8 Økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser

8.1 Hovedspørsmål og utvalgets arbeid med konsekvenser

8.1.1 Hovedspørsmål

Når de økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser av utvalgets forslag skal vurderes, er det viktig å se bredden og helheten i forslagene. Konsekvensene er sammensatte, og de vil være ulike for de forskjellige myndigheter og samfunnsgrupper som loven har betydning for. Konsekvensene må vurderes i forhold til dagens regelverk og slik det praktiseres.

Kommunal og regional planlegging har som hovedmål å sikre en bærekraftig utvikling i landet som helhet og i det enkelte lokalsamfunn. Planleggingen skal være et verktøy for å oppnå viktige samfunnsmessige mål. Den skal legge til rette for utvikling av næringsliv og arbeidsplasser, for boligbygging og for livskvalitet i nærmiljøet, og skal sikre langsiktige miljøhensyn, for bare å nevne noen av planleggingens formål. Et godt virkende plansystem, i samsvar med lovens intensjoner, vil bidra til at disse oppgavene blir løst på en bedre måte. Her ligger den viktigste samfunnsmessige gevinsten.

Loven skal stimulere og regulere virksomheter over et bredt felt, til fordel for innbyggerne. De planer som vedtas, har stor betydning for de grupper og enkeltpersoner de gjelder for, og som er lovens brukere i vid forstand. Lovens regler vil ha en særlig rettslig betydning for alle som eier fast eiendom, og som enten ønsker å bygge eller starte virksomhet, eller som blir berørt av andres utbygging. For næringslivet og andre utbyggere vil det ha stor økonomisk betydning at plansystemet virker godt og effektivt. Hvordan arealene utnyttes, vil også ha stor betydning for allmennheten, deres adgang til ferdsel, naturopplevelser, friluftsliv og så videre. Her ligger store velferdsmessige konsekvenser, og også økonomiske, både for den enkelte og samfunnet.

God kommunal og regional planlegging er et sentralt virkemiddel for tilrettelegging for næringsutvikling og sysselsetting, direkte gjennom avklaring av arealer og infrastruktur, og indirekte gjennom tilrettelegging av boligområder og nærmiljøkvaliteter, fritidstilbud, kultur- og friluftsliv og så videre. Planlegging for en helhetlig utviklingsstrategi blir stadig viktigere også i forhold til næringslivet, og her ligger et viktig mål med endringene.

Loven forvaltes av offentlige myndigheter i stat, fylkeskommune og kommune, og lovendringene vil ha konsekvenser for dem. Forslagene har betydning både for planmyndighetene og de mange fagmyndigheter som berøres, og både for administrasjonen og de folkevalgte organer. En god samordning mellom forskjellige sektorer i planprosessen vil i seg selv kunne kreve mer arbeid for planmyndighetene og fagmyndighetene. Men samordning vil i neste omgang kunne virke forenklende og effektiviserende både for forvaltningen selv og for brukerne som i dag møter en fragmentert offentlig administrasjon.

Utvalget vil særlig trekke fram følgende ved utvalgets forslag som er viktige for vurderingen av konsekvensene:

• Vi foreslår en generell styrking av den sektorovergripende, samfunnsrettede planleggingen innenfor lovens system. Dette vil kunne gi bedre prioritering av de offentlige ressursene og en større grad av måloppnåelse. Det vil også kunne forebygge negative trekk som det vil koste langt mer å reparere.

• Vi foreslår grundigere planprosesser, med større innsats i en tidlig fase, og med bred medvirkning og utredning av konsekvenser. Dette vil gi et bedre grunnlag for å treffe riktige avgjørelser i planene. Det vil også gi planene større legitimitet og forutsigbarhet, medføre mindre behov for stadige unntak og justeringer, og dermed lette eller helt overflødiggjøre behandlingen av mange enkeltsaker.

• Vi foreslår at plansystemet i plan- og bygningsloven i større grad enn i dag skal kunne være en «felles arena» for avveiing og samordning av interesser og hensyn på tvers av sektorer og samfunnsområder. Dette vil i første omgang kunne virke krevende. Men det gir mulighet for en vesentlig forenkling av det offentlige regelverket, særlig knyttet til arealbruk, ikke minst sett fra brukernes og innbyggernes side.

• Vi foreslår å styrke den overordnete kommunale planleggingen og den regionale planleggingen. Hvis interesser blir avveid og konflikter løst på et mer overordnet plannivå, vil detaljplanlegging og enkeltsaksbehandling kunne forenkles betydelig. Det gir et mer robust system.

• Vi foreslår at planer skal følges opp gjennom handlingsprogrammer knyttet til økonomiplaner, og gjennom avtaler mellom partene, som klargjør ansvar for gjennomføringen.

• Vi foreslår å legge til rette for utstrakt bruk av elektroniske medier i planleggingen. Dette vil kunne vesentlig forenkle arbeidet både for forvaltningen og for brukerne. Forslag til endringer i arealplanleggingen gjør det mulig å utnytte dette på en vesentlig bedre måte enn i dag.

8.1.2 Utvalgets arbeid med økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser.

Utvalget har gjennom sitt arbeid med forslag til forbedringer av dagens plansystem hele tiden hatt forslagenes administrative og økonomiske konsekvenser som et viktig tema i diskusjonene. Utvalgets arbeid i første fase gikk i stor grad ut på å skaffe kunnskap om hvordan systemet virker, og behovet for endringer, i forskjellige deler av landet og typer av kommuner og på de forskjellige samfunnsområdene. Den omfattende høringen av vår første delutredning, med over 300 høringsuttalelser, har gitt utvalget et stort materiale å bygge sitt endelige forslag på. Høringen ga bred støtte til de aller fleste av utvalgets synspunkter, som er ført videre i det endelige lovforslaget. Ytterligere informasjon er kommet gjennom sluttarbeidet. Blant annet har møtene med departementene som ble gjennomført våren 2002, bidratt til å få bedre forståelse av økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalgets medlemmer har i løpet av denne tiden også deltatt i et stort antall konferanser og møter om første delutredning, og fått synspunkter fra en rekke myndigheter, interessegrupper og enkeltpersoner.

I tillegg ønsket utvalget å få en uavhengig faglig vurdering av konsekvensene av de mulige endringene vi drøftet undervegs, før vi trakk konklusjoner og utformet vårt endelige lovforslag. Med dette formålet engasjerte utvalget våren 2002 en faglig utredningsgruppe i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund, heretter kalt utredningsgruppen (Asplan 2002). Gruppen ble ledet av Asplan Viak AS og besto ellers av forskere fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), Byggforsk, ECON, og Institutt for landskapsplanlegging ved NLH, samt representanter for KS. Gruppens arbeid bygget på foreløpige forslag fra utvalget, slik de forelå våren 2002. Rapporten ble lagt fram i august 2002 og har vært et nyttig grunnlag for utvalgets avsluttende arbeid. Rapporten er for en stor del relevant også for de forslag som fremmes i denne endelige innstillingen. Utvalget mener mange av konklusjonene fra utredningsgruppen gir et dekkende bilde av konsekvensene. Men på punkter er det gjort endringer i utvalgets forslag - også som følge av utredningsgruppens kommentarer - og på mange punkter er forslagene videreutviklet og gjort klarere og mer presise. Utvalget har inntrykk av at en slik uavhengig vurdering undervegs i arbeidet ikke er vanlig, men våre erfaringer er gode.

Utredningsgruppen understreker blant annet betydningen av at lovteksten er presis, og at krav i loven bør være «eksplisitte, etterprøvbare og entydige». Utvalget har bearbeidet lovforslaget betydelig etter at utredningsgruppen laget sin rapport. Mange av utredningsgruppens vurderinger vil det her være tatt hensyn til, Noen av utvalgets vurderinger nedenfor vil derfor naturlig nok avvike fra utredningsgruppens konklusjoner fra sommeren 2002.

En svakhet ved utredningen, som reduserer verdien noe slik utvalget ser det, er at den i liten grad går inn på samordning mellom plansystemet i plan- og bygningsloven og særlovginingen, og på de forslagene som åpner for at planene etter plan- og bygningsloven kan styrkes som «felles arena». Den retter seg også særlig mot arealplanleggingen, og dekker i mindre grad den bredere samfunnsplanleggingen som er vektlagt i forslaget. På et viktig punkt mener utvalget at utredningsgruppens rapport bygger på en misforståelse og fører til feil konklusjon. I vurderingen av de samfunnsøkonomiske effekter legger gruppen til grunn at utvalget vil foreslå «formalisering av et bredere innsigelsesgrunnlag», og at dette vil gi negativ samfunnsøkonomisk effekt. Forholdet er imidlertid det motsatte. Utvalget trekker opp rammer for innsigelsesadgangen som klargjør og er ment å snevre inn denne i forhold til den uklare situasjonen som gjelder for innsigelse i dag.

