1 Utvalgets mandat

Utvalgets mandat er fastsatt ved kongelig resolusjon 23. oktober 1998 og lyder i sin helhet:

«1. Innledning

Mandatet for lovutvalget tar utgangspunkt i St.meld nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk, og Innst. S. nr. 219 (1996-97) Innstilling frå energi- og miljøkomiteen om regional planlegging og arealpolitikk.

2. Utvalgets arbeid

Ut fra stortingsmeldingens konklusjon om at plan- og bygningsloven i hovedsak fungerer etter hensikten, skal lovens hovedstruktur og bærende prinsipper stå fast. Særlig vektlegges hensynet til at planleggingen skal være helhetlig, demokratisk og desentralisert, og sikre informasjon, innsyn og offentlighet slik at alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen. I arbeidet med å sikre en bærekraftig utvikling, herunder det biologiske mangfoldet, en bærekraftig byutvikling og en effektiv og miljøvennlig bruk av energiressursene, er det imidlertid reist spørsmål om lovverket er godt nok. Videre er det ønskelig å utvikle lovgrunnlaget for planleggingen ut fra erfaringer og evalueringer som foreligger, og for å ivareta nye utfordringer og behov ellers. Siktemålet med utvalgets arbeid skal være å bringe på det rene om loven gjennom endringer kan forbedres som redskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser.

Foruten hensynet til sikring av en bærekraftig utvikling, er samordning mellom plan- og bygningsloven og annet lovverk som vedrører arealbruk og samfunnsplanlegging, og behovet for effektivisering og tilrettelegging for verdiskapning med sikte på sysselsetting, gode levekår og gode boliger i tilstrekkelig omfang, viktige element i lovarbeidet. St.meld. nr. 29 (1996-97) omhandler de prioriterte mål som planleggingen skal bidra til å oppfylle.

Andre sentrale spørsmål i utformingen av et balansert og fremtidsrettet lovsystem er bedre sikring av deltakelse i planprosessene for berørte, forenkling og forbedring i lovstruktur og i praktisering. Det bør videre legges vekt på en god redaksjonell og lovteknisk utforming som også tydeliggjør hovedbestemmelsene i loven, og gjør den lett tilgjengelig for forskjellige brukere.

Utvalget skal ut fra dette, etter en samlet gjennomgang av planleggingsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, og i andre lover som har direkte og indirekte betydning for arealbruk og planlegging, herunder i sjøen, i kystsonen og i og langs vassdrag, vurdere og fremme forslag om endringer i lov- og eventuelt forskriftsverk. Også bestemmelser i den del av plan- og bygningsloven som hører til Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde, kan tas opp til vurdering i den utstrekning det har betydning for vurdering av planbestemmelsene, og en hensiktsmessig plangjennomføring i forhold til konkrete tiltak.

Nærmere utdyping av grunnlaget for utredningsarbeidet, og retningslinjer for dette, fremgår av St.meld nr. 29 (1996-97), og i flertallets merknader i komitéinnstillingen. Utvalget bes legge denne til grunn for sitt arbeide.

Stortingsmeldingens kapittel 8 sammenfatter kort de mest aktuelle endringsbehov som er drøftet i meldingen, og angir at dette er momenter for utvalgets mandat. Innenfor de overordnede tema og målsettinger som omtales foran bes utvalget konkret vurdere følgende tema og problemstillinger:

Generelt - lovsystemets funksjonsmåte

• Mulighetene for å effektivisere og forenkle selve planleggingen og evt. planbestemmelsene, men uten at det går på bekostning av styringsgrad og rettssikkerhet. Lovsystemet bør gis en slik utforming at det fanger opp og håndterer utviklings- og endringstakten i samfunnet, og at det gir aktuelle og oppdaterte planer som blir reelle og ønskede beslutningsgrunnlag og styringsredskap for å nå de mål som trekkes opp. Plansystemet skal ha fleksibilitet til både å møte utfordringene i samfunn under utbyggingspress og samfunn preget av uttynning. God samordning til kommunelovens bestemmelser om økonomiplanlegging er viktig i denne sammenheng.

• Utforming av bestemmelsene, og mulige tiltak, slik at planleggingen baseres på godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, gode prosesser og klare spilleregler for medvirkning og deltakelse fra berørte private og offentlige aktører. Likeledes bør det ved utformingen av bestemmelsene legges vekt på klargjøring av rammebetingelser fra, og gode dialoger med overordnet nivå og kommunene for å oppnå forutsigbarhet og effektivitet i planarbeidet.

