5 Statlige virkemidler

5.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

Planleggingen skal skje i samspill mellom forvaltningsnivåene. Staten har et særlig ansvar for å vareta nasjonale hensyn og statens interesser, og plansystemet må gi staten de virkemidlene som trengs for dette.

Staten har etter dagens lov følgende formelle virkemidler i plan- og bygningsloven:

• Rikspolitiske retningslinjer (RPR)

• Rikspolitiske bestemmelser (RPB)

• Innsigelse (og mekling), med avgjørelse sentralt

• Innkalling/endring av vedtatt plan

• Klage på planvedtak

• Statlig arealplan

• Godkjenning av fylkesplan/fylkesdelplan

• Pålegg om interkommunalt plansamarbeid mellom kommuner og/eller fylkeskommuner

De statlige virkemidlene ble tatt opp i NOU 2001:7, Kapittel 3.3 og 15. Utvalget drøftet her endringsbehov i de statlige virkemiddelbestemmelsene og skisserte forslag.

I sammendraget av kapittel 15 fra NOU 2001:7 sies følgende generelt om statlige virkemidler:

«Utvalget har vurdert om de statlige virkemidlene i plan- og bygningsloven bør utvikles og eventuelt styrkes. Utvalget vil understreke at dette ikke er ment å skulle svekke kommunens stilling og myndighet. Situasjonen i dag er at staten har betydelig innflytelse på den kommunale planleggingen gjennom sine forskjellige virkemidler, og gjennom bruk av sektorlover. Disse er ikke alltid koplet til plan- og bygningsloven, og de kan, som tidligere nevnt, være dårlig samordnet. Et formål med å styrke statens virkemidler innenfor plan- og bygningsloven er å knytte viktige statlige beslutninger sterkere til plansystemet, og dermed til lokale planprosesser. En slik styring skal ikke svekke planenes fleksibilitet, da de ulike statlige interesser har ulik tyngde og viktighet i forskjellige deler av landet.

Det er en viktig sammenheng mellom statlige virkemidler og samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning. Forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivning, og spesielt i hvilken utstrekning plan- og bygningsloven kan og bør benyttes av statlige sektormyndigheter, er blant annet avhengig av hvordan statlige interesser kan ivaretas i plansystemet.

Loven legger opp til en ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommune og kommune i planleggingen. Staten skal ivareta nasjonale interesser og hensyn i planleggingen. Selv om kommunene er tillagt oppgaven med å utføre planleggingen etter plan- og bygningsloven, har staten det siste ordet hvis det blir konflikt mellom stat og kommune i plansammenheng. Staten disponerer en rekke virkemidler innenfor lovens ramme: rikspolitiske retningslinjer (RPR) og bestemmelser (RPB), innsigelse, klageadgang på visse planer og vedtak, og mulighet til selv å vedta reguleringsplan og kommuneplan. Realiteten er at kommunale planvedtak i strid med høgere myndigheters uttalte interesser alltid kan omgjøres av staten gjennom behandling sentralt.

Utvalget mener det kan være behov for å endre både enkelte regler om statlige virkemidler og anvendelsen av dem. Viktige statlige premisser for fylkesplanlegging og kommuneplanlegging må utformes og kommuniseres klarere og på en mer samordnet måte overfor fylkeskommuner og kommuner som planmyndigheter. Samtidig er det viktig at slike føringer bygger på brede prosesser hvor også kommuner og fylker har hatt mulighet til å delta.»

I høringen har utvalget fått svært positiv tilbakemelding på forslag om å etablere bedre mekanismer sentralt og regionalt for samordning av statlige sektorinteresser i forbindelse med planleggingen, og på forskjellige forslag om styrking av oppstartfasen i planbehandlingen. Det er tilslutning til forslaget om ny og fyldigere bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer (RPR) og at statlig plan eller beslutning med stor betydning for arealbruk nasjonalt og regionalt i alminnelighet gis som RPR.

Når det gjelder lovsamordning er det klar overvekt av uttalelser, særlig fra kommunene, fylkene og andre regionale organer, som etterlyser en bedre og mer systematisk gjennomgang av sektorlovene med sikte på at disse tilpasses plan- og bygningslovens system.

5.2 Utvalgets hovedsyn

Utvalget mener fortsatt at de statlige virkemidlene i dagens lov i hovedsak bør bestå, men at det er behov for en viss forsterking og tydeliggjøring. Temaet har sammenheng med spørsmålet om samordning mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og planer og vedtak etter sektorlovgivning, som ofte legger myndighet til staten. For statlige sektormyndigheter vil de statlige virkemidlene i plan- og bygningsloven ha betydning for vurderingen av om dette systemet skal brukes. Om sammenhengen til lov- og virkemiddelsamordning og sektorenes bruk av plansystemet vises forøvrig til kapittel 2.2 om samordning.

