9 Drøfting av mulige organisasjonsmodeller

9.1 Innledning

I første del av dette kapitlet formulerer utvalget krav til og premisser for en framtidig organisasjonsmodell for arbeids- og velferdsforvaltningen. De formulerte krav og premisser er utgangspunktet for drøftingen av mulige organisasjonsmodeller i andre del av kapitlet. Kravene og premissene er utledet av beskrivelsen og analysene i kapitlene 3-8, og særlig av målene i kap. 6.

Utvalget har ikke foretatt noen særskilt vurdering av dagens organisasjonsmodell. Dagens modell vil kunne ha forbedrings- og utviklingspotensial. Utvalget har likevel i kap. 7 konkludert med at en organisasjonsreform er nødvendig for å nå de målene som er satt.

Hoveddelen av kapitlet er konsentrert om utvalgets drøfting av mulige organisasjonsmodeller. Fire hovedtyper av modeller er drøftet. I tillegg gis det en mer kortfattet omtale av to andre organisasjonsløsninger. Sterke og svake sider ved modellene trekkes fram, men uten at utvalget foretar noen eksplisitt vurdering av eller tilrådning om modell. Utvalgets vurderinger og tilrådning kommer i kap. 10.

9.2 Krav til og premisser for en framtidig organisasjonsmodell for arbeids- og velferdsforvaltningen

De sentrale målene for en organisasjonsreform er i drøftet i kap. 6, og utvalget legger disse til grunn for vurdering av en framtidig organisasjonsmodell for arbeids- og velferdsforvaltningen:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp.

• En brukerrettet velferdsforvaltning.

• En effektiv velferdsforvaltning.

Behovet for å få en større del av arbeidsstyrken inn i aktivt arbeid er etter utvalgets vurdering den største utfordringen velferdsstaten står overfor. Utvalget konkluderer i kap. 7 med at det er et betydelig reformbehov knyttet til raskere og i større omfang å hjelpe personer som faller ut av arbeidsmarkedet eller som får redusert arbeidsevne. Spesielt er det ønskelig å føre flere personer fra sykdomsrelaterte trygdeytelser og sosialhjelp til arbeid. Arbeid står ikke tilstrekkelig i fokus i dagens tredelte arbeids- og velferdsforvaltning til at arbeidslinjen får den nødvendige kraft.

Vektleggingen av arbeid framfor trygd kan begrunnes både ut fra den enkeltes individuelle livssituasjon og ut fra samfunnsmessige behov. Deltagelse i arbeidslivet for de som har mulighet for det, er vurdert som den beste måten å sikre velferd og gode levekår for den enkelte. Den som blir arbeidsledig eller som på grunn av sykdom eller andre forhold må oppgi sitt arbeid, vil kunne oppleve redusert livskvalitet og kan lett komme i et livsløp med sosial isolasjon og forverret helse. For de fleste vil det være ønskelig å holde kontakten med arbeidslivet ved en tilpasning som tar hensyn til den enkeltes ferdigheter. Arbeidslinjen i velferdspolitikken skal sørge for hjelp til den enkelte for å sikre livskvalitet.

Det er samtidig store samfunnsmessige hensyn som tilsier at det er nødvendig med full tyngde bak målet om arbeid framfor trygd. I kap. 5 om samfunnsmessige utviklingstrekk peker utvalget spesielt på den demografiske utviklingen med en stadig større andel eldre i forhold til de som er i yrkesaktiv alder. Dette innebærer en sterk økning i utgiftene over de offentlige budsjettene både til pensjoner og helse- og omsorgstjenester.

Arbeids- og velferdsforvaltningen vil i framtiden stå overfor en stor andel kunnskapsrike og krevende brukere med klare forventninger om individuell og kompetent behandling. Samtidig vil et høyt ambisjonsnivå om flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd, bety mange brukere som trenger omfattende bistand. Skal forvaltningen kunne møte ulike brukere på en tilfredsstillende måte kreves det tilgang på et bredt sett av virkemidler, fleksibilitet i virkemiddelbruk og bistand, og evne til å jobbe brukerrettet.

Gjennomgangen av reformbehovet har vist at mange brukere må forholde seg til flere etater enten samtidig eller over tid, for ett og samme behov. Dagens oppsplitting skaper behov for overføring av brukere mellom etatene, og fare for at en del brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene ikke blir fanget opp i tilstrekkelig grad. Et betydelig omfang av langvarig stønadsbruk indikerer at «innelåsing» i en stønadsform og i én etat er et større problem enn rundganger, og at flere burde fått tilbud som i dag forvaltes av andre etater.

Manglende målretting av tiltaksbruken overfor brukere som tiltakene har mest effekt for gir også svak effektivitet. Økt forventningspress til oppgaveløsning og kvalitet, kombinert med ressursknapphet, setter krav til en forvaltning som driver mest mulig formålseffektivt og kostnadseffektivt.

Utvalget vil med bakgrunn i det som er nevnt over legge hovedvekten på følgende krav ved vurdering av mulige organisasjonsmodeller:

• Organiseringen må gi forsterket kraft i arbeidet med å få flere i arbeid og aktiv virksomhet, og færre på trygd og sosialhjelp.

• Ny organisering må legge til rette for brukerretting og brukermedvirkning og sikre at brukere som har behov for ulike typer arbeids- og velferdstjenester og/eller -ytelser samtidig, får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

• Ny organisering må legge til rette for å kunne få og kunne realisere effektivitetsgevinster.

Med bakgrunn i drøftingene som er gjort i kap. 5 om samfunnsmessige utviklingstrekk, i kap. 6 om målene for en organisasjonsreform, og i kap. 7 om reformbehovet, har utvalget nedenfor utdypet disse tre kravene, og oppsummert hva de fører til av konkrete krav til og premisser for en organisasjonsreform.

Utvalget har i tillegg foretatt en egen oppsummering av hvilke krav som bør settes til organisering av førstelinjetjenesten i en reorganisert forvaltning.

I kap. 8 har utvalget drøftet ulike krav og hensyn knyttet til organisering av offentlig forvaltning. Dette er forhold som er av vesentlig betydning for mulighetene til å realisere målene for en framtidig arbeids- og velferdsforvaltning, og for å ivareta demokratihensyn og behovet for politisk styring. De gir derfor viktige innspill til hensyn som det bør legges vekt på ved vurdering av ulike organisasjonsløsninger. Utvalget har også tatt disse forholdene i betraktning ved utdypingen og oppsummeringen nedenfor.

Organiseringen må gi forsterket kraft i arbeidet med å få flere i arbeid og aktiv virksomhet, og færre på trygd og sosialhjelp. Arbeid framfor trygd er et prioritert velferdspolitisk mål. Arbeids- og velferdsforvaltningen må organiseres slik at en er sikker på at arbeidet med å få flere i arbeid og færre på trygd får større kraft.

Arbeids- og velferdstjenestene må samtidig gi varierte tilbud om meningsfulle aktiviteter til de som ikke kan være i arbeid. En reorganisering må bidra til at også disse gruppene sikres et fullverdig liv.

Utvalget vil spesielt trekke fram behovet for å ha en arbeids- og velferdsforvaltning som både kan bistå og legge til rette for at den enkelte bruker blir attraktiv på arbeidsmarkedet, og som samtidig har den nødvendige kontaktflaten med og virkemidler i forhold til arbeidsgiver. Dette setter krav til økt kompetanse og kunnskap om arbeidslivet og til utredning og vurdering av folks arbeidsevne og kompetanse, men også til at det organisatorisk legges til rette for en god samhandling både med arbeidslivet og med den enkelte bruker. Ansatte i arbeids- og velferdstjenestene må lede oppmerksomheten mot arbeidsmulighetene så tidlig som mulig i sitt møte med brukerne.

Arbeids- og velferdsforvaltningen har som mål både å sikre inntekt, hindre fattigdom og å stimulere til arbeid. Arbeid framfor trygd er imidlertid den beste garantien mot fattigdom. Det setter krav til en organisering av forvaltningen som ser disse målene i en slik sammenheng.

En forvaltning som skal ha som hovedmål å stimulere arbeidspotensialet hos den enkelte bruker, må også ha stor fleksibilitet i tilgang på virkemidler. Organiseringen må legge til rette for at forvaltningen har en helhetlig tilgang til det aktuelle ytelses- og tjenestespekteret, og at tiltak som anses tjenlig for den enkelte bruker kan iverksettes så raskt som mulig. Fleksibilitet i tilgang på virkemidler betyr også at virkemidler må kunne brukes utover administrative grenser som kommunegrenser. Det vil være viktig i kontakten med arbeidsgivere for å skaffe arbeids- og/eller tiltaksplasser.

Ny organisering må legge til rette for brukerretting og brukermedvirkning og sikre at brukere som har behov for ulike typer arbeids- og velferdstjenester og/eller ytelser samtidig, får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Samordning av arbeids- og velferdstjenestene og en helhetlig tilnærming til brukerne er en overordnet føring for valg av ny organisasjonsmodell for arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette gjelder både i forhold til enkeltpersoner, og i forhold til samhandling med arbeidslivet for å gi nødvendig bistand til innsatsen med å skape et inkluderende arbeidsliv på den enkelte arbeidsplass.

Utvalget viser til drøftingen i kap. 6, som konkluderer med at brukerretting krever innsats på mange områder. Selv om andre virkemidler i utstrakt grad har betydning for å få en brukerrettet forvaltning, vil utvalget peke på at de ulike dimensjonene av brukerretting også vil kunne påvirkes av hvordan velferdstjenestene er organisert. Organisering setter bl.a. rammer for tilgjengelighet, og for hvilken og hvor mye kompetanse som er tilgjengelig i det enkelte lokalkontor. Det viktigste i forhold til brukerretting er likevel at ulike organisasjonsmodeller i større eller mindre grad legger til rette for og sikrer samordning og en helhetlig tilnærming til brukeren på områder som er avgjørende for måloppnåelsen. Arbeids- og velferdsforvaltningen må derfor organiseres slik at brukerne som har behov for hjelp knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne sikres en samordnet og helhetlig avklaring av sitt behov, uten å måtte bekymre seg over hvordan forvaltningen er organisert.

Klage- og ankeordningene bør også organiseres slik at de sikrer en mest mulig koordinert og helhetlig tilnærming på tvers av de ulike velferdsordningene. For å ivareta brukernes rettssikkerhet bør organisering av klage- og ankesystemet sikre størst mulig uavhengighet mellom klageinstansen og vedtaksenheten.

Organisering, rutiner og systemer må sikre at personopplysninger holder en god kvalitet, og ikke kommer på avveie. Organiseringen bør hindre at personlige opplysninger som er avgitt i forhold til et bestemt saksområde, tilflyter saksbehandlere som skal behandle saker med klart ulikt formål.

Ny organisering må legge til rette for å kunne få og kunne realisere effektivitetsgevinster

Arbeids- og velferdsforvaltningen må organiseres slik at den sikrer formålseffektiv drift ved mest mulig klarhet og entydighet i målstruktur og ansvarsforhold. En formålseffektiv drift vil videre kreve:

• målretting av tiltaksbruken overfor brukere som tiltakene har mest effekt for.

• at det legges til rette for samhandling med andre samfunnsaktører som påvirker måloppnåelsen, slik at de ulike tiltakene som settes inn mot den enkelte bruker virker i samme retning.

• en styring og organisering som gjør det mulig å ta i bruk kunnskap og erfaring fra hele organisasjonen, og handlingsrom til å tilpasse tjenester og tiltak til hva som fungerer godt, gitt lokale forhold.

• en organisasjonsform som ivaretar en nødvendig kobling mellom rettigheter og plikter for den enkelte bruker.

• en plassering av det finansielle ansvaret som gjør at en unngår uønsket kostnadsoverveltning.

Organiseringen må videre legge til rette for å kunne drive mest mulig kostnadseffektivt. En kostnadseffektiv drift vil kreve:

• en førstelinjetjeneste hvor ressursbruk til administrative oppgaver kan minimaliseres.

• at stordriftsfordeler utnyttes for funksjoner der brukeren ikke trenger nærkontakt.

• at en unngår dobbeltarbeid og reduserer behovet for dobbeltkompetanse.

• at en utnytter effektivitetsgevinster som ligger i kontraktstyring og kjøp av tjenester fra eksterne leverandører som konkurrerer om oppdrag.

• en organisasjon med klare mål, klare og entydige ansvarslinjer og klar definisjon av riktig kvalitet.

Endret organisering må kunne føre til reduserte samfunnskostnader. Det vesentligste virkemiddelet til det vil være å få flere i arbeid og færre på trygd.

Ut fra en samlet vurdering av breddesammenheng eller spisset målrettethet i organiseringen, mener utvalget at det å finne fram til en organisering som gir mest mulig entydig formål og tydelighet i oppdrag rundt det som er det viktigste: arbeid framfor trygd, vil kunne legge bedre til rette for en mest mulig formåls- og kostnadseffektiv drift.

Krav til førstelinjetjenesten

Hvordan førstelinjetjenesten fungerer i møtet med den enkelte bruker, er avgjørende for å nå målene for en organisasjonsreform. Om førstelinjetjenesten fungerer godt, vil avhenge av mange faktorer utover valg av organisasjonsmodell. Valg av organisasjonsmodell vil imidlertid gi viktige rammebetingelser for hvordan førstelinjetjenesten kan fungere. Utvalget mener at det på nasjonalt politisk nivå bør fastsettes klare funksjonskrav til en førstelinjetjeneste i en framtidig arbeids- og velferdsforvaltning. Ved vurdering av ulike organisasjonsmodeller, vil utvalget drøfte hvilke muligheter og begrensinger modellene gir for å etablere en god førstelinjetjeneste. Utvalget tar da utgangspunkt i følgende krav:

• Brukere som har behov for hjelp knyttet til arbeid og/eller arbeidsrelaterte aktiviteter skal kunne forholde seg til ett lokalt kontaktpunkt, og skal gjennom det sikres en helhetlig avklaring av sine behov, og få et samordnet tjenestetilbud.

• Brukerne må være sikret et kontaktpunkt som er geografisk, fysisk og kommunikasjonsmessig lett tilgjengelig.

• Alle brukergrupper skal sikres god service.

Arbeids- og velferdsforvaltningen vil også møte brukere på andre nivå enn gjennom en lokal førstelinjetjeneste, særlig i arbeidet med et inkluderende arbeidsliv. Utvalget vil i sin drøfting ta utgangspunkt i at:

• Arbeidsgivere skal i sitt arbeid med å skape et inkluderende arbeidsliv kunne forholde seg til ett kontaktpunkt, og gjennom det sikres en helhetlig og samordnet bistand.

Utvalget legger til grunn at en helhetlig ledelse med et entydig ansvar i forhold til de samlede virkemidlene som skal til for å bidra til å få flere i arbeid og færre på trygd, kan være viktig for å oppnå et samordnet tjenestetilbud til enkeltbrukere og arbeidsgivere. Det vil også være viktig at en kan få til godt samarbeid med andre instanser, spesielt helsetjenesten og utdanningssektoren, både generelt i forhold til enkeltbrukere.

Politisk ansvar for og styring av arbeids- og velferdspolitikken

Utvalget legger til grunn at organiseringen av det politiske ansvaret for oppgaver som ivaretas av dagens arbeids- og velferdsforvaltning har betydning for mulighetene til å realisere målene. Videre vil myndighetenes styringsbehov kunne ivaretas på ulike måter, avhengig av oppgavens karakter. Dette er grundig drøftet i kap. 8, og med utgangspunkt i det mener utvalget at følgende premisser må legges til grunn:

• Arbeids- og velferdsforvaltningen må organiseres med geografisk nærhet til brukerne.

• Arbeids- og velferdspolitikken skal ivareta viktige nasjonale hensyn. Lokalpolitikk kan bidra med lokalkunnskap, men forskjeller etter lokalpolitiske valg er lite ønskelig.

• Arbeids- og velferdspolitikken krever samordning over et bredt felt av tjenester og ytelser. Samordning må ta utgangspunkt i de viktigste samfunnsmessige mål og brukernes behov.

• All form for myndighetsutøvelse, inklusive bestillerfunksjon i forhold til tjenesteleveranser, bør organiseres i forvaltningsorganer. Oppgaveløsningen kan organiseres sentralt eller desentralisert.

9.3 Mulige organisasjonsmodeller

9.3.1 Innledning

Hvordan beskrives en organisasjonsmodell

Med en organisasjonsmodell mener utvalget en skisse av hvordan hele arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaveportefølje organiseres, uavhengig av om den organiseres i én eller flere etater.

Organisasjonsmodeller kan beskrives og avgrenses på ulike måter. I sin drøfting av mulige modeller har utvalget først og fremst lagt vekt på å beskrive de rammebetingelser og krav til organiseringen som må eller bør fastsettes på nasjonalt politisk nivå. Dersom ansvar helt eller delvis legges til kommunene, bør kommunene få stor frihet til å organisere virksomheten, jf. drøftingen av dette under modeller med kommunalt ansvar. Ved ev. statlig ansvar legger utvalget til grunn at det vil være riktig å gi etatsledelsen(e) i en reorganisert forvaltning stort handlingsrom til selv, med utgangspunkt i de politisk gitte mål, rammebetingelser og resultatkrav, å fastsette organiseringen i større detalj. Et slikt handlingsrom vil være nødvendig både for at organisering skal være et aktivt virkemiddel som etatsledelsen(e) kan bruke for å nå de oppsatte mål, og for å sikre fleksible og endringsdyktige etat(er) som effektivt kan tilpasse seg nye utfordringer og endrede rammebetingelser.

Etter utvalgets syn er det i første rekke 6 forhold som konstituerer en organisasjonsmodell som må eller bør avklares på nasjonalt politisk nivå:

• Mål for virksomheten.

• Hvilke oppgaver som skal ivaretas.

• Hvilke politiske organer som skal ha det politiske ansvaret.

• Hvordan det nasjonale politiske styringsbehovet skal ivaretas, bl.a. finansiering og for statlige etater organisasjons- og tilknytningsform.

• Organisatoriske tiltak som er nødvendig for å sikre rettssikkerhet, først og fremst organisering av klage- og ankebehandling.

• Krav til førstelinjetjenesten.

Selv om utvalget ikke vil skissere en fullstendig og detaljert organisasjonsstruktur for de ulike modellene, vil en drøfte hvilke muligheter og begrensinger de enkelte modellene gir til organisering på viktige områder. Det gjelder først og fremst organiseringen av førstelinjetjenesten med vekt på ansvarsforhold og geografisk tilstedeværelse, men også andre forhold som mulighet for å ta ut effektivitetsgevinster gjennom organisering i ledd bak førstelinjetjenesten.

Hvilke oppgaver omfattes av arbeids- og velferdsforvaltningen

Med hele arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaveportefølje mener utvalget alle de oppgaver som trygdeetaten og Aetat har i dag og store deler av det ansvaret kommunene har etter lov om sosiale tjenester.

Ved samling av ansvar på statens hånd må avgrensing i forhold til det kommunale ansvaret avklares nærmere. Utvalget legger til grunn at det er dagens kommunale ansvar for den tradisjonelle sosialkontortjenesten etter sosialtjenesteloven, som kan være aktuelt å drøfte som del av en samlet arbeids- og velferdsforvaltning. Dette er oppgaver der rehabiliterings- og selvhjelpsperspektivet står sentralt. Oppgavene omfatter økonomisk sosialhjelp og tilhørende rådgivnings- og veiledningstjenester, midlertidig husvære, bolig til vanskeligstilte, tiltak for rusmisbrukere og tildeling av støttekontakt til sosialkontorets brukere. Under modelldrøftingen skisserer utvalget alternative avgrensinger av statlig/kommunalt ansvar på dette området, inklusive at kommunene beholder dagens ansvar.

