planleggingen gjelder for øvrig de vanlige regler om behandling og rettsvirkning av vedkommende plantype med rettsvirkninger.

Når det er nødvendig for å sikre slike natur- og friluftsområder, kan vedkommende vernemyndighet anmode planmyndigheten om at arealdelen av en fylkesplan eller kommuneplan gis særlig rettsvirkning etter reglene i § 6-6 eller § 9-10 i samband med vedtak av slik plan.

Så vidt mulig bør det inngås avtale mellom partene om gjennomføring av vedtatt plan.

Bestemmelsen legger opp til det samme mønster for samarbeid mellom statlige og lokale myndigheter som beskrevet i de øvrige kapitler i denne delen av loven. Det vil her for eksempel kunne være de statlige naturvern- og friluftsmyndighetene som tar initiativ til et planarbeid, med sikte på å sikre brede allmenne natur- og friluftsinteresser i områder som er viktige.

9.6 Del VI Bestemmelser om konsekvensutredning for sektorplaner og tiltak etter andre lover

9.6.1 Til Kapittel 17 Konsekvensutredning for sektorplaner samt tiltak etter andre lover

Dette kapittelet omfatter tiltak som kan iverksettes uten plan etter plan- og bygningsloven, og sektorplaner som ikke utarbeides etter plan- og bygningslovens planbestemmelser. Hensikten med kapittelet er å gi regler for tiltak som inngår i dagens bestemmelser om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven av 1985 kapittel VII-a og planer som kan omfattes av EUs plandirektiv, men som ikke utarbeides etter plan- og bygningslovens bestemmelser og derfor ikke vil omfattes av forslag til § 1-9.

Kapittelet omfatter derfor to typer beslutninger. For det første, tiltakene som omfattes av dagens regelverk i kapittel VII-a, men kan iverksettes uten krav til plan etter plan- og bygningsloven. Kapittel 17 er derfor et resultat av utvalgets forslag om å integrere konsekvensutredninger i plan- og tillatelsesprosessen.

For det andre omfatter kapittelet sektorplaner. Med sektorplaner menes beslutningsprosesser i sektorene som ikke gjennomføres etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Kapittelet gir rammebestemmelser for de sektorplaner som omfattes av EUs direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer (2001/42). Kapittel 17 er derfor et element i implementeringen av EUs direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer.

EUs direktiv omfatter hovedsakelig planlegging etter plan- og bygningsloven. For disse vil direktivet gjennomføres ved bestemmelsene i § 1-8 og § 1-9 med forskrift og bestemmelsene knyttet til den enkelte plantype. EUs direktiv omfatter imidlertid alle planer som har vesentlige konsekvenser og setter rammer for enkeltprosjekter. Det vil derfor kunne omfatte også andre planer/beslutninger enn planer etter plan- og bygningsloven. Definisjonen av planer/programmer i direktivet innebærer at kun sektorplaner som utarbeides i henhold til lov/forskrift omfattes. Dette medfører at de formelle kravene til hva som kan regnes som en plan/et program virker lite tilpasset norske beslutningsprosesser, og det kan være grunn til å vurdere om også planer som ikke har slik streng formell forankring likevel bør behandles etter dette kapitlet dersom de har vesentlige konsekvenser og setter rammer for enkeltprosjekter.

Flere viktige overordnete beslutnings-/planleggingsprosesser i sektorene settes i Norge i gang av Stortinget og avsluttes med at Stortinget fatter plenarvedtak. Disse planleggingsprosessene kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn, og vil i mange tilfeller også sette rammer for enkeltprosjekter. Hvorvidt de omfattes av dette kapittelet vil måtte vurderes i forhold til hver enkelt planleggingsprosess. Etter utvalgets oppfatning vil en slik vurdering av de formelle kriteriene opp mot planenes innhold være aktuell i forbindelse med utarbeiding av slike planer som nasjonal transportplan, samlet plan for vassdrag og verneplan for vassdrag.

Bestemmelsene i kapittelet vil gi de samme basiskrav til saksbehandling som § 1-9, nemlig krav til planprogram, utarbeiding av konsekvensutredning og begrunnelse, offentliggjøring av vedtak og oppfølging av konsekvensutredningen. Utvalget har vurdert at flere av de forhold som i dag reguleres i lov, jf. kap VII-a, bør nedfelles i forskrift.

Utvalget er for øvrig av den mening at det om mulig bør utarbeides felles forskrift for konsekvensutredning etter § 1-9 og17.

I det følgene gis en kortfattet kommentar til bestemmelsene. For øvrig vises det til motivene til § 1-8 og § 1-9.

Til § 17-1 Virkeområde og formål

Bestemmelsene gjelder tiltak og planer som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, og som ikke omfattes av denne lovs Del I til V.

Formålet med bestemmelsene er å sikre at virkningene blir tatt i betraktning under forberedelsen av tiltaket eller planen og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket eller planen kan gjennomføres.

Første ledd anviser bestemmelsenes virkeområde. Bestemmelsenes virkeområde er avgrenset til de planer i sektorene som ikke utarbeides etter plan- og bygningsloven (sektorplaner), og tiltak som ikke krever utarbeiding av plan etter plan- og bygningsloven, det vil si tiltak som gis tillatelse gjennom sektorlovverk. Dette gjelder i dagens system for eksempel enkelte tiltak innen landbruk.

Bestemmelsene omfatter kun planer og tiltak som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn. Utvalget har sett det som naturlig at de nærmere rammene for vurdering av vesentlige virkninger legges i forskrift, jf. omtale av § 1-9.

I andre ledd slås det fast at formålet er å sikre at tiltakets eller sektorplanens virkninger skal være kjent under forberedelsen av tiltaket/sektorplanen slik at innholdet i planleggingen kan vurderes i lys av mulige konsekvenser. Konsekvensutredningen skal foreligge før vedtak slik at den kan tas i betraktning når det fattes vedtak i saken og ved fastsetting av vilkår.

Til § 17-2 Generelle bestemmelser

For tiltak og planer som omfattes av bestemmelsene skal det tidligst mulig under forberedelsen av tiltaket eller planen utarbeides forslag til program for plan- og utredningsarbeidet. Programmet skal gjøre rede for formålet med plan- eller søknadsarbeidet, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger.

Forslag til program sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Ansvarlig myndighet skal, på bakgrunn av høringsuttalelsene, fastsette programmet som skal danne grunnlag for utarbeiding av søknad eller planforslag med tilhørende konsekvensutredning.

Konsekvensutredningen og søknad om tillatelse eller planforslag skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Det kan ikke gis tillatelse eller fattes planvedtak før utredningsplikten er oppfylt. Vedtak i saken med begrunnelse skal offentliggjøres. I begrunnelsen skal det framgå hvordan virkningene av tiltaket eller planen med innkomne uttalelser har vært vurdert. Det skal også framgå hvilke krav om oppfølgende undersøkelser og vilkår som er knyttet til gjennomføringen av tiltaket eller planen.

Det går fram av første ledd at det skal utarbeides et program for plan- og utredningsarbeidet. Programmet skal gjøre rede for formålet med plan- eller søknadsarbeidet, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger. Et slikt program må også, for å gi tilstrekkelig grunnlag for innspill fra berørte myndigheter og allmennheten, inneholde eller følges av en beskrivelse av tiltaket/sektorplanen i likhet med det som inngår i en melding etter dagens KU-bestemmelser. Det gis tilsvarende bestemmelse i § 1-8. Bestemmelser om plan- og utredningsprogram legger til rette for en åpen og målrettet tidlig fase i planleggingen av tiltak og forberedelse av sektorplaner. Erfaring fra dagens KU-bestemmelser viser at dette kan legge til rette for effektiv plan/søknadsbehandling, og at konflikter synliggjøres på et tidspunkt det er mulig å foreta endringer og utvikle gode alternativer.

Allmennheten og berørte myndigheter gis i andre ledd mulighet til å komme med innspill til plan- og utredningsprogrammet ved at forslaget skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Disse uttrykkene er nærmere definert i § 1-7. Dette er i samsvar med det som også gjelder etter dagens regler om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven kapittel VII-a. Det ivaretar hensyn til allmennhetens rett til deltakelse, og sikrer tilgang på relevant informasjon på et tidlig tidspunkt.

I tredje ledd vises det til at ansvarlig myndighet skal ta hensyn til de innspillene som gis i forbindelse med høring av utkast til plan- og utredningsprogram ved fastsetting av program. Programmet skal danne grunnlag for utarbeiding av konsekvensutredningen.

Ansvarlig myndighet for tiltak etter bestemmelsene vil, i likhet med dagens bestemmelser, være den myndighet som gir tillatelse etter særlov. Det er naturlig at dette prinsippet også legges til grunn for sektorplaner, slik at ansvarlig myndighet vil være den aktuelle sektormyndighet.

Ifølge fjerde ledd skal konsekvensutredningen og søknad om tillatelse eller forslag sektorplan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, jf. 1-7. I tråd med bestemmelsen i første ledd skal konsekvensutredningen inngå i vurderingen med hensyn til om plan/tiltak skal vedtas/gis tillatelse, ved fastsetting av eventuelle vilkår knyttet til gjennomføring og i forbindelse med krav til overvåkning av tiltaket.

Det kan ifølge femte ledd ikke gis tillatelse før utredningsplikten er oppfylt, dvs at konsekvensutredningen oppfyller de krav som er stilt i plan- eller utredningsprogrammet samt eventuelle relevante krav til utredninger som har kommet fram gjennom høringen. Ansvarlig myndighet vil, på bakgrunn av konsekvensutredningen og høringsuttalelsen til denne, ha et ansvar for eksplisitt å vurdere om beslutningsunderlaget (konsekvensutredningen) er godt nok, og denne vurderingen vil inngå som en del av innstillingen i saken.

Vedtaket i saken, jf. sjette ledd skal offentliggjøres med begrunnelse. Denne bestemmelsen inngår i dagens KU-bestemmelser og i EUs plandirektiv, og sikrer allmennheten og berørte myndigheter innsikt i beslutningsprosessen og de vurderingene som gjøres. Det stilles også krav til at oppfølgende undersøkelser og vilkår knyttet til gjennomføring av sektorplanen/tiltaket skal gå fram av vedtaket. Innholdet i krav om oppfølgende undersøkelser vil, som for planer etter plan- og bygningsloven, være avhengig av hvilke problemstillinger som inngår i sektorplanen eller reises i sammenheng med tiltaket. Det vil også være forskjell på om undersøkelsene er knyttet til en sektorplan eller et konkret tiltak. Hvordan begrepet vilkår skal forstås vil også avhenge av hvilken beslutning som skal fattes og de krav som er mulig å stille i henhold til relevant regelverk. Vilkår for tiltak som omfattes av dette kapitlet vil være hjemlet i sektorlovverk. Dersom det skal utarbeides et miljøoppfølgingsprogram bør kravene til oppfølgende undersøkelser og vilkår inngå i dette, jf. også omtalen av § 1-9 og § 11-5 nummer 10.

Til § 17-3. Forholdet til andre stater

For planer og tiltak etter dette kapittelet som kan få vesentlige negative virkninger i en annen stat skal vedkommende stat varsles og gis anledning til å medvirke i planleggingsprosessen.

Bestemmelsen slår fast at annen stat skal varsles dersom planen eller tiltaket kan medføre vesentlige negative konsekvenser for denne. Dette medfører at saken sendes på høring også til rette myndighet i annen stat, og at høringsuttalelser fra allmennheten og myndigheter i denne staten skal vurderes på linje med innspill fra norske aktører. Tilsvarende bestemmelse foreslås i § 1-9. Denne bestemmelsen videreføres fra dagens bestemmelser om konsekvensutredning (plan- og bygningsloven av 1985 § 33-9), og varetar Norges forpliktelser i henhold til Espookonvensjonen i tillegg til EUs direktiver om konsekvensutredninger. Utvalget foreslår at utforming av mer detaljerte prosedyreregler gjøres i forskrift.

Til § 17-4 Kostnader

Kostnadene ved utarbeiding av konsekvensutredning bæres av forslagsstiller.

Bestemmelsen slår fast at forslagsstiller skal bære kostnadene ved å utarbeide plan- og utredningsprogram og konsekvensutredningen. Tilsvarende foreslås i § 1-9. For sektorplaner vil dette i de fleste tilfeller være sektormyndighet. Dette viderefører dagens system som medfører at tiltakshaver bærer kostnadene ved utarbeiding av melding med forslag til utredningsprogram og konsekvensutredningen, samt tiltak for å sikre offentlighetens medvirkning i denne sammenhengen.