Som nevnt foran i kapittel 2.1 er målet med reformen å sikre en riktig balanse mellom lokalt selvstyre og behovet for å vareta nasjonale og regionale hensyn. Utvalget legger fortsatt til grunn at kommunenes stilling i planleggingen ikke skal svekkes. De statlige virkemidlene skal tilrettelegges slik at de blir tydeligere og mer hensiktsmessige både for samhandlingen med kommunene, og for gjennomføring av statens egne planoppgaver. En viktig side av samspillet er at det er ryddige spilleregler for hvordan konflikter mellom myndighetsnivåene skal løses. Målet er at forholdet mellom de kommunale oppgavene og statens oppgaver og myndighet innenfor plansystemet, blir klarere.

Viktige prinsipper for dette forholdet er for øvrig trukket opp i kapittel 1 i lovforslaget, særlig bestemmelsen om verdier og retningslinjer (§ 1-4), bestemmelser om forpliktelse og rett til delta (§ 1-6), om planers virkninger (§ 1-11), innsigelse og mekling (§ 1-14) med videre.

5.3 Formidling av statlig politikk, og statlige bestemmelser

Utvalget har arbeidet videre med spørsmålet om hvordan statlig politikk og oppgaver staten har ansvar for, skal formidles inn mot det regionale og kommunale plansystemet. I utvalgets nye lovforslag inngår nasjonale hensyn og oppgaver i Del II kapittel 4.

5.3.1 Formidling av samordnet nasjonal politikk

Utvalget mener det vil være nyttig å lovfeste en plikt for regjeringen til å utarbeide en samordnet nasjonal politikk for kommunal og regional planlegging hvert fjerde år. Dette er tatt inn som ny bestemmelse i § 4-1. Slike nasjonale politikkføringer skal legges til grunn for, eller innpasses i planleggingen i fylkene og kommunene.

I forarbeidene til plan- og bygningsloven er det lagt opp til at det hvert fjerde år skal utarbeides en stortingsmelding om planleggingen og arealpolitikken. Innholdet i slike meldinger, og Stortingets behandling, har gjerne vært grunnlag for departementets arbeid med rikspolitiske retningslinjer, rundskriv og veiledning til kommunene. Utvalget foreslår å lovfeste en slik ordning. Det vil gi et sammenhengende system som legger opp til at planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå hvert fjerde år skal foreta en gjennomgang av planpolitiske mål og planstrategier. Det vil kunne gi bedre samhandling mellom nivåene, og i sum bedret relevans, måloppnåelse og myndighetssamordning i planleggingen.

5.3.2 Statlige planretningslinjer

Dagens ordning med Rikspolitiske retningslinjer (RPR) med hjemmel i § 17-1 første ledd er behandlet i kapittel 15.2 og 17.1 i NOU 2001:7. Det vises til denne framstillingen som legges til grunn i det videre. Det er ikke gitt nye slike retningslinjer de to siste årene, men det har vært arbeidet med enkelte forslag til nye retningslinjer eller revisjon av eksisterende (strandsonen i Vest-Agder, og retningslinjene for areal- og transportplanlegging). I sammendraget sies følgende om hjemmelen for de rikspolitiske bestemmelsene:

«Utvalget mener at rikspolitiske retningslinjer bør styrkes som instrument. Viktige føringer for planleggingen, som ikke følger direkte av lov eller forskrift, bør som hovedregel gis som RPR. Utvalget foreslår at § 17-1 første ledd om rikspolitiske retningslinjer bygges ut, blant annet med regler om saksbehandling og om retningslinjenes betydning for planlegging og enkeltsaker. Samordningen mellom sektorene må styrkes sentralt, slik at de rikspolitiske retningslinjene kan være realistiske og reelt avklarende.»

Utvalget hadde også følgende forslag til lovendring, med innledende merknader:

«Erfaringene med bruk av rikspolitiske retningslinjer (RPR) er hittil noe blandete, dels fordi de ikke alltid gir så klare anvisninger. Imidlertid har RPR utvilsomt bidratt til å tydeliggjøre nasjonal politikk på miljøområdet, og de gir et grunnlag for avveining mellom hensyn i plansammenheng. RPR har ikke vist seg egnet som styringsinstrument på de områdene hvor en har andre, tydeligere virkemidler. Det er behov for bedre oppfølging av sentrale retningslinjer ved planlegging og saksbehandling etter loven.

Det vises til beskrivelsen av rikspolitiske retningslinjer i kapittel 15.2.

Utvalget vil foreslå at nåværende § 17-1 deles i to paragrafer for henholdsvis rikspolitiske retningslinjer (RPR) og rikspolitiske bestemmelser (RPB), og at regelen om RPR gjøres fyldigere enn det nåværende § 17-1 første ledd. Konkret foreslås følgende:

§ 17-1 oppheves.

Ny § 17-1 skal lyde:

§ 17-1. Rikspolitiske retningslinjer

Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner. Retningslinjene skal legges til grunn ved statlig, fylkeskommunal og kommunal planlegging etter denne lov. Statlige, fylkeskommunale og kommunale organer skal også følge retningslinjene når de treffer enkeltvedtak etter denne lov. Når rikspolitiske retningslinjer vedtas, skal reglene i forvaltningsloven kapittel VII anvendes så langt de passer. Berørte kommuner og fylkeskommuner gis anledning til å uttale seg.»