Utvalget vil understreke at mange av de økonomiske og administrative konsekvensene er usikre, fordi lovteksten i seg selv ikke gir entydige svar. Mye vil være avhengig av hvordan loven praktiseres, det vil si i hvilken grad intensjonene med lovforslaget følges opp, og om de faglige og politiske ressurser som kreves, faktisk settes inn. Det har her stor betydning hvilke administrative løsninger kommunene, fylkeskommunene og statlige myndigheter finner fram til, og graden av lojalitet overfor plansystemet og vedtatte planer. Det har også stor betydning hvordan ny teknologi tas i bruk, og hvordan brukerne - næringslivet og innbyggerne i sin alminnelighet - anvender lovbestemmelsene, deltar i planleggingen og legger vedtatte planer til grunn for sin virksomhet. I forbindelse med høringen og videre arbeid med lovforslaget bør det legges vekt på å få konsekvensen ytterligere konkretisert.

Usikkerheten om konsekvensene knytter seg også til grunnleggende institusjonelle forhold som ligger utenfor plan- og bygningsloven. Det gjelder først og fremst organisering og myndighetsfordeling mellom beslutningsnivåene, mellom sektorene og mellom statlige sektormyndigheter og kommunene. Det nåværende system er fragmentert, og det er krevende å få til en god samordnet planlegging innenfor disse rammene. Det politiske forholdet mellom fylkeskommunene og kommunene gjør at spørsmål som i andre land kanskje løses gjennom en prosess regionalt, hos oss må opp på statlig nivå. Dersom vesentlig mer myndighet var lagt til kommunene, ville samordningen på tvers av sektorer også kunne bli enklere, og de kommunale planenes betydning klarere og mer entydige for både myndigheter og befolkningen. Utredningsgruppen (Asplan 2002) skriver i sammendraget at forslaget vil gi begrensete effekter for den regionale planleggingen og kommuneplanleggingen og føyer til: «Årsaken til dette er at de institusjonelle rammene og styrkeforholdet mellom samfunnsinteresser og sektorer vil være uendret».

8.2 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

Utvalget foretok ikke noen grundig vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser i første delutredning, men påpekte at mange av forslagene vil kunne gjennomføres med ulikt ambisjons- og ressursnivå. Det må skilles mellom på den ene siden samfunnsmessige konsekvenser av at det utarbeides gode planer, og på den andre siden konsekvensene for planmyndigheten og andre myndigheter. Konsekvensene for de som skal bruke planene må også tas i betraktning. Plansystemet er sentralt for gjennomføringen av nasjonale, regionale og lokale mål, og forbedret planlegging som følge av loven vil derfor også ha miljømessige konsekvenser.

Utvalget pekte særlig på følgende generelle forhold i første delutredning:

• Gode planer skaper bevissthet om ressurstilgang og rasjonelle løsninger, og vil forebygge miljøproblemer som det kan være svært kostbart å løse på et seinere tidspunkt.

• Ved at en rekke sektorer og interesser avveies i sammenheng, oppnås klarere linjer og forutsigbarhet.

• En plan som har vært gjenstand for grundig behandling, og som er aktuell, vil bidra til å forenkle byggesaksbehandlingen og redusere behovet for unntak fra planene.

• Skal en oppnå slike fordeler med planlegging, må planleggingen være drevet med nødvendig grundighet og faglig kvalitet, og med solid politisk forankring. I og med at hovedansvaret for planleggingen er lagt til kommuner og fylkeskommuner, er det her den nødvendige kapasiteten må foreligge. Utvalget understreker at den nødvendige kapasiteten ikke foreligger i alle kommuner i dag, og at det av den grunn kan oppstå betydelige forsinkelser og effektivitetstap i framdriften av viktige utbyggingsoppgaver.

Det vises for øvrig til sammendraget av forslagene i første delutredning foran i kapittel 1.

I høringen fikk utvalget bred tilslutning til de delene av forslaget som vil kunne ha størst økonomiske og administrative konsekvenser: Utvikling av planverktøyene som samordningsarena, styrking av planprosessen og nye virkemidler i arealplanleggingen. I hovedsak kom det også positiv tilbakemelding på forslaget om å klargjøre statlige og fylkeskommunale fagmyndigheters plikt til å delta i planleggingen, og til å integrere KU-systemet i plansystemet. Det er også positiv tilbakemelding på forslagene om å styrke grunneieres og andre rettighetshaveres rettsstilling i spørsmål av stor betydning for rådigheten over eiendommen. Forslaget om begrensning av muligheten til å klage i byggesaker og reguleringssaker når klagen gjelder spørsmål som det tidligere er klaget over, fikk bred tilslutning. I hovedsak gjelder dette også forslagene om fastsetting av tidsfrister.

Det synes å være stor enighet om at det er mangel på ressurser og kompetanse til planlegging i kommunene i forhold til de oppgavene som skal løses. Mange høringsinstanser ser det som et statlig ansvar å sørge for at kommunene har tilgang til nødvendig plankompetanse, men mange kommuner og andre er negative til å innføre konkrete kvalifikasjonskrav. Forslaget om en ny bestemmelse om data- og kartgrunnlag for planlegging, får bred tilslutning.

Utvalget har fått færre tilbakemeldinger enn ventet på mer konkrete administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag.

8.3 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

8.3.1 Innledning

De samfunnsøkonomiske konsekvensene av utvalgets forslag, sett i forhold til dagens lov, vil være meget sammensatte og usikre. Den viktigste konsekvensen vil følge av at vi alt i alt vil kunne få et bedre virkende plansystem. Dette vil kunne føre til en - i samfunnsøkonomisk forstand - mer effektiv bruk av landets økonomiske ressurser og naturressursene. Det er særlig den økte informasjon til beslutningstakerne som planleggingen vil gi, bedre muligheter for å se ulike forhold i sammenheng, og til å ta hensyn til eksterne virkninger av ulike virksomheter, som kan bidra positivt. Dersom planleggingen bidrar til å forebygge sosiale problemer og miljøproblemer som det vil koste mye å reparere i etterkant, og fremmer folkehelsa, vil det her ligge kunne ligge meget betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Det samme gjelder dersom planleggingen bidrar til å identifisere sårbarhet og styrke samfunnssikkerheten i vid forstand. Utvalgets forslag vil, dersom de følges, gi en bedre og mer oppdatert planlegging både i kommunene og regionalt. Økt vekt på konsekvensutredninger og risiko- og sårbarhetsanalyser som foreslås lovfestet er ett av elementene som vi mener vil kunne spare samfunnet for betydelige summer.

En god arealdisponering er av stor samfunnsøkonomisk betydning. Gjennom et hensiktsmessig utbyggingsmønster og samtidig vern av områder som har særlig natur- eller rekreasjonsverdi, kan gode planer gi store gevinster.

Den samfunnsøkonomiske effekten av planaktiviteten er vurdert av utredningsgruppen (Asplan 2002), med hovedvekt på arealplanleggingen. Gruppen peker på at arealplanlegging og regulering av arealbruk berører forvaltningen av en av samfunnets viktigste produksjonsressurser. Slik planlegging har derfor store konsekvenser for velferds- og fordelingspolitikken. Arealplanlegging har tradisjonelt vært preget av andre vurderinger, verdier og funksjoner enn de samfunnsøkonomiske.

Utredningsgruppens tilråding vedrørende samfunnsøkonomiske konsekvenser gjelder i hvilken grad forslaget vil bidra til annen vektlegging i ressursbruken enn dagens system, og om resultatene kan framkomme på en mer effektiv måte enn tidligere. Den underliggende tanke er, slik utvalget forstår det, at en «riktig» bruk av arealene i forhold til arealenes egenskaper og verdi for forsjellige formål, innebærer en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst. Om dette oppnås, er avhengig av mange faktorer, men brede prosesser hvor de forskjellige interesser og muligheter som knytter seg til de forskjellige arealene kommer fram, vil bidra i riktig retning.

Utredningsgruppen legger i vurderingen følgende tre funksjoner ved planleggingen til grunn for sin vurdering:

«Verdsetting: Arealbruk har sammensatte konsekvenser for alle berørte parter. Verdsettingen skal avveie verdien av ulike effekter av arealbruken og sørge for at prioriteringen i endelig utbygging gjenspeiler verdiene for samfunnet. Spørsmålet er da om forslaget bidrar til mer rasjonell verdsetting, gjennom endringer i prioritering av verdier/interesser i tråd med endringer i samfunnets verdigrunnlag og om det bidrar til økt synliggjøring av verdier.

Konflikthåndtering: Ulike interesser opplever forskjellige effekter av arealbruken og konflikter om arealbruken er vanlig. Plan- og reguleringsvedtak kan omfordele store verdier mellom naboer. Avveiningen mellom individ- og samfunnsinteresser står sentralt. Det viktige spørsmålet om konflikthåndtering dreier seg om forslaget bidrar til færre konflikter, mer rasjonell konflikthåndtering og mer rettferdig interesseavveiing.