Til § 17-5 Forskrifter

Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om planer og tiltak som omfattes av dette kapittelet og utfyllende bestemmelser om konsekvensutredning.

I forbindelse med konsekvensutredning av tiltak og sektorplaner reiser det seg en rekke detaljspørsmål som utvalget ikke finner det naturlig å regulere eller fastlegge i selve loven. Bestemmelsen gir Kongen nødvendig hjemmel til å gi slike forskrifter som finnes nødvendig for at tiltakshaver og sektormyndighet skal kunne foreta konsekvensutredninger i forbindelse med forberedelse av tiltak og sektorplaner på en hensiktsmessig og juridisk korrekt måte. Herunder kan det gis forskrifter om hvilke typer av tiltak og sektorplaner som vil kreve konsekvensutredning, eventuell prosedyre for vurdering av om konsekvensutredning kreves og for å bestemme innhold og opplegg (som må koples til arbeidet med plan- og utredningsprogram), hva som skal anses som vesentlige virkninger, hvilke typer av virkninger som skal utredes, og hvordan utredningene skal gjøres. Det kan oppstå tvil om hvorvidt en plan eller tiltak krever konsekvensutredning, og om det er reglene her eller etter § 1-9 som gjelder. Kongen kan i forskrift også gi nødvendige regler for å avklare slike forhold.

9.7 Del VII Avtaler om gjennomføring m.v.

9.7.1 Kapittel 18 Vilkår om ytelser i tillatelse til utbygging. Utbyggingsavtale

Dette kapittelet er nytt i forhold til dagens lov. Det må sees på bakgrunn av behovet for bestemmelser i loven som kan lette gjennomføringen av planer, og den diskusjonen som har vært i den senere tid om bruk av utbyggingsavtaler. Det vises til omtalen foran i kapittel 2.4.4. Utvalget vil understreke at bruk av utbyggingsavtaler kan være et hensiktsmessig og sterkt forenklende virkemiddel i forbindelse med gjennomføring av planer. Samtidig er det viktig at de rettslige rammene er klare. Behovet for regler knytter seg særlig til de situasjoner hvor det skal gjennomføres en større utbygging av boliger, fritidshus eller næringsvirksomhet i et nytt område, og som nødvendiggjør nyanlegg eller utvidelse av veg, vann, avløp, energiforsyning eller liknende, og som også vil medføre økt etterspørsel etter sosiale tjenester som skoler, barnehage, sykepleie, eldreomsorg med videre.

Utvalget mener at det i loven bør tas inn bestemmelser med et dobbelt formål: å legge til rette for gjennomføring av planer ved at tillatelse gjøres betinget av visse gjennomføringstiltak, og å trekke opp grensene for hva kommunen kan kreve eller avtale av slike ytelser fra utbyggere, samt sikre en forsvarlig saksbehandling i forhold til planleggingen. Kapittelet bygger på at betingelser om ytelser fra utbygger enten kan settes ensidig som et vilkår i planvedtak eller tillatelse, eller kan avtales mellom kommunen som planmyndighet og utbyggeren, det vil si tiltakshaveren. Ut fra den politiske diskusjonen - og avklaring gjennom Stortingets drøfting - av hva som bør være rammene for utbyggingsavtaler, legger utvalget til grunn at rammene for ensidige vilkår og for avtaler bør være de samme, og at de bør være relativt stramme. Dette er lagt til grunn for oppbyggingen av kapitlet. Temaet ligger i skjæringsfeltet mellom planleggingen og reglene om behandling av enkeltsaker etter loven.

Utvalget antar at disse reglene vil kunne være et alternativ til bruk av reglene om refusjon i kapittel IX i dagens plan- og bygningslov. Disse reglene er kompliserte, og de reglene utvalget her foreslår, vil kunne innebære en meget betydelig forenkling.

Til § 18-1 Vilkår om ytelser i tillatelse til utbygging

Innenfor de rammene som følger av reglene om offentlige anskaffelser, kan kommunen i forbindelse med planvedtak eller tillatelse etter denne lov gjøre utbygging betinget av at tiltakshaver besørger eller helt eller delvis finansierer veg, annet anlegg for offentlig kommunikasjon, anlegg for energiforsyning, vanntilførsel og avløp, og fellesarealer, som kommunen påviser er nødvendig for å gjennomføre utbyggingen. Med veg forstås kjørebane med fortau og snuplasser, gangveg, sykkelsti, turveg og offentlig plass, hvor private avkjørsler blir tillatt. Betingelsen kan også gjelde avbøtende tiltak, jf. § 1-9.

Kommunen kan ikke sette betingelser om andre ytelser, eller motta gaver som har sammenheng med planvedtaket eller tillatelsen.

Bestemmelsen trekker opp rammene for hvilke ytelser som kan pålegges utbyggeren av et område - tiltakshaveren - i form av vilkår eller betingelser for utbyggingen. Dette gjelder andre ytelser enn de restriksjoner med videre som kan pålegges gjennom planbestemmelser, nærmere bestemt med hjemmel i kapittel 9 til 12.

Første ledd slår fast at kommunen kan gjøre utbygging på grunnlag av planvedtak eller tillatelse etter denne lov betinget av bestemte ytelser fra tiltakshaver. Bestemmelsen gir kommunen grunnlag for å fastsette vilkår om slike ytelser i forbindelse med vedtak av en kommunal arealplan (kommuneplanens arealdel, områdeplan eller detaljplan). Kommunen kan altså for eksempel i forbindelse med at et areal legges ut for utbygging i en områdeplan eller detaljplan, fastsette at utbyggingen bare kan skje dersom utbyggeren oppfyller betingelsen om ytelser. Dette vilkåret vil i første omgang rette seg mot enhver som skal stå for gjennomføringen av planen. Formaliseringen av dette i forhold til en bestemt utbygger (tiltakshaver) vil skje i form av vilkår i den endelige tillatelsen til tiltaket etter lovens regler.

De ytelser som kan kreves etter første ledd, er det som gjerne går under fellesbetegnelsen «teknisk infrastruktur» i forbindelse med en utbygging. Dette tilsvarer i hovedsak de infrastrukturtiltak som omfattes av plan- og bygningslovens regler om refusjon (kap IX). Etter § 46 i dagens lov kan det ikke kreves refusjon for utgifter til offentlig vegstrekning hvor private avkjørsler ikke blir tillatt, og det bør da heller ikke kunne stilles krav om at en utbygger skal besørge eller finansiere slik vegstrekning. I tillegg er tatt med anlegg for energiforsyning, særlig med tanke på fjernvarmeanlegg o.l. Listen er ment å være uttømmende.

Bestemmelsen presiserer at mulighetene til å stille slike betingelser begrenses av reglene om offentlige anskaffelser etter lov av 27. november 1992 nr. 116 med forskrifter. Det følger generelt av disse reglene at arbeid som skal utføres for kommunen, skal settes ut på anbud. Disse reglene vil gjelde også for de arbeider som skal utføres som betingelse for at et område utbygges. Utvalget finner det ikke mulig eller nødvendig å gå inn i detaljene i dette regelverket, men ser det som hensiktsmessig å la dette forholdet komme klart fram i lovteksten av opplysningsgrunner. Det er også på denne bakgrunn uttrykksmåten «besørger eller helt eller delvis finansierer» skal forstås. Det vil - så vidt utvalget har forstått - ikke være adgang for kommunen til å pålegge tiltakshaveren selv å utføre arbeidene, fordi dette må antas å være i strid med reglene om offentlige anskaffelser. Tiltakshaveren må enten pålegges å betale kommunens kostnader, eller «besørge» at arbeidet ble utført. I begge tilfelle må reglene om offentlige anskaffelser følges når kontrakt inngås om de konkrete arbeidene.

Det er bare tiltak som er «nødvendig for å gjennomføre» utbyggingen, som kan settes som vilkår for utbygging. Vilkårene må altså for det første knytte seg til gjennomføringen - når planen skal iverksettes. For det andre må de være nødvendige for å gjennomføre utbyggingen. Det kan for eksempel ikke settes vilkår om at utbyggeren finansierer en veg med større kapasitet enn det som den aktuelle utbyggingen krever, med tanke på en mulig framtidig utbygging. En slik merkostnad må kommunen eventuelt dekke selv. Det er ikke uvanlig at kommunen krever et økonomisk bidrag («gebyr» eller lignende) av en utbygger i forbindelse med en utbygging, for eksempel et bestemt beløp pr. boenhet, til dekning av kommunens merutgifter i forbindelse med utbyggingen. Dette kan godtas etter regelen her dersom beløpet skal brukes til å dekke kommunens nødvendige utgifter til de formål som her er nevnt, for det aktuelle utbyggingsområdet. (Utvalget har ikke vurdert hvorvidt det kan foreligge andre hjemler for slike økonomiske bidrag.) Det er kommunen som må påvise at tiltakene og kostnadene er nødvendige. I dette ligger en «bevisbyrde» for kommunen.

Listen i første ledd er uttømmende, men dette er for ordens skyld presisert i andre ledd. Det er for eksempel ikke adgang til å sette vilkår om å besørge eller helt eller delvis dekke utgifter til offentlig «sosial infrastruktur», det vil si utbygging eller utvidelse av skoler, eldreinstitusjoner med videre. For den nærmere begrunnelsen for dette, og diskusjonen av disse spørsmål, vises til drøftingene foran i kapittel 2.4. For å unngå usikkerhet om hvor grensene her går, og fjerne mulighetene for omgåelse, sies det også uttrykkelig at kommunen ikke kan motta gaver som har sammenheng med tillatelsen. Situasjonen kan for eksempel være den at kommunen går imot utbygging av et større boligområde fordi den vil kreve utvidelse av skolekapasiteten. Kommunen kan da ikke ta imot et tilbud fra utbyggeren om et økonomisk bidrag til skolebudsjettet, selv om dette ville ha muliggjort utbyggingen.

Til § 18-2 Definisjon av, og adgangen til å inngå, utbyggingsavtale

Med utbyggingsavtale menes i denne lov en avtale mellom kommunen og en tiltakshaver om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens myndighet som planmyndighet etter denne lov. En utbyggingsavtale er å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2.

Kommunen kan inngå utbyggingsavtale innenfor de rammer som gjelder for offentlige anskaffelser og med de begrensninger som følger av reglene i dette kapitlet.

Begrepet utbyggingsavtale brukes til dels om avtaler av forskjellig karakter og innhold. Når utvalget nå foreslår regler om utbyggingsavtaler, er det nødvendig å definere dette uttrykket i forhold til bruken i loven her. Første ledd definerer utbyggingsavtale. Det som er spesielt for en utbyggingsavtale er for det første at den gjelder utbygging av et område. Den gjelder hvordan utbyggingen skal skje eller andre vilkår for at utbyggingen kan tillates. For det andre må kommunens grunnlag for å inngå en slik avtale være kommunens myndighet som planmyndighet. Kommunen kan også i andre egenskaper inngå avtale med en utbygger. Dersom kommunen for eksempel eier og vil selge et område som ønskes bygget ut, kan kommunen sette vilkår i salgsavtalen om hvordan utbyggingen skal skje i egenskap av selger. Dette er ikke en utbyggingsavtale etter reglene her.

I og med at grunnlaget for utbyggingsavtalen er kommunens myndighet som planmyndighet, dreier dette seg om utøvelse av offentlig myndighet, selv om det skjer i form av en avtale. Avtalen er derfor et vedtak slik dette defineres i forvaltningsloven § 2: «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)». Det er nærmere bestemt et enkeltvedtak etter forvaltningslovens definisjon i § 2. Det følger av dette av det i utgangspunktet er forvaltningsrettslige regler, og ikke privatrettslige avtaleregler, som gjelder for avtalen. Oppstår det tvister om avtalens innhold eller i forbindelse med oppfyllelse av avtalen vil likevel avtalerettslige regler kunne supplere de forvaltningsrettslige, ut fra en konkret vurdering. Såkalte forvaltningsavtaler - hvor forvaltningsrett og avtalerett møtes - er et komplisert og noe uklart rettsområde. Det vil til sjuende og sist kunne bli domstolenes oppgave å avgjøre de spørsmål som her kan reise seg.

