3 Kommunal planlegging (del IV i lovutkastet)

3.1 Hovedtrekk i forslaget til kommunalt plansystem

Hovedelementene i forslaget til nytt kommunalt plansystem er:

1. Kommuneplansystemet består av kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens arealdel, tematiske kommunedelplaner og handlingsdel

2. Arealplansystemet består av kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan

3. Arealplansystemet er revidert for bedre helhet og gjennomgående betegnelser

4. Dagens regler for konsekvensutredninger integreres i plansystemet

5. Sektorplanlegging skal som hovedregel skje gjennom kommuneplansystemet

6. Kommunene skal hvert 4. år gjennomgå kommuneplanen og ta stilling til opplegg for videre planlegging i Kommunal planstrategi

7. Det gis muligheter for lengre oppbinding av bestemte arealformål

8. Nye muligheter for interkommunal planlegging, og større fleksibilitet mellom fylkesplanlegging, interkommunal planlegging og kommunal planlegging

9. Bedre kopling mellom fylkesplan- og kommuneplanprosessene

Viktige mål og elementer:

Kommunene skal i begynnelsen av hver kommunestyreperiode vedta en kommunal planstrategi, der de blant annet beslutter om kommuneplanen skal revideres helt eller delvis, eller om den fortsatt skal gjelde. Vedtaket skal bygge på en drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, sektorenes virksomhet og langsiktig arealstrategi. Hensikten er å styrke kommuneplanen som politisk styringsverktøy, sikre oppdatering av planene og avklare sektorenes planleggings- og samordningsbehov.

Kommuneplanen skal styrkes som samordnende plannivå for all kommunal virksomhet, som skal omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen og hele kommunens areal. Kommuneplanen består av samfunnsdel, arealdel og handlingsdel. Kommunedelplan opprettholdes ikke som begrep for geografisk avgrensede arealplaner, bare for bestemte temaer eller virksomhetsområder. De enkelte sektorenes planlegging forutsettes samordnet gjennom kommuneplanprosessen, enten ved at det utarbeides kommunedelplaner eller ved integrering i kommuneplanens samfunnsdel.

Dagens kommunedelplaner for by- og tettstedsområder, utbyggingsarealer, lokale og regionale verneområder med videre erstattes av områdeplaner , som skal undergis tilnærmet samme prosess som dagens reguleringsplaner. Områdeplaner kan fremmes parallelt med kommuneplanens arealdel, eller som egen planprosess. Hensikten er å gi klarere rettslige virkninger og bedre rettssikkerhet for berørte parter, men også å legge opp til et mer fleksibelt system der samme plan kan variere fra grovmasket til detaljert. Utarbeiding av områdeplan er et kommunalt ansvar, men private kan utføre planarbeidet i samsvar med kommunale rammer og retningslinjer. Områdeplan skal utarbeides der det er gitt bestemmelser om dette i kommuneplanens arealdel. Områdeplan kan utarbeides for alle områder med godkjent arealdel i kommuneplanen. Områdeplanen skal bygge på kommuneplanen. Dersom områdeplan avviker fra kommuneplanens arealdel, kreves det grundigere saksbehandling i form av planprogram.

Dagens detaljerte regulerings- og bebyggelsesplaner erstattes av detaljplaner. Detaljplan skal utarbeides i areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse, med mindre det er gitt bestemmelser i kommuneplanens arealdel med krav om områdeplan. Detaljplan skal også utarbeides der det er gitt bestemmelser om dette i områdeplan eller kommuneplanens arealdel, eventuelt samtidig med arealdelen. Detaljplanene har samme rettslige virkning og planprosess som områdeplanen, men den kan fremmes av andre enn planmyndigheten - såkalt «privat plan» - og den kan fremmes parallelt med søknad om rammetillatelse. Detaljplaner kan fremmes for alle arealer der arealbruken er avklart i kommuneplanens arealdel eller områdeplan, og skal være i tråd med disse planene.

Detaljplan eller områdeplan skal også utarbeides for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, jf. § 9-6 tredje ledd.

3.2 Kommunal planlegging - oversikt over første delutredning og høringen

I planlovutvalgets første delutredning NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven er det gitt en grundig gjennomgang av status for kommunal planlegging i Norge, jf. oppsummeringen i kapittel 1.5.

Utvalgets mandat er å oppdatere loven i tråd med de erfaringer og avklaringer som er gjort og de behov som er oppstått etter at gjeldende lov trådte i kraft. Plan- og bygningsloven av 1985 har utløst en omfattende planleggingsaktivitet i flertallet av norske kommuner, og planleggingen er langt bedre tilpasset de lokale behov enn etter den tidligere bygningsloven. Samtidig endres kommunenes ansvar og oppgaver, og dermed også kravene til plansystemets innhold og oppbygging. Kravene til samordning mellom sektorer og forvaltningsnivåer øker fordi kravene til kvalitet og effektivitet i forvaltningen stadig øker, og fordi myndighet delegeres til kommunene innenfor stadig nye sektorområder. Samordning lokalt betinger samordning nasjonalt og regionalt. Kravene til avklarte utviklingsrammer og god dialog øker etter hvert som private overtar mer av utbyggings- og driftsoppgavene. Den teknologiske utviklingen muliggjør effektivisering og kvalitetsheving, men stiller også nye krav til kompetanse og omstilling i kommunenes planlegging. Endrede rammebetingelser og nye oppgaver gjør at interkommunalt samarbeid blir aktuelt på stadig nye områder, dermed øker også behovet for interkommunal og regional planlegging.

Sentrale spørsmål framover er hvordan loven kan bidra til sikring av bærekraftig utvikling, samordning med annet aktuelt lovverk der kommunene har forvaltningsmyndighet, effektivisering og tilrettelegging for verdiskaping med sikte på sysselsetting, og gode levekår og boliger i tilstrekkelig omfang. Dette er viktige nasjonale verdimål, men i den kommunale planleggingen vil målene ofte kunne framstå som motsatte interesser som må avveies mot hverandre. En kritisk faktor for et bedre og mer effektivt kommunalt plansystem, er derfor avklaring og tydeliggjøring av nasjonale og regionale forventninger og krav til planleggingen.

Siden kommunal arealplanlegging på detaljnivå har stor betydning for de felles omgivelsene, og direkte rettsvirkning for enkeltmennesket, er kvaliteten på informasjon og medvirkning spesielt viktig innenfor denne delen av loven. Dette henger også sammen med at detaljplanleggingen i økende grad er koplet til konkrete utbyggingsprosjekter, der byggesak ofte går parallelt med plansak. Med et høgt oppdrevet tempo og store økonomiske interesser, vil faren for «overkjøring» av allmennheten kunne oppstå, med påfølgende økning av klagesaker, forsinkelser og økt ressursbruk på enkeltsaker. Et godt system for tidlig informasjon og medvirkning vil dermed ikke bare sikre lovens intensjoner om åpen planprosess, men også framdrift og effektivitet.

Utvalget legger til grunn at plan- og bygningsloven fortsatt skal være den sentrale loven for langsiktig og sektorovergripende planlegging i kommunene. Denne planleggingen skal både være en planlegging for kommunens samlede utvikling, og for de enkelte sektorer og virksomhetsområder. Den skal være den felles arena for avveiing av og prioritering mellom sektorer og interesser. Utvalget understreker betydningen av at alle kommuner driver en løpende planlegging, og at planene legges opp målrettet og tilpasset den enkelte kommunes behov.

Det har vært en sentral oppgave for utvalget å vurdere hvordan kommuneplanen kan utvikles videre. Bakgrunnen er at dagens regler og praksis ikke har gjort kommuneplanen til et så sentralt samordningsverktøy som intensjonene var ved lovens ikrafttredelse i 1986. Utvalget ser her et stort potensial for forbedring koplet til forenkling, ved at en rekke planregler og prosesser i særlover kan integreres i eller samordnes med plan- og bygningsloven.

I høringen har forslagene om styrking av kommuneplanen som samordningsverktøy, og bedre kobling mellom samfunnsdel og arealdel, fått relativt bred støtte, men noen høringsinstanser savner grundigere vurdering av forholdet til kommuneloven og til sektorlovene. Flere høringsinstanser mener arealdelen har fått for bred plass i første delutredning. Forslagene om bedre verktøy for interkommunalt samarbeid, formalisert meklerfunksjon og oppstramming av innsigelsesinstituttet får bred tilslutning. Det gjør også forslaget om at kommunene tidlig i hver valgperiode skal avklare rammer og planvirksomhet. Forslaget om en todeling av kommuneplanens arealdel i en overordnet strategisk del og en mer detaljert gjennomføringsplan er overveiende positivt mottatt, men flere har påpekt at systemet kan bli uoversiktlig og komplisert.

Landbruks-, natur- og friluftsområdene er kommentert av mange, og det er stor spredning på holdninger til utvalgets ulike forslag. Flertallet av høringsinstanser støtter forslaget om bedre bestemmelser for planlegging i sjø og vassdrag. Det er generell støtte til prinsippet om at det skal kunne legges opp til forpliktende avtaler i forbindelse med kommunale planer, og til bedre sammenknytting mellom handlingsdelen av kommuneplan og økonomiplan etter kommuneloven. Det er også positiv tilbakemelding på forslaget om å innføre oppstartmøter i forbindelse med private planinnspill.

I kapittel 1.6 er det gitt en generell gjennomgang av høringsuttalelsene til delutredning nr. 1.