Utvalget forutsetter at ansvaret for pleie- og omsorgstjenestene forblir i kommunene og ikke inngår i de vurderinger utvalget har gjort i forhold til arbeids- og velferdsforvaltningen. Pleie og omsorgstjenestene omfatter bl.a. hjemmehjelp, hjemmesykepleie, omsorgslønn, tildeling av plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester, og tildeling av støttekontakt til eldre og sterkt omsorgstrengende personer. Utvalget legger til grunn at også ansvar for aktivitetstilbud er en del av det kommunale pleie- og omsorgsansvaret. Disse tjenestene utgjør sammen med grunnskolen, en stor del av kommunenes tjenesteytende virksomhet. I de fleste kommuner av en viss størrelse er disse tjenestene allerede skilt ut fra de øvrige sosialkontortjenestene og organisert separat. Dette skyldes at de har relativt lite med de tradisjonelle sosialkontortjenestene å gjøre. Pleie- og omsorgstjenestene har i stor grad andre brukere enn de som er eller kan være aktuelle for arbeid, ev. etter rehabilitering og attføring. Selv om stort sett alle de eldre brukerne av pleie- og omsorgstjenester mottar alderspensjon, er likevel samordningsbehovet relativt begrenset mellom tjeneste- og pensjonsområdet. Det foreligger et samordningsbehov på hjelpemiddelområdet som også ved en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning må løses ved nært samarbeid mellom berørte instanser. En del funksjonshemmede arbeidstakere mottar også pleie- og omsorgstjenester både hjemme og i forbindelse med arbeid/aktivitet. Det er mulig å tenke seg at pleie- og omsorgstjenestene for disse brukerne blir organisert sammen med arbeids- og velferdsforvaltningen, men utvalget har funnet det mer hensiktsmessig å beholde pleie- og omsorgstjenesten samlet i kommunal regi.

Utvalget ser det ikke som aktuelt å inkludere dagens kommunale ansvar for integrering av flyktninger og innvandrere som en del av et helhetlig statlig ansvar for arbeids- og velferdsforvaltningen. Kommunene har et helhetlig og koordinerende ansvar for integrering av flyktninger og innvandrere langt ut over det som vil være aktuelt for en statlig velferdsforvaltning. Dette gjelder ikke minst ansvaret for at hele familien blir integrert i lokalsamfunnet gjennom et bredt sett av virkemidler. Introduksjonsloven fra 2003 gir den enkelte kommune plikt til å tilrettelegge introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere som har rett til det. Målet med introduksjonsprogrammet er å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt å forberede for deltakelse i yrkesliv og/eller utdanning. Målet om at introduksjonsordningen skal føre til en raskere overgang til ordinært arbeid, betyr at det ved ev. statlig ansvar for arbeidsrettede tiltak, fortsatt vil være nødvendig med et tett samarbeid mellom stat og kommune for å gjennomføre introduksjonsprogrammet. Etter integrasjonsfasen vil arbeids- og velferdsforvaltningen ha det samme ansvaret for innvandrere som for øvrige brukergrupper.

Kommunene har i dag ansvaret for koordinering av rehabiliteringsprosesser som tar sikte på å «motvirke sykdomsfokusering og passive pasientroller, og fremme personlig ansvar og egenmestring». Utvalget har i kap. 7 konstatert at rehabiliteringsarbeidet ikke fungerer godt nok i dag. Det trengs både en sterkere prioritering av dette arbeidet og en klarere organisatorisk form og struktur. Utvalget mener av ansvaret for koordineringen av det generelle rehabiliteringsarbeidet ikke bør organiseres inn i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det vil imidlertid være viktig å etablere klare ansvarsforhold på dette området, og legge til rette for et best mulig samarbeid.

Bostøtte er en statlig økonomisk støtteordning som administreres av Husbanken og kommunene. Formålet er at alders-, uføre- og etterlattepensjonister, barnefamilier og andre husstander med svak økonomi skal kunne skaffe seg og beholde en god bolig. Bolig er en viktig forutsetning for å kunne etablere seg på arbeidsmarkedet. Bostøtte med sikte på at vanskeligstilte skal kunne ha et godt sted å bo er derfor et viktig virkemiddel også i arbeidet med å få flere i arbeid. Det er derfor viktig å se bostøtten i sammenheng med de andre ordningene for inntektssikring, men utvalget finner ikke grunn til å organisere ansvaret for bostøtten sammen med en ny arbeids- og velferdsforvaltning.

I vedlegg 1 er det gitt en oversikt i tabells form over det totale ansvars- og oppgaveområdet for arbeids- og velferdsforvaltningen.

Hovedtyper av modeller

I mandatet er utvalget bedt om å utrede løsninger med en felles etat for sosialtjenesten, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten - både i statlig og kommunal regi. Utvalget er videre også bedt om å vurdere øvrige modeller som er beskrevet nærmere i St.meld. nr. 14 (2002-2003) og eventuelt andre modeller.

Ved nærmere presisering og valg av modeller som skal vurderes har utvalget særlig lagt vekt på dimensjonen politisk ansvar stat/kommune, og organisering som samler alle tjenester og ytelser knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne.

Politisk ansvar stat/kommune er en viktig skillelinje og utgjør en grunnleggende egenskap ved en organisasjonsmodell. Det avgjør om det er nasjonale eller lokale organer som skal ha det politiske ansvaret for at gjennomføringen av arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken, inklusive om de løpende beslutninger om ytelser, tjenester og tiltak til brukerne, er i tråd med lovverk og andre fastsatte rammebetingelser og styringssignaler.

Etter utvalgets syn er det to sentrale hovedformål som arbeids- og velferdsforvaltningen skal ivareta. For det første er det tilståelse av ytelser og tjenester som direkte eller indirekte dreier seg om tilknytningen til arbeidslivet og som er sentrale for oppfølgingen av målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på trygd. For det andre er det administrering av en rekke sterkt regelstyrte og rettighetsorienterte ordninger knyttet til pensjon, familieytelser og helserefusjoner, inklusive iverksetting av en pensjonsreform. I tillegg har arbeids- og velferdsforvaltningen ansvar for et sosialt sikkerhetsnett for de som faller utenfor de rettighetsbaserte stønadsordningene. Til dels er dette ansvaret overlappende med ansvaret knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne.

Utvalget har i sin analyse av reformbehovet konkludert med at å bringe en større del av befolkningen i yrkesaktiv alder inn i aktivt arbeid er den største utfordringen for arbeids- og velferdspolitikken framover. Det er først og fremst på dette området at brukerne i dag trenger bistand og oppfølging fra flere etater, at risikoen er størst for at den enkelte bruker ikke får tilgang på de riktige tiltak raskt nok, og at brukere ikke gis et godt nok samordnet og helhetlig tilbud. En god samordning rundt arbeidslinjen er derfor av sentral betydning både i fht. målet om flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp, og i forhold til målet om god brukerretting. Utvalget legger derfor vekt på å drøfte modeller som i størst mulig grad gir en organisatorisk samling og et helhetlig ansvar for virkemidler som er rettet mot brukere som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller trenger hjelp pga. arbeidsløshet eller manglende arbeidsevne.

Med utgangspunkt i dette drøfter utvalget følgende 4 hovedtyper av modeller:

• 2 modeller der ansvaret for de samlede oppgaver i hovedsak er fordelt på to organisasjoner, en som samler ansvaret for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne, og én med ansvar for alderspensjon, familieytelser og helserefusjoner.

  • Modell 1: Statlig arbeidslinje

  • Modell 2: Kommunal arbeidslinje

• 2 modeller hvor alle oppgavene samles i en organisasjon

  • Modell 3: Statlig énetatsmodell

  • Modell 4: Kommunemodell.

I tillegg drøfter utvalget kort om organisering basert på at staten har ansvar for inntektssikring og kommunene for tjenesteytingen, og om organisering festet til et regionalt politisk ansvar kan gi grunnlag for aktuelle løsninger.

Utvalget drøfter modellene med utgangspunkt i de krav og premisser som er oppsummert i avsnitt 9.2 foran. En viktig premiss for å gi forsterket kraft til arbeidet med flere i arbeid og færre på trygd og å legge til rette for bedre brukerretting, er å samle ansvaret for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne. Alle de fire hovedmodellene tilfredstiller dette kravet og utvalget drøfter derfor ikke dette nærmere for disse modellene.

Utvalget velger først å drøfte modeller med to ansvarslinjer. Den grunnleggende diskusjonen om hhv. et statlig ansvar og et kommunalt ansvar for oppfølgingen av målet om flere i arbeid og færre på trygd tas under disse modellene. I drøftingen av modeller med et helhetlig ansvar, retter derfor utvalget først og fremst oppmerksomheten mot effekter og argumenter som kommer i tillegg eller eventuelt klart forsterkes av et ytterligere økt ansvarsområde i statlig eller kommunal regi.

9.4 Modeller hvor ansvaret for oppgavene er fordelt på to organisasjoner

9.4.1 Modell 1: Statlig arbeidslinje

En modell basert på en statlig arbeidslinje forutsetter at det etableres:

• En statlig etat for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne, her kalt etat for arbeid og inntekt

• Én statlig etat for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner mv., her kalt etat for pensjoner. Pensjonsetaten beskrives og drøftes i avsnitt 9.4.1.3 og 9.4.1.4.

Utvalget legger til grunn at etaten for arbeid og inntekt skal ha ansvar for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne. Det vil omfatte alle Aetats oppgaver og alle trygdeetatens arbeidsrettede tiltak og tjenester og relaterte ytelser. Det dreier seg om følgende store ordninger for inntektssikring: dagpenger ved arbeidsledighet, sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon, tidsbegrenset uførestønad, avtalefestet pensjon, ytelser til enslige og etterlatte forsørgere og fødselspenger. På tjeneste- og tiltaksområdet vil ansvaret omfatte alle oppgaver knyttet til kvalifisering og formidling av ordinære og yrkeshemmede arbeidstakere, Aetats tjenester mot arbeidsgiverne, oppfølging av sykmeldte inklusive kjøp av helsetjenester, oppfølging av enslige forsørgere, reaktivisering av uføretrygdede, og det offentlige ansvaret i henhold til avtalen om et mer inkluderende arbeidsliv.

Når det gjelder hvilke kommunale oppgaver som er aktuelt å inkludere i denne modellen, viser utvalget til drøftingen av ulike mulige avgrensinger nedenfor.

Pensjonsetaten vil ha ansvaret for oppgavene knyttet til pensjoner, familieytelser og helserefusjoner som i dag dekkes av arbeids- og velferdsforvaltningen, men som ikke naturlig hører med under ansvaret for oppfølging av arbeidslinjen. Disse oppgavene ligger i dag i trygdeetaten. Viktig oppgaver er forvaltningen av alderspensjon, barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstønad, grunn- og hjelpestønad og gravferdshjelp. Øvrige oppgaver utenom pensjons- og stønadsområdet er refusjon av utgifter til helsetjenester og administrasjon av en del helserelaterte tjenester i forbindelse med fastlegeordningen og egenandelsordningen. Videre har trygdeetaten oppgaver knyttet til fastsettelse og innkreving av underholdsbidrag som ikke hører hjemme sammen med ansvar for arbeidslinjen.

Tildeling av tekniske hjelpemidler angår både målgruppen for arbeidslinjen, men også pensjonister og barn og unge. Gitt et organisatorisk skille mellom de to hovedformålene, vil det derfor være argumenter både for å knytte ansvaret opp mot de arbeidsrettede oppgavene og mot pensjoner og helserefusjoner. Etter utvalgets mening bør en velge den forankring som gir den beste løsning for brukerne samlet sett. Dette vil en best kunne vurdere etter at organiseringen av en ny forvaltning, og særlig førstelinjetjenesten, er utformet mer i detalj.

Tabell 9.1gir en oversikt over trygdeetatens tjenester og ytelser fordelt på de to organisasjonslinjene.

9.4.1.1 Beskrivelse av en etat for arbeid og inntekt

Hovedmål

Hovedmål for etaten vil være å følge opp målet om flere i arbeid og aktivitet - færre på trygd og sosialhjelp, og gjennom dette realisere arbeidslinjen i velferdspolitikken.

Ansvar og oppgaver

En statlig etat med ansvar for oppfølging av målet om flere i arbeid og færre på trygd, vil ha ansvar for alle Aetats oppgaver og samtlige av trygdeetatens arbeidsrettede tiltak og tjenester og relaterte ytelser, som beskrevet over og i tabell 9.1.

Et viktig spørsmål i denne modellen er hvordan det statlige ansvaret for arbeidslinjen skal avgrenses mot den kommunale sosialtjenesten. Utvalget har foran gjort en avgrensning i forhold til hvilke oppgaver som er aktuelle å drøfte. I avsnitt 9.4.1.2 drøfter utvalget også andre avgrensinger som innebærer at kommunene beholder en større del av oppgaveansvaret. Sentralt i disse avgrensningene er spørsmål om ansvar (helt eller delvis) for økonomisk sosialhjelp.

Følgende fire varianter av statlig ansvar er drøftet:

1. Et totalansvar for den tradisjonelle sosialkontortjenesten slik det er beskrevet foran.

2. Ansvar for personer som har behov for økonomisk sosialhjelp og medfølgende tjenester etter § 5 i sosialtjenesteloven. I tillegg kan det være aktuelt å legge ansvaret etter § 4-5 om midlertidig husvære til etaten.

3. Ansvar for personer som har behov for økonomisk sosialhjelp, som er arbeidssøkere og som er uten rett til dagpenger.

4. Ansvarsdelingen mellom stat og kommune beholdes som i dag.

Det samlede økonomiske omfanget av aktivitetene som denne etaten vil ha ansvaret for, varierer litt avhengig av hvilke variant som legges til grunn, men vil kunne ligge omkring 130 milliarder kroner.

Organisasjons- og styringsstruktur

En statlig etat med ansvar for arbeidslinjen vil ha oppgaver som spenner fra myndighetsutøvelse i form av vedtak om tilståelse av ytelser og arbeidsmarkedstiltak til ren tjenesteproduksjon. Utvalget legger til grunn at sentrale styringsfunksjoner og oppgaver knyttet til myndighetsutøvelse bør være underlagt vanlig forvaltningsstyring. Disse oppgavene bør derfor organiseres i et forvaltningsorgan.

For å få en mer enhetlig styringsfunksjon sentralt vil det være naturlig at dette forvaltningsorganet får overført det direktoratansvar som Sosial- og helsedirektoratet har i dag, for de oppgaver som ev. blir overført fra kommunene. Dette ansvaret omfatter bl.a. veilednings- og oppfølgingsoppgaver og mer detaljert regelverksutforming. Som nevnt foran bør etatsledelsen(e) ved et statlig ansvar i en reorganisert forvaltning ha relativt stort handlingsrom til å fastsette organiseringen med utgangspunkt i de politisk gitte mål, rammebetingelser og resultatkrav. Utvalget vil med dette som utgangspunkt påpeke at en statlig etat med ansvar for arbeidslinjen som et minimum bør organiseres med et organ/ledelse på sentralt statlig nivå og en desentralisert struktur med en lokal førstelinjetjeneste. Førstelinjetjenesten må kunne innfri kravene/kriteriene som er stilt foran til god brukerretting, jf. avsnitt 9.2. Utvalget drøfter nærmere muligheter og begrensinger knyttet til organisering av førstelinjetjenesten i avsnitt 9.4.1.2.

Mulige samarbeidsløsninger i førstelinjetjenesten mellom etat for arbeid og inntekt og pensjonsetaten er drøftet i avsnitt 9.4.1.4. Etaten må også kunne ivareta et godt samarbeid i førstelinjen med den kommunale sosialtjenesten.

Ulike organisasjonsformer og bruk av eksterne leverandører og kontraktstyring mv. for tjenesteproduksjon, vil være mulige løsninger innenfor denne modellen. Dette gjøres i stor grad i dag av Aetat. Om det er aktuelt å gå lenger i denne retning, vil ikke bare avhenge av oppgavenes karakter, men bl.a. også av hvorvidt det eksisterer eksterne leverandører, og om det kan etableres markeder med konkurranse. Spørsmål om bruk av kontraktstyring og eksterne leverandører bør være til løpende vurdering både på politisk nivå og i organisasjonen. Modellen forutsetter ikke vesentlige endringer i forhold til dagens situasjon når det gjelder hvilke oppgaver som skal løses med organisasjonens egne ressurser.

Modellen må etablere et godt system for klage- og ankebehandling. Dersom kommunale ytelser gjøres til et statlig ansvar uten å foreta andre justeringer, vil en ha to ulike klage- og ankeordninger innenfor samme ansvarsområde. Det vil være lite hensiktsmessig. En enkel mulighet vil være å legge dagens klage- og ankebehandling for de statlige ordningene med Trygderetten som ankeinstans til grunn også for de ytelser som ev. overføres fra kommunene.

Modellen vil kunne etableres uten at det er nødvendig å foreta endringer i regelverk eller finansiering for de statlige ordningene. Kommunale tjenester som overføres til staten, vil kunne rammefinansieres slik som i dag. Å innlemme økonomisk sosialhjelp, ev. en mer begrenset del av denne, under et statlig ansvar med bibehold av gjeldende regelverk og finansiering, vil være lite aktuelt. Det lokale skjønnet i dagens ordning reflekterer kommunen som et politisk organ, og vil være lite hensiktsmessig å innlemme i et statlig system. Lenger bak i dette avsnittet drøfter derfor utvalget alternative og enklere løsninger som bygger på mer klare kriterier for tildeling og utmåling av stønad, og som kan finansieres ved overslagsbevilgning som de øvrige stønadsordningene.

9.4.1.2 Drøfting av en etat for arbeid og inntekt

Nærmere om avgrensing av et statlig ansvar i forhold til den kommunale sosialtjenesten

De fire variantene avgrenser ulikt i forhold til brukere med sammensatte behov.

Variant a) innlemmer hele den tradisjonelle sosialkontortjenesten i den statlig arbeidsrettede etaten. Det vil utgjøre en svært vid avgrensning av arbeidslinjen og vil inkludere tjenester som er marginalt relatert til arbeid og som mer naturlig vil kunne høre sammen med øvrige sosiale tjenester innenfor et kommunalt ansvar.

Det gjelder sosialtjenestens generelle ansvar for å bidra til å skaffe boliger til vanskeligstilte etter sosialtjenestelovens § 3-4. Permanent løsning av et boligproblem vil kunne være et sentralt element i et helhetlig arbeidsrettet opplegg for enkelte brukere. På den andre siden vil utøvelsen av dette ansvaret i stor grad være nært knyttet til politiske prioriteringer gjennom utformingen av en kommunal boligpolitikk. Etter utvalgets syn vil dette måtte veie tyngst slik at også ved et statlig ansvar for arbeidslinjen bør dette fortsatt være et kommunalt ansvar.

Et vanskeligere spørsmål å ta stilling til er plasseringen av ansvaret for å skaffe midlertidig husvære etter sosialtjenestelovens § 4-5. Slik utvalget har forstått det, vil hjelp til midlertidig husvære svært ofte være kombinert med og henge sammen med tilståelse av økonomisk sosialhjelp. Det kan oppleves som svært lite brukerrettet dersom brukere i en livssituasjon som krever rask avklaring må få sin sak behandlet i to etater. Utvalget mener derfor at ansvaret for midlertidig husvære må følge ansvaret for økonomisk sosialhjelp.

Støttekontaktvirksomhet (jf. sosialtjenestelovens § 4) er i de fleste kommuner i dag organisert i en eller annen form for pleie- og omsorgstjenester. Det er gjort positive erfaringer med bruk av støttekontakter for å få personer med sosiale problemer inn i/tilbake til arbeid, men pga. av sammenhengen med øvrig kommunalt pleie og omsorgsansvar antar utvalget at denne tjenesten vil kunne ivaretas best dersom den holdes utenfor et statlig ansvar for arbeidslinjen og fortsatt organiseres som et kommunalt ansvar.

De særlige kommunale tiltakene overfor rusmiddelmisbrukere, jf. lovens § 6 dreier seg både om rehabilitering og å gi økonomisk hjelp. Rehabiliteringen er sterkt knyttet til kvalifisering for arbeidslivet, men har samtidig en sterk forankring i helsetjenesten, og vil også ofte omfatte behov for permanente boligtiltak, utdanning og andre kommunale tjenester. Etter utvalgets syn er det derfor argumenter for at dette forblir et kommunalt ansvar.