En hovedvekt av høringsinstansene slutter seg til behovet for å klargjøre reglene for bruk av rikspolitiske retningslinjer. Blant de som er negative til økt bruk av rikspolitiske retningslinjer, hevder enkelte at regional planlegging er en bedre arena for avveining av sektorinteresser. Flere instanser påpeker at bruken bør begrenses til områder av nasjonal eller vesentlig regional betydning. En rekke høringsinstanser er positive til bruk av rikspolitiske retningslinjer innenfor deres interesseområde.

Utvalget har videreført dette forslaget stort sett uendret i sitt endelige lovforslag. Det har ikke kommet inn nye momenter som gir grunnlag for en revurdering av behovet for en tydelig og samordnet statlig politikkformidling gjennom retningslinjer fra regjeringen. Slike retningslinjer utgjør et viktig rammeverk for den regionale og lokale planleggingen, og har sine paralleller i andre land med tilsvarende plansystemer. Utvalget vil imidlertid endre benevnelsen «rikspolitiske retningslinjer» til det mer tidsmessige «statlige planretningslinjer».

For å gjøre statlige retningslinjer tydeligere som et felles grunnlag for både planmyndighetene og statlige sektormyndigheter, presiserer utvalget at slike retningslinjer også skal gjelde for vedtak etter annen lovgivning som retningslinjen har betydning for. Siktemålet er å få et system som bidrar til at samme overordnede politikkrammer og føringer legges til grunn både i planlegging, og ved praktisering av særlovene som samvirker med planleggingen. Dette vil gi en mer konsistent og samordnet planlegging og forvaltningspraksis. Det vil også kunne stimulere til at det utarbeides retningslinjer på flere politikkfelt enn i dag, hvor det i hovedsak er Miljøverndepartementets og Samferdselsdepartementets oppgaver som er aktuelle.

Når det gjelder saksforberedelsen ved utarbeidingen av slike statlige retningslinjer videreføres forslaget i første utredning om at den skal skje etter reglene i forvaltningsloven kapittel VII så langt de passer. Berørte kommuner og fylkeskommuner skal da gis anledning til å uttale seg.

5.3.3 Statlige planbestemmelser

I NOU 2001:7 drøftet utvalget i kapittel 15.2.2. behovet for rikspolitiske bestemmelser for å kunne ivareta viktige nasjonale og regionale interesser gjennom bindende arealbruk i angitte områder. Utvalget stilte også spørsmålet om det er behov for å kunne binde arealbruken både gjennom rikspolitiske bestemmelser, og eventuelt gjennom mulighet for å knytte arealbinding til planer på regionalt nivå. Utvalget uttalte at det var vanskelig å besvare spørsmålet før en har tatt stilling til om det er aktuelt med arealbinding knyttet til planer på fylkesnivået. Det vises til egen omtale at slike planer i kapittel 4.

I sammendraget til NOU 2001:7 sies følgende om rikspolitiske bestemmelser:

«Hjemmelen for staten til gjennom rikspolitiske bestemmelser å binde arealbruken midlertidig i et område, bør opprettholdes i hovedsak uendret.»

Av de få som uttalte seg om dette spørsmålet under høringen, var det ikke innvendinger mot utvalgets forslag. Enkelte departementer påpekte viktigheten av å kunne fremme slike bestemmelser for å ivareta sine oppgaver og mål. Når det gjelder binding av arealbruk gjennom fylkesplanen, var mange kommuner mot dette hvis forutsetningen var at det var fylkeskommunene som skulle fatte slikt vedtak.

Utvalget går inn for å videreføre ordningen med statlige bestemmelser i den form som nå er hjemlet i § 17-1 andre ledd for å kunne vareta nasjonale og viktige regionale interesser gjennom et midlertidig forbud. Dette innebærer at regjeringen, for inntil 10 år (med 5 års forlengelser om gangen), kan nedlegge forbud mot å iverksette nærmere angitte bygge- og anleggstiltak i avgrensete geografiske områder. Det skal være samråd med de berørte kommuner ved forberedelsen av slike bestemmelser. Samtykke til unntak kan gjøres av departementet.

For å imøtekomme behovet for å innføre slike bestemmelser for angitte typer tiltak generelt, går utvalget inn for å tilføye at slikt forbud kan gjelde i hele landet. Det kan for eksempel gjelde kjøpesentre, typer tiltak i vassdrag med sikte på å oppfylle krav i EUs vanndirektiv eller andre former for tiltak som det kan vise seg behov for å kontrollere gjennomføringen av på landsbasis. Utvalget går videre inn for at det skal kunne fastsettes at bygge- og anleggstiltak i strid med statlige planbestemmelser, bare skal kunne iverksettes i samsvar med fylkesdelplan for arealbruk, arealdelen av kommuneplan, områdeplan eller detaljplan. Med erfaringene fra kjøpesenterstoppen vil dette kunne gi en hensiktsmessig kombinasjon av statlige planbestemmelser, og regional og kommunal planlegging. For å sikre en forsvarlig saksbehandling av slike bestemmelser skal forslag legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier før vedtak fattes.