Prosessgjennomføring/ressursbruk: Det må være et mål at de to oppgavene, verdsetting og konflikthåndtering, løses på en mest mulig kvalitetsmessig og effektiv måte. Plansystemets administrative effektivitet, evnen til effektiv gjennomføring av reguleringsprosessene fra første planinitiativ til endelig byggetillatelse, er derfor også en viktig forutsetning for å oppnå en rasjonell arealbruk og god samfunnsøkonomi.»

Utredningsgruppen peker på at plan- og bygningsloven først og fremst er en prosess- og fullmaktslov, og at det derfor ikke er mulig å måle eksakte samfunnsøkonomiske virkninger. Planleggingen endrer seg over tid, erfaringsmessig også ut over det som opprinnelig er nedfelt i loven. Dessuten varierer praksis mellom kommuner og regioner.

Utredningsgruppens hovedkonklusjon på dette punkt er at endringsforslagene har usikker samfunnsøkonomisk verdi. Noe av det som framheves som negativt, bygger på forhold som ikke gjelder det forslag som utvalget nå legger fram, særlig en vurdering av nye regler om bruk av innsigelser som er nevnt ovenfor. Bortsett fra dette peker utredningsgruppen i sin oppsummering på følgende hovedeffekter av forslagene:

• Konsistent planhierarki med bindinger: Positiv effekt i forhold til verdsetting, usikker effekt på konflikthåndtering, men vil kreve økt ressursinnsats.

• Strammere regler for saksbehandling og krav til dokumentasjon: Positiv effekt på verdsetting og konflikthåndtering, men vil kreve økt ressursinnsats.

Utvalget forstår dette slik at forslagene som vil kreve en grundigere og mer oppdaterte planer, vil gi mulighet til en samfunnsøkonomisk mer effektiv ressursutnyttelse, ved at verdsettingen av arealene blir riktigere, og at konflikter kan løses mer effektivt. Men en forutsetning er at det settes inn mer ressurser i planleggingen, som i seg selv øker kostnadene. Utvalget er ikke uenig i dette. Imidlertid vil en del av forslagene til forenkling, særlig knyttet til behandling av det store antall detaljplaner, frister, begrensningene av muligheten for «omkamp» med videre også gi en direkte forenklings- og effektivitetsgevinst av stor økonomisk betydning. Det er enighet om at de samfunnsøkonomiske kostnader ved sen planbehandling og saksbehandling på dette nivået i dag er meget store.

8.4 Miljømessige konsekvenser

Kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven er et av de viktigste virkemidlene i Norge for gjennomføring av lokal, regional og nasjonal miljøpolitikk. Det sentrale her er at planleggingen klargjør de miljømessige konsekvenser av forskjellige nye tiltak, og tvinger politiske organer til å avveie økonomiske interesser i utbygging med videre mot miljøinteressene i planene. Planleggingen tar altså hensyn til eksterne miljøvirkninger på en måte som «markedet» alene ikke kan sikre. I tillegg kan loven brukes direkte til å sikre miljøinteresser gjennom arealdisponeringen.

Dette er foreslått presisert i utvalget ved at første setning i lovens formålsparagraf (§ 1-1) slår fast at loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Formålsparagrafen nevner også uttrykkelig gode bomiljøer, gode oppvekst- og levekår, folkehelse, og vern av natur- og kulturmiljøet.

Lovforslaget følger opp miljøperspektivet i den generelle bestemmelsen om verdier og retningslinjer for planleggingen (§ 1-4), der det blant annet står at planleggingen skal fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale og kulturelle verdier, og skal vareta framtidige generasjoners behov og valgmuligheter.

Disse målsettingene følges opp på flere konkrete områder gjennom loven, blant annet gjennom:

• krav om fireårig, samordnet nasjonal politikk fra regjeringen for regional og kommunal planlegging, der nasjonale miljørammer vil utgjøre en viktig del

• statlige planretningslinjer der regjeringen stiller opp mål og rammer og gir planretningslinjer innen fysisk, miljømessig, økonomisk, sosial og kulturell utvikling, som kan gjelde hele landet eller avgrensete områder

• krav om at alle planer skal redegjøre for følger blant annet i forhold til miljøet

• integrering av reglene om Konsekvensutredning i de ordinære planbestemmelsene, og implementering av EUs direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer

• muligheter for statlig binding av arealdel til fylkesdelplan for blant annet å sikre særlig viktige nasjonale miljøhensyn

• økte muligheter for å knytte bindende bestemmelser til arealplaner for sikring av miljøhensyn - for eksempel knyttet til energibruk, vann- og avløpsløsninger, ferdsel og ulike typer inngrep

• økte muligheter for tilrettelegging for bærekraftig næringsutvikling og utbygging, gjennom å knytte bindende kriterier til utbyggingen både om bevaring av verdier og om miljø- og funksjonskrav

• bedre muligheter til å ta miljøhensyn i LRNF-arealer i kommuneplanens araeldel

• muligheter til å knytte bestemmelser om grenseverdier for tillatt forurensing og andre krav til miljøkvalitet i området, tiltak og krav til ny og pågående virksomhet for å forebygge eller begrense forurensing.

Utredningsgruppen (Asplan 2002) har også foretatt en vurdering av planforslagene i forhold til miljø og bærekraftig utvikling. Om konsekvensene sies det (s. 20):

«Under hensyn til at plan- og bygningsloven i første rekke er en prosesslov der ivaretakelse av miljømål vil være avhengig av den rådende politikk nasjonalt og lokalt, kan endringsforslagenes evne til å ivareta miljø- og ressurshensyn vurderes i forhold til:

1. evne til å sikre at den nasjonale miljøpolitikken ivaretas i planleggingen i kommuner og fylker,

2. evne til å sikre at miljø- og ressurshensyn kommer inn tidlig som premisser i planprosessene,

3. bidrag til tidlig og reell mulighet for medvirkning fra interessegrupper og befolkning blant annet i å utpeke hva som er viktige miljøpremisser i en planprosess,

4. om endringene sikrer dokumentasjon av miljøkonsekvenser som gjøres tilgjengelig for både beslutningstakere og befolkningen,

5. om endringene bidrar til oppfølging av miljøhensyn.

   Etter utredningsgruppens oppfatning har endringsforslagene god måloppnåelse i forhold til pkt 2-5 over, noe som følger av forslagene til nye prosess- og dokumentasjonskrav der de tidlige fasene og kravene til miljøvurderinger styrkes. Endringene er konkrete og etterprøvbare og vil ha direkte effekter på den praktiske arealplanleggingen (se også omtale under de enkelte plantypen).»

De samlede virkningene for miljøet av lovforslaget vil i tillegg avhenge av hvordan samordningen med ulike sektorlover utvikles. Utvalget anser samordning og samarbeid på tvers av grenser som en viktig faktor for bedre miljøutvikling. Med en oppdelt sektorplanlegging, og en planlegging som bare fokuserer på utviklingen innenfor egne grenser, vil det være vanskeligere å nå nasjonalt miljømessige mål. Lovens forslag til samordning og forsterking av regional planlegging, vil derfor være viktige virkemidler for god miljøeffekt.

8.5 Nærmere om de administrative og økonomiske konsekvensene av de enkelte forslag

8.5.1 Generelt om samordning

Forslagene om overføring av planleggingsoppgaver fra sektorlover til plan- og bygningsloven har som utgangspunkt både å få til åpnere og bedre politisk forankrede prosesser, mer helhetlig resultat der flere sektorer kan ses i sammenheng, og mer effektive planprosesser. En samordning i plansystemet vil kunne innebære en vesentlig forenkling og effektivisering sett fra utbyggeres side.

Dersom flere sektorhensyn koples til og eventuelt bygges inn i planene etter plan- og bygningsloven, vil dette i seg selv måtte medføre økte ressurser hos planmyndighetene. Planprosessen blir mer krevende, og behovet for faglig kompetanse større. Slik kompetanse må enten bygges opp i kommunene selv, eller hentes utenfra. Det kan også medføre økt arbeid for fagmyndighetene, som skal følge med og gi bidrag til de mange kommunale og regionale planene. Fagmyndighetenes kapasitet til slikt arbeid varierer betydelig, og for enkelte fagmyndigheter vil deltakelse i planarbeidet kunne bety en merkbar merbelastning. Til gjengjeld vil en kunne få varetatt interesser gjennom planleggingen som en ellers ville måtte ha sikret på andre måter, for eksempel ved eget planarbeid eller mer behandling av enkeltsaker.

