11 Gjennomgang av arbeidsmiljølovens vern mot forskjellsbehandling - forslag til gjennomføring av rammedirektivet

I dette kapittelet fremmer og begrunner utvalget konkrete forslag til endringer i arbeidsmiljøloven som skal gjennomføre rammedirektivet. Utvalget har i hovedsak konsentrert seg om forslag til endringer som anses nødvendig for å gjennomføre direktivets minstekrav, samtidig som vernet i arbeidsmiljøloven § 55 A ikke svekkes.

Plassering av bestemmelsene

Arbeidslivslovutvalget skal levere sin samlede innstilling innen 1. desember 2003. Her vil utvalget foreslå en helt ny lovstruktur hvor også reguleringen mht. ikke-diskriminering vil inngå. Ettersom det tas sikte på å implementere rammedirektivet mot diskriminering innen EUs implementeringsfrist 1. desember 2003, vil det i en mellomfase være behov for en midlertidig plassering av de nye reglene. Utvalget antar at det, inntil en alminnelige lovrevisjon er gjennomført, vil være hensiktsmessig å plassere de nye bestemmelsene i to egne kapitler i arbeidsmiljøloven.

Utvalgets forslag tar opp i seg innholdet i gjeldende § 55 A som må oppheves. Isolert sett synes det hensiktsmessig å plassere ikke-diskrimineringsreglene på samme sted som i dag, dvs. som (ny) § 55 A flg. Dette vil i tilfelle betinge en endring av nummereringen av gjeldende §§ 55 B – 55 L (reglene om skriftlig arbeidsavtale, informasjon om ledige stillinger og innleie av arbeidstakere). Utvalget antar at omnummerering av eksisterende bestemmelser generelt bør unngås. Et alternativ kan være å plassere de nye bestemmelsene som et nytt kapittel XI C, dvs. som nye §§ 55 M – 55 Y. Ulempen med en slik plassering er at de nye bestemmelsene kommer etter reglene om plikt til – og innholdet i – skriftlig arbeidsavtale. En viktig side ved utvalgets forslag er diskrimineringsvernet ved ansettelse. Kronologisk synes det riktigere at de nye bestemmelsene plasseres før de formelle reglene om skriftlig arbeidsavtale.

I foreliggende situasjon antar utvalget at det vil være mest hensiktsmessig å plassere reglene som nytt kapittel X A, og med nummerering § 54 A - § 54 L, og nytt kapittel X B med § 54 M. Som kapitteloverskrift foreslås Kapittel X A Likebehandling i arbeidslivet og Kapittel X B Medlemskap og deltakelse i organisasjoner m.v.

Overskriften til kapittel XI A, som vil inneholde §§ 55 B – G, foreslås endret til Skriftlig arbeidsavtale m.m.. § 55 A blir en tom bestemmelse hvor det kan tas inn en henvisning til § 54 A - § 54 M.

11.1 Prinsippet om likebehandling

Formålet med rammedirektivet mot diskriminering er ifølge direktivets artikkel 1 å gjennomføre prinsippet om likebehandling i medlemsstatene, gjennom å fastlegge en generell ramme for bekjempelse av forskjellsbehandling i sysselsetting og yrke på grunn av religion, livssyn, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering.

Arbeidsmiljøloven har en formålsparagraf i § 1. Utvalget har ikke funnet grunn til å vurdere endringer i lovens formålsparagraf i denne sammenheng. Utvalget har imidlertid funnet det hensiktsmessig å innta en presisering i lovutkastet § 54 A om at formålet med forbudet mot forskjellsbehandling er å sikre likebehandling i arbeidslivet.

11.2 Vernet personkrets

Direktivet har et videre virkeområde med hensyn til den vernede personkretsen enn arbeidsmiljøloven. Det følger av artikkel 3 nr. 1 at direktivets vern mot forskjellsbehandling gjelder alle personer, herunder blant annet for ”selvstendig erhvervsvirksomhet” og ”erhvervsmessig beskeftigelse”, så vel i offentlig som i privat sektor. Arbeidsmiljøloven omfatter i utgangspunktet bare forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, jf. § 2, (men regulerer også ansvar for produsenter og leverandører m.v., jf. lovens kapittel IV).

For å gjennomføre rammedirektivet er det nødvendig å utvide anvendelsesområdet for reglene om forbud mot forskjellsbehandling i arbeidsmiljøloven. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse (jf. utkastet til § 54 L) som gir forbudet i utkastet § 54 A nr. 1 tilsvarende anvendelse ved valg og behandling av selvstendig næringsdrivende (kontraktører/oppdragstakere) og innleide arbeidstakere.

Til tross for at selvstendig næringsdrivende i utgangspunktet ikke er omfattet av arbeidsmiljøloven, kan utvalget ikke se at det er andre lover hvor det er mer naturlig å regulere dette forholdet.

11.3 Direktivets diskrimineringsgrunner

I det følgende beskrives hvilke grupper som er vernet av forbudet mot diskriminering i rammedirektivet, dvs. direktivets diskrimineringsgrunner. Disse grunnene vil bli sammenholdt med tilsvarende diskrimineringsgrunner i arbeidsmiljøloven og likestillingsloven.

11.3.1 Kjønn

Rammedirektivet forbyr ikke forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Forbud mot kjønnsdiskriminering er regulert i et eget direktiv, se nærmere om dette i kapittel 9.4.1. I Norge er forskjellsbehandling på grunn av kjønn regulert i likestillingsloven, jf. omtale i kapittel 7.3.2. Utvalget ønsker imidlertid å tydeliggjøre helheten i reguleringen av forbud mot diskriminering i arbeidslivet, og foreslår derfor at kjønn tas med i opplistingen av diskrimineringsgrunnlag i utkastet til ny forbudsbestemmelse i § 54 A. Dette betyr at forskjellsbehandling på grunn av kjønn vil være forbudt både i henhold til arbeidsmiljøloven og likestillingsloven. Utvalget vil imidlertid presisere at i den grad det foreligger forskjellsbehandling på grunn av kjønn, vil forholdet reguleres fullt ut av likestillingsloven.

11.3.2 Religion eller livssyn

Rammedirektivet forbyr diskriminering på grunn av ”en bestemt religion eller tro”.

Som det fremgår i kapittel 7.3.1 inneholder arbeidsmiljøloven § 55 A første ledd et forbud mot at arbeidsgiver i utlysning etter nye arbeidstakere m.v. krever at søkerne skal gi opplysninger om hvordan de stiller seg bl.a. til religiøse spørsmål. Arbeidsgiver kan heller ikke iverksette tiltak for å innhente denne typen opplysninger på annen måte.

Bestemmelsen åpner imidlertid for unntak, dersom slike opplysninger er ”begrunnet i stillingens karakter eller dersom det inngår i formålet for vedkommende arbeidsgivers virksomhet å fremme bestemte (.), religiøse (.) syn og stillingen er av betydning for gjennomføringen av formålet.”

Arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd oppstiller forbud mot diskriminering ”på grunn av rase (...) nasjonal eller etnisk opprinnelse (.)” ved ansettelse. Denne bestemmelsen kom inn ved lovendring av 30. april 1998. Selv om religion ikke uttrykkelig er nevnt i ordlyden, er det forutsatt i lovforarbeidene at diskriminering på grunnlag av religion vil være omfattet av forbudet i arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd. Det vises til forarbeidene til bestemmelsen, Ot. prp. nr. 67 (1996-97) side 46, der uttales følgende:

”For at et diskrimineringsforbud skal virke etter sin hensikt er det etter departementets vurdering viktig at det omfatter all usaklig forskjellsbehandling som vanligvis blir omtalt som rasediskriminering ut fra etnisk opprinnelse, jf. FNs rasediskrimineringskonvensjon og straffelovens §§ 135 a og 349 a. Etnisk opprinnelse kan ha nær sammenheng med språk, kultur, religion (vår uthevelse) og kan komme til utrykk i dagliglivet med hensyn til bekledning og andre skikker. Lovbestemmelsen må derfor tolkes fleksibelt for å sikre at den også omfatter diskriminering på grunnlag av slike forhold. (...) Etter departementets vurdering er det imidlertid mest hensiktsmessig å benytte begrepene ”rase, hudfarge, eller nasjonal eller etnisk opprinnelse”.

Utvalget anbefaler at det fremgår direkte av lovteksten at diskriminering på grunn av religion er forbudt. På denne måten kan det ikke reises tvil om direktivet er tilfredsstillende gjennomført på dette grunnlaget.

Utvalget har valgt å bruke begrepet ”livssyn” i lovutkastet. Dette er gjort for å fange opp også de sekulære livssyn, som altså ikke har sammenheng med noen religion. Bruken av begrepet ”tro” vil lett kunne lede tanken hen til en religiøs form for livssyn. Utvalget legger til grunn at direktivets formål er å favne videre enn dette, jf. kapittel 5.2.5.

11.3.3 Funksjonshemming

Ved lov av 4. mai 2001 (i kraft 1. juli 2001) ble arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd endret slik at bestemmelsen også forbyr forskjellsbehandling på grunn av funksjonshemming ved tilsetting. Lovendringen hadde sin bakgrunn i et privat lovforslag. 1

Ifølge arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd første punktum slik den nå lyder må ”(a)rbeidsgiveren (...) ikke ved ansettelse forskjellsbehandle søkere på grunn av funksjonshemming.” Forskjellsbehandling defineres i annet punktum som ”enhver handling som uten saklig grunn direkte eller indirekte stiller personer ulikt på grunn av” de forhold som er nevnt i første punktum. Ifølge tredje punktum skal det ”(v)ed vurderingen av om det foreligger forskjellsbehandling på grunnlag av funksjonshemming, (...) tas hensyn til om arbeidsgiver, så langt det er mulig og rimelig, kunne ha tilrettelagt arbeidsplassen for den funksjonshemmede.”

Verken rammedirektivet eller den norske lovbestemmelsen definerer begrepet funksjonshemmet. Begrepet drøftes imidlertid ganske utførlig i Ot.prp. 34 (2000-2001) pkt 8.2, hvor det bl.a. heter at:

”Funksjonshemming defineres i den internasjonale klassifisering som ble foretatt av Verdens Helseorganisasjon (WHO) i 1980 som en begrensning av individets funksjonsmulighet som følge av en skade eller sykdom. Det er med andre ord snakk om begrensninger i funksjonsevnen som er av varig karakter. Tilsvarende definisjon finnes i FNs standardregler. ILO-konvensjon nr. 159 om yrkesrettet rehabilitering og arbeid (personer med handicap) definerer «funksjonshemmet» som «en person hvis utsikter til å sikre seg, holde på arbeid og å ha fremgang i arbeidslivet er vesentlig begrenset på grunn av en behørig anerkjent fysisk eller psykisk svekkelse».”

11.3.4 Seksuell orientering

Både arbeidsmiljøloven § 55 A første og annet ledd forbyr diskriminering av arbeidssøkere på grunn av ”homofil legning” og ”homofil samlivsform”. Det innebærer at det er uttrykkelig forbud både mot å kreve opplysninger av denne art og å legge vekt på dem ved ansettelse. Forbudet ble inntatt i loven ved lov 30. april 1998 på bakgrunn av forslag fra kommunalkomiteen. I Innst.O. nr. 27 (1997-98) gav flertallet av komitemedlemmene uttrykk for at unntaket skulle verne lesbiske og homofile mot diskriminering ved ansettelse.

Begrepene ”homofil legning” som brukes i arbeidsmiljøloven § 55 A må antas å ha et snevrere omfang enn begrepet ”seksuell orientering” som er brukt i rammedirektivet, idet det ikke fanger opp de heteroseksuelle og biseksuelle. Det vil derfor være behov for å endre begrepet for å gjennomføre rammedirektivet.

I likhet med det svenske forslaget til gjennomføring av direktivet i SOU 2002:43, ønsker utvalget å avgrense mot seksuell adferd. Med seksuell adferd menes handlinger som går ut over den seksuelle legningen til personen det gjelder. En av fordelene med et slik avgrensning vil således være at de former for seksuell adferd som i visse henseender kan manifestere seg i straffbare handlinger ikke vil omfattes av begrepet ”seksuell orientering”.

Utvalget har vurdert om begrepet ”seksuell legning” eller ”seksuell orientering” bør benyttes i den norske lovteksten. Som nevnt under kapittel 5.2.3 benytter de fleste oversettelser av direktivet et begrep som tilsvarer ”seksuell orientering”. Begrepet har ikke noe presist innhold på norsk, men det kan hevdes at det rekker noe videre enn begrepet ”seksuell legning”. Å knytte diskrimineringsforbudet i lovutkastet til begrepet ”seksuell orientering” tilsvarende direktivet har gode grunner for seg, ikke minst fordi direktivet utgjør et sentralt internasjonalt regelverk mot slik diskriminering.

I norsk lovgivning har begrepet seksuell orientering foreløpig ikke vært mye brukt. Straffeloven har forbud mot krenkelser (§ 135a), og straffer nektelse av varer og tjenester (§ 349a) overfor en person på grunn av hans ”homofile legning, leveform eller orientering”. I forarbeidene til bestemmelsene 2 er vist til høringsuttalelsen fra Fellesrådet for homofile organisasjoner i Norge som sier at ”begrepet ”legning” brukes til å betegne medfødte egenskaper, og gir assosiasjoner både om årsaksforhold og verdivurdering. I denne forbindelse bemerkes at forskningen om årsakene til homofili, er omstridt og ikke gir grunnlag for å trekke bestemte konklusjoner. Begrepet ”orientering” må kunne forstås som et mer omfattende uttrykk enn ”legning”. Justisdepartementet fant det riktig å beholde betegnelsene ”legning” og ”leveform” i lovteksten, bl.a. fordi de var vel innarbeidet og ville bli forstått av de fleste. I samsvar med uttalelsen fra Fellesrådet valgte departementet også å ta med uttrykket ”homofil orientering”, og mente med dette tillegget å markere at bestemmelsen er mer generell enn om bare uttrykkene ”legning” og ”leveform” var med.

I utvalgets høringsmøte med interesseorganisasjonene (se kapittel 1.3) fremkom det samme syn fra de homofiles interesseorganisasjon som Fellesrådet gav uttrykk for i forbindelse med endringene i straffeloven. Utvalget har på denne bakgrunn valgt å benytte begrepet ”seksuell orientering” i lovutkastet. Utvalget legger til grunn at ”seksuell orientering” vil kunne omfatte noe mer enn ”seksuell legning”, men anser det som et overgripende begrep, slik at det ikke er behov for å bruke begge begreper i lovteksten. På samme måte anses ”homofil samlivsform” å fanges opp av begrepet ”seksuell orientering”.

11.3.5 Alder

Direktivets forbud mot aldersdiskriminering settes i fortalens punkt 8 i sammenheng med de retningslinjer for sysselsetting som ble vedtatt av Det Europeiske Råd i Helsinki den 10. og 11. desember 1999. Disse retningslinjene understreker behovet for å skape et arbeidsmarked som blant annet legger vekt på å øke eldre arbeidstakeres deltakelse i arbeidslivet. Forbudet gjelder imidlertid diskriminering på grunn av en ”bestemt alder”, dette kan gjelde både unge personer og eldre personer.

Alder er ikke blant de diskrimineringsgrunner som er omfattet av arbeidsmiljølovens forbud mot diskriminering ved ansettelse i § 55 A. Som det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, er det tidligere vurdert, men ikke fremmet forslag om innføring av alder som diskrimineringsgrunn, jf. Ot. prp. nr. 67 (1996-97) side 47.

Arbeidsmiljøloven § 12 forbyr trakassering og mobbing av ulik art, og dette vil også gjelde trakassering og mobbing på grunn av en persons alder. For øvrig har arbeidsmiljøloven, i motsetning til direktivet, ikke bestemmelser som setter et generelt forbud mot forskjellsbehandling med hensyn til arbeidsvilkår i et løpende arbeidsforhold.

Arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 inneholder et generelt krav om at en oppsigelse må være saklig begrunnet i arbeidstakers eller arbeidsgivers forhold. Oppsigelse begrunnet i arbeidstakers forhold kan som regel bare foretas der arbeidstakers arbeidsytelse er markert under det normale eller ved klare forsømmelser eller illojale handlinger. Ved oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold må årsaken til oppsigelsen nettopp være å finne i bedriftens forhold, ikke i forhold ved arbeidstakeren. Det må imidlertid ved slike oppsigelser foretas et saklig valg med hensyn til hvilke arbeidstakere som skal sies opp og det kan i denne forbindelse være saklig å si opp eldre arbeidstakere framfor yngre.

Bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 60 nr. 3 slår fast at oppsigelse med fratreden før arbeidstaker fyller 70 år ikke kan anses saklig begrunnet, dersom oppnådd pensjonsalder er anført, eller er en reell begrunnelse. Videre følger det forutsetningsvis av bestemmelsen at oppnådd 70 års alder i seg selv er saklig oppsigelsesgrunn, jf. NOU 1972: 21 s. 7 og Ot.prp. nr. 17 (1972-73) s. 6. § 60 nr. 3 utelukker imidlertid ikke at en oppsigelse kan være saklig av andre grunner enn oppnådd pensjonsalder etter folketrygden. Bestemmelsen er heller ikke forstått slik at den utelukker en virksomhet fra å praktisere en generell, lavere aldersgrense slik at arbeidsforholdet bringes til opphør når den aktuelle alder er nådd, og selv om dette ikke knyttes sammen med rett til pensjon. 3

Det følger av punkt 14 i rammedirektivets fortale at direktivet ”berører ikke nationale bestemmelser vedrørende fastsættelse av pensionsalder” og det må derfor antas at spørsmålet om generell pensjonsalder ikke reguleres av direktivet. Det er imidlertid uklart hvilke krav direktivet stiller i forhold til bruk av aldersgrenser for øvrig. Rammedirektivet åpner for at statene kan gjøre unntak fra forbudet mot aldersdiskriminering, jf. artikkel 6. Det må antas at unntaksbestemmelsen i artikkel 6 nr. 2 åpner for bruk av alder som kriterium i forhold til blant annet tjenestepensjonsordninger. Videre legger utvalget til grunn at § 60 nr. 3 vil være omfattet av unntaksregelen i artikkel 6 nr. 1. Se nærmere omtale av unntaksreglene i kapittel 11.6.

For å gjennomføre direktivet foreslår utvalget at det inntas et uttrykkelig forbud mot forskjellsbehandling på grunn av alder i utkast til § 54 A nr. 1. Forbudet vil beskytte både yngre og eldre personer mot direkte og indirekte forskjellsbehandling som har sin årsak i deres alder.

11.3.6 Etnisitet

Rammedirektivet regulerer ikke forskjellsbehandling på grunn av etnisitet. Dette reguleres i Rådsdirektiv 2000/43/EF om forbud mot diskriminering på grunn av rase eller etnisk opprinnelse.

Det er imidlertid ikke grunnlag for å foreslå at forbudsbestemmelsen i § 55 A mot diskriminering på grunn av rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse oppheves. Utvalget har imidlertid vurdert om noen av de opplistede diskrimineringsgrunnene i arbeidsmiljøloven § 55 A bør erstattes av begrepet ”etnisitet”. Dette gjelder spesielt begrepet ”rase”, men også ”hudfarge”.

Hovedsiktemålet med arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd, som ble vedtatt ved lov av 30. april 1998, var å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser etter ILO-konvensjon nr. 111 om diskriminering i sysselsetting og yrke. I forarbeidene er det lagt til grunn at forbudet omfatter all usaklig forskjellsbehandling som vanligvis blir omtalt som rasediskriminering eller diskriminering ut fra etnisk opprinnelse, jf. FNs rasediskrimineringskonvensjon og straffelovens §§ 135 a og 349 a, jf. Ot.prp. nr. 67 (1996-97) s. 46 flg. Diskrimineringsgrunnene i rasediskrimineringskonvensjonen er ”rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse”.

Det kan anføres argumenter for å opprettholde et diskrimineringsforbud i arbeidsmiljøloven knyttet til begrepene ”rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse” tilsvarende FN-konvensjonene, ikke minst fordi disse utgjør et sentralt internasjonalt regelverk mot slik diskriminering. Gjeldende bestemmelser i straffeloven §§ 135 a og 349 a benytter begrepene ”rase” og ”nasjonal opprinnelse”.

Holgersen-utvalget (NOU 2002: 12) har imidlertid i sitt forslag til ny lov mot etnisk diskriminering foreslått å bruke begrepet ”etnisk diskriminering” som en samlebetegnelse for diskriminering på grunn av ”rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse”. Det vises til innstillingens kapittel 3.4 og 13.4.2 for nærmere vurdering og begrunnelse. Foreløpig har en slikt samlebetegnelse ikke vært benyttet i norsk lovgivning. Begrepet ”rase” har begrenset anvendelse, og kan oppfattes som et uheldig begrep, fordi det leder tanken hen til at det finnes ulike ”raser”. Det vises også til fortalen til direktivet om etnisk diskriminering (2000/43/EF) punkt 6 der EU avviser teorier om at det finnes forskjellige menneskelige raser.

Å benytte ”rase” i lovteksten vil således kunne oppfattes som en form for legalisering av begrepsbruken som utvalget ikke ønsker å formidle. Utvalget har derfor i sitt lovforslag lagt seg på tilnærmet samme linje som Holgersen-utvalget, og bruker begrepet ”etnisitet” som en samlebetegnelse for det som i dag er benevnt som ”rase, hudfarge (...) eller etnisk opprinnelse” i arbeidsmiljøloven § 55 A.

Begrepet ”nasjonal opprinnelse” er brukt i § 55 A, mens rammedirektivet avgrenser mot forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet, og berører ikke bestemmelser vedrørende statsborgerskap, jf. artikkel 3 nr. 2. Når det gjelder dette begrepet er utvalget av den oppfatning at det kommer i en litt annen stilling enn ”rase” og ”hudfarge”. Det kan tenkes tilfeller der personer av forskjellig nasjonal opprinnelse har samme etniske opprinnelse, slik det for eksempel må være tilfelle for nordmenn, svensker og dansker. Samtidig kan personer med samme nasjonale opprinnelse ha forskjellig etnisk opprinnelse. Begrepet ”nasjonal opprinnelse” antas derfor å kunne ha en selvstendig betydning ved siden av begrepet ”etnisitet”, og utvalget foreslår derfor å opprettholde begge begrepene i lovteksten.

11.4 Diskrimineringsforbudet

11.4.1 Innledning

I artikkel 2 nr. 1 i rammedirektivet presiseres at prinsippet om likebehandling innebærer at det ikke skal forekomme noen form for forskjellsbehandling på grunn av noen av de diskrimineringsgrunnlag som er gjennomgått over i kapittel 11.3.

I rammedirektivets artikkel 2.2 defineres de former for diskriminering som er forbudt ifølge direktivet - direkte og indirekte forskjellsbehandling, samt trakassering og instruks om forskjellsbehandling.

Skillet mellom direkte og indirekte diskriminering er vel etablert både i EU/EØS-retten og i internasjonale konvensjoner. Spesielt i forhold til lovgivning og litteratur om kjønnsdiskriminering er det vanlig å skille mellom direkte og indirekte diskriminering. I norsk lovgivning defineres forskjellsbehandling i arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd annet punktum som enhver handling som uten saklig grunn direkte eller indirekte stiller personer ulikt på grunn av rase, hudfarge, etnisk opprinnelse, homofil legning, homofil samlivsform eller funksjonshemming. I likestillingsloven § 3 sies det, etter lovendring våren 2002, uttrykkelig at direkte eller indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn ikke er tillatt.

Utvalget foreslår en forbudsbestemmelse der begrepene direkte og indirekte forskjellsbehandling tas inn og defineres i lovteksten. Dette skal sikre at rammedirektivets krav til diskrimineringsbegrepets innhold er oppfylt. Forslaget vil også innebærer at det blir tydeligere for brukerne hvilke handlinger som omfattes av lovens forbud mot forskjellsbehandling.

Som det fremgår av teksten nedenfor omfatter rammedirektivets forbud mot forskjellsbehandling også trakassering og instruks om å forskjellsbehandle. Utvalget har vurdert kravene i rammedirektivet og foreslår at forbudet mot forskjellsbehandling i lovforslaget omfatter fire elementer: forbud mot direkte forskjellsbehandling, indirekte forskjellsbehandling, trakassering og instruks om å forskjellsbehandle.

11.4.2 Direkte forskjellsbehandling. Begrepsforståelsen

I arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd defineres forskjellsbehandling som ”enhver handling som uten saklig grunn direkte eller indirekte stiller personer ulikt på grunn av ...”. Hva som utgjør direkte eller indirekte forskjellsbehandling er ikke nærmere definert i loven i dag. Hva som menes med direkte diskriminering i § 55 A annet ledd fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 67 (1996-97) side 47.

I lovutkastet § 54 B nr. 1 foreslår utvalget en definisjon på direkte forskjellsbehandling som tar sikte på å lovfeste gjeldende forståelse av begrepet, slik at det sikres klarhet i lovgivningen i samsvar med definisjonen i rammedirektivets artikkel 2.2 a).

Ifølge rammedirektivet er det å anse som direkte forskjellsbehandling når en person av noen av de opplistede diskrimineringsgrunnene behandles dårligere enn en annen behandles, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Ved tolkning av direktivet er det ikke særlig andre holdepunkter enn det som kan trekkes ut at direktivets ordlyd og direktivets fortale. I forståelsen av begrepene direkte og indirekte diskriminering i direktivet, vil det videre være grunn til i en viss grad å se hen til tolkningen av direktiver knyttet til kjønnsdiskriminering, ettersom definisjonene er relativt likelydende.

”Behandles dårligere”

Ifølge definisjonen i lovutkastet vil direkte forskjellsbehandling foreligge når en person ”behandles” dårligere enn andre. Begrepet må ikke tolkes snevert. Det stilles ikke krav om at arbeidssøker/arbeidstaker stilles kvalifisert dårligere enn den det sammenlignes med. Det er tilstrekkelig at vedkommendes stilles dårligere.

Både handlinger og unnlatelser faller inn under begrepet ”behandles”. Det kan tenkes at en unnlatelse vil innebære en forskjellsbehandling, for eksempel i forbindelse med ansettelsesprosess. Unnlatelse av å innkalle en kvalifisert arbeidssøker til intervju, fordi vedkommende har en bestemt funksjonshemming eller på grunn av søkerens etniske opprinnelse, vil kunne anses som en direkte diskriminering.

Årsakssammenheng m.v.

Rammedirektivet oppstiller krav om en direkte årsakssammenheng mellom diskrimineringsgrunnen og den dårligere behandlingen, jf. uttrykket ”på grunn av”. Kravet om årsakssammenheng følger av utkastet § 54 B nr. 1, jf. § 54 A nr. 1.

I likhet med direktivet innebærer ikke utkastet at det stilles krav om noen diskriminerende hensikt.

Verken lovutkastet eller direktivet innebærer at det stilles krav om at motivet for handlingen eller unnlatelsen har kommet klart fram. Utvalgets lovutkast bygger på at direkte forskjellsbehandling kan forekommer selv om motivet er skjult, dvs. uavhengig av om den som diskriminerer åpent innrømmer motivet eller tier om det. En arbeidsgiver vil dermed diskriminere direkte dersom han/hun ikke gir uttrykk for spesielle kriterier/krav i annonsen, men siler søkerne på grunnlag av deres alder eller etniske opprinnelse når søknadene mottas.

”Sammenligningsperson”

Lovutkastet § 54 B nr. 1 forutsetter, i likhet med rammedirektivet, at det vil foreligge direkte forskjellsbehandling både dersom vedkommende person som føler seg krenket behandles dårligere enn andre blir eller har blitt, og der det kan sannsynliggjøres at andre vil bli behandlet på en bedre måte i en tilsvarende situasjon. Dette innebærer at det er tilstrekkelig å føre bevis for at vedkommende er behandlet dårligere enn andre ville blitt. Sammenligning med en hypotetisk tredjeperson, gjør bestemmelsen mer effektiv enn om fornærmede måtte bevise handlinger som har vært foretatt eller som fortsatt foretas.

”Tilsvarende situasjon”

For at en påstand om direkte diskriminering skal kunne vurderes må sammenligningen foretas med utgangspunkt i relativt likeartede situasjoner, jf. uttrykket ”tilsvarende situasjon” i utkastets § 54 B nr. 1.

Når vedtak om ansettelse skal fattes, tar kravet om ”tilsvarende situasjon” i første rekke sikte på at arbeidssøkerne skal ha like eller i hovedsak like kvalifikasjoner i form av utdannelse, erfaring m.v. Den av arbeidssøkerne som har dårligere kvalifikasjoner enn de øvrige søkerne, vil ikke befinne seg i en tilsvarende situasjon. Dersom han eller hun ikke blir tilsatt vil ikke dette kunne anses som diskriminering.

Hvorvidt det foreligger eller ville foreligget en ” tilsvarende situasjon” må avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle, ut fra en sammenligning av situasjonen til den som hevder seg forskjellsbehandlet med andres situasjon. Dersom det forekommer en dårligere behandling av vedkommende til tross for at det ikke foreligger noen saklig grunn til dette, må det vurderes om dette skyldes en av de i utkastet til § 54 A nr. 1 nevnte grunner. Kan dette sannsynliggjøres, vil det i utgangspunktet foreligge lovstridig forskjellsbehandling etter utkastets § 54 B nr. 1.

11.4.3 Indirekte forskjellsbehandling

Den indirekte forskjellsbehandling skiller seg fra den direkte forskjellsbehandling ved at den i en viss utstrekning forutsetter en sammenligning av grupper av personer eller flere personer innenfor en bestemt gruppe, for eksempel en bestemt aldersgruppe eller etnisk gruppe.

For å gjennomføre direktivet foreslår utvalget en definisjon av indirekte forskjellsbehandling i utkastet § 54 B nr. 2, som er i overensstemmelse med definisjonen i rammedirektivets artikkel 2 nr. 2 b. Det finnes ingen tilsvarende definisjon i arbeidsmiljøloven § 55 A i dag. Den foreslåtte definisjon må imidlertid anses å være i samsvar med det som menes med indirekte diskriminering i § 55 A annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 67 ( 1996-97) side 47.

Utkastet retter seg mot ”en tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse”. Begrepene ”bestemmelse, betingelse og praksis” er identisk med ordlyden i direktivets definisjon av indirekte diskriminering. Begrepene ”handling eller unnlatelse” er inntatt for å presisere at også unnlatelser og alle typer handlinger kan utgjøre indirekte diskriminering. ”Handlinger” vil omfatte en lang rekke forhold, også fastsettelse av bestemmelser eller praksis (slik som ansettelsespraksis). Handlingsbegrepet vil dermed til en viss grad kunne sies å overlappe de andre begrepene i forslagets definisjon, men er likevel tatt med av hensyn til brukervennligheten.

Den indirekte diskriminering kjennetegnes ved at det tilsynelatende ikke er noe formelt sett galt med den handling eller lignende som blir foretatt – en handling, bestemmelse, betingelse eller lignende er med andre ord formelt sett nøytral, men får i praksis en uforholdsmessig stor negativ eller uønsket virkning for visse grupper, på usaklig grunnlag.

Forbudet mot indirekte forskjellsbehandling innebærer ikke et direkte forbud mot bruk av en tilsynelatende nøytral bestemmelse m.v., som stiller personer av for eksempel en bestemt etnisk opprinnelse eller alder særlig ufordelaktig.

I overensstemmelse med rammedirektivets artikkel 2 nr. 2 b) i) foreslår utvalget en presisering, jf. uttrykket ”med mindre”, av at saklig begrunnet forskjellsbehandling ikke anses som indirekte forskjellsbehandling. Det vil med andre ord ikke foreligge indirekte forskjellsbehandling, dersom den aktuelle bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrunnet i et saklig formål, og midlene som er valgt for å oppnå formålet er hensiktsmessige og nødvendige (proporsjonalitetsprinsippet). Det vil måtte bero på en konkret vurdering, om det aktuelle formål er saklig, og om midlene er proporsjonale i forhold til målet.

11.4.4 Særlig om trakassering

Direktivets definisjon av trakassering

Ifølge rammedirektivet skal trakassering anses som forskjellsbehandling.

I rammedirektivets definisjon av trakassering inngår både et subjektivt og et objektivt vilkår. I henhold til definisjonen i direktivet foreligger trakassering når en uønsket adferd i tilknytning til de grunner som er omfattet av direktivet, finner sted med den hensikt eller den virkning å krenke en annens verdighet og å skape et miljø som kan beskrives som truende, fiendtlig, fornedrende, ydmykende eller krenkende.

