4 Regional planlegging

4.1 Oversikt

4.1.1 Hovedpunkter fra utvalgets første delutredning og høringen

Regional planlegging er behandlet av utvalget i kapittel 14 i første delutredning. Her definerer utvalget regional planlegging som planlegging for deler av landet over kommunegrensene. Begrepet omfatter interkommunal planlegging, planlegging på fylkesnivå og planlegging på tvers av fylkesgrenser.

Regional planlegging er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået, og for å «oversette», tillempe og prioritere nasjonale retningslinjer til ulike forhold regionalt og lokalt. Gjennom de regionale planprosessene mottar også sentrale myndigheter ønsker og synspunkter fra lokale myndigheter til bruk ved utforming av framtidig politikk. Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel og infrastruktur, kystsone- og vassdragsforvaltning, lokalisering av kjøpesentre, bolig- og næringsstrukturen og viktige miljøvernoppgaver lar seg ofte ikke løse på en god måte innenfor rammen av den enkelte kommune.

Det er utvalgets syn at vi i Norge ikke har et godt nok system for planlegging mellom det kommunale og statlige nivået, og at den regionale planleggingen må styrkes. Samordnet regional planlegging er av klart politisk natur og må knyttes til folkevalgte organer. Systemet må ha legitimitet og oppslutning fra både statlige og regionale myndigheter og ikke minst fra kommunene. Utvalget pekte i sin første utredning på at forbedring av den regionale planleggingen står høgt på dagsorden i mange europeiske land og samarbeidsorganisasjoner.

Den regionale planleggingen er ikke minst viktig for å samordne statlige, fylkeskommunale og kommunale planer og vedtak, og for å samordne de forskjellige sektormyndighetenes planer. Utvalget viste i første delutredning til at det i dag er et problem for den regionale planleggingen at departementer og statlige sektororgan fremmer mål og retningslinjer i hovedsak direkte innenfor egen sektor, og at de ulike sektorplanene ofte er sprikende og ikke tilstrekkelig tilpasset lokale og regionale forhold. Det var utvalgets syn at den regionale planleggingen må utvikles til et viktig virkemiddel for bedre samordning.

Under høringen har nærmest samtlige høringsuttalelser stilt seg positive til styrking av den regionale planleggingen. Bare to kommuner har uttalt seg negativt til dette.

4.1.2 Oppgavefordelingen

Spørsmål som knytter seg til den regionale planleggingens rolle og organisering har nær sammenheng med funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, og særlig hvilken oppgave og myndighet som tillegges styringsnivået mellom kommunene og staten, og hvordan dette nivået er organisert. Diskusjonen om fylkeskommunens rolle har vært viktig for utvalgets arbeid med disse spørsmål.

Regjeringen Bondevik II la våren 2002 fram St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå. Her gir regjeringen sin tilrådning om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Regjeringen understreker at det er behov for å samarbeide om planspørsmål på tvers av kommune- og fylkesgrenser, og viser i den sammenheng til Planlovutvalgets forslag om interkommunalt plansamarbeid. Det vises også til at det er gode erfaringer med regionalt samarbeid om fylkesplaner for avgrensede problemstillinger eller områder. Stortinget ga den 20. juni 2002 i all hovedsak sin tilslutning til Regjeringens forslag i meldingen, jf. Innst. S. nr. 268 (2001-2002).

Når det gjelder fylkeskommunens planmyndighet, tar ikke Regjeringen stilling til forslagene som ble fremmet og behandlet i forbindelse med St.meld. nr. 31 (2000-2001) fra regjeringen Stoltenberg. Den varsler at den vil komme tilbake til spørsmål knyttet til planleggingen under oppfølgning av Planlovutvalgets utredning. Regjeringen legger imidlertid til grunn at fylkeskommunen ikke skal være en overkommune i plan- og arealsaker. Fylkeskommunen har etter Regjeringens syn en overkommunefunksjon i de tilfeller der den med hjemmel i lov har myndighet til å godkjenne, kontrollere eller omgjøre kommunale vedtak, avgjøre klage på kommunale enkeltvedtak og til å føre tilsyn med kommunene.

Ved Stortingets behandling av oppgavemeldingen ble det ikke tatt stilling til spørsmålet om framtidig fylkesinndeling eller valgordning. Planlovutvalget har ikke tatt standpunkt til oppgavefordelingsutvalgets anbefalinger på disse punktene. Det avgjørende for utvalget har vært at landet har en regional struktur som gjør det mulig å drive en god, sektorovergripende regional planlegging under folkevalgt ledelse og styring. Forslagene vil være uavhengig av antall fylker.

Stortinget legger opp til at fylkeskommunen skal fornye og styrke sin rolle som regional utviklingsaktør og den har fått økt myndighet til å forvalte distrikts- og regionalpolitiske virkemidler. Det blir videre påpekt at regionalt utviklingsarbeid er knyttet til å se sammenhenger i og å forbedre hele det regionale samfunnet ut fra nasjonale, regionale og lokale forutsetninger. Fylkeskommunen skal ha lederskapet i arbeidet med den regionale utviklingen. Fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør understreker betydningen av å utvikle et system for fylkesplanlegging som er tilpasset denne situasjonen. Det understreker også betydningen av at det på regionalt nivå er et operativt plansystem som ivaretar behovet for å utarbeide kommuneoverskridende og langsiktige retningslinjer for utviklingen i et fylke/region.

Utvalget har i sine drøftinger av hvordan den regionale planleggingen bør utvikles, tatt utgangspunkt i fylkeskommunens rolle som utviklingsaktør. Denne rollen, sammen med det faktum at fylkeskommunen er den folkevalgte myndighet på nivået mellom kommune og stat, gjør det naturlig å tillegge fylkeskommunen en sentral rolle i den regionale planleggingen. Samtidig legger utvalget til grunn at fylkeskommunen ikke skal ha en formell overkommunal funksjon i plan- og arealsaker, i den betydningen Regjeringen bruker uttrykket.

Utvalget foreslår derfor et plansystem basert på partnerskap og likeverdighet mellom planmyndighetene hvor spørsmålet om plantype primært blir et spørsmål om hva kommunale og fylkeskommunale planmyndigheter finner mest hensiktsmessig for å for å møte en planutfordring.