5.3.4 Særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak

Som nevnt i innledningen vurderte utvalget i NOU 2001:7 om det skulle kunne knyttes vedtektsliknende bestemmelser til fylkeskommunale planer for arealbruk slik at overordnete trekk i arealbruken kan fastlegges i et regionalt perspektiv og over administrative grenser. Videre drøftet utvalget, særlig i forhold til jordvernspørsmål, naturvernspørsmål og fastlegging av langsiktige utbyggingsretninger, om det var hensiktsmessig og mulig å kunne gi elementer i kommuneplanens arealdel en lengre varighet og beskyttelse mot planendringer enn det som blir følgen av fireårige rulleringer. Utvalget har gjennom høringen og i sitt videre arbeid fått bekreftet behovet for denne typen planmekanismer i loven for å ivareta planoppgaver som går over administrative grenser, og for å kunne vareta langsiktige arealbruksinteresser gjennom plan.

I tråd med dette er det i lovforslaget kapittel 4 tatt inn en bestemmelse om særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak. Dette gjelder:

• fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning,

• lengre binding av deler av kommuneplanens arealdel.

Det er redegjort for disse forslagene i kapittel 3og 4.

Når disse bestemmelsene er tatt inn i lovforslagets kapittel 4, er det primært av opplysningsgrunner for å vise helheten i de statlige virkemidlene. Nærmere regler om hvert av dem er gitt i henholdsvis § 6-6 og § 9-10, og det vises til lovmotivene til disse bestemmelsene. Disse to virkemidlene er ikke primært ment som virkemidler for staten, men for regionale myndigheter og kommunene. Tanken er at det gjennom arbeidet med henholdsvis regional planstrategi og fylkesplanlegging eller interkommunalt plansamarbeid, og tilsvarende med kommunal planstrategi og kommuneplan, skal framkomme behov for særlig binding av arealbruken. Det forutsettes av henholdsvis fylkestinget og kommunestyret vedtar en slik binding som resultat av en ordinær planprosess. Når myndigheten til å treffe endelig vedtak foreslås lagt til staten, skyldes det for fylkesdelplanen forholdet mellom fylkeskommunen og kommunene. For kommuneplanen vurderer utvalget det slik at det er nødvendig å formalisere en lengre binding av et kommunestyrevedtak - som også skal gjelde for senere kommunestyrer - ved et vedtak av et organ utenfor kommunen selv, og da er staten naturlig.

Utvalget vil imidlertid understreke at disse virkemidlene også kan være aktuelle for å vareta statlige interesser. Det kan nettopp være statlige myndigheter som, gjennom den regionale eller kommunale planprosessen, ser behovet for dette for å sikre gjennomføring av viktige statlige oppgaver, eller for å sikre nasjonale hensyn over kommune- og fylkesgrenser.

5.4 Innsigelse som statlig virkemiddel

Innsigelsesordningen er sentral for myndighetsfordelingen etter loven, og for å sikre at statlige og viktige regionale hensyn blir varetatt i kommunale planer for arealbruk. Innsigelse i den kommunale planprosessen innebærer at avgjørelsesmyndigheten i plansaker flyttes til sentralt nivå når myndigheter er uenige i en konkret plansak. Utvalget gikk i første delutredning inn for at ordningen med innsigelse beholdes, men at den klargjøres i loven. Det vises til utvalgets framstilling og drøfting av innsigelsesordningen i kapittel 15.3 i NOU 2001:7. I sammendraget fra første delutredning sies følgende om innsigelse:

«Systemet med innsigelse bør opprettholdes, men det er et klart mål å begrense anvendelsen av det. Dette kan oppnås ved å presisere vilkårene for å kunne fremme innsigelse og klargjøre selve planprosessen. En slik presisering bør innebære at de forskjellige sektorer og interesser kommer på banen tidlig, at det utarbeides et felles planprogram, og at det legges opp til meklingsprosesser med videre undervegs slik at de aller fleste spørsmål er avklart før planen vedtas. Utvalget foreslår at det vurderes å innføre en frist for å varsle innsigelse og gjøre innsigelse gjeldende.»

Hovedinntrykket fra høringen er at det er bred tilslutning til klarere regler om bruk av innsigelse, herunder kriterier og frister for innsigelse. Det er også hovedsakelig tilslutning til at det innføres en formell meklerfunksjon på regionalt nivå for mekling mellom statlige myndigheter og mellom statlige myndigheter og kommuner i forbindelse med kommunal planlegging. Det er imidlertid noe uenighet om hvor meklerfunksjonen bør ligge. Enkelte instanser er skeptiske til at innsigelsesorganer kan miste retten til å fremme innsigelse dersom de ikke har deltatt tidlig i planprosessen. En del kommuner understreker at innsigelse bør forbeholdes forhold av nasjonal eller vesentlig regional betydning.