Andre ledd sier først at kommunen kan inngå utbyggingsavtale. Utvalget mener det i alminnelighet bør være kommunestyret selv som behandler en utbyggingsavtale, men utelukker ikke muligheten for at avtalen kan inngås av annet organ. Som en viktig påminnelse presiserer bestemmelsen at en utbyggingsavtale alltid må ligge innenfor de reglene som gjelder for offentlige anskaffelser, og de begrensninger som forøvrig følger av reglene i kapittelet. Dette gjelder både de materielle skranker etter § 18-3 og saksbehandlingsreglene i § 18-4.

Tredje ledd slår fast den prinsipielt viktige regelen at kommunen ikke kan utøve et press mot en utbygger ved å sette krav om utbyggingsavtale som vilkår for å ta plan eller søknad opp til behandling etter lovens regler. Såvidt utvalget har forstått, har det forekommet tilfeller av dette, og formålet med regelen er å fjerne all tvil om spørsmålet.

Til § 18-3 Utbyggingsavtalens innhold

En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelse om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Slik avtale kan også gå ut på at tiltakshaver skal besørge eller helt eller delvis finansiere bestemte ytelser knyttet til utbyggingen, innenfor de rammene som følger av § 18-1 og reglene om offentlige anskaffelser.

Avtalen må ikke legge vesentlige bånd på den brede vurderingen av alle interessene som knytter seg til bruken av arealet.

Et av de viktigste spørsmålene i diskusjonen om utbyggingsavtale har vært hva en utbyggingsavtale kan gå ut på: Hva kan en kommune oppnå av fordeler, og hva kan utbygger forplikte seg til, gjennom en utbyggingsavtale? Utvalget har forstått det slik at det rettslig sett kan være mulig å avtale vilkår som går noe lengre enn det en myndighet har hjemmel for å kreve ved ensidig pålegg. Det vises imidlertid til drøftingen av emnet foran i kapittel 4.2 Det synes å være tverrpolitisk enighet i Stortinget om at det bør settes klare rammer for hva som her skal kunne avtales. I Innst. O. nr. 67 (2002-2003) uttaler komitemedlemmer fra alle partier at det må settes grenser for hva som kan avtales gjennom utbyggingsavtaler, og at utbyggingen ikke skal belastes med kostnader til utvikling av sosial infrastruktur som skoler, barnehager, med videre. Utvalget legger til grunn at stortingsflertallet mener det ikke bør være adgang til å avtale vilkår som går ut over det som kan pålegges, og at rammen for dette bør være stram.

Dette er bakgrunnen for formuleringen i første ledd. Her sies det først at en utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelse om i arealdel til kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. I dette ligger for det første at det er de materielle rammene for kommunens adgang til å gi bestemmelser i slike planer som også er rammene for det som kan avtales. Dette omfatter også selve arealformålet. Avtalen utvider altså ikke kommunens adgang til å gi bestemmelser. Men avtalen kan gjerne gå ut på presiseringer av slike bestemmelser. For det andre gjøres det klart, ved uttrykket «har gitt bestemmelser om», at en utbyggingsavtale ikke kan foregripe planvedtaket. En utbyggingsavtale må i tid inngås etter at planvedtaket er truffet. Dette sies også uttrykkelig i § 18-4 fjerde ledd. Videre sies det at en utbyggingsavtale kan gå ut på at utbyggeren skal besørge eller helt eller delvis finansiere slike ytelser som kommunen kan stille vilkår om etter § 18-1. Det gjelder altså her de samme rettslige grensene for avtalevilkår som for vilkår fastsatt ved ensidige pålegg. Kommunen kan heller ikke gjennom avtale oppnå at en utbygger gir bidrag for eksempel til utbygging av skolekapasiteten eller annen sosial infrastruktur, selv om utbyggingen vil medføre behov for dette. I dette spørsmålet har utvalget valgt å legge til grunn det som det her synes å være tverrpolitisk enighet om i Stortinget. Også her vil reglene om offentlige anskaffelser kunne sette grenser.

Andre ledd sier at avtalen ikke må legge vesentlige bånd på den brede vurderingen av alle interessene som knytter seg til bruken av arealet. Utgangspunktet for denne bestemmelsen er at et planvedtak alltid skal bygge på en bred skjønnsmessige vurdering av alle berørte interesser som knytter seg til det arealet planen skal gjelde for. Bruken av avtaleformen bygger på forhandlinger mellom kommunen og utbyggeren. Avtalen inngås mellom disse to partene, men det vil ofte være mange interesser som knytter seg til det området avtalen gjelder for, og som kommunen har plikt til å ta hensyn til i forhandlingene med utbyggeren. Avtalen må ikke medføre at kommunen ikke også oppfyller sin plikt til å foreta en slik bred vurdering. Dette er også søkt varetatt gjennom saksbehandlingsreglene i § 18-4.

Til § 18-4 Saksbehandling, offentlighet og medvirkning

Når forhandlinger om en utbyggingsavtale påbegynnes, skal dette gjøres offentlig kjent gjennom varsel og offentlig kunngjøring etter reglene i § 10-2 første ledd. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser i samsvar med reglene i § 1-7 som grunnlag for sin deltakelse i forhandlingene.

Omforent forslag til avtale skal gjøres offentlig minst 4 uker før den legges fram for godkjennelse i kommunen.

Dersom utbyggingen krever ny eller revidert områdeplan eller detaljplan, skal forslaget til avtale følge planforslaget som en del av dette i forbindelse med planbehandlingen. Det samme gjelder dersom arealet samtidig er under regulering eller omregulering i områdeplan eller detaljplan, og avtalen gjelder forhold av betydning for reguleringen.

Utbyggingsavtale er ikke bindende for kommunen før det foreligger vedtatt plan.

Bestemmelsen gir regler om saksbehandlingen for utbyggingsavtaler. Begrunnelsen er behovet for åpenhet om slike avtaler, og at de ikke skal kunne foregripe - og dermed i realiteten undergrave - de brede prosessene som gjelder for arealplaner etter loven. Det som avtales, vil kunne ha stor betydning for andre berørte, som for eksempel naboer og andre som bruker det området som skal bygges ut. Det kan være viktige forhold som det bør tas hensyn til i detaljutformingen, og som kan være tema i avtalen. Første ledd sier at det skal gjøres offentlig kjent at forhandlinger om utbyggingsavtale påbegynnes, etter reglene om varsel og offentlig kunngjøring for kommuneplanens arealdel etter § 10-2 første ledd, og som forøvrig også gjelder for områdeplan og detaljplan, jf. § 11-6 første ledd og § 12-4 første ledd. Det er svært viktig at kommunen innhenter synspunkter fra alle berørte interesser som grunnlag for forhandlingene, og dette slås fast i andre punktum, med henvisning til den alminnelige regelen om medvirkning i § 1-7. Kommunen bestemmer selv omfanget og opplegget for slik medvirkning, som må stå i et rimelig forhold til hva avtalen omfatter og sakens betydning for berørte grupper. Dersom innholdet i avtalen i det vesentlige består i å presisere forhold som er avgjort i en nylig vedtatt plan, vil medvirkningsprosessene kunne begrenses.

Selve avtaleforhandlingene vil ikke være åpne, men et omforent forslag som skal forelegges kommunestyret eller annet organ for godkjennelse, må offentliggjøres senest 4 uker før forslaget formelt fremmes for det organ som skal fatte vedtak om avtalen. Hensikten er at berørte parter skal kunne si sin mening om avtalen.

I praksis vil en utbygging ofte kreve nytt planvedtak, eller en utbygging har betydning for arbeidet med å regulere et område. I begge tilfelle blir det svært viktig at det er en god kopling mellom avtale og planprosess. Dette reguleres i tredje og fjerde ledd. Forslaget til avtale skal følge planforslaget som en del av dette i forbindelse med planbehandlingen. Utkast til avtale vil som nevnt kunne foreligge lenge før planen tas opp til sluttbehandling. Men bindende avtale kan ikke inngås før etter at vedkommende plan er endelig vedtatt. Poenget er at planprosessen etter loven skal være fullført før avtalen formaliseres. Det er ikke noe i vegen for at dette for eksempel skjer i ett og samme møte i kommunestyret, dersom prosessene har gått parallelt.

Til § 18-5 Endring av utbyggingsavtale

For endring av utbyggingsavtale gjelder forvaltningsrettslige regler om omgjøring. Endring av en utbyggingsavtale som medfører endring av vedtatt plan kan likevel foretas i samsvar med planendringen når denne er behandlet og vedtatt etter lovens regler. § 18-4 gjelder tilsvarende.

Bestemmelsen bygger på at en utbyggingsavtale er et forvaltningsvedtak, og at det er forvaltningsrettslige regler om omgjøring som gjelder for endring av en avtale. Dersom endringen innebærer en planendring, kommer reglene for dette til anvendelse. Det er etter loven i dag en vid adgang for kommunen til å endre en kommuneplan eller en reguleringsplan, og denne vide adgangen videreføres i det nye lovforslaget for kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan.

En endring vil imidlertid kunne ha betydning for andre interesser, som for eksempel kan være særskilt varetatt i den opprinnelige avtalen. Det må derfor gjelde de samme saksbehandlingsregler for endring av en avtale i forbindelse med planendring som gjelder for inngåelse av avtale. Dette er slått fast i siste punktum.

9.8 Del VIII Diverse bestemmelser

9.8.1 Til Kapittel 19 Dispensasjon fra byggeforbudet etter § 1-13, plankrav og plan. Midlertidig bygge- og deleforbud

§ 19-1 Dispensasjon fra byggeforbudet etter § 1-13, plankrav og plan

Etter søknad kan kommunen i særlige tilfelle gi dispensasjon fra byggeforbudet etter § 1-13, arealdelen til kommuneplan, områdeplan og detaljplan samt fra fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning etter nærmere bestemmelse av Kongen. Innenfor lovens ramme kan kommunen også gi dispensasjon fra lovens krav om detaljplan eller områdeplan, jf. § 9-6.

Dispensasjon kan gis dersom hensynene bak byggeforbudet i § 1-13 eller planen ikke blir skadelidende, og fordelen ved å gi dispensasjon anses for å være større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Departementet kan i forskrift legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, for bestemte typer tiltak, eller i bestemte områder av landet til statlig eller fylkeskommunal myndighet.

Det kan stilles slike vilkår for å gi dispensasjon som anses nødvendige for å oppfylle kravet i andre ledd.

Fylkeskommunen, og statlige fagorgan hvis saksområde blir direkte berørt, skal være gitt mulighet til å uttale seg før dispensasjon gis. For større bygge- og anleggstiltak, og andre tiltak som kan ha vesentlig virkning, skal søknad om dispensasjon fra plankrav sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn.

Før det gjøres vedtak, skal naboer og gjenboere varsles på den måten som er nevnt i § 94 nr. 3.

Et mindretall (Toven) går imot forslaget til femte ledd andre punktum.

Forslaget innebærer at loven får en egen dispensasjonsbestemmelse for dispensasjon fra byggeforbudet i 100-metersbeltet, fra lovens krav om detaljplan og områdeplan, og fra vedtatte arealplaner. Utvalget legger til grunn at det fortsatt vil være aktuelt med en dispensasjonsbestemmelse for andre spørsmål, og forutsetter at nåværende § 7 opprettholdes med de nødvendige justeringer. Utvalget fremmer ikke forslag til endringer av § 7, men viser til det forslaget som ble fremmet i NOU 2001:7. Det vises også generelt til drøftingen av dispensasjonsspørsmålet i NOU 2001:7 kapittel 17.2, og til kapittel 2.4.1 ovenfor i denne utredningen. Utvalget forutsetter at Bygningslovutvalget vurderer endring i nåværende § 7 som dispensasjonsbestemmelser for byggesaksdelen.

Forslaget bygger på det forslaget som ble fremmet i NOU 2001:7. Hensikten var en viss innstramming og klargjøring av dispensasjonsadgangen særlig i forhold til forbudet mot bygging i 100-metersbeltet og vedtatte planer. Dette forslaget fikk i det vesentlige tilslutning under høringen, men kommunene var generelt skeptiske til å åpne for at dispensasjonsmyndigheten skulle kunne legges til annet forvaltningsnivå enn kommunen.

Forslaget er noe justert i forhold til tekstforslaget i NOU 2001:7, og teksten er bragt i samsvar utvalgets forslag til planformer. Den tidligere henvisningen til det faste utvalget for plansaker er tatt ut siden kravet om et slikt utvalg i gjeldende lov foreslås sløyfet av utvalget.