3.3 Hovedmål i planleggingen

3.3.1 Bruk- og vernperspektivet

De innledende bestemmelser i kapittel 1 i lovutkastet gir hovedrammene for det kommunale plansystemet, og vil utfylle bestemmelsene om den enkelte plantype. Nedenfor er det derfor gitt et konsentrat av de viktigste innledende bestemmelsene. Formål og organisering er presisert i lovens del IV om planlegging i kommunene.

Formålsparagrafen i § 1-1 innebærer en presisering av bruk- og vernperspektivet på planlegging, samtidig som det presiseres at loven skal fremme bærekraftig utvikling, næringsutvikling, gode boliger og bomiljøer, gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet, fremme folkehelse og samfunnssikkerhet, og sikre verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer og sikre grunnlaget for samisk kultur. Loven skal også vareta hensynet til estetikk og byggeskikk.

Formålsparagrafen inneholder også en bestemmelse om at planer og vedtak skal bygge på allsidig og langsiktig vurdering, og på åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter. Det er også et formål i loven at det enkelte tiltak skal vareta hensynet til helse, miljø og sikkerhet, og at loven skal sikre norsk gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor virkeområdet.

3.3.2 Verdier og retningslinjer

Formålsparagrafen er nærmere utfylt i forslaget til § 1-4, verdier og retningslinjer. Her er blant annet tatt inn formulering fra dagens lov, om at planlegging og planer etter loven skal sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og fylker, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses. Bærekraftig utvikling settes som et mål for både lokal, regional og nasjonal planlegging. Bestemmelsene i § 1-4 vil ha stor betydning for kommunal planlegging og praktiseringen av loven.

3.3.3 Planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredning

I § 1-8 gis det bestemmelser om at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og følger samt forholdet til andre planer som gjelder i området. Nivået på en slik planbeskrivelse må tilpasses planens omfang og kompleksitet. I kommuner med en oppdatert kommuneplan vil denne gi mye av grunnlaget for beskrivelsen. For private planer legges det opp til at kommunene gjennom oppstartmøte skal klarlegge hvordan plansituasjonen er i et område, og hvilke krav som stilles til planbeskrivelsen.

Det brukes relativt store ressurser på kartlegging av ulike typer data i landet, både på nasjonalt, fylkes- og kommunalt nivå. Utvalget ser det som vesentlig at disse dataene blir gjort tilgjengelige for kommunal og privat planlegging, og at de kan bidra til bedre planlegging og ressursforvaltning.

Det er viktig at de utredninger og prosesser som settes i gang i tilknytning til en plan, er mest mulig målrettet i forhold til hva formålet med planen er. For å avklare dette, foreslås det innført et eget planprogram for blant annet kommuneplan og område- og detaljplan med vesentlige virkninger. Planprogrammet skal utarbeides tidlig i planprosessen, og skal avklare formål og innhold i planarbeidet, planprosessen, opplegg for medvirkning og utredninger. Alternativer skal også beskrives. Planprogrammet skal høres og legges ut til offentlig ettersyn. Reglene for dette er nærmere omtalt under den enkelte plantype.

I § 1-9 er det gitt bestemmelser om konsekvensutredninger. Innenfor det kommunale plansystemet vil det være krav om konsekvensutredninger for kommuneplanens arealdel, og for områdeplan og detaljplan med vesentlige virkninger.

Konsekvensutredningen skal utarbeides på grunnlag av planprogrammet. Dette er nærmere omtalt i utredningens kapittel 6.

3.4 Utvalgets forslag om kommunal planstrategi - kapittel 8 i lovutkastet

Utvalget foreslår å innføre et krav om at alle kommuner skal vedta en kommunal planstrategi tidlig i valgperioden, og innen ett år etter konstituering av kommunestyret. Den kommunale planstrategien bør avklare overordnede mål og utfordringer i kommunen i perioden, og inneholde et vedtak om kommunens videre planarbeid, herunder om kommuneplanen skal revideres. På regionalt nivå har kommunal planstrategi sin parallell i regional planstrategi.

En viktig begrunnelse for forslaget er at kommunepolitikerne skal kunne gjøre seg kjent med kommuneplanen som styringsverktøy, og ta stilling til om de ønsker endringer i de mål og strategier som er nedfelt i planen. Gjennomgangen skal omfatte både kommuneplanens samfunnsdel og arealdelen, samt eventuelle kommunedelplaner.

Avhengig av behov og prioriteringer kan kommunene vedta hel eller delvis kommuneplanrevisjon som en del av den kommunale planstrategien, eventuelt forlengelse av tidligere kommuneplan. I kommuner med liten aktivitet kan full revisjon av kommuneplanen hvert 4. år virke unødvendig, da kan planressursene rettes inn mot de sektorene eller områdene hvor behovet er størst. Dette politiske valget skal skje gjennom vedtak av kommunal planstrategi.

3.4.1 Vedtak av kommunal planstrategi - en selvstendig prosess

Planstrategien er ikke en del av selve kommuneplanprosessen. Hensikten er at kommunestyrerepresentantene relativt raskt etter konstituering skal få et forhold til kommuneplanen, og ta stilling til om de ønsker å styre etter gjeldende plan, eller endre hele eller deler av den. Utvalget legger vekt på at den kommunale planstrategien skal kunne gjøres enkel, og ikke må oppfattes som et nytt plankrav. Ressurs- eller kompetansemessige begrensninger i kommunene skal ikke være et hinder for å følge opp kravet om en kommunal planstrategi.

Det forutsettes at arbeidet med kommunal planstrategi kommer i gang straks etter at kommunestyret er konstituert, og at det inngår som en naturlig del av opplæringsprogrammet til det nye kommunestyret. Det skal legges til rette for en åpen debatt og aktiv informasjon om strategien.

Dersom kommunen vedtar å starte opp en kommuneplanrevisjon, vil kommunal planstrategi være et godt grunnlag for dette arbeidet, og vil kunne innarbeides som en del av kommuneplanens samfunnsdel. Som i all planlegging, vil det naturligvis kunne være aktuelt å endre mål og strategier undervegs i planprosessen.

Det stilles få konkrete krav til medvirkning og informasjon, men utvalget tror en åpen debatt om kommunens framtid vil kunne bli en viktig arena for lokaldemokratiet og lokalt engasjement rundt egen framtid. Det forutsettes at kommunestyret tar konkret stilling til behovet for revisjon av kommuneplanen og andre planoppgaver.

Det forutsettes at statlige og regionale myndigheter deltar aktivt i dette arbeidet, og gir innspill til kommunen både om eget planbehov og om utfordringer som krever kommunal planlegging. Statlige planretningslinjer, jf. § 4-2, forutsettes lagt til grunn i disse vurderingene. Utvalget mener en tidsmessig koordinering av arbeidet med kommunal planstrategi vil innebære mer effektiv samordning mellom plannivåene, og bedre oppfølging av retningslinjer. Dette gjelder både fra statlig og regionalt nivå til kommunene, og fra kommunene og til regionalt og statlig nivå.

Utvalget legger også vekt på at det må utvikles et gjensidig samarbeid mellom fylkeskommunene, kommunene og statlige myndigheter i arbeidet med henholdsvis regional og kommunal planstrategi, som vil foregå parallelt i tid.

3.4.2 Samordning med nasjonal politikk og regional planstrategi

I § 4-1 i lovforslaget er det bestemt at Kongen hvert fjerde år skal legge fram en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging. Ved at kommunene samordner sin behandling av kommunal planstrategi tidsmessig seg i mellom og med fylkeskommunene, vil det være mulig å rette formidlingen av den nasjonale politikken tidsmessig inn mot oppstarttidspunktet for kommunal og regional planstrategi.

Arbeidet med en tilsvarende regional planstrategi på fylkesnivået vil gå parallelt med kommunenes arbeid med kommunal planstrategi. Dette vil gi muligheter for samråd og gjensidig påvirkning mellom nivåene.

3.4.3 Sektorene viktig i kommunal planstrategi

Sektorenes planbehov kan enten løses direkte gjennom kommuneplanprosessen, eller det kan fremmes kommunedelplaner som egne prosesser, bygd på kommuneplanens samfunnsdel. Skal dette systemet fungere, må også statlige sektormyndigheter legge opp sine reformer og tiltak på en måte som muliggjør implementering i kommuneplansystemet. Dette vil bli lettere med et opplegg der alle kommuner pålegges å kjøre tilnærmet parallelle løp for de kommunale planstrategiene, og dermed også for vurdering av revisjonsbehov. Dette løpet må tilpasses løpet for fylkesplanrevisjonen, og utarbeiding av regional planstrategi. Utvalget ser det som viktig at disse to prosessene kan spille sammen, og at et parallelt løp på kommunalt og fylkeskommunalt nivå vil gjøre dette enklere enn i dag.

3.5 Kommuneplan, kapittel 9 og 10 i lovutkastet

3.5.1 Fleksibelt styringsverktøy for kommunene

Kommuneplanen er et verktøy som stadig vil måtte endres og utvikles, i tråd med endringene i samfunnet, i kommunestrukturen og så videre. Kommunene er svært forskjellige, og det er ønskelig å ha en relativt vid ramme for hvordan kommuneplanredskapet brukes. Loven stiller derfor relativt få absolutte krav til hvordan en kommuneplan skal se ut, men beskriver ulike typer verktøy som kan tas i bruk etter behov. Kravene til planprosess er mer detaljerte, dette har sammenheng med at loven skal sikre medvirkning og åpenhet i prosessen. De mest detaljerte delene av loven gjelder kommuneplanens arealdel. Denne delen av planen er rettslig bindende for enkeltpersoner, og innhold og virkninger må derfor være utfyllende beskrevet i loven.