Bestemmelser om saksbehandling

• Utvalget bes også foreta en samlet gjennomgang og vurdering av saksbehandlingsbestemmelsene med vekt på bl.a. følgende forbedringspunkter:

  • klarere krav til framdriften i planutarbeidingen

  • klarere krav til de forskjellige aktørenes deltakelse i planarbeidet

  • klarere krav til rullering og revisjon, og til det kvalitative innholdet

  • klarere og bedre formidling av nasjonale og regionale mål

Gjennomgangen skal også omfatte innsigelsesordningen, herunder økonomiske og administrative forhold for de statlige sektormyndighetene.

• I denne forbindelse om det er hensiktsmessig å innføre systemer for dokumentasjon og kvalitetssikring i planleggingen, og hvordan slike systemer kan utformes, slik at det blir klarere og mer forutsigbare krav til innholdet i planutredninger, og mer forutsigbare krav til planløsningene i forhold til fastsatte mål og kvalitetsstandarder på forskjellige samfunnsfag- og interesseområder. Dette må vurderes nøye i forhold til behov og fleksibilitet og lokal tilpasning.

• Forslag til bestemmelser om styrking av plikten til å rullere og oppdatere planer ut fra aktuelle nasjonale, regionale og lokale mål, og om det bør innføres mer konkrete krav til hvilke spørsmål og interesser som skal vurderes ved rulleringen.

Arealbruksformål og bestemmelser i kommunale planer, rettsvirkninger og forholdet mellom oversiktsplan og detaljplan

• Hvordan lovbestemmelsene om arealbrukskategorier, planformål og planbestemmelser kan forbedres med sikte på klargjøring, harmonisering og oppdatering ut fra de erfaringer og tolkningsavklaringer som er gjort, og de behov som har vist seg, etter at plan- og bygningsloven trådte i kraft. Det vises i denne forbindelse til Stortingskomiteens ønske om bedre kontroll med etablering av kjøpesentre, jfr. Innst. S. nr. 219 (1996-97). Samtidig er det behov for å vurdere visse nye planformål og bestemmelser, jf. konkret oversikt på side 71, 2. spalte i St.meld. nr. 29 (1996-97), og evt. behov for bedre nyansering av forskjellige nærings- og handelsformål. I denne sammenheng er det også behov for å vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene i planer, og adgangen til å bruke bestemmelser, for å sikre verdiskaping og arbeid i distriktene, sikre det langsiktige ressursgrunnlaget, biologisk mangfold og øvrige natur- og friluftsinteresser. Behov og ønsker om mulighet for en større fleksibilitet og differensiering i planformål og bestemmelser når næringsutviklingen går i retning av å ta landbrukseiendommer i bruk til nye formål og bruksformer er ett element i denne vurdering, og betinger større behov for vurdering av arealbruk enn den tradisjonelle landbruksdriften som faller innenfor «LNF»-kategorien. Videre aktualiserer biologisk mangfold som et annet tema i arealplaner behovet for bedre styring med arealbruken. Det er derfor behov for å vurdere om de eksisterende virkemidlene i loven er så hensiktsmessig som ønskelig sett i lys av den betydningen de har for å ivareta denne overordnede målsettingen.

• Forholdet mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan/bebyggelsesplan ut fra erfaringene som er gjort med kommuneplanens arealdel som grunnlag for den videre reguleringsplanleggingen, eller som grunnlag for gjennomføring av tiltak, jfr. at også Næringslovutvalget har tatt opp spørsmålet om forholdet mellom oversiktsplanen og detaljplanen som grunnlag for utbygging. Det skal legges vekt på at kommuneplanen skal være et effektivt verktøy for strategisk og rullerende samfunns- og arealplanlegging. Både arealbruksformål, arealbruksbestemmelser og rettsvirkninger må vurderes med sikte på å oppnå et mest mulig hensiktsmessig og rasjonelt system. Samtidig må det vurderes hvilke forhold og bindinger som det er hensiktsmessig å fastlegge på oversiktsplannivået, og hvilke forhold som bl.a. ut fra kravene til forsvarlig saksbehandling, medvirkning og rettssikkerhet må fastlegges på detaljplannivå.

Lov- og virkemiddelsamordning

• Videreføring av arbeidet med lovsamordning for å tilstrebe en enkel lovstruktur, et samfunnsmessig forsvarlig og forutsigbart system for forvaltning av landets arealer, og slik at det legger til rette for rask avklaring av enkeltsaker om utbygging eller vern. Som ledd i dette arbeidet bør det særlig legges vekt på å utrede alternativer til den såkalte samtykkemodellen, og å utrede konsekvensene av de ulike modellene, jf. Ot.prp. nr. 51 (1988-89). Om endringer i plan- og bygningsloven og visse andre lover om arealdisponering, og komiteinnstillingen til denne der det bl.a. legges vekt på at: «- særlovgivningen blir mest mulig tilpasset planprosessene etter plan- og bygningsloven, og at det på denne måten gis bedre grunnlag for en helhetlig styring med arealbruken.» Stortingskomiteen har i Innst.S. nr. 219 (1996-97) gitt særskilt støtte til videreføring av samordningsarbeidet. Også samspillet mellom plan- og bygningsloven og verne- og forurensingslovgivningen inngår i vurderingen med sikte på forbedringer. Utfordringene for planlegging i sjø er ikke de samme som for planlegging på land. Som grunnlag for et lovutredningsarbeid som vil få konsekvenser for planlegging i sjø, er det først nødvendig å gjennomføre evalueringer og erfaringsinnhenting som gjelder de spesielle problemstillingene som reises i forbindelse med planlegging i sjø.