De fulle administrative og økonomiske konsekvenser vil imidlertid være mye avhengig av hvordan samarbeidet og arbeidsdelingen blir mellom planmyndighetene i kommunene og fylkeskommunene og de aktuelle statlige og regionale fagmyndigheter. Utvalget forutsetter at fagmyndighetene vil spille en viktig rolle i å avklare status og behov på de forskjellige fagområder og sektorer, og gi faglig veiledning til kommunene. Oppgaver som flyttes til kommunene vil som nevnt også kunne medføre avlasting av sektormyndighetene. Samlet sett vil derfor dette systemet ikke nødvendigvis kreve nye ressurser, men mye avhenger av de arbeidsopplegg som utvikler seg, og ikke minst hvordan ny teknologi kan brukes i arbeidet med å inkludere sektorhensyn i planleggingen.

8.5.2 Forslagene til statlig planlegging og statlige virkemidler

Planlovutvalget foreslår ikke vesentlige endringer i nivået på statlig arealplanlegging, men foreslår en viss forenkling i systemet. Som i dag, er statlig plan aktuelt der ordinær kommunal eller fylkeskommunal planlegging ikke kan ventes å føre fram, eller ikke er egnet. Forslaget vil ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser. Utredningsgruppen (Asplan 2002) går i liten grad inn på disse spørsmålene i sin rapport.

Utvalget foreslår nye regler for statlige planretningslinjer, og ønsker at disse skal bli anvendt i langt større grad enn i dag av alle statlige sektormyndigheter som har interesse i planleggingen. Dette vil kreve ressurser fra de aktuelle sektormyndigheter, men vil også bidra til avklaring av rammebetingelser som bør føre til at antallet innsigelser og merknader til kommunale og fylkeskommunale planer reduseres.

Forslaget til nye bestemmelser om statlige planbestemmelser er i hovedsak en videreføring av dagens bestemmelser, og vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Forslaget om at Kongen hvert 4. år skal utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging, innebærer økt vekt på samordning av statlig politikk og virkemiddelbruk. En slik samordning er allerede vedtatt som prinsipp overfor byer og tettsteder i Stortinget, jf. St. meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder. En mer samordnet og forutsigbar statlig opptreden i forhold til også andre kommuner og fylkeskommuner, vil kreve visse statlige ressurser og prioriteringer, men vil også gi stor effektiviseringsgevinst.

Planlovutvalget foreslår å gi muligheter for særlig rettsvirkning av fylkesdelplan for arealbruk gjennom statlig vedtak. Dersom det gis statlige bestemmelser om utarbeiding av slik plan, vil det være naturlig at det også følger ressursmessige forpliktelser med planleggingen og gjennomføringen. Dersom slik plan erstatter statlig planlegging etter særlov, vil det ikke utløse nye ressursbehov i forhold til i dag. Plantypen er nærmere beskrevet under regionale planer.

8.5.3 Forslagene til regional planlegging

Utvalgets forslag tar sikte på en styrking av regional planlegging, definert som planlegging på fylkesnivå, interkommunal planlegging og planlegging over fylkesgrenser. Det er et hovedmål med forslagene at det skal bli sterkere medvirkning i og oppslutning om denne planleggingen fra de forskjellige aktører, ikke minst fra kommunene, og at planene skal bli et langt mer forpliktende grunnlag for sektormyndighetene, om mulig gjennom avtaler. Utredningsgruppen uttaler (Asplan 2002) (s. 21) blant annet at «fylkesplanlegging har vært et instrument der virkemidlene har manglet for oppfølgning og gjennomføring av planer, og da blir resultatene ofte lite forutsigbare eller de uteblir». Koplingen mellom plan og virkemidler må vesentlig forbedres dersom denne planleggingen skal fylle sitt formål. Hvorvidt dette vil oppnås, er i stor grad avhengig av hvordan de forskjellige aktørene vil stille seg til denne planleggingen, og viljen til forpliktende deltakelse.

Utvalget vil understreke den mulighet for forenkling og rasjonalisering som ligger i en god regional planlegging med medvirkning fra både kommunene og viktige fagmyndigheter, Her vil mange spørsmål kunne avklares for større områder under ett og på tvers av sektorene, og slik gi et felles grunnlag for sektorplaner og kommuneplaner. Mange senere enkeltsaker og konfliktavklaringer kan dermed unngås.

Forslaget innebærer en plikt for fylkeskommunene til hvert 4. år å foreta en gjennomgang av hovedutfordringer og status i fylkene, gjennom vedtak av regional planstrategi. Utredningsgruppen (Asplan 2002) peker på at kravene til samråd og høring av regional planstrategi vil kreve en økt ressursinnsats, i forhold til en mindre formell oppstartfase uten egen høring. Økt involvering av kommuner vil kreve ressurser fra kommunene, på samme måten som sektormyndighetene må avsette ressurser tilpasset opplegget for regional planstrategi og revisjoner. Private vil også måtte involvere seg i planarbeidet, i egenskap av for eksempel næringslivsaktører og representanter for organisasjoner. Det vil i en overgangsperiode kreve ekstra ressursinnsats og prioritering å utvikle gode samhandlingsrutiner knyttet til det regionale plansystemet, men på sikt vil det ligge et stort effektiviseringspotensiale både i helhetlig virkemiddelbruk og ikke minst i bedre regionale løsninger.

I motsetning til i dagens lov, vil det ikke være en plikt til å utarbeide og regelmessig revidere en full fylkesplan. Fylkeskommunen skal «i nødvendig utstrekning» utarbeide fylkesplan, fylkesdelplaner og regionalt handlingsprogram. Her ligger muligheten for en betydelig avlasting av arbeid for fylkeskommunen. Fylkesplanen skal være strategisk og gi grunnlag for konkret oppfølging gjennom fylkesdelplaner, interkommunalt plansamarbeid, handlingsplaner og partnerskapsavtaler.

Det ligger en effektiviseringsgevinst i dette, ved at planleggingen blir mer målrettet og relevant. Samtidig vil det kunne være relativt ressurskrevende å kjøre flere slike målrettede fylkesdelplaner, som også skal koordineres innbyrdes og i forhold til planstrategien. Effektiviseringsgevinsten ligger i effektene av bedre virkemiddelbruk og mindre sektorplanlegging. Utredningsgruppen (Asplan 2002) peker på at forslaget kan gi et mer relevant og fleksibelt fylkesplanarbeid. Det er derfor vanskelig å angi den samlede endringen i ressursbehov.

Forslaget om mer aktiv regional arealplanlegging, vil være i tråd med det som sies i St. meld. nr. 23 (2001-2003) Bedre miljø i byer og tettsteder. Det vil være samfunnsøkonomisk gunstig å utnytte arealene i byene effektivt både når det gjelder investeringer og drift, og en slik effektiv utnytting krever mange steder et regionalt perspektiv. Planlegging over kommunegrensene vil være vesentlig for å få til et godt utbyggingsmønster.

Forslaget om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning forutsettes bare brukt unntaksvis, i situasjoner hvor kommunal eller interkommunal planlegging ikke løser behovet. For den enkelte plan som skal utarbeides etter denne regelen, vil det imidlertid kreves ressurser både til samordning og gjennomføring av en grundig prosess, tilsvarende behandling etter kommuneplan. Det kan være effektiviseringsgevinst av at fylkesdelplan med særlig rettsvirkning erstatter planlegging etter særlov, eller kan samordnes med slik planprosess. Slik plan kan også være et hensiktsmessig alternativ til flere kommunale planer, for eksempel der flere kommuner sammen omfatter areal som har stor felles betydning for befolkningen og hvor en enhetlig arealdisponering er viktig. Dette kan avlaste kommunenes planlegging.

Utredningsgruppen (Asplan 2002) viser til at ordningen med statlig godkjenning betyr en sentralisering og byråkratisering, og at erfaringer blant annet fra Akershusforsøket viser at det er mulig for fylkeskommunen å fatte bindende vedtak som både aksepteres av kommunene og staten. Utvalget legger likevel til grunn at fylkeskommunen ikke skal ha en slik overkommunal funksjon, og at en rettslig bindende fylkesdelplan for arealbruk må vedtas endelig av staten.

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om regionalt handlingsprogram, som er et forpliktende program for gjennomføring av planenes innsatsområder. Dette skal gjelde både fylkeskommunens, statens, kommunenes, næringslivets og andre aktørers oppfølging. Handlingsprogrammene skal rulleres årlig, og må koples tett til de enkelte partenes økonomiplan og årsbudsjett. Dette systemet vil kreve ressurser og etablering av rutiner, selv om det allerede fins gode modeller fra arbeidet med Regionale utviklingsprogram.