Utvalgets vurdering

Utvalget har arbeidet videre med bestemmelsene om innsigelse i tråd med disse prinsippene. Vi har fått klar støtte for å ta inn bestemmelser om innsigelse i loven, for å tydeliggjøre kriterier og saksbehandling. Det er også et inntrykk fra høringen at mange ser det som ønskelig at adgangen til å gjøre innsigelse gjeldende avgrenses, både når det gjelder hva som kan være grunnlag, og når i planprosessen innsigelse må fremmes. Utvalget deler disse synspunktene. Samtidig skal det understrekes at muligheten for å gjøre innsigelse gjeldende kan være nødvendig blant annet for å sikre viktige nasjonale og regionale interesser i planene. Siden innsigelse er en viktig del av systemet for konfliktavklaring, foreslås det tatt inn en bestemmelse om innsigelse i lovens kapittel 1, nærmere bestemt i § 1-14.

Utvalgets forslag til nye saksbehandlingsbestemmelser for planer gir viktige rammer for innsigelsesordningen og utformingen av denne. De nye saksbehandlingsreglene for planer som det kan knyttes innsigelse til, legger opp til en mer formalisert oppstartfase med tidlig medvirkning og avklaring, og med krav om utarbeiding av et planprogram for det videre arbeidet med planen. I lovens innledende del er også berørte myndigheters rett og plikt til å delta i planleggingen, og til å melde inn sine interesser der, slått klart fast. Dette innebærer at myndigheter som vurderer bruk av innsigelse skal delta og klargjøre sine interesser tidlig i prosessen, jf. også forslag nedenfor.

Etter dagens retningslinjer for innsigelse skal en innsigelse være forankret i, og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer. Den må være knyttet direkte eller indirekte til realitetsspørsmål i planutkastet/planforslaget og medføre følger for vedkommende myndighets saksområde. Innsigelsen kan være knyttet til realiteten i planen eller til formelle forhold, for eksempel utformingen av en planbestemmelse, lovligheten av en beskrevet arealbrukskategori, eller selve saksbehandlingen. Det kan også reises innsigelse der planutkastet eventuelt kommer i konflikt med pågående planarbeid på fylkesnivå.

Utvalget mener at også meklingsordningen knytte til innsigelse bør lovfestes. Det er i Ot.prp. nr. 56. (1984-85) Plan- og bygningslov s. 115, lagt opp til et ikke lovfestet system med mekling i innsigelsessaker, for at plankonflikter kan bli løst i en fortsatt prosess mellom kommunen og vedkommende organ. Dette er lagt til grunn i praksis. Retningslinjer for innsigelsesordningen er gitt i et eget rundskriv T-5/95 Retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. Meklingen forutsettes foretatt av fylkesmannen med nødvendig planfaglig bistand fra fylkeskommunen. Meklingen bør som hovedregel skje så tidlig i planprosessen at det er mulig å finne løsninger før kommunestyret behandler saken for å gjøre sitt vedtak. På den annen side tilsier hensynet til oppgave- og rollefordeling mellom fylkesmannen som statlig representant og kommunen som planmyndighet, at meklingen først settes inn når det foreligger politisk behandlet planforslag fra det faste utvalget for plansaker. Bare unntaksvis bør mekling skje etter at kommunestyrevedtaket er gjort, ifølge rundskrivet. I praksis skjer mekling både før og etter vedtak i kommunestyret.

Det må for øvrig pekes på at Miljøverndepartementet i Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i planleggingen, kart og stedfestet informasjon) har fremmet forslag i plan- og bygningsloven § 27-1 nr. 2 andre ledd om frist for å fremme innsigelse som er vedtatt av Stortinget. Bestemmelsen lyder:

«Innsigelse skal være sendt innen fristen.»

Det vil si høringsfristen i forbindelse med at en plansak er sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn. Bestemmelsen innarbeides i utvalgets samlede lovforslag. Spørsmål knyttet til grunnlaget for innsigelse, eventuelle begrensninger i muligheten til å fremme innsigelse, mekling og så videre er ikke tatt opp i odelstingsproposisjonen. Disse spørsmålene tas opp i utvalgets forslag.

Med dette som bakgrunn går utvalget i en egen bestemmelse om innsigelse og mekling (§ 1-14) inn for at vilkårene for at vedkommende statlig og fylkeskommunal myndighet skal kunne fremme innsigelse mot forslag til arealdel av kommuneplan, områdeplan og detaljplan må gjelde spørsmål som er:

• av nasjonal eller regional betydning,

• eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende myndighets saksområde,

• eller hvis planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, statlig planretningslinje eller -bestemmelse, eller overordnet plan.

Det foreslås videre at en kommune kan fremme innsigelse mot en annen kommunes planforslag når det gjelder spørsmål som er av vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller naturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging. Det er presisert at Sametinget har innsigelsesmyndighet i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Det foreslås videre innført krav om at varsel om innsigelse skal fremmes så tidlig som mulig og senest innen den frist som er fastsatt for høringen av planforslaget. Dersom vedkommende kommune eller fylkeskommune ikke finner å kunne ta hensyn til innsigelsen, skal det foretas mekling. Utvalget tar ikke standpunkt til hvem som skal være meklingsinstans, men foreslår en hjemmel for regjeringen til å bestemme dette. Lykkes ikke meklingen, foreslås det at saken går til departementet til avgjørelse slik ordningen er i dag. Forøvrig vises det til lovmotivene til § 1-14.