I EU/EØS-retten finnes flere andre rettsakter vedrørende trakassering. Se omtale i Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) side 69 og 70.

Trakassering skiller seg fra andre typer diskriminering ved at det ikke forutsettes at den som trakasserer har noen form for maktposisjon. Trakassering kan forekomme så vel mellom arbeidstakere som mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Maktforholdet kan også være det omvendte - arbeidstaker kan trakassere sin sjef eller arbeidsleder.

Det følger av rammedirektivet at medlemsstatene står fritt til å definere begrepet ”trakassering” i overensstemmelse med nasjonal lovgiving og praksis.

Gjeldende rett – arbeidsmiljøloven § 12

Det er ingen klar definisjon av begrepet trakassering i gjeldende § 12 i arbeidsmiljøloven. Det følger av bestemmelsen at arbeidstakerne ikke skal utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden. Bestemmelsen er generelt utformet og det har vært lagt til grunn at reglen innebærer et vern mot trakassering uansett grunnlag. Ut over dette ligger det også visse føringer i forarbeidene og noe rettspraksis som utdyper hva som ligger i begrepet.

I henhold til bestemmelsens forarbeider (jf. Ot.prp. nr. 50 (1993-94)), er det arbeidsgivers ansvar og plikt å påse at bestemmelsen overholdes. Det fremgår videre at regelen retter seg mot alle former for trakassering og utilbørlig opptreden, det være seg fra andre arbeidstakere, ledelsen, arbeidsgivere eller fra andre på arbeidsplassen. Innholdet i trakasseringsbegrepet vil ha varierende uttrykk i ulike miljøer og til forskjellige tider. I likhet med direktivets krav, stiller også arbeidsmiljøloven § 12 krav om at arbeidet skal tilrettelegges på en slik måte at den ansattes verdighet ikke krenkes.

Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven § 12 er av offentligrettslig art og er således underlagt Arbeidstilsynets tilsynskompetanse. Ved brudd på denne bestemmelsen kan Arbeidstilsynet gi pålegg til arbeidsgiver, samt følge opp med tvangsmulkt og stans av virksomheten ved manglende oppfylt pålegg. Arbeidstakere som mener seg utsatt for brudd på arbeidsmiljøloven kan kontakte Arbeidstilsynet for veiledning og eventuelt oppfølging i form av tilsynsbesøk/pålegg. Arbeidstakere som henvender seg til Arbeidstilsynet har imidlertid ikke rettskrav på å få saken sin fulgt opp i form av nærmere undersøkelser, tilsynsbesøk og pålegg fra Arbeidstilsynet. Etter Arbeidstilsynets erfaring er det mange henvendelser og et stort veiledningsbehov knyttet til ”trakasseringsbestemmelsen” i § 12. Sakene følges av ulike grunner sjelden opp gjennom kontroller og pålegg.

Svenske og danske forslag

Svenske arbeidsrettslige regler omfatter forbud mot trakassering i arbeidslivet. Disse bestemmelsene skiller seg imidlertid fra kravene i EUs rammedirektiv på enkelte områder. Den svenske utredningen SOU 2002:43 inneholder forslag til tre nye lover med forbud mot direkte og indirekte diskriminering på bakgrunn av henholdsvis etnisk tilhørighet, religion eller overbevisning, funksjonshemming og seksuell legning. Lovene omfatter også forbud mot trakassering, herunder trakassering arbeidstakerne imellom.

Følgende likelydende bestemmelse mot trakassering er foreslått i de tre lovene:

”Trakasserier som har samband med etnisk tilhörighet, religion eller övertygelse, funktionshinder eller sexuell läggning är diskriminering och är föbjudna i fall som anges i 3. kap. Med trakasserier avses ett uppträdande som syftar eller leder til att en persons värdighet kränks.”

I Danmark har Ligebehandlingsutvalget foreslått følgende bestemmelse inntatt i lov mot forskjellbehandling på arbeidsmarkedet:

”Chikane skal betragtes som forskelsbehandling når en uønsket opptreden i relation til en persons race, hudfarve, religion eller tro, politisk anskuelse, seksuelle orientering, nationale, sosiale eller etniske opprinnelse finner sted med den formål eller den virkning at krænke en persons verdighet og skape et truende, fjendtlig, nedværdigende, udmygende eller ubehaglig klima for den pågældende.”

Utvalgets vurdering og forslag

Gjeldende bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 12 omfatter et generelt forbud mot trakassering på alle grunnlag.

For å oppfylle rammedirektivet vil det likevel være nødvendig å innføre en regel om delt bevisbyrde i forhold til påstått trakassering av de grunner som direktivet dekker, på samme måte som man har i arbeidsmiljøloven § 55 A. Gjeldende § 12 følger de ordinære bevisbyrderegler, slik at det er den som påstår seg trakassert som må sannsynliggjøre dette f.eks. i et erstatningssøksmål mot arbeidsgiver.

Utvalget mener at gjeldende bestemmelse i § 12 trolig heller ikke tilfredsstiller rammedirektivets krav til effektiv sanksjonering. (Se nærmere om hva som ligger i effektivitetsprinsippet i direktivets artikkel 17 i kapittel 11.12.) Det kan vises til noe rettspraksis vedrørende spørsmålet, men det er ingen klar og entydig praksis. Et eksempel fra rettspraksis hvor arbeidstaker har vunnet fram med erstatningssøksmål mot arbeidsgiver etter brudd på arbeidsmiljøloven § 12, er Falkendommen (Rt. 1997 s.786). Høyesterett ila her arbeidsgiver erstatningsansvar med hjemmel i skadeerstatningsloven § 2-1 for trakassering utført av andre arbeidstakere. I Apotekdommen (Rt. 1997 s. 1506) ble arbeidsgiver idømt erstatningsansvar etter alminnelige erstatningsrettslige prinsipper.

Etter utvalgsflertallets vurdering er det nødvendig å foreta endringer i arbeidsmiljøloven for å oppfylle rammedirektivets krav til effektiv sanksjonering.

Utvalget har drøftet hva som vil være den beste modell for implementering av trakasseringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven. En mulighet kunne være å knytte dem opp til dagens bestemmelse om trakassering i § 12, dvs. som et tillegg til § 12 nr. 1, første ledd. Dette kan tematisk sett synes logisk, og vil innebære at reglene underlegges Arbeidstilsynets tilsynskompetanse. På den annen side vil en slik løsning innebære at § 12 i enda større grad enn i dag fremstår som unødig detaljert og ”rotete”. Dagens § 12 er omfattende og inneholder allerede så mange forskjellige elementer at det kan være vanskelig å få oversikt over gjeldende rett. Det kan være komplisert for arbeidsgivere og arbeidstakere å fastslå hva de enkelte bestemmelsene egentlig innebærer. Regelverket har dessuten allerede en noe uryddig systematikk. Dersom ovennevnte bestemmelser inntas i § 12, vil dette innebære at krav om delt bevisbyrde knyttes til trakassering som er å anse som diskriminering, og ikke til de øvrige bestemmelsene. Videre vil virkeområdet for den nye bestemmelsen være bredere enn for resten av paragrafen, som entydig retter seg mot forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

For å oppfylle rammedirektivets krav om delt bevisbyrde og effektiv sanksjonering også ved brudd på trakasseringsforbudet, foreslår derfor utvalget en særskilt bestemmelse om forbud mot trakassering på grunnlag av etnisitet, religion, livssyn, alder m.v. i arbeidsmiljølovens kapittel X A, jf. utkastet § 54 B nr. 3.

Utvalget legger til grunn at Arbeidstilsynet bør ha tilsyns-/vedtakskompetanse for denne bestemmelsen, se nærmere om dette i kapittel 11.13.

Utvalget foreslår i utkastet § 54 B nr. 3 en definisjon som ligger tett opp til direktivets definisjon. Utkastet definerer trakassering som uønsket adferd som finner sted med den hensikt eller virkning å krenke en annens verdighet. I likhet med direktivet stilles det altså som vilkår at den aktuelle adferd har til hensikt eller fører til at en annens verdighet krenkes. Dersom verdighetene til en arbeidstaker er krenket, vil dette i praksis alltid være nedverdigende eller ydmykende for den krenkede, jf. direktivets formulering om at det skapes et ”truende, fjendtlig, nedværdigende, ydmykende eller ubehagelig klima”.

Utvalget viser til at trakassering kan gi seg mange ulike utslag, eksempelvis i form av fysisk vold, skadeverk, ord og ytringer m.v.

Det forusettes at handlingen eller ytringen er uønsket fra fornærmedes side. Dette vil bidra til å understreke at den utsatte arbeidstakerens subjektive opplevelse av situasjonen skal være utslagsgivende for om atferden må kunne betegnes som trakassering, jf. tilsvarende forslaget til ny lov mot etnisk diskriminering i NOU 2002: 12.

Utvalget vil påpeke at for likestillingslovens forbud mot seksuell trakassering § 8a – som også gjelder for arbeidslivet – gjelder ikke reglene om delt bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar etter § 16 og § 17.

Vern mot forskjellsbehandling i form av seksuell trakassering er derfor svakere enn ved forskjellsbehandling i form av trakassering på grunn av religion eller livssyn, etnisitet, osv.

Utvalget anser det som uheldig å ha forskjellige erstatnings- og bevisbyrderegler i arbeidslivet avhengig av diskrimineringsgrunnen. Reglene bør derfor harmoniseres. Utvalget anser det naturlig at dette spørsmålet tas opp senest ved en utredning av et helhetlig diskrimineringsvern.

11.4.5 Særlig om instruks

Direktivets bestemmelse

Direktivet inneholder forbud mot en form for diskriminering som ikke tidligere er regulert i EU-retten, og heller ikke i norsk rett. I direktivets artikkel 2 nr. 4 bestemmes det at enhver instruks om forskjellsbehandling på grunn av religion eller livssyn, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering, er å anse som ulovlig diskriminering.

Ved at instrukser om forskjellsbehandling omfattes av diskrimineringsbegrepet i direktivet, vil også direktivets øvrige bestemmelser komme til anvendelse i slike situasjoner. Dette gjelder for det første hvem som har rettigheter og plikter i henhold til direktivet. Her må det merkes at direktivet også verner selvstendig næringsdrivende, ikke bare arbeidstakere. Videre omfatter det reglene om delt bevisbyrde (artikkel 10), reglene om at det skal finnes håndhevelsesorganer som kan behandle klager og krav fra enkeltpersoner eller organisasjoner (artikkel 9) og reglene om at det skal finnes effektive, proporsjonale og avskrekkende sanksjoner (artikkel 17).

Bestemmelsen var ikke med i Kommisjonens utkast til direktiv, men ble tatt inn under behandlingen i Europaparlamentet. Tilføyelsen ble begrunnet med at det er behov for å dekke situasjoner der for eksempel en leder instruerer sine underordnede om å diskriminere ved nyansettelser. Europaparlamentets forslag til bestemmelse hadde imidlertid et videre anvendelsesområde i og med at bestemmelsen ikke bare omhandlet instrukser om å forskjellsbehandle (eng. instructions), men også tilskyndelser (eng. incitements) og press (eng. pressure). Rådet godtok imidlertid ikke denne ordlyden og bare begrepet instruks, er brukt i den endelige versjonen av direktivet. I den franske oversettelsen er ordet ”enjoindre” som betyr ilegge eller beordre brukt. I den danske er ordet ”instruktion” brukt. Alle disse begrepene henspeiler på at det foreligger et underordningsforhold eller avhengighetsforhold mellom den som gir instruksen og den som blir instruert. Ordbruken, og det forhold at Rådet utelot mer omfattende formuleringer som ikke sier noe om forholdet mellom den som gir og den som mottar instruksen, tyder på at det nettopp bare er i de tilfeller der det foreligger et underordnings-, lydighets- eller avhengighetsforhold at bestemmelsen kommer til anvendelse. Det vises her til den svenske SOU 2002:43 s. 176 flg.

Det kreves ikke at instruksen får en faktisk diskriminerende effekt for noen som tilhører de beskyttede gruppene for at det skal være tale om diskriminering. Det er ordren eller instruksen i seg selv som utgjør diskriminering.

En instruks om å diskriminere kan rammes av forbudet både mot direkte og mot indirekte diskriminering. Forbudet gjelder på ethvert trinn av arbeidsforholdet, fra utlysning til opphør.

Gjeldende rett

Det finnes ikke i norsk rett bestemmelser som innebærer et uttrykkelig selvstendig forbud mot å diskriminere gjennom instrukser, ordre eller lignende.

Dersom arbeidsgivers instruks faktisk fører til at noen blir diskriminert, vil dette kunne rammes av arbeidsmiljøloven § 55 A om forbud mot forskjellsbehandling ved ansettelse, § 12 om trakassering og § 60 om saklig grunn ved oppsigelse.

Svenske og danske forslag

Det finnes ikke i svensk rett bestemmelser som svarer til direktivets regulering vedrørende instrukser om å diskriminere. Det legges imidlertid i SOU 2002:43 til grunn at en del situasjoner der forskjellsbehandlingen faktisk fører til krenkelse, også i dag dekkes. Bestemmelsen foreslås i SOU 2002:43 implementert gjennom innføring av uttrykkelige bestemmelser i forslagene til nye diskrimineringslover (se kapittel 10.2.3).

Danmark har heller ikke bestemmelser som svarer til direktivets regulering vedrørende instrukser om å diskriminere. Implementeringsutvalget foreslår reguleringen inntatt som et nytt 5. ledd i § 1 i lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. av 12. juni 1996. Endringen omtales likevel i implementeringsforslaget som kun en presisering av gjeldende rett i det de fleste situasjoner også i dag antas å være omfattet av forskelsbehandlingslovens § 1.

Vurdering og forslag

Instruksbestemmelsens selvstendige betydning ligger i at den også forbyr instrukser som ikke fører til at noen faktisk blir diskriminert. Der instruksen fører til at noen blir diskriminert, vil situasjonen være regulert av de øvrige bestemmelser i direktivet.

Brudd på forbudet mot instruks om forskjellsbehandling, som faktisk fører til at noen krenkes, vil i likhet med brudd på de øvrige diskrimineringsforbud kunne håndheves ved krav om økonomisk og ikke-økonomisk erstatning i henhold til utvalgets forslag til ny § 54 J. Denne sanksjonsformen er imidlertid ikke effektiv i forhold til instrukser som ikke har ført til faktisk diskriminering. Her er straffeansvar den aktuelle sanksjonsform. Arbeidsmiljøloven § 85 oppstiller straffeansvar for innehaver av virksomhet, arbeidsgiver m.v. som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelse i loven. Denne bestemmelsen vil også gjelde overtredelse av instruksforbudet.

Utvalget legger til grunn at rammedirektivet også innebærer et forbud mot å gi instruks om å trakassere. I artikkel 2 nr. 4 heter det at enhver instruks om forskjellsbehandling ”betragtes som forskelsbehandling som defineret i stk. 1” (nr. 1). Trakassering defineres som diskriminering i artikkel 2 nr. 3. Instrukser om å trakassere vil sannsynligvis ikke forekomme ofte. Det kan likevel ikke ses å være noen grunn til å behandle instrukser om trakassering annerledes enn instrukser om diskriminering. Der det forekommer vil slike instrukser være like klanderverdige som instrukser om å diskriminere. Også i de svenske forslag til implementering av direktivet 4 og i Holgersen-utvalgets forslag til implementering av direktiv 43/2000/EF 5 foreslås instruksforbudet å omfatte trakassering. Det forhold at det skal være tale om ”instruksjoner” om å trakassere, dvs. at det må foreligge et underordnings-, lydighets- eller avhengighetsforhold mellom den som gir instruksen og den som utfører den, medfører imidlertid at forbudet mot å gi instrukser om diskriminering får et snevrere anvendelsesområde enn selve trakasseringsforbudet. I motsetning til forbudet mot instrukser om å trakassere, retter selve trakasseringsforbudet seg også mot tilfeller der trakassering skjer mellom personer som ikke står i et slikt underordnings-, lydighets- eller avhengighetsforhold til hverandre. Dette medfører for eksempel at forbudet mot å gi instrukser om trakassering normalt ikke gjelder tilfeller der en arbeidstaker ber en annen arbeidstaker om å trakassere en tredje arbeidstaker.