Forslag til nye regler for interkommunal planlegging har til hensikt å utnytte det store effektiviseringspotensialet som ligger i interkommunalt samarbeid også på plansektoren. Slikt samarbeid er utviklet på ulike driftsområder i mange kommuner, mens effekten av samarbeid om planlegging er lite utnyttet. Interkommunale planer skal følge ordinær saksgang for kommunale planer, og kan omfatte alle slike planer. Interkommunalt samarbeid kan være motivert ut fra effektiv utnytting av plankompetanse og ressurser, eller ut fra behovet for samordnete løsninger. Ved å innføre klarere «spilleregler» og rammer for slikt plansamarbeid i loven, men samtidig med betydelig fleksibilitet i gjennomføringen, mener utvalget å legge til rette for at et slikt samarbeid kan bli mer effektivt og gi mer konkrete resultater i form av fullførte planer som kommunene vil og kan gjennomføre. Ved endringer i reglene om momskompensasjon for ytelser mellom kommuner, vil interkommunalt samarbeid bli stimulert ytterligere.

8.5.4 Forslagene til kommunal planlegging

Selv om forslaget til kommuneplansystem innebærer visse endringer i forhold til dagens system, er hovedelementene knyttet til planplikt, planprosess, veiledning og deltakelse blant aktørene i hovedsak som i dag. Det er likevel utvalgets klare intensjon med forslagene at de skal gi et bedre grunnlag for den kommunale planleggingen og stimulere til bedre planlegging i kommunene. Det er også et viktig punkt for utvalget at reglene gir større fleksibilitet enn i dag, slik at planleggingen i større grad kan tilpasses de høgst ulike behov og forhold i landets kommuner.

Innføringen av krav om kommunal planstrategi er utformet slik at kommunene kan tilpasse innholdet til egne ressurser og prioriteringer. Dersom kommunene vil legge en større ressursinnsats i planstrategien, kan dette arbeidet tas med inn i revisjon av kommuneplanen. Planstrategien vil være en viktig fase for sektormyndigheter til å komme med innspill til planene, og opplegget innebærer tidlig politisk involvering i plansystemet. Utredningsgruppen (Asplan 2002) konkluderer med at forslaget til kommunal planstrategi for de fleste kommuner vil innebære en omdisponering av ressurser som allerede brukes til kommuneplanlegging, men at noen kommuner vil måtte sette av ekstra ressurser til arbeidet med kommunal planstrategi.

Oppfølgingen av planstrategien i form av kommuneplan, tematiske kommunedelplaner og områdeplaner vil i hovedsak tilsvare dagens system, som også baserer seg på kommunenes vurdering av planbehov. Planstrategien bør kunne stimulere de folkevalgte i kommunen til å sette i verk en mer målrettet planlegging enn det som ofte er tilfellet i dag. Kommuneplanens forskjellige elementer er tydeliggjort i lovforslaget. Kommuneplanens samfunnsdel er definert i loven og har fått et utvidet innhold. Den bør ta opp alle de viktigste oppgaver i kommunen der det er behov for helhetlig planlegging. Her ligger store muligheter for de folkevalgte organer til å utvikle strategier og virkemidler på sektorer og samfunnsområder som er viktige for kommunen, eller hvor det er særlige ufordringer, og god prioritering av kommunens ressurser.

Hovedtanken i utredningen er at kommuneplanens samfunnsdel, og eventuelt kommunedelplaner, skal være det felles planverktøy for de kommunale sektorene. Det skal ikke gjelde krav om andre særlige plantyper gjennom sektorlovgivningen, eller knyttet til virkemidler på bestemte sektorer. Et enhetlig mønster her vil være en effektivisering og klargjøring, som også vil innebære en forenkling for kommunen. Det er lagt opp til fleksibilitet i planprosessen for kommunedelplaner, slik at arbeidet kan tilpasses situasjonen i den enkelte kommune og sektor.

I alminnelighet bør kommuneplanen inneholde en vurdering av langsiktig arealstrategi. Loven stiller ikke dette som et krav, men utvalget ser det som viktig å få inn et langsiktig perspektiv på den fysiske utviklingen, som særlig vil ha betydning for bærekraftig utvikling. Den langsiktige arealstrategien skal også tjene som grunnlag for prinsipielle valg av utviklingsretninger og utbygging av infrastruktur, og for bruk av økonomiske og andre virkemidler for stimulering av næringsutvikling. I noen kommuner ligger slike vurderinger allerede inne i planene eller plangrunnlaget, i andre vil det kreve økte ressurser. Temaet egner seg godt for interkommunalt samarbeid, noe som kan redusere ressursbehovet i den enkelte kommune.

Forslaget om at kommuneplanens handlingsprogram kan utgjøres av økonomiplan etter kommuneloven vil kunne virke effektiviserende. Det har vært bred støtte til denne koplingen fra kommunene under høringen. Det forutsettes imidlertid at økonomiplanen da utvides til også å omfatte visse ikke-økonomiske temaer. Den samlede ressursinnsatsen vil ikke endres vesentlig, men systemet blir enklere.

Planlovutvalget har lagt stor vekt på å utvikle arealplansystemet slik at det bedre dekker brukernes behov, og utviklingen i samfunnet siden dagens lov ble vedtatt i 1985. Utvalget mener dagens system med 4 plantyper/nivåer er unødig komplisert og foreslår antallet plantyper redusert til 3: kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan. Ved en fornuftig kombinasjon av disse plantypene, kan planbehandlingen bli enklere og mer oversiktlig sett fra både kommunens og utbyggeres side. Samtidig har det vært en forutsetning å opprettholde fleksibiliteten og åpenheten i systemet. Denne fleksibiliteten har ført til at dagens planpraksis er svært forskjellig, delvis som følge av ulike situasjoner, delvis som følge av ulike prioriteringer og valg. Med sitt forslag til plansystem har utvalget ønsket å stramme noe inn på dette mangfoldet, blant annet av hensyn til behovet for entydighet, og for sammenkopling mellom planer og plantyper. Forslaget om arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser som i stor grad er gjennomgående for alle plantyper, vil innebære en klar forenkling. Her ligger også viktige nye muligheter for samordning over sektorgrenser. Det har gitt et system som framstår som mer komplekst i lovteksten, men som nok vil være klarere og mer entydig for praktiseringen. Det vises til anbefalingen fra utredningsgruppen (Asplan 2002) om så vidt mulig presise og entydige lovtekster.

Utvalget antar at den langsiktig virkningen av dette systemet vil være en effektivisering, ikke minst fordi data kan brukes på flere plannivåer, og fordi revisjonsarbeid vil bli vesentlig forenklet.

Effekten av utnytting av elektroniske kart er nærmere omtalt under kapittel 8.2.2 nedenfor. Ved at plansystemet er bedre tilpasset slike systemer enn dagens system, vil effekten kunne utnyttes raskere. Dette betinger imidlertid investeringer i utstyr, kompetanse og teknologiutvikling.

Detaljeringsgraden i kommuneplanens arealdel begrenses i arealer som legges ut til byggeformål, og ressursene tilknyttet kommuneplanlegging kan da vris mer over til strategiske elementer og hovedtrekk i samfunnsutviklingen. På den andre siden øker mulighetene for detaljering i LRNF-arealer og arealer for sjø og vassdrag med tilhørende strandsone Det blir for eksempel et bedre system for styring av spredt bolig og fritidsbebyggelse i slike områder, og også visse muligheter til å regulere virksomhet. Samlet sett vil forslaget om arealdelen gi et betydelig mer fleksibelt system for arealplanlegging i kommuneplanen enn det som gjelder i dag. For kommuner som vil bruke de muligheter som her byr seg, vil dette ofte måtte medføre en økt ressursinnsats i planleggingen. Til gjengjeld vil det skape forutsigbarhet for grunneierne og kunne bety en klar forenkling av behandlingen av enkeltsøknader om byggetillatelse i disse områdene. Kravet om områdeplan eller detaljplan for utbygging i de arealer som legges ut til bygge- og anleggsformål, eller omforming og fornyelse, vil i formen være strengere enn dagens krav. De fleste kommuner har innført slikt krav for byggeområdene i dag, og i realiteten skjer det aller meste av slik utbygging i dag på grunnlag av reguleringsplaner eller bebyggelsesplaner. Formaliseringen på dette punkt legger ikke vesentlig nye byrder verken på kommunen eller private utbyggere, men skaper klarere linjer i systemet.

Områdeplanene kan utarbeides på samme detaljeringsgrad som dagens kommunedelplaner, men kan også være vesentlig mer detaljerte. De er ment å erstatte både kommunedelplan og mer grovmasket reguleringsplan. Det stilles økte krav til planprosessen og involvering av private enn kommunedelplanene. Denne endringen vil innebære et økt ressurs- og kompetansebehov i forhold til kommunedelplan i dag. Men hensikten er å få fram bedre funderte og mer realistiske planer, som i større grad enn kommunedelplanene i dag virker avklarende for den endelige byggesaksbehandling, og letter gjennomføringen i neste omgang. Endringen skal også vareta viktige hensyn til rettssikkerhet. Det åpnes imidlertid for at dette behovet også kan dekkes av private, dersom slik planlegging er i privates interesse for utvikling av et område eller lignende.