4.1.3 Utvalgets syn på behovet for regional planlegging

Utvalget viser til at det er bred enighet om behovet for regional planlegging. For å løse mange viktige samfunnsoppgaver på en god og effektiv måte kreves det i økende grad samarbeid over kommunegrenser og delvis også over fylkesgrenser. Det er særlig to hovedhensyn som betinger en regional planlegging:

Det første hensynet er behovet for å ha en samlet og akseptert forståelse av hvilke hovedutfordringer en region (fylket) står overfor de nærmeste årene som grunnlag for å skape regional utvikling; det vil si en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling innenfor regionen. I dette ligger det for eksempel økt verdiskaping, god tilgang på stabil arbeidskraft, variert arbeidsmarked, godt tjenestetilbud og vekstkraftige regioner. Det kreves en helhetlig politikk for å møte de betydelige og sammensatte utfordringene regionene står overfor. Brukernes behov må settes i fokus, og det må settes inn samordnete tiltak på områder som er avgjørende for en god regional utvikling. Regionale aktører må i tett samarbeid med lokale og nasjonale aktører utvikle strategier og tiltak der en utvikler og utnytter regionens muligheter ut fra felles visjoner og mål. Offentlige aktører som fylkeskommunen, kommunene, statlige etater med mer kan ikke gjøre dette alene. Innbyggerne selv, organisasjoner og næringslivet er viktige aktører. 1

Det er nødvendig å skape arenaer på regionalt nivå som sikrer at det blir utformet slike regionale strategier. Det er ikke minst viktig at statlig sektorpolitikk gjennomføres på en slik måte at den tar hensyn til forholdene i de ulike deler av landet. Desentralisering og delegering av ansvar og myndighet, som skaper større handlingsrom for å utnytte regionens samlede ressurser, er viktig i denne sammenheng. 2 Utvalget vil peke på at samarbeidet omkring slike strategier er en forutsetning for at fylkeskommunen skal kunne fylle sin tildelte rolle som regional utviklingsaktør.

Det andre hovedhensynet er å komme fram til regionale arealstrategier der arealspørsmål vil berøre flere kommuner. Arealstrategiene kan knytte seg til ulike problemstillinger: Det kan gjelde arealspørsmål som er knyttet til utviklingsstrategier. Dette vil være spørsmål som senterstruktur, utbyggingsmønster og transportsystem, tilrettelegging for næringsutvikling, kystsoneplanlegging og liknende. Karakteristisk for disse er at de sentrale problemstillingene i første rekke er knyttet til den langsiktige arealstrategien (den romlige utviklingen) 3 innenfor et område mer enn den konkrete arealdisponeringen.

Det kan gjelde arealspørsmål som er knyttet til kommuneoverskridende utbyggings- eller vernetiltak. Det kan være spørsmål om lokalisering av tiltak, alternative korridorer for infrastruktur eller områder som av ulike hensyn bør sikres mot utbygging. Dette er interesser som kan gis en konkret avgrensing, og har karakter av mer «tradisjonell» arealdisponering.

4.1.4 Utvalgets forslag om regional planstrategi

Utvalget mener at det er nødvendig med mer forpliktende samarbeid mellom kommuner, statlige sektororganer og fylkeskommunen for å oppnå en mer effektiv og samfunnsmessig ønsket løsning på kommuneoverskridende utfordringer. Det er også viktig at kommuneoverskridende sektorplanlegging inngår i dette, slik at antallet arenaer og planprosesser kan reduseres.

Utvalget mener den regionale planleggingen må styrkes ved å gjøre den mer målrettet og fleksibel. Planleggingen skal ikke være mer omfattende enn formålet tilsier, og det må være rom for ulike planleggingsformer ut i fra de utfordringene den enkelte region står overfor. Forskjellige planutfordringer vil ha behov for ulik detaljeringsgrad og involvering fra ulike parter i planleggingen. Planleggingen må legges opp slik at kommunene, regionale myndigheter og næringsliv trekkes aktivt inn i planleggingen ut fra egne interesser. Stortinget har gått inn for at behovet for planlegging i sektorene bør ivaretas gjennom plan- og bygningslovens system. 4 De regionale planene må derfor være egnet til å ivareta sektorenes behov for planavklaringer. Statlige myndigheter må i større grad legge den regionale planleggingen til grunn for egen virksomhet og planlegging, og forplikte seg til å delta i gjennomføringen av planene.

Regional planlegging omfatter i dag både utarbeiding av fylkesplaner, fylkesdelplaner og interkommunalt plansamarbeid. Utvalget mener at dette fortsatt er tjenlige arbeidsredskaper. Det er imidlertid behov for å gjøre en helhetlig vurdering av hvilke planer en har behov for i planperioden, slik at behovet for fylkesplanavklaringer, interkommunale planer og statlige planavklaringer ses i sammenheng. Det er også behov for å legge lovgrunnlaget bedre til rette for interkommunalt plansamarbeid enn loven gjør i dag.

Utvalget foreslår at den regionale planleggingen skal ta utgangspunktet i en regional planstrategi, som lovfestes, og som gjøres til en obligatorisk oppgave for fylkeskommunen etter hvert fylkestingsvalg. Den regionale planstrategien skal utarbeides av fylkeskommunen, men bli til gjennom en bred prosess hvor kommunene, statlige myndigheter og organisasjoner og institusjoner deltar. Planstrategien skal analysere situasjon og behov i regionen. Den skal ta stilling til hvilke oppgaver den regionale planleggingen bør konsentrere seg om i den neste 4-års perioden, og hvilke planredskaper som bør benyttes. Oppfølgingen av planstrategien kan skje gjennom en fleksibel bruk av fylkesplanen, fylkesdelplaner og interkommunalt samarbeid, avhengig av hva som er mest hensiktsmessig.