Utvalgsmedlemmene Christoffersen, Saglie, Slettebøe, Nevøy, og Østerås har følgende merknad:

I høringsrunden er det uttrykt bred støtte til forslaget om å stramme inn på dagens bruk av innsigelser. Når innsigelse fremmes i de avsluttende fasene av et planarbeid, opplever mange kommuner at de har planlagt til ingen nytte. Det er en utbredt frustrasjon over det som oppleves som en etterkontroll, mer enn en aktiv deltakelse med innspill i tidlige faser. En annen kilde til frustrasjon er at det i mange tilfeller fremmes flere innsigelser fra ulike statlige og fylkeskommunale instanser, uten at innholdet i innsigelsene er koordinert. Resultatet kan ofte bli at innsigelsene er innbyrdes motstridende, uten at noen har ansvaret for å samordne og veie innsigelsene mot hverandre.

Utvalgets enstemmige forslag i § 1-6, femte ledd om plikt til deltakelse i en tidlig fase fra alle offentlige organer, er et forsøk på å rydde opp i det som mange steder har utviklet seg til en uheldig praksis, der mye arbeid oppleves som bortkastet, og der konflikter i en avsluttende fase lammer evnen til effektiv gjennomføring av nødvendige tiltak.

Dette mindretall er i tvil om denne bestemmelsen er tilstrekkelig til å endre dagens praksis, når forsømmelse av plikten til tidlig deltakelse ikke får konsekvenser. Mindretallet foreslår en tilføyelse i § 1-14 om at retten til å fremme innsigelse faller bort dersom kravet til deltakelse i planprosessen etter § 1-6 femte ledd ikke er oppfylt, forutsatt at varslingsplikten i reglene om kommuneplan, områdeplan, detaljplan, regional planstrategi og fylkesdelplan er oppfyllt. Innvendingen mot dette forslaget er at viktige regionale og nasjonale hensyn kan bli skadelidende. Disse medlemmene vil imidlertid vektlegge at ivaretakelse av slike hensyn er et hovedpunkt i de aktuelle offentlige organenes egen virksomhet og ansvarsområde. Slike situasjoner vil heller ikke oppstå, dersom de aktuelle organene oppfyller plikten til deltakelse. Mindretallet legger også vekt på at utvalgets forslag til nytt, helhetlig plansystem, er utformet med tanke på å redusere omfanget av konflikter, gjennom tidlig avklaring av ulike interesser i planarbeidet. I siste instans har Kongen dessuten en selvstendig myndighet til overprøving av vedtak, dersom helt vesentlige nasjonale interesser ikke er ivaretatt.

5.5 Utbygging i offentlig regi og statlig plan

5.5.1 Utbygging i offentlig regi - § 9-4, § 29 og § 30

Utvalget omtalte dette temaet i kapittel 15.4 i NOU 2001:7, som det vises til. Sammendraget lyder som følger:

«Utvalget mener utbygginger i regi av offentlige myndigheter som hovedregel bør følge plan- og bygningslovens plansystem, det vil si ved bruk av kommuneplan, kommunedelplan og reguleringsplan. Lovens § 30 om «private planer» foreslås gjort generelt gjeldende til å omfatte innsendte planer, også slike som utarbeides av det offentlige som byggherre, som nå omtales i § 29. § 29 benyttes ikke i dag, og kan strykes. Unntaksvis, særlig for spesielle statlige utbyggingsoppgaver, kan prinsippet i plan- og bygningsloven § 9-4 gis anvendelse. Her vil vedkommende myndighet ha et større ansvar for sakens framdrift, det vil si en noe sterkere stilling i forhold til kommunen som planmyndighet enn det som følger av § 29 og § 30. I dag er dette en særregel for vegbygging. Det kan, etter en nærmere vurdering, være aktuelt å gi den anvendelse på andre planer for eksempel innen samferdsel.

Under høringen og det videre arbeidet har det særlig vært interesse fra noen statlige myndigheter for å utvide anvendelsen av § 9-4. Fiskeridepartementet ber om at havner og havnerelatert infrastruktur og farleder tas inn i utkastet til § 9-4. Samferdselsdepartementet er positiv til at § 9-4 gis anvendelse på andre planer innen samferdsel. Direktoratet for naturforvaltning har ingen motforestillinger mot å slå sammen § 29 og § 30, men det må ses i sammenheng med § 9-4. Oslo kommune mener det må stilles klare vilkår til § 9-4 dersom den skal utvides, blant annet krav til kompetanse.