Detaljplanen tilsvarer dagens reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Selv om dagens plan- og bygningslov ikke inneholder et generelt plankrav i arealdisponeringen, har de fleste kommuner innført slikt krav for byggeområdene. Når lovforslaget innfører plankrav i areal for bebyggelse og anlegg og for omformingsområder, vil dette derfor bare i liten grad utløse ny planlegging. En viss økning i antall detaljplaner vil ikke nødvendigvis føre til økt ressursbruk, da dispensasjonsbehandling og klager ofte er mer ressurskrevende enn ordinær plansak. Her vil også muligheten for å kople detaljplan og søknad om rammetillatelse virke effektiviserende. Det forutsettes også at de overordnete føringer for arealbruken er fastlagt i arealdelen eller områdeplan, slik at behandlingen av detaljplan ofte kan gå enklere. Lovforslaget legger opp til det.

Systemet forutsetter imidlertid at det er kompetanse i alle kommuner til å gjennomføre oppstartmøter med private forslagsstillere, at det etableres regionalt planforum der sektormyndighetene deltar aktivt, at kommunene følger opp med avklaring av rammebetingelsene i overordnet planlegging, og at meglingsordningen brukes aktivt. Dette er elementer som følges opp i deler av landets kommuner og fylker i dag, men som utvalget forutsetter blir innført i hele landet. Dette vil følgelig kreve nye ressurser eller omprioritering i en del kommuner, fylkeskommuner, fylkesmannsembeter og statlige sektormyndigheter.

Utredningsgruppen (Asplan 2002) konkluderer med at de samlede konsekvensene vil være begrensete for systemet som helhet, med unntak av forslaget om å åpne for delvis integrert behandling av detaljplan og byggesak, som antas å gi signifikante endringer i praksis. Bindinger mellom plantypene, det vil si at kommuneplanens arealdel eller områdeplan må endres før det kan godkjennes detaljplan med avvikende innhold, vil etter utredningsgruppens syn føre til økt ressursbruk. Utvalget har delvis imøtekommet dette ved å innføre regelen om at detaljplan som ikke er i tråd med overordnet plan, eventuelt kan behandles samtidig med at overordnet plan endres tilsvarende.

Utredningsgruppen viser videre til at de gjennomgående mer detaljerte beskrivelser av hvordan planleggingen skal foregå og hva den skal inneholde, for en del kommuner kan gi økt tidsbruk og administrativt arbeid. For forslagsstillere, altså ofte næringslivet, vil systemet totalt sett redusere utbyggers fleksibilitet, fordi bindingene mellom arealplanene er ment å være større. Systemet vil på den annen side gi bedre effektivitet og mulighet for å sikre samsvar mellom plan og gjennomføring.

I vurderingen av konsekvensene av utvalgets forslag, vil den direkte effekten på privat foreslåtte detaljplaner trolig være viktigst. Av de ca. 3000 regulerings- og bebyggelsesplanene som årlig fremmes i Norge, er ca. 60% private. I enkelte kommuner er tallet langt høyere, dette gjelder særlig bykommunene. Til sammen ble det i 1999 utarbeidet ca. 2.500 reguleringsplaner og ca. 640 bebyggelsesplaner. Videre ble det utarbeidet ca. 370 kommunedelplaner i kommunene. Til sammen ble det altså vedtatt ca. 3.500 arealplaner i 1999, som i planlovutvalgets forslag ville vært fremmet som område- eller detaljplaner. Denne planleggingen representerer en betydelig ressursinnsats, Det betyr at enhver effektivisering på dette nivået, både i forhold til offentlig og privat tidsbruk, og i forhold til kunngjøring, utveksling av data og formidling av kommunale rammer, vil ha stor betydning. Dette er bakgrunnen for at utvalget har foreslått en mer detaljert prosessbeskrivelse for private planer enn i dagens lov, som også er koplet til konkrete frister og milepæler. Når det gjelder konsekvensene av frister, vises det til særlig drøfting av dette i Ot.prp. nr. 113 (2001-2002), som bygger på forslag i planlovutvalgets første delutredning.

Fordi antall detaljplaner er stort, vil enhver avklaring av arealbruken gjennom planer på høyere nivå, som fører til raskere og enklere saksbehandling gi stor effekt. Avklaring av et spørsmål på områdeplannivå, kan erstatte tilsvarende avklaringsbehov i gjennomsnittlig 5-10 detaljplaner. Effekten av utvalgets forslag om forenklet saksbehandling for detaljplaner som er i tråd med områdeplan, vil derfor være vesentlig. Tilsvarende vil avklaring av et spørsmål på kommuneplannivå, bety at områdeplanprosessen kan forenkles. Denne effekten vil også slå ut i vesentlig grad i forhold til byggesaksbehandling, dispensasjonssaker og innsigelsessaker. Dette er en saksmengde som har økt raskt i de seinere åra, og som er en svært arbeidskrevende beslutningsform. Det er langt mer effektivt med klare betingelser for utviklingen av et område samlet i plan, enn gjennom enkeltsaksbehandling. Utvalgets forslag om plankrav for en del områder kan derfor utløse større ressursbruk i planlegging, men vil samlet sett føre til effektivisering.

8.5.5 Endrede regler for klagebehandling

Utvalget foreslår å begrense klageretten ved at det ikke kan klages på forhold som er avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse, såkalt «omkamp». På bakgrunn av økningen i klagesaker, og en ofte lang og komplisert saksbehandling, vil en slik begrensning i seg selv kunne bety en ikke ubetydelig innsparing av ressurser til enkeltsaksbehandling i mange kommuner. Utvalget har satt opp visse betingelser for denne begrensningen i klagerett, som framgår av motivene. Kravet til effektivitet skal ikke gå ut over retten alle har til å påklage en plan, hensikten her er å unngå å måtte realitetsvurdere samme klage flere ganger.

Bestemmelsen ovenfor må likevel ses i sammenheng med at klageretten på kommunal arealplanlegging blir betydelig utvidet, ved at dagens kommunedelplaner uten klagerett blir erstattet av områdeplaner med slik klagerett. Dette øker også behovet for en slik regel om «omkamp».

8.5.6 Integrering av konsekvensutredning i planene.

EUs direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmer krever at bestemmelser om konsekvensutredning bygges inn i reglene om planprosessene for visse planer, og i alle fall planer som kan ha vesentlige virkninger på miljøet, Slik integrering av dagens KU-bestemmelser i de ordinære planbestemmelsene gir grunnlag for en effektiviseringsgevinst ved at to prosesser som begge innebærer utarbeiding av dokumentasjon og offentlig høring, nemlig planprosessen og behandlingen av konsekvensutredningen, slåes sammen. Det vil være en forutsetning for effektivisering at tilsvarende vesentlighetskriterier gjelder mht hvilke planer/tiltak som skal konsekvensutredes, slik utvalget legger til grunn.

De formelle endringene som kreves for å implementere EUs direktiver i første rekke knyttet til formalisering av krav til utredninger/dokumentasjon og begrunnelse av vedtak. Utvalget fremmer også forslag som sikrer oppfølging og overvåkning av vedtatte planer som følge av krav i direktivet. I en utredning gjennomført på oppdrag av Miljøverndepartementet (ECON 99:22) konkluderes det med at gjennomføring av kravene i EUs direktiv om miljøvurdering av visse planer og programmervil medføre begrensete økonomiske eller administrative konsekvenser sammenliknet med «god praksis» som nedfelt i eksisterende retningslinjer og veiledninger. Utvalget legger til grunn at terskelen for krav om konsekvensutredning i plan som gjelder prosjekter, stort sett skal være den samme som i dag. I tillegg kommer imidlertid kommunenes arbeid med konsekvensutredning av kommuneplan og områdeplan, med oppfølgende undersøkelser.

Økte krav til kvalitet i planleggingen, herunder økte krav til dokumentasjon, vil medføre økt ressursinnsats i kommunene. Imidlertid kan økt ressursinnsats på oversiktsplannivå føre til besparelser på prosjektnivå. Særlig vil det kunne redusere behovet for konsekvensutredninger av det enkelte utbyggingstiltak, enten det er offentlig eller privat, hvis det ikke medfører vesentlig andre konsekvenser enn de som allerede er utredet i overordnet plan. Direktivets krav vil derfor ikke nødvendigvis medføre økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for det offentlige totalt sett. For private utbyggere vil det kunne medføre lettelser. De nøyaktige konsekvensene vil imidlertid være avhengig av hvordan det framtidige systemet vil praktiseres sammenlignet med dagens regler og ordning.