Utfordringer som har betydning for hele fylket, eller hvor det kreves bred samordning mellom mange sektorer, skal tas opp i en fylkesplan. Fylkesplanen vil gi en helhetlig oversikt og strategi, som vanligvis vil være nødvendig for at fylkeskommunen skal kunne ivareta sin oppgave som regional utviklingsaktør. Men det skal ikke lenger være en plikt for fylkeskommunen å utarbeide en full fylkesplan hvert fjerde år. Dersom det for eksempel foreligger tilstrekkelige avklaringer i forhold til regionale mål fra tidligere, vil den regionale planstrategien kunne være et tilstrekkelig grunnlag for å gå rett på arbeidet med en fylkesdelplan eller et interkommunalt plansamarbeid. Fylkesplan er således ikke obligatorisk i forhold til bruk av andre plantyper, og målrettede fylkesdelplaner og interkommunalt samarbeid i kombinasjon vil kunne være et godt alternativ. En fylkesplan bør i alle fall være av strategisk karakter mens fylkesdelplaner, regionale handlingsplaner og interkommunalt plansamarbeid bør gjøres mer mål- og tiltaksrettet - avhengig av oppgaven.

Det er fylkespolitikerne som har hovedansvaret for å utvikle den regionale politikken, men det skal skje i en diskusjon med kommuner, regionale statsetater og private aktører («det regionale partnerskapet»). Hva som er en regional planoppgave vil det derfor i stor utstrekning være opp til aktørene i den regionale planleggingen å avgjøre; det vil si:

• Kommunene - ut fra sitt ansvar for kommunal tjenesteyting og arealplanlegging.

• Fylkeskommunen - ut fra sitt ansvar som regional utviklingsaktør og tjenesteprodusent.

• Regionale statsorganer - ut fra sitt ansvar for å ivareta nasjonal politikk og tiltak.

• Private - ut fra sitt ansvar som næringslivsaktør og representant for organisasjoner.

Det er et hovedformål med den regionale planleggingen å få til en god samordning mellom disse, slik at de regionale utfordringene kan møtes med felles mål og strategier. De forskjellige myndigheters og organisasjoners virkemidler og tiltak må virke gjensidig støttende og bidra til å nå de målene som er satt.

Den regionale planstrategien skal beskrive formålet med planarbeidet, hovedspørsmål planarbeidet reiser og hvordan prosessen er tenkt organisert og gjennomført, og ta stilling til hvilke spørsmål det er viktig å arbeide videre med gjennom utarbeidingen av fylkesplaner, fylkesdelplaner eller sektorplaner, ved interkommunalt plansamarbeid eller plansamarbeid mellom fylkeskommuner.

4.1.5 Forholdet mellom fylkesplanlegging og interkommunalt plansamarbeid

Det er viktig å legge bedre til rette for interkommunalt plansamarbeid, ved siden av og dels som alternativ til fylkesplanleggingen. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfelle, bør fortrinnsvis skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien.

Utgangspunktet for utvalget har vært at mange oppgaver - og trolig flere enn det som har vært vanlig hittil - bør kunne løses gjennom interkommunalt plansamarbeid. Slik planlegging vil være nærmest til brukerne, og oppgaver bør søkes løst på det laveste hensiktsmessige nivå. Kommunens sentrale rolle som arealplanmyndighet er også et viktig utgangspunkt. Utfordringer som berører et begrenset antall kommuner, og hvor det stort sett er felles interesser mellom kommunene og heller ikke vesentlige regionale eller nasjonale hensyn, vil som regel mest hensiktsmessig kunne behandles gjennom interkommunalt plansamarbeid og som fører fram til samordnete kommuneplaner. Fylkeskommunen, statlige myndigheter og private må likevel delta i slikt samarbeid. Derfor ønsker utvalget å utvikle reglene om interkommunalt plansamarbeid og foreslår et eget kapittel om dette i loven.

For oppgaver som omfatter svært mange kommuner, hvor det må foretas avveininger mellom motstridende kommunale interesser, og hvor også fylkeskommunale og statlige organer må forpliktes, vil fylkesdelplaner være et mer egnet virkemiddel. Fylkeskommunen har en rolle som er nøytral i forhold til de enkelte kommunene, har oversikt over regionale forhold og har ressurser og kompetanse innen planlegging. Fylkeskommunens virkemidler vil mer naturlig kunne knyttes til en fylkes plan, og statlige organer forpliktes sterkere til oppfølging av planen, eventuelt gjennom sentral behandling. Utvalget mener fylkes(del)-plan er særlig aktuell når det er behov for en samlet disponering av arealressurser som berører mange kommuner, og hvor det også gjør seg gjeldende nasjonale og regionale hensyn. Her vil det ofte være mer hensiktsmessig med én samlet plan som er retningsgivende for alle kommuner og andre myndigheter, enn et antall planer vedtatt av hver enkelt kommune. Det vises til nærmere drøfting av disse spørsmålene i motivene til kapittel 7.

Det vil uansett være mange likhetstrekk i måten arbeidet med en fylkes(del)plan og en interkommunal plan gjennomføres. Begge planformer forutsetter utstrakt samarbeid mellom berørte parter og myndigheter. Hovedforskjellen ligger i den formelle forankringen av planarbeidet og måten planene vedtas på.

4.2 Fylkesplanlegging

4.2.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

I dag er fylkesplanleggingen det viktigste verktøy for regional planlegging. Fylkesplanleggingen er inne i en positiv utvikling mange steder, men sett under ett fyller den fortsatt ikke behovet på en fullt ut tilfredsstillende måte.I første delutredning påpekte utvalgets flertall at en styrking av fylkesplanen var aktuelt. Spesielt viste utvalget til:

• Statlige sektormyndigheter må i større grad bruke fylkesplanen som ramme for egen planlegging og samordning.

• Kommunene må trekkes inn i fylkesplanleggingen i langt sterkere grad enn tilfellet stort sett er i dag.

• Dialogen mellom fylkestinget og det sentrale politiske nivået bør styrkes.

• Fylkesplanleggingen skal være et fleksibelt hjelpemiddel for å løse oppgaver i fylket. Det må legges stor vekt på at den skal være målrettet og relevant, og ikke mer omfattende enn formålet og behovet tilsier.

• Fylkesplanen bør bli sentral for avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene.

• Utvalget gikk inn for å åpne for at deler av en fylkesplan kan gjøres rettslig bindende for arealbruken gjennom statlig vedtak.

• Utvalget vurderte også om statlige og regionale myndigheters adgang til å gjøre gjeldende innsigelse mot kommuneplan bør avskjæres når kommuneplanen er i samsvar med vedtatt fylkesplan. Utvalget vil vurdere disse spørsmålene nærmere i lys av høringsuttalelsene.