Det legges opp til at det kan gis nærmere forskrifter om innhold og gjennomføring av kommuneplanen.

3.5.2 Hovedmål for utviklingen av kommuneplansystemet

Utvalget ønsker å tydeliggjøre kommuneplanen som en overordnet, grovmasket plantype, både når det gjelder samfunnsdelen og den rettslig bindende arealdelen. Det er lagt vekt på å tydeliggjøre sammenhengen mellom gode analyser og registreringer, klare politiske mål og strategier, og virkemidler for gjennomføring i den enkelte sektor og forvaltningsenhet. Dette betyr at det må fokuseres på sammenhengen mellom den langsiktige samfunnsdelen, sektorenes planlegging og forvaltning i kommunen, rettslig bindende arealdel og handlingsdelen av kommuneplanen. Hvis disse delene utvikles uavhengig av hverandre, vil ikke plansystemet kunne fungere som reelt sektorsamordnende og styrende. Samtidig som det er et mål å øke politisk og allmenn deltakelse, må det også legges stor vekt på å sikre gjennomføring og rettslig avklaring, slik at systemet kan fungere godt for ulike sektorers planbehov. Direkte overføring av planhjemler eller prosedyrer fra dagens sektorplaner vil imidlertid ha begrenset effekt dersom det ikke innebærer større krav til sektorsamordning av virkemiddelbruk og gjennomføring i tid og rom.

3.5.3 Planprogram

Planprogram er nærmere beskrevet i kommentarene til § 1-8. Hensikten med planprogrammet er å avklare innhold og opplegg for planarbeidet. For planer der det kreves at planbeskrivelsen inneholder en konsekvensutredning, skal planprogrammet beskrive innholdet i konsekvensutredningen. Etter § 1-9 kreves det slik konsekvensutredning for kommuneplanens arealdel, i tillegg til områdeplan og detaljplan med vesentlige virkninger.

Planprogrammet kan alternativt legges inn som en del av kommunal planstrategi, dersom denne gjøres tilstrekkelig konkret. For tematiske kommunedelplaner kan en velge å utelate planprogram, dersom ikke innholdet i kommunedelplanen utløser krav om konsekvensutredning pga. vesentlige virkninger. Spørsmålet om det skal utarbeides planprogram bør drøftes med sektormyndighetene i oppstartfasen av planprosessen.

Planprogrammet sendes på høring til offentlige myndigheter, og legges ut til allment offentlig ettersyn. Selv om dette er en foreløpig høring, vil det være naturlig at politiske myndigheter på fylkesnivå gir sine signaler til kommuneplanen i denne fasen. Det er særlig viktig at sektormyndighetene gir innspill på planprogrammet, slik at aktuelle planbehov kan fanges opp i planarbeidet, og koordineres med andre planbehov.

3.5.4 Behandling av kommuneplan

Prosessen knyttet til planprogrammet vil gi kommunen et langt bedre grunnlag for å vurdere handlingsrommet, sektorenes planbehov og eventuelle konfliktpunkter som bør tas opp i kommuneplanarbeidet. All erfaring tilsier at grundig og åpen prosess i tidlig fase av planarbeidet, gir en raskere og bedre videre- og sluttføring med færre konflikter. Selv om dette innebærer krav om en ekstra høring og offentlig ettersyn i forhold til dagens system, vil opplegget totalt likevel gi grunnlag for større effektivitet og framdrift i planprosessene. Mange kommuner praktiserer en foreløpig høring allerede, med gode erfaringer. Det vil være særlig viktig å få fram mulige innsigelser til planarbeidet tidlig, slik at planprosessen kan brukes til å få fram akseptable alternativer og konfliktløsning.

Det legges ikke opp til vesentlige endringer i opplegget for sluttbehandlingen av planer i forhold til i dagens lov, men meklingsfunksjonen foreslås lovfestet. Mekling tilrås avholdt etter at kommunen har fattet vedtak om planen, enten i planutvalget eller kommunestyret. Dersom meklingen fører fram og innsigelsen trekkes, vil kommunestyrets vedtak være endelig. Dersom meklingen innebærer endringer i planen, eller at meklingen ikke fører fram og innsigelsen blir stående, skal saken tas opp i kommunestyret til ny behandling. Kommunestyret må da ta stilling til om de ønsker å opprettholde et vedtak som innebærer at saken oversendes Miljøverndepartementet for endelig godkjenning, eller om de ønsker å endre vedtaket slik at saken kan ferdigbehandles eller avsluttes. For endringer i planen gjelder § 10-4 andre ledd. Regionalt planforum etter § 2-5 i lovforslaget vil ha en viktig funksjon både i planprogramfasen, og undervegs i planprosessen. Fylkeskommunens ansvar for planforumet vil innebære et viktig ansvar for å få fram sektorinteresser og nasjonale og regionale interesser, og det forutsettes samarbeid mellom regionale og statlige myndigheter i arbeidet. Det er viktig at forumet brukes for å få fram premisser og interesser tidlig i planarbeidet. Forumet er et samordningsorgan, men erstatter ikke behandling i de enkelte sektorene.

Fylkesmannen har et viktig ansvar for koordinering av de statlige interessene i planarbeidet. Fylkesmannen har i dag en rolle som mekler i innsigelsessaker. Utvalget tar ikke stilling til hvem som skal være mekler etter ny lov, men legger opp til at Kongen skal treffe vedtak om hvem som er mekler. Det er avgjørende at statlige og fylkeskommunale organ finner fram til praktiske samarbeidsløsninger som er effektive i forhold til kommunene. Ulike situasjoner i fylkene gjør at det kan være ulike samarbeidsløsninger som velges.

3.5.5 Videreføring av eksisterende kommuneplan

Kommunen kan også velge å videreføre eksisterende kommuneplan, fordi den fortsatt er dekkende. Kommunen kan f eks prioritere arbeidet med utforming av områdeplaner, detaljplan og handlingsdelen av kommuneplanen, eller tematiske kommunedelplaner. Arbeidet med kommunens målstyringsdokument og virksomhetsplan utgjør også en del av kommunens planarbeid, og må ses i nær sammenheng med kommuneplansystemet.

Det er kommunen som bestemmer hvilken planprosess som velges, og sektormyndighetene skal gi innspill på dette i forbindelse med prosessen rundt kommuneplanstrategien. Dersom det er nasjonale eller viktige regionale interesser som tilsier at en kommune reviderer kommuneplanen, skal dette komme fram i prosessen knyttet til kommunal planstrategi.

Manglende kommuneplanrevisjon kan, som etter dagens system, føre til at statlig eller regional planmyndighet fremmer innsigelse til områdeplan eller detaljplaner, fordi plansammenhengen ikke er avklart.

3.6 Nærmere om kommuneplanens samfunnsdel og handlingsdel

3.6.1 Kommuneplanens samfunnsdel

Med kommuneplanens samfunnsdel menes en langsiktig planlegging med bred samfunnsmessig tilnærming, som konkretiserer de mål og visjoner politikerne har for utviklingen av samfunnet. Sentrale problemstillinger i samfunnsdelen vil for eksempel være vilkårene for ulike grupper som barn, unge og eldre, næringslivsutvikling, befolkningsutvikling, boligforhold, transport og samferdsel, det sivile samfunns rolle, utfordringene for kommunen som organisasjon, og så videre. Med økt mobilitet ser vi at stadig flere av disse problemstillingene må løses på tvers av kommunegrenser. Derfor ser utvalget det som viktig å legge til rette for at flere kommuner skal kunne samarbeide om kommuneplanens samfunnsdel, og at regionalisert fylkesplanlegging kan være nyttig som grunnlag for kommuneplanleggingen.

Utvalget foreslår at loven fortsatt legger opp til stor fleksibilitet for kommunene når det gjelder innhold og oppbygging av kommuneplanens samfunnsdel. Skal plantypen kunne oppfylle funksjonen som planredskap for sektorene, må det likevel sikres at planene oppfyller visse kvalitets- og innholdskrav. Disse kan spesifiseres i forskrift og veiledning. Innholdet i kommuneplanens samfunnsdel er nærmere beskrevet under lovmotivene til § 9-2.

Det bør være gode koblinger fra samfunnsdelen både mot kommunens egen arealplanlegging, tematiske kommunedelplaner og handlingsdelen, og mot regional og interkommunal planlegging. Dette betinger at det opprettes egnede fora for utvikling av samarbeidsoppgavene, og der kommunenes samfunnsdel legges til grunn for blant annet utvikling av partnerskap. Kommuner som har avklarte, langsiktige mål og strategier gjennom kommuneplanen, vil lettere kunne forplikte seg i denne type partnerskap, dersom de bidrar til løsning av prioriterte oppgaver i planen.

I § 9-3 gis det bestemmelser om at samfunnsdelen bør inneholde en vurdering av de langsiktige utviklingstrekkene i kommunen, i form av en langsiktig arealstrategi. Her kan sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk drøftes i et lengre tidsperspektiv, for eksempel 30 år eller mer. En viktig funksjon er å gi grunnlag for viktige strategiske valg om kommunens utvikling, og hvordan kommuneplanen følger opp nasjonale mål og retningslinjer, og overordnede planer for arealbruk.