8.6 Elektroniske planverktøy

I utvalgets forslag er tatt inn et helt nytt kapittel om krav til kartgrunnlag, stedfestet informasjon med videre Dette legger grunnlag for en utvikling av bruken av elektroniske medier i planleggingen. Her ligger det meget store effektiviseringsmuligheter for planmyndighetene. Samtidig åpner det helt nye muligheter for medvirkning. Det systemet for arealplanlegging utvalget legger opp til, med gjennomgående arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser på de forskjellige plannivåene, vil gjøre det mulig å utnytte et slikt system på en helt annen måte enn det som er tilfellet i dag. Det vil ikke minst gjøre det mulig å utvikle arealplanene etter loven til den felles arena, hvor alle informasjon om arealene og deres mulige bruk, samles. Samtidig vil systemet måtte ha visse begrensninger, blant annet ut fra personvernhensyn.

Overgangen til bruk av elektroniske planverktøy skjer i stort tempo, og vi nærmer oss en situasjon der all arealplanlegging foregår i digital form. Utvalget foreslår at krav om elektronisk presentasjon og dialog innarbeides i loven som regel. Forslaget om nye lovbestemmelser om en elektronisk planprosess forventes å gi effektivisering, bedre medvirkning, bedre innsyn og kvalitetssikring. Et viktig element i dette er forskrifter som forutsetter bruk av nasjonale standarder, slik at løsningene blir like fra kommune til kommune og at informasjonen lar seg sammenstille på tvers av kommunegrensene.

Innføring av ny teknologi innebærer en etableringskostnad i starten og en innsparingseffekt i framtidig drift. Næringslivet og forvaltningen har stor aktivitet på gang, og det foregår samarbeid mellom privat og offentlig virksomhet om utvikling av felles løsninger. Dette er tilfelle i ByggSøk-prosjektet, som utvikler en elektronisk plan- og byggesaksbehandling. Også i det nasjonale standardiseringsarbeidet foregår slikt samarbeidet. Norge er langt framme når det gjelder fastsetting og bruk av geografiske nasjonale standarder (SOSI).

Utvalget har i lovforslaget flere bestemmelser om en elektronisk planlegging og plandataforvalting som vil få ulike konsekvenser. Kommunesektoren vil stå overfor flere utfordringer, både økonomisk og administrativt. Grovt kan kommunene grupperes i tre: noen få kommuner som har kommet langt, mange kommuner som er på veg over i den digitale verden og til slutt de kommunene som står foran denne overgangen.

For de kommunene som har kommet langt vil oppgaven være å tilpasse seg nasjonale standarder og retningslinjer som kommer i forskriftene til loven. Det er derfor viktig at utformingen av forskriftene bygge på gode kommunale løsninger og de praktiske erfaringene brukerne har med eksisterende løsninger.

Kommunene som er i gang med å ta i bruk digital planlegging og plandataforvaltning, vil kunne spare ressursbruk ved at det foreligger forskrifter som bygger på et helhetlig og kvalitetssikret perspektiv. I dag bruker mange kommuner betydelige ressurser på utvikling av slike løsninger. Det foregår mye prøving og feiling i mange kommuner, særlig gjelder dette at det velges tekniske løsninger som ikke tar hensyn til at planene er juridiske dokumenter. Spesifikasjon av ensartede, nasjonale og juridisk kvalitetssikrete metoder vil være et viktig element i forskriftsverket.

De kommunene som ikke er i gang med omleggingen står overfor de største utfordringene, samtidig som disse kommunene fullt ut kan dra nytte av de retningslinjer som legges i forskriftene. Flertallet av disse kommunene er små kommuner, som ofte ikke har ressurser til å holde egen kompetanse, teknisk utstyr og programvare. Mindre kommuner kan være tjent med å sette bort denne oppgaven til interkommunale organer, fylkeskommunen, fylkeskartkontoret eller privat selskap. Allerede er det etablert samarbeidsløsninger mellom kommuner for å løse slike oppgaver. En løsning er at en av kommunene påtar seg de driftsoppgavene som har store krav til kompetanse og utstyr, slik at kommunene samlet sett sparer betydelige kostnader.

Næringslivet vil ha åpenbare fordeler av en elektronisk planlegging og forvaltning. Særlig er det viktig for privat næringsliv at informasjon er tilgjengelig i elektroniske medier. Dette vil tilfredstille behovet for en rask og korrekt informasjon. Ideelt sett burde dette medføre at finansieringsinstanser og næringsvirksomheter får et mer aktivt forhold til den offentlige planleggingen. Også statlige og regionale sektororganer gis bedre mulighet for å kvalitetssikre lokaliseringen av nye anlegg og virksomheter.

Private planleggere og utbyggere har sterkt tatt til orde for bruk av nasjonale standarder, fordi de bruker ressurser på å tilpasse seg krav og løsninger som er forskjellig fra kommune til kommune. Kommunene vil kunne redusere de kostnadene de i dag har med å konvertere konsulentenes plandata over i kommunens systemer. For alle parter vil tidsbruken i planprosessen kunne reduseres.

Elektroniske medier vil være en viktig informasjonskanal for publikum, både for medvirkning i planleggingen og som innsyn i vedtatte planer. Kommunene bruker i dag ressurser på å betjene publikum som må møte opp i kommunale etater for å få informasjon. Kommuner som har lagt ut planinformasjon på Internett melder om avlastning på sentralbord, arkiver og saksbehandlere.

Utvalget har lagt til grunn at loven skal fremme en bærekraftig utvikling, og forslaget om at fagmyndighetene kartfester og formidler sine arealinteresser er et viktig tiltak for å oppnå dette. For miljøet er dette av stor betydning, siden en vesentlig del av miljøinteressene er arealrelatert. Planleggere bruker nå mye ressurser på å finne fram til hvilke verdier og interesser som knytter seg til ulike arealer, og noen fagmyndigheter har ikke kunnet gi slik informasjon. Dette har medført langvarige planprosesser, ofte også med innsigelsesbehandling. Fagmyndigheter som kan formidle sine arealinteresser elektronisk tidlig i planprosessen kan lettere bli tatt hensyn til og dermed forhindre innsigelsesbehandling.

Staten har gjennom Arealis-samarbeidet fått god oppslutning fra de fleste fagmyndigheter om en slik kartfesting og elektronisk formidling. Forslaget vil derfor støtte opp under et pågående arbeid og gi legitimitet for at alle relevante fagmyndigheter må bidra i arbeidet. Den sentrale koordinering og støttefunksjonene ivaretas av Statens kartverk, og utvikling av standarder, spesifikasjoner, kompetanse og Internett-portal er viktige elementer i dette arbeidet.

8.7 Oppsummering

Planlovutvalget mener at de samlede, direkte økonomiske og administrative konsekvensene for planmyndighetene ved driften av det nye systemet i seg selv ikke vil bli store i forhold til dagens lov. Dette er likevel i stor grad et spørsmål om hvordan kommuner og fylkeskommuner, i samspill med sektormyndighetene, velger å bruke loven. Hovedtrekkene i dagens plansystem, og i ansvarsdelingen mellom myndighetene, videreføres. Kommunene, fylkeskommunene og statlige myndigheter er også i dag forutsatt å ha nødvendig planleggingskompetanse og kapasitet til å gjennomføre planleggingsoppgavene etter loven. De endringsforslagene utvalget fremmer, vil ikke seg selv endre dette. Viktige intensjoner med utvalgets forslag er på den ene siden at planprosessene for de kommunale og regionale planene skal være grundigere og bedre, med bedre planer som resultat, og på den andre siden at private planprosesser og prosjektutredning kan gjennomføres enklere og mer effektivt. Potensialet for samfunnsøkonomiske gevinster ved et bedre plansystem er klart til stede.

Skal dette oppnås, betinger det i seg selv en ressursøkning til planleggingsoppgavene i kommunal sektor. Utvalget mener at disse ressursene langt på veg vil kunne frigjøres blant annet ved at plangrunnlaget for enkeltsaksbehandling blir bedre og denne behandlingen kan bli enklere, ved en forenkling og effektivisering av klage- og innsigelsesbehandling, ved forslaget om samordning av detaljplan- og rammetillatelse, og ved utvikling og bruk av ny teknologi som utvalget legger grunnlag for. Situasjonen vil imidlertid variere, og i noen kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter vil loven kreve økt prioritering av plansakene. Både for kommunene og for en del sektormyndigheter vil økt deltakelse av sektorene i planleggingen og bedre samordning med plan- og bygningslovssystemet, bety økt ressursbruk, men det forutsettes at det i alle fall delvis vil kunne spares inn tilsvarende i tid og ressurser til planlegging etter sektorlov.