• Hvordan plan- og bygningsloven og deler av konsesjonslovgivningen kan samordnes bedre, spesielt i de tilfeller der konsesjoner er av lokal eller regional karakter. Dette kan f.eks. innebære at vedtak etter plan- og bygningsloven også utvides til å virke som konsesjon, eller slik at det blir klarere kopling mellom planvedtak og konsesjon. En forutsetning vil være at de hensyn sektorene ivaretar fortsatt vil bli ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og at sektorenes kunnskap benyttes slik at verdiskaping og andre hensyn ivaretas.

• Sammenhengen mellom planer på alle nivå og annen virkemiddelbruk, f.eks. plan som eventuelt grunnlag for arealrettede tilskudd av forskjellig slag. Videre bør utvalget vurdere om muligheten for å forebygge at det gis tilskudd til tiltak som evt. er uheldige ut fra målsettinger om arealbruk, eller der det gis tilskudd for tiltak i strid med/løsrevet fra det som er fastlagt i plan.

• Bedre bestemmelser for styrket sektorsamordning i behandlingen av de enkelte plansakene for å sikre kvaliteten på de enkelte beslutninger gjennom reelt og forpliktende samarbeid fra sektorer og myndighetsorganer i den kommunale planleggingen.

• Hvordan bestemmelsene om konsekvensutredninger kan samordnes ytterligere til saksbehandlingsbestemmelsene for planer. Siktemålet er et regelverk som sikrer at konsekvensene for miljø, naturressurser og samfunn blir tilfredsstillende klargjort og dokumentert både ved overordnet arealplanlegging, og ved planlegging av tiltak, samtidig som regelverket skal fungere mest mulig effektivt, forutsigbart og samordnet.

Dispensasjoner

• Hvordan bestemmelsene om saksbehandling og grunngiving i tilknytning til dispensasjoner kan forbedres slik at dispensasjoner fra arealplaner ikke undergraver helheten i planen og de hensyn den ivaretar.

Bedre bruk av bebygde områder

• Hvordan plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging, utbygging og gjennomføring av tiltak, i samvirke med andre formelle, økonomiske- og administrative virkemidler, kan utvikles som et mer målrettet verktøy for bærekraftig byutvikling, replanlegging/fortettingsplanlegging og arealomforming i allerede bebygde områder.

Effektiv og miljøvennlig energibruk

• Hvordan plan- og bygningsloven kan nyttes og utvikles for å følge opp nasjonale miljømål, bl.a. ved målrettet kommunal energi-, varme- og transportplanlegging, og regionale og lokale løsninger som ivaretar hensynet til en mer effektiv og miljøvennlig energibruk.

Fylkesplaner og regional helhetsplanlegging

• Hvordan bestemmelsene om fylkesplaner og kommunale planer kan endres med sikte på bedre regional samordning og helhetsløsninger når det gjelder bosetting, arbeidsmarked, transport og investeringer m.v. Også planleggingstema som strekker seg over kommune- og/eller fylkesgrenser, f. eks. ved planlegging av lange linjeframføringer, eller ved kystsone- og vassdragsplanlegging, er aktuelle. Muligheten for styrket medvirkningsansvar og samarbeid mellom statlige etater, kommunene og fylkeskommunen om fylkesplanleggingen er viktig moment. Koplingen mellom fylkesplanlegging og bruk av økonomiske virkemidler bør bli tydeligere. I sammenheng med slike eventuelle endringer i fylkesplanbestemmelsene vil det også være behov for å vurdere om gjeldende saksbehandlingsbestemmelser er tilstrekkelige.

Planlegging på sentralt nivå

• Hvordan klargjøring og ivaretakelse av mål og rammer fra riks- og fylkesnivå i den kommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven kan utvikles og nyttes for å ivareta en arealbruk som sikrer det biologiske mangfoldet, samtidig som bærekraftige byer, tettsteder og bygdesamfunn kan utvikles. I arbeidet bør også forholdet mellom kommunale planer og statlige planvedtak, som samlet plan for vassdrag og verneplaner, vurderes nærmere, herunder hvorvidt slike statlige planer bør være forpliktende for kommunene.