Innholdet i langsiktig arealstrategi er nærmere beskrevet under lovmotivene til § 9-3.

Denne typen planlegging, som går under betegnelsen «spatial planning» på engelsk, blir ofte oversatt til «romlig planlegging» på norsk. Utvalget har funnet det riktig å bruke begrepet langsiktig arealstrategi for å understreke at dette dreier seg om en del av de ordinære planprosessene, der arealplanleggingen skal bygge på den økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling i samfunnet. Med et tidsperspektiv på 30 år eller mer vil disse strategiene ha preg av å være scenarier, og er ment som et redskap for å se kommunens utvikling i et større perspektiv.

Ministrene innen Europarådet med ansvar for regional planlegging (CEMAT) vedtok i september 2000 retningslinjer for bærekraftig romlig utvikling av det europeiske kontinentet. Utvalget mener at utarbeiding av kommunale og regionale, langsiktige arealstrategier vil være en mulighet til å følge opp disse retningslinjene gjennom plan- og bygningslovssystemet.

3.6.2 Kommuneplanens handlingsdel

Kommuneplanens handlingsdel er beskrevet i lovforslagets § 9-4. Utvalget er opptatt av at økonomiplanleggingen knyttes tett opp til gjennomføringen av kommuneplanen, og åpner derfor for at økonomiplan etter kommuneloven kan utgjøre handlingsdelen, dersom plan- og bygningslovens krav til innhold er oppfylt. Det stilles for øvrig ikke bestemte saksbehandlingsregler for handlingsdelen. Det innebærer at kommunene står fritt innen de rammer og krav som er gitt i kommuneloven. Handlingsdelen skal vedtas årlig, og ha minst fireårig perspektiv.

Handlingsdelen skal, i tillegg til økonomiplan etter kommuneloven, inneholde et handlingsprogram for oppfølging av kommuneplan, eventuelle kommunedelplaner og kommunal planstrategi. Det skal ta opp prioritering av menneskelige og fysiske ressurser, kommunalt planarbeid og andre ikke-økonomiske prioriteringer. Kommunen skal også ta opp prioritering av oppgaver kommunen skal løse i samarbeid med andre offentlige eller private aktører i perioden.

3.7 Nærmere om kommuneplanens arealdel

3.7.1 Langsiktig og grovmasket planverktøy

Kommuneplanens arealdel er beskrevet i lovforslagets § 9-5 til § 9-11. De enkelte elementene i arealdelen, og planprosessen, er nærmere beskrevet i motivene til disse bestemmelsene.

Utvalget har ønsket å tydeliggjøre kommuneplanens arealdel som grovmasket og overordnet planverktøy. Dette betyr at mulighetene for detaljerte formål og bestemmelser i kommuneplanens arealdel begrenses noe i forhold til i dag. Som en følge av dette foreslås begrepet «kommunedelplan» fjernet som arealplanbetegnelse, denne betegnelsen brukes bare om temaplan. Hovedprinsippet vil være at en gjennom krav om områdeplan eller detaljplan sikrer nødvendig planprosess og detaljeringsgrad med sikte på utbygging, inngrep, bruk eller vern av betydning. Slikt plankrav gjelder for alle arealer for bygg og anlegg, og for omforming. Det kan gis bestemmelser med krav om detaljplan eller områdeplan for alle arealer i kommuneplanen. For større bygge- og anleggsarbeid gjelder et generelt krav om detaljplan eller områdeplan. Unntaket vil være utbygging i LRNF-arealer innenfor visse begrensninger, blant annet spredt utbygging, der det legges opp til et system med planavklaring og enkeltsaksbehandling i forhold til enkelte særlover.

I NOU 2001:7 drøftet utvalget en løsning med todeling av kommuneplanen, slik at planprosessen kunne tilpasses detaljeringsgrad og rettslig virkning. Bakgrunnen for dette var at kommunedelplanen etter dagens lov gir muligheter for relativt detaljert form- og funksjonsstyring, samtidig som planprosessen ikke omfatter varslingskrav overfor grunneiere og klagerett. Forslaget innebar at en i sentrumsområder og andre utbyggingsområder med detaljert kommunedelplan, kunne legge inn en mer omfattende planprosess på nivå med reguleringsplan.

Denne løsningen er ikke fulgt opp videre, fordi det vurderes som uheldig å bruke samme planbegrep om planer med ulik prosess og rettslig virkning. Utvalget har i stedet valgt å innføre et nytt planbegrep, områdeplan, som vil erstatte blant annet dagens kommunedelplaner for tettsteder. Kommunedelplan foreslås dermed bare opprettholdt som begrep for temaplaner i samfunnsdelen.

3.7.2 Arealkategorier i kommuneplanens arealdel - arealformål og hensynssoner

I dagens lov er arealkategoriene angitt samlet i § 20-4, som delvis angir klart avgrensede formål (byggeområde, LNF-område, område for råstoffutvinning, områder for bruk eller vern av sjø og vassdrag), delvis områder som er eller skal båndlegges gjennom regulering eller i kraft av særlover. Også betegnelsen «viktige ledd i kommunikasjonssystemet» forutsetter en slik oppfølging i seinere planlegging, og er derfor en form for båndlegging.

Båndleggingsbegrepet ble blant annet innført for å sikre at kommunene fulgte opp kommuneplanens arealdel med reguleringsplaner, og tilsvarende at sektorene fulgte opp med vedtak etter respektive sektorplaner. Det ble derfor innført en begrenset varighet av båndleggingen, på fire år med mulighet for to års forlengelse. Erfaringene med båndleggingsinstituttet er varierende, blant annet fordi oppfølgingen av en rekke sektorvedtak ikke er blitt gjennomført innen utløpsfristen. Det har også vist seg vanskelig for kommunene å holde tidsfristen for gjennomføring av reguleringsplaner. Siden det ikke er anledning til å videreføre båndleggingen i revidert plan, kan det oppstå uheldige overgangsperioder, dersom ikke kommunene nedlegger bygge- og deleforbud for å regulere området.

Utvalget har i første delinnstilling tatt opp behovet for en gjennomgang av båndleggingskategorien for hver enkelt sektor. Utvalget ser behovet for en mer direkte og varig hjemmel i kommuneplanens arealdel til å sikre ulike funksjoner, hensyn og restriksjoner som i dagens system faller inn under båndleggingsbestemmelsene. I lovutkastet løses dette gjennom to hovedgrep:

1. Gjennomgående arealformål på alle plannivåer, og muligheter for å kombinere arealformål også i kommuneplanens arealdel

   Siden adgangen til å spesifisere og kombinere arealformål i kommuneplanens arealdel etter dagens lov er svært begrenset, må mange funksjoner utenom byggeområdene angis som båndlagte områder. Utvalget ønsker i stedet at alle hovedformål skal være mest mulig like for alle plantyper, og at alle kombinasjoner i utgangspunktet skal være tillatt. For mange av de arealformålene som i dag vises som båndlagte arealer i kommuneplanen, vil det i det nye systemet være krav om områdeplan eller detaljplan. Dette innebærer at arealformålet i kommuneplanens arealdel vil fungere som en «båndlegging» inntil plankravet er innfridd.

2. Samling av ulike typer hensyn og restriksjoner i egne soner, hensynssoner

   Utvalget foreslår et gjennomgående system med hensynssoner som går igjen på alle plannivåer. Dette betyr at for eksempel en sikringssone for vannverk vises på samme måte på alle plannivåer. Gjennom bestemmelser til kommuneplanens arealdel avklares rettsvirkningen av sonen - om den følger direkte av kommuneplanens arealdel, om det kreves områdeplan- eller detaljplanavklaring før området kan utnyttes, eller om rettsvirkningen følger av vedtak etter annen lov. Det kan også knyttes ikke rettslig bindende retningslinjer til hensynssonene, som tar opp for eksempel saksbehandlingsregler, ønskede prioriteringer i den kommunale forvaltning av områdene og liknende.

3.7.3 Nærmere om arealformål i arealdelen, jf. § 9-7

Arealformål definerer eksisterende og framtidig arealbruk. Det skal angis ett eller flere arealformål for hele kommunens areal, eventuelt kombinert med hensynssoner. Hovedbetegnelsene for arealformål foreslås gjennomgående for både kommuneplan, områdeplan og detaljplan, med unntak for LRNF-områdene der underspesifiseringene i lovteksten er forskjellige. Fordi detaljeringsgraden er forskjellig, vil det være anledning til mer finmaskete formålsbetegnelser og bestemmelser i område- og detaljplan enn i kommuneplanens arealdel. Arealformålene i kommuneplanens arealdel kan ikke deles ytterligere inn i underformål.

Det foreslås åpnet for at ulike arealformål kan kombineres, dersom dette er hensiktsmessig. Der det er nødvendig for å sikre detaljert og grundig planprosess, skal det gis bestemmelser om plankrav etter kapittel VII eller VIII for arealformålene. For konkrete kommentarer til de enkelte arealformålene, vises det til lovmotivene til § 9-7, og for hjemmelen til å gi bestemmelser og retningslinjer vises det til lovmotivene til § 9-9.