Utvalget foreslår å innarbeide instruksforbudet i utkastet § 54 B nr. 4. Med denne bestemmelsen slås fast at en instruks om å forskjellsbehandle en person på en av de i utkastet til § 54 A nr. 1 nevnte grunner, anses som forskjellsbehandling. Bestemmelsen har til formål å sikre gjennomføring av direktivets artikkel 2 nr. 2 pkt 4.

For at det skal foreligge en instruks, kreves at den personen som gir instruksen, har en instruksjonsmyndighet overfor den personen som mottar instruksen, slik at det består et visst over- og underordningsforhold. Innenfor anvendelsesområdet til arbeidsmiljøloven vil det således være arbeidsgiveren som har instruksjonsmyndighet overfor sine ansatte. Derimot vil ikke det forhold at en arbeidstaker oppfordrer en annen arbeidstaker/kollega til å forskjellsbehandle, være omfattet av forbudsbestemmelsen i utkastet § 54 B nr. 4.

11.5 Anvendelsesområde

Formålet med rammedirektivet mot diskriminering er å bekjempe diskriminering i ”arbeidslivet”, jf. artikkel 1. Med arbeidslivet i direktivets forstand menes et vesentlig videre begrep enn anvendelsesområdet for arbeidsmiljøloven og det som tradisjonelt regnes som arbeidslivet i Norge, som i hovedsak relaterer seg til forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og partene i arbeidslivet.

Ifølge rammedirektivets artikkel 3 nr. 1 gjelder direktivet på følgende områder:

1. vilkårene for adgang til lønnet beskjæftigelse, udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed og erhvervsmæssig beskjæftigelse, herunder udvælgelseskriterier og ansættelsesvilkår, uanset branche og uanset niveau i erhvervshierarkiet, herunder i henseende til forfremmelse.

2. adgang til alle typer af og niveauer for erhvervsvejledning, erhvervsuddannelse, erhvervsmæssig videreuddannelse og omskolering, herunder praktisk arbejdserfaring.

3. ansættelsse- og arbejdsvilkår, herunder afskedigelse og løn

4. medlemsskap af og deltagelse i en arbejdstaker- eller arbejdsgiverorganisation eller en organisation, hvis medlemmer udøver et bestemt erhverv, herunder de fordele, sådanne organisasjoner giver medlemmene.

Det er i artikkel 3 nr. 3 presisert at direktivet ikke kommer til anvendelse for offentlige sosiale ytelser, helsestell, velferdstiltak mv.

Det følger av artikkel 3.4 at statene kan unnta ”de væpnede styrker” fra direktivets bestemmelser vedrørende forskjellsbehandling på grunn av alder og funksjonshemming. Dette innebærer en mulighet til, og ikke en forpliktelse til å unnta militære styrker.

Vurdering og forslag

Etter utvalgets oppfatning er det behov for endringer i arbeidsmiljøloven for å gjennomføre rammedirektivets krav mht. det saklige anvendelsesområdet.

Utvalget foreslår derfor en bestemmelse i utkastet § 54 C som slår fast at forbudet mot forskjellsbehandling omfatter alle sider ved arbeidsforholdet, fra utlysning av stilling til opphør. Det vil ikke være mulig å liste opp alle tenkelige situasjoner i et arbeidsforhold hvor forbudet mot forskjellsbehandling kommer til anvendelse. Utvalget foreslår derfor at det i utkastet tas inn en ikke uttømmende liste med eksempler på noen viktige sider ved arbeidsforholdet som er omfattet av diskrimineringsforbudet, jf. bokstavene a)-d) i utkastet.

Utvalget har ikke vurdert behovet for endringer i andre lover enn arbeidsmiljøloven eller for forhold som faller utenfor arbeidsmiljølovens virkeområde. Dette betyr at utvalget ikke har vurdert direktivets bestemmelser i forhold til vilkår for oppstart og drift av selvstendig næringsvirksomhet og adgang til ulike former for yrkesutdanning.

Rammedirektivet omfatter noen områder det ikke umiddelbart er naturlig å regulere i arbeidsmiljøloven. Dette gjelder medlemskap i og deltakelse i arbeidstaker-, arbeidsgiver- og yrkesorganisasjoner, samt lønnsvilkår. Utvalget kan ikke se at det er andre lover hvor det er mer naturlig å regulere disse forholdene. Utvalget har derfor likevel valgt å foreslå dem tatt inn her.

Medlemskap i arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjoner

Ifølge rammedirektivet artikkel 3 nr. 1 bokstav d) kommer direktivet til anvendelse for medlemskap og deltakelse i arbeidstaker-, arbeidsgiver- eller yrkesorganisasjon. For å gjennomføre direktivet er det nødvendig å innføre en regel som gir forbudet mot forskjellsbehandling tilsvarende anvendelse for de nevnte organisasjoner.

Fordi dette er en særegen bestemmelse som ikke naturlig hører hjemme i arbeidsmiljøloven foreslår utvalget at bestemmelsen tas inn i et nytt kapittel X B i arbeidsmiljøloven, jf. utkastet til § 54 M, som presiserer at forbudet mot forskjellsbehandling i kapittel X A kommer til anvendelse for medlemskap i og deltakelse i en arbeidstaker-, arbeidsgiver- og yrkesorganisasjon. Det følger av direktivets artikkel 3 at forbudet også skal gjelde for de fordeler som disse organisasjonene gir sine medlemmer. Den foreslåtte bestemmelsen sikrer også en oppfyllelse av rammedirektivet på dette punktet.

Bestemmelsen i utkastet til § 54 M er utarbeidet etter mønster av en tilsvarende bestemmelse i det danske utkastet til endringer i lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. § 5 a.

Lønnsvilkår

Rammedirektivet oppstiller et forbud mot diskriminering ved lønnsfastsettelse, jf. artikkel 3 nr. 1 c). Etter norsk rett har vi intet alminnelig forbud mot lønnsdiskriminering. Likestillingsloven inneholder en særskilt regel om lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi i § 5. I arbeidsmiljøloven er reguleringer om lønn begrenset til regler om utbetaling av lønn (§ 55 mv.) og om overtidsbetaling (§ 49 nr. 3). Ellers er lønnsfastsettelse og regulering av lønn tradisjonelt overlatt til partene. Der det er tariffavtale, vil denne fastsette ufravikelige normer for lønnsberegningen.

Utvalget mener i utgangspunktet at det ikke er ønskelig å innføre regler om lønnsfastsettelse i arbeidsmiljøloven. For å gjennomføre rammedirektivet er det imidlertid nødvendig å innføre et forbud mot diskriminering også ved lønnsfastsettelse, og etter utvalgets oppfatning er det ingen andre lover enn arbeidsmiljøloven som passer bedre for slik regulering. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i utkastet § 54 C bokstav c) at forbudet mot forskjellsbehandling etter kapittel X A også for lønnsvilkår.

11.6 Unntak fra diskrimineringsforbudet

11.6.1 Særlige krav til arbeidet

Rammedirektivets artikkel 4 nr. 1 åpner for at medlemsstatene kan fastsette unntak fra forbudet mot forskjellsbehandling ”der den pågældende egenskab på grund af karakteren af bestemte erhvervsaktiviteter eller den sammenhæng, hvori sådanne aktiviteter udøves, udgør et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav, forudsat at målet er legitimt, og at kravet står i rimelig forhold hertil.”

Denne unntaksadgangen er ment å fange opp de tilfeller der det faktisk er avgjørende at en arbeidstaker har en av de i artikkel 1 nevnte egenskaper for å kunne utføre det arbeidet vedkommende settes til. EF-domstolen har tolket denne unntaksadgangen svært restriktivt i forhold til tilsvarende bestemmelse i direktivet om forbud mot kjønnsdiskriminering. Domstolen har ved tolkningen lagt stor vekt på direktivets formål, dvs. å fremme likestilling mellom kjønnene. Hva angår den samme unntaksadgang ved etnisk diskriminering har Kommisjonen i sitt forslag uttalt at uttrykket bør tolkes restriktivt og bare omfatte de yrkeskvalifikasjoner som er absolutt nødvendige for å utføre ervervsvirksomheten. Som eksempel angis teaterforestillinger der det kreves at skuespillerne har en viss etnisk tilhørighet for å kunne gjøre rollen troverdig. 6

Utvalget foreslår en unntaksbestemmelse i utkastet § 54 D nr. 1 som er i overensstemmelse med rammedirektivets artikkel 4 nr. 1.

11.6.2 Særlig om unntaksbestemmelsens anvendelse ved ansettelser i kirker og andre religiøse trossamfunn

Det følger av direktivets artikkel 4 nr. 2 første ledd at det er adgang til å opprettholde nasjonale regler eller nasjonal praksis som tillater ulik behandling på grunn av en persons religion eller livssyn, for stillinger knyttet til kirker eller andre offentlige eller private organisasjoner som bygger sin etikk på religion eller livssyn. Det er et vilkår etter direktivet at kravet inngår i formålet for vedkommende organisasjon og at stillingen er av betydning for gjennomføringen av formålet. Ifølge annet ledd i samme bestemmelse, er det også adgang til å opprettholde regler eller praksis, som tillater at de samme virksomheter kan kreve at arbeidssøkere eller arbeidstakere har en redelig innstilling til og er lojale overfor organisasjonens etikk. Det vises for øvrig til direktivets fortale punkt 24 som gir uttrykk for respekt for den status kirker og religiøse organisasjoner har i medlemsstatenes nasjonale lovgivningen.

Det er vanskelig å tolke rekkevidden av direktivets unntaksbestemmelse på dette siste punktet. Utvalget finner imidlertid grunn til å anta at direktivets bestemmelse ikke er til hinder for å opprettholde gjeldende unntakbestemmelser i arbeidsmiljøloven § 55 A første ledd og tredje ledd som gjelder ved utlysning av stilling og ansettelser i kirker og andre religiøse trossamfunn. Utvalget har imidlertid kommet til at det er tilstrekkelig med en generell unntaksbestemmelse for de tilfeller der det faktisk er avgjørende at en arbeidstaker har/ikke har en av de i artikkel 1 nevnte egenskaper for å kunne utføre det arbeidet vedkommende settes til. I dette legger utvalget til grunn at utkastet § 54 D nr. 1 også kan hjemle en videreføring av gjeldende unntaksbestemmelse vedrørende religiøse trossamfunn.

11.6.3 Alder

Direktivets bestemmelser

Direktivets artikkel 2 jf. artikkel 1 oppstiller et forbud mot diskriminering på grunn av en persons alder. Forbudet omfatter alle aldersgrupper, både unge og eldre.

Behovet for en særskilt unntaksadgang fremheves allerede i fortalens punkt 25 der det heter at forbudet mot forskjellsbehandling pga. alder er en avgjørende forutsetning for at de mål som er fastsatt i retningslinjene for sysselsetting kan nås, men at ulik behandling på grunn av alder kan være berettiget under visse omstendigheter og derfor krever særlige bestemmelser.

Unntaksadgangen reguleres for det første i artikkel 6 nr. 1 og 2. Medlemsstatene kan i henhold til bestemmelsen fastsette at forskjellsbehandling ikke rammes dersom den er objektivt og rimelig begrunnet i et legitimt formål innenfor rammene av den nasjonale rett, bl.a. legitime sysselsettings-, arbeidsmarkeds- og yrkesopplæringspolitiske mål, og hvis midlene til å oppfylle det aktuelle formål er hensiktsmessige og nødvendige. Unntaket gjelder, til forskjell fra direktivets generelle unntaksadgang i artikkel 2 nr. 2, både direkte og indirekte diskriminering.

Disse unntakskriteriene er de samme som EF-domstolen har anvendt i spørsmål som angår direktivene 76/207/EØF og 75/117/EØF om likebehandling av menn og kvinner (heretter likebehandlingsdirektivene). EF-domstolens tolkning av disse direktivene, må derfor også ha betydning som rettskilde ved anvendelsen av artikkel 6 i rammedirektivet.

Vilkåret om at forskjellsbehandling på grunn av alder skal være objektivt begrunnet innebærer naturlig nok at begrunnelsen må være uten enhver sammenheng med diskriminering, og at arbeidsgivers subjektive oppfatning ikke er avgjørende. Domstolens praksis kan tyde på at begrunnelser som tillegger en person eller en gruppe personer visse negative egenskaper/ kjennetegn fordi vedkommende tilhører en beskyttet gruppe, lett vil anses som ikke objektivt begrunnet. Domstolen har i den såkalte Danfoss-saken (C-109/88 nr. 20) avvist en begrunnelse som bygget på at kvinners arbeidsytelse er dårlig fordi de er kvinner. Det må også i forhold til alder som årsak til forskjellsbehandling utvises svært stor forsiktighet med å akseptere begrunnelser som bygger på at en person vil være uegnet eller arbeidsprestasjonen dårligere som følge av vedkommendes alder. Her vil imidlertid kravet om at forskjellsbehandlingen må være nødvendig også begrense arbeidsgivers adgang til å vektlegge en persons alder.

Det er videre et vilkår at det mål som forsøkes oppnådd med forskjellsbehandlingen er legitimt innenfor den nasjonale rett, dvs. i samsvar med gjeldende rettslige normer og regler. Formålet med dette kriteriet er å rette søkelyset på arbeidsgiverens virkelige motiver. Svært ofte, og særlig hvis de har å gjøre med en persons kjønn, religion, alder eller seksuelle orientering, vil disse være skjult. Vilkåret eksemplifiseres i direktivteksten med sysselsettings-, arbeidsmarkeds- og yrkesopplæringspolitiske mål. Det legges til grunn at dette først og fremst henspeiler på at medlemsstatene kan bestemme at denne typen nasjonale målsettinger kan gjøre forskjellsbehandling lovlig. Imidlertid kan også arbeidsgivers/virksomhetens egne mål være legitime. Økonomisk vinning er generelt akseptert som et legitimt formål i EF-domstolens praksis vedrørende kjønnsdiskriminering.

Kravet om at forskjellsbehandlingen må være nødvendig og hensiktsmessig innebærer for det første et krav om at det må foreligge en direkte årsakssammenheng mellom den anførte begrunnelse og målet som skal oppnås og at arbeidsgiver må vise at en slik årsakssammenheng faktisk foreligger. For det annet oppstilles et krav om proporsjonalitet, dvs. om at de midler som tas i bruk må stå i forhold til det resultat som oppnås. Det må i denne forbindelse undersøkes om målet kan nås på en måte som ikke bryter med ikke-diskrimineringsinteresser.

Direktivet omtaler eksempelvis i artikkel 6 følgende former for ulik behandling som kan tillates:

• fastsettelse av minimumskrav til alder, arbeidserfaring eller ansiennitet for ansettelse eller for å oppnå visse fordeler i forbindelse med ansettelse,

• fastsettelse av maksimal aldersgrense for ansettelse, som er basert på krav til utdannelse for den konkrete stillingen eller krav om å ha tilbakelagt en rimelig lang periode i arbeidslivet forut for pensjonering.

Andre lands rett

Sverige har ikke lovgivning som oppstiller et generelt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av alder. Den svenske regjeringen har i komitédirektiv 2002:11 ”En sammanhållen diskrimineringslagstiftning” gitt en såkalt parlamentarisk komité i oppgave å foreslå en gjennomføring av aldersdiskrimineringsforbudet i svensk rett. Utvalget skal levere sin innstilling i desember 2004.

Det finnes heller ikke i dansk rett et generelt forbud mot forskjellsbehandling på grunn av alder. Det gjennomføres for tiden konsultasjoner mellom partene i dansk arbeidsliv vedrørende implementeringen av forbudet mot aldersdiskriminering. Lovgivningsarbeidet igangsettes når disse partenes uttalelse foreligger.

Den finske arbetsavtalslagen (2002/ 55) har i 2. kapittel 2 paragraf et forbud mot forskjellsbehandling uten ”godtagbart skäl” som også omfatter diskriminering pga. alder. Forbudet gjelder i alle faser av et arbeidsforhold, så som ansettelse, opprykk eller forfremmelse og oppsigelse.

USA fikk allerede i 1967 en egen lov mot aldersdiskriminering i arbeidslivet – ”Age Discrimination in Employment Act” (ADEA). Formålet med loven er ifølge section 2 som følger: å fremme sysselsetting av eldre arbeidstakere på grunnlag av deres kompetanse og ikke deres alder, å forby vilkårlig aldersdiskriminering og å hjelpe arbeidsgivere og arbeidstakere å løse problemer som oppstår i arbeidslivet som følge av aldring.