Utvalget viser ellers særlig til at denne bestemmelsen også gjelder dispensasjon fra lovens krav om detaljplan eller områdeplan. Dette kravet er nedfelt i § 9-6 tredje ledd, jf. § 9-7, § 11-1 og § 12-1. Det kan gis dispensasjon innenfor lovens rammer. Med dette siktes det blant annet til loven krav om konsekvensutredninger ved tiltak med vesentlige virkninger. Det kan ikke gis dispensasjon fra plankravet dersom planen faller innenfor virkeområdet til § 1-9. Utvalget viser også til at loven har et generelt system for å vareta ulike hensyn gjennom brede beslutningsprosesser, krav til medvirkning og så videre som ikke kan settes til side ved å dispensere fra plankravet. Det kreves detaljplan eller områdeplan ved utbygging på et område som i kommuneplan er lagt ut til areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse. Her har altså kommunen bestemt at det skal kreves detaljplan eller områdeplan, med det arealformål som er bestemt i arealdelen. Slik plan kreves også etter loven for «større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger». Her vil det kunne være mange interesser som berøres sterkt, og dispensasjon skal her bare kunne gis unntaksvis. Flertallet , alle unntatt medlemmet Toven, mener dispensasjon fra dette kravet bare kan gis etter en grundigere saksbehandling enn det som er vanlig for dispensasjonssaker. Det er helt nødvendig at de forskjellige sektormyndigheter og andre berørte interesser får saken på høring, og at det er bred offentlighet om saken. Det er derfor stilt særlig krav i femte ledd til behandlingen når det søkes dispensasjon fra plankravet for slike tiltak. Her må saken som et minimum være gjenstand for høring og offentlig ettersyn.

Mindretallet (Toven) går i mot forslaget til femte ledd andre punktum, da det ikke bør stilles strengere krav til prosess ved dispensasjon fra plankrav, enn for dispensasjon fra innhold i plan. Det påpekes videre at dette forslaget framkom i avslutningsfasen av utvalgets arbeid, og at problemstillingen ikke har vært gjenstand for grundig drøfting i utvalget.

§ 19-2 Midlertidig forbud mot deling og byggearbeid

Finner kommunestyret at et område bør undergis ny planlegging etter kap. 9 til 12 i loven her, kan det bestemme at tiltak som nevnt i § 81, § 86a, § 86b og § 93 ikke settes i gang før planspørsmålet er endelig avgjort. Det samme gjelder andre tiltak som vil kunne vanskeliggjøre planlegging eller gjennomføring av planen.

Kommunen kan samtykke i at en eiendom blir delt eller et arbeid utført, hvis det etter kommunens skjønn ikke vil vanskeliggjøre den nye planen.

Gjelder den påtenkte plan arealformålet omforming og fornyelse (§ 11-3 nr. 2, jf. § 12-2), kan kommunen også bestemme at grunneier (rettighetshaver) ikke uten samtykke fra kommunen kan råde rettslig over eiendom i omformings- og fornyelsesarealet på en måte som kan vanskeliggjøre eller fordyre gjennomføringen av planen. Kommunen skal la slikt vedtak tinglyse på de berørte eiendommer.

Er planspørsmålet ikke endelig avgjort senest 2 år etter at forbud er nedlagt, faller forbudet bort og tinglyst vedtak etter tredje ledd skal slettes. Tidligere innsendte forslag til deling og søknader om byggetillatelse tas straks opp til behandling og avgjørelse. Kommunen kan i tilfelle fastsette tomtegrenser og bebyggelsens beliggenhet, høgde og grunnflate.

Departementet kan i særlige tilfeller forlenge fristen. Søknad om forlengelse må angi ønsket fristforlengelse og være sendt elektronisk eller avgitt til postoperatør eller til offentlig tjenestemann, som har fullmakt til å ta imot søknaden, innen fristens utløp. Er det søkt om forlengelse av fristen, gjelder forbudet inntil saken er avgjort.

Ved fristforlengelse kan departementet bestemme at berørte grunneiere, straks eller fra et bestemt tidspunkt, gis rett til å kreve innløsning som om eiendommen - eller den del av eiendommen som berøres av byggeforbudet - var blitt regulert til offentlig trafikkområde, friområde, fellesområde eller område for omforming og fornyelse samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder. Bestemmelsene i § 42 gis tilsvarende anvendelse.

I forbindelse med planlegging etter § 4-3 annet ledd og § 4-5 og for øvrig når særlige grunner foreligger kan departementet treffe vedtak som nevnt i første ledd. Bestemmelsene i forvaltningslovens § 16 og § 27 første og annet ledd gjelder i så fall tilsvarende i forhold til vedkommende kommune.

Bestemmelsen viderefører dagens regel om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid i § 33 i plan- og bygningsloven av 1985, med bare mindre språklige endringer. Utvalget antar at det fortsatt bør være mulig for kommunen å stanse et tiltak, selv om det ikke er i strid med plan, dersom det er ønske om en annen utvikling enn det som følger av planen. Behovet for en slik bestemmelse vil reduseres dersom kommunen holder sine planer oppdatert, blant annet gjennom arbeid med kommunal planstrategi og oppfølging av denne. Utvalget har ikke funnet grunn til å endre det nærmere innhold i denne regelen.

§ 19-3 og § 19-4

Merknad: Her settes inn § 31 og § 32 i dagens plan og bygningslov som de er og forutsettes arbeidet videre med av departementet i det fortsatte lovarbeidet.

9.8.2 Til Kapittel 20 Overgangsbestemmelser og endringer i andre lover

§ 20-1 Ikrafttreden og overgangsbestemmelser

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Fra samme tidspunkt oppheves plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77, kap. I-VIIa.

Innen utgangen av første år etter valg av nytt kommunestyre og fylkesting etter lovens ikrafttreden skal kommunen utarbeide og vedta kommunal planstrategi etter § 8-3 og fylkeskommunen utarbeide og vedta regional planstrategi etter § 5-3.

Gjeldende rikspolitiske retningsliner og bestemmelser etter plan- og bygningsloven av 1985 § 17-1 fortsetter å gjelde. Endringer av slike retningslinjer og bestemmelser skal skje etter reglene i denne lovs kap. 4.

Kongen skal snarest mulig og innen to år etter lovens ikrafttreden presentere en samlet politikk for regional og kommunal planlegging, jf. § 4-1.

Planer som er vedtatt etter tidligere lov, gjelder inntil de erstattes av ny plan for samme område. Regulerings- og bebyggelsesplaner som ikke er gjennomført, faller likevel bort etter 10 år fra lovens ikrafttreden. Det samme gjelder planer hvor bare en liten del av planen er gjennomført, og planmyndigheten ikke lenger ser det aktuelt å gjennomføre planen i sin helhet, for den delen som ikke er gjennomført. Kommunen kan treffe vedtak om at gyldigheten av bestemte regulerings- og bebyggelsesplaner skal forlenges med inntil 5 år om gangen.

Kommunale forskrifter og vedtekter gjelder inntil de erstattes av nye planbestemmelser, forskrifter eller vedtekter.

Forslag til arealdel til kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan som var lagt ut til offentlig ettersyn ved lovens ikrafttreden, kan ferdigbehandles etter de reglene som gjaldt da de ble lagt ut. For andre planer gjelder reglene i denne lov.

For tiltak som krever konsekvensutredning etter reglene kap. VII-a i gjeldende lov, og hvor utredningsprogram er godkjent, kan konsekvensutredningen fullføres etter disse reglene.

Bestemmelsen gir regler om ikrafttreden av utvalgets forslag til nye lovbestemmelser, og overgangsregler. Reglene er i hovedsak selvforklarende. Utvalget vil imidlertid særlig peke på femte ledd, som innebærer at reguleringsplaner og bebyggelsesplaner etter tidligere lovgivning, som gjelder når ny lov trer i kraft, men som ikke er gjennomført, faller bort etter 10 år fra lovens ikrafttreden. Formålet med dette er å fjerne mange gamle og uaktuelle regulerings- og bebyggelsesplaner som legger uønskete bindinger på arealbruken, og dermed krever en omfattende dispensasjonspraksis for ikke å hindre ønskede tiltak. Mange kommuner har et antall gamle planer, men har kapasitetsproblemer med å få dem opphevet. 10-årsregelen foreslås også for planer hvor bare en liten del av planen er gjennomført, og planmyndigheten ikke lenger ser det aktuelt å gjennomføre planen i sin helhet. Det vil her være den delen som ikke er gjennomført, som faller bort, mens planen for øvrig vil gjelde. Hvorvidt en plan vil omfattes av denne bestemmelsen, vil måtte bero på en konkret vurdering av den enkelte plan, og hvorvidt det er naturlig at den skal forlenges. Kommunen kan uansett treffe vedtak om at gyldigheten av bestemte regulerings- og bebyggelsesplaner skal forlenges med inntil 5 år om gangen. Er det tvil om planen faller under 10-årsregelen, og det er ønske om at den skal videreføres, vil kommunen kunne benytte denne hjemmelen.

Åttende ledd skal forstås slik at det er en adgang for kommunene til å fullføre planbehandlingen etter tidligere regler. Det må imidlertid også være adgang for kommunene til å forkaste et planforslag og eventuelt be om at et ny forslag fremmes etter de nye reglene. Tilsvarende kan forslagsstilleren naturligvis trekke forslaget og fremme ny plan etter de nye reglene hvis dette anses for ønskelig.

Til § 20-2 Endringer i andre lover

Når loven trer i kraft, gjøres følgende endringer i andre lover:

1. Lov 14. desember 1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer endres slik:

Ny § 7 skal lyde:

Vedtak om konsesjon til vassdragsregulering skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Konsesjonstiltaket kan ikke være i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9-6, § 11-2 eller § 12-2.

Konsesjonsbehandlingen etter denne lov skal så vidt mulig samordnes med behandlingen av plan for tiltaket etter plan- og bygningsloven. Kongen gir i forskrift nærmere regler om samordningen.

Et mindretall (Karlsen, Slettebøe, Svensli og Toven) går i mot forslaget.

Flertallets merknader:

Forslaget er i tråd med utvalgets alminnelige syn på forholdet mellom planer etter plan- og bygningsloven og vedtak etter sektorlover. Det følger opp flertallets merknader i NOU 2001:7 om forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven spesielt, og flertallet viser til disse. Forslaget bygger på at plan- og bygningsloven gjelder også for vassdragsreguleringer. I dag gjelder et alminnelig krav om reguleringsplan for «større bygge- og anleggsarbeider» etter § 23 i plan- og bygningsloven av 1985. Utvalget foreslår denne regelen i hovedsak videreført, jf. § 9-6 tredje ledd som sier at detaljplan eller områdeplan alltid kreves for «større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger». Dette innebærer at vedtak etter de to lover gjelder ved siden av hverandre. Både konsesjon og godkjent plan må foreligge før reguleringstiltaket kan gjennomføres. Dette stiller åpenbare krav til samordning av saksbehandlingen etter de to lover. Det innføres i andre ledd et krav om slik samordning. Saksbehandlingen, herunder kravene til medvirkning og konsekvensutredning, må oppfylle kravene etter begge lover. Dermed kan det sikres at vedtaket er kvalitativt godt, at det er innarbeidet i den kommunale planleggingen, og at de mange ulike hensyn er varetatt.

Flertallet foreslår at dette uttrykkes i første ledd slik at konsesjonstiltaket ikke kan være i strid med planer som har rettsvirkning etter § 9-6, § 11-2 eller § 12-2 det vil si kommuneplanens arealdel, områdeplan eller detaljplan. Med «konsesjonstiltaket» menes i dette tilfellet den vassdragsreguleringen som omfattes av konsesjonen. Denne eller tilsvarende uttrykksmåte vil bli brukt også i andre lover som har konsesjonsordning for tiltak som også krever plan etter plan- og bygningsloven. Det er i samsvar med bestemmelser om rettsvirkningen for disse plantypene både etter utvalgets forslag og etter de reglene som gjelder for planene i dag, nærmere bestemt dagens regler om rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel (§ 20-6 i plan- og bygningsloven av 1985) og for reguleringsplaner og bebyggelsesplaner (§ 31 i samme lov). Er det vedtatt en fylkesdelplan med særlig rettsvirkning etter § 6-6, må tiltaket ikke være i strid med slik plan. I og med at slik plan har samme rettsvirkning som arealdel til kommuneplan, er det imidlertid unødvendig å si dette uttrykkelig i loven.