3.7.4 Hensynssoner - § 9-8

Mens arealformål angir den konkrete funksjonen eller bruken av et areal, skal betingelsene for denne bruken i form av særlige hensyn eller restriksjoner, angis som hensynssoner. Begrunnelsen for dette er at dagens system der formål og hensyn er blandet sammen, gir behov for svært mange underkategorier. Ved at hensynssoner kan angis som en skravur uavhengig av arealformålet, kan det også knyttes entydige bestemmelser til disse sonene, som gjelder uansett formål. Dette vil sikre at for eksempel et viktig kulturminneområde vil kunne synliggjøres både innenfor og utenfor arealformålet bebyggelse og anlegg, og at det også kan knyttes plankrav for bestemte typer virksomhet til et slikt område. Mange kommuneplaner viser i dag ulike interesser på plankartet, men dagens lov gjør det ikke mulig å knytte mer forpliktende bestemmelser til disse sonene.

En av intensjonene med hensynssonene er å få til bedre kobling mellom ulike myndigheter og forvaltningsregimer, som kan omfatte samme areal og derfor må ses i sammenheng. Kommuneplanen bør gi oversikt over de ulike arealbindinger og bestemmelser som gjelder, og som innbyggerne må forholde seg til. Særlig viktig vil det være å samordne de områdene der kommunen selv er forvaltningsmyndighet.

For konkrete kommentarer til de enkelte hensynssonene, vises til lovmotivene til § 9-8. I motivene til § 9-9 kommenteres hjemmelen til å gi bestemmelser og retningslinjer til hensynssonene nærmere. Slike bestemmelser kan blant annet omhandle krav om område- eller detaljplan, miljøkvalitet og funksjonskrav, forbud mot eller påbud om teknisk infrastruktur, tiltak mot fare eller miljørisiko, offentlige formål, felles arealer og felles planlegging.

3.7.5 Lengre binding av deler av kommuneplanens arealdel

For å sikre nasjonale eller viktige regionale hensyn, kan Kongen bestemme at deler av arealdel ikke skal kunne endres eller oppheves uten etter samtykke fra departementet innen en nærmere angitt tidsramme på 12 uker. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er behovet for varig sikring av enkelte verdier og interesser, som ikke bør være gjenstand for kommunal vurdering hvert 4. år. Selv om en i ordinær planprosess vil kunne sikre slike verdier gjennom innsigelsesinstituttet, vil et vedtak etter denne paragrafen markere en form for varig sikring som er hevet opp på nasjonalt nivå. Et slikt virkemiddel vil kunne være aktuelt å bruke for eksempel i sammenheng med jordvern, natur- og kulturvern og traséer for infrastruktur.

3.8 Kommentarer til enkelte av arealformålene

3.8.1 Spesielt om areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål (LRNF-arealer)

3.8.1.1 Innledning

For å synliggjøre at reindriftsnæringen er en betydelig arealbruker innenfor LNF-områdene, tilrår utvalget at betegnelsen endres til Landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsareal, forkortet LRNF-areal. R-en synliggjør at reindrifta er en svært viktig næring i deler av landet, som har sine egne betingelser og behov og som kan være i konflikt med de øvrige brukerne av et areal. I kommuner med reindrift er det viktig at differensierte reindriftsarealer vises som hensynssoner med bestemmelser. Dette vil gi et godt utgangspunkt for planlegging og avklaring av enkeltsaker i reindriftsarealene.

3.8.1.2 Dagens LNF-kategori

Dagens LNF-kategori er en bunden kategori som omfatter områder for landbruk, natur- og friluftsliv.

Planformål, bestemmelser og rettsvirkninger innebærer at tiltak i landbruk kan gjennomføres i samsvar med formålet. Kommunene har begrensete muligheter for å avveie og prioritere mellom landbruk og andre hensyn i de områdene som inngår i kategorien. Dette gjelder blant annet natur-, frilufts- og landskapshensyn, byggeskikk/estetikk og lokaliseringsvurderinger av tiltak og inngrep. For å fastlegge slike forhold må en nytte reguleringsplan. Likevel kan kommunen i medhold av § 20-4 bokstav f innføre forbud mot nærmere angitt bygge- og anleggstiltak i 100-metersbeltet langs vassdrag. Videre inngår vegbygging i landbruket også i oppregningen av tiltak som i utgangspunktet krever byggetillatelse etter § 93, og som omfattes av kravet til reguleringsplan for større tiltak. Men siden veger som behandles og godkjennes etter landbruksvegforskriften er unntatt fra byggesaksbehandling blir de fleste landbruksveger ikke behandlet etter plan- og bygningsloven.

Fra landbrukets side er det uttrykt behov for en mer fleksibel innpassing av landbruksrelatert virksomhet og bebyggelse pga. nye driftsformer og aktiviteter. I landbruket ivaretas interessene gjennom flere særlover, og gjennom en rekke økonomiske virkemidler som kan styre omfang og form og kvalitet på drift. De øvrige formål i kombinasjonen har ikke i samme grad slike muligheter. Det gjelder spesielt biologisk mangfold og naturmiljøet generelt, men også viktige friluftslivsinteresser.

Det kan også pekes på at det for landbrukets del har skjedd organisatoriske endringer med kommunal forankring av landbruksforvaltningen. Videre er landbruket i omstilling ved at det innføres nye driftsformer, rammevilkårene for omsetning og drift endres, og det skjer omstrukturering i bruks- og eiersammensetning med mer.

3.8.1.3 NOU 2001:7

I NOU 2001:7 drøftet utvalget forskjellige modeller og sluttet seg til en modell der LNF-kategorien beholdes samlet, men med mulighet til å gi kommuneplanbestemmelser med overordnede føringer for praktisering av særlover som regulerer ulike virksomheter i LNF-områdene. En slik løsning vil innebære at kommuneplanen i større grad blir en felles ramme og arena for samlet vurdering av de forskjellige sektorenes forvaltning og virkemiddelbruk.

Utvalget drøftet også tre øvrige alternativ som innebærer:

1. Deling av kategorien i henholdsvis landbruks-, natur- og friluftsområder med adgang til å markere hvilke hensyn som skal ha prioritet, og med adgang til å knytte utfyllende bestemmelser.

2. Loven tilføyes nye arealkategorier, for eks. for biologisk mangfold, i tillegg til L, N, og F med bestemmelser til hver av kategoriene.

3. En kombinasjon av flere alternativer; særlig der en kombinasjon av alternativene 1 og 2 synes aktuell.

Kjernen i spørsmålet som drøftes er om en gjennom kommuneplanens arealdel skal kunne legge restriksjoner på driften av landbruksarealer av hensyn til natur-, frilufts-, kulturminne-, estetikk- eller andre hensyn, som for eksempel også kan være forskjellige former for hensyn innen landbruk. I den sammenheng er definisjonen av landbruk, og hvilke tiltak som direkte er i samsvar med formålet, et sentralt spørsmål. I dagens lov er det lagt til grunn at det er tiltak og virksomhet som ledd i såkalt «tradisjonell» landbruksmessig biologisk produksjon, og annen «stedbunden næring», jf. § 20-4 andre ledd bokstav c, som er i samsvar med formålet. Annen virksomhet som turisme, handel, utleiehytter, industriell produksjon og liknende faller utenfor.

I NOU 2001: 7 er følgende problemstillinger tatt opp til drøfting med sikte på eventuell løsning i nytt system:

I forhold til landbruk:

• Behov for å sondre mellom de forskjellige tiltak som går inn under landbruk blant annet reindrift, skogsdrift, jordbruksområder i drift, impediment og kulturlandskapsområder

• Behov for å klargjøre hvilke nye tiltak og næringsvirksomhet som går inn under landbruk i LNF-kategorien

• Differensiere reinbeiteområder, for eksempel i kalvingsland, flytteleier med videre.

• Behov for å markere særlig verdifulle jordvernområder

• Behov for nye bestemmelser for å ta vare på landbrukshensyn i forhold til naturvern og friluftsliv.

I forhold til naturvern:

• Synliggjøre naturvern i kommuneplanens arealdel i forhold til tiltak i landbruket, blant annet vern av naturmiljøet og områder som må tas vare på av omsyn til biologisk mangfold

• Legge til rette for at verneforslag markeres i kommuneplanens arealdel og så langt mulig ivaretas i forhold til landbruk og friluftsliv

• Behov for nye bestemmelser om å sikre naturverninteressene i forhold til landbruk og friluftsliv i kommuneplanens arealdel

• Klargjøre innholdet i § 2-4 andre ledd bokstav f) om byggeforbud i 100-metersbeltet ved vassdrag.

I forhold til friluftsliv:

• Avklare forholdet til landbruk og eventuelt naturvern i store sammenhengende friluftsområder

• Legge ut by- og tettstedsnære markaområder i kommuneplanens arealdel med avklaring av forholdet til blant annet skogsdrift og vern

• Legge til rette for sammenhengende grønnstrukturer med avgrensing mot tiltak i landbruket/naturvernområder

• Legge ut nærfriområder for opphold, lek, sport og andre fritidsaktiviteter

• Utvikle områder der barn og unges behov for sikkerhet, ro og rekreasjon ivaretas i forhold til trafikk, støy med videre

• Legge ut kulturlandskap der både vern av natur og landbruksdrift kan vurderes samlet for å fremme formålet

• Vurdere nye bestemmelser i § 2-4 andre ledd for å ivareta dette.