• Fylkesplanprosessen bør kunne forbedres også ved at det utarbeides et planprogram som klargjør prosessens organisering og framdrift samt behovet for konsekvensutredninger.

• Den sentrale godkjenningen av fylkesplan fungerer ikke tilfredsstillende og bør vurderes nærmere.

• Fylkeskommunen har ikke gode nok virkemidler for gjennomføring.

De fleste høringsuttalelsene er generelt positive til å forbedre den regionale planleggingen i forhold til den måten fylkesplanleggingen fungerer på i dag. De fleste av dem som har uttalt seg, støtter forslaget om sterkere kommunal medvirkning i fylkesplanleggingen. Det er også i hovedsak tilslutning til å knytte virkemidler sterkere opp mot godkjent fylkesplan, selv om noen kommuner og statlige myndigheter er skeptiske.

De fleste uttalelsene knytter seg til spørsmålet om muligheten for å gjøre arealdel i fylkesplanen juridisk bindende. Her er uttalelsene sprikende. Et flertall av departementer, direktorater, fylkeskommuner og fylkesmenn støtter forslaget. Blant interesserorganisasjoner er oppfatningen delt, mens kommuner og regionråd i hovedsak er negative.

I spørsmålet om hvorvidt den sentrale godkjenningsordningen bør opprettholdes eller sløyfes, er det få som har uttalt seg. Tre fylkeskommuner har påpekt at det er viktig å opprettholde ordningen.

4.2.2 Utvalgets forslag til endring av bestemmelsene om fylkesplanlegging

4.2.2.1 Utfordringene for fylkesplanleggingen

Kritikken mot dagens fylkesplanlegging ligger i måten bestemmelsene om fylkesplanlegging praktiseres på. I NOU 2001:7 peker utvalget på at hovedproblemet for fylkesplanleggingen ikke i første rekke har vært plan- og bygningslovens regelverk, men den måten ulike aktører har forholdt seg til planprosess og planvedtak på. Dette henger blant annet sammen med at de som fatter beslutninger av betydning for utviklingen regionalt, ikke forholder seg til fylkesplaner og i stedet utarbeider egne sektorplaner uten kobling til fylkesplanleggingen.

Nøkkelen til bedre resultater for fylkesplanleggingen er å få til et bedre samspill mellom aktørene i planprosessen, og gjøre planene til et middel for samordning både mellom forvaltningsnivåene og mellom sektorene. Viktigst er at planene må bli mer forpliktende for beslutninger som har betydning for den regionale utviklingen på ulike områder. Også sektorplanleggingen må bli knyttet til fylkesplanleggingen på en forpliktende måte.

Tydeligere bestemmelser kan likevel gjøre at fylkesplanleggingen kan spille en mer aktiv og forpliktende rolle i den regionale utviklingen. Det foreslås derfor at de enkelte elementene knyttet til fylkesplanleggingen og prosessen rundt dem, klargjøres i regelverket.

Fylkesplanen skal bygge på den regionale planstrategien. Den bør være av primært strategisk karakter og gi grunnlag for en mer konkret oppfølging gjennom fylkesdelplaner, interkommunalt plansamarbeid, handlingsplaner og partnerskapsavtaler. En overordnet og strategisk fylkesplan, sammen med fleksible og handlingsorienterte fylkesdelplaner og handlingsprogram vil etter utvalgets mening gjøre fylkesplanleggingen mer målrettet og relevant.

4.2.2.2 Fylkesplan

Fylkesplanen skal ha et langsiktig perspektiv (minimum 12 år), og konsentrere seg om de strategiske valgene som er viktige for å møte de utfordringene som er sentrale for fylket. Den regionale planstrategien vil være et grunnlag. Planen bør definere innsatsområder, overordnete mål, strategier og retningslinjer innenfor disse. Til hvert innsatsområde i fylkesplanen bør det være en henvisning til ressursbruk og ansvarlig partner, og samarbeidspartnere bør være utpekt.

En godkjent fylkesplan må forstås som en gjensidig politisk forpliktende avtale mellom de ulike partene i det regionale fellesskapet og sentrale myndigheter. Planen vil utgjøre en nødvendig felles ramme for oppfølging gjennom fylkesdelplaner og ulike handlingsprogrammer.

Fylkesplaner kan være både tematisk og geografisk innrettet. Tradisjonelt har de fleste fylkesplaner hatt en tematisk inndeling med hovedfokus på innsatsområder som kompetanseutvikling, næringsliv, kultur, infrastruktur, arealbruk og helse. Oppland er et av fylkene som har valgt en mer geografisk tilnærming. Fylkesplanleggingen i Oppland er organisert i forhold til fylkets seks regioner og følges opp med konkrete partnerskapsavtaler mellom fylkeskommunen og kommunene.

For å sikre at fylkesplanen følges opp i regionale statsetater er det viktig at fylkesplanen også synliggjør omfanget av innsatsen som forventes av disse. Utvalget mener det er ønskelig at regjeringen ved godkjenningen av planen skal kunne gi sin tilslutning til regionale statsetaters bruk av utviklingsmidler. De godkjente fylkesplanene kan på denne måten være et grunnlag for tildelingsbrev til regionale statsetater.

4.2.2.3 Fylkesdelplan

Fylkesdelplaner for ulike temaer eller områder bør, som i dag, utarbeides etter behov, basert på den regionale planstrategien eller fylkesplanen. Formålet med planarbeidet, hvilke hovedspørsmål planarbeidet reiser og hvordan planarbeidet er tenkt organisert og gjennomført, skal inngå i et planprogram som utarbeides før planarbeidet starter dersom det ikke er redegjort for dette i planstrategien.

Det finnes mange gode eksempler på fylkesdelplaner fra de senere år. Med fylkekommunen som koordinator i et bredt regionalt samarbeid har en kommet fram til langsiktige strategier for utviklingen med god lokal forankring både i kommuner og regionale statsorganer. Eksempler på dette er Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren, Fylkesdelplan for Dovrefjellområdet og Fylkesdelplan for samordnet areal- og transportplanlegging i Hamar-regionen.