Flertallet ser ikke at det foreligger spesielle grunner for å unnta vassdragsreguleringer fra de alminnelige rettsvirkningene av arealplaner etter plan- og bygningsloven, og fra det som gjelder generelt for bygninger og anlegg. Det forhold at viktige vassdragsreguleringssaker skal forelegges Stortinget, endrer ikke dette. Men Stortingets vedtak vil naturligvis være styrende for den avsluttende konsesjonsbehandling og planbehandling.

Dersom tiltaket det søkes konsesjon for, er i strid med vedtatt plan etter plan- og bygningsloven, må kommunen foreta endring i planen gjennom planvedtak senest samtidig med at konsesjon gis. Dersom kommunen går imot vassdragsreguleringen, og derfor ikke er villig til å vedta ny plan for tiltaket eller foreta nødvendig endring av gjeldende plan, må konsesjonsmyndigheten eventuelt bringe spørsmålet fram for behandling og avgjørelse sentralt på grunnlag av reglene i plan- og bygningsloven, fortrinnsvis før konsesjonssaken avgjøres. Om nødvendig kan staten henstille til kommunen om å endre planen, eller selv utarbeide og vedta en ny plan, etter reglene i § 4-5. Konflikten vil altså i et slikt tilfelle måtte avgjøres av regjeringen. Dersom Stortinget har realitetsbehandlet saken og gått inn for utbyggingen, vil regjeringen kunne ha en plikt til å vedta en statlig plan i samsvar med konsesjonsvedtaket.

Et mindretall (Toven, Slettebø, Karlsen og Svensli) støtter ikke dette forslaget, og viser til sine dissenser i NOU 2001:7 side 241 til 248.

Disse medlemmene påpeker videre at det var enighet i utvalget om ikke å fremme lovendringsforslag til vassdragsreguleringsloven. Når dette likevel ble fremmet, var dette så sent i prosessen, at det ikke var mulig å fremme lovforslag.

Medlem Toven påpeker videre at det har vært enighet i utvalget om at alle sektorbeskrivelser og lovforslag angående sektorsamordning, skal forelegges de respektive sektordepartement, for kommentering, før utvalget fremmer konkrete lovendringsforslag. På denne bakgrunn finner utvalgsmedlemmet Toven det beklagelig at lovforslagene om endringer i vassdragsreguleringsloven ble framlagt for Olje- og energidepartementet så sent i prosessen, at departementet ikke har fått reell mulighet til å påvirke prosessen. Det vises her til brev fra Olje- og energidepartementet til Miljøverndepartementet av 10.04.03 som er sitert i dissens til kapittel 7.6 Energi. Dette tatt i betraktning mener utvalgsmedlemmet Toven at det her ikke er grunnlag for å fremme lovendringsforslag til vassdragsreguleringsloven.

2. Lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern endres slik:

I § 18 nr. 1 tas inn som nytt første punktum:

Vern av områder etter denne lov skal så vidt mulig skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven.

Til endringen av § 18 nr. 1:

Utvalget mener staten fortsatt bør ha hjemler til å treffe langsiktige vernevedtak etter naturvernloven, for å sikre nasjonale og internasjonale verneverdier, men det er viktig at det er en kopling av vernearbeidet etter naturvernloven og planleggingen etter plan- og bygningsloven

Utvalget viser til at vern av verdifulle landskap og naturmiljøer foreslås nevnt uttrykkelig blant lovens formål i § 1-1. Planleggingen etter loven skal være et virkemiddel for å sikre landskaps- og naturverdier og biologisk mangfold. Disse oppgavene må derfor tas opp aktivt i den regionale og kommunale planleggingen. Utvalget ser det som svært viktig at de vernevedtakene staten gjør med hjemmel i naturvernloven, som hovedregel bygger på den brede, sektorovergripende planleggingen etter plan- og bygningsloven. Skjer den for isolert fra denne, vil det lett kunne oppstå unødige uklarheter i forholdet mellom sektorer og beslutningsnivåer på dette feltet. Planleggingen etter plan- og bygningsloven skal gi et grunnlag, men den avsluttende behandlingen må staten selv stå for.

Utvalget vil ellers særlig vise til forslaget om et eget kapittel om planlegging for større natur- og friluftsområder i forslagets kapittel 16. Den prosessen som det åpnes for der, kan være aktuell også for planleggingen av områdevern som skal formaliseres gjennom vedtak etter naturvernloven. Vi minner også om at staten kan bruke statlig områdeplan eller detaljplan direkte for å verne områder.

I § 19 tas inn som nytt fjerde ledd:

Vedtaket skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone i arealplan etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon.

Til endringen av § 19.

For at arealplanene etter plan- og bygningsloven skal være «felles arena» for interesser som knytter seg til arealet, må bestemmelser som gjelder for de forskjellige delene av arealet, komme til uttrykk i planene gjennom kartfesting. Dette ligger bak utvalgets forslag om å innføre hensynssoner i arealplanene, jf. § 9-8. Ved bruk av hensynssoner vil de bestemmelsene kommunen vedtar i planen, og de restriksjoner som gjelder for området etter vedtak av sektormyndigheter på grunnlag av særlovgivning, komme samlet til uttrykk. Når et område vernes etter naturvernloven, må dette komme til uttrykk som arealformål med bestemmelser (i områdeplan eller detaljplan), eller som hensynssone. En slik sone kan gjerne gå over flere arealformål i planen. For eksempel kan et landskapsvernområde dekke både deler av et LRNF-areal, og et areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.

3. Lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag endres slik:

Ny § 6a (planer etter plan- og bygningsloven) skal lyde:

Innenfor rammen av denne lov og forskrifter til loven kan kommunen i arealplaner etter plan- og bygningsloven gi bestemmelser, herunder forbud, om motorisert ferdsel i utmark som omfattes av denne lov. Bestemmelsene kan gå ut på at slik ferdsel bare kan foregå i bestemte områder eller langs bestemte traseer. Ferdselen kan også begrenses til bestemte formål eller bestemte tidsrom. I slik plan kan det også gis retningslinjer for kommunens behandling av saker etter loven.

Tilsvarende bestemmelser og retningslinjer kan fastsettes i fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning etter plan og bygningsloven.

Slike bestemmelser og retningslinjer skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk som hensynssone i planen.

Bestemmelsen gir en klarere hjemmel for kommunen til å gi rammer for praktiseringen av motorferdselloven i den kommunale planleggingen, og særlig i arealplanleggingen. Adgangen til motorisert ferdsel i utmark kan ha stor betydning for arealenes verdi for både bruk og vern, og det er viktig at dette spørsmålet behandles i plansammenheng. Det vises til omtalen av dette i kapittel 7. Bestemmelsen må ses i sammenheng med utvalgets forslag til hjemler til å gi bestemmelser om dette i arealplanene, henholdsvis § 9-9, § 11-5 og § 12-3. I § 9-9 er det særskilt nevnt at kommunen kan gi bestemmelser om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag i LRNF-areal og i areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.

Bestemmelsen hjemler at det i arealplanen avsettes bestemte traseer for motorferdsel, og at bestemte områder vernes helt mot motorferdsel. Det må understrekes at forslaget ikke innebærer endringer i lovens system med individuelle tillatelser til motorferdsel. Bestemmelsen utvider ikke hva som kan tillates av motorferdsel etter loven og forskrifter til loven, og hva kommunen selv har hjemmel til å bestemme. Kommunen må altså praktisere bestemmelsen innenfor rammen av loven og forskrifter. I planen kan det også gis retningslinjer for hvordan kommunen skal praktisere loven, for eksempel hva som skal være kriterier for å avgjøre søknader om tillatelse i forskjellige områder av kommunen innenfor den myndighet kommunen er tillagt.

Andre ledd klargjør at slikt også kan bestemmes i fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning, og da etter reglene som gjelder for arealdel til kommuneplan, jf. § 6-6. Utvalget vil peke på at det i sammenhengende naturområder som strekker seg over kommunegrenser, kan være naturlig å ha felles regler ut fra en mer overordnet plan enn den enkelte kommuneplan.

Etter tredje ledd plikter kommunen å markere slike bestemmelser i arealplanene i form av hensynssoner i arealplanen.

4. Lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift endres slik:

§ 8a nytt tredje ledd skal lyde:

Arbeidet med distriktsplaner skal så vidt mulig skje i tilknytning til kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Innenfor rammene av denne lov og reglene i plan- og bygningsloven, kan arealplaner etter plan- og bygningsloven gi bestemmelser om bygninger i og utøvelse av reindriften. Arealdisponeringen i vedtatt distriktsplan skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon.

Bestemmelsen har som formål å kople distriktsplanene etter reindriftsloven til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Utvalget ser dette som viktig for det første for reindriftsnæringen. Ved at reindriftsnæringens behov, og de viktigste spørsmål i forholdet mellom reindriftsnæringen og andre interesser, kan komme fram i planleggingen etter plan- og bygningsloven, kan en lettere både forebygge og løse mulige konflikter gjennom en bred prosess og helhetlig avveiing. Dette er også viktig for de interesser som berøres av reindriften, og for de kommunene hvor reindriften spiller en viktig rolle. I reglene om kommuneplanens arealdel er det åpnet for at det i noen grad kan gis bestemmelser både av hensyn til reindriften, og om reindriften av hensyn til andre interesser. Slike bestemmelser må være innenfor rammene av det som følger av reindriftsloven og av de privatrettslige rettighetene reindriften baseres på i de forskjellige reinbeiteområdene. Hvor grensene her vil gå, har det ikke vært mulig for utvalget å gå detaljert inn i, og må vurderes videre. I utvalgets forslag inngår forslag om at det kan avsettes differensierte reindriftssoner som hensynssoner i arealdelen. Det er viktig at også arealdisponeringen i en vedtatt distriktsplan framkommer i kommuneplanen gjennom slike soner i den utstrekning den markerer rettigheter og praksis i reindriften som det må tas hensyn til i arealdisponeringen.

5. Lov 9. juni 1978 nr 50 om kulturminner endres slik:

I kapittel VI skal ny § 21a lyde:

Vern av kulturmiljøer og kulturminner skal så vidt mulig skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Så vidt mulig skal saksbehandlingen etter denne lovs kap. III og § 22a og plan- og bygningsloven samordnes. Kongen gir i forskrift nærmere regler om slik samordning.

Bestemmelsen slår fast det utvalget mener bør være et generelt prinsipp for ulike former for arealbruk i forhold til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Vern av kulturmiljøer foreslås nevnt i formålsparagrafen til plan- og bygningsloven. Det er viktig at denne oppgaven tas opp aktivt i den kommunale og regionale planleggingen, og at denne planleggingen som hovedregel danner grunnlag også for vernevedtak etter kulturminneloven. På samme måte som for naturvern, mener utvalget at vi fortsatt må ha en kulturminnelov som gir hjemmel for staten til å frede kulturminner og kulturmiljøer ut fra nasjonale og internasjonale hensyn.

Andre punktum slår fast prinsippet om samordnet behandling av fredningsvedtak etter kulturminneloven og planvedtak etter plan- og bygningsloven. Utvalget har her særlig i tankene tilfelle der vedtak etter kulturminneloven vil ha stor betydning for arealdisponeringen i områder, for eksempel der fredningsvedtak vil virke styrende på planleggingen av et byområde, eller for bestemmelser om bygninger og virksomhet i et område som skal fredes som kulturmiljø. Utvalget viser også til de muligheter for vern av kulturminner og kulturmiljø som følger av utvalgets forslag til planbestemmelser, jf. § 9-9, § 11-5 og § 12-3. Disse vil kunne anvendes som alternativ til eller i kombinasjon med vedtak etter kulturminneloven. Dette illustrerer behovet for en samordning av planbehandling og saksbehandling etter kulturminneloven.

Ny § 22b skal lyde:

Kulturminnemyndigheten kan i forskrift for bestemte typer kulturmiljø eller kulturminner, eller som enkeltvedtak i det enkelte tilfellet, bestemme at vern etter kap. III og § 22a kan vedtas ved områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven.