ADEA section 4 a til c forbyr diskriminering av arbeidstakere mellom 40 og 70 år. For føderalt ansatte gjelder ingen øvre aldersgrense.

Det er forbud for arbeidsgivere å diskriminere på grunn av alder ved ansettelse, oppsigelse eller fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår. I henhold til section 4 d er det ulovlig å diskriminere en arbeidstaker fordi vedkommende har protestert mot brudd på loven eller deltatt i en rettsforfølgning som følge av brudd på loven. Det er videre i henhold til section 4 d forbudt å tilkjennegi noen preferanse, begrensning, spesifikasjon eller diskriminering ved utlysning av en stilling.

Også arbeidsformidlingsbyråer og arbeidstakerorganisasjoner er i mange situasjoner omfattet av lovens diskrimineringsforbud.

Det oppstilles i section 4 en unntaksadgang for tilfeller der alder utgjør en yrkeskvalifikasjon som rimeligvis er nødvendig for normal fungering i vedkommende foretak eller der differensieringen bygger på andre rimelige forhold enn alder (”a bona fide occupational qualification reasonably necessary to the normal operation of the particular business or where the differentiation is based om reasonable factors other than age”) Det er videre adgang til å si opp en arbeidstaker der det foreligger saklig grunn (”good cause”).

Vurdering og forslag

Som nevnt i kapittel 11.3.4 er det nødvendig, for at rammedirektivet skal gjennomføres i norsk rett, å innføre alder blant de diskrimineringsgrunner loven forbyr, slik at rettsstillingen blir utvetydig og klar.

Det er likevel utvalgets vurdering at forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av alder i utkastet § A nr. 1, ikke kan gjelde absolutt og i alle situasjoner – det ville i en del tilfeller føre til uheldige og utilsiktede konsekvenser. Utvalget har derfor valgt å benytte direktivets adgang til å oppstille en særskilt, generell og skjønnsmessig unntaksadgang i forhold til denne diskrimineringsgrunnen.

Unntaksadgangen er ment avgrenset i tråd med direktivets artikkel 6. Det er imidlertid i direktivet inntatt eksempler på forhold som under visse forutsetninger kan rettferdiggjøre forskjellsbehandling på grunn av alder. Dette gjelder blant annet fastsettelse av særlige vilkår for adgang til arbeid og utdannelse for unge, eldre og personer med forsørgerplikt med henblikk på å integrering eller beskyttelse, fastsettelse av minimumsbetingelser vedrørende alder, arbeidserfaring eller ansiennitet for adgang til ansettelse eller til visse fordeler i forbindelse med ansettelse og fastsettelse av maksimal aldersgrense for ansettelse, som er basert på utdannelsesmessige krav. Utvalget har valgt å ikke innta eksempler, kriterier eller lignende. Dette fordi spørsmålet om det foreligger aldersdiskriminering nødvendigvis må bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering og fordi eksemplifisering i en lovtekst uansett må gjøres på en relativt åpen og ubestemt måte. Dermed kan en slik eksemplifisering snarere være egnet til å forvirre enn til å veilede. Til dette kommer også at forbudet mot aldersdiskriminering er nytt i europeisk sammenheng, og det finnes svært lite praksis som gir grunnlag for å utarbeide nærmere kriterier. Per i dag synes det derfor hensiktsmessig og nødvendig at den nærmere avgrensning av vernet mot aldersdiskriminering skjer ved fremtidig domstolspraksis.

11.7 Tilrettelegging av arbeid for funksjonshemmede

For å sikre at prinsippet om likebehandling av funksjonshemmede overholdes, sier direktivets artikkel 5 at det skal foretas tilrettelegging av arbeidet i rimelig omfang. Dette innebærer at arbeidsgiver, sett hen til de konkrete behovene, skal foreta tilpasninger slik at den funksjonshemmede gis adgang til arbeid, anledning til å utøve arbeidet, gis mulighet for fremgang i arbeidet og adgang til utdannelse. Plikten begrenses til det som ikke vil innebære en uforholdsmessig stor byrde for arbeidsgiver.

For det nærmere innholdet i begrepet funksjonshemmet vises til kapittel 11.3.3.

Ifølge arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd første punktum slik den nå lyder må ”(a)rbeidsgiveren (...) ikke ved ansettelse forskjellsbehandle søkere på grunn av funksjonshemming”. Forskjellsbehandling defineres i annet punktum som ” enhver handling som uten saklig grunn direkte eller indirekte stiller personer ulikt på grunn av” de forhold som er nevnt i første punktum. Ifølge tredje punktum skal det ”(v)ed vurderingen av om det foreligger forskjellsbehandling på grunnlag av funksjonshemming, (..) tas hensyn til om arbeidsgiver, så langt det er mulig og rimelig, kunne ha tilrettelagt arbeidsplassen for den funksjonshemmede.”

For å sikre en gjennomføring av direktivet på dette punkt foreslår utvalget en bestemmelse som innebærer en videreføring og en viss utvidelse av rekkevidden for gjeldende bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd.

Forslaget innebærer at arbeidsgiver også plikter å iverksette tiltak slik at den funksjonshemmede ikke bare kan få og beholde et høvelig arbeid, men også utføre og ha framgang i arbeidet eller ha adgang til opplæring og annen kompetanseutvikling,

Plikten gjelder hensiktsmessige tiltak knyttet til de konkrete behov. I samsvar med direktivet og gjeldende § 55 A videreføres formuleringen ”så langt det er mulig og rimelig” i tilknytning til beskrivelsen av arbeidsgivers plikt.

Ved vurderingen av hva som er å anse som en uforholdsmessig stor byrde for arbeidsgiver skal det, i henhold til direktivet, tas hensyn til medlemsstatenes ”handicappolitik”. Der det finnes aktuelle støtteordninger for tilrettelegging for funksjonshemmede vil dette således bli et viktig moment i vurderingen av byrden for arbeidsgiver.

Arbeidsmiljøloven § 13 om plikt for arbeidsgiver til å iverksette tiltak for å tilrettelegge for arbeidstakere med midlertidig eller varig redusert arbeidsevne vil bestå ved siden av denne nye bestemmelsen.

11.8 Positiv særbehandling – som fremmer formålet om likebehandling

11.8.1 Direktivets bestemmelse

Rammedirektivet åpner i artikkel 7 for at statene kan tillate positiv særbehandling, ved at det fremgår at den enkelte medlemsstat kan opprette eller opprettholde spesifikke foranstaltninger som har til formål å forebygge eller oppveie ulemper knyttet til en eller flere av grunnene nevnt i artikkel 1.

Når det gjelder funksjonshemmede kan medlemsstatene opprette eller opprettholde bestemmelser eller ordninger vedrørende helse og sikkerhet på arbeidsplassen, som har til hensikt å beskytte eller fremme deres integrasjon i arbeidslivet. Dersom likebehandling ikke fører til reell likhet kan man altså opprette eller opprettholde særordninger for disse gruppene.

11.8.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven har ingen bestemmelser som åpner for positiv særbehandling av arbeidstakere, verken ved ansettelse, under arbeidsforholdets gang eller ved opphør av arbeidsforholdet.

I forbindelse med endringer i likestillingsloven i 2002 ble det inntatt en ny bestemmelse om positiv særbehandling av det ene kjønn i likestillingsloven § 3 a første ledd, med følgende ordlyd:

”Ulik behandling som i samsvar med lovens formål fremmer likestilling mellom kjønnene, er ikke i strid med § 3.”

Forskrift om statens tjenestemenn (av 11.11.1983 nr. 1608) § 9 inneholder en bestemmelse om positiv særbehandling av funksjonshemmede arbeidssøkere. Denne bestemmelsen sier følgende:

”Dersom det blant kvalifiserte søkere til en stilling er noen som oppgir å være funksjonshemmet/yrkeshemmet, og enten er eller blir uten arbeid, kan slik søker tilsettes selv om det finnes bedre kvalifiserte søkere til stillingen. ”

Holgersen-utvalget konkluderer i NOU 2002: 12 med at det saklig sett ikke er et påtrengende behov for å lovfeste en generell adgang til positiv særbehandling med sikte på å sikre etnisk mangfold, men utvalget velger likevel å foreslå en bestemmelse om det for å klargjøre og understreke prinsippet i lovteksten. Utvalget foreslår følgende bestemmelse i lovutkastet § 4:

”Særbehandling som bidrar til å fremme lovens formål skal ikke anses som diskriminering etter denne lov. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd”.

11.8.3 Svensk og dansk rett

I Danmark har ”Diskriminasjonsloven” § 9, stk. 2 en hjemmel til å fastsette bestemmelser i lov og forskrift eller øvrige foranstaltninger som har til formål å ”forbedre beskjeftigelsesmulighetene for personer av en bestemt rase, hudfarge, religion, politisk tilhørighet, seksuell legning eller nasjonal, sosial, eller etnisk opprinnelse”.

Den svenske regjering besluttet ved vedtak av 31. januar 2002 å nedsette en parlamentarisk komité, som innen 1. desember 2004 skal utrede flere spørsmål i tilknytning til diskrimineringslovgivningen i Sverige. Det viktigste oppdraget for komiteen er, i følge mandatet 7, å vurdere en felles lovgivning mot diskriminering i Sverige som skal omfatte alle eller flertallet av diskrimineringsgrunner og samfunnsområder. I komiteens mandat inngår også å vurdere om det bør innføres bestemmelser om positiv særbehandling, særlig med sikte på å sikre etnisk mangfold.

11.8.4 Vurdering og forslag

Det kan oppstå situasjoner hvor det vil være ønskelig å behandle personer eller grupper som stiller svakere enn andre formelt bedre enn flertallet, for å styrke posisjonen til disse gruppene eller personene.

Ved implementeringen av direktiv 2000/78/EF i arbeidsmiljøloven er siktemålet å bidra til like rettigheter og like muligheter for alle arbeidssøkere og arbeidstakere, uavhengig av de forhold som er nevnt i direktivets artikkel 1. Spørsmålet er om dette ivaretas av bestemmelsene om ikke-diskriminering, eller om det er behov for en egen bestemmelse om positiv særbehandling av disse gruppene.

I internasjonal rett foreligger det hjemmel for å positivt særbehandle etniske grupper i Rasediskrimineringskonvensjonen artikkel 1 nr. 4. Denne bestemmelsen tillater positiv særbehandling, men påbyr samtidig at særbehandlingen skal opphøre når målet med særbehandlingen er oppnådd.

Utvalget ser for seg at man også i arbeidsmiljøloven innfører en presisering av at myndighetene har adgang til å iverksette spesielle tiltak eller gi særlige bestemmelser om positiv diskriminering i arbeidslivet uten at dette skal anses som diskriminering etter loven. Det kan være aktuelt for myndighetene å innføre bestemmelser eller gjennomføre konkrete tiltak som har til hensikt å stille enkelte av gruppene nevnt i artikkel 1 bedre enn de øvrige gruppene. Det er vanskelig å oppstille konkrete eksempler på dette, men man kan ikke se bort fra muligheten for at dette kan være relevant.

Tiltak og lovgivning for å fremme enkeltgrupper bør bare forekomme der fordelene ved dette er større enn fordelene ved at alle skal behandles likt.

Utvalget foreslår en bestemmelse om positiv særbehandling etter mønster fra likestillingsloven og forslag i Holgersen-utvalget. Fordi bestemmelsen er en unntaksregel skal den fortolkes snevert.

11.9 Forbud mot gjengjeldelser

11.9.1 Innledning

Utvalget har drøftet om vernet mot diskriminering også bør omfatte et vern som beskytter mot gjengjeldelse fra arbeidsgiver. Et slikt vern vil kunne sikre at den som hevder å være utsatt for diskriminering ikke i tillegg blir utsatt for gjengjeldelse fra den som utøver diskrimineringen, fordi vedkommende vil klage eller har klaget på diskrimineringen.

11.9.2 Direktivets bestemmelse

Direktivets artikkel 11 pålegger medlemsstatene å innføre nødvendige bestemmelser som beskyttelser mot gjengjeldelse fra arbeidsgiver fordi arbeidstaker har tatt opp, påklaget eller forfulgt en sak om forskjellsbehandling. Direktivet slår dermed fast at en effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering må innebære en beskyttelse mot gjengjeldelse. I henhold til direktivet skal arbeidstakere beskyttes ”... mod afskedigelse eller anden ufordelagtig behandling fra arbejdsgiverens side som reaktion på en klage inden for virksomheden eller enhver form for retsforfølging med det formål at sikre, at princippet om ligebehandling iagttages”.

11.9.3 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven har ingen generell beskyttelse mot gjengjeldelse. Noen bestemmelser beskytter imidlertid arbeidstaker mot visse typer gjengjeldelse. En arbeidstaker er beskyttet mot usaklig oppsigelse etter arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1 og mot avskjed etter § 66. Videre beskytter § 12 nr. 1 siste punkt arbeidstakeren mot trakassering eller annen utilbørlig opptreden.

NOU 2002: 12 om rettslig vern mot etnisk diskriminering bruker begrepet ”negativ gjengjeldelse” om ugunstig behandling fornærmede blir utsatt for fra den som utøver diskrimineringen.

Hva som legges i ”gjengjeldelse” vil variere avhengig av hvilken sammenheng det anvendes i. I folkeretten forstås begrepet som en motreaksjon mot et rettsstridig forhold.

11.9.4 Svensk og dansk rett

I Sverige er det tre lover fra 1999 som forbyr diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisk tilhørighet samt diskriminering av personer med funksjonshemming og diskriminering på grunn av seksuell legning.

Lovforslagene i SOU 2002:43 inneholder forslag til forbud mot ”repressalier”, som innebærer et vern for den som anmelder eller klager på diskrimineringen og den som medvirker til at saken blir utredet 8. Lovforslagene har også regler om erstatningsansvar i kapittel 6 ”Ogiltighet och skadestånd”. I § 5 heter det at ”Den som bryter mot förbudet mot repressalier i denna lag skall betala skadestånd till den som utsatts för repressalierne för den kränkning som repressalierne innebär och för den ekonomiska skada som uppkommer för den som repressalierne riktas mot.” 9

I Danmark er det i Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. foreslått inntatt en bestemmelse om forbud mot gjengjeldelse med følgende ordlyd:

”Udsættes en lønmodtager for ufordelagtig behandling eller ufordelagtige følger, herunder afskedigelse, fordi denne har fremsat krav om ligebehandling efter §§ 2-4, skal arbejdsgiveren betale en godtgjørelse.

Stk. 3. Godtgørelsen efter stk. 2, fastsættes under hensyntagen til lønmodtagerens ansættelsestid og sagens omstændigheder i øvrigt.”

11.9.5 Vurdering

For å gjennomføre rammedirektivet er det nødvendig å innføre et forbud mot gjengjeldelse – og reaksjoner ved brudd på forbudet – i norsk rett.

De som utsettes for forskjellsbehandling vil kanskje avstå fra å ivareta sine rettigheter på grunn av frykt for gjengjeldelser. Denne gruppen har derfor et beskyttelsesbehov. Tilsvarende gjelder andre arbeidstakere og tillitsvalgte som tar opp forskjellsbehandlingen uten selv å være rammet. (Se også SOU 2002:43 side 370.)

Utvalget har vurdert ulike begrep for å treffe disse situasjonene. Utvalget har blitt stående ved at gjengjeldelse er det mest dekkende begrepet på norsk.

Hva som skal regnes som gjengjeldelse vil bero på en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak, herunder eventuelt hva slags forhold det er mellom partene. Det avgjørende vil imidlertid være om handlingen kan ses som en følge av og motreaksjon på at den som opplever å ha blitt utsatt for diskriminering tar skritt for å forfølge saken.

Friheten til å forfølge en sak om diskriminering omfatter et hvert skritt i retning av å få en avklaring i diskrimineringssaken. Det kan for eksempel være å fremsette klage, enten internt eller til et tilsynsorgan, gå inn i forhandlinger, kontakte advokat eller tillitsvalgt eller gå til sak for domstolene.

Direktivet beskytter mot oppsigelse/opphør av arbeidsforholdet eller annen ugunstig behandling. Det handler således om handlinger og uttalelser som medfører skade eller ubehag for den enkelte. Dette kan være oppsigelse, degradering, mindre spennende arbeidsoppgaver, omplassering, økt arbeidsbelastning, urimelige krav på overtid med mer. Gjengjeldelsene må videre utgjøre en reaksjon fra arbeidsgivers side på en klage innenfor virksomheten eller annen form for rettsforfølgning.