Andre hensyn

• Vurdere bestemmelsen i § 20-4 andre ledd bokstav c), om spredt utbygging i LNF-områdene for å gjøre den praktikabel, samtidig som forholdet til landbruks- natur- og friluftslivsinteressene avklares i kommuneplanprosessen.

• Kople inn landbrukets planer i den ordinære kommuneplanleggingen.

• Ivareta landskaps- og bygningsestetikk, sikre at andre arealplanhensyn ivaretas og følges opp, og at større tiltak og bygninger får en forsvarlig behandling og avklaring i plansammenheng - herunder også bygninger og tiltak i landbruket.

• Avklare og samordne ulike og evt. motstridende behov/krav etter ulike særlover og hensyn.

3.8.1.4 Høringen

Det vises til sammendrag av høringsuttalelser, som legges ut på Internett. Som dette viser, fordeler uttalelsene seg på alle alternativer, men hovedtyngden gir i utgangspunktet støtte til utvalgets alternativ 1, det vil si å beholde LNF-kategorien samlet, men med adgang til å gi bestemmelser som gir retningslinjer for praktiseringen av sektorenes virkemidler, og for å synliggjøre de viktigste interesser. Jord- og skogbruksorganisasjonene går i hovedsak inn for å beholde dagens ordning uten anledning til å legge restriksjoner på landbruksdriften i kommuneplanens arealdel. Samtidig uttrykkes det ønske om å gi større anledning til å innpasse nye landbruksbaserte funksjoner innenfor stedbunden næring. På den annen side er det en god del høringsinstanser som viser til behov for endringer spesielt for nærmere å vareta naturvern- og friluftslivshensyn slik at LNF-områdene kan forvaltes mer nyansert, og at det er behov for å markere hvilken kategori som skal ha fortrinn. Dertil framheves behovet for hjemmel til å gi nødvendige bestemmelser for å sikre de ulike interesser i kombinasjonen. Frilufts- og naturvernorganisasjonene går tydeligst inn for ønske om deling eller underdeling av kategorien for å kunne ivareta natur, biologisk mangfold eller friluftslivshensyn direkte med kommuneplanens arealdel som grunnlag.

3.8.1.5 Forslag til virkemidler knyttet til LRNF-områdene

Utvalget foreslår at LRNF-kategorien holdes samlet, og at hovedprinsippet er at underdeling av L, R, N og F skal skje gjennom område- eller detaljplanlegging. Det foreslås likevel å dele opp LRNF-arealene i to arealformål, med en viss mulighet for nyansering. Det åpnes for at en i den generelle LRNF-kategorien kan gi bestemmelser om gårdstilknyttet næringsvirksomhet. I tillegg videreføres muligheten til å vise spredt bolig-, fritids- og næringsutbygging innenfor LRNF-arealene. LRNF

3.8.1.6 LRNF a) Areal der bebyggelse og anlegg ikke er tillatt, med unntak av nødvendige bygninger til landbruk og reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet etter nærmere bestemmelser i planen.

Dette arealformålet vil omfatte storparten av landets areal. I dag viser kommuneplanene ulike typer underdeling av LNF-områdene, til opplysning eller som veiledning for behandling av enkeltsaker. Dette systemet foreslås systematisert ved at en del sentrale interesser fanges opp av hensynssonene. Denne underdelingen gir ingen rettsvirkning ut over flerbruksformålet i LRNF, men gjennom område- eller detaljplanlegging eller henvisning til sektorlov kan det gis slik rettsvirkning. Det vil i tillegg være enkelte fare- og sikringssoner som kan hjemles direkte i kommuneplanens arealdel. Hensynssonene vil for øvrig gi et oversiktlig bilde over viktige hensyn og kvaliteter i kommunen, som vil virke førende for planlegging og virksomhet.

Foruten den rettslige virkningen, vil sonene medføre at kommuneplanen blir et samlet dokument der alle typer arealbindinger og forhold skal framkomme. Det trengs forsøksvirksomhet og utviklingsarbeid for å komme fram til hvordan det kommunale plansystemet, sektorplaner og ulike typer virkemidler kan spille sammen og bli et godt redskap for utvikling og vern i LRNF-arealene.

Det er vesentlig at lov og veiledning utformes slik at kart og bestemmelser blir entydige og lett lesbare. Det foreslås at det skal kunne gis en del generelle bestemmelser direkte knyttet til LRNF-arealer. Dagens Retningslinjer for estetisk utforming etter § 74.2 brukes i liten grad, og det foreslås at denne type bestemmelser om størrelse og utforming kan gis i kommuneplanen direkte, også for LRNF-arealer.

Utvalget åpner for at «gårdstilknyttet næringsvirksomhet» kan tillates i LRNF-arealene etter nærmere bestemmelser i planen. Med gårdstilknyttet næringsutvikling menes næringsvirksomhet som drives på den enkelte gård, og er basert på gårdens ordinære ressursgrunnlag som driftsenhet. Det ligger klare begrensninger i omfanget av avledet næringsvirksomhet som kan tillates under bokstav a, blant annet vil fradeling falle utenom arealformålet. En betingelse for å kunne åpne for landbruksavledet virksomhet i LRNF-arealene, er at det er gitt bestemmelser om dette i kommuneplanen. Utvalget mener at kommunen dermed har muligheter til både å sikre jordvernet, og å legge til rette for ny næringsutvikling tilknyttet gardene.

Det er i dag krav om konsekvensutredning knyttet til visse typer større tiltak innenfor LRNF (større driftsenheter, nydyrking, permanent avskoging, reingjerder, større landbruksveger med videre). Dette er en grunn til å kunne integrere slike tiltak i plansystemet blant annet slik at det gis kommuneplanbestemmelser om område- eller detaljplan med planprogram for denne typen tiltak.

3.8.1.7 b) Areal der spredt bolig-, fritids- og næringsutbygging kan tillates gjennom behandling av enkeltvise søknader eller detaljplan

Denne bestemmelsen er en videreføring av § 20-4 andre ledd bokstav c) i plan- og bygningsloven av 1985. Den omfatter reelt spredt bebyggelse, og det kan knyttes krav om detaljplan til bestemte områder eller et visst antall bygninger innenfor arealet. Med spredt fritidsutbygging menes fritidsboliger og enkeltanlegg knyttet til friluftsliv. Med næringsutbygging menes alle former for spredt næringsutbygging som ikke faller inn under eventuelle bestemmelser i bokstav a). Næringsbegrepet går her altså mye lenger enn etter bokstav a, og ut over gårdstilknyttet virksomhet. Bestemmelsen kan bare brukes for reelt spredt utbygging. Dersom det legges opp til bolig-, fritidsbolig- eller næringsutvikling ut over dette, skal området vises som areal for bebyggelse og anlegg. Det er også en mulighet å vise et areal som kombinert LRNF-areal og areal for bebyggelse og anlegg, der det er behov for videre område- eller detaljplanlegging.

Det gjøres her et unntak fra hovedregelen om at avklaringen av arealbruken i utbyggingsområder skal skje gjennom områdeplan eller detaljplan. Det kan avgrenses områder der nærmere angitt spredt utbygging er i tråd med kommuneplanen, men der det før byggetillatelse kan gis må foreligge definerte sektortillatelser, for eksempel knyttet til infrastruktur, landbruk, miljøvern eller kulturvern. Utvalget viser her til at det i mange kommuner ikke vil være hensiktsmessig å angi spredt utbygging i detalj, fordi den vil ha et lite omfang og er spredt over store områder. Samtidig vil det i en del slike områder være ønskelig å stimulere til for eksempel spredt boligbygging. Det forutsettes at planmyndigheten foretar en prinsipiell avklaring av hvor spredt utbygging skal tillates, i samråd med sektormyndighetene. Den oversiktsplanmessige siden av saken avklares i kommuneplanen, mens den detaljerte vurderingen i forhold til blant annet landbruk, naturvern, kulturvern, veg, vann og avløp vanligvis må skje gjennom enkeltsaksbehandling. Selv om et LRNF-areal åpner for spredt boligbygging, må altså forholdet til en del sektorlover avklares i den enkelte sak, dersom dette forholdet ikke er avklart gjennom planen. Dette ligner på dagens praktisering av § 20-4 andre ledd bokstav c), der det foretas en planavklaring for enkelte sektorer, men der det blir foretatt en konkret vurdering av enkeltsaken i forhold til jordvern og i forhold til kulturminner. Det foreslås her en mer fleksibel ordning, der situasjonen bestemmer hvilke sektorinteresser som eventuelt kan avklares i plan, og hvilke som krever enkeltsaksbehandling.

Til forskjell fra dagens sonedeling med retningslinjer, foreslås det altså at spredt utbygging som godkjennes av sektormyndighetene, skal være i tråd med planen og ikke kreve dispensasjon. Det er spørsmål om det bør tilføyes en kriteriebasert samtykkeordning for kommunal myndighet hvis andre hensyn som ikke tilsier bygging gjør seg gjeldende.

I mange kommuner vurderes spredt bosetting som et positivt tiltak det bør stimuleres til i ytterområdene. Dagens praksis er at en del kommuner angir slike områder som LNF-områder med retningslinjer for dispensasjoner. Dette gjør at antall dispensasjoner er stort i mange kommuner, samtidig som mange av dispensasjonene egentlig dreier seg om utbygging i tråd med kommuneplanens intensjoner. I utvalgets lovutkast foreslås det at spredt utbygging kan defineres inn som en del av arealformålet i LRNF-arealer, og dermed være i tråd med kommuneplanen. Det er en forutsetning at det i kommuneplanbestemmelsene angis hvilke sektoravklaringer og tillatelser som må foreligge før byggetillatelse kan gis.