• Om det vil være hensiktsmessig at andre statlige myndigheter med store utbyggingsoppgaver får samme ordning som statlig vegmyndighet har etter lovens § 9-4 til, i nært samarbeid med kommunen, å utarbeide og legge forslag til egne planer ut til offentlig ettersyn før ferdigbehandling og planvedtak i kommunen.

Lovteknisk forbedring

• Øvrig lovteknisk forbedring og oppdatering av plan- og bygningsloven til dagens norm for lovspråk og lovteknikk, slik at den blir mer rasjonelt og pedagogisk oppbygget og utformet. Også forholdet til annen generell lovgivning om saksbehandling, f. eks. forvaltningsloven og offentlighetsloven, er et element i gjennomgangen med sikte på best mulig harmonisering.

Utfylling av mandatet

• Mandatet kan etter behov konkretiseres og utdypes av Miljøverndepartementet etter samråd med berørte departementer, dersom det blir nødvendig å ta opp ytterligere tema og spørsmål for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet.

3. Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser

Utvalget bes om å utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Dersom forslagene får store miljøkonsekvenser skal dette omtales, jfr. utredningsinstruksens kap. 2.1. Jfr. også forutsetningen her om at minst ett forslag (alternativ) skal være basert på uendret eller redusert ressursbruk Det forutsettes at forslag som fremmes skal bidra til effektivisering av ressursbruken og forenkling av planleggingsbestemmelsene i loven. Det vises ellers til St.meld nr. 29 (1996-97) om vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser som er gjort til nå.

4. Tidsrammer

Utvalget skal ha en funksjonstid på 4 år fra opprettelsen. Det skal levere to delinnstillinger, hvorav første delinnstilling etter 2 års funksjonstid.

5. Sammensetning av utvalget

Utvalgets sammensetning: Se kapittel 1.

Miljøverndepartementet kan i samråd med berørte departementer oppnevne nye medlemmer i utvalget til erstatning for eventuelle medlemmer som fratrer i utvalgets funksjonstid. Likeledes kan Miljøverndepartementet i samråd med berørte departementer supplere representasjonen i utvalget ut fra behov som eventuelt måtte vise seg i utredningsarbeidet.

6. Arbeidsform - arbeidsgrupper og kontaktmøter

Arbeidet i lovutvalget må innrettes effektivt og målrettet, men samtidig åpent og koordinerende, slik at både de enkelte departementers interesser, og berørte interessegrupper ellers i samfunnet, trekkes inn og gis anledning til å gi bidrag.

I tillegg til utvalget med leder og sekretær, skal det opprettes en interdepartemental referansegruppe med representant fra hvert departement, som ut fra sine ansvarsområder deltar og gir bidrag. Det er naturlig at også Sametinget er representert i gruppen. Referansegruppen vil regelmessig ha møter med utvalget om utveksling av aktuell informasjon, og med drøftinger av aktuelle spørsmål i tilknytning til lovutredningsarbeidet. Det forutsettes at møtefrekvensen mellom referansegruppen og utvalget tilpasses møtefrekvensen i utvalget. Videre forutsettes det at utvalget etter behov kan opprette særskilte tematiske arbeidsgrupper for særlige utredninger og interesseavklaringer i tilknytning til sekretariatet.

Utvalget forutsettes videre å ha kontakt- og høringsmøter med berørte viktige interesseorganisasjoner under arbeidet.

7. Sekretariat

Miljøverndepartementet har sekretariatsansvaret, og vil stille nødvendige personellmessige og faglige ressurser til rådighet for arbeidet i utvalget.

8. Økonomi og utvalgsgodtgjørelse

Utgiftene til drift av utvalget, møtegodtgjørelse, eventuelle reise- og forpleiningsutgifter m. v. dekkes over Miljøverndepartementets budsjett i tråd med statsregulativet til medlemmene på gjeldende vilkår. Reiser i forbindelse med utvalgets arbeid må bare foretas med Miljøverndepartementets samtykke.

Engasjement av sakkyndige for å bistå utvalget skal godkjennes av Miljøverndepartementet.»

Planlovutvalgets mandat er senere, i forbindelse med regjeringens avgivelse av Ot.prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) 19. mars 1999, utvidet slik at utvalget også er bedt om å foreta en vurdering av:

«om konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven kan gå foran vedtak etter plan- og bygningsloven».

Videre sies som en presisering i proposisjonen:

«Planlovutvalget er i sitt mandat allerede bedt om å vurdere hvorvidt Samlet plan gjennom lovbestemmelser skal gis status som rikspolitiske retningslinjer og om statlige planvedtak (som Samlet plan for vassdrag) bør være forpliktende for kommunene».