Det er videre et krav om at det for å være gjengjeldelser foreligger en årsakssammenheng mellom den ugunstige behandlingen og det forhold at det er fremmet klage e.l. om diskriminering. Dersom det ikke foreligger årsakssammenheng, er det ikke tale om gjengjeldelser i direktivets forstand. Reaksjoner på en klage over diskriminering som innbærer en ugunstig behandling eller ugunstige konsekvenser for klageren, vil som utgangspunkt være å anse som en gjengjeldelse. Tilfeller hvor klageren har opptrådt grovt uaktsomt ved å fremsette en falsk eller useriøs klage eller anklage, faller utenfor vernet, selv om klageren faktisk er blitt utsatt for en form for gjengjeldelse.

Sanksjoner

Etter direktivets ordlyd skal medlemsstatene innføre ”nødvendige foranstaltninger” for å beskytte arbeidstakere mot gjengjeldelse. Det er opp til statene selv å avgjøre hva slags vern og hvilke sanksjoner som anses nødvendige for å sikre en effektiv overholdelse av direktivet. Sanksjonene må videre stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha en avskrekkende effekt, jf. direktivet (2000/78/EF) artikkel 17. Etter utvalgets forslag vil arbeidstaker som er utsatt for gjengjeldelser ha krav på erstatning, jf. utkastet § 54 J.

11.10 Bevisbyrde og opplysningsplikt

11.10.1 Delt bevisbyrde

Direktivets bestemmelser

Dersom arbeidstakeren kan fremføre faktiske omstendigheter som gir grunn til å anta at det er utøvd direkte eller indirekte forskjellsbehandling, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at dette ikke er tilfelle. Direktivet oppstiller altså i artikkel 10 et prinsipp om delt bevisbyrde. Artikkel 10 sier videre at dette ikke er til hinder for at medlemsstatene innfører bevisbyrdebestemmelser som er gunstigere for saksøker. Bevisbyrderegelen skal dessuten ikke anvendes i straffesaker.

Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 55 A, 5. ledd sier at dersom arbeidssøkeren kan påvise forhold som gir grunn til å tro at det foreligger forskjellsbehandling, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at dette ikke skyldes forhold som nevnt i annet ledd. Denne bestemmelsen om delt bevisbyrde ble endelig tatt inn i loven i forbindelse med at diskriminering pga. funksjonshemming ble inkludert i § 55 A.

Bestemmelsen må på bakgrunn av forarbeidene (Ot.prp. nr. 34 (2000-2001)) sannsynligvis forstås slik at dersom en arbeidssøker uten noen av kjennetegnene i artikkel 1 blir ansatt foran en som har samme eller tilsvarende kvalifikasjoner, men er funksjonshemmet eller har en annen hudfarge, går en ut fra at funksjonshemmingen osv. har vært utslagsgivende med mindre arbeidsgiveren kan vise til andre saklige grunner for utvelgelsen.

Arbeidsmiljøloven § 55 A har i 4. ledd en bestemmelse som er nært tilknyttet bevisbyrdebestemmelsen i 5. ledd. Arbeidsmiljøloven § 55 A, 4. ledd gir arbeidstaker som mener seg forskjellsbehandlet mulighet til å kreve at arbeidsgiver skriftlig opplyser om hvilken utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner for arbeidet den som ble ansatt har.

I forhold til sivile saker vedrørende brudd på arbeidsmiljøloven § 12, samt oppsigelsessaker iht. arbeidsmiljøloven § 61 og avskjedssaker iht. arbeidsmiljøloven § 66, gjelder ingen særskilte lovregler om bevisbyrde. Utgangspunktet er imidlertid at arbeidsgiver har bevisbyrden for at en oppsigelse er saklig eller en avskjed rettmessig.

Likestillingsloven har en bestemmelse om delt bevisbyrde i § 16, som sier at dersom det ”foreligger opplysninger som gir grunn til å tro at det har skjedd direkte eller indirekte forskjellsbehandling ved ansettelser eller i arbeidsforhold, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at forskjellsbehandlingen ikke er i strid med denne lov”.

Svensk og dansk rett

I det danske forslag til endring av lov om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet foreslås en ny § 7a, med regulering av bevisbyrde. Denne bestemmelsen tilsvarer teksten i direktiv 2000/78/EF artikkel 10.

I det svenske forslaget i SOU 2002:43 foreslås at de nye lovene skal inneholde separate bevisbyrdebestemmelser i forhold til direkte diskriminering, indirekte diskriminering og trakassering. Bestemmelsene om bevisbyrde i forhold til direkte diskriminering og trakassering er så godt som like, og knesetter et prinsipp om delt bevisbyrde. Bestemmelsen om bevisbyrde i forhold til indirekte diskriminering er noe annerledes formulert, og mer tilpasset indirekte diskriminering, men fastslår også delt bevisbyrde.

Vurdering og forslag

Arbeidsmiljøloven § 55 A har allerede en bestemmelse om delt bevisbyrde. Dette er hensiktsmessig fordi det i saker om diskriminering ofte vil kunne fremtre som uklart hva som har vært avgjørende for den handlingen som er foretatt, og det vil således være vanskelig for saksøker (arbeidssøker/arbeidstaker) å oppfylle sin bevisbyrde, ettersom det er den andre parten, saksøkte (arbeidsgiver), som sitter inne med opplysningene og kunnskapen om hva som faktisk har skjedd og hva som har vært avgjørende.

Denne tankegangen ligger også bak likestillingsloven § 16. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 77 (2000-2001)), sier følgende om denne bestemmelsen:

”Før bevisbyrden går over på arbeidsgiver må klager legge fram opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven. Dette innebærer at bevisbyrden går over på arbeidsgiver noe tidligere enn det som har vært tilfelle før. Det vil være tilstrekkelig at det er framlagt opplysninger som gir holdepunkter for at det har forekommet ulik behandling i strid med likestillingsloven.(...) Når det foreligger opplysninger som gir grunn til å tro at det har skjedd direkte eller indirekte forskjellsbehandling ved ansettelser eller i arbeidsforhold, er det opp til arbeidsgiver å sannsynliggjøre at forskjellsbehandlingen ikke er i strid med denne lov. Med sannsynliggjøre menes bevisovervekt eller mer enn 50 % sannsynlighet.(...) Dersom arbeidsgiveren ikke klarer å gi en tilfredsstillende forklaring på hvorfor man har valgt å ansette en person med dårligere formelle kvalifikasjoner enn kvinnen, er det arbeidsgiveren som får avgjørelsen mot seg.”

Utvalget har merket seg at lovteksten i likestillingsloven § 16 og arbeidsmiljøloven § 55 A er ulikt formulert. Likestillingsloven § 16 har formuleringen ”Hvis det foreligger opplysninger som gir grunn til å tro...”, mens arbeidsmiljøloven § 55 A, 5. ledd har formuleringen ”Dersom arbeidssøkeren kan påvise forhold som gir grunn til å tro”. Direktivets formulering er: ”(...) når en person (...) fremfører faktiske omstændigheter, som giver anledning til å formode at der er utøvet...”.

Det kan på denne bakgrunn reises spørsmål om formuleringen i nåværende arbeidsmiljølov § 55 A, 5. ledd stiller for strenge krav til saksøkers del av bevisbyrden, i og med at formulering er satt til påvise, som i normal språkbruk vil kunne anses å inneholde et strengere beviskrav enn formuleringene i likestillingsloven § 16 og direktivets artikkel 10. Forarbeidene til § 55 A, 5. ledd i Ot.prp. nr. 34 (2000-2001) tyder imidlertid på at en slik tolkning ikke er tilsiktet. Lovteksten sier dessuten ikke at arbeidstaker skal påvise at det har funnet sted forskjellsbehandling, men bare påvise forhold som gir grunn til å tro at det foreligger forskjellsbehandling. Teksten i § 55 A, 5. ledd vil således etter formodningen være i tråd med direktivets artikkel 10.

Arbeidsmiljøloven § 55 A, 4. ledd gir arbeidstakeren rett til å kreve at arbeidsgiveren skriftlig opplyser om hvilken utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner den som ble ansatt har. Denne informasjonen vil i de fleste tilfeller inneholde en tilstrekkelig indikasjon for arbeidstakeren til å etablere en ”presumsjon for diskriminering” i strid med § 55 A.

Holgersen-utvalget er av den oppfatning at bevisbyrdebestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 55 A er egnet til å misforstå på to punkter. For det første ved ordet ”påvise”, som kan indikere at beviskravet for arbeidstaker er strengere enn det egentlig er ment å være, og for det andre fordi man i § 55 A bruker formuleringen ”...må arbeidsgiver sannsynliggjøre at dette ikke skyldes forhold som nevnt i andre ledd” (vår uth.) under beskrivelsen av arbeidsgivers bevisbyrde. Når arbeidsgiver må sannsynliggjøre at den ulike behandlingen ikke skyldes ett eller flere av forholdene nevnt i annet ledd, vil dette etter Holgersen-utvalgets mening lede tanken hen på direkte diskriminering, mens bestemmelsen som sådan også rammer indirekte diskriminering. Holgersen-utvalget foreslår derfor følgende bestemmelse i utkast til lov mot etnisk diskriminering § 6:

”Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering i strid med § 3, skal slik diskriminering anses som bevist, med mindre den som har utført handlingen sannsynliggjør at det likevel ikke har funnet sted diskriminering i strid med denne lov.

Første ledd gjelder tilsvarende når noen mener seg utsatt for negativ gjengjeldelse etter § 5”.

Når det gjelder domstolsbehandling av saker om forskjellsbehandling som i dag ikke går inn under arbeidsmiljøloven § 55 A, men som er en del av direktivet, har loven ingen spesifikke bestemmelser om bevisbyrde, verken i forhold til søksmål i forbindelse med brudd på § 12 (for diskriminering ved trakassering), ved øvrig diskriminering under arbeidsforholdet, eller ved domstolsbehandling av oppsigelses- og avskjedssaker. Det vil i praksis si at saksøkeren har bevisbyrden for at det er en sammenheng mellom forskjellsbehandlingen og ett eller flere av de forhold som er nevnt i direktivet artikkel 1, ved forskjellsbehandling som ikke omfattes av § 55 A.

For å gjennomføre direktivet må man etter utvalgets oppfatning ta inn bestemmelser om delt bevisbyrde for alle typer diskriminering, ikke bare diskriminering ved ansettelse, som er regulert i § 55 A.

Uvalget har i sitt utkast til § 54 I basert seg på arbeidsmiljøloven § 55 A, 5. ledd, og vil pga. den lovtekniske oppbyggingen av bestemmelsene om ikke-diskriminering som et eget kapittel, gjøre bestemmelsen om delt bevisbyrde gjeldende ved saker om diskriminering i alle faser i arbeidsforholdet. For å forhindre eventuelle misforståelser i forhold til beviskravet har ordet ”påvise” blitt erstattet med ordet ”fremlegge”.

11.10.2 Opplysningsplikt

Regelen om opplysningsplikt for arbeidsgiver i arbeidsmiljøloven § 55 A fjerde ledd ble tatt inn ved lovendring 30. april 1998. 10 Bakgrunnen er at det ved ansettelse i det private ikke gjelder noen generell plikt for arbeidsgiver til å legge fram opplysninger om på hvilket grunnlag den som velges til stillingen ble foretrukket fremfor de andre søkerne. Arbeidssøkende som føler seg diskriminert i forbindelse med en ansettelse har derfor uten en slik rett til opplysninger liten mulighet til å foreta en vurdering av om det foreligger en usaklig forskjellsbehandling, eller om vurderingen ligger innenfor det loven tillater. Departementet innførte på denne bakgrunn en regel om opplysningsplikt for arbeidsgiver, etter mønster fra likestillingsloven og ansettelser i det offentlige. Opplysningsplikten omfatter kun de klart konstaterbare kvalifikasjoner den ansatte har, som f.eks. utdannelse og praksis.

Arbeidsmiljøloven § 55, fjerde ledd tilsvarer likestillingsloven § 4, tredje ledd. Holgersen-utvalget foreslår også en likelydende bestemmelse i forslag til lov mot etnisk diskriminering § 7.

Bestemmelsen har ingen parallell i rammedirektivet. Utvalget ser imidlertid ingen grunn til å oppheve bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 55 A fjerde ledd, da den anses som en viktig bestemmelse for ivaretakelse av rettssikkerheten til personer som mener seg diskriminert i strid med ikke-diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Utvalget foreslår derfor at regelen opprettholdes.

11.11 Dialog mellom partene i arbeidslivet

Ifølge rammedirektivets artikkel 13 plikter statene i overensstemmelse med nasjonale tradisjoner og nasjonal praksis, å sørge for passende tiltak for å tilskynde til dialog mellom partene i arbeidslivet med henblikk på å ”fremme likebehandling, herunder gjennom tilsyn med praksis på arbejdspladserne, kollektive overenskomster, regler for god opførsel, forskning eller udveksling af erfaringer og god praksis”. Bestemmelsen oppstiller ikke konkrete krav til tiltak i denne sammenheng.

Utvalget viser til at arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i norsk arbeidsliv har felles interesse i å fremme prinsippet om likebehandling og å forhindre diskriminering. Utvalget legger til grunn at direktivets krav er tilfredsstillende oppfylt gjennom de etablerte kanaler for dialog og samarbeid mellom partene i arbeidslivet.

11.12 Sanksjoner

11.12.1 Sanksjonsforpliktelsene i direktivet

Etter rammedirektivets artikkel 17 er medlemsstatene forpliktet til å fastsette sanksjoner og sikre iverksettelse av disse. Sanksjonene, som kan innebære erstatning, skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, jf. EU/EØS-rettens effektivitetsprinsipp (jf. EF-traktaten artikkel 10 11). Bestemmelsen forplikter ikke medlemsstatene til å innføre strafferettslige sanksjoner.

For å fastlegge det nærmere innholdet i disse kravene, er det av interesse å se på kravet til sanksjoner etter direktivene om likebehandling av kvinner og menn. Når det gjelder sanksjoner i form av erstatning har EF-domstolen generelt lagt til grunn at erstatningen skal sikre en reell og effektiv rettsbeskyttelse, at den har en avskrekkende virkning på arbeidsgiver og at den under alle omstendigheter er tilstrekkelig stor i forhold til det tap arbeidstakeren eller arbeidssøkeren har lidt.

EF-domstolen har lagt til grunn at hensynet til en effektiv gjennomføring av diskrimineringsforbudet krever et objektivt ansvar, dvs et ansvar uten krav til skyld, jf. Christel Kirkøen; Kravet om effektiv sanksjonering ved brudd på prinsippet om likebehandling av kjønn (Avhandling, 2002) 12 En sak som illustrerer dette er Dekker-saken (C-177/88). Enhver tilsidesettelse av diskrimineringsforbudet skal ifølge domstolen være fullt ansvarspådragende. I norsk rett er dette med virkning fra 1. juli 2002 fulgt opp ved innføring av et objektivt erstatningsansvar i likestillingsloven. Det fremgår av forarbeidene til lovendringen 13 at innføringen av et objektivt ansvar for arbeidsgiver etter departementets syn var nødvendig for å oppfylle norske forpliktelser etter EØS-avtalen. Tilsvarende er fulgt opp i både dansk, finsk og svensk regelverk vedrørende erstatning for brudd på forbudet mot kjønnsdiskriminering i arbeidsforhold. I dansk og svensk lovgivning om forbud mot diskriminerings på andre grunnlag er det heller ikke krav til skyld.

11.12.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 55 A har i 6. ledd en bestemmelse som gir rett til å kreve erstatning etter de alminnelig regler ved overtredelse av § 55 A, 2. ledd om diskriminering ved ansettelse. Videre følger det av rettspraksis at en arbeidstaker som har vært utsatt for trakassering kan ha krav på erstatning fra arbeidsgiver på visse vilkår.

Det vises til ”Falkendommen” Rt.1997 s. 786, ”Moelven Mjøsbruk-dommen” Rt.1993 s. 616, og ”Apotekerdommen” Rt.1997 s. 1506. Uttalelser i disse dommene tyder imidlertid på at man i dagens rettstilstand ikke har hjemmel til å tilkjenne erstatning for ikke-økonomisk tap ved brudd på arbeidsmiljøloven § 12, med mindre slikt krav reises i forbindelse med en oppsigelsessak. Hjemmel for erstatning for ikke-økonomiske forhold vil enten være arbeidsmiljøloven § 62, som forutsetter at det foreligger en usaklig oppsigelse, eller skadeserstatningsloven §§ 3-5 eller 3-6.