I LRNF-arealer der spredt utbygging ikke er angitt som arealformål, kan slik utbygging bare skje etter eget dispensasjonsvedtak som i dag, i tillegg til avklaring i sektormyndighetene.

Mye av den spredte utbyggingen skjer i dag etter reglene i dagens plan- og bygningslov § 20-4 andre ledd bokstav c), der det er foretatt en planmessig vurdering på forhånd, og der det følgelig ikke er nødvendig med enkeltsaksbehandling, unntatt for enkelte sektorhensyn (landbruk og kulturvern). Dette behovet vil i nytt lovutkast kunne dekkes fullt ut gjennom bestemmelser om områdeplan eller detaljplan. Fordi det i utgangspunktet tillates kombinasjoner av arealformål på alle plannivåer, vil slike områdeplaner eller detaljplaner kunne gi kriterier for lokalisering av den spredte bebyggelsen, for eksempel knyttet til tilpassing til eksisterende bebyggelse og kulturlandskap. Kravet om områdeplan eller detaljplan kan være knyttet til geografisk område eller til en terskelverdi for tiltakets størrelse, for eksempel tre enheter.

Som aktuelle hensynssoner i disse områdene er tatt med eiendomsforhold og krav om felles planlegging. Det siste kan være aktuelt for eksempel når private fremmer detaljplan for spredt utbygging, der kommunen ønsker et samlet område vurdert.

Utvalgsmedlemmet Toven har følgende særmerknad:

Dagens LNF-områder omfatter over 80 % av arealene. Betegnelsen reserverer arealene til en samlegruppe for vern og landbruk og gir samtidig nødvendig fleksibilitet for framtidig endring av arealbruken. Framtidens behov for arealer til nye infrastrukturanlegg, til diverse utbygging og til verneformål kan ikke fastsettes en gang for alle, men må kunne tilpasses de varierende hensyn over tid. Alt avhengig av endringer i næringsutvikling, levestandard og energiløsninger, kan det for eksempel være behov for svært mange eller svært få større, nye infrastrukturanlegg i perioden 2020-2030.

Effektiv ivaretakelse av samfunnets og næringslivets arealbehov tilsier at en unngår å blokkere alt areal med rigide plankategorier. Framdriften i framtidige prosesser tilknyttet omdisponering av areal avhenger i stor grad av hvilke arealkategorier en skal omdisponere fra. Systemet som er foreslått er uoversiktlig og synes å ha virkninger som en underkategorisering, og har uklare virkninger for fremtidig disponering av LNF-areal.

På denne bakgrunn vil medlemmet Toven foreslå at en i hovedsak beholder dagens ordning på LNF-området. Det er neppe hensiktsmessig å ha mange underkategorier og tilsvarende ordninger som gir arealene usikker framtidig status. For areal som ønskes reservert for varig vern, bør en fortsatt bruke de prosesser og de arealkategorier som entydig har dette formål for øye.

3.9 Områdeplan og detaljplan - lovens kapittel 11 og 12

Områdeplanen vil erstatte hoveddelen av dagens kommunedelplaner for tettsteder, byggeområder og så videre, men vil også kunne lages så detaljert at den kan brukes som et direkte grunnlag for bygging. Detaljplanen vil erstatte dagens detaljerte reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, og kan som eneste planform også fremmes av andre enn planmyndigheten («privat plan»). Detaljplan må som hovedregel være hjemlet enten i kommuneplanens arealdel eller områdeplan. Detaljplan kan fremmes parallelt med søknad om rammetillatelse for et prosjekt, dersom planen er i tråd med kommuneplan eller områdeplan.

Områdeplan vil gjelde inntil den blir opphevet eller revidert, med unntak for tidsbegrensningen av plan som ekspropriasjonsgrunnlag angitt i § 19-3. Det vil altså ikke bli et krav om løpende vurdering av revisjonsbehovet slik det er for dagens kommunedelplaner. Tanken er at planressursene skal settes inn der det er behov for det, og revisjonsbehovet vurderes gjennom arbeidet med kommunal planstrategi. Dersom gjennomføring av detaljplan ikke er satt i gang senest 5 år etter at den er vedtatt, foreslås det at planvedtaket faller bort for disse tiltakene. Dette er for å unngå at prosjekter blir gjennomført uten at plangrunnlaget er oppdatert, og for å unngå langvarig oppbinding av arealer som kan hindre annen utvikling. Det gis regler om muligheter til å forlenge denne fristen.

Begrepet regulering beholdes og knyttes til områdeplan eller detaljplan, det vil si at et område kan områdereguleres eller detaljreguleres.

3.9.1 Områdeplanen - fleksibel og mangesidig planform

Utvalget legger vekt på at den nye planformen områdeplan skal være et mangesidig og fleksibelt redskap for oppgaver som i dag ivaretas gjennom kommunedelplaner, flateplaner/forenklede reguleringsplaner som skal følges opp av bebyggelsesplan, og mer avgrensede og detaljerte planer for spesielle funksjoner. Kommunedelplaner etter dagens lov er utviklet til å bli et svært viktig redskap for kommunenes egen planlegging, som ofte utfylles av private reguleringsplaner. Kommunedelplanene har imidlertid rettslige begrensninger, knyttet både til begrenset prosess i forhold til grunneiere og til begrensninger i formål og detaljering. Kommunedelplanen har derfor ikke slått helt igjennom som fleksibelt styringsverktøy; i mange kommuner er kommunedelplanleggingen svært grovmasket og følges opp av reguleringsplan og ofte også bebyggelsesplan. Samtidig har de kommunene som har tatt i bruk kommunedelplanens muligheter for formstyring med videre fått et godt styringsverktøy for behandling av reguleringsplaner, men likevel med klare rettslige begrensninger.

Kommunene har en viktig rolle i å trekke opp hovedretningslinjer i struktur, form og funksjon gjennom sin arealplanlegging, mens private aktører blir stadig viktigere i den detaljerte utformingen av boligområder, arbeidsplasser og ulike former for aktiviteter. Behovene er svært forskjellige i ulike deler av landet; fra styring av et sterkt utbyggingspress med profesjonell markedsføring av prosjekter, og til tilrettelegging av områder med kvaliteter for å tiltrekke seg næringsliv og boligsøkere. I begge tilfeller trengs en offentlig planleggingsaktivitet som definerer rammebetingelser, som sikrer sammenheng i utbyggingen og som avklarer de rettslige rammene rundt utbygging og drift av områdene.

Behovet for en slik offentlig planleggingsaktivitet har økt i forbindelse med at stadig mer av veksten skjer innenfor allerede etablerte by- og tettstedsområder, som fortetting og transformasjon. I slike områder er det behov for funksjonell og formmessig styring, både for å sikre god utnytting og vareta interessene til de som bor eller bruker områdene fra før. Skal kommunene lykkes i en slik styring, trengs det et virkemiddel med stor detaljeringsgrad, men også med stor fleksibilitet. Målsettingen er at kommunenes planlegging skal gi større grad av avklaring enn i dag, både for å effektivisere den private planleggingen, og for å sikre mer sammenheng mellom de enkelte prosjektene.

Det forutsettes at områdeplanen utarbeides for å følge opp og konkretisere rammer og retningslinjer som er gitt gjennom kommuneplanens arealdel. Områdeplanen skal kunne gi grunnlag for utbygging og gjennomføring av alle typer tiltak for bruk eller vern, og med kopling til aktuelle gjennomføringsvirkemidler. Men områdeplanen kan også utarbeides mer grovmasket, med krav om detaljplan før det kan gis byggetillatelse. Sammenhengen mellom plannivåene er vist i fig. 3.3.

3.9.2 Utarbeiding av områdeplan

Områdeplan skal utarbeides der det kreves etter kommuneplanen, og der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og plangjennomføring for bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til private og offentlige interesser. Det kan også gis bestemmelser i kommuneplanens arealdel for andre områder, med krav om at det utarbeides områdeplan før nærmere angitte tiltak kan iverksettes. Dette vil kunne være aktuelt for en lang rekke ulike tiltak, blant annet knyttet til ulike sektorinteresser.

Områdeplanen kan utarbeides i sammenheng med arealdel til kommuneplanen, eller som egen planprosess. Dette betyr i praksis at kommuneplanens arealdel og områdeplan kjøres i samme prosess, og avklaringer på kommuneplannivå nedfelles i områdeplanen. Lovens krav til planprogram og beskrivelse med konsekvensutredning må være oppfylt ved en slik sammenslåing av planprosesser. Det ligger store effektiviseringsmuligheter i en slik samordning, ved at tidkrevende medvirkningsprosesser, møtevirksomhet og samordning på fylkesnivået kan rasjonaliseres. Samtidig ligger det en risiko i samordningen, ved at ressurser til detaljert områdeplanlegging brukes uten at hovedtrekkene i arealbruken er avklart i kommuneplanens arealdel. En slik samordning setter derfor ekstra store krav til tidlig avklaring av interessekonflikter og rammebetingelser.