For private vil lovforslaget på den ene siden innebære økt krav til faglig grunnlagsarbeid, og til kvalitet på planene. Dette kan kreve økt ressursinnsats i forhold til i dag, blant annet ved at kommunene kan stille større krav til at forslagsstiller utreder følger av planene. Dette vil imidlertid frigjøre ressurser som kommunene kan bruke til raskere og mer effektiv saksbehandling av de private planene. Klarere krav til medvirkning og innsats i en tidlig fase av planprosessen vil fort kunne bety store besparelser i senere faser, og medføre færre klager og innsigelser som i dag tar svært mye tid og kapasitet i de kommunale plan- og bygningsetater. Bedre tilrettelegging av elektroniske systemer, bedre grunnlagsregistreringer og bedre overordnet plansituasjon vil på den andre siden bidra til å effektivisere den private planleggingen, og gjøre at ressursbruken til private planer på sikt ikke vil bli større enn i dag. Dersom saksbehandling etter flere lover for ett og samme utbyggingsprosjekt kan samordnes, eller slås sammen, vil dette i alminnelighet kunne bety en vesentlig forenkling og effektivisering for utbyggerne, noe også byggenæringen har vært opptatt av.

Særmerknad til kapittel 8 økonomiske administrative og miljømessige konsekvenser

Medlemmet Toven vil peke på at hovedintrykket fra kap 8.5 er at forslagene gir behov for økte administrative ressurser. Samtidig trekkes fram elementer som en antar innebærer forenkling, men bildet synes mer entydig enn i framstillingen:

• Økte ressurser til konsekvensutredninger av alle planer antas å gi raskere og mer effektiv saksbehandling. Erfaringen fra områder som har praktisert konsekvensutredninger er imidlertid at dette gir flere problemstillinger og konflikter og klart større ressursbruk også i saksbehandlingen.

• Utredninger inn i planprosessen framstilles som om to prosesser slås sammen. Grundige miljøutredninger er imidlertid noe nytt i planer etter plan- og bygningslovens og dermed gir dette økt ressursbehov og ingen forenkling.

• I den grad en vil innføre fylkesdelplan med rettsvirkning vil dette være en ny plantype med rettsvirkning som regulerer spørsmål som ikke er ivaretatt tidligere. Derfor vil bruk av slike planer gi økt ressursbruk.

• Det nye arealplansystemet beskrives som en forenkling fordi 4 plantyper reduseres til 3. Her tar en ikke med at forslag om arealformål, henssynssoner, retningslinjer og bestemmelser i praksis gir et system som er mer komplekst både i lovtekst og i praktisering, og dermed gir økt ressursbehov.

• Det legges opp til økt standardisering i plan prosessen, men denne standardiseringen er koplet til økte krav til utredninger og prosess. Dette vil samlet sett føre til økt ressursbruk.

Samlet synes derfor de foreslåtte endringer i planloven å gi betydelig økt ressursbruk både hos utbyggere og myndigheter. Ønsket om å unngå en mer ressurskrevende prosess har etter medlemmet Tovens vurdering heller ikke vært tillagt tilstrekkelig vekt ved utvikling av forslagene. Hovedfokus har vært på å utvikle regelverk som gir sterkere styringsmuligheter, og forskyving av myndighet fra sektorer til planmyndigheten. Andre hensyn er i hovedsak uttrykt ved intensjoner. Interesser innen næringsutvikling og sysselsetning med tilhørende forenklingsbehov, kan f eks vanskelig ses å være tilstrekkelig ivaretatt ved konkrete lovendringsforslag. Medlemmet Toven vil på denne bakgrunn peke på behovet for betydelige forenklinger av det foreslåtte regelverk

Innen del IV Planlegging i kommunene, som er den viktigste del av loven, legges det opp til en omfattende endring av dagens system med en rekke nye plantyper, kategorier og begreper: Samfunnsdel, arealstrategi, handlingsdel, arealdel med arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser, områdeplan med arealformål, hensynssoner og bestemmelser, samt detaljplan med arealformål, hensynssoner og bestemmelser.

I stedet for å forenkle og presisere et i hovedsak godt fungerende system, har en valgt en helt ny og uprøvd ordning med mange, uklare og nye kategorier som det tar lang tid å bli fortrolig med. Som helhet innebærer dette ingen forenkling sammenlignet med dagens system, det motsatte synes mer sannsynlig. Begrunnelsen for at det nye systemet totalt sett innebærer en forbedring er heller ikke overbevisende. Behovet for så mange plantyper med så mange underkategorier synes ikke åpenbart, når en strategi/oversiktsplan og en reguleringsplan, hver med fleksible vilkårmuligheter, kanskje er tilstrekkelig.

Lovforslaget for øvrig har også en del nye regler som ikke er lett tilgjengelige og har uklare virkninger. Blant disse er regionalt planforum, regional planstrategi, fylkets rolle i interkommunalt plansamarbeid, og innledende regler om verdier/retningslinjer og virkninger av planer.

Uansett virkninger av det nye systemet på lang sikt, synes det åpenbart at eventuell innføring av nyordningen vil gi behov for grunnleggende opplæring av mange tusen aktører. Dette vil kreve store økonomiske og tidsmessige ressurser og gå på bekostning av annen ressursbruk i kommunene og ellers. I en overgangsfase på kanskje noen år må en også forvente en svakere framdrift i planarbeidet som følge av usikkerhet om bruk av det nye systemet. Her kan nevnes at den gjeldende lov hadde en betydelig innkjøringsperiode før kommuner og andre aktører hadde nødvendig erfaring. Lovforslaget innebærer også behov for kontinuerlig opplæring av nye personer i et mer komplisert system.

Den vanskeligste delen å håndtere etter flertallets forslag vil være koordineringen mellom de svært mange plantypene som skal foregå innenfor fireårssykluser. Alle aktørene skal ha sine egne, selvstendige prosesser av kortere og lengre varighet, og skal samtidig ta hensyn til hverandre innenfor gitte tidsfrister. Særlig vanskelig blir dette når det er ulike aktører som har ansvaret for de ulike prosessene, slik som fylkeskommunen, interkommunale samarbeidsorganer og kommunene, som alle igjen skal forholde seg til krav, retningslinjer og ønskemål fra sentrale myndigheter.

Et slikt antall parallellprosesser vil imidlertid gi gode muligheter for de som har ressurser og kompetanse til utstrakt lobbyvirksomhet i flere plan, mens øvrige interessenter kan miste reell innflytelse selv om de etter loven vil ha innsikts-, medvirknings- og uttalerett.

Forenkling av lovverk og byråkrati har vært et viktig mål for alle de senere regjeringer. Innføring av et nytt bindende plannivå som fylkesdelplan med særlig rettsvirkning, uten å fjerne noen av de eksisterende, er et betydelig skritt i motsatt retning.

De problemstillinger som er aktuelle for en bindende fylkesplanlegging er i dag i hovedsak kommunenes ansvar. Hvis fylkesplanen skal tilføres makt, må denne tas fra kommunene, altså det motsatte av lokalt selvstyre og nærhetsprinsippet. Forslaget om fylkesdelplan med særlig rettsvirkning vil således innebære både en sentralisering og en byråkratisering.

Utvalgets flertall foreslår videre at plan etter plan- og bygningsloven skal kunne erstatte vedtak etter særlov, subsidiært foreslås å samkjøre saksbehandlingen etter forskjellige lover, slik at saksbehandlingen etter sektorlover inkluderes i planprosessen etter plan- og bygningsloven. Et slikt forslag vil medføre en betydelig økning i arbeidsbelastning og ansvar for kommunene. Det reises spørsmål ved om kommunene har kapasitet og kompetanse til å overta disse ansvarsområdene, og om kommunene i det hele er villig til å påta seg dette omfattende ansvaret. Det reises også spørsmål ved om dette er forenkling og effektivisering. Når plansystemet skal kunne ivareta alle sektorinteresser og behandlingen av alle vedtak etter sektorlov, må plansystemet nødvendigvis bli komplisert, spørsmålet er om systemet blir for komplisert, til at dette er samfunnsmessig rasjonelt. Det påpekes at konsekvensene av løsningsforslaget på samordningsspørsmålet ikke er tilstrekkelig utredet, verken for den enkelte sektor eller for samfunnet generelt.

Disse viktige konsekvenser av lovforslaget er etter medlemmet Tovens vurdering betydelig undervurdert i beskrivelsen av økonomiske og administrative konsekvenser. Det hadde også vært ønskelig med en mer åpen vurdering av om nytten av det nye systemet totalt sett er positiv og står i rimelig forhold til kostnadene.

Det vises videre til at det i rapporten «Konsekvenser av planlovutvalgets foreløpige forslag» fra Asplan Viak august 2002, der det sies at «Effektene for konflikthåndtering og ressursbruk forventes å være negative selv om enkeltelementer kan trekke i positiv retning» (side 7). Utvalgsmedlem Toven reiser således spørsmål ved om utvalgets forslag oppfyller mandatets krav om forenkling, effektivisering og fleksibilitet.

Det påpekes også at det er uforholdsmessige mange forskriftshjemler i lovteksten. Dette gjør det uoversiktlig og vanskelig å få oversikt over omfanget. Forskriftehjemlene er svært åpne, dette svekker forutsigbarheten, og gjør det vanskelig å få oversikt over hva dette vil innebære.