Ved diskriminering i tilknytning til oppsigelse/avskjed kan en arbeidstaker gå til sivil sak med krav om at oppsigelsen eller avskjeden skal kjennes ugyldig. Arbeidstakeren kan dessuten kreve erstatning for økonomisk tap, og erstatning for ikke-økonomiske forhold. Dette følger av arbeidsmiljøloven § 62 og § 66. Likestillingsloven § 17 har en tilsvarende bestemmelse ved forskjellsbehandling pga. kjønn.

Likestillingsloven § 17 har nå følgende ordlyd:

Ӥ17 (Erstatningsansvar)

Arbeidssøker eller arbeidstaker som er blitt forskjellsbehandlet i strid med §§3-6 har krav på erstatning uten hensyn til arbeidsgiverens skyld. Erstatningen fastsettes til det beløp som under hensyn til det økonomiske tap, arbeidsgiverens og arbeidstakerens eller arbeidssøkerens forhold og omstendighetene for øvrig er rimelig.

Før øvrig gjelder de alminnelige regler om skadeerstatning ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av denne lovs bestemmelser.”

Bestemmelsen gjelder ikke ved brudd på forbudet mot seksuell trakassering. Ifølge Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) taler rettsikkerhetsmessige hensyn mot et ansvar uavhengig av skyld i denne typen saker som har en annen karakter enn andre tilfeller av kjønnsdiskriminering, blant annet fordi det oppleves som særlig belastende å få en påstand om seksuell trakassering mot seg.

I forslaget til ny lov mot etnisk diskriminering foreslår Holgersen-utvalget innført både objektivt oppreisningsansvar og erstatning etter de vanlige regler:

Ӥ16 Oppreisning og erstatning

Den som handler i strid med §§ 3 eller 5 kan pålegges å betale oppreisning til fornærmede. Oppreisningen fastsettes til det beløp som finnes rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig.

Erstatning for økonomisk tap som følge av brudd på denne lov kan kreves etter de alminnelige erstatningsregler.”

11.12.3 Utvalgets vurdering og forslag

Etter utvalgets vurdering vil effektive og virkningsfulle reaksjoner mot diskriminering i arbeidslivet først og fremst være sivilrettslig basert. I mange tilfeller vil en sivilrettslig reaksjon være mer effektiv enn straff, blant annet fordi kravene til bevis kan settes slik at vernet mot diskriminering blir reelt. Med de strenge beviskrav som stilles i strafferetten vil det ikke være tilstrekkelig å bygge et effektivt vern mot diskriminering bare på slike reaksjoner. I tillegg kommer at straff ikke bør anvendes mer enn høyst nødvendig. Det foreligger etter utvalgets syn ikke noe spesielt behov for å kriminalisere diskriminering i arbeidslivet, ut over det som i dag følger av arbeidsmiljøloven § 85 og straffeloven. I likhet med Holgersen-utvalget har utvalget derfor særlig vurdert å basere reaksjonssystemet på erstatningsregler og regler om oppreisning for ikke-økonomisk skade.

Erstatning for økonomisk tap

Et samlet utvalg er enige om at i de tilfeller hvor den krenkede faktisk lider et økonomisk tap ved diskrimineringen, vil de alminnelige erstatningsregler i norsk rett komme til anvendelse på vanlig måte. Det innebærer at arbeidsgiver kan bli erstatningsrettslig ansvarlig etter reglene i skadeerstatningsloven av 13. juni 1969, nr. 26, og etter alminnelige ulovfestede erstatningsregler.

Arbeidsmiljøloven § 55 A fastsetter at en arbeidssøker kan kreve erstatning etter de alminnelige regler dersom arbeidsgiver ved ansettelse har forskjellsbehandlet søkere på grunn av rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse m.v. Prinsippet om at arbeidsgiver vil være erstatningsansvarlig for forskjellsbehandling ved ansettelse som skyldes nærmere angitte diskrimineringsgrunner, er således en videreføring av prinsippet i § 55 A. Dersom det finner sted forskjellsbehandling på grunn av kjønn, vil den diskriminerte ha krav på erstatning i medhold av likestillingsloven § 17.

Ved usakelige oppsigelser, kan arbeidstaker kreve erstatning for økonomisk tap med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 62. Tilsvarende gjelder ved urettmessig avskjed, jf. arbeidsmiljøloven § 66 nr. 5.

I den alminnelige erstatningsretten stilles det krav om skyld som betingelse for erstatning, med mindre loven særskilt åpner for objektivt erstatningsansvar. Et slikt unntak fra skyldkravet finner vi i arbeidsmiljøloven § 62, 2. ledd, som sier følgende: ”Er oppsigelsen usaklig, kan arbeidstaker kreve erstatning”. Dette betyr at usaklighet er både et nødvendig og et tilstrekkelig vilkår for erstatning. Tilsvarende bestemmelse finner vi ikke i arbeidsmiljøloven § 55 A. Her henvises arbeidssøkeren til å kreve erstatning etter de alminnelige regler. En person som mener seg forbigått ved ansettelse på grunn av hudfarge eller funksjonshemming kan i prinsippet således ikke tilkjennes erstatning med mindre forbigåelsen er uaktsom fra arbeidsgivers side, da man etter alminnelig erstatningsrettslige regler oppstiller et krav om uaktsomhet. Arbeidsgiver kan etter de alminnelige reglene også være ansvarlig på objektivt grunnlag, jf. blant annet skadeserstatningsloven § 2-1.

Erstatning for ikke-økonomisk skade

Utvalget har delt seg i spørsmålet om det er grunnlag for en særregel som innebærer at den diskriminerte kan kreve oppreisning for ikke-økonomisk skade uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Utvalgets flertall, medlemmene Andreassen, Bakke, Bjergene, Borgerud, Bøhagen, Haaland, Kvam, Leveraas, Nygård, Nymo, Sundnes og Svendsen viser til at oppreisning for ikke-økonomisk skade fremstår som en hensiktsmessig reaksjon ved brudd på diskrimineringsforbudet. Utvalgets flertall viser til den begrunnelse som er gitt av Holgersen-utvalget i NOU 2002: 12. Med ” oppreisning” menes et vederlag fastsatt av domstolene, som kompensasjon for den krenkelse som er påført den diskriminerte. Oppreisningen kan sees som en form for gjenopprettelse for den diskriminering vedkommende har vært utsatt for. Videre utgjør den en reaksjon overfor arbeidsgiver, som vil kunne virke preventivt og som en rimelig oppgjørsform for den krenkende. Hvor sterk sanksjonen skal være vil variere i forhold til diskrimineringens grovhet. Det vises i denne sammenheng til de elementer som skal tas i betraktning ved utmålingen.

Hovedregelen i utkastet innebærer at enhver overtredelse av diskrimineringsforbudet i utgangspunktet kan medføre oppreisning. Ordningen vil gjelde både tilfeller av direkte og indirekte diskriminering, samt ved brudd på forbudet mot gjengjeldelse.

Forslaget er ikke begrenset til de særlig grove tilfellene eller til gjentatte tilfeller. Foreligger det et brudd mot diskrimineringsforbudet eller forbudet mot gjengjeldelse, er i utgangspunktet også grunnlaget for oppreisning klart. Det er flertallets forutsetning at brudd på disse diskrimineringsbestemmelsene som den store hovedregel skal medføre oppreisning. Utmålingen vil likevel kunne variere sterkt, og i enkelte tilfeller vil domstolene kunne komme til at det ikke skal gis oppreisning til tross for at det foreligger brudd på loven. Det vises til tilsvarende vurderinger i Holgersen-utvalgets innstilling i NOU 2002: 12, pkt. 14.2.

Utmåling av oppreisningsbeløpet

Etter utkastet fastsettes oppreisningen til det beløp retten finner rimelig. Dette vil i høy grad være skjønnsmessig og domstolene vil kunne ta hensyn til en rekke forhold i helhetsvurderingen ved fastsettingen av oppreisningens størrelse.

Arten og alvorlighetsgraden av de diskriminerende handlinger må stå sentralt i vurderingen. Hvorvidt arbeidsgiver har hatt til hensikt å diskriminere eller ikke bør også tillegges vekt. Når noen med vitende og vilje foretar en diskriminerende handling, er det viktig at dette markeres ved en streng reaksjon. Arbeidsgivers forhold bør således ha en vesentlig betydning for utmålingen av oppreisningsbeløpet. Dette gjelder ikke bare i skjerpende retning. Det må også tas hensyn til særskilt formildende forhold ved arbeidsgivers situasjon.

Også forhold på arbeidstakerens eller den fornærmedes side vil kunne trekkes inn. I NOU 2002: 12 uttales om dette:

”Forhold på fornærmedes side vil også kunne trekkes inn. Det er blant annet klart at den som blir diskriminert etter å ha provosert gjerningspersonen, kanskje sterkt, må tåle å få en mindre oppreisning enn den som uprovosert blir diskriminert på samme måte. I provokasjonstilfeller der begge har vært ”like gode” vil tilsynsmyndighetene/domstolene ha anledning til ikke å pålegge gjerningspersonen å betale oppreisning i det hele tatt.”

Utvalget er enig i denne vurderingen.

Bestemmelsen om utmåling av erstatningsbeløpet tilsvarer i store trekk arbeidsmiljøloven § 62, 2. ledd, men slik at det ikke skal tas hensyn til eventuelt økonomisk tap. I forarbeidene til arbeidsmiljøloven er det markert at kompensasjonen skal være en ” billighetserstatning hvor ikke-økonomiske forhold skal tas i betraktning”, i Ot.prp. nr. 41 (1975-76) s. 75.

Den praksis som har utviklet seg i domstolene når det gjelder erstatning for ikke-økonomiske forhold i medhold av arbeidsmiljøloven § 62, 2. ledd og § 66. nr. 5 vil kunne gi en viss veiledning ved utmåling av erstatning etter utkastets bestemmelse.

Utvalgets mindretall, medlemmene Meyer, Røine og Strøm slutter seg ikke til forslaget om et objektivt erstatningsansvar for brudd på bestemmelsene i dette kapittelet, og er av den oppfatning at en slik bestemmelse ikke er nødvendig for å oppfylle en minimumsimplementering av direktivet.

Disse medlemmene vil særlig peke på at kombinasjonen av ”delt” bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar bryter radikalt med hovedregelen i norsk erstatningsrett og derfor må anses som svært betenkelig ut fra hensynet til rettssikkerheten. Utgangspunktet i norsk erstatningsrett er at det kreves skyld (uaktsomhet ) hos skadevolder for å kunne kreve erstatning, og for å kreve erstatning for ikke økonomisk tap er kravet normalt forsett eller grov uaktsomhet. Det bør derfor kreves en grundig analyse og vurdering av konsekvensene for virksomhetene, arbeidstakerne/søkerne og rettsapparatet før en innfører en så ”radikal” endring i rettstilstanden. Utvalget har heller ikke hatt tilstrekkelig tid til å vurdere konsekvensene av et lovforslag om objektivt erstatningsansvar, og ovennevnte medlemmer kan derfor ikke slutte seg til det. Disse medlemmene er således av den oppfatning at man bør begrense virkningen av forskjellsbehandlingen til at det kan kreves erstatning etter gjeldene erstatningsrettslige regler.

Det er særlig i to hovedtyper av saker ovennevnte medlemmer finner det svært betenkelig at det innføres et objektivt ansvar. Det ene er i de såkalte trakasseringssaker, det andre er i ansettelses- og forfremmelsessakene.

Trakasseringssaker er erfaringsmessig svært kompliserte bevismessig, og det vil ofte være slik at det står ord mot ord. I tillegg vil sakene normalt inneholde alvorlige beskyldninger mot arbeidsgiver eller andre arbeidskollegaer. Det er svært betenkelig, særlig fra et rettsikkerhetssynspunkt at en her skal kunne bli dømt på objektivt grunnlag. For den som eventuelt blir dømt for trakassering/diskriminering uten at det nødvendigvis er noe å bebreide vedkommende, vil dette oppleves svært belastende. Spesielt ille blir det når bevisbyrden også foreslås ”delt” i disse sakene. Det vil ofte være vanskelig å ”bevise” sin uskyld.

I denne sammenheng vises det til bestemmelsen om seksuell trakassering i likestillingslovens § 8a siste ledd, som uttrykkelig sier: ” Reglene om bevisbyrde i § 16 og objektivt ansvar i § 17 første ledd kommer ikke til anvendelse ved håndheving av denne bestemmelsen.” Denne bestemmelsen ble endret så sent som i juni 2002, blant annet for å tilpasse seg EU-retten.

En bestemmelse om objektivt ansvar kombinert med ”delt” bevisbyrde i disse saker, vil etter ovennevnte medlemmers oppfatning sannsynligvis føre til en betydelig øking av rettssaker på dette området. Fordi disse sakene også ofte er en stor belastning for arbeidsmiljøet i virksomhetene, er det viktig at en ikke får en rekke mer eller mindre ubegrunnede søksmål. Dette kan igjen føre til at noen arbeidsgivere kvier seg for å ansette personer som etter direktivets målsetting trenger et økt vern.

I ansettelsessaker er det ofte svært mange søkere til en og samme jobb. Det medfører at det ikke alltid er mulig eller økonomisk forsvarlig å foreta en grundig vurdering av alle søkerne. Det vil således lett kunne forekomme at arbeidsgiver kommer i skade for å forbigå en med svært gode kvalifikasjoner. Svært ofte vil det ikke bare være objektive kriterier som ligger til grunn for den vurdering som gjøres i en ansettelsessituasjon.

Objektive kriterier, som eksamensvitnesbyrd, utdannelse, dokumentert erfaring mv. er bare en del av beslutningsgrunnlaget for en ansettelse. Like viktig, noen ganger viktigere, er subjektive forhold som samarbeidsevner, motivasjon, referanser og personlig kjemi. Det er egenskaper som kommer frem på intervju, men som det ofte er vanskelig å føre bevis for. Arbeidsgiver må derfor gis et vidt rom for skjønn ved ansettelser/forfremmelser. Frykten for at en domstol skal kunne overprøve disse vurderingene, og at dette kan få som konsekvens at en blir idømt erstatning uten at en har hatt til hensikt å diskriminere/forskjellsbehandle, vil kunne medføre at en rekke virksomheter vil ty til andre måter enn åpne utlysninger når de har behov for arbeidskraft. Dette vil særlig ramme de grupper som har størst problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet.

Søksmålsfrister

I den grad det hevdes å foreligge en diskriminering i strid med forbudet i utkastets § 54 A nr. 1 i forbindelse ved oppsigelse, kommer de særskilte søksmålsfrister i arbeidsmiljøloven § 61 til anvendelse. Tilsvarende gjelder for de øvrige særlige søksmålsfrister i arbeidsmiljøloven, jf. f.eks. arbeidsmiljøloven § 55 K nr. 3, § 58 A nr. 4 og § 67 nr. 6.

På grunn av den knappe tidsfristen har utvalget ikke hatt anledning til å diskutere søksmålsfrister i forbindelse med erstatningskrav i sin fulle bredde. Utvalget vil i forbindelse med den endelige innstillingen vurdere spørsmålet om det er behov for særskilte søksmålsfrister.

Ugyldighet

Etter rammedirektivet artikkel 16 b) skal medlemsstatene sørge for at alle bestemmelser som strider mot prinsippet om likebehandling, og som inngår i kontrakter, kollektive avtaler, virksomheters interne reglementer eller vedtekter for selvstendige næringsdrivende og for arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, medfører ugyldighet eller må endres.

Det fremgår at bestemmelsen gjelder innholdet i alle typer avtaler mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som for eksempel individuelle arbeidsavtaler og tariffavtaler. Den gjelder også for reglementer og vedtekter, både slike som arbeidsgiver ensidig har bestemt og slike som har fremkommet ved drøftinger mellom partene. Bestemmelsen gjelder også utenfor relasjonen arbeidsgiver og arbeidstaker. Utgangspunktet er at alle typer avtaler som ligger innenfor direktivets virkeområde kan føre til ugyldighet eller må endres dersom de inneholder diskriminerende bestemmelser.