Når det gjelder § 29 og § 30, foreslår utvalget at disse særbestemmelsene fjernes, og at det er reglene om detaljplan som skal gjelde for innsendte planer, uavhengig av om forslagsstilleren er en privat aktør eller en offentlig myndighet i egenskap av utbygger. Disse reglene vil være anvendbare i alle tilfelle der det dreier seg om et konkret prosjekt. Utvalget vil understreke at også statlige myndigheter i egenskap av utbyggere skal følge disse reglene. Utvalget ser at en bestemmelse som § 9-4 kan være hensiktsmessig for planlegging også på andre sektorer enn vegsektoren, der det dreier seg om mer omfattende prosjekter. Umiddelbart virker det for eksempel fornuftig at det gjelder felles regler for statlig planlegging på andre transportsektorer. Men også for andre sektorer hvor staten har hovedansvar og virkemidler, kan § 9-4 framstå som ønskelig, og ikke minst som et mulig alternativ til planlegging etter sektorlovgivning. Utvalget har imidlertid kommet til at § 9-4 slik den er utformet og virker i dag, ikke gir tilstrekkelig insentiv til at denne planprosessen blir en del av eller koplet til den generelle regionale og kommunale planleggingen. Ordningen etter § 9-4 kan - selv om den skjer etter lovens planregler - likevel blir en for separat planprosess, og for lite forankret i den lokale planleggingen.

Utvalget foreslår derfor at § 9-4 oppheves og erstattes av noe mer utfyllende planbestemmelser for enkelte viktige og større planleggingsoppgaver. Dette er tatt opp i lovforslagets Del V. Det gjelder samordnet areal- og transportplanlegging (ATP), kystsoneplanlegging, samordnet vannplanlegging og planlegging for større sammenhengende natur- og friluftsområder. Felles for disse oppgavene er at de gjerne krever utstrakt samordning mellom sektorer og over administrative grenser. I dag benyttes forskjellige planleggingssystemer for disse oppgavene, dels innenfor rammene av plan- og bygningsloven, dels etter særlover og med et uklart forhold til denne planleggingen. Utvalget ser behov for en klarlegging og opprydding, ved å benytte et felles og enhetlig system for disse planoppgavene. Dette er oppgaver som har nær sammenheng med den generelle samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen, og som derfor må inngå i denne planleggingen. Siden staten både har et betydelig ansvar og virkemidler på disse felt, må det være mulig for de aktuelle statlige myndigheter å spille en initierende og koordinerende rolle i planprosessen der dette er hensiktsmessig. Dette bør skje etter avtale med aktuelle planmyndigheter. For øvrig bør de vanlige reglene for de aktuelle plantyper gjelde. Målet er at også disse planoppgavene så langt som mulig skal integreres i den ordinære planleggingen. Utvalget viser til nærmere omtale av dette i utredningens kapittel 7 for de aktuelle temaene, og i lovmotivene til Del V.

Utvalget vil understreke at disse planoppgavene ikke må anses som statlige i motsetning til regionale eller kommunale. Som det sies klart i lovbestemmelsene, har staten, fylkeskommunene og kommunene et felles ansvar for en god planlegging på disse områdene. De planleggingsmekanismer som foreslås forutsetter stor grad av enighet og samarbeid mellom partene, og de skal normalt lede fram til vedtak av ordinære kommunale og regionale planer. Utvalget er klar over at kravet om samtykke til planlegging etter reglene i lovens del V kan oppfattes som en vesentlig endring særlig for vegsektoren. Det er etter utvalgets syn likevel nødvendig med en så vidt klar ramme for samhandlingen mellom statlige sektorer, fylker og kommuner når det nå åpnes for felles planlegging på flere felt. Vegsektoren kan oppfatte dette som en begrensning, men samtidig vil flere sektorer få en styrket stilling ved at slik planlegging også omfatte havner, jernbane og flyplasser, og tilsvarende rammer etableres for planlegging i sjøen, vassdrag og nedbørsfelt og store sammenhengende natur- og friluftsområder. Hovedbegrunnelsen er å sikre koordinering av planleggingen mellom nivåene, og at den i utgangspunktet har en lokal forankring. Ved eventuell uenighet om planleggingen beslutter regjeringen hvordan planleggingen skal utføres.

5.5.2 Statlig plan

Ordningen med statlig plan er omtalt i kapittel 15.5 i NOU 2001:7. Det vises til denne framstillingen. Sammendraget er som følger:

«Utvalget mener statens mulighet til å utarbeide reguleringsplan og kommuneplan (§ 18) bør bestå, selv om den bare benyttes - og bare bør benyttes - i unntakstilfeller. Det samme gjelder muligheten for departementet til å «innkalle» kommuneplaner og reguleringsplaner og foreta endringer av eget tiltak, selv om det verken er klaget eller fremmet innsigelse, jf. § 20-5 sjuende ledd og § 27-2 nr. 3 andre ledd. Denne adgangen benyttes fra tid til annen. Utvalget ser ingen avgjørende grunn til å fjerne denne muligheten.»

Det kom få kommentarer til denne bestemmelsen under høringen, men enkelte statlige myndigheter har pekt på viktigheten av å kunne ha dette verktøyet.