Det er i dag opp til fylkeskommunen selv å bestemme hvilke spørsmål en ønsker å behandle i fylkesplanleggingen. Dette vil fortsatt være hovedregelen. Behovet for fylkesdelplaner bør fortrinnsvis klargjøres gjennom den regionale planstrategien, som også kommunene og statlige myndigheter vil stå bak. Utvalget mener det også må være mulig for staten å gi pålegg om at det skal utarbeides fylkesdelplan for et virksomhetsfelt eller for et geografisk område. Dette vil være aktuelt for viktige nasjonale interesser, som for eksempel gjennomføring av internasjonale forpliktelser.

For enkelte viktige planleggingsoppgaver som går over flere kommuner og hvor statlige myndigheter har et hovedansvar, foreslår utvalget regler som gir slike myndigheter mulighet for å overta noe av ansvaret for organisering og framdrift som ellers tilligger fylkeskommunen. Samtidig er det svært viktig at hovedreglene om planbehandling, vedtaksmyndighet med videre følges også for disse planoppgavene. Utvalget antar at nettopp fylkesdelplan vil være egnet som planredskap her. Utvalget ønsker å aktivisere fylkesplanleggingen som redskap for planavklaringer der det er behov for en regional tilnærming, men som i dag enten utarbeides av statlige myndigheter med hjemmel i sektorlovverk, eller fremmes som særskilte utredninger. Målet er å få til en god kombinasjon av sektormyndighetenes fagekspertise, samtidig som fylkesplanprosessen sikrer det regionalpolitiske grunnlaget. Disse planleggingsoppgavene er omtalt i Del V i lovforslaget. En av disse oppgavene er samordnet areal- og transportplanlegging. Bestemmelsene er ment å erstatte den særordningen for vegplanlegging som ligger i § 9-4 i dagens lov.

4.2.2.4 Fylkesdelplan for arealbruk

Det er kommunene som har det primære ansvaret for og myndigheten til å planlegge arealbruken. Utvalget ser imidlertid at det er situasjoner og forhold som gjør det nødvendig å trekke opp retningslinjer for arealbruken over kommunegrensene for å sikre gode helhetlige løsninger. Som nevnt vil dette ofte kunne gjøres gjennom et interkommunalt plansamarbeid som fører fram til flere samordnete kommuneplaner. En fylkesdelplan kan imidlertid være en hensiktsmessig måte å organisere arbeidet rundt slike spørsmål på for å få vedtatt og godkjent retningslinjer om arealbruk som angår flere kommuner. Utvalget viser her til blant annet arbeidet med Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren.

Spørsmålet om å kunne gjøre deler av fylkesplanen bindende ble tatt opp av Planlovutvalget i NOU 2001:7 og ble foreslått i St.meld. 31 (2000-2001) om oppgavefordelingen. Ved stortingsbehandlingen av meldingen gikk et flertall inn for å utrede dette nærmere. I Sem-erklæringen og i St.meld nr. 19 (2001-2002) har regjeringen understreket at fylkeskommunen ikke skal være en overkommune i areal- og plansaker. Dette innebærer at regjeringen ikke ønsker at fylkeskommunen skal ha myndighet til å vedta planer som binder kommunene.

Utvalget er kommet til at det også bør være mulig å gjøre en fylkesdelplan for arealbruk rettslig bindende. Det kan for eksempel være tjenlig for å sikre korridorer for større veganlegg eller annen infrastruktur, verne landbruksområder i pressområder som omfatter flere kommuner, sikre en helhetlig utvikling av større fjellområder eller andre viktige natur- og friluftsområder, eller gjennomføre en vannressursplanlegging for vassdrag som renner gjennom mange kommuner. Høringen viste at det er betydelig støtte til et slikt forslag, selv om særlig kommunene og noen næringsorganisasjoner er skeptiske.

Utvalget mener det ikke er grunnlag i dag for å legge myndigheten til å vedta fylkesdelplaner for arealbruk med rettsvirkning til fylkeskommunen alene. Dette må anses for å være en «overkommunal» funksjon, i og med at en slik plan kan ha et innhold som kommunen ikke er enig i og likevel blir bundet av. Med de føringer Stortinget har gitt for oppgavefordelingen, mener utvalget derfor at slike planer bør godkjennes av staten. Opplegget innebærer at fylkestinget vedtar planen med tilråding om rettslig binding ved statlig godkjennelse, og at det formelle vedtaket om slik rettslig binding treffes av regjeringen. Regjeringen må også kunne foreta endringer i planen ved sluttbehandlingen, dersom det for eksempel viser seg å være uenighet mellom myndigheter om planen, eller dersom nasjonale hensyn ikke finnes å være godt nok varetatt. Ved den sentrale, eventuelt regjeringens, behandling må det derfor være kjent hva kommunene og statlige organer mener om forslaget.

En fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning vil vanligvis behandle overordnete spørsmål som hovedlinjer i tettstedsutviklingen, infrastrukturkorridorer og grenser mellom utbyggings- og vernearealer. Det er ikke meningen at den skal detaljregulere arealbruken. Den må imidlertid ha samme rettslige status og virkemidler som kommuneplanens arealdel for at koblingen mellom plannivåene skal kunne fungere på en enkel måte. Hensynet til rettssikkerhet og forutsigbarhet tilsier at reglene om planbehandling, planinnhold og utforming, rettsvirkning med videre for fylkesdelplaner med særlig rettsvirkning må være de samme som for kommuneplanens arealdel. Det må allerede i planprogrammet for fylkesdelplanen gjøres klart at det dreier seg om en plan som det kan være aktuelt å knytte rettsvirkninger til, slik at samarbeidspartnere, høringsinstanser, berørte grunneiere og andre interesser kan forholde seg til dette gjennom planprosessen. I fylkesdelplaner for arealbruk skal det redegjøres for planens konsekvenser for miljø og samfunn, i samsvar med EØS-reglene. Det vises forøvrig til behandlingen av disse spørsmålene i lovmotivene.