3.9.3 Kommunalt hovedansvar å utarbeide områdeplaner

Områdeplanen er i utgangspunktet en planform for planmyndigheten, altså vanligvis kommunen. Det åpnes imidlertid for at private og andre offentlige myndigheter enn planmyndigheten kan samarbeide om utarbeidingen av slike planer, innenfor klare politiske og faglige rammer som trekkes opp i planprogrammet. På denne måten kan det unngås at kommunene forsinker prosjekter pga. manglende planavklaring på områdeplannivå. Det er imidlertid kommunen som fritt må ta stilling til om den ønsker et slikt samarbeid om områdeplan, eller om den ønsker å gjøre arbeidet selv eller styre etter gjeldende planer.

I de tilfeller kommunen skal stå for all planleggingen av et område, vil det kunne være et hensiktsmessighetsspørsmål om detaljert planlegging skjer direkte i områdeplan, eller om det gis bestemmelser om detaljplan for eksempel for enkelte deler av planområdet. Dersom utbyggingen skal skje over lang tid, kan den siste løsningen være å foretrekke. Som «normalmodell» antas det imidlertid at kommunen står for utarbeiding av områdeplan, mens private aktører vil lage utkast til detaljplaner.

Utvalget vil peke på de betydelige effektiviseringsmuligheter som ligger i at kommunen kan stille opp entydige og klare kriterier for videre planlegging direkte i områdeplan. Dersom kommunen for eksempel ønsker en sterk styring av høgder på bebyggelsen, kan områdeplanen gå langt i å detaljere dette, mens andre forhold knyttet til funksjon eller infrastruktur i større grad overlates til detaljplanleggingen. Motsatt kan det i andre situasjoner være viktig å styre funksjonen, mens utformingen bør overlates til detaljplan og prosjekt. På denne måten kan plansystemet utvikles til et bedre system for samspillet mellom private og offentlige aktører enn dagens system.

3.9.4 Detaljplanen - rask, effektiv og målrettet

Detaljplanen kan fremmes av enhver som ønsker å sette i gang et byggetiltak eller vern, og skal være i samsvar med gjeldende arealdel til kommuneplanen eller områdeplan. Planen kan fremmes av private, andre myndigheter med behov for å gjennomføre utbygging og tiltak eller av kommunen selv.

En detaljplan skal i hovedsak være i samsvar med gjeldende arealdel til kommuneplan eller områdeplan, og skal vise hvordan den bidrar til å gjennomføre disse planene. Dersom en detaljplan avviker fra kommuneplanens arealdel eller områdeplanen, må det før eller samtidig med vedtak om detaljplan foretas nødvendig endring av overordnet plan. I praksis kan dette også skje ved at detaljplanen behandles som endring av områdeplan, og følger reglene for slik plantype. Dette betinger at kommunen ønsker å gjennomføre detaljplanen, og dermed endre innholdet i områdeplanen slik at dette blir mulig. Detaljplanen kan ikke tilsvarende behandles som en direkte endring i kommuneplanens arealdel. Begrunnelsen for dette er at endringer i arealdelen betinger mer overordnede vurderinger enn det som følger av en enkelt detaljplan.

Rammetillatelse for byggesak kan behandles samtidig med behandling av detaljplanen. (Opplegget for dette drøftes videre med Bygningslovutvalget.) Dette vil kunne bety en vesentlig effektiviseringsgevinst, men betinger samtidig at kommunen og statlige og regionale aktører avklarer rammebetingelser tidlig i planprosessen. Det er en forutsetning at detaljplan som skal parallellbehandles med rammetillatelse er i tråd med områdeplanen.

3.9.5 Planprosessen for områdeplan

Områdeplanen er i utgangspunktet en kommunal planform. Utvalget har diskutert hvordan private eller andre offentlige myndigheter kan medvirke i områdeplanleggingen.

Det foreslås for alle plantyper, også for områdeplan og detaljplan, å ta i bruk elektroniske medier (Internett) også i kunngjøringen. Pr. i dag kan ikke dette erstatte underretning pr. brev, men vil likevel være svært nyttig. Det kan f eks i framtida tenkes interaktive, internettbaserte løsninger som er sikre nok til at de kan erstatte post. Internett vil også være viktig medium for generell informasjon om planarbeidet.

Områdeplanprosessen skal starte opp med et planprogram, som avklarer innhold og utredningsbehov. Når områdeplanen er i tråd med kommuneplanens arealdel, kan planprogrammet likevel sløyfes. Hvis områdeplanen kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn som utløser konsekvensutredning etter § 1-9, skal det alltid utarbeides planprogram, som skal avklare innholdet i konsekvensutredningen.

3.9.6 Planprosessen for detaljplan - § 12-4

For kommunale detaljplaner gjelder i utgangspunktet samme saksbehandlingsregler som for områdeplan. Utvalget legger likevel opp til forenklet saksbehandling for mindre og enkle detaljplaner i tråd med overordnet plan. For alle detaljplaner som er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplan eller områdeplan, kan kommunestyret delegere vedtaksmyndigheten.

Til sammen vil disse endringene i saksbehandlingsregler kunne gi vesentlige effektiviseringsmuligheter. Tankegangen er at kommunestyret skal styre hovedlinjene i kommuneplanen, og at planer som er i tråd med disse linjene skal kunne behandles raskere. Utvalget er opptatt av at aktiv kommunal arealplanlegging på denne måten skal framstå som effektivt virkemiddel for bolig- og næringsutvikling, og for sikring av viktige kultur- og miljøverdier.

For detaljplaner foreslås en normalmodell med bare én høring, og der beskrivelsen av innhold og eventuelle utredninger avklares tidlig i planprosessen, uten krav til egen høring av planprogram. Det vil likevel være detaljplan som vil utløse mange av tiltakene som faller inn under EUs direktiver; i slike tilfeller, og der kommunen ellers ønsker det, gis det bestemmelser om utarbeiding og høring av eget planprogram.

3.9.7 Nærmere om planinnspill fra andre enn planmyndigheten («private planer»)

For å sikre god kommunikasjon mellom forslagsstiller og kommune, innføres krav om at forslagsstiller skal legge planspørsmålet fram for kommunen i et møte før planarbeidet formelt igangsettes. På møtet kan planmyndigheten gi råd om hvordan planen bør utarbeides, og om hvordan kommunen kan bistå i arbeidet.

Erfaringene med et slikt oppstartmøte er gode i de kommuner som har innført ordningen. Det virker effektiviserende på prosessen fordi de overordnede rammebetingelsene i kommuneplan og eventuell reguleringsplan kan avklares, samtidig som kommunen kan gi signaler om hva som må forventes av utredningskrav, blant annet om tiltaket vil kreve konsekvensutredning. Forslagsstiller vil også kunne få avklart hva som kreves av det formelle planmaterialet i form av plankart, bestemmelser, beskrivelse og visualisering. Dette er særlig viktig fordi fristene som gis i loven om saksbehandling, løper fra det tidspunktet planmaterialet tilfredsstiller formelle krav til utforming. For forslagsstilleren vil derfor opplysninger om disse kravene være viktig for framdriften på prosjektet.

Hovedprinsippet vil være at forslagsstiller er ansvarlig for å utføre utredninger, men planmyndighet kan stille krav til innhold og tema av utredningene. Planmyndigheten skal likevel forpliktes til å bidra med grunnlagsmateriale, blant annet i form av bakgrunnsmateriale til kommuneplanens arealdel. I lovens § 1-8 gis det et generelt krav om at alle planer skal beskrive planens innhold, følger og forholdet til overordnet plan. Dette ansvaret vil i utgangspunktet tilligge forslagsstiller, og kommunen kan stille krav om hvilket materiale som vil bli krevd. Det forutsettes at kommunen bistår og legger til rette for å få fram et best mulig grunnlagsmateriale for private forslagsstillere.

Tilsvarende vil forslagsstiller være ansvarlig for utforming av planprogram og konsekvensutredning etter reglene i § 1-9 for planer som kan ha vesentlige virkninger for miljø, helse, samfunn, naturressurser og sikkerhet.

I fig. 3.6vises sammenhengen mellom kommunal planavklaring og private planer. Som det framgår vil graden av kommunal planavklaring bety mye for hvor omfattende planprosess som kreves. Figuren gjelder planer som er i tråd med overordnet plan. Dersom de ikke er det, må detaljplan eller områdeplan revideres, med mindre det er snakk om mindre vesentlige endringer fra planen. Slik planendring kan skje samtidig med utarbeiding av detaljplan. Etter § 11-1 kan det faste utvalget for plansaker overlate til private å utarbeide utkast til områdeplan.

Utvalget mener det er viktig at kommuneplaner og områdeplaner som er utarbeidet etter en omfattende prosess, faktisk følges opp i praksis. Samtidig er det nødvendig med en fleksibilitet som åpner for nye prosjekter og samfunnsendringer. Utvalget mener en slik fleksibilitet er sikret ved at kommunen kan la private utarbeide områdeplan, etter rammer satt av kommunen. Det er altså ikke snakk om privat områdeplanlegging på samme måte som detaljplan, og ingen vil ha krav på å få fremmet slik plan. Forslaget er i tråd med en utvikling vi ser i kommunene, ved at private har gått inn i et samarbeid med kommunen for utarbeiding av kommunedelplaner. Dette kan gi gode samarbeidsløsninger, men det kan også gi et betydelig press på kommunene til å velge bestemte løsninger. Det er derfor viktig at kommunen fatter vedtak om eventuell områdeplanlegging med rammebetingelser i forkant av planprosessen.