I tråd med første utredning, foreslår utvalget at ordningen med statlig arealplan videreføres uten vesentlig endring. Utvalget ser at det unntaksvis fortsatt kan være behov for at staten selv skal kunne utarbeide nødvendige arealplaner for sine tiltak eller formål direkte. Reglene om statlig arealplan er plassert i § 4-3 i ny lovtekst. I ordlyden gjøres nødvendige begrepsendringer og tilpasninger ut fra de øvrige endringer som gjøres i de kommunale planformene, og det tilføyes også at staten kan henstille om eller selv utarbeide arealplan etter § 6-6 om fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning.

Det innebærer at når gjennomføringen av viktige statlige eller fylkeskommunale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan departementet henstille til vedkommende kommune eller fylkeskommune å utarbeide og vedta en arealplan etter reglene i kapittel 4. På samme vilkår kan departementet selv utarbeide og vedta slik plan. Departementet trer da inn i myndigheten til kommunestyret eller fylkestinget. I siste ledd gjøres en tilføyelse i forhold til dagens § 18, andre ledd slik at det direkte framgår av loven at vedkommende fylkeskommune eller kommune plikter å gi departementet nødvendig bistand i arbeidet med statlig arealplan.

5.6 Byggeforbudet i strandsonen

I første delutredning tok utvalget opp til særlig drøfting dagens regel om forbud mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen i plan- og bygningsloven § 17-2. Utvalget pekte på en del problemer med bestemmelsen og foreslo en endring, i to alternativer. Forslaget var primært ment som en rettsteknisk forbedring og klargjøring, men det ene alternativet ville også innebære en viss innstramming i strandområder som ikke var omfattet av en kommunal arealplan. Denne saken må også ses i sammenheng med utvalgets forslag om klargjøring av dispensasjonsbestemmelsen, som også var ment å gjelde dispensasjon fra § 17-2. Det vises til drøftingen av dette spørsmålet foran i kapittel 2.4.1 og motivene til § 18-1.

I høringen framkom forskjellige synspunkter på dette forslaget. En overvekt av uttalelsene var positive til en klargjøring av § 17-2. Det ble også av de fleste gitt klar støtte til et fortsatt byggeforbud i 100-metersbeltet, og enkelte markerte at strandvernet bør styrkes. Det ble også fremmet noen alternative formuleringer til utvalgets forslag.

Utvalget har basert sitt forslag på at det ikke er noe ønske om eller behov for å oppheve forbudet mot bygging i 100-metersbeltet. Tvert imot går mye av debatten om bestemmelsen på at den ikke praktiseres tilstrekkelig strengt. Samtidig er det åpenbart at behovet for et generelt byggeforbud i strandsonen varierer sterkt på de forskjellige delene av kysten. Det må derfor være rom for variasjoner i praksis.

Spørsmålet er en del både av temaet kystsoneplanlegging, og av diskusjonen om arealformålet Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone i kommuneplanens arealdel. Utvalget er i det endelige lovutkastet kommet fram til en noe annen og enklere formulering enn det som ble skissert i NOU 2001:7. Utvalget foreslår at unntakene for tettbygd strøk og for de forskjellige tiltakstyper som er nevnt i dagens § 17-2 tredje ledd, utgår. Utvalget foreslår også at regelen tas inn i lovens kapittel 1, for å tydeliggjøre det som en ramme for all planlegging etter loven.

Utvalget mener bygging i 100-metersbeltet som utgangspunkt fortsatt skal være forbudt. Forslaget presiserer hvilke typer tiltak som ikke er tillatt, og dette samsvarer med de tiltak som i dag krever tillatelse eller melding. På samme måte som det i dag gjelder for reguleringsplan og bebyggelsesplan, foreslås det at bygging kan tillates gjennom områdeplan eller detaljplan. Forbudet gjelder så langt ikke annet er fastsatt i slik plan.

Et mindretall foreslår at det presiseres i loven at bygging i 100-meterbeltet såvidt mulig bør unngås også i slike planer.

Dette betyr at mye er overlatt til de kommunale planmyndighetene når det gjelder den faktiske forvaltningen av strandsonen. Når det gjelder kommuneplanens arealdel, foreslås en viss innstramming, idet det her bare kan gis tillatelse - gjennom nærmere bestemmelse i planen - til oppføring av nødvendige bygninger, mindre anlegg, og opplag, for landbruk, fiske, fangst, havbruk og mindre anlegg for sjøverts ferdsel. Dette er fulgt opp gjennom utformingen av arealformålet. Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone i arealdelen, og hjemmelen for å gi bestemmelser for dette arealformålet. Tilsvarende gjelder for fylkesdelplan med særlig rettsvirkning. Unntaksregelen i dagens § 17-2 foreslås helt sløyfet.

Større anlegg og utbygginger, boliger, fritidhus med videre kan altså bare oppføres i 100-metersbeltet på grunnlag av områdeplan eller detaljplan. Utvalget vil understreke at også for slike planer bør hovedregelen være at bygging så vidt mulig bør unngås i 100-metersbeltet. Utvalget forutsetter at de miljømessige og andre allmenne hensyn som begrunner forbudet, vil bli grundig vurdert i forbindelse med arbeidet med slike planer. Det vises for øvrig til lovmotivene til § 1-13.