4.2.2.5 Handlingsprogram og partnerskapsavtaler

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om regionalt handlingsprogram, som skal være et forpliktende program for gjennomføring av fylkesplanens eller fylkesdelplanens innsatsområder. Handlingsprogrammet skal ikke bare omfatte fylkeskommunens virksomhet, men også det statlige myndigheter, kommunene, næringslivet og andre skal gjøre for å følge opp mål og tiltak i fylkesplanen. En viktig funksjon ved fylkesplanleggingen er å bidra til at de virkemidler som påvirker utviklingen i et fylke, brukes i samsvar med målene i fylkesplanen. Skal fylkesplanleggingen tjene sitt formål, må en gjennom medvirkningen i planprosessen få aktørene til å forplikte seg til å ta et hovedansvar eller delansvar for gjennomføring av fylkesplanens innsatsområder. Dette skjer allerede i en viss utstrekning, for eksempel gjennom regionale utviklingsprogram (RUP), men sammenhengen mellom de regionale planene og myndighetenes interne ressursstyring kan gjøres enda tydeligere.

Det bør bli bedre ordninger for å følge opp og gjennomføre vedtatte planer. Her kan det bygges videre på gode erfaringer med regionale utviklingsprogram. Ved at regionale statsorganer i større grad enn hittil bruker plansystemet for sine planbehov, blir det klare forbedringsmuligheter. Det er viktig at regionale utviklingsprogram integreres i fylkesplanleggingen og ikke framstår som separat produkt og prosess. Utformingen av regionalt handlingsprogram bør bygge på modellen fra regionale utviklingsprogram. Regionale utviklingsprogram som separat produkt bør utgå.

Regionalt handlingsprogram bør utarbeides med utgangspunkt i tilgjengelige ressurser i partnerskapet. Dette vil sikre større grad av realisme i gjennomføringen av den enkelte plan og det enkelte tiltak. Oppfølging bør videre sikres ved gjensidig forpliktende avtaler de ulike aktørene i mellom. Partnerskapsavtaler er på veg inn i fylkesplanlegging ved at flere fylkeskommuner sikrer oppfølging av handlingsprogram gjennom konkrete avtaler mellom partene i planleggingen. Ulike partnerskap bør ledes av den parten som har de viktigste virkemidlene. Partnerskapsavtaler kan være knyttet til de ulike innsatsområdene i fylkesplanen eller til mer konkrete fylkesdelplaner eller interkommunale planer. Årlig rullering av handlingsprogrammer må ha en tett kobling til økonomiplan og årsbudsjett hos de enkelte partene.

Videre kan det være aktuelt med samarbeidsavtale mellom regionalt og sentralt nivå i forbindelse med den sentrale behandlingen.

4.2.2.6 Planprosessen

Fylkesplanleggingen skal være en bred samarbeidsprosess, hvor kommunene, statlige myndigheter, næringslivet og andre viktige organisasjoner og institusjoner deltar sammen med fylkeskommunen. Utvalget foreslår at det som generell regel skal utarbeides og vedtas et planprogram tidlig i planleggingsfasen. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet og fastlegge planprosessen. Alle viktige deltakere bør stå bak det planprogrammet som vedtas.

Kommunenes rolle

En forutsetning for at fylkesplanleggingen skal fylle sin funksjon, er at kommunene ser at det er de viktigste problemstillingene som tas opp i fylkesplanleggingen, og at de identifiserer seg med prosessen. Utvalget foreslår at kommunenes deltakelse i fylkesplanleggingen styrkes ved at kommunene trekkes mer aktivt med, spesielt i oppstartfasen. Ved innføring av regional planstrategi og planprogram får kommunene bedre muligheter til å delta i drøftingen om premissene for fylkesplanleggingen, herunder valg av innsatsområder, organisering av arbeidet med mer.

Utvalget foreslår at både fylkeskommunene og kommunene skal utarbeide en planstrategi så snart som mulig og senest innen et år etter at henholdsvis kommunestyret og fylkestinget er konstituert. Dermed kan en få parallelle planprosesser i kommunen og fylket, og trolig lettere få til en samordning. Kommunen får også et bedre grunnlag for å bringe temaer inn i den regionale diskusjonen.

For enkelte kommuner kan utarbeidingen av den regionale planstrategien bety et bidrag til, eller en erstatning for deler av kommuneplanarbeidet. Det kan også lages områdevise fylkesdelplaner hvor flere kommuner i fellesskap utvikler felles strategier. Også dette alternativet kan avlaste, eller bidra til kommuneplanarbeidet.

Regional stats rolle

Utvalget ser det som en stor og helt nødvendig forbedring av plansystemet at statlige sektormyndigheter bruker fylkesplanleggingen til sine planformål, og ikke stiller seg utenfor. Dette vil oppnås både ved at sektormyndighetene lar egen planlegging bli en del av fylkesplanleggingen, og ved å påse at de interessene og hensynene de skal vareta, behandles på en god måte i denne planleggingen.

Sektorenes aktive deltakelse i fylkesplanleggingen er helt avgjørende for å oppnå det målet om bedre samordning mellom sektorer og beslutningsnivåer som det er bred enighet om, og for å oppnå den ønskede sumvirkningen av politikken på ulike statlige sektorer innenfor et geografisk område som fylket. Ifølge CEMAT 5 er det regionale nivået også det laveste, effektive nivået for å finne fram til hva som er en balansert og bærekraftig utvikling.

Forutsetningen er at departementene gir rom for regional tilpasning og prioritering i sektorpolitikken på sine ansvarsområder, og er åpne for koplinger med andre politikkområder. Det krever også at departementene i større grad delegerer ansvar og myndighet for å delta i samarbeidet til sine ytre etater regionalt, og gir dem fullmakt til å finne regionale løsninger på departementets vegne. Dette vil medføre at regionale statsetater i større utstrekning enn nå kan bidra aktivt til utforming og gjennomføring av planer for en bedre regional utvikling.

Utvalget mener at det er behov bedre kommunikasjon mellom statsetater og regionale og kommunale myndigheter. Den regionale planleggingen bør bli en arena for dialog mellom sentrale og regionale myndigheter, der regjeringen får tilbakemelding på sine forventninger til regionen (fylket) og hvor regionen (fylket) får drøftet sine forventninger/krav til staten.

Utvalget foreslår derfor at regjeringen skal kunne gi retningslinjer om planleggingsvirksomheten etter loven i forhold til forskjellige sektorers oppgaver, herunder pålegge fylkeskommunene å behandle bestemte spørsmål i sin planlegging, gjennom statlige planretningslinjer. Sektorvise retningslinjer og liknende som har betydning for den regionale planleggingen bør nedtones til fordel en mer helhetlig formidling av nasjonal politikk for regional planlegging. Utvalget foreslår at regjeringen hvert fjerde år skal utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional planlegging.