Bestemmelsen åpner for at kulturminnemyndigheten, i stedet for å treffe fredningsvedtak etter kulturminneloven, kan bruke vedtak i områdeplan eller detaljplan. Dette er i tråd med utvalgets generelle linje. I slike planer kan et areal reguleres til verneformål, og det kan gis nødvendige bestemmelser, se særlig § 11-5 nr. 6, som hjemler bestemmelser «for å sikre verneverdier i bygninger og andre kulturminner, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør». Utvalget antar at det kan være hensiktsmessig å bruke plan i stedet for fredning etter kulturminneloven der vernet bør sees i nær sammenheng med, og vanskelig kan sees separat fra, den lokale planutviklingen, og bør kunne tilpasses endrete forhold ut fra mer lokale vurderinger.

6. Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensinger og avfall endres slik:

I § 9 skal nytt tredje ledd lyde:

Grenseverdier etter nr. 3 skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon.

§ 11 tredje ledd skal lyde:

Forurensingsspørsmål skal om mulig søkes løst for større områder under ett, på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Hvis virksomheten vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven skal forurensingsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensingsloven med samtykke av planmyndigheten. Forurensingsmyndigheten kan bestemme at tillatelse til visse typer forurensende virksomhet kan gis ved vedtak av områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven.

Ny § 12a skal lyde:

For tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal saksbehandlingen etter denne lov og plan- og bygningsloven så vidt mulig samordnes. Kongen gir i forskrift nærmere regler om slik samordning.

Til § 9, nytt tredje ledd.

Bestemmelsen sier at grenseverdier i form av miljøkvalitetsnormer fastsatt i forskrift etter § 9, skal komme fram i arealplaner etter plan- og bygningsloven i form av hensynssoner med tilhørende bestemmelser, det vil si slike bestemmelser som følger av forskriften. I dag gjelder en grenseverdiforskrift for visse forurensende stoffer og støy omkring boliger og institusjoner. De grenseverdiene som er fastsatt, legger rammer for slike endringer i arealbruken som har betydning for luftkvalitet og støy, og for plassering av boliger, skoler, sykehus med videre i forhold til anlegg som medfører slik støy og forurensing som forskriften omfatter. Det er derfor svært viktig at de kommer til uttrykk i arealplanene på en hensiktsmessig måte.

Til § 11 tredje ledd.

Forslaget innebærer for det første at teksten i § 11 tredje ledd første punktum justeres i tråd med den formuleringen som ellers foreslås i tilsvarende sektorlover for å kople sektorplaner og -vedtak til planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Andre punktum foreslås opprettholdt uendret. Utvalget vil peke på at regelen er noe uklar, særlig når det gjelder kravene til planmyndighetens saksbehandling for å gi slikt «samtykke», og hvilke konsekvenser dette eventuelt skal ha for gjeldende plan. Utvalget konstaterer imidlertid at regelen innebærer at foruensningstilltelse koples til planleggingen etter plan- og bygningsloven, som er i tråd med utvalgets generelle linje. Utvalget finner derfor ikke grunn til å endre bestemmelsen.

Tredje punktum åpner for at forurensingsmyndigheten kan bestemme at tillatelse til forurensende virksomhet kan gis ved vedtak av områdeplan eller detaljplan i stedet for som utslippstillatelse etter § 11. Tilsvarende mulighet foreslås innført også i andre særlover med konsesjonsordninger. Det er opp til forurensingsmyndighetene selv å bestemme dette, enten for bestemte typer i forskrift, eller ved enkeltvedtak i det enkelte tilfellet. Utvalget viser til de hjemler til bestemmelser om forurensing som foreslås knyttet til områdeplan og detaljplan, og som vil gjøre dette mulig. Forurensingsmyndigheten kan også bestemme nærmere krav til slike virksomheter, som for eksempel emisjonskrav, tekniske krav og lignende, i forskrift om de aktuelle virksomheter, som kommunen må legge til grunn i planvedtaket. På denne måten kan mange mindre saker, som i dag krever både utslippstillatelse og plan, forenkles vesentlig.

Utvalget vil understreke at det vil være opp til forurensingsmyndighetene å avgjøre dette, etter drøfting med kommunene. De økonomiske og administrative konsekvenser må vurderes nærmere, herunder hvilke krav dette stiller til kommunenes kapasitet og kompetanse, og hvordan kontakten mellom kommunen og forurensingsmyndighetene skal være for å sikre at faglige hensyn ivaretas.

Til ny § 12a

Bestemmelsen slår fast at saksbehandlingen om et tiltak som krever utslippstillatelse etter forurensingsloven, så vidt mulig skal samordnes med planbehandling og annen saksbehandling etter plan- og bygningsloven, slik at det så vidt mulig blir en samlet prosess som tilfredsstiller kravene etter begge lover, for eksempel med hensyn til medvirkning og konsekvensutredning. Tilsvarende bestemmelser foreslås også for flere andre særlover.

7. Lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet endres slik:

I § 7 skal nytt tredje ledd lyde:

Så vidt mulig skal vedtak etter andre ledd bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Det skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone med tilhørende bestemmelser i arealplaner ved første planrevisjon.

Forslaget slår fast at vedtak om biotopvern etter lovens § 7 så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Dette er en presisering av någjeldende § 7 første ledd som sier generelt at «hensynet til viltinteressene skal innpasses i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven i kommune og fylke». Det er viktig at biotopvern koples til arealplaner etter plan- og bygningsloven. Tilsvarende bestemmelse foreslås i flere andre lover, blant annet naturvernloven og laksefisk- og innlandsfiskloven. Andre punktum sier at biotopvernet må komme til uttrykk gjennom planene. Det kan enten tas inn som eget arealformål i områdeplan eller detaljplan, eller markeres som hensynssone med tilhørende bestemmelse i slike planer eller i kommuneplanens arealdel. Utvalget minner om at arealer i områdeplaner og detaljplaner kan reguleres til naturvern, vern av biologisk mangfold med videre. Dette kan i mange tilfelle være et hensiktsmessig alternativ til å bruke viltloven § 7.

8. Lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr m.v. endres slik:

Ny § 8a (forholdet til plan- og bygningsloven) skal lyde:

Vedtak om konsesjon skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven.

Vedtatte planer etter plan- og bygningsloven med rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9-6, § 11-2 eller § 12-2 skal legges til grunn for behandlingen av saker om plassering av oppdrettsanlegg. Før slik tillatelse gis, skal konsesjonsmyndigheten påse at virksomheten ikke er i strid med slike planer. Hvis tiltaket vil være i strid med slike planer, skal konsesjonsmyndigheten bare gi tillatelse etter loven med samtykke av planmyndigheten.

Saksbehandlingen etter denne lov og plan- og bygningsloven skal så vidt mulig samordnes. Kongen gir i forskrift nærmere regler om slik samordning.

Forslag til ny § 8a kopler konsesjonssystemet i oppdrettsloven klarere til plansystemet i plan- og bygningsloven. Forslaget er i tråd med tilsvarende forslag i andre særlover. Forslaget må sees i sammenheng med utvalgets forslag om bedre muligheter til å bestemme arealbruken i sjø gjennom den kommunale planleggingen, særlig i kommuneplanens arealdel. Gjennom dette kan det trekkes opp rammer for behandlingen av konsesjonssøknader med hensyn til lokalisering av oppdrettsanlegg, ut fra hensynet til andre interesser som er avveiet i planen. Vi viser også til reglene om kystsoneplanlegging i lovforslagets kapittel 14. Den detaljerte styringen må imidlertid fortsatt skje gjennom konsesjonssystemet i oppdrettsloven.

Det er viktig at det så vidt mulig skjer en samordnet behandling av konsesjonssaken og planer og vedtak etter plan- og bygningsloven som tiltaket medfører. For eksempel vil det være viktig at konsesjonssaken og nødvendig detaljplan for anlegget i sjø og på land behandles i en mest mulig felles prosess, selv om den munner ut i vedtak etter hver av lovene.

Etter andre ledd innføres regel om at en konsesjon ikke kan gis i strid med vedtatt plan etter plan- og bygningsloven uten etter samtykke av planmyndighetene. Det vises til merknaden ovenfor i tilknytning til forurensingsloven § 11, som har en slik løsning. Det er noe uklart hva som kreves av prosess for planmyndighetens samtykke. Dreier det seg om større saker, er utgangspunktet at tiltaket også krever detaljplan eller områdeplan. Samtykket bør bygge på en planprosess, og det bør samtidig utarbeides arealplan - i praksis helst detaljplan etter kapittel 12. Et alternativ er å behandle saken som dispensasjon fra plan etter reglene i § 19-1 dersom det dreier seg om et mindre tiltak som ikke i seg selv krever plan etter plan- og bygningsloven, og vilkårene for dispensasjon for øvrig foreligger.

9. Lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi med mer (energiloven) endres slik:

§ 2-1 andre ledd skal lyde:

For søknader om tillatelse til tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal saksbehandlingen etter denne lov og plan- og bygningsloven samordnes. Kongen gir i forskrift bestemmelser om samordningen. For andre søknader om tillatelse gjelder krav om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven kap. 17.

I § 2-2 skal nytt fjerde ledd lyde:

Kongen kan i forskrift for bestemte typer tiltak, eller i det enkelte tilfellet, bestemme at konsesjon etter denne lov ikke er nødvendig dersom tiltaket er tillatt i områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven.

Ny § 2-3 skal lyde:

Vedtak om konsesjon etter denne lov skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Konsesjonstiltaket kan ikke være i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9-6, § 11-2 eller § 12-2.

§ 5B-1 nytt første ledd skal lyde:

Energiplanlegging skal inngå i regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven.

Et mindretall (Toven) går imot forslagene til endringer av energiloven.

Forslagene til endringer av energiloven er flertallsforslag. Ett medlem (Toven) går imot forslagene til endringer i energiloven, jf. særmerknad. Merknadene for øvrig er derfor flertallsmerknader.

Til § 2-1 andre ledd.

Bestemmelsen slår fast at saksbehandlingen for et tiltak som krever konsesjon etter energiloven, så vidt mulig skal samordnes med planbehandling og annen saksbehandling etter plan- og bygningsloven, slik at det så vidt mulig blir en samlet prosess som tilfredsstiller kravene etter begge lover, for eksempel med hensyn til medvirkning og konsekvensutredning. Tilsvarende bestemmelser foreslås også for flere andre særlover, for eksempel for saker om tillatelse etter forurensingsloven. Ofte vil det kreves tillatelse etter flere lover, og en samordnet prosess vil kunne gi en meget betydelig forenkling sett fra både konsesjonssøkerens og myndighetenes side.

I dag sier § 2-1 at for søknader som omfattes av reglene om konsekvensutredning i kapittel VII-a i plan- og bygningsloven av 1985, skal konsekvensutredningen vedlegges søknaden. For tiltak som vil kreve plan etter utvalgets forslag til nye regler i plan- og bygningsloven, vil kravet om konsekvensutredning følge av plankravet, når tiltaket kan medføre vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn. Denne regelen kan derfor oppheves i sin nåværende form. Dersom tiltaket ikke omfattes av plankravet, vil det eventuelt være reglene om konsekvensutredning utenom plan i kapittel 17 i lovforslaget som kommer til anvendelse. Dette må presiseres i bestemmelsen.

Til § 2-2 nytt fjerde ledd.

Bestemmelsen åpner for at energimyndighetene kan bestemme at konsesjonskravet faller bort for tiltak som er tillatt i områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven. Dette er i tråd med utvalgets tilsvarende forslag i andre lover, og som vil kunne innebære en vesentlig forenkling. Det er fra tidligere åpnet en tilsvarende mulighet for konsesjon etter vannressursloven § 20 nr. første ledd bokstav d), og utvalget foreslår samme formulering som er brukt der.

Utvalget vil understreke at det vil være opp til energimyndighetene å avgjøre dette, etter drøfting med kommunene. De økonomiske og administrative konsekvenser må vurderes nærmere, herunder hvilke krav dette stiller til kommunenes kapasitet og kompetanse, og hvordan kontakten mellom kommunen og energimyndighetene skal være for å sikre at faglige hensyn ivaretas.

Til ny § 2-3.