Ugyldighet vil innebære at en diskriminerende regel ikke kan påberopes med rettslig virkning av eller mot noen. Diskriminerende bestemmelser i en avtale medfører ugyldighet for den bestemmelsen, men ikke for avtalen som sådan.

Ugyldighetsvirkningen inntrer ikke automatisk i form av noen nullitetsvirkning. Utgangspunktet er at den som hevder at en bestemmelse i avtale m.m. er diskriminerende, må ta opp saken på vanlig måte. I forhold til individuelle avtaler, må således den som mener at avtalen har diskriminerende bestemmelser for han eller henne, eventuelt reise sak for domstolene med påstand om ugyldighet.

Når det gjelder tvister om innholdet i tariffavtaler er utgangspunktet at søksmålskompetansen ligger hos partene i tariffavtalen, dvs en arbeidsgiver/arbeidsgiverorganisasjon og arbeidstakerorganisasjon. Etter de alminnelige regler vil den forståelse av en tariffavtale som er fastslått i Arbeidsrettens domsslutning være bindende for partene i enhver individuell arbeidsavtale som bygger på tariffavtalen. Det gjelder også ved etterfølgende behandling av individrettslige tvister for de alminnelige domstoler, jf. arbeidstvistloven § 9 annet ledd. Etter utvalgets syn må en arbeidstaker kunne reise søksmål ved de alminnelige domstolene når det gjelder en bestemmelse i tariffavtalen med påstand om ugyldighet dersom han mener bestemmelsen er diskriminerende for ham.

Det følger av artikkel 16 a) i rammedirektiv mot diskriminering at medlemsstatene skal vedta nødvendige tiltak for å sikre at ”alle love og administrative bestemmelser” som er i strid med prinsippet om likebehandling ”erklæres eller kan erklæres ugyldige eller endres”. Dette betyr at lover, forskrifter m.v. ikke kan være direkte eller indirekte diskriminerende på grunn av religion, livssyn, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering. I den utrekning slike regler finnes er de ugyldige og skal oppheves.

Utvalget ønsker ikke å foreslå en bestemmelse i arbeidsmiljøloven tilsvarende direktivets artikkel 16 a). Utvalget vil imidlertid anbefale at departementet sender en anmodning til samtlige departementer om å gjennomgå lovgivningen på hvert sitt ansvarområde, med sikte på å identifisere og oppheve eventuelle lovbestemmelser som er i strid med prinsippet om likebehandling.

11.13 Håndheving

11.13.1 Klageadgang iht. direktivet

Rammedirektivet stiller kun krav om at personer som mener seg krenket skal kunne bringe saken inn for rettslige og/eller administrative instanser, eller der det er hensiktsmessig, til forliksinstanser som har til formål å håndheve forpliktelsene som direktivet oppstiller, jf. artikkel 9. Klage kan fremmes også etter at den angivelige diskriminering har opphørt.

11.13.2 Gjeldende rett

Gjeldende forbud mot diskriminering i arbeidsmiljøloven § 55 A anses å være privatrettslig, og personer som mener seg krenket i forhold til denne bestemmelsen er i hovedsak henvist til å reise sivilt søksmål mot arbeidsgiver (§ 55 A nr. 6). Det er imidlertid lagt til grunn at Arbeidstilsynet kan gi visse pålegg med hjemmel i § 55 A, for eksempel pålegg om at en stilling som er utlyst på ulovlig måte, skal utlyses på nytt i samsvar med § 55 A. Arbeidstilsynet anses imidlertid ikke å ha tilsynskompetanse i forhold til arbeidsmiljøloven § 55 A, 2.-6. ledd.

Trakasseringsforbudet i arbeidsmiljøloven § 12 er imidlertid en offentligrettslig bestemmelse, som i utgangspunktet er underlagt Arbeidstilsynets tilsynskompetanse.

Oppsigelse som alene har sin bakgrunn i at en person for eksempel er homofil eller av en annen etnisk bakgrunn vil normalt ikke være saklig etter norsk rett (arbeidsmiljøloven § 60 nr. 1), og diskriminering ved oppsigelse vil således håndheves ved at arbeidstakeren fremmer søksmål iht. arbeidsmiljøloven § 61.

I slike saken kan man kan også henvende seg til Senter mot etnisk diskriminering (SMED) dersom man mener seg diskriminert pga. ”trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse”, men SMED har ikke vedtaksmyndighet i konkrete saker.

Dersom en person mener seg forskjellsbehandlet i forbindelse med tilsetting i offentlig virksomhet, vil han/hun kunne klage saken inn for Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen har ikke avgjørelsesmyndighet men kan komme med anbefalinger om oppfølging.

Brudd på likestillingslovens forbud mot diskriminering på grunn av kjønn, håndheves av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling.

11.13.3 Utvalgets vurdering og forslag

Generelt

Rammedirektivet oppstiller ikke krav om at det skal utpekes uavhengige tilsynsorganer for behandling av saker om diskriminering, slik direktivet mot etnisk diskriminering artikkel 13 gjør.

Etter rammedirektivet er det tilstrekkelig med en adgang for personer som mener seg krenket til å ta saken til domstolene gjennom sivilt søksmål. For å gjennomføre rammedirektivet vil det være tilstrekkelig å videreføre dagens rettstilstand jf. arbeidsmiljøloven § 55 A, 6. ledd. Håndheving gjennom adgang til å fremme sivil sak vil bli knesatt gjennom lovutkastets bestemmelse om erstatning, jf. kapittel 11.12 (utkastets § 54 J).

Holgersen-utvalget foreslår i NOU 2002: 12 at det opprettes to nye organer for behandling av saker om etnisk diskriminering; Diskrimineringstilsynet og Klagenemnd for etnisk diskriminering. Forslaget gjennomfører rådsdirektiv 2000/43/EF som ifølge artikkel 13 krever at statene utpeker ett eller flere organer for fremme av likebehandling av alle – ingen skal forskjellsbehandles pga. rase eller etnisk opprinnelse.

Parallelt med høringen av Holgersen-utvalgets innstilling er det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal utrede et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet.

Arbeidslivslovutvalget vil imidlertid anbefale at de aktuelle utvalgsarbeider og lovforslag på diskrimineringsområdet sees i en bredere sammenheng, og at det vurderes en helhetlig lovregulering og håndheving av diskrimineringsvernet i Norge, se nærmere omtale av problemstillingen i kapittel 4.3.

Utvalget viser til at det i Sverige p.t. pågår et større utredningsarbeid mht. helhetlig lovgivning og tilsyn/håndheving på diskrimineringsområdet, se nærmere omtale i kapittel 10.2.3.

Spørsmålet om opprettelse av et felles eller samordnet organ for håndhevelse av diskrimineringsbestemmelsene drøftes også på EU-nivå. EU-kommisjonen har initiert utarbeidelsen av en rapport som kom i mai 2002 ”Specialised bodies to promote equality and/or combat discrimination”.Rapporten anbefaler at felles organer for håndheving av diskrimineringsbestemmelsene og fremme av ikke-diskriminering opprettes for samlet å arbeide mot alle typer diskriminering, og at man ikke deler opp håndhevingsorganene etter type diskrimineringsgrunn. Rapporten omhandler også forholdet til brukerne, og konkluderer med at organene i tillegg til å bistå ved enkeltsaker, også bør jobbe langsiktig med diskrimineringsspørsmål i samfunnet, de bør ha mulighet til å drive en viss grad av forskning, og dessuten til å ta opp generelle diskrimineringsspørsmål for å sette fokus på diskriminering og reise debatt.

Arbeidstilsynets tilsynskompetanse

Arbeidstilsynet har i dag tilsyns/vedtakskompetanse i saker om trakassering etter arbeidsmiljøloven § 12. Av hensyn til sammenhengen i regelverket foreslår utvalget at Arbeidstilsynet har en tilsvarende kompetanse etter det nye kapittel X A, jf. kapittel 11.4.4. Dette innebærer at Arbeidstilsynet får tilsyns/vedtakskompetanse for den del av diskrimineringsforbudet som er definert som trakassering i utkastet § 54 B nr. 3.

Det er imidlertid ikke noen automatikk i at Arbeidstilsynet skal før tilsyn etter de øvrige bestemmelsene i det nye kapittel X A.

Når det gjelder brudd på § 12 vil Arbeidstilsynet ikke ha kapasitet til å følge opp alle henvendelser de mottar på dette området, da disse sakene ofte er svært ressurskrevende. Brudd på § 12 er straffbart (jf. arbeidsmiljøloven kapittel XIV og straffeloven § 48 a), og både arbeidstaker og Arbeidstilsynet kan anmelde en virksomhet på grunn av overtredelse av arbeidsmiljøloven § 12.

I forhold til diskriminering ved ansettelse og oppsigelse/avskjed må kravene i artikkel 9 trolig anses oppfylt i dagens rettstilstand. Man kan fremme sak overfor domstolene dersom man mener seg diskriminert pga. de i artikkel 1 nevnte forhold, ved ansettelse (§ 55 A, 6. ledd) og ved oppsigelse (§ 61) og avskjed (§ 66).

Utvalget mener det kan reises spørsmål om tvister vedrørende ikke-diskrimineringsreglene bør være underlagt systemet i arbeidsmiljøloven § 61 B om særskilt arbeidslivskyndig meddommerutvalg. Dette spørsmålet bør imidlertid vurderes i sammenheng med utvalgets øvrige behandling av § 61 B om ordningen med særskilte tingretter og meddommerutvalg.

11.14 Organisasjoners representasjon/søksmålskompetanse

11.14.1 Direktivets bestemmelser

Rammedirektivets artikkel 9 nr. 2 sier at foreninger, organisasjoner eller andre juridiske personer, som etter nasjonale regler har en legitim interesse i å sikre at direktivets bestemmelser overholdes – enten på vegne av eller til støtte for klagere med dennes godkjennelse – har rett til å tre inn som part i klagen til rettslige eller administrative instanser med sikte på håndhevelsen av forpliktelsene i henhold til direktivet. Bestemmelsen er satt for å sikre personers rettsbeskyttelse (jf. fortalen pkt. 29), og er likelydende i direktiv 2000/43 artikkel 7 nr. 2. Holgersen-utvalget 14 har tolket denne bestemmelsen dit hen at norske regler som følge av direktivteksten må ta hensyn til følgende hovedpunkter:

• Organisasjoner skal gis adgang til å delta både i forvaltningssaker og i rettssaker for domstolene.

• Organisasjoner skal kunne delta både på vegne av og til støtte for en part, etter organisasjonens valg, men det er adgang til å begrense adgangen til de tilfeller der parten samtykker.

• Direktivet krever trolig ikke at organisasjonen selv er part i saken (til tross for ordlyden i den danske oversettelsen, som bruker uttrykket ”inntræde som part i klagen”). Men organisasjonen må gis meget sterke partsrettigheter tilsvarende de rettigheter den diskriminerende part selv ville hatt om han eller hun hadde reist sak på egen hånd (sterk hjelpeintervensjon). Det gjøres oppmerksom på at Tvistemålsutvalget har foreslått en klargjørende bestemmelse for organisasjonenes søksmålsrett.

11.14.2 Gjeldende rett

Når det gjelder opptreden til støtte for parten, har gjeldende rett bestemmelser som tilfredsstiller dette kravet i tvistemålsloven § 75-§ 79 om hjelpeintervensjon, og i forvaltningsloven § 12 og § 28. Forvaltningsloven § 12 har imidlertid et krav om medlemskap i organisasjonen, noe som neppe samsvarer med direktivet.

Når det gjelder opptreden på vegne av en annen har man i forvaltningsloven § 28 en bestemmelse som gir enhver med rettslig klageinteresse mulighet til å klage på en forvaltningsavgjørelse. Vurderingen av om en organisasjon har rettslig klageinteresse sammenfaller for en stor del med vurderingen av rettslig interesse i tvistemålsloven § 54. Det kreves at en organisasjon – som alle andre saksøkere – må ha tilstrekkelig rettslig interesse i søksmålet. For organisasjonenes vedkommende er rettsutviklingen oppsummert slik av Høyesteretts kjæremålsutvalg:

«Det har tradisjonelt vært lagt til grunn at den interesse hjelpeintervenienten har i saken, må være knyttet til utfallet av saken, og at en ren prejudikatinteresse ikke er tilstrekkelig. I forhold til interesseorganisasjoner og foreninger er imidlertid dette synspunktet blitt adskillig modifisert gjennom de senere års praksis, se senest avgjørelser av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 2000 s. 322, Rt. 2000 s. 1809 og av 6. desember 2000 (sak 2000/1402). Etter disse avgjørelsene må en interesseorganisasjon kunne erklære hjelpeintervensjon såfremt utfallet av saken berører organisasjonen eller medlemmer av denne, og den interesse som skal ivaretas, naturlig faller innenfor organisasjonens formål og virkefelt».

11.14.3 Svensk og dansk rett

Etter de svenske 1999-lovene har både ombudsmannen mot etnisk diskriminering, ombudsmannen mot diskriminering på grunn av seksuell legning og handikapombudsmannen rett til å fremme sak for ”Arbetsdomstolen”. Den samme retten tilligger fagorganisasjonene. Denne ordningen ønskes videreført i de nye lovene. Både fagorganisasjonene og ombudsmennene skal ha rett til som part og for egen regning å fremme sak om diskriminering etter de nye lovene. Når en organisasjon eller ombudsmann står bak søksmålet opptrer disse som part og blir også pålagt å betale eventuelle saksomkostninger.

Når det gjelder rettsstillingen for øvrige foreninger og organisasjoner i forhold til dette spørsmålet gis disse ikke tilsvarende muligheter som fagorganisasjoner og ombudsmennene. Man tolker imidlertid ikke direktivet slik at det krever at andre organisasjoner skal ha de samme mulighetene som fagorganisasjoner og ombudsmennene har i dagens rettstilstand, og konkluderer med at nåværende ordninger med organisasjoners og foreningers mulighet for å opptre til støtte for en part er tilstrekkelige i forhold til direktivet.

Den danske Lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet har ingen bestemmelser som omhandler organisasjoners og andre juridiske personers rett til å opptre på vegne av eller til støtte for arbeidstakere som mener seg krenket.

11.14.4 Vurdering

Utvalget anser at norsk rett oppfyller kravet om organisasjoners rett til å opptre ”til støtte for”, gjennom forvaltningsloven § 28 og § 12 og tvistemålslovens bestemmelser om hjelpeintervensjon. Tilsvarende spørsmål er behandlet utførlig i NOU 2002: 12. Holgersen-utvalget foreslår der følgende i utkastet § 12:

”Som fullmektig i saker etter denne lov kan brukes en organisasjon som helt eller delvis har til formål å arbeide mot etnisk diskriminering”.

Bestemmelsen er ikke ment å regulere organisasjoners adgang til å fremme sak på selvstendig grunnlag. Her gjelder de generelle bestemmelsene om rettslig interesse.

Arbeidstakere som mener seg diskriminert vil som oftest kontakte egen fagforening og representeres av denne, men det kan også tenkes at det vil være relevant for en arbeidstaker å kontakte øvrige foreninger og organisasjoner som på ideelt grunnlag arbeider mot diskriminering. Det er dessuten ikke alle arbeidstakere som er fagorganisert.

Holgersen-utvalget tolker som ovenfor nevnt direktivet slik at uttrykket ”på vegne av” krever at organisasjoner skal ha en posisjon som tilsvarer sterk hjelpeintervensjon i gjeldende sivilprosessrett. Sterk hjelpeintervensjon er i gjeldende rett kun aktuelt der dommen er bindende for tredjemann (hjelpeintervenienten) eller dersom fullbyrdelse av dommen vil innebære et ”umiddelbart rettsinngrep” overfor tredjemann, og denne dessuten vedtar å være bundet av dommen. Dette vil normalt ikke være tilfelle for organisasjoner som trer inn til støtte for arbeidstakere i saker om ulovlig forskjellsbehandling. Det vil dermed sannsynligvis være nødvendig med en egen regulering av organisasjoners og andre juridiske personers mulighet til å opptre på vegne av parten, både i forhold til behandling i forvaltningen, og i sivile saker.

Utvalget foreslår å ta inn en bestemmelse i lovutkastet som fastslår at en organisasjon som helt eller delvis har til formål å arbeide mot forskjellsbehandling kan brukes som fullmektig i saker etter dette kapittel.