Med det systemet for fylkesplanlegging som foreslås, er det mulig å innarbeide rulleringen av nasjonale langtidsplaner. Utarbeiding av grunnlagsdokumenter til de statlige planprosessene bør ligge inne som faste oppgaver i den regionale planleggingen. Innspill til nasjonale sektorplaner, som verneplaner og transportplaner kan behandles som fylkesdelplaner og bør også i mange tilfeller kunne erstatte slike planer.

4.2.2.7 Godkjenning av fylkesplaner og fylkesdelplaner

Utvalget er kommet til at ordningen med sentral behandling og godkjenning av fylkesplaner bør bestå. Godkjenningen representerer en viktig kommunikasjon mellom politikere på regionalt og sentralt nivå. Gjennom den sentrale godkjenningen blir fylkesplanens retningslinjer også formalisert som statens politikk for det enkelte fylket, og den virker forpliktende for departementene.

Den sentrale godkjenningsprosessen bør likevel i praksis utvikles til noe mer enn det den stort sett er i dag. Som følge av St.meld. nr. 19 (2001-2002) har fylkeskommunen i samarbeid med kommuner, regional stat, næringsliv og frivillige organisasjoner fått et mer selvstedig ansvar for den regionale utviklingen. Godkjenningsordningen for fylkesplaner bør derfor kunne utvikles mer i retning av et «samråd» mellom sentralt og regionalt nivå. Dette innebærer at regjeringens behandling av fylkesplaner må dreies fra en formell godkjenning av mål, strategier og tiltak, til en aktiv dialog med det regionale nivået om hvordan nasjonal politikk er ivaretatt i planen, og om de utfordringene det regionale nivået trenger bistand fra sentrale myndigheter for å løse. Samtidig bør «samrådet» være en anledning for regionale myndigheter til å komme med innspill til utvikling av ny nasjonal politikk.

«Samrådet» bør blant annet føre til en avklaring og stadfesting av hvordan statlige myndigheter vil følge opp av planen. Dette bør nedfelles i en kongelig resolusjon og komme til uttrykk i de styringssignaler regjeringen i neste omgang gir til regionale statsorganer.

En slik ordning forutsetter større grad av tydelighet i forventninger begge veger. Staten sentralt må i større grad målrette sine forventninger til det enkelte fylket i forbindelse med fylkesplanleggingen, og fylkene må på sin side være presise og realistiske med hensyn hvilke forventninger de har til regjeringen.

For fylkesdelplaner bør hovedregelen derimot være at planene vedtas av fylkestinget uten sentral godkjenning. Fylkesdelplaner vil gjerne bygge på den regionale planstrategien eller på en vedtatt fylkesplan, og vil normalt ikke berøre statlige myndigheter i samme bredde og omfang som en full fylkesplan. Det forutsettes at det er enighet om planen mellom de viktigste aktørene, og særlig kommunene og statlige myndigheter. Dersom en kommune eller en statlig myndighet ikke kan godta planen eller bestemte deler av den på grunn av lokal uenighet, mener utvalget planen bør oversendes departementet for godkjenning. Fylkesdelplaner for arealbruk som skal gis rettsvirkning, må alltid godkjennes sentralt, jf. drøfting ovenfor.

Utvalgsmedlem Toven har følgende særmerknad:

Utvalget foreslår en styrking av fylkesplan, og det åpnes for fylkesdelplaner med særlig rettsvirkning.

Erfaringene fra fylkesplanleggingen til nå er ikke udelt positive, med få reelle avklaringsprosesser under denne plantypen, samt liten interesse og legitimitet fra stats- og kommunenivå. Tross denne erfaringen, og tross den senere tids betydelig reduserte rolle for fylkeskommunene, legger forslaget opp til en videreføring og styrking av plantypen, med innskjerpet deltakelsesplikt og mulighet for fylkesdelplaner med særlig rettsvirkninger.

Nasjonale politiske mål og tilhørende virkemidler er normalt ikke av en karakter som egner seg for behandling i en fylkesplan. For nasjonalt planarbeid med eventuelle direkte arealkonsekvenser er statlige planer eller kommunale planer tilstrekkelige virkemidler. Kommunene vil på sin side ha frihet til å disponere over egne arealer og ressurser, og ønsker ingen overstyring i form av fylkesplaner. Hovedutfordringen må derimot være å få til en god samordning melom kommunalt og statlig nivå. Nødvendig planarbeid over kommunegrensene kan i stor grad løses innen rammen av de foreslåtte regler om interkommunalt plansamarbeid.

Forenkling av lovverk og byråkrati har vært et viktig mål for alle de senere regjeringer. Innføring av et nytt bindende plannivå med bindende fylkesdelplaner uten å fjerne noen av de eksisterende, er et betydelig skritt i motsatt retning.

De problemstillinger som er aktuelle for en bindende fylkesplanlegging er i dag i hovedsak kommunenes ansvar. Hvis fylkesplanen skal tilføres makt, må denne tas fra kommunene, altså det motsatte av lokalt selvstyre og nærhetsprinsippet. Forslaget om fylkesdelplan med særlig rettsvirkning vil således innebære både en sentralisering og en byråkratisering.

4.2.2.8 Læringsmekanismer/egenevaluering

Læringselementet i fylkesplanleggingen har vært for lite prioritert. Egenevaluering som en del av planleggingssystemet bør derfor prioriteres sterkere. I forbindelse med ulike planprosesser må det i sterkere grad settes fokus på sterke og svake sider ved fylkesplanleggingen. Egenevaluering bør både være en milepæl i planleggingssyklusen og en løpende aktivitet. Forbedringstiltak må gjennom en prosess utvikles av det regionale partnerskapet i fellesskap. Fylkesplanleggingens sterke og svake sider, samt forbedringstiltak bør synliggjøres i rapportering om fylkesplanleggingen i form av en fylkesplanmelding eller tilsvarende.