Bestemmelsen er i samsvar med tilsvarende forslag fra utvalget i flere andre lover. Det vises særlig til flertallets merknader til det tilsvarende forslaget til ny bestemmelse i vassdragsreguleringsloven i nr. 1 ovenfor. Med «konsesjonstiltaket» menes det tiltaket som får konsesjon. Forslaget må også sees i sammenheng med ovennevnte forslag til endring av § 2-1 andre ledd om samordning av saksbehandlingen etter de to lovene. Det er et mål at en eventuell planendring kan skje som resultat av slik samordnet prosess. Er det uenighet mellom kommunen som planmyndighet og konsesjonsmyndigheten, må konflikten løses sentralt etter de linjer som er skissert ovenfor for vassdragsreguleringssaker. Det kan også her unntaksvis gis dispensasjon fra plan etter reglene i § 19-1 dersom det dreier seg om et mindre tiltak som ikke i seg selv krever plan etter plan- og bygningsloven, og vilkårene for dispensasjon for øvrig foreligger.

Til nytt § 5B-1 første ledd.

Bestemmelsen slår fast at energiplanlegging skal inngå i planleggingen etter plan- og bygningsloven. I forslaget til bestemmelse om kommuneplan (§ 9-1) er energiforsyning nevnt uttrykkelig blant de oppgavene en kommuneplan i alminnelighet bør omfatte. Oppgaven er også aktuell i den regionale planleggingen. Utvalget viser for øvrig til behandlingen av energispørsmål i kapittel 7 hvor behovet for kommunal energiplanlegging understrekes.

Kapittel 5B og § 5B-1 om energiplanlegging i energiloven trådte i kraft i januar 2002 og er således nytt. Forskriften om energiutredninger pålegger konsesjonæren å utarbeide kommunevise energiutredninger. Energiutredningene er en beskrivelse av faktagrunnlaget og ikke en plan som skal vedtas eller som gir grunnlag for utbygginger. Energiutredningene skal inneholde en beskrivelse av dagens lokale energisystem med energibruk fordelt på ulike energibærere. Utredningen skal også beskrive forventet energietterspørsel i kommunen og de mest rasjonelle løsningene for å dekke framtidens energibehov. I denne sammenheng skal det tas hensyn til alternativ til økt elforbruk.

Konsesjonæren skal invitere kommunene til å delta i dette arbeidet, men kommunen har ikke plikt etter loven til å delta. Fra energimyndighetenes side har en forutsatt at kommunens rolle fastsettes gjennom plan- og bygningsloven.

Ved å kople energiplanleggingen etter kapittel 5B til den kommunale planleggingen, og samtidig si uttrykkelig i plan- og bygningsloven at kommuneplanen bør behandle energiforsyning, mener utvalget at det er lagt til rette for det nødvendige samarbeid.

Utvalget vil bemerke at ordet «energiplanlegging» har en videre betydning i annen sammenheng enn slik det skal forstås i kapittel 5B. For utvalget betyr det ellers en bred planlegging for løsning av energispørsmål. Utvalget ser det imidlertid som viktig at konsesjonærens arbeid med oversikter og planlegging inngår i den bredere behandling av disse spørsmål i den kommunale og regionale planleggingen. Den foreslåtte teksten er ment å dekke dette.

Dissens til lovendringsforslagene i energiloven

Utvalgsmedlemmet Toven støtter ikke dette lovforslaget, og viser til sin dissens til kapittel 7.3 om energi, samt forslag til nytt siste ledd i plan- og bygningsloven 1-11. Toven foreslår en parallell behandling etter begge lover, med mulighet for dispensasjon fra planbehandling når kommunen selv ønsker dette. Det påpekes videre at lovforslaget til endringer i energiloven, ble framlagt så sent i prosessen at det ikke har latt seg gjøre å skrive fullstendige kommentarer til lovforslaget. Det påpekes også at det har vært enighet i utvalget om at alle sektorbeskrivelser og lovforslag angående sektorsamordning, skal forelegges de respektive sektordepartement, for kommentering, før utvalget fremmer konkrete lovendringsforslag. På denne bakgrunn finner utvalgsmedlemmet Toven det beklagelig at lovforslagene om endringer i energiloven ble framlagt for Olje- og energidepartementet så sent i prosessen, at departementet ikke har fått reell mulighet til å påvirke prosessen. Det vises her til brev fra Olje- og energidepartementet til Miljøverndepartementet av 10.04.03 som er sitert i dissens til kapittelet 7.6 Energi. Dette tatt i betraktning mener utvalgsmedlemmet Toven at det her ikke er grunnlag for å fremme lovendringsforslag til energiloven.

Medlem Toven har følgende merknader til lovendringsforslagene til energiloven:

§ 2-1:

Utvalgets flertall foreslår at det tas inn en bestemmelse i § 2-1 om at saksbehandlingen for et tiltak som krever konsesjon etter energiloven, så vidt mulig skal samordnes med planbehandlingen. Forslaget er begrunnet i at det kan oppnås betydelige forenklinger ved å samkjøre saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven og vedkommende særlov.

Medlemmet Toven påpeker at det ikke er slik at det ikke foretas noen samordning mellom energilovbehandling og planbehandling. I alle større saker tar NVE på et tidlig stadium opp med kommunen hvilken planbehandling som ønskes i tillegg til konsesjonsbehandlingen, og det er i den videre behandling omfattende kontakt mellom energimyndighetene og berørte kommuner.

Medlemmet Toven viser til at behandling av konsesjonssøknader etter energiloven er avhengig av at vassdrags- og energimyndighetene har kontroll med saksbehandlingsprosessen og avgjørelsens innhold. Konsesjonsbehandlingen etter energiloven forutsetter en omfattende og interaktiv behandling der det løpende kommer forslag om, og utredes nye alternativer for plassering av anlegg og/eller teknisk utførelse. Det kan være knyttet betydelige interessemotsetninger til slike anlegg. Representanter for de ulike interesser som utbygger, kommuner, miljømyndigheter og grunneiere kan ønske forskjellige alternative plasseringer eller utførelser, og fremmer forskjellige forslag i prosessen.

Vassdrags- og energimyndighetenes saksbehandling i slike konsesjonssaker er mer omfattende enn den kommunale planbehandling. En forsvarlig faglig behandling etter energiloven forutsetter at beslutninger om konsekvensutredningsprogram, vurdering av alternativer, behov for tilleggsutredninger mv styres av vassdrags- og energimyndighetene ut fra fagkunnskap og omfattende erfaring fra tilsvarende saker. Konsekvensutredningene må derfor følge reglene i kapittel 17 Bestemmelser om konsekvensutredning for sektorplaner og tiltak etter særlov.

Dersom vassdrags- og energimyndighetene skal være avhengig av å følge kommunens prosess og prosessavgjørelser, vil det være mulighet for at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst til at man kan fatte et tilstrekkelig faglig begrunnet vedtak i en sak. Vassdrags- og energimyndighetene må i tilfelle ty til en parallell, ikke-offentlig utredningsprosess som ingen er tjent med.

På denne bakgrunn anser medlemmet Toven at det ikke vil gi et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag dersom kun kommunal planprosess skal være bakgrunn for et konsesjonsvedtak etter energiloven. For energilovens vedkommende må prosessen enten kjøres kun av energimyndighetene eller så må det være en dobbelt prosess. Jeg vil derfor gå imot en slik løsning som foreslått i § 2-1 fjerde energilovens område.

Slik jeg ser det, ville det derimot innebære en forenkling av saksbehandlingen dersom planbehandlingen ble inkludert i vassdrags- og energimyndighetenes konsesjonsprosess. Man vil derved kunne unngå at planmyndighetene treffer planvedtak for et annet alternativ enn det vassdrags- og energimyndighetene har gitt konsesjon for, noe som forekommer i dag.

Dersom det skal gjennomføres en parallell saksbehandling må det være en forutsetning med samordnet beslutningstidspunkt i de saker der det besluttes planbehandling ved siden av konsesjonsbehandlingen. Ved eventuell motstrid mellom konsesjon og planvedtak, føres saken videre til de respektive departementer til en samordnet klagebehandling, noe som ikke bør være mer tidkrevende enn ordinær klagebehandling etter ett av lovverkene.

§ 2-2:

Utvalgets medlem Toven går imot at vedtak etter PBL helt eller delvis skal kunne erstatte konsesjon etter energiloven. Selv om slik plan muligens kan være en god løsning og dekke sektormyndighetenes behov på enkelte områder, kan jeg imidlertid ikke se at dette er en hensiktsmessig løsning for konsesjoner etter energiloven.

Utvalget har i sitt arbeid primært vært opptatt av hvordan PBLs plansystem kan styrkes og forbedres for å bli et hensiktsmessig redskap for sektorenes planlegging og vedtak. PBL legger opp til bred demokratisk medvirkning som forberedelse til planvedtak.

Det avgjørende for saksbehandlingen etter energiloven i konsesjonssaker er også å foreta en avveining av de tekniske og faglige innspill i konsesjonsprosessen. Disse innspill skal legge til rette for en god teknisk løsning for det omsøkte anlegget. Det blir så konsesjonsmyndighetenes oppgave å foreta en avveining av alle de aktuelle hensyn for senere å fatte konsesjonsvedtak om plassering og teknisk dimensjonering av anleggenes forskjellige deler, samt å fastsette eventuelle nødvendige konsesjonsvilkår. Spørsmål om valg av plassering av anlegg og teknisk løsning forutsetter dermed en spesiell fagkunnskap som planmyndighetene i kommunen ikke har. Jeg kan heller ikke se at det er hensiktsmessig at slik fagkunnskap bygges opp i den enkelte kommune.

Det er derfor etter min mening ikke hensiktsmessig at plan etter PBL skal kunne erstatte vedtak eller erstatte saksbehandlingen etter særlov på energilovens område.

Til § 2-3:

Utvalgets flertall foreslår inntatt en bestemmelse om at plan skal legges til grunn når det skal treffes vedtak etter energiloven. Det framgår videre at konsesjonstiltaket ikke må være i strid med plan som har rettsvirkning. Flertallet legger videre til grunn at nødvendig samordning skal skje ved at energimyndigheten deltar i planleggingen etter PBL.

Medlemmet Toven viser til at konsesjonssøknader etter energiloven ofte vil være i strid med de foreliggende arealplaner. Av § 2-3 framgår det at et anlegg ikke kan være i strid med plan med rettsvirkning.

Utvalgets medlem Toven går imot forslaget om at det skal foreligge godkjent plan i tillegg til konsesjon for at tiltak kan gjennomføres, noe som i realiteten innebærer en skjerpelse av plankravet. Det må i stedet være tilstrekkelig å gi en dispensasjon fra gjeldende plan inntil nødvendig omregulering er foretatt. Et slikt skjerpet krav innebærer redusert forutsigbarhet i prosessen for utbygger, og vil kun bidra til å forsinke gjennomføringen av prosjekter som har fått meddelt konsesjon.

Forslaget om at innholdet i en godkjent kommuneplan skal være av betydning for utfallet av konsesjonsbehandlingen er etter medlemmet Tovens oppfatning en statisk og lite fleksibelt løsning. Det forhold at et tiltak ikke er omhandlet i eksisterende plan blir automatisk et moment mot at konsesjon skal gis, selv om tiltaket overhodet ikke ble vurdert ved vedtagelsen av gjeldende plan. Medlemmet Toven går derfor imot at innholdet i eksisterende kommuneplan skal være et moment av betydning ved avgjørelsen av konsesjonssaken, og at konsesjonsvedtaket ikke kan være i strid med plan som har rettsvirkning.

Utvalgsmedlemmet foreslår derimot følgende bestemmelse i plan- og bygningsloven;

Forslag til nytt siste ledd i § 1-11 i plan- og bygningsloven:

Planmyndigheten kan i det enkelte tilfelle bestemme at det ikke trengs planbehandling etter plan- og bygningsloven for tiltak som konsesjonsbehandles etter energiloven.

10. Lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v. endres slik:

I § 7 skal nytt tredje ledd lyde:

Så vidt mulig skal vedtak etter andre ledd bygge på arealplaner etter plan- og bygningsloven. Det skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone med tilhørende bestemmelser i slike planer ved første planrevisjon.