Ut fra en samlet vurdering mener utvalget at disse oppgavene - med unntak av ansvaret for midlertidig husvære - er så vidt sterkt relatert til det øvrige kommunale tjenestetilbudet og så vidt marginalt relatert til arbeid at alternativ a) ikke vil være et reelt alternativ. Utvalget vil derfor ikke drøfte dette alternativet nærmere.

Variant b) inkluderer ansvaret for hele den økonomiske sosialhjelpen og medfølgende tjenester inkl. midlertidig husvære, i den statlig arbeidsrettede etaten. Økonomisk sosialhjelp er den sentrale ordningen innenfor den tradisjonelle sosialkontortjenesten. Viktige hensyn kan her tale både for og mot en nærmere samordning med et statlig ansvar for oppfølging av arbeidslinjen.

Den økonomiske sosialhjelpen må ses i lys av en lang historisk tradisjon som går tilbake til den gamle fattigforsorgen som var en kommunal ytelse tildelt på skjønnsmessig grunnlag. Ytelsen har over tid endret karakter fra ren nødhjelp til en støtte med sikte på å etablere sosial trygghet og rettssikkerhet for alle. Dagens økonomiske sosialhjelp har et bredt formål. Dens primære oppgave er å sikre stønad til livsopphold til personer som ikke kan skaffe seg inntekt gjennom arbeid eller har andre økonomiske rettigheter. Det overordnede målet er å gjøre mottakeren selvhjulpen og bidra til at den enkelte får mulighet til «en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre». Men det er ikke nedfelt noe klart og entydig ansvar for å lede disse brukerne mot arbeid. Hjelpen er rettet mot mennesker med forskjelligartede problemer, og formålet er derfor definert vidt for å fange opp dette mangfoldet. Øvrige sentrale karakteristika er at bistanden skal være skjønnsbasert og subsidiær, der tildeling skal skje ut fra en individuell vurdering av den enkeltes behov, etter at alle andre muligheter for forsørgelse er utprøvd. Nærhet til bruker og god kjennskap til lokale forhold har vært sett på som viktig for å sikre at tildeling skjer i samsvar med ytelsens formål.

Det kommunale selvstyret har vært ansett som velegnet til å kunne foreta denne type vurderinger og avveininger. Vedtak fattet av lokale myndigheter med basis i lokal kunnskap og forståelse av lokalbefolkningens behov, kan både ses som uttrykk for en rasjonell organisering og en kvalitetssikring av avgjørelsesprosessen, men også som en måte å legitimere de beslutninger som tas.

Et sentralt argument for dagens organisering er at kommunen i kraft av sitt ansvar for et bredt oppgavespekter, har spesielt gode forutsetninger til å kunne se økonomisk sosialhjelp i sammenheng med andre kommunale tiltak og tjenester. Denne vektleggingen på samordning mellom økonomisk sosialhjelp og andre kommunale tiltak og tjenester må bl.a. ses på bakgrunn av en tradisjonelt sterk behandlingsfilosofi innen sosialt arbeid, med oppfatninger av sosial nød som et individuelt problem som skal avhjelpes ved en kombinasjon av veiledning, behandling, kontroll og økonomisk ytelse.

På den annen side innebærer en ambisjon om at den enkelte skal bli selvhjulpen at den økonomiske sosialhjelpen også må forholde seg til arbeid som mål for den individuelle bistanden. En sentral tendens innenfor den sosiale velferdspolitikken de senere år er at stønadsordninger og velferdstjenester for befolkningen i yrkesaktiv alder i økende grad er innrettet mot å få utsatte grupper i arbeid. Målene i sosialpolitikken og arbeidsmarkedspolitikken er blitt mer sammenfallende. Som følge av at kommunen selv i svært beskjeden grad disponerer virkemidler og tiltak som kan bidra til å få sosialhjelpsmottakere selvhjulpne/i arbeid, mottar en stor andel av disse i dag bistand særlig fra Aetat. Svært mange er yngre personer uten dagpengerettigheter. Dette kan tale for en sterkere samordning av ansvaret for arbeidsmarkedstjenestene og sosialhjelpen enn dagens oppgavefordeling legger opp til.

En organisasjonsløsning som omfatter ansvaret for hele den økonomiske sosialhjelpen kan på den andre side bli for omfattende for en statlig etat som kun skal ha som formål å gjennomføre arbeidslinjen. Etaten vil i så fall også overta ansvaret for mange brukere som vil ha behov for bistand som ikke er relatert til målet om arbeid. Det kan være personer som mangler botid i landet og som ikke har opptjent rett til pensjonsytelser, personer - både yrkesaktive og pensjonister mv. - som må supplere inntekten med økonomisk sosialhjelp, eller personer som av helsemessige eller sosiale grunner ikke har utsikt til å kunne komme i arbeid.

Ved variant c) avgrenses det statlige ansvaret til bare å omfatte personer med behov for økonomisk sosialhjelp som er uten rett til dagpenger og der overgang til arbeid er en mulighet.

Det er usikkert hvor mange dette kan dreie seg om. Blant mottakere av økonomisk sosialhjelp i 2000 var mer enn hver tredje (35 pst) registrert som bruker av Aetat. Blant de som i november 2000 hadde mottatt sosialhjelp mer enn 6 måneder (langtidsledige) var 2 av 3 også registret som arbeidssøker hos Aetat. Med forbehold om usikkerhet omkring tallene, synes anslagsvis 1/3 av alle sosialhjelpsmottakerne og hele 2/3 av langtidsmottakerne å ha behov for bistand fra Aetat. I tillegg kommer sosialhjelpsmottakere som kan være aktuelle for jobb, men som ikke er motivert for arbeid eller som trenger annen type hjelp før det er aktuelt med arbeidsrettet bistand.

Variant d) innebærer at ansvarsdelingen mellom stat og kommune beholdes som i dag, og er den samme organisasjonsløsningen som regjeringen foreslo i St.meld.nr. 14 (2002-2003). I mandatet er utvalget eksplisitt bedt om å vurdere denne modellen.

Nærmere om mulige regelverkskonsekvenser og konsekvenser for finansieringsordning av et statlig ansvar for økonomisk sosialhjelp

Ved variantene b) og c) som innebærer overføring av ansvar for en brukergruppe fra kommune til stat, må det avklares hvordan det økonomiske ansvaret for gruppen skal ivaretas. Den konkrete utformingen av en stønadsordning vil kunne ha stor betydning for etatens muligheter til å nå målene for en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning, og særlig målet om flere i arbeid og færre på trygd og sosialhjelp. I utgangspunktet vil en mulig løsning kunne være å inkorporere den økonomiske sosialhjelpen med gjeldende regelverk og finansieringsmåte i etat for arbeid og inntekt, dvs. som en skjønnsmessig og subsidiær ytelse med et bredt formål som er rammefinansiert, og med tilhørende rådgivning og veiledning som i den kommunale sosialhjelpen.

Svakheten med en slik ordning er at den bl.a. ikke gir brukerne noen økonomiske motiver til å prøve seg i arbeid. Økonomisk sosialhjelp avkortes i dag krone for krone mot arbeidsinntekt, og gir dermed ikke noe insentiv for brukeren til å øke arbeidsinnsatsen. Det er heller ikke fastsatt noen varighet for stønaden. Det brede formålet som den økonomiske sosialhjelpen skal ivareta, kan gi grunnlag for innebygde målkonflikter som kan svekke effektiviteten ved ytelsen i forhold til målet om arbeid. Videre er stønadsmottakere av økonomisk sosialhjelp i begrenset grad pålagt plikter som er egnet til å styrke deres muligheter for å få arbeid.

Det «frie» skjønnet i den økonomiske sosialhjelpen bygger på at lokale politiske myndigheter foretar avveininger og prioriteringer som gir rammer for den individuelle saksbehandlingen. I henhold til retningslinjene for oppgavefordeling mellom stat og kommune (jf kap 8) vil det være lite hensiktsmessig å inkorporere denne type løsninger i en statlig arbeidsrettet etat.

Et mulig alternativ kan være å bygge ordningen på mer klare kriterier som utløser rettigheter. For brukere som vil kunne være aktuelle for arbeid kan den utformes slik at den gir økonomisk trygghet og samtidig bidrar til å styrke muligheten til å integrere stønadsmottakere i arbeidslivet. Dette kan gjøres ved for eksempel å koble rettigheter til plikter eller krav til egenaktivitet fra stønadsmottakernes side. Ordningen kan utformes som en midlertidig ytelse, med begrenset skjønn som vil være av faglig og ikke av politisk karakter. En slik ordning vil være kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, som i henhold til retningslinjene for oppgavefordelingen mellom stat og kommune bør være et statlig ansvar.

Ved variant b) der hele gruppen av sosialhjelpsmottakere ivaretas av en statlig arbeidsrettet etat, vil dette innebære at en etablerer en rettighetsorientert stønadsordning også for de som ikke har arbeid som et reelt mål. Dette kan bidra til å øke tilstrømmingen til ordningen og svekke den arbeidsrettede innsatsen. Ved variant c) vil sosialhjelpsmottakere som ikke er aktuelle for arbeid fortsatt være et kommunalt ansvar og kunne få bistand etter de samme regler som gjelder i dag.

Et statlig ansvar for sosialhjelpsmottakere uten rett til dagpenger og der overgang til arbeid er en mulighet, gjør det aktuelt å innføre en ny stønadsordning for denne gruppen.

Formålet med en slik stønad vil kunne være å gi økonomisk grunntrygghet og samtidig bidra til å integrere stønadsmottakeren i arbeidslivet. Rett til stønad bør kunne bygge på mest mulig klart definerte kriterier, for eksempel avgrenset til personer som er arbeidsføre, som søker arbeid aktivt og som er villig til å ta ethvert arbeid lønnet etter tariff. Det bør ikke utelukkes at det også kan åpnes for at stønaden kan utbetales til personer som ikke umiddelbart er formidlingsklare, men som deltar i arbeidsmarkedstiltak nettopp med sikte på å kvalifisere seg for arbeidsmarkedet. For at stønaden i størst mulig grad skal bidra til å integrere mottakerne i arbeidslivet, bør det settes vilkår knyttet til mottak av stønaden, for eksempel at stønadsmottakeren dokumenterer jobbsøkingsaktiviteter, deltar på arbeidsmarkedstiltak, gjennomgår utdanning eller opplæring, medvirker til kompetansevurdering mv.

Stønaden bør videre være tidsavgrenset og bør kunne avkortes mot ev. arbeidsinntekt på en slik måte at det gir stønadsmottaker insentiver til å bli økonomisk selvhjulpen. Stønadsnivået bør kunne settes slik at det balanserer hensynet til at den skal sikre nødvendige midler til livsopphold og ønsket om at den skal stimulere til jobbsøking, og ev. deltakelse i kvalifiseringstiltak. I en utredning gjort for Sosialdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet har Knut Brofoss, Aksel Hatland og Hege Torp beskrevet og drøftet én mulig konkret utforming av en arbeidssøkerstønad (Brofoss m.fl., 2003).

Etter utvalgets vurdering vil en slik stønad avgrenset til sosialhjelpsmottakere uten rett til dagpenger og der overgang til arbeid er en mulighet være vesentlig enklere, mer målrettet og kontrollerbar enn en sterkere rettighetsfesting av hele den økonomiske sosialhjelpen. En arbeidssøkerstønad vil også kunne gi et mye klarere arbeidsfokus for denne brukergruppen enn dagens sosialhjelpsordning.

Endringer i inngangsvilkår og stønadsutmåling mv. reiser også spørsmål om hvordan finansieringen bør utformes. Generelt gjelder at jo mer rettighetspreget og jo mer regelfestet en ordning er, jo mer er det som taler for overslagsbevilgning. Overslagsbevilgninger vil på den annen side svekke muligheten for kostnadskontroll sett i forhold til dagens rammefinansiering av den økonomiske sosialhjelpen. Dette vil være spesielt bekymringsfullt dersom hele gruppen av sosialhjelpsmottakere innlemmes i en statlig rettighetsorientert og regelstyrt ordning.

Et av formålene med sosialtjenesteloven er at kommunene skal bidra til at den enkelte får mulighet til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellskap med andre. Kommunene har imidlertid ikke noe formelt ansvar for alternative sysselsettings- og aktiviseringstiltak for grupper der arbeid i første omgang ikke er aktuelt. Ved etablering av en ev. statlig arbeidssøkerstønad for sosialhjelpsmottakere uten dagpengerettigheter og der overgang til arbeid er en mulighet, vil det være avgjørende å legge til rette for rehabilitering og meningsfylt aktivitet for den gruppen av sosialhjelpsmottakere som forblir et kommunalt ansvar. Dette vil både være personer som kan være aktuelle for arbeidsmarkedet etter en rehabiliteringsprosess, men også personer der inntektsgivende arbeid ikke vil være et mål. I forbindelse med en ev. videre utredning av en slik statlig stønad må det også vurderes nærmere hvordan disse gruppene skal sikres et tilbud som er tilpasset deres situasjon.

Hvor egnet er modellen til å fremme arbeidslinjen?

Arbeidskontorene var fram til begynnelsen av 1960-årene et kommunalt ansvar, men ble da statlige, bl.a. som følge av en voksende politisk erkjennelse av den nære sammenhengen mellom aktiv arbeidsmarkedspolitikk, økonomisk vekst og høy sysselsetting. Arbeidsmarkedspolitikken har siden vært betraktet som en integrert og viktig del av den økonomiske politikken, et virkemiddel for staten til å kunne regulere den samlede etterspørselen i samfunnet. Det er sterke argumenter for at denne stabiliseringsfunksjonen er statlig. Et statlig ansvar sikrer Storting og regjering en direkte innflytelse på arbeidsmarkedspolitikken, og at politikken konsekvent understøtter overordnede økonomiske hensyn.

Arbeidsmarkedspolitikken må forholde seg til brå og ofte uforutsette endringer i arbeidsmarkedet. Et statlig ansvar gjør det enkelt å etablere et styrings- og beslutningssystem i arbeidsmarkedspolitikken som innebærer at tiltaksmengde og innretning raskt kan endres i takt med endringer i etterspørselen. Det muliggjør en effektiv motkonjunkturpolitikk og bruk av arbeidsmarkedspolitikken som del av det inntektspolitiske samarbeidet.

Et statlig ansvar sikrer at arbeidsmarkedspolitikken har et nasjonalt arbeidsmarked som utgangspunkt. Dagens arbeidsmarkedspolitikk er felles for alle grupper ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Den skal støtte opp under et arbeidsmarked som gjør at stillinger fylles raskt, som motvirker lønnspress, og bidrar til høy yrkesdeltakelse og til å inkludere grupper som har problemer med å komme inn i arbeidslivet. Det innebærer også krav til dagpengemottakere og formidlingsklare personer om å være disponible for hele arbeidsmarkedet og om nødvendig ta arbeid i andre deler av landet. Et statlig ansvar gjør det mulig å håndheve bl.a. krav om yrkesmessig og geografisk mobilitet på tvers av regioner, fylkes- og kommunegrenser. Det kan bidra til en effektiv utnyttelse av landets arbeidskraftsressurser innen et nasjonalt arbeidsmarked.

For en aktiv og integrerende arbeidsmarkedspolitikk er det viktig å kunne ta i bruk nasjonale databaser for stillinger og arbeidssøkere, og ha systemer som bl.a. gjør det enkelt å formidle og utnytte denne type informasjon lokalt av de som har det praktiske formidlingsansvaret. Aetat har i dag et helhetlig ansvar for innsamling, bearbeiding og distribusjon av informasjon om ledige stillinger og registrerte arbeidssøkere over hele landet. Tilgjengelighet til etatens stillingsdatabase er sikret ved at bruken av databasen er gratis for alle. På denne måten bidrar etaten til at koblinger mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere kan bli gjennomført raskt og effektivt selv om de oppholder seg i ulike deler av landet. Innlegg i databasen skjer ved at de lokale arbeidskontorene samler inn informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere og fortløpende sender disse opplysningene inn elektronisk til den sentrale databasen. Det er lagt opp til at enkelte arbeidskontor kan foreta elektroniske innhenting av informasjon både fra den sentrale databasen og fra andre arbeidskontor. Det gir et transparent arbeidsmarked med gratis og lett tilgjengelig informasjon, som er en forutsetning for et velfungerende arbeidsmarked.

Et statlig ansvar vil også effektivt kunne forholde seg til flaskehalser på nasjonalt nivå knyttet til spesialiserte yrkesfunksjoner, og til større endringer i lokale arbeidsmarkeder, for eksempel i forbindelse med større bedriftsnedleggelser/-etableringer.

Alle de aktuelle variantene i denne modellen sikter mot en effektiv samordning av arbeidsrettede tjenester og tiltak og relaterte ytelser som Aetat og trygdeetaten etter dagens organisering har ansvar for. Ved å søke å samle det relevante virkemiddelapparatet, kan det disponeres innenfor én ansvarslinje og dermed legge til rette for at brukeren får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Man vil slippe tidkrevende oversending av saker mellom to statlige etater med delvis overlappende formål. Modellen vil kunne bidra til at arbeidsrettede vurderinger kommer inn i alle de sykdomsbaserte stønadsordningene mv. i en tidlig fase. Det vil kunne redusere problemene med stønadsfeller og innelåsing i en etat eller i en passiv stønadssituasjon, som lett kan oppstå ved dagens velferdsorganisering. Modellen vil videre kunne sikre en tettere kobling mellom rettigheter og plikter i regelverket for arbeidsrelaterte stønadsordninger som trygdeetaten etter dagens organisering har ansvaret for. I og med at en og samme etat vil ha kontroll med alle aktuelle ytelser og aktive tiltak, vil den ha et insentiv til å få flere i arbeid som kan redusere utgifter til livsopphold.

Alle de aktuelle variantene i denne modellen vil dermed kunne bidra til at tidlig og rask arbeidsrettet innsats blir prioritert for brukere som i henhold til dagens organisering trenger arbeidsrettede tjenester og tiltak og relaterte ytelser fra Aetat og trygdeetat.

For alle de aktuelle variantene impliserer modellen et grensesnitt mellom etaten for arbeid og inntekt og pensjonsetaten når det gjelder ansvaret for eldre arbeidstakere og avveining mellom arbeid og pensjon. Modellen innebærer at begge etatene vil ha virkemidler som kan påvirke individuelle vurderinger og beslutninger om arbeidsdeltakelse og pensjoneringstidspunkt. For eksempel er eldre arbeidstakere en viktig målgruppe i Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, som i denne modellen vil være et ansvar for etaten for arbeid og inntekt. Pensjonssystemets utforming vil ha betydning for pensjoneringsadferd. Innføring av mer fleksible tilpasninger mellom arbeid og pensjon er et sentralt spørsmål som vil bli vurdert i forslaget til pensjonsreform. Dette vil være et ansvar for pensjonsetaten. For å få en konsistent og sammenhengende politikk på dette området er det viktig at de to etatene etablerer et nært samarbeid. Det vil først og fremst være behov for et samarbeid som sikrer at begge parter har kunnskap om hverandres ordninger. Særlig viktig blir det at den arbeidsrettede etaten kan gi god informasjon om økonomiske konsekvenser av tidligpensjonering.

Modellen kan bidra til å styrke og forenkle arbeids- og velferdsforvaltningens forhold til arbeidsgiver og næringsliv. Med dagens organisering betjener Aetat både tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Gjennom Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv yter trygdeetaten på sin side bistand til arbeidsgivere rettet mot arbeidstakere som har et ansettelsesforhold i virksomheten. En organisering av alt dette i en statlig etat vil i større grad kunne sikre arbeidslivet ett felles kontaktpunkt med det offentlige og en samordning av innsatsen mot virksomhetene for arbeidstakere som er i et arbeidsforhold og for arbeidssøkere som trenger jobb. Unntaket er for arbeidstakere som vurderer om de skal ta ut alderspensjon .

Behovet for tverretatlig bistand og planmessig samordning av tjenester og tiltak gjelder først og fremst i forhold til målet om arbeid. De stønadsrettede prosessene stiller ofte ikke de samme kravene til samarbeid på tvers. Som nevnt i kap 7 er behovet for tverretatlig bistand og planmessig samordning av tjenester og tiltak særlig stor blant sosialtjenestens brukere. De aktuelle variantene b)-d) som inngår i modellen med statlig ansvar for arbeidslinjen organisert i en etat, skiller seg fra hverandre i spørsmålet om avgrensning og oppgavefordeling mellom en statlig etat for arbeid og inntekt og den kommunale sosialtjenesten. Vurderingene av og avveiningene mellom disse variantene dreier seg derfor i første rekke om å finne hensiktsmessige avgrensninger for brukere med sammensatte behov slik at de som kan jobbe blir ledet mot arbeid, og de som ikke kan jobbe sikres et nødvendig velferdstilbud på annen måte.

Variant b) i denne modellen forankrer ansvaret for alle som har behov for økonomisk sosialhjelp i den statlige etaten for arbeid og inntekt. Modellen innebærer at samtlige sosialhjelpsmottakere som kan jobbe blir ivaretatt av en organisasjon som har arbeid som mål. Den vil kunne sikre denne brukergruppen direkte tilgang til alle arbeidsrette tiltak og tjenester og dermed unngå dagens problemer med tidkrevende oversending av saker mellom forvaltningsnivåer. Etaten vil ha insentiv til å lede de som kan jobbe i arbeid, noe som kan redusere utgifter som i dag utbetales i form av økonomisk sosialhjelp. Den vil i hovedsak kunne ivareta alle brukere som har behov for et samordnet arbeidsrettet tilbud.

På den annen side inkluderes også personer hvor hjelpebehovet ikke er knyttet til arbeid eller redusert arbeidsevne. Det kan dreie seg om personer som kun har et økonomisk problem som ikke er relatert til arbeid, for eksempel alders- og uførepensjonister som må supplere pensjonsinntekten med økonomisk sosialhjelp, eldre personer uten trygderettigheter i Norge, eller personer som uavhengig av om de er i arbeid eller ikke har et akutt og forbigående økonomisk problem.

Variant c) har en snevrere avgrensning av arbeidslinjen og inkluderer kun sosialhjelpsmottakere som er arbeidssøkere eller er i en situasjon hvor de kan ha nytte av arbeidsrettede tiltak. Denne løsningen har dermed den samme styrken og de samme fordeler som variant b) i forhold til denne brukergruppen. På den annen side plasseres et entydig ansvar i kommunene for brukere som har et hjelpebehov av en slik art at det er behov for omfattende helsetjenester, rehabiliteringstjenester og aktivitetstilbud før det kan bli aktuelt med arbeidsrettede tiltak. Kommunene vil samtidig ha ansvaret for aktivitetstilbud til de som varig er uten arbeidsevne. Modellen sikrer dermed klare ansvarslinjer for denne brukergruppen. Kommunene beholder et større ansvar for sine innbyggere sammenlignet med variant b). Tallmessig vil det kunne dreie seg om over halvparten av de som mottar økonomisk sosialhjelp. Ved å skille mellom sosialhjelpsmottakere ut fra de muligheter de vil kunne ha for å komme i lønnet arbeid, gir variant c) etat for arbeid og inntekt et klarere og mer entydig formål med å lede folk i arbeid.

Variant d) opprettholder dagens ansvars- og oppgavefordeling mellom stat og kommune. Den statlige etaten for arbeid og inntekt vil i henhold til denne avgrensningen dermed inkludere hele Aetats oppgaveportefølje og samtlige av trygdeetatens arbeidsrettede tiltak, tjenester og relaterte ytelser, men holder utenfor alle mottakere av økonomisk sosialhjelp, inklusive de som kan jobbe. Denne varianten etablerer tilsvarende som variant c) en etat for arbeid og inntekt med et klart og entydig fokus på arbeid. Den mangler imidlertid et helhetlig ansvar for målgruppen for arbeidslinjen, dvs. alle som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller trenger hjelp på grunn av manglende arbeid eller manglende arbeidsevne. Sosialhjelpsmottakere som kan jobbe vil fortsatt mangle et samordnet arbeidsrettet tilbud.

Den statlige arbeidsrettede etaten vil med en slik avgrensning ikke ha noe systemmessig insentiv til å ivareta denne gruppens behov for arbeidsrettede tiltak og tjenester. Kommunene på sin side mangler tiltak som kan lede disse mot arbeid.

Forholdet mellom et statlig ansvar for arbeidslinjen og kommunesektoren

Det klassiske argumentet for den økonomiske sosialhjelpen som et kommunalt ansvar, er som nevnt foran at den skal kunne gjøre det mulig å koordinere økonomisk bistand og andre kommunale hjelpetiltak. Slike hjelpetiltak kan for eksempel dreie seg om helsetjenester, rehabiliteringstjenester, rusomsorg, bolig og barnehageplass, som kan være vesentlig for muligheten til å ta arbeid og som mange brukere av den statlige etaten vil kunne ha behov for.

Enkelte undersøkelser kan imidlertid tyde på at denne begrunnelsen er blitt svekket. Sosialhjelpen synes å ha endre karakter utover på 1980-tallet. Den ble mer rutinisert - det ble mindre skreddersøm og mer masseproduksjon. Den framstår nå i større grad som en selvstendig ytelse, med begrenset samordning med øvrige kommunale tjenester. Dette må ses i sammenheng med den sterke veksten i antall stønadsmottakere utover på 1980-tallet, særlig i antall langvarige stønadstilfeller. Som følge av dette ble arbeidet mer orientert mot brukerens økonomiske problemer og mot å få sakene unna og få redusert ventetiden. Sosialarbeiderne oppfattet seg i økende grad som pengeutbetalere, og klaget over mangel på tid til oppfølging og veiledning av den enkelte bruker.

Sosialhjelpsmottakere er en svært sammensatt gruppe med ulike behov for bistand fra det offentlige. Mottakere hvor deltakelse i arbeidslivet er et realistisk mål, må i utgangspunktet antas å ha mindre behov for øvrige kommunale tjenester enn de som ikke har arbeid som et reelt mål. De aktuelle avgrensningene av det statlige ansvaret for arbeidslinjen under variantene b)-d) vil derfor kunne ha ulike konsekvenser for samordningsbehovet for etatens brukere i forhold til de kommunale tjenestene.

Variant b) overfører samtlige sosialhjelpsmottakere fra kommunalt til statlig ansvar, inklusive de som ikke har arbeid som noe reelt mål. Ved denne varianten vil det derfor være nødvendig å etablere et tett samarbeid mellom den statlige etaten for arbeid og inntekt og kommunene for å kunne gi denne gruppen et fullgodt velferdstilbud. Også variant d) vil gi et betydelig grensesnitt mot kommunene ved at anslagsvis minst en tredjedel av samlet antall stønadsmottakere vil kunne trenge en eller annen form for bistand fra en statlig etat for arbeid og inntekt. Variant c) med en arbeidssøkerstønad, gir en klar arbeidsdeling der de som har arbeid som et realistisk mål vil være et ansvar for den arbeidsrettete etaten, mens de øvrige vil være forankret i en lokalforvaltning med ansvar for sosiale tjenester. En ny grensedragning som deler ansvaret for ulike sosialhjelpsmottakere vil på den annen side kunne føre til nye grensesnitt mellom stat og kommune med behov for ytterligere samordning. Variant c) vil samlet sett kunne gi den beste løsningen i forhold til brukere med sammensatte behov.

Modellens implikasjoner for politiske prioriteringer på velferdssektoren

En modell som flytter oppgaver fra kommune til stat vil i utgangspunktet svekke betydningen av lokale politiske avveininger og prioriteringer i oppgaveløsningen. I en stor statlig etat med mange oppgaver og som har mange brukere vil det kunne bli betydelig avstand mellom det praktiske brukerrettede arbeidet og det politiske beslutningssystemet. Resursallokeringen kan lett bli flyttet fra politisk til administrativt nivå i etaten. Linjene fra brukerne til politisk nivå kan bli lange. Løsningen kan samlet sett bli mindre formålseffektiv.

De aktuelle variantene som inngår i modellen med et statlig ansvar for arbeidslinjen skiller seg fra hverandre ved at de i varierende grad fjerner ansvaret for økonomisk sosialhjelp fra lokale politiske prioriteringer. Utviklingen de senere år tyder imidlertid på at lokale myndigheters handlingsrom på dette området er snevret inn, både i vurderingen av hvem som skal tildeles økonomisk hjelp og ved fastsettelse av ytelsesnivå. Dette kan tale for at implikasjonene for politiske prioriteringer av de ulike variantene ikke bør tillegges stor vekt.

I sosialomsorgsloven av 1964 ble det således tatt inn en bestemmelse som i realiteten innebar at en sosialhjelpssøker har rettskrav på en ytelse. Bestemmelsen ble videreført i sosialtjenesteloven av 1992. Den innebærer at når lovens vilkår for rett til stønad til livsopphold er oppfylt, dvs når søkeren «ikke kan sørge for sitt livsopphold», har kommunen plikt til å yte stønad uavhengig av budsjettsituasjonen. I departementets rundskriv til kommunene går det fram at kommunene plikter å framskaffe midler til sosialhjelp. Slike styringssignaler vil rent praktisk være et sentralt hjelpemiddel for kommunene. Rettskravet i sosialtjenesteloven innebærer således en rettslig og politisk binding for både stat og kommune.

Det har videre vært en klar utvikling mot mer formalisering av ytelsesnivået i sosialhjelpen. Denne utviklingen skjøt fart på slutten av 1970-tallet, og med den sterke klientveksten utover på 1980-tallet gikk de fleste kommuner over til å benytte såkalte minstenormer, men som varierte mellom kommunene både i nivå og innhold.

Det er sparsomt med forskningsbasert kunnskap hvorvidt lokale politiske myndigheter utnytter mulighetene de har til å prioritere og influere på beslutningsgrunnlaget for den individuelle behovsprøvingen. En studie av norske kommuner (Hansen 1998) fant ingen sammenheng mellom partipolitisk dominans i kommunestyret og satsenes nivå - heller ikke kommunenes økonomiske evne så ut til å påvirke satsene. Med henvisning til denne undersøkelsen konkluderer Terum (Terum 2002) med at det er «høyst usikkert om det har vært en betydelig lokalpolitisk styring av nivå og innhold når det gjelder sosialhjelpsatser».

Hvorvidt de formelle satsene er styrende for faktiske utbetalinger til den enkelte er belyst i en undersøkelse basert på såkalt vignettmetode (Terum 2002). Undersøkelsen tyder på at kommunale satser langt på vei er styrende når sosialarbeiderne står overfor et relativt enkelt sakskompleks. Det vil si når relevant informasjon er begrenset, og definisjonen av tilfellet er forholdsvis enkelt og entydig. Når kompleksiteten og mengden relevant informasjon øker, blir det flere faktorer som kan vektlegges og vurderes ulikt. Rommet for skjønn blir større, og den kommunale sosialhjelpssatsen predikerer i mindre grad utmåling av støtte.

Terums vignettundersøkelse går også nærmere inn på grunnlaget for variasjonene i de mer komplekse sakene. Det framkom stor uenighet blant deltakerne i undersøkelsen om hva som skulle vektlegges i de enkelte sakene. Uenigheten reflekterte ikke først og fremst faglig uenighet - uenighet i fortolkning av regelverk eller av teorier og forskning i sosialt arbeid. Det var uenighet om hvilke verdier som skulle vektlegges og om hva som oppfattes som rettferdig. I begrunnelsene kom det i betydelig grad til uttrykk sterkt subjektive oppfatninger - argumenter som først og fremst reflekterte sosialarbeidernes mer private normer og verdier. Beslutningene blir dermed vilkårlige, og ikke i pakt med kravet om likebehandling og rettsikkerhet. Tilsvarende funn er også dokumentert ved beslutninger fattet av ansatte i statlige organisasjoner og etater.

I 2001 ble det gitt statlig veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. Samtidig ble det også gjennom rundskriv presisert hva det skal ytes hjelp til og hvilke utgifter som stønaden er ment å dekke. Formålet med retningslinjene var å bidra til mer ensartet praksis og større likhet i utmålt stønad til like tilfelle, dvs en mer standardisert ytelse. En første rapport etter at rundskrivet ble sendt ut tyder på at kommunene i stor grad tilpasset seg den statlige normen (Knoff 2001). Spredningen i lokale normer for stønad er blitt betydelig redusert. Kontorer med satser som lå under, har justert beløpet oppover, mens de som lå over har justert seg ned. Rapporten konkluderer med at endringene «- - må karakteriseres som en betydelig utjevning i stønadsnivå mellom kommunene».

Oppsummert kan undersøkelsene tyde på at statlig normering klart påvirker lokal praksis, at lokale politiske prioriteringer synes å ha begrenset betydning og at faglig skjønn vil kunne være avgjørende i mer kompliserte saker.

Ivaretar modellen kostnadseffektivitet på en god måte

En statlig etat med ansvar for arbeidslinjen vil forvalte et stort antall livsoppholdsytelser. Dette dreier seg om rettighetsorienterte stønadsordninger der regelverket i varierende grad åpner for faglig skjønnsutøvelse. Regelverket har for mange av ordningene klare fellestrekk med nokså likeartede vilkår og beregningsregler for fastsettelse av ytelse. Etaten vil dermed kunne ha gode muligheter til å ta ut effektivitetsgevinster ved å sentralisere forvaltningsoppgaver som kan utføres uten at det er nødvendig med direkte kontakt med brukerne. En sentralisering og spesialisering av oppgaver knyttet til forvaltning av økonomiske ytelser vil blant annet kunne bidra til bedre utnytting av kompetansen. For brukerne vil det kunne bety sikrere og bedre kvalitet i oppgaveløsningen. Dette kan ivaretas ved å legge deler av etatens oppgaveløsning for denne type saker til for eksempel et regionalt nivå. Avgjørelsesmyndighet i uførepensjonssaker og arbeidslivstjenesten er eksempler på oppgaver som i dagens trygdeetat er lagt på fylkestrygdekontornivå.

Kostnadseffektivitet gjennom sentralisering og spesialisering av forvaltningsoppgaver vil være mulig innenfor alle de tre variantene b)-d) med ulik avgrensning av arbeidslinjen i forhold til kommunene. Ev. forskjeller i kostnadseffektivitet som følge av ulik avgrensning vil bl.a. bero på om det gjøres endringer i regelverket for ytelsene til sosialhjelpsmottakere ved et helt eller delvis statlig ansvar for denne gruppen. For eksempel vil et mer standardisert regelverk kunne bidra til mer kostnadseffektiv drift.

De tre variantene b)-d) skiller seg fra hverandre når det gjelder risiko for kostnadsoverveltning og svak kostnadskontroll. Problemet vil være minst ved variant b). Etaten for arbeid og inntekt vil her ha kontroll med alle arbeidsrettede ytelser, tjenester og tiltak for befolkningen i yrkesaktiv alder, inklusive hele gruppen av sosialhjelpsmottakere. Jo sterkere den lykkes med å få folk i arbeid, desto mer vil den kunne spare i utgifter til kontantstønader. Variant c) åpner for mulig kostnadsoverveltning fra stat til kommune. Dette kan for eksempel skje ved at etaten for arbeid og inntekt kan legge seg på en restriktiv praksis når det gjelder avgrensning av gruppen sosialhjelpsmottakere som kan jobbe. Dette vil kunne gi kommunene svak kostnadskontroll over utgiftene til økonomisk sosialhjelp. Også variant d) vil ha innebygget risiko for kostnadsovervelting fra stat til kommune ved at kommunene vil kunne bli sittende igjen med tiltakssiden.

Ved bruk av kontraktstyring gir denne modellen - uansett varianter - gode muligheter for å kunne sentralisere bestillerfunksjonen. Dette kan gjøres ved å organisere en enhet på sentralt nivå i etaten, ev. i form av regionale enheter organisert i tilknytning til ansvaret for øvrig myndighetsutøvelse. Dette vil kunne bidra til utvikling av sterke kompetansemiljøer på området, en effektiv utnyttelse av tilgjengelig kompetanse og til å styrke etatens forhandlingsposisjon i forhold til eksterne tilbydere.

Uavhengig av hvem som forvalter de arbeidsrelaterte stønadene vil det på IKT-siden være aktuelt i første omgang å videreføre dagens fagsystemer. Det anses ikke mulig på kort sikt å etablere nye systemer som eliminerer behovet for tilgang til disse. Når det gjelder IKT-løsninger for regelstyrte ordninger som sykepenger, dagpenger og uførepensjon, anses det hensiktsmessig å ha en sentral utvikling, forvaltning og drift av disse systemene, og et statlig ansvar vil ligge godt til rette for dette. Avhengig av hvilket grensesnitt som settes mellom kommunal og statlig oppgaveportefølje, vil det være aktuelt å etablere felles systemer og sentral drift også for de nye statlige oppgavene.

Trygdeetaten har en stor, kompleks og integrert systemportefølje som nå dekker områder som i henhold til denne modellen vil bli delt mellom to etater. På kort sikt er det lite realistisk å dele opp disse systemene. Av effektivitetshensyn kan det imidlertid være aktuelt med felles drift av IKT-systemer for de to statlige etatene, noe som kan løses ved at for eksempel etaten som har ansvar for de arbeidsrelaterte stønadene kjøper tjenester fra pensjonsetaten.

Grensesnittet mot kommunalt ansvar, og grad av samordning av tjenesteproduksjon i en førstelinjetjeneste mellom kommunale og statlige oppgaver vil være styrende for i hvilken grad det vil være aktuelt med samordning på IKT-området mellom kommune og stat. Sterkere grad av samordning, vil gi sterkere grad av utfordringer i forhold til informasjonssikkerhet.

I den grad etaten med ansvar for arbeidsrelaterte oppgaver skal ivareta førstelinjetjenester på vegne av pensjonsetaten, jf omtale i avsnitt 9.4.1.4, vil det være aktuelt å tilgjengeliggjøre fagsystemer fra denne etaten. Dette vil også gi utfordringer i forhold til informasjonssikkerhet og i forhold til krav til koordinering av teknisk infrastruktur, men ikke i samme utstrekning som ved tilgjengeliggjøring av de samme systemene for en kommunal førstelinjetjeneste.

Kan modellen etablere en brukerrettet førstelinjetjeneste

Førstelinjetjenesten vil ha noe ulik utforming og brukerretting avhengig av hvilke av variantene b)-d) som legges til grunn. Variant b) og c ) vil kunne gi det bredeste tilbudet, mens variant d) vil ha et førstelinjetilbud avgrenset til arbeidsrettede oppgaver under dagens statlige ansvar.

Variantene b) og c) vil innebære en førstelinjetjeneste med et klart og entydig ansvar for alle brukere med arbeid som mål, inklusive dagens sosialhjelpsmottakere som vil kunne dra nytte av denne etatens arbeidsrettede tjenester. Brukere som har et arbeidsproblem kan forholde seg til en vedtaksmyndighet enten det dreier seg om ytelser eller tjenester. En etat organisert etter variant b) og c) vil møte disse brukerne med et helhetlig og samordnet tilbud som støtter opp under arbeid. Tilbudet vil være helhetlig i den forstand at den dekker et bredt spekter av brukere med ulike behov for arbeidsrettet bistand - fra dem som kun trenger enkel formidlingsbistand gjennom tilgang til etatens nett-tjenester, til dem som trenger omfattende og mer sammensatt bistand fra etatens egne tjenester og fra andre tjenesteytere. Tilbudet vil være samordnet i den forstand at avklaring av den enkeltes behov for ulike tjenester og ytelser vil kunne skje samtidig og gjennom en samlet vurdering.

En etat for arbeid og inntekt vil uansett hvilke av variantene b)-d) som legges til grunn, ha en omfattende oppgaveportefølje bestående av en rekke ytelser, tiltak og tjenester. Dette tilsier at etaten vil kunne organisere et omfattende velferdstilbud geografisk nært brukerne. Variantene b) og c) gir de beste forutsetningene for dette. Nærhet til brukerne må imidlertid avveies mot kostnader og mulighet for spesialisering og sentralisering av kompetanse på områder som ikke krever omfattende direkte samhandling med brukerne.

En statlig etat med ansvar for arbeidslinjen vil ha et vesentlig større tjenestespekter og betjene et større antall brukere enn dagens Aetat som er til stede med lokale arbeidskontor i vel 1/3 av kommunene. Det er grunn til å tro at oppgaveløsning og kompetanse i de brukerrettede tjenestene kan desentraliseres betydelig mer enn ved dagens organisering uten at det vil føre til svekket kvalitet i oppgaveløsningen. På den annen side er det neppe realistisk at denne modellen ut fra hensyn til kostnader og kvalitet vil kunne etablere en permanent førstelinjetjeneste i samtlige av landets kommuner. For å sikre et likeverdig tilbud på landsbasis kan lokal tilstedeværelse på mindre steder for eksempel organiseres i form av ambulant virksomhet/faste kontordager som bemannes med kompetanse fra større kontorer etter behov.

I avsnitt 9.4.1.4 er det beskrevet mulige samarbeidsløsninger i førstelinjetjenesten mellom etat for arbeid og inntekt og pensjonsetaten. Disse løsningene vil være de samme uavhengig av hvilken av variantene for avgrensning i forhold til kommunalt ansvar som legges til grunn. Det vises til nærmere drøfting av dette i avsnitt 9.4.1.4.

Det må etableres et tett samarbeid lokalt mellom den arbeidsrettede etaten og kommunene om brukere som vil ha behov for bistand fra begge instansene. Også i variantene der staten organiserer et bredt velferdstilbud (variant b) og c)) kan samlokalisering av den statlige førstelinjetjenesten og den gjenværende kommunale sosialtjenesten være en mulig løsning for å bidra til en brukerrettet organisering for en bredere brukergruppe.

I St.meld.nr. 14 (2002-2003) var det skissert en felles førstelinje med utgangspunkt i at kommunenes ansvar for sosialtjenesten er som i dag. Denne løsningen tilsvarer variant d). De viktigste trekkene ved denne førstelinjetjenesten var:

• Staten ved jobbetaten har «sørge for» ansvaret for organisering og drift av førstelinjetjenesten. Det må bety at staten både har ansvar for at en førstelinjetjeneste blir etablert og for hvordan den skal organiseres lokalt, inklusive hvilke oppgaveportefølje som skal ivaretas lokalt.

• Staten/jobbetaten skal søke å inngå en driftsavtale med kommunen, der nærmere angitte krav er spesifisert.

• Kommunen skal tilbys å ta driftsansvaret for førstelinjetjenesten, men det skal være frivillig. Dette må forstås slik at det også kan inngås driftsavtale selv om man ikke vil ta driftsansvaret.

• Det er frivillig for den enkelte kommune om den vil være med i en felles førstelinjetjeneste, enten det er for egen kommune eller i et felles kontor som dekker flere kommuner.

• Beslutninger i førstelinjetjenesten skal skje etter klart definerte fullmakter. Staten beslutter for statlige ordninger, kommunen for sine ordninger.

• Ansvaret for å koordinere tjenestene for brukere med sammensatte behov legges til den tjenesten som brukeren har størst behov for bistand fra.

• Jobbetaten skal kunne utføre enklere førstelinjetjenester også for pensjonsetaten. For å beholde klare ansvarsforhold på statlig side skal dette gjøres på oppdrag (avtale mellom de statlige etatene).

Etter utvalgets syn er det klare svakheter ved en slik førstelinjetjeneste. De viktigste svakhetene er knyttet til følgende forhold:

• Modellen sikrer ikke at det blir etablert en felles førstelinjetjeneste alle steder, da kommunen kan si nei. Dette er kanskje særlig aktuelt for små kommuner der staten ikke ønsker å etablere eget kontor, men vil ha en felles løsning med andre kommuner. På den andre siden gir dette kommunene en pressmulighet, slik at det kan bli etablert for mange små og svake kontor.

• Det er ikke et enhetlig ansvar for førstelinjetjenesten. Det kan ikke etableres en entydig ledelse som skal «skjære igjennom» ved uenighet mellom stat og kommune ved behandling av saker for mulige fleretatsbrukere. Det er ikke noen som har et samlet resultatansvar for førstelinjetjenesten, og ingen som har et entydig og klart ansvar for å gripe inn hvis kontoret ikke fungerer godt nok.

• Det kan være vanskelig at kommunen har driftsansvar når staten har «sørge for» ansvaret for organisering. Det er uheldig at den som har driftsansvaret har begrensede fullmakter til organisering (dette er kanskje ikke et så stort problem dersom «organisering» bare skal forstås som oppgaveportefølje og statlige ressurser). Da kan man tenke seg at kommunen har ansvar for intern organisering - dette kan på den andre siden føre til et mangfold av organisasjonsløsninger som kan være vanskelig å forholde seg effektivt til for jobbetaten.

I stortingsmeldingen er det ikke vurdert om en gjennom sterkere statlig styring kan bøte på noe av det som framstår som svakheter ved opplegget til en felles og enhetlig førstelinjetjeneste. Et mulig statlig styringsgrep kunne for eksempel være å lovregulere samarbeidet i førstelinjen.

Lovregulering, enten i en egen særlov eller som del av sosialtjenesteloven og lovgivningen knyttet til den statlige etaten, kunne gi begge parter en plikt til å delta i en felles førstelinjetjeneste. Ev. kunne en i loven også fastsette hvem som skulle ha ansvar for at førstelinjetjenesten ble etablert. En slik lovregulering ville kunne sikre at det ble etablert en felles førstelinjetjeneste alle steder. I loven kunne en også fastsette hvem som skulle tilsette administrativ leder for kontoret. Det måtte avklares om kommunens plikt bare skulle være knyttet til å delta i en førstelinjetjeneste i egen kommune, eller om plikten også skulle gjelde deltakelse i kontorer som dekker flere kommuner. Fullmakten til å avgjøre hvor det skulle etableres kontorer kunne legges til Kongen eller til den statlige etaten for arbeid og inntekt. Dette ville være et sterkt styringsinngrep i forhold til det kommunale selvstyret. Særlig ville det gjelde dersom fullmakten ble lagt til en statlig etat og ikke til et nasjonalt politisk organ. Ved deltakelse i felleskontorer måtte det etableres interkommunale styringsløsninger og det måtte også etableres en lovhjemmel for at kommunen kunne delegere endelig vedtaksmyndighet til et interkommunalt organ.

En svakhet ved lovfesting av en plikt til deltakelse, vil være at førstelinjetjenesten antakeligvis måtte defineres i en viss grad i detalj. Det kan være vanskelig å unngå at en måtte avklare i loven (eller i forskrift) hvilke nærmere bestemte oppgaver (ev. minimumsoppgaver) som førstelinjetjenesten skulle ivareta. Det kan gjennom lovregulering bli vanskelig å legge til rette for tilstrekkelig grad av fleksibilitet og mulighet for tilpasning til lokale behov, uten å gi en så vag beskrivelse av hva plikten innebærer, at det blir problematisk å avgjøre om plikten er oppfylt.

En slik lovregulering vil ikke kunne endre det grunnleggende problemet med to ansvarslinjer. Gjennom lovregulering kunne en imidlertid etablere «tvisteløsningsordninger» for saker der det ene part mener at den annen part ikke fatter et riktig vedtak. Det kunne etableres stående voldgiftsnemnd(er) med representant(er) utenfor det aktuelle kontoret fra hver av de ansvarlige institusjonene, statlig etat og kommunen, pluss en uavhengig leder, og eventuelt flere uavhengig medlemmer (Rikslønnsnemndsmodell). Det kunne være en nemnd i hvert fylke. Erfaringene fra samordningsforsøkene tilsier at det neppe ville være mange saker som krevde tvisteløsning.

I kap.7 har utvalget pekt på at dagens lovgivning knyttet til sikring av personvern, ikke legger til rette for en fleksibel organisering av samarbeid om felles brukere mellom ulike etater og forvaltningsnivåer. En egen lov for førstelinjetjenesten kunne rydde opp i dette og etablere et lovgrunnlag som sikret at personvern ble ivaretatt selv ved et fullt integrert samarbeid over etatsgrenser.

9.4.1.3 Beskrivelse av en etat for pensjoner

Mål

Hovedmål for denne etaten vil være å sikre effektiv og brukerrettet forvaltning av ytelser og helserefusjoner og iverksette pensjonspolitikken.

Ansvar og oppgaver

Etaten vil ha ansvar for de av arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver som ikke er knyttet til oppfølgingen av målet om flere i arbeid og færre på trygd. Det vil omfatte følgende ytelser og oppgaver (jf. også beskrivelsen foran i avsnitt 9.4.1):

• Løpende pensjonsytelser som alderspensjon, barnepensjoner, krigspensjon inkl. samordning mv. av pensjoner.

• Div. familieytelser som barnetrygd, kontantstøtte, fødselsstønad, pleiepenger, bidragsforskudd, underholdsbidrag (barn), ektefellebidrag, samt fastsettelse av farskap.

• Div. ytelser som kompenserer for ekstrautgifter ved uførhet mv. som grunn- og hjelpestønad samt gravferdsstønad.

• Div. helserefusjoner mv. i forbindelse med medisinsk behandling og lignende.

• Administrasjon av visse ordninger og tiltak mv. som fastlegeordningen, egenandelsordningen, administrasjon av visse særytelser utenom folketrygden og forvaltning av visse særinntekter som refusjon ved trafikkskade, yrkesskade og fra bidragspliktige mv.

Etaten vil i tillegg ha en del veilednings- og rådgivningsoppgaver bl.a. i pensjonsspørsmål knyttet til avgang fra arbeidslivet for eldre arbeidstakere og i forbindelse med de nye bidragsreglene fra 2003.

Etaten vil ha ansvar for iverksetting av en ny pensjonsreform.

Helserefusjoner dreier seg dels om refusjon etter fastsatte satser til ulike helsepersonellgrupper mv. for utført arbeid (allmennleger, fysioterapeuter, psykologer, tannleger, kiropraktorer, logopeder og ortopeder inkl. behandling i utlandet og refusjon til private laboratorier og røntgeninstitutt), dels om dekning av ekstrautgifter ved sykdom og funksjonshemning (utgifter til medisiner, syketransport, skyssvederlag for helsepersonell, oppholdsutgifter i forbindelse med reise til lege, sykehus og visse helseinstitusjoner/opptreningsinstitusjoner, div. utgiftsformål som ikke dekkes pliktmessig av folketrygden samt utgifter til div. behandlingshjelpemidler).

Enkelte av oppgavene utføres i dag av trygdeetaten på oppdrag. Det gjelder bl.a. utbetaling av offentlig tjenestepensjon på vegne av Statens Pensjonskasse, og saksbehandlings- og utbetalingstjenester på vegne av de regionale helseforetakene knyttet til syketransport og reiseutgifter for helsepersonell i spesialisthelsetjenesten. Avtalen på syketransportområdet mv. ble inngått som følge av at finansieringsansvaret for disse oppgavene ble overført fra trygdeetaten til helseforetakene fra 1.1.2004. Ordningen innebærer at trygdeetaten er en teknisk oppgjørsenhet for de regionale helseforetakene, mens foretakene har det forvaltningsmessige ansvaret og styringen med ordningen slik at de kan utøve styring av ressursbruken og sikre mest mulig effektiv bruk av ressursene. I Ot.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lov om endringer i spesialisthelsetjenesteloven m.m. (Finansieringsansvar for syketransport og reiseutgifter for helsepersonell) er det forutsatt at modellen med kjøp av tjenester «vil på et senere tidspunkt i nødvendig grad bli vurdert på nytt i lys av resultatet av SATS-prosessen».

Samlet vil denne etaten forvalte ytelser mv. for til sammen ca 122 milliarder kroner (ekskl. tekniske hjelpemidler).

Etaten vil ha ansvar for et stort og variert spekter av oppgaver. En fellesnevner for hovedtyngden av oppgavene er at det dreier seg om relativt sterkt rettighetspregede og regelstyrte ytelser og tjenester, der skjønnsutøvelse har relativt liten betydning.

Oppgavene er ellers lite relatert til hverandre. For eksempel har helserefusjoner lite med pensjoner og familieytelser å gjøre. Dersom modeller med en egen statlig etat for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner legges til grunn i en framtidig velferdsreform, bør etatens oppgaveportefølje etter utvalgets vurdering gjennomgås med sikte på å komme fram til et mer enhetlig og sammenhengende ansvarsområde. Kjerneoppgavene til etaten bør primært omfatte (varige) inntektsoverføringer til enkeltpersoner og relaterte oppgaver. Etter utvalgets vurdering bør regelverket for helserefusjoner gjennomgås med sikte på forenklinger og bedre brukerretting, og det bør vurderes om det kan finnes en bedre organisering av finansieringsansvaret innen helsetjenesteområdet.

Organisasjons- og styringsstruktur

Det vesentlige av oppgavene som denne etaten vil ha ansvaret for vil være nært knyttet til myndighetsutøvelse. Etaten bør derfor underlegges ordinær forvaltningsstyring og organiseres som et forvaltningsorgan.

Etaten bør ha stort handlingsrom til selv å fastsette den interne organiseringen med utgangspunkt i de politisk fastsatte rammebetingelser og krav. Av hensyn til en forsvarlig klagebehandling bør imidlertid etaten være organisert med minst ett nivå som er overordnet det nivå der enkeltbeslutningene fattes. Hvor desentralisert etatens oppgaveløsning bør være, vil bl.a. bero på hvilken vekt en vil legge på hensynet til kostnadseffektivitet og utvikling av robuste kompetansemiljøer på den ene siden, og hensynet til nærhet til bruker på den annen side. Fordi mange av ytelsene og ordningene er regulert gjennom et detaljert regelverk, er oppgaveløsningen relativt standardisert og kan vanligvis foregå uten nær kontakt og dialog med bruker. Etter utvalgets vurdering har derfor en slik etat ikke det samme grunnleggende førstelinjebehov som følger med ansvaret for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne. Etaten vil likevel ha viktige førstelinjeoppgaver knyttet til informasjon og veiledning. Etaten vil også ha enkelte oppgaver, bl.a. innen bidragsområdet, som krever direkte kontakt og dialog med bruker. Etaten bør derfor være representert gjennom en førstelinje lokalt. Utvalget drøfter mulige løsninger for dette under.

For å ivareta de grunnleggende krav til rettssikkerhet, likebehandling og personvern må organiseringen etablere betryggende klage- og ankeordninger. Dette kan for eksempel gjøres ved å etablere regionale administrative enheter som saksbehandlende og vedtaksfattende organer og med et sentralt administrativt nivå som også kan fungere som klageorgan. Trygderetten kan fortsatt fungere som ankeorgan for ytelsene som denne etaten vil ha ansvar for.

En reorganisering hvor ansvaret for alderspensjon, familieytelser og helserefusjoner legges til en egen statlig etat vil isolert sett ikke nødvendiggjøre endringer i dagens regelverk og finansiering for de ordninger mv som legges til etaten.

9.4.1.4 Drøfting av en etat for pensjoner

Vil organisasjonsløsningen være godt egnet til å nå de oppsatte mål

En statlig etat med ansvar for alderspensjon, familieytelser og helserefusjoner vil ha et relativt entydig formål knyttet til forvaltningsoppgaver og gjennomføring av pensjonspolitikken. Selv om etaten vil ha ansvar for forskjelligartede oppgaver som er lite relaterte, vil den likevel framstå som en relativt homogen organisasjon, der kompetanse og arbeidsmetodikk ut fra oppgavenes karakter typisk vil dreie seg om tradisjonell saksbehandling og å fatte enkeltvedtak med vekt på faglighet, kontroll og etterprøvbarhet.

En relativt sentralisert saksbehandling underlagt statlig styring og kontroll vil kunne sikre likebehandling og ensartet praksis. Oppgavenes karakter gir samtidig mulighet til konsentrasjon av kompetanse i større enheter. Dette vil kunne sikre mer robuste og faglig sterke kompetansemiljøer og gjøre det lettere å rekruttere og holde på god kompetanse. En særskilt pensjonsetat vil være en god løsning i forhold til det betydelige arbeidet som ligger i gjennomføring av en pensjonsreform. Fokus og ledelse vil derved på en klar og entydig måte kunne rettes mot forberedelse og iverksetting av reformen. Samlet sett vil en organisering av ansvaret for alderspensjon, familieytelser og helserefusjoner i en statlig etat kunne bidra til at disse saksområdene sikres en betryggende saksbehandling og høy kvalitet i oppgaveløsningen.

Et statlig ansvar finansiert gjennom overslagsbevilgninger er en hensiktsmessig organisasjons- og forvaltningsform for denne type rettighetsorienterte og sterkt regelstyrte ordninger der regelverket utgjør det sentrale styringsparameter. Pensjonssystemet skal vare over lang tid. Det skal være forutsigbart og gi økonomisk trygghet langt fram i tid. Det må være robust mot svingninger i økonomien og endringer i arbeidslivet, helse og levealder. Pensjonssystemet må også virke sammen med og bygge opp under andre deler av politikken. Det dreier seg om løpende inntektssikring for et betydelig antall personer, og store og voksende økonomiske forpliktelser som må «bæres» av den yrkesaktive befolkningen. Nasjonal politisk styring er viktig for å kunne håndtere disse utfordringene i et langsiktig perspektiv.

En organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen i en etat med ansvar for rettighetsorienterte og sterkt regelstyrte ytelser og en etat med ansvaret for arbeidsrettede oppgaver vil medføre en ny grensedragning i velferdsforvaltningen. Etter utvalgets vurdering vil grensesnittet som oppstår ved å skille ut pensjoner, familieytelser og helserefusjoner i en egen organisatorisk enhet kunne være forholdsvis uproblematisk på de fleste av saksområdene. Avgrensningen når det gjelder ansvar og oppgaver vil være den samme enten de arbeidsrettede oppgavene er organisert i en egen statlig etat eller i kommunal regi. Etaten vil kunne etableres med klare og entydige ansvarsforhold, og oppgaveporteføljen den har ansvar for vil i liten grad være relatert til de oppgaver som er plassert i øvrige deler av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det aller meste av oppgaveløsningen i den statlige pensjonsetaten antas derfor å kunne skje uavhengig av oppgavene som er knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne.

Et viktig unntak gjelder beslutninger om pensjonering og arbeid blant eldre arbeidstakere. På dette området vil det være behov for betydelig samarbeid og samordning på tvers bl.a. med sikte på å få folk til å stå i arbeid framfor å velge tidligpensjonering. Dette har sammenheng med at individuelle pensjoneringsbeslutninger vil kunne påvirkes både av utformingen av pensjonssystemet og av mer arbeidsrettede virkemidler.

En pensjonsreform vil kunne ha betydning for framtidig behov for samarbeid og samordning omkring gruppen eldre arbeidstakere. Dersom pensjonskommisjonens forslag til fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden mellom 62 og 70 år blir vedtatt, vil de individuelle kostnadene ved tidligpensjonering bli internalisert i selve pensjonssystemet. Dette antas å kunne redusere behovet for tett samarbeid i forhold til gruppen eldre arbeidstakere. Det vil likevel fortsatt være behov for samarbeid og samordning av virkemidler, bl.a. i skjæringspunktet mellom uførepensjon og fleksibel pensjonsordning.

Enslige forsørgere som mottar overgangsstønad og underholdsbidrag vil være brukere av begge etater. Det krever samarbeid mellom etatene.

Forvaltning av standardiserte og sterkt regelstyrte økonomiske ytelser som krever relativt lite brukerkontakt bør gi mulighet til å realisere stordriftsfordeler uten at det gir redusert brukerservice. Med god kommunikasjon mot brukerne via telefon og nettløsninger, bør det være mulig å etablere enheter for saksbehandling med kvalitativt sterke og robuste fagmiljøer og samtidig minimalisere de rene administrative utgifter.

Hvordan kan etatens førstelinjebehov ivaretas

Pensjonsetatens førstelinje skal ivareta brukerrettet service knyttet til inntektsoverføringer og helserefusjoner mv. Det dreier seg bl.a. om informasjon, praktisk bistand med utfylling av skjemaer og lignende, rådgivning og veiledning samt enkel saksbehandling og utbetaling av helserefusjoner til enkeltpersoner. Disse oppgavene, inklusive det meste av saksbehandlings- og vedtaksmyndigheten på områdene, er i dag lagt til trygdeetatens nåværende førstelinje, det lokale trygdekontoret. For enkelte ordninger er saksbehandlingsansvaret samlet i ett av trygdekontorene i en gitt region.

Mange av oppgavene som pensjonsetaten vil ha ansvar for er av en slik karakter at de kan løses uten direkte samhandling med bruker. Etter utvalgets vurdering vil post og gode telefoni- og internettløsninger i svært mange tilfelle kunne ivareta behovet for den kontakt og kommunikasjon som er nødvendig for oppgaveløsningen. Omfanget av direktekontakt mellom bruker og forvaltningen varierer fra område til område. Behovet for bistand ved personlig frammøte skyldes ofte at regelverket på et område er komplisert og at mange saker derfor er innfløkte. Men samtidig ønsker en del brukere, ofte eldre personer, å kunne få svar på sine spørsmål eller få ordnet sin sak ved direkte frammøte på trygdekontoret.

Mange oppsøker i dag trygdekontoret i forbindelse med søknader om frikort, dekning av reiseutgifter og refusjon for andre helseutgifter, bl.a. for medisiner og behandling i inn- og utland samt bidrag til spesielle formål. Trygdekontorets befatning med disse sakene dreier seg vanligvis om enkel saksbehandling og utbetaling, uten behov for personlig veiledning, men ofte med behov for å gi opplysninger om reisemåte m.v. Personer som nærmer seg tidspunktet for når de skal gå av med alderspensjon og pensjonister som har arbeidsinntekt i tillegg eller som mottar samordnet tjenestepensjon kan også ha behov for personlig kontakt og forklaring. Et annet område med behov for direkte brukerkontakt gjelder fastsettelse og endring av underholdsbidrag til barn. Innføring av nye regler for underholdsbidrag fra 1.10.03 har medført et stort behov for informasjon, rådgivning og veiledning i til dels vanskelige bidragssaker.

Saksmengden er sterkt økende på flere av områdene på helsetjenesteområdet. Det gjelder både på legemiddelområdet og på tannbehandlingsområdet. Årsaken er bl.a. at regelverket er endret slik at flere saker krever individuell behandling. Utvalget antar imidlertid at disse sakene i liten grad krever direkte kontakt med sluttbrukeren, og derfor ikke nødvendigvis må løses lokalt.

Utvalget legger til grunn at etaten i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning skal gi god brukerrettet service. Dette kan oppnås gjennom informasjon og bistand ved kombinert bruk av Internett, telefonkontakt, post og betjening ved personlig frammøte.

Pensjonsetaten må selv ta ansvar for at førstelinjeoppgavene blir tilfredstillende løst. Førstelinjetjenesten må tilpasses behovene til pensjonsetatens brukere og de krav til tilgjengelighet og kompetanse som oppgavene setter. Etter utvalgets vurdering må etaten ikke nødvendigvis organisere en egen kontorstruktur lokalt, men kan for det førstelinjebehov som må ivaretas lokalt, i stor grad basere seg på samarbeidsløsninger med kommuner og etaten for arbeid og inntekt. Innenfor en slik ramme for samarbeid vil det være to hovedalternativer for organisering av en lokalt plassert førstelinjefunksjon som kan ivareta brukernes behov for personlig kontakt:

• Det kan etableres en førstelinjetjeneste sammen med kommunen og/ eller etaten for arbeid og inntekt, under felles faglig og administrativ ledelse.

• Etatens førstelinjebehov kan gis som avtalefestet oppdrag til kommunen eller etaten for arbeid og inntekt.

En felles førstelinjetjeneste med kommunen eller etaten for arbeid og inntekt vil bety at pensjonsetaten har egne ansatte i førstelinjen, men under instruksjon av en felles faglig og administrativ ledelse. Antakeligvis vil det være mest aktuelt at leder er ansatt i kommunen eller etat for arbeid og inntekt. Pensjonsetaten vil da delegere nødvendige fullmakter til vedkommende leder som på dette området vil stå ansvarlig og rapportere tilbake til pensjonsetaten. En ordning langs disse linjer gjennomføres nå som forsøk etter forsøksloven mellom Aetat, trygdeetaten og Verdal kommune. Som redegjort for i kap. 7, kan utveksling av informasjon mellom etater om felles brukere være problematisk i forhold til dagens personvernlovgivning. Utvalget tror dette vil være et svært begrenset problem gitt ansvarsdelingen mellom en pensjonsetat og den øvrige arbeids- og velferdsforvaltningen. På den annen side kan lovgivningen slik den er i dag, legge hindringer for en fleksibel organisering av arbeidet i kontoret, hvor medarbeidere kan jobbe på tvers av formelle etatsgrenser. Skal fordelene ved en slik felles førstelinje utnyttes fullt ut, vil det derfor antakeligvis være behov for justering av særlovgivningen (trygdelovgivning, sysselsettingslov og sosialtjenestelov) slik at personvern kan ivaretas samtidig med fleksibel arbeidsfordeling i førstelinjetjenesten.

Det andre alternativet er at pensjonsetatens førstelinjebehov og direktekontakt med brukerne ivaretas av den etaten som har ansvaret for de arbeidsrettede oppgavene. Det vil kunne være førstelinjetjenesten til kommunene, førstelinjetjenesten til en statlig etat for arbeid og inntekt, eller en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune. Etatens behov for førstelinjetjenester kan utføres på oppdrag, for eksempel etter mønster av de avtaler som er inngått mellom trygdeetaten og ligningsetaten, eller etter avtaler mellom de regionale helseforetakene og trygdeetaten. Forvaltnings- og finansieringsansvaret på de aktuelle områdene vil fortsatt ligge i etaten med ansvar for alderspensjoner, familieytelser og helserefusjoner. En slik løsning vil kreve opplæring av de ansatte i kommunen og/eller etaten for arbeid og inntekt.

Oppgavene det kan være aktuelt at kommunene eller etaten for arbeid og inntekt utfører på vegne av pensjonsetaten vil særlig dreie seg om ulike typer servicetjenester som for eksempel enkel veiledning, informasjon og enkel standardisert saksbehandling. Veiledning kan for eksempel dreie seg om bistand i forhold til søknader og utfylling av skjemaer. Når det gjelder informasjonsbistand må det her skilles mellom generell informasjon og personavhengig informasjon. En arbeidsrettet førstelinjetjeneste vil kunne gi informasjon av generell karakter, dvs. informasjon om rettigheter, regelverk og hvordan ulike ordninger virker. Den bør videre kunne gi serviceberegninger som viser forventet alderspensjon under gitte forutsetninger. Denne type informasjon og service finnes i dag også på Internett og på trygdeetatens servicetelefon samt pr. telefon direkte til trygdekontoret. Enkel, standardisert saksbehandling vil kunne dreier seg om håndtering av krav fra brukere om refusjon for utgifter til syketransport, medisiner, oppholdsutgifter i forbindelse med reise til lege, sykehus, opptreningsinstitusjoner mv. I og med at krav om refusjon skal være attestert av lege, vil ikke håndteringen kreve noe omfattende vurdering og kontroll. I de fleste tilfelle dreier det seg om enkel utbetaling av refusjonskrav.

Utvalget legger til grunn at førstelinjetjenesten kun skal behandle krav og forespørsler i forbindelse med personlig frammøte. Krav som fremmes på annen måte enn ved personlig frammøte bør kunne behandles av pensjonsetaten direkte. Utvalget forutsetter også at refusjonskrav fra privatpraktiserende behandlere og helsepersonell i kommunene håndteres på mer sentralt nivå i pensjonsetaten.

Ved en modell basert på en statlig arbeidslinje (modell 1) kan pensjonsetaten inngå avtaler både med kommunene og med etaten for arbeid og inntekt. Gjennom avtaler med den statlige etaten for arbeid og inntekt ville en kunne inngå avtaler på sentralt nivå, og en kunne dermed sikre løsninger for hele landet. Ved en modell basert på en kommunal arbeidslinje (modell 2), vil det måtte inngås avtaler med hver enkelt kommune, og det vil ikke være noen garanti for at alle kommuner vil være villig til å inngå avtaler som sikrer de krav til oppgaveløsning og brukerservice som pensjonsetaten ønsker.

Det er usikkerhet knyttet til omfanget av etatens framtidige behov for å få utført førstelinjetjenester i regi av kommunene eller en statlig etat for arbeid og inntekt. Mulige forenklinger når det gjelder håndtering av helserefusjoner og ev en organisering av statens finansieringsansvar for disse ordningene innenfor helsetjenesteområdet, vil kunne redusere behovet. På den annen side kan økningen i antall eldre og et reformert pensjonssystem - i hvert fall i en overgangsfase - medføre store utfordringer på informasjonssiden som også kan innebære behov for mer direktekontakt.

9.4.2 Modell 2: Kommunal arbeidslinje

En modell basert på en kommunal arbeidslinje forutsetter at:

• kommunene overtar ansvaret for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne.

• det etableres en statlig etat for pensjoner som beskrevet og drøftet i avsnittene 9.4.1.3 og 9.4.1.4.

9.4.2.1 Beskrivelse av kommunalt ansvar for arbeidslinjen.

Hovedmål

Hovedmål for kommunene vil være å følge opp målet om flere i arbeid og aktivitet - færre på trygd og sosialhjelp, som vil inngå som ett av flere oppdrag som kommunene vil ha ansvar for. Tilsvarende som for statlige etater må staten stille krav til kommunene når det gjelder gjennomføring av velferdspolitikken, men kommunene må formulere de operative mål for arbeids- og velferdsforvaltningen.

Ansvar og oppgaver

Innledningsvis i avsnitt 9.3 har utvalget redegjort for hvilke oppgaver som bør følge med hovedansvaret for oppfølging av målet om flere i arbeid og færre på trygd. I utgangspunktet vil det være alle Aetats oppgaver, trygdeetatens arbeidsrettede tjenester og tiltak og relaterte ytelser, og de relevante kommunale tjenester og ytelser. Ved et kommunalt ansvar vil ikke spørsmålet om hvilke kommunale tjenester og ytelser som skal defineres inn som tilhørende oppfølging av arbeidslinjen, aktualiseres på samme måte som ved et statlig ansvar. Det kan i stedet bli spørsmål om i hvilken grad nasjonale myndigheter skal legge føringer på kommunenes organisering av virksomheten.

Kommunene ville i denne modellen få ansvaret for en rekke store rettighetsbaserte og regelstyrte ytelser som for eksempel uførepensjon, sykepenger, dagpenger ved arbeidsledighet, rehabiliteringspenger, attføringspenger, avtalefestet pensjon og ytelser ved forsørgertap og eneomsorg for barn. Videre ville kommunene bl.a. få ansvaret for statens forpliktelser i forhold til Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv og alle av Aetats tiltak og tjenester som skal fungere på nasjonal basis, for eksempel informasjon om ledige jobber og formidling av arbeidssøkere.

Det økonomiske omfanget av den aktiviteten som i dag i varetas av staten, men som ville bli overført til kommunene i en kommunal arbeidsrettet modell, utgjør til sammen om lag 126 milliarder kroner (ekskl. tekniske hjelpemidler). Dette tilsvarer drøyt 60 pst av de samlede utgifter i kommunene i dag. Av de 126 milliarder kroner er nær 116 milliarder kroner knyttet til regelstyrte rettighetsordninger og bevilges i dag som overslagsbevilgning over statsbudsjettet. De resterende 10 milliarder kroner bevilges som rammetilskudd til de to statsetatene.

Utvalget legger til grunn at regelverksutvikling med fastsettelse av forskrifter og generelle retningslinjer mv. vil være et statlig ansvar. Utvalget legger videre til grunn at det fortsatt vil være nødvendig med betydelig grad av statlig styring av og medvirkning i utformingen av arbeidsmarkedspolitikken med henblikk på å regulere den samlede etterspørselen i samfunnet, og å sikre effektiv og ensartet innsats og en effektiv landsdekkende arbeidsformidling.

Organisasjons- og styringsstruktur

Lovgivningen gir i dag kommunene stor frihet med hensyn til hvordan de skal organisere sin egen virksomhet. Denne friheten gjelder også bruk av ulike styrings- og organisasjonsformer (jf. kap. 8). Kommunene kan således selv avgjøre hvordan de vil organisere sin oppgaveløsning knyttet til myndighetsutøvelse, tjenesteyting i egen regi og ev. bruk av kontraktstyring. Etter utvalgets vurdering er det grunn til å anta at kommunene i stor grad vil benytte denne friheten til å velge ulike organisasjonsløsninger, avhengig bl.a. av lokale behov, ressurssituasjon og kommunestørrelse. At kommunene velger ulikt vil i seg selv være en bekreftelse på at det lokale selvstyret fungerer. På denne bakgrunn vil utvalget ikke gå nærmere inn på hvordan kommunene skal organisere sitt ansvar. Utvalget legger likevel til grunn at staten må stille de samme funksjonskrav til førstelinjetjenesten som ved et statlig ansvar, jf. kap. 9.2. Nødvendig statlig styring som skal sikre at nasjonale mål og krav blir oppfylt, bør i minst mulig grad utformes som detaljerte krav om konkrete løsninger. Gitt de nasjonale oppgaver som kommunene ville måtte ivareta innenfor en slik modell, kan det likevel være nødvendig at staten gir klare pålegg på noen områder, og eventuelt legger til rette for fellesløsninger. Det vil for eksempel kunne gjelde i forhold til drift og utvikling av IKT-løsninger for ytelsesberegning og saksbehandling og etablering av et landsdekkende system for jobbformidling. Utvalget drøfter dette nærmere i avsnitt 9.4.2.2.

Kravene til nasjonal styring reiser også spørsmål om behovet for en egen organisering av styringsfunksjonene på statlig nivå. Det vil bl.a. gjelde for den mer detaljerte regelverksutvikling med fastsettelse av forskrifter og nærmere retningslinjer for de tunge ytelsesordningene. Utvalget drøfter ikke dette nærmere, men antar at innefor en modell med kommunalt ansvar for arbeidslinjen, vil det være aktuelt å overføre en del av ressursene som i dag er organisert på sentralt nivå i de to statlige etatene, enten til ansvarlig departementet eller til en egen underliggende etat. Det ville da være naturlig å samle dette ansvaret for alle de aktuelle ytelsesordninger og tjenester, også for det som i dag ivaretas av Sosial- og helsedirektoratet.

En modell med kommunalt ansvar for arbeidslinjen vil også reise spørsmål om behov for en særskilt statlig oppfølging og kontroll for å sikre likebehandling, og at det ikke utvikler seg en praksis som kan ha uheldige samfunnsmessige konsekvenser, jf. drøfting av dette i avsnitt 9.4.2.2. Dette er funksjoner som statsetatene i dag ivaretar på direktoratsnivå, bl.a. av de respektive internrevisjoner. En slik funksjon kunne også legges til en egen underliggende etat med regelverksansvar på området.

De grunnleggende krav til rettssikkerhet, likebehandling og personvern må ivaretas. Helt vesentlig er at det innenfor en kommunal modell kan etableres et godt nok system for klage- og ankebehandling. Etter utvalgets syn sikres dette best ved at staten legger føringer for en enhetlig struktur for organisering og behandling over hele landet. Én mulig løsning vil være å organisere et klagesystem langs de linjer som gjelder for sosialtjenesten i dag, med fylkesmannen som klageinstans dersom kommunen ved fornyet behandling ikke gir klager medhold. Trygderetten kan fortsatt være organ for ankebehandling for de regelstyrte ordingene og det kan være aktuelt at Trygderetten også overtar ankefunksjoner i forhold til økonomisk sosialhjelp.

Finansiering og statlig styring

Overføring av ansvaret for en rekke sterkt regelstyrte og rettighetsorienterte ytelser og ansvaret for ivaretakelse av nasjonale hensyn i arbeidsmarkedspolitikken, vil kunne bety en betydelig statlig styring av kommunene. På ytelsesområdet vil kommunenes oppgave i stor grad være å praktisere et statlig fastsatt regelverk. På andre områder av nasjonal betydning, for eksempel knyttet til et nasjonalt mobilitetskrav i oppfølgingen av dagpengemottakere, og tildeling og bruk av arbeidsmarkedstiltak, vil det måtte utvikles nye styringsinstrumenter, knyttet til regelverk, kontroll og oppfølging og ikke minst finansiering.

Arbeids- og velferdsforvaltningen finansieres i dag til dels gjennom overslagsbevilgninger og dels gjennom rammetilskudd. Alle de statlige ytelsesordningene er budsjettert som overslagsbevilgninger. Oversatt til finansiering av kommunal virksomhet vil det bety øremerkede refusjonsordninger. Driften av de statlige etatene og tjenesteytingen er i hovedtrekk rammefinansiert. Kommunens virksomhet på området er i all hovedsak finansiert gjennom kommunenes frie inntekter, dvs. egne skatteinntekter og rammetilskudd over inntektssystemet. Utformingen av finansieringssystem vil være avgjørende for hvordan en kommunal modell kan fungere og drøftes derfor nærmere nedenfor.

9.4.2.2 Drøfting av kommunalt ansvar for arbeidslinjen

Hvor egnet er denne modellen til å fremme arbeidslinjen

Modellen innebærer at kommunen får ansvar for alle statlige virkemidler for gjennomføring av arbeidslinjen, i tillegg til egne arbeidsrettede tiltak og tjenester. Dette sikrer at hele det relevante virkemiddelapparatet kan disponeres innenfor en felles ansvarslinje tilsvarende som for en statlig arbeidslinje. Det legger dermed til rette for at brukeren vil kunne få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Et særtrekk ved kommunalt ansvar er at det legger til rette for god samordning med kommunale ansvarsområder som er viktige for arbeids- og velferdsforvaltningen. Det gjelder bl.a. forebygging, bosetting, helsetjenester, undervisning, og næringsutvikling.

En kommunal arbeidslinje vil også kunne gi bedre muligheter til å se innvandringspolitikken og arbeids- og velferdspolitikken i en mer helhetlig sammenheng. Kommunene har også vesentlige virkemidler for å bistå stønadsmottakere når det gjelder bolig, sosial integrasjon og omsorg. Kommunene er en viktig aktør i lokalsamfunnet, både som planmyndighet og beslutningstaker.

Det brede kommunale ansvaret vil dermed kunne gi kommunene mulighet og økonomiske insentiver til å gripe inn i klientskapende prosesser - innsparinger på ytelsessiden kan brukes på forebygging. Et økt kommunalt ansvar vil gi kommunene bedre muligheter til å samordne prosessene og overgangen mellom skole og arbeidsliv, med sikte på å unngå at avbrutt skolegang leder inn i en stønadssituasjon. Kommunenes ansvar for viktige deler av helsetjenestene kan gi samordningsgevinster i form av reduserte utgifter på de sykdomsrelaterte stønadsordningene. Med dagens organisering vil kommunen kunne spare sosialhjelpsutgifter og utgifter til tilgrensende tjenester når de lykkes i det forebyggende arbeidet, mens de store innsparingene på stønadsbudsjettene vil tilfalle staten. Et kommunalt ansvar for gjennomføringen av arbeidslinjen vil dermed kunne gi samordning mot offentlige tjenester som er med på å bestemme innstrømmingen til velferdstjenestene. Det vil samtidig kunne gi stønadsmottakere muligheter til å komme over i arbeid gjennom bl.a. lokal mobilisering for å skape nye arbeidsplasser, lokal næringspolitikk og i kraft av at kommunen også er en stor arbeidsgiver.

På mange mindre steder er kommunen den største arbeidsgiveren. Kommunalt ansvar vil kunne gi kommunen insentiv til å utnytte dette som et virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken. Mange kommuner gjør dette allerede i dag, bl.a. ved å bruke kommunale arbeidsplasser til arbeidstrening og opplæring. Et kommunalt ansvar vil samlet sett kunne gi det lokale forebyggings- og næringsutviklingsarbeidet større tyngde enn i dag.

Et kommunalt ansvar for arbeidslinjen må også samordnes med oppgaveløsning innenfor den statlige pensjonsetatens ansvarsområde når det gjelder gjennomføring av arbeidslinjen overfor eldre arbeidstakere. Grensedragningen i fht. den statlige pensjonsetaten vil være den samme i begge de to modellene for organisering av arbeidslinjen, men samordningen vil trolig være mer krevende under et kommunalt ansvar. Med et statlig ansvar for arbeidslinjen vil pensjonsetaten måtte forholde seg til kun en administrativ enhet på samme forvaltningsnivå underlagt politisk ansvarlige som sitter i samme regjering. Med et kommunalt ansvar for arbeidslinjen vil pensjonsetaten i prinsippet måtte forholde seg til 434 kommuner. Også med denne modellen vil det kunne være behov for å etablere samarbeidsarenaer på sentralt nivå og i førstelinjetjenesten.

En hovedutfordring ved et kommunalt ansvar for arbeidslinjen er at arbeidsmarkedspolitikken splittes opp og blir fragmentert. Med utgangspunkt i dette har argumentene mot et desentralisert ansvar for arbeidsmarkedspolitikken tradisjonelt gått på to forhold:

• At arbeidsmarkedspolitikken er basert på at vi har et nasjonalt arbeidsmarked, og at rettigheter knyttet til dagpenger m.v motsvares av et nasjonalt mobilitetskrav.

• At arbeidsmarkedspolitikken er en sentral del av konjunkturpolitikken og den makroøkonomiske styringen.

Forutsetningen om et nasjonalt arbeidsmarked og en mobil arbeidskraft innebærer at alle arbeidssøkere i prinsippet skal være disponible for hele arbeidsmarkedet og om nødvendig ta arbeid i andre deler av landet. Et kommunalt ansvar for å håndheve mobilitetskravet knyttet til dagpengeordningen, kan være problematisk fordi den enkelte kommune vil mangle myndighet og virkemidler som går ut over eget territorium.

En effektiv ressursallokering på arbeidsmarkedet krever dessuten betydelig informasjon om arbeidssøkernes ønsker og kompetanse, og om arbeidsgivernes behov for arbeidskraft, jf. omtale av dette i modell 1. Det vil kunne være krevende å sikre at alle kommuner skal ha et fullstendig overblikk over dette på nasjonalt nivå. Et kommunalt ansvar for nasjonal arbeidsformidling innebærer at kommunene vil måtte utvikle og drifte et nasjonalt, standardisert system tilsvarende det Aetat har i dag med informasjon om arbeidssøkere og ledige stillinger. Kommunene vil også måtte utvikle felles dataløsninger som gjør at den enkelte kommune kan kommunisere både vertikalt mot en sentral database og horisontalt mot andre kommuner. Antakeligvis vil staten måtte gå inn å styre dette sterkt og ta ansvaret for at det fungerer tilfredsstillende på nasjonal basis.

Styrken i håndhevingen av mobilitetskravene vil i noen grad avhenge av sammensetningen av Aetats brukere. I praksis vil det ofte være vanskelig å stille samme krav om flytting for å ta passende arbeid til yrkeshemmede som til ordinært ledige. Risikoen for å mislykkes i et nytt arbeidsforhold er trolig større for yrkeshemmede enn for funksjonsfriske, samtidig som flytting og etablering på et nytt sted vil kunne bety større tilleggsbelastninger og usikkerhet for yrkeshemmede. Tilsvarende gjelder trolig også for eldre arbeidstakere som vil ha behov for Aetats tjenester.

Statistikken viser at sammensetningen av Aetats brukere har endret seg de senere år. Det har vært en økende rekruttering av yrkeshemmede som særlig er oversendt fra trygdeetaten. Samtidig har høy sysselsetting og relativt lav ledighet dempet tilsiget til Aetat av ordinært arbeidssøkende. Andelen yrkeshemmede brukere av Aetats tjenester har dermed økt betydeling. Før den økende arbeidsledigheten i 2002 var det løpende tilmeldt like mange yrkeshemmede til Aetat som ordinære arbeidssøkere. En høy andel yrkeshemmede og en økende andel eldre arbeidstakere som følge av endringer i demografien, vil kunne begrense rekkevidden i mobilitetskravet. På den annen side er det neppe grunn til å anta at mobiliteten i arbeidsmarkedet vil avta framover, og disse gruppene vil med gode kommunikasjonsmuligheter mv. være aktuelle for et større lokalt arbeidsmarked enn det som avgrenses av hjemkommunen.

Det finnes lite opplysninger om formidling av arbeidskraft over kommunegrenser. En undersøkelse av Aetats praktisering av mobilitetskravene i dagpengeregelverket fra 2003 har sett på omfanget av formidling over fylkesgrenser knyttet til sanksjonsregelverket (Andreassen, 2003). I rapporten skilles det mellom tilvisning og formidling. Tilvisning skjer når en arbeidssøker blir bedt av Aetat å søke på en stilling. Dersom en av de tilviste kandidatene blir ansatt i stillingen, kalles dette en formidling. Rapporten konkluderer med at omfanget av tilvisninger og formidlinger over fylkesgrensene er lavt. For firemåneders perioden som undersøkelsen dekket ble det i gjennomsnitt formidlet fem personer pr fylke. Mye av formidlingen mellom fylkesgrensene var i realiteten formidling til jobb i nabokommunen, og som ikke medførte flytting. Rapporten forklarer det lave omfanget av formidlinger over fylkesgrenser med at Aetat lokal hovedsakelig tilviser til direktemeldte stillinger, som i hovedsak er innenfor fylket. De klarer å dekke disse stillingene med lokale arbeidssøkere. En annen årsak som nevnes i rapporten er at de fylkesvise forskjellene i ledighetsraten kan være relativt små, noe som kan bety at behovet for tilvisninger som medfører omfattende geografisk mobilitet og flytting kanskje ikke er så stort.

Arbeidsmarkedspolitikken er nært knyttet opp til den økonomiske politikken og inngår som ett av flere virkemidler staten benytter for å regulere den samlete etterspørselen i takt med endringer i konjunkturene. Et kommunalt ansvar på dette området kan bety at Storting og regjering vil få redusert innflytelse på arbeidsmarkedspolitikken. Innenfor rammen av det kommunale selvstyret vil det kunne være vanskelig å sikre at politikken konsekvent understøtter overordnede økonomiske hensyn. Raskt skiftende utfordringer i arbeidsmarkedet må møtes med nasjonale omprioriteringer. Et kommunalt ansvar vil kunne redusere mulighetene til å føre en effektiv motkonjunkturpolitikk og å bruke arbeidsmarkedspolitikken som del av det inntektspolitiske samarbeidet.

Et kommunalt ansvar trenger på den annen side ikke å medføre vesentlige endringer i forhold til dagens praksis når det gjelder tiltaksfinansiering og fordeling av tiltaksmidler lokalt. Bevilgninger fra Stortinget i ordinært budsjett eller ekstraordinært vil måtte skje etter fordelingskriterier tilsvarende de Aetat benytter i dag, men mer detaljert tilpasset den enkelte kommune. I stedet for internt i Aetat vil fordelingen måtte foretas av overordnet departement.

Det vil imidlertid være noen klare utfordringer knyttet til etableringen og praktiseringen av et rammetilskuddsystem for finansiering av driftsutgifter og utgifter til tjenester og tiltak.

• Utgiftsbehovet vil være av en karakter hvor det kan bli vanskelig å finne kriterier som ivaretar utjevningshensynet godt, og som kommunene selv ikke kan påvirke.

• Med utlukkende bruk av statistisk baserte fordelingskriterier kan det også være vanskelig å nå fram til den samme fleksibilitet i forhold til behov som den mer skjønnsmessige fordelingen innenfor dagens statsetater er basert på. Dette kan møtes med introduksjon av en skjønnspott i fordelingen. Dette vil imidlertid kunne svekke de positive insentiveffektene av et rammefinansieringssystem.

• For at en gjennom et kommunalt ansvar også skulle kunne gjennomføre en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk, ville en måtte etablere et system som gjør det enkelt å justere tilskudd i takt med det konjunkturmessige behov gjennom året.

Det bør imidlertid være mulig å få etablert et system for rammefinansiering som er rimelig enkelt og objektivt. Etter utvalgets syn ville det da være naturlig å innlemme dette i inntektssystemet for kommunene. Det ville i størst grad gi kommunene frihet til å utnytte sin mulighet til formålseffektiv prioritering av sine samlede ressurser.

Kommunene er ikke naturlige enheter i arbeidsmarkedssammenheng. Selv lokale arbeidsmarkeder dekker vanligvis mange kommuner. Dette gir ikke den enkelte kommune et godt utgangspunkt for en etterspørselstilpasset bruk av arbeidsmarkedstiltak. Manglende samsvar mellom utstrekning av lokale arbeidsmarkeder og kommunens geografiske avgrensning gir også et lite rasjonelt grunnlag for samhandling med næringslivet.

Et kommunalt ansvar for arbeidslinjen gir særlige utfordringer i det virksomhetsrettede arbeidet i situasjoner der de ansatte i en bedrift er bosatt i forskjellige kommuner eller der en virksomhet har bedrifter i flere kommuner. Arbeidet med et inkluderende arbeidsliv tar utgangspunkt i arbeidsplassen som arena. Trygdeetaten har her et hovedansvar for kontakten mot bedriftene, og det praktiske oppfølgings- og rådgivningsarbeidet er organisert på fylkesnivå. Større virksomheter som opererer på nasjonalt og internasjonalt nivå og som kan ha bedrifter i flere kommuner, vil kunne ønske å forholde seg til ett kontaktpunkt. Dette vil være vanskelig i et kommunalt system. Kommunene vil mangle naturlige arenaer på sentralt nivå, og erfaring med denne type samhandling og oppgaveløsning i forhold til virksomheter og partene i arbeidslivet. Også ved større bedriftsnedleggelser og/eller etableringer vil det være behov for en særegen innsats fra arbeids- og velferdsforvaltningen. I en modell med kommunal arbeidslinje vil denne type innsats kreve en betydelig koordinering mellom kommuner.

En grunnleggende utfordring for en modell med kommunal arbeidslinje er knyttet til muligheten for å bygge opp tilstrekkelig sterke kompetansemiljøer i alle kommuner som kan sikre fullgod spesialisert kompetanse. Aetat er i dag ikke lokalisert i alle kommuner. I tillegg har både Aetat og trygdeetaten regionalisert særskilte kompetansemiljøer for å sikre god nok spesialistkompetanse. Det gjelder både i arbeidet med et inkluderende arbeidsliv og i forhold til spesielle brukergrupper - for eksempel tilrettelagt yrkesopplæring for brukere med spesielle funksjonshemninger. Den danske strukturkommisjonen mente at en kommunestørrelse på ca 30 000 innbyggere var nødvendig for å få faglig og økonomisk bæredyktighet i et «enstrenget beskjeftigelsessystem» i kommunal regi.

Mange av arbeids- og velferdsforvaltningen utfordringer er følgelig kommuneoverskridende og vil kreve løsninger på et høyere forvaltningsnivå enn den enkelte kommune. Dette illustreres ved at i den danske regjerings forslag til en «enstrenget beskjeftigelsesinnsats» lagt til kommunene, foreslås opprettet statlig regionale enheter som i tillegg til oppfølgings- og overvåkingsansvar, vil utføre oppgaver knyttet til tverrgående oppgaver og forekomsten av regionale arbeidsmarkeder.

Betydningen av velferdskonkurranse og velferdsmigrasjon

Lokalt ansvar for velferdsoppgaver kan ha insentivvirkninger i form av såkalt velferdsmigrasjon og velferdskonkurranse som kan gi uønskede sosiale og fordelingsmessige konsekvenser. Dette er et tema som de senere år har fått økt internasjonal oppmerksomhet både politisk og i forskningssammenheng. Resonnementet går ut på at i en befolkning som er geografisk mobil, så kan lokale myndigheter ønske å trekke til seg «attraktive» personer for eksempel velstående skattebetalere og forsøke å unngå potensielle velferdsklienter. Situasjonen er relevant både i forhold til et kommunalt ansvar for arbeidsmarkedspolitikken og for ytelsesforvaltning. Det vil ikke bidra til den mobilitet og dynamikk som det er ønskelig i arbeidsmarked og næringsliv.

Innenfor arbeidsmarkedsmarkedspolitikken vil det kunne oppstå en direkte interessekonflikt mellom kravet til mobilitet og den enkelte kommunes økonomiske interesser. Formidling av arbeidskraft ut av kommunen vil i utgangspunktet ikke være i kommunens egeninteresse fordi den vil gå glipp av skatteinntekter. Kommunen vil også kunne ha en økonomisk interesse i å prioritere personer som er bosatt eller vil bosette seg i kommunen, framfor å finne fram til den best kvalifiserte arbeidskraften.

En type velferdskonkurranse vil i prinsippet også kunne oppstå for eksempel i arbeid med oppfølging av sykmeldte mv. i situasjoner der en virksomhet har ansatte som bor i andre kommuner enn i «vertskommunen». I dette tilfellet ville systemrettet sykefraværsarbeid fra vertskommunens side i forhold til virksomheten også komme andre kommuner til gode uten at de er med på å dekke kostnadene. Fordi vertskommunen må bære alle kostnadene selv, kan det tenkes at innsatsen ville bli vesentlig lavere enn om kostnadene hadde vært dekket over et nasjonalt system.

Kommuner kan unngå potensielle velferdsklienter bl.a. ved å tilpasse nivået på sine velferdsytelser slik at de i hvert fall ikke ligger høyere enn i nabokommunene. Potensielle velferdsklienter vil søke fra kommuner med relativt lavt velferdsnivå mot kommuner med høyere ytelsesnivå, som dermed vil kunne få en ekstra kostnad. Antagelsen er at disse kommunene i neste omgang vil tilpasse nivået på sine ytelser til det stønadsnivå som eksisterer i nabokommunene. Under visse forutsetninger kan dette føre til at ytelsen blir fastsatt på et lavere nivå enn det man ellers ville gått inn for, og i verste fall en ond sirkel som vil kunne føre til vesentlige velferdskutt.

Det er sparsomt med empiriske undersøkelser om velferdskonkurranse knyttet til lokal fordelingspolitikk i Norge. En undersøkelse fra 2004 (Fiva og Rattsø, 2004) bekrefter at det er et geografisk mønster i sosialhjelpsnivået i samsvar med hypotesen om velferdskonkurranse mellom tilgrensende kommune. På grunn av bl.a. statlige veiledende satser kan undersøkelsen ikke si noe presist om omfanget på reduksjonen i stønadsnivået.

Et kommunalt ansvar vil også kunne ha en positiv effekt gjennom muligheten for konkurranse om å bli best. Ved at kommunene løser sine oppgaver på ulike måter, får en i praksis prøvd ut ulike løsningsalternativer. Dette vil kunne gi et potensial for læring mellom kommuner, som kan bidra til å heve kvaliteten på det kommunale tilbudet. De beste løsningene vil etter hvert bli benyttet av de andre kommunene. Kommunal oppgaveløsning kan dermed legge til rette for læringsmuligheter og konkurranse om å bli god. «Dårlige» kommuner kan lære av de «gode» og de gode kan konkurrere om å bli best.

Finansiering, insentiver og risiko

I kap. 8 drøfter utvalget den rolle kommunene har i norsk forvaltning. Sentralt står vektleggingen av lokalt selvstyre og handlingsrom. Dette er både begrunnet ut fra demokrati og effektivitetshensyn. Dagens finansieringsregime for kommunene er i utgangspunket utformet for å understøtte dette. Det legges stor vekt på at mest mulig av statlige tilskudd til kommune skal overføres som rammetilskudd gjennom inntektssystemet og dermed kunne disponeres fritt til å løse de kommunale oppgaver.

Ikke-øremerkede rammetilskudd har tre klare effekter av betydning for spørsmålet om å legge offentlig oppgaveløsning til kommunene:

• Det gir mulighet til å bruke midlene mest mulig formålseffektivt i forhold til lokale forhold og lokale preferanser.

• Det gir insitament til kostnadseffektiv drift ved at sparte midler beholdes og kan brukes til økt aktivitet på samme eller annet område.

• Det gir mulighet for god statlig kostnadskontroll.

Rammefinansiering gir også insitamenter til kostnadseffektiv drift innenfor et statlig system. Det er imidlertid argumenter for at insitamentet vil kunne virke sterkere ved rammefinansiering av kommunal virksomhet, særlig hvis tilskudd gis som et ikke-øremerket rammetilskudd. Det kommunale styringssystemet er vesentlig mer helhetlig og mindre sektorisert enn det statlige. Motivasjonen til å realisere innsparinger vil være sterkere når veien er kort til å utnytte ressursene på et annet høyt prioritert område. Både i et statlig og i et kommunalt system vil det være en frykt for at innsparinger ett år blir fulgt opp av reduserte bevilgninger neste år. Ved kommunalt ansvar, hvor en i større grad godtar at den enkelte kommunes egne handlinger fører til ulikhet mellom kommunene enn tilsvarende mellom statlige lokale kontorer, vil de kommunene som gjør jobben mer effektivt enn gjennomsnittet likevel kunne regne med en gevinst.

Etter utvalgets syn er spørsmålet om området er egnet for rammefinansiering av vesentlig betydning for spørsmålet om hvor godt egnet oppgaven er for oppgaveløsning i regi av kommunene. Samtidig er rammefinansiering en viktig premiss for at sterke sider ved kommunalt ansvar kan utløses.

En rekke av de ytelser kommunene ville få ansvaret for er universelle og rettighetspregede trygdeytelser styrt av et forholdsvis detaljert regelverk. I varierende grad innebærer det bruk av faglig skjønn, særlig i vurderingene av forhold som kvalifiserer for rett til stønad.

Kommunenes evne til å håndtere økonomisk risiko vil gjøre det problematisk å finansiere disse ordningene innenfor et ordinært rammetilskuddssystem. Rettighetsorienterte velferdsordninger dreier seg primært om grunnleggende inntektssikring i forhold til visse behovssituasjoner som kan oppstå. Dersom det foreligger rett til stønad, må ytelsen utbetales uavhengig av kommunens økonomi eller andre lokale forhold. Stønadsbehov vil avhenge av forhold som kommunene har liten kontroll med, bl.a. utviklingen på arbeidsmarkedet, i helsetilstand og sykelighet i befolkningen.

Kommunenes begrensede evne til å håndtere økonomisk risiko i et omfang som dette uten dirkete intervensjon fra staten, er knyttet til to forhold:

• For det første risiko som følger av at mange kommuner er svært små enheter. Små enheter vil være særlig sårbare i forhold til utgiftsøkninger på store budsjettposter som de i liten grad kan influere på selv.

• For det andre risiko som følger av at kommunen har begrensede muligheter til selv å skaffe seg inntekter.

Innenfor dagens rammefinansieringssystem for kommunal virksomhet vil uforutsett utgiftsvekst på rettighetsorienterte trygdeordninger tilsi at kommunene må dekke merutgiftene ved omdisponering innenfor egne budsjettrammer. Sårbarhet og mangel på handlingsalternativer for kommunesektoren kan i en slik situasjon lett skape ulike former for press mot statlige myndigheter. Det kan dreie seg om press for å få utvidet budsjettrammene gjennom statlige tilleggsbevilgninger, eller påtrykk for å få gjennomført nedskjæringer på store utgiftsposter som kommunene i liten grad har styring med, ev. for å gi rom til andre oppgaver som kommunen prioriterer høyt. Denne type press vil lett kunne skape usikkerhet omkring velferdspolitikkens ambisjonsnivå, som i neste omgang kan føre til svekket legitimitet til og oppslutning om velferdsstaten blant befolkningsgrupper som tradisjonelt framstår som dens sterkeste forsvarere.

Problemene knyttet til rammefinansiering av store rettighetsfestede ytelser vil ikke kunne løses ved at en tar inn i systemet detaljerte kriterier. Skulle økonomisk risiko fjernes måtte kriteriene utformes slik at systemet på disse områdene i praksis ville bli en refusjonsordning med etterslep.

Dansk arbeids- og velferdsforvaltning er i stor grad organisert rundt et kommunalt ansvar, og illustrerer at et desentralisert ansvar for rettighetsorienterte og regelstyrte velferdsytelser ikke er en praktisk umulig løsning. Det vises til omtalen av Danmark i kap. 4.

Offentlig forvaltning i Danmark er tilsvarende som i Norge organisert som en enhetsstat, inndelt i statlig og kommunal administrasjon. Men danske kommuner spiller en vesentlig mer sentral rolle i gjennomføringen av nasjonal velferdspolitikk enn norske kommuner. De har ansvaret for administreringen av sentrale inntektsoverføringsordninger som i Norge forvaltes av trygdeetaten. Det omfatter ansvar bl.a. for alders- og uførepensjon, syke- og fødselspenger og yrkesrettet attføring/revalidering. De har videre ansvar for barnetrygd og et stort spekter av tiltak og tjenester for familier, barn og unge, inklusive pleie- og omsorgstjenester til eldre og funksjonshemmede. Forvaltningen av arbeidsmarkedspolitikken i Danmark er delt mellom stat og kommune. Kommunene har ansvar for arbeidsledige uten dagpengerettigheter og rår i den forbindelse over et variert virkemiddelrepertoar som omfatter stønader, arbeidsformidling, veiledning og lønnssubsidier, herunder kontanthjelp som tilsvarer den norske sosialhjelpen.

Oppgavefordelingen mellom stat og kommune i den danske modellen hviler på en rekke forutsetninger som etter utvalgets vurdering er egnet til å begrense modellens relevans for norske forhold. Danske kommuner har en helt annen tradisjon enn norske kommuner som administrative enheter for statlig velferdspolitikk. Utleggingen av velferdsoppgaver til kommunene skjedde tidligere og i et mye større omfang i Danmark enn i Norge.

Danske kommuner har videre klart større muligheter til å kunne håndtere ulike former for risiko, bl.a. gjennom muligheter til å kunne påvirke kommunale inntekter og i kraft av kommunestørrelse. Sammenlignet med Norge har danske kommuner større frihet til selv å fastsette kommunal beskatning og dermed styre de kommunale inntektene. Formelt sett eksisterer det i Danmark ikke noe øvre tak på den kommunale skattøren, men den kommunale beskatningsfrihet begrenses i noen grad gjennom et forhandlingssystem mellom regjeringen og Kommunenes Landsforening.

Finansieringen av kontantytelser og aktive tiltak som forvaltes av de danske kommunene bygger dessuten på kostnads-/risikodeling mellom stat og kommune gjennom et omfattende refusjonssystem. Refusjonsordningene er utformet slik at de gir kommunene insentiv til å velge korttidsytelse eller aktive ytelser framfor førtidspensjon. De statlige refusjonene som varierer mellom 35 pst. (uførepensjon) og 100 pst. (alderspensjon), innebærer at danske kommuner i noen grad kan velte utgiftene over på staten, avhengig av hvilke ytelser og tiltak som iverksettes.

Forskjeller i kommunestruktur tilsier at de danske kommunene også vil kunne stå bedre rustet, både økonomisk og faglig, til oppgaveløsning i stor skala enn norske kommuner. Mens gjennomsnittlig kommunestørrelse i Danmark er nær 20 000 innbyggere er tilsvarende gjennomsnitt i Norge på ca. 10 000 innbyggere.

Det er også forskjeller i rettighetsorientering mellom de danske og norske inntektssikringssystemene. I det danske systemet er individers rettigheter i mindre grad knyttet til den enkelte ordning, men i større grad til at man har rett til hjelp fra kommunen, gitt hele kommunens virkemiddelspekter. Danske kommuner har dermed et større handlingsrom enn norske kommuner til å regulere pengestrømmene både på inntekts- og utgiftssiden.

Utvalget kan vanskelig tenke seg en modell med kommunalt ansvar for gjennomføring av arbeidslinjen som fullt ut rammefinansieres. Gitt dagens klart rettighetspregede stønadsordninger ville ytelsene i stor grad måtte finansieres gjennom øremerkede refusjonsordninger. Øremerkede refusjonsordninger innebærer et skille mellom beslutningsansvar og finansieringsansvar og er ikke i tråd med det finansielle ansvarsprinsipp ved at kommunene bestemmer utgiftene mens staten må stå for utbetalingene. Øremerkede refusjonsordninger vil kunne gi insitament til kostnadsoverveltning fra kommune til stat, jf. drøftingen i kap. 8. Også i dag er det for de ulike økonomiske stønadsordningene mulighet for kostnadsoverveltning mellom forvaltningsnivåene, for eksempel mellom uførepensjon og sosialhjelp. I dag er imidlertid beslutning og finansielt ansvar samlet for hver av ordningene. Med øremerkede refusjonsordninger vil dette bli brutt, og muligheten for kostnadsovervelting vil øke. Muligheten for staten til å utøve kostnadskontroll vil svekkes. Et tiltak fra statens side for å motvirke uheldige kostnadseffekter, kunne være å innføre ordninger med tett statlig kontroll av kommunale vedtak.

Med stort innslag av øremerkede refusjonsordninger vil kommunen til dels få preg av å være en administrativ aktør for staten, og kommuneinstitusjonens sterke sider knyttet til formåls- og kostnadseffektivitet vil bare kunne utløses i begrenset grad.

For å gi insitament til formålseffektiv tilpasning i kommunene i et system med refusjonsordninger, kan man etablere ordninger med delt finansiering mellom stat og kommune, etter dansk modell. Slike ordninger vil først og fremst gi effektive insitamenter til valg mellom ulike kommunale ordninger, og det forutsetter ulik refusjonssats ordningene imellom. Ordningene fjerner ikke problemet med kostnadsoverveltning fra kommune til stat, men utnytter dette som insitament for kommunene til å velge arbeidsrettede ordninger framfor passive ytelser.

En begrunnelse for en kommunal medfinansiering kan være at det reduserer insitamentet til kostnadsoverveltning til staten og gir et insitament til å redusere kommunal utgifter. For at et slikt økonomisk insitament til utgiftsreduksjon skulle bli effektivt, ville det etter utvalgets syn kreve endringer av regelverket i retning av at rettigheter i mindre grad knyttes til den enkelte ordning, men i større grad til at man har rett til hjelp fra kommunen, gitt hele kommunens virkemiddelspekter. Det danske systemet for uførepensjon er utviklet i denne retning. I Danmark er den statlige refusjonen av kommunens utgifter til uførepensjon redusert fra 100 pst. til 50 pst. fra 1993 og til 35 pst. fra 1998.

Det er klare argumenter for at den del av de statlige utgiftene som i dag finansieres gjennom rammebevilgninger (tiltak og tjenester, driftsutgifter), fortsatt bør dekkes ved denne type tilskudd også ved et kommunalt ansvar. Et slikt rammetilskudd kan integreres som en del av inntektssystemet til kommunene eller det kan etableres som et eget øremerket tilskudd.

Kommunal oppgaveløsning betyr variasjon og mangfold

En begrunnelse for kommunalt ansvar er at det offentlige tjenestetilbudet kan tilpasses befolkningens preferanser i ulike deler av landet. Det lokale selvstyret gir kommunene frihet til selv å realisere ulike verdier, preferanser og prioriteringer. Kommunal organisering kan dermed bidra til å sikre samsvar mellom lokalbefolkningens ønskemål og offentlig ressursinnsats. I kontrast til dette kan et statlig oppgaveansvar tendere mot mer uniforme løsninger på tvers av geografiske områder. Statens velferdstilbud kan bli et kompromiss av preferansene til innbyggerne i hele landet.

Evne til fleksibilitet i den politiske styringen blir ofte understreket som en styrke ved kommunalt ansvar. I begrunnelsen for kommunal oppgaveløsning legges det vekt på at lokalpolitisk styring raskere vil kunne tilpasse seg endringer i rammebetingelser og møte nye utfordringer enn større sentraliserte enheter. Ofte framheves desentralisert forvaltning også som mer innovativ enn en sentralisert styringsform. Det vil vanligvis være lettere å prøve ut nye løsninger i mindre skala, fordi endringene da vil kunne framstå som mindre dramatiske og følgelig kunne møte mindre motstand. Enkelte kommuner kan på denne måten være stifinnere for nye løsninger. Konkurransen mellom kommunene kan også fremme innovasjoner. I et system med rivalisering mellom kommunene om å trekke til seg innbyggere, blir et viktig mål for lokalpolitikken å utvikle nye og gode tilbud for lokalbefolkningen.

Lokalt selvstyre legger dermed grunnlag for et stort mangfold av løsninger. Det åpner for å kunne utvikle gode løsninger, men samtidig må en akseptere at kommunal frihet også kan gi mindre gode eller dårlige løsninger. Ved at kommunene kan løse sine oppgaver på ulike måter gir det mulighet for læring og konkurranse om forbedringer, jf. nærmere omtale under avsnitt om velferdskonkurranse.

Demokrati i tjenesteytingen

Geografisk nærhet til brukerne og innbyggerne i kommunen gir mulighet for lokale politiske myndigheter til å få oversikt over det som skjer lokalt og dermed se konsekvenser av sin egen politikk. Lokalpolitikerne vil også ofte kunne møte den enkelte innbygger både i rollen som bruker og borger. For politiske organer på nasjonalt nivå er avstanden til lokalkontorer med ansvar for direkte brukerkontakt oftest lang og indirekte. Nasjonale politikere vil også som oftest møte innbyggerne enten i rollen som bruker eller borger. Lokalpolitikere kan utnytte den kunnskap de får ved å være nær oppgaveløsningen og innbyggerne til å gi godt tilpassede rammer og betingelser for enkeltvedtak og individuell tjenesteyting.

En viktig side ved desentralisert politisk ansvar for arbeids- og velferdsforvaltningen er at lokale politikere vil ha sterkere insentiver enn lokale tjenestemenn og folkevalgte på nasjonalt plan, ikke bare til å holde seg informert om befolkningens ønsker, men også til å tilpasse seg disse ønskene. For kommunepolitikere og lokalpartier vil oppslutningen lokalt være avgjørende for gjenvalg og innflytelse. Oppslutning vil bl.a. avhenge av deres evne til å skaffe seg kunnskap om befolkningens ønskemål, og til å utvise følsomhet overfor lokale ønsker. Lokale statlige forvaltere skal ikke gjenvelges, og de har slik sett ingen klar spore til å tilpasse seg befolkningens preferanser. For nasjonale politikere kan ordinært ikke ønskemål fra en enkelt kommune være avgjørende. De må i første rekke oppnå støtte i sitt fylke for å bli gjenvalgt, og politiske partier må få velgertilslutning i hele landet for å få regjeringsmakt.

Demokrati i tjenesteytingen vil grunnleggende bero på kommunepolitikkens evne til å kunne utvikle en demokratisk prosess som kan speile folkeviljen blant innbyggerne. Et veldokumentert trekk ved vårt politiske system er at forvaltningen framstår som premissleverandør i utformingen av velferdstjenestene. Oppgaveløsning i fht. den enkelte bruker er ikke bare basert på faglig ekspertise med svak politisk kontroll, men også på et verdi- og normgrunnlag som vanligvis ikke vil være sanksjonert av politikere. For å oppnå en mer reell politisk styring over den lokale virksomheten, arbeider mange kommuner nå med å utvikle systemer og metoder som kan sikre gode muligheter for direkte dialog mellom lokale politikere og innbyggerne/brukerne. Denne type prosesser vil kunne ha som effekt at lokalpolitikere bringes nær folk og får innsyn i hvordan tjenestene virker, uten at de går inn i eller involveres i enkeltbeslutninger. Dermed vil de også kunne tilføres nødvendig kunnskap som grunnlag for beslutninger på overordnet nivå omkring mål og resultatforventninger, og de vil kunne få et bredere og mer brukerdefinert sett av premisser for politiske beslutninger. Politikere på nasjonalt nivå vil ikke ha tilsvarende mulighet for systematisk dialog med brukerne eller tett kontroll med lokale statlige tjenesteytere. Denne type prosesser, tilbakemeldingssystemer og direkte «inngrep» som kan korrigere politikken ut fra befolkningens behov vil derfor vanskelig kunne etableres innenfor et statlig ansvar.

Ved at borgerne på denne måten selv kan være med på å påvirke offentlig politikk, vil avgjørelser tatt på lokalt nivå kunne få større legitimitet enn statlig politikk. Når avgjørelsene aksepteres som legitime av borgerne, kan det være lettere å gjennomføre politikken på lokalt nivå enn ved beslutninger på nasjonalt nivå.

Økt demokrati i styringen av tjenesteutøvingen vil samtidig kunne bidra til økt lokal mobilisering og deltakelse, med mulighet for å kunne skape en arena der innbyggerne kan definere, debattere og løse problemer de står overfor i sitt eget nærmiljø.

Likhet, rettighetsfesting og rettsikkerhet

Et vesentlig spørsmål ved et kommunalt ansvar på dette området vil være om de nasjonale målene om likebehandling og rettssikkerhet ved tildeling av rettighetsorienterte trygdeytelser kan sikres godt nok. Prinsippet ved denne type ytelser er at like tilfeller skal behandles likt, der tildeling skal skje ut fra de samme premisser på en mest mulig ensartet måte i hele landet. Desentralisert beslutningsmyndighet ved at 434 kommuner uavhengig av hverandre skal fatte vedtak etter et regelverk som åpner for skjønnsutøvelse vil i utgangspunktet medføre risiko for økt variasjon i lovanvendelsen sammenlignet med et statlig ansvar. Innenfor dagens statlige velferdsforvaltning forsøker en bl.a. å påvirke praksis ved å supplere lov og forskrifter med sentralt fastsatte retningslinjer i Aetat og trygdeetaten som skal normere det faglige skjønnet i vurderingen av det enkelte tilfelle. Kvalitetssikring av beslutningene gjennom en etatsintern sentral/regional organisering av klagebehandling og en felles ankeinstans representert ved Trygderetten vil også bidra til en mer ensartet og faglig sikrere praksis.

Som følge av at kommunene er selvstendige rettsubjekter vil de ikke kunne instrueres på tilsvarende måte av statlige myndigheter. Forsøk på å styre kommunal praksis gjennom vesentlig mer utfyllende lov og forskrifter vil neppe være en farbar vei dersom en ønsker en mer brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning.

En mulighet for å redusere uønsket variasjon i kommunal saksbehandling, vil være å ta i bruk mer indirekte statlige styringsverktøy slik man har gjort i Danmark. Den Sosiale Ankestyrelsen (nært tilsvarende Trygderetten i Norge) sammen med de sosiale nemndene, har i tillegg til å være ankeinstanser, også ansvar for praksiskoordinering. Dette innebærer å følge kommunenes avgjørelser og iverksette tiltak som sikrer en mer lik praksis. Ankestyrelsens praksiskoordinerende myndighet er lovfestet og omfatter en rekke virkemidler som rådgivning mot kommunene, regionale møter mellom Ankestyrelsen/nemnder og kommuner, sosiale meddelelser til kommunene om avgjørelser i prinsipielle saker, regelmessig publisering av statistikk over avgjørelser i den enkelte kommune, årlige praksisundersøkelser og konferanser mellom alle impliserte offentlige instanser. Til hjelp i det praksiskoordinerende arbeidet har en konstruert en statistisk modell (SFI-modellen), som belyser variasjon i lokale avgjørelser etter justering for ulikheter i befolkningsmessige og sosiale forhold. Formålet med SFI-modellen er å identifisere kommuner som har en vesentlig større eller lavere innvilgelsesprosent enn forventet. Denne undersøkelsen ble første gang gjennomført i 1995 og gjennomføres nå rutinemessig. Ankestyrelsen har også et eget rådgivende praksisutvalg for å støtte arbeidet med å koordinere praksis, sammensatt av medlemmer fra partene i arbeidslivet, brukerorganisasjoner, kommuner og fylkeskommuner og statlige instanser.

Til tross for omfattende praksiskoordinering viser Ankestyrelsens årsstatistikk en betydelig variasjon i innvilgelsesprosent mellom kommunene. Statistikken viser videre at variasjonene har økt over tid. Dette trenger nødvendigvis ikke å være tegn på at praksiskoordinering ikke virker. Det kan være at forskjellene ville ha vært større uten koordinerende tiltak.

På den annen side gir heller ikke et statlig ansvar noen sikkerhet mot variasjoner i tildelingspraksis. Flere undersøkelser av trygdeetatens behandling av uførepensjonssaker indikerer forskjeller i vurderinger og tildelingspraksis av like tilfeller både fra leger som skal gi faglige råd og fra beslutningstakere i etaten. Det er ikke gitt at forskjeller i tildelingspraksis vil være større ved et kommunalt ansvar sammenlignet med et statlig ansvar. Det er så vidt utvalget kjenner til ikke gjort sammenlignende undersøkelser av tildelingspraksis for rettighetsorienterte ytelser under hhv. kommunalt og statlig ansvar. Staten vil likevel ha flere virkemidler å spille på for å sikre nasjonal likhet - både direkte instruksjon og mer indirekte styringsvirkemidler, mens det først og fremst vil være praksiskoordinering og lignende virkemidler som vil være realistiske virkemidler innenfor et kommunalt ansvar.

Praksiskoordinering i likhet med det man har i Danmark kan være en nødvendig forutsetning for et kommunalt ansvar for rettighetsorienterte ytelser. I tillegg bør det også vurderes å etablere statlige føringer for en enhetlig struktur for klage- og ankebehandling. Mulig organisering av klage- og ankebehandling er omtalt foran i avsnitt 9.4.2.1. Samlet sett vil dette i tilfelle bety en sterk statlig kontroll av kommunene.

Betryggende bedømming og vurdering av hvem som skal tilstås en varig uførepensjon og hvem som ikke vil har rett til slik ytelse er av stor betydning for å nå målet om flere i arbeid og færre på trygd og sosialhjelp. Dette vil kreve en type spesialkompetanse som mindre og mellomstore kommuner vil kunne ha problemer med å utvikle. I trygdeetaten er denne utfordringen håndtert ved at det lokale trygdekontor innstiller i den enkelte sak, mens fylkestrygdekontoret fatter beslutning. Kommunene har ikke tilsvarende mulighet til å tilpasse seg til geografien. Resultatet kan bli økt risiko for kvalitetssvikt i ytelsesforvaltningen/saksbehandlingen, primært i mindre og mellomstore kommuner.

Kostnadseffektivitet

I en modell med kommunal arbeidslinje vil arbeids- og velferdsforvaltningen i utgangspunktet måtte organiseres som en fullstendig forvaltning med alle ledd i hver enkelt kommune. De eksisterende kommunegrenser vil avgjøre det geografiske virkeområdet til hver enkelt kommunal «etat». Et kommunalt ansvar vil derfor gjøre det svært utfordrende å realisere stordriftsfordeler og andre positive synergieffekter som kan oppnås ved å se virksomheten i sammenheng for et større område enn den enkelte kommune.

Muligheten for å kunne utnytte stordriftsfordeler vil avhenge av hva slags type oppgaver det er snakk om. Enkelte tjenester, for eksempel rådgivning og veiledning, er «brukernære» og har begrenset stordriftspotensial og vil trenge minimale investeringer. Mindre kommuner vil derfor i utgangspunktet kunne levere denne type tjenester i samsvar med innbyggernes behov på en relativ kostnadseffektiv måte. Andre type oppgaver som for eksempel forvaltning av økonomiske ytelser har klare stordriftsfordeler og trenger nødvendigvis heller ikke foregå nær bruker. I dagens arbeids- og velferdsforvaltning er deler av ytelsesforvaltningen trukket ut av lokalkontor og enten tillagt enkeltkontorer som utfører oppgaver for andre lokalkontor i en region, eller lagt på et høyere forvaltningsnivå. Ved kommunalt ansvar vil en ikke kunne gjøre denne type tilpasninger. Undersøkelser har også påvist klare stordriftsfordeler i kommunal administrasjon. Stordriftsfordelene er først og fremst knyttet til kompetanse, men i noen grad også til datatekniske løsninger.

Ved en