4.3 Interkommunalt plansamarbeid

4.3.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

I sin første delutredning viste utvalget til at det i en del tilfeller vil være hensiktsmessig med interkommunalt plansamarbeid. Dette gjelder særlig der kommunene selv er innstilt på dette slik at det kan være frivillig, og når det stort sett er sammenfallende interesser kommunene imellom, og mellom kommunene og regionale og statlige myndigheter. Det foregår en del interkommunalt samarbeid, men mønsteret er varierende. Bortsett fra en hjemmel for departementet til å gi bestemmelser om interkommunalt samarbeid (§ 20-3) og samarbeid mellom fylkeskommuner (§ 19-2), har ikke dagens plan- og bygningslov lovregler om dette. Utvalget mente det er behov for klarere regler om interkommunalt plansamarbeid, herunder om forholdet mellom interkommunalt plansamarbeid og fylkesplanleggingen, og varslet at dette ville bli tatt opp i utvalgets videre arbeid.

De aller fleste høringsuttalelsene stiller seg positive til forslaget om å innføre mer presise regler for interkommunalt samarbeid. Bare tre høringsuttalelser utrykker at dette ikke er ønskelig.

4.3.2 Utvalgets vurderinger av interkommunalt plansamarbeid

Som det framgår av drøfting foran i kapittel 4.1.5, mener utvalget at interkommunalt plansamarbeid kan være hensiktsmessig i mange situasjoner. Det er svært viktig at plan- og bygningslovens plansystem brukes også i interkommunalt plansamarbeid. Utvalget mener loven må legge vesentlig bedre til rette for dette enn den gjør i dag. Utvalget anbefaler derfor at det innføres nye regler om interkommunalt plansamarbeid som avklarer hvordan slikt samarbeid skal organiseres, hvordan det forholder seg til annen regional planlegging og hvilke rettigheter og plikter deltagerne i planprosessen har. Reglene vil delvis være «normalregler» som tillater kommunene å finne fram til andre løsninger.

Hovedprinsippet må være at interkommunalt plansamarbeid baseres fullt ut på de ordinære planformene i plan- og bygningsloven, og at de formelle planvedtakene treffes av den enkelte kommune. Det må ikke etableres et eget «myndighetsnivå» mellom kommunenivået og fylkesnivået for interkommunalt plansamarbeid innenfor rammen av plan- og bygningsloven. De organer som opprettes for å gjennomføre det interkommunale plansamarbeidet, vil ha en myndighet som begrenser seg til å lede selve planprosessen.

Utvalget har i denne sammenheng vurdert ordningen med regionråd, som er blitt en vanlig betegnelse på et frivillig flerkommunalt politisk organ, og som mange av landets kommuner deltar i. De fleste regionråd arbeider med et bredt spekter av oppgaver, men med en klar hovedvekt på utviklingsorienterte temaer som næringsutvikling og reiseliv, samferdsel og generell regionutvikling. Noen steder er regionrådene aktivt med i fylkesplanleggingen. De viktigste begrunnelsene for opprettelsen av rådene er «å stå sterkere utad som region», og å få til mer forpliktende interkommunalt samarbeid for drøfting av felles interesser, og løsning av praktiske oppgaver. Flest regionråd har lykkes med å etablere konkrete interkommunale samarbeidsordninger på enkeltområder. Andre resultater er utvikling av godt samarbeidsklima mellom kommunene og gjennomslag for felles saker i forhold til omverdenen. Utvalget ser positivt på etablering av regionråd, men finner det ikke hensiktsmessig å lovfeste bestemmelser om regionråd i plan- og bygningsloven. Derimot vil utvalget foreslå en ordning med styrer for interkommunalt plansamarbeid, jf. nedenfor, og ser at slike styrer gjerne kan ha eksisterende regionråd som basis.

I et eget kapittel 7 i loven foreslår utvalget nærmere regler for interkommunalt plansamarbeid, herunder om initiering av slikt samarbeid, organisering, planprosess og planinnhold, forholdet til fylkesplanlegging, håndtering av uenighet mellom kommuner, og gjennomføring. Det vises til nærmer omtale og gjennomgang i lovmotivene til kapittel 7.

Diskusjonen av den regionale planstrategien (se kapittel 4.1.4) vil tydeliggjøre på hvilke områder det er behov for interkommunalt plansamarbeid. Initiativet til slikt samarbeid vil i første rekke ligge hos kommunene selv, men også fylkeskommunen eller statlige myndigheter må kunne ta initiativ til slikt samarbeid. Det vil også ofte være viktig at statlige fagorganer, og fylkeskommunen som regional planmyndighet, deltar i det interkommunale planarbeidet, og loven må sikre mulighet for dette på samme måte som for vanlig kommunal planlegging.

Utvalget foreslår at planarbeidet skal ledes av et styre, med lik representasjon fra de deltagende kommunene som hovedregel, som også fastsetter organiseringen av arbeidet, dersom partene ikke blir enig om en annen organisering. Planprosessene skal følge de regler som gjelder for vedkommende kommunale plantype. Dette innebærer at hvert kommunestyre fortsatt må fatte vedtak for planen for sitt område.

Partene i et interkommunalt plansamarbeid oppfordres til å inngå forpliktende avtale om gjennomføring av de planer som er vedtatt på grunnlag av slikt samarbeid når det er behov for samordning av bruk av virkemidler.

4.3.3 Plansamarbeid mellom fylkeskommuner

Stadig flere spørsmål krever også samarbeid over fylkesgrensene, og det er nødvendig å kunne koordinere den regionale planleggingen gjennom plansamarbeid også mellom fylkeskommuner. Slikt plansamarbeid kan ta opp og gi anbefalinger om overordnete problemstillinger knyttet til den regionale utviklingen for flere fylker (jf. Østlandssamarbeidet), eller behandle spørsmål innenfor avgrensede geografiske områder som berører flere fylker. Eksempler er avklaring av korridorer for hovedveger eller andre større infrastrukturanlegg, retningslinjer for bruk og vern av fjellområder på tvers av fylkesgrensene, samlete vannbruksplaner for større nedbørfelt, eller retningslinjer for bruk og vern av kystsonen. Utvalget foreslår at reglene for interkommunalt plansamarbeid kan anvendes på tilsvarende måte for plansamarbeid mellom fylkene. Reglene foreslås også gjort gjeldende for samarbeid mellom fylkeskommuner og kommuner, som det er behov for mange steder, ikke minst i de større byregionene. Regjeringen må også her ha mulighet for å pålegge samarbeid og gi nærmere regler.