Forslaget slår fast at vedtak om vern av fiskens livsmiljø (biotopvern) etter lovens § 7 så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Dette er en presisering av någjeldende § 7 første ledd som sier generelt at «hensynet til fiskeinteressene og fiskens leveområder skal innpasses i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven i kommune og fylke». Det er viktig at biotopvernet koples til arealplaner etter plan- og bygningsloven. Tilsvarende bestemmelse foreslås i flere andre lover, blant annet naturvernloven og viltloven. Andre punktum sier at vernet må komme til uttrykk gjennom planene. Det kan enten tas inn som eget arealformål i områdeplan eller detaljplan, eller markeres som hensynssone med tilhørende bestemmelse i slike planer eller i kommuneplanens arealdel. Utvalget viser til utvalgets forslag til nye bestemmelser med videre om bruk og vern av vassdrag og sjøområder i arealdel til kommuneplan (§ 9-9). Vi minner også om at arealer, herunder vassdrag, kan reguleres til naturvern, vern av biologisk mangfold med videre i områdeplaner og detaljplaner. Dette kan i mange tilfelle være et hensiktsmessig alternativ til å bruke laksefisk- og innlandsfiskloven § 7.

11. Lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart endres slik:

I § 7-1 skal nytt fjerde ledd lyde:

Planlegging av nye landingsplasser skal skje etter plan- og bygningsloven.

§ 7-6 første ledd andre punktum oppheves.

I § 7-6 skal nytt andre og tredje ledd lyde:

Vedtak om konsesjon for landingsplass, og vedtak om å anlegge statlig landingsplass, skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Landingsplasser kan ikke anlegges i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9-6, § 11-2 eller § 12-2.

Saksbehandlingen skal så vidt mulig samordnes med saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Kongen gir i forskrift nærmere regler om slik samordning.

Til § 7-1 nytt fjerde ledd.

Bestemmelsen sier at planleggingen av nye landingsplasser skal skje etter plan- og bygningsloven. Tilsvarende bestemmelser finnes i dag i vegloven § 12 første ledd, havneloven § 27 og jernbaneloven § 4 andre ledd. Bestemmelsen vil gi et felles mønster for planlegging av samferdselsanlegg, basert på plan- og bygningslovens planformer. Den innebærer både at behovet for og mulig lokalisering av landingsplasser om nødvendig tas opp og vurderes i den regionale og kommunale planleggingen, og at den konkrete planleggingen av landingsplasser skjer etter plan- og bygningslovens regler om områdeplan eller detaljplan. Det vises også til utvalgets forslag til nytt kapittel 13 i plan- og bygningsloven om samordnet areal- og transportplanlegging.

Til § 7-6.

Bestemmelsens første ledd andre punktum foreslås opphevet, fordi det blir overflødig ved forslaget om nytt andre ledd.

Forslaget til nytt andre og tredje ledd kopler vedtak om landingsplass etter luftfartsloven klarere til plansystemet i plan- og bygningsloven. Forslaget er i tråd med tilsvarende forslag i andre særlover. Det vises særlig til flertallskommentarene til den tilsvarende bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven, hvor det også er redegjort for mekanismene for å avklare mulige konflikter mellom luftfartsmyndighetene og kommunale og regionale planmyndigheter. Formuleringene som er valgt i andre ledd er de samme som i andre lover, og svarer til forslaget til formuleringer om rettsvirkningen av de aktuelle planene. Disse er i samsvar med formuleringene i dagens lov, plan- og bygningsloven av 1985.

Det er viktig at det så vidt mulig skjer en samordnet behandling av konsesjonssaken og planer og vedtak etter plan- og bygningsloven som tiltaket medfører. Dette er sagt klart i tredje ledd. Også her er formuleringene i samsvar med utvalgets forslag i andre lover. I sum vil disse forslagene medføre at planleggingen av landingsplasser skjer på samme måte som for andre større anlegg både innenfor og utenfor samferdselsektoren. Utvalget ser dette som naturlig, og også i tråd med prinsippene for behandling av plan for luftfartshindringer etter § 7-12 følgende.

§ 7-12 gjelder plan for luftfartshindringer, og gir luftfartsmyndighetene hjemmel til å kreve utarbeidet og fastsatt «en plan for høgdebegrensninger og andre rådighetsinnskrenkinger som finnes nødvendige i området utenfor landingsplassen med hensyn til bebyggelse, master, ledninger, beplantning, forstyrrende virksomhet og andre luftfartshindringer». § 7-12 andre ledd sier at restriksjoner normalt skal fastsettes gjennom utarbeiding av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, med mindre særskilt plan anses nødvendig etter en konkret vurdering. I de følgende bestemmelser gis nærmere regler om slik plan. Plan skal blant annet utarbeides «i samråd med berørte kommuners og fylkeskommuners planleggingsmyndigheter» (§ 7-13 første ledd). Utvalget legger derfor til grunn at planleggingen av arealbruken på og rundt flyplasser, med de restriksjoner på arealbruken som det medfører, skjer i form av arealplaner etter plan- og bygningsloven. Vi understreker også at bestemmelser som fastsettes i plan over luftfartshindringer med hjemmel i luftfartsloven alltid skal synliggjøres gjennom hensynssoner i arealdelen til kommuneplan (jf. § 9-8).

12. Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (Vannressursloven) endres slik:

I § 9 skal nytt tredje ledd lyde:

Kvalitetsmål etter første ledd skal på hensiktsmessig måte komme til uttrykk i hensynssoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon.

§ 22 siste ledd skal lyde:

Konsesjonspliktige tiltak i vassdrag må ha konsesjon etter loven her.

Ny § 25 a skal lyde:

Vedtak om konsesjon skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Konsesjonstiltaket kan ikke være i strid med plan som har rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9-6, § 11-2 eller § 12-2.

For tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal konsesjonsbehandlingen så vidt mulig samordnes med saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Kongen gir i forskrift nærmere regler om samordningen.

Et mindretall (Toven) går imot forslagene til endringer i vannressursloven, jf. særmerknad. Merknadene er derfor flertallsmerknader.

Til § 9.

Bestemmelsen foreslås som nytt tredje ledd i § 9. Den sier at kvalitetsmål for vassdrag som er fastsatt av vassdragsmyndigheten med hjemmel i § 9 første ledd, skal komme fram i arealplaner etter plan- og bygningsloven i form av hensynssoner med tilhørende bestemmelser. Dette er i tråd med det tilsvarende forslag for grenseverdier for miljøforhold som er fastsatt i medhold av forurensingsloven § 9, jf. ovenfor. § 9 første ledd omtaler kvalitetsmål som skal være bindende for utøving av offentlig myndighet, særskilt. Slike må fastsettes etter forvaltningslovens regler om forskrift, mens dette ikke gjelder andre kvalitetsmål. Rettsvirkningen av de kvalitetsmål som er fastsatt må framgå av bestemmelsene. Det er særlig viktig at bindende kvalitetsmål kommer til uttrykk i arealplanene etter plan- og bygningsloven, siden disse vil kunne være direkte førende for utnyttelsen av vassdraget og for arealbruken langs vassdraget som bestemmes gjennom de kommunale arealplanene. Men også mer veiledende kvalitetsmål vil kunne ha stor betydning for planleggingen.

Til § 22 siste ledd.

§ 22 siste ledd lyder i dag slik: «Konsesjonspliktige tiltak i vassdrag må ha konsesjon etter loven her, og konsesjon kan ikke erstattes av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven». Siste del av bestemmelsen er egnet til å misforstås siden § 20 uttrykkelig sier at vassdragsmyndighetene ved forskrift eller i det enkelte tilfellet kan fjerne konsesjonskravet for tiltak som er tillatt i reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven. Det er vanskelig å se at realiteten i dette er noe annet enn at konsesjon erstattes av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven, selv om uttrykksmåten er forskjellig.

Utvalget er generelt opptatt av å forenkle beslutningssystemet ved at planer etter plan- og bygningsloven kan erstatte enkeltsaksbehandling etter særlov, etter nærmere vurdering av vedkommende myndighet. Slik hjemmel for vassdragsmyndighetene foreligger allerede, som nevnt, i vannressursloven § 20. Det virker da etter flertallets uklart at § 22 siste ledd tilsynelatende sier det motsatte, og denne delen av § 22 bør strykes.

Til § 25a.

Bestemmelsen tilsvarer lignende forslag fra utvalget i flere andre lover, og det vises til merknadene til disse, særlig til tilsvarende bestemmelse i vassdragsreguleringsloven (ny § 7), energiloven (ny § 2-3) og luftfartsloven (§ 7-6). Planmyndigheten kan unntaksvis gi dispensasjon fra plan etter reglene i § 19-1 dersom det dreier seg om et mindre tiltak som ikke i seg selv krever plan etter plan- og bygningsloven, og vilkårene for dispensasjon for øvrig foreligger.

Utvalgsmedlem Toven ser ikke behov for å foreslå nye samordningsbestemmelser i vannressursloven, og støtter ikke dette forslaget. Det viser til at samordningsspørmålet allerede er løst i den nye vannressursloven som trådte i kraft 1. januar 2001. Det vises videre til medlemmets dissens til kapitel 7.17 om vassdrag og vannressursforvaltning.

Det påpekes også her at det har vært enighet i utvalget om at alle sektorbeskrivelser og lovforslag angående sektorsamordning, skal forelegges de respektive sektordepartement, for kommentering, før utvalget fremmer konkrete lovendringsforslag. På denne bakgrunn finner utvalgsmedlemmet Toven det beklagelig at lovforslaget til endringer i vannressursloven ble framlagt for Olje- og energidepartementet så sent i prosessen, at de ikke fikk reell mulighet til å øve innflytelse. Det vises her til brev fra Olje- og energidepartementet til Miljøverndepartementet av 10.04.03, som er sitert i dissens til kapittel 7.6 om energi. Dette tatt i betraktning mener utvalgsmedlemmet Toven at det her ikke er grunnlag for å fremme lovendringsforslag til vannressursloven.

13. Lov 21. desember 2000 nr. 82 om havbeite endres slik:

I kapittel III skal ny § 11a lyde:

Vedtak om tillatelse etter denne lov skal så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven.

Vedtatte planer etter plan- og bygningsloven med rettsvirkning etter plan- og bygningsloven § 9-6, § 11-2 eller § 12-2 skal legges til grunn for behandlingen av saker om plassering av havbeiteanlegg. Før slik tillatelse gis, skal konsesjonsmyndigheten påse at virksomheten ikke er i strid med slike planer. Hvis tiltaket vil være i strid med slike planer, skal konsesjonsmyndigheten bare gi tillatelse etter loven med samtykke av planmyndigheten.

For tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal konsesjonsbehandlingen så vidt mulig samordnes med saksbehandlingen etter plan- og bygningsloven. Kongen gir i forskrift nærmere regler om samordningen.

Forslag til ny § 11a i kapittel III kopler konsesjonssystemet i havbeiteloven klarere til plansystemet i plan- og bygningsloven. Forslaget er i tråd med tilsvarende forslag i andre særlover, særlig forslag i oppdrettsloven. Også her må forslaget sees i sammenheng med utvalgets forslag om bedre muligheter til å bestemme arealbruken i sjø gjennom den kommunale planleggingen, særlig i kommuneplanens arealdel. Gjennom dette kan det trekkes opp rammer for behandlingen av konsesjonssøknader med hensyn til lokalisering av havbruksvirksomhet, ut fra hensynet til andre interesser som er avveiet i planen. Vi viser også til reglene om kystsoneplanlegging i lovforslagets kapittel 14. Den detaljerte styringen må imidlertid fortsatt skje gjennom havbruksloven.

Etter andre ledd innføres regel om at en konsesjon ikke kan gis i strid med vedtatt plan etter plan- og bygningsloven uten etter samtykke av planmyndighetene. Det vises til merknaden ovenfor i tilknytning til oppdrettsloven og forurensingsloven § 11. Det er noe uklart hva som kreves av prosess for planmyndighetens samtykke. Dreier det seg om større saker, er utgangspunktet at tiltaket også krever detaljplan eller områdeplan. Samtykket bør bygge på en planprosess, og det bør samtidig utarbeides arealplan - i praksis helst detaljplan etter kapittel 12. Et alternativ er å behandle saken som dispensasjon fra plan etter reglene i § 19-1 dersom det dreier seg om et mindre tiltak som ikke i seg selv krever plan etter plan- og bygningsloven, og vilkårene for dispensasjon for øvrig foreligger.

Det er viktig at det så vidt mulig skjer en samordnet behandling av konsesjonssaken og planer og vedtak etter plan- og bygningsloven som tiltaket medfører. Dette sies uttrykkelig i tredje ledd. For eksempel vil det være viktig at konsesjonssaken og nødvendig detaljplan for anlegget i sjø og på land behandles i en mest mulig felles prosess, selv om den munner ut i vedtak etter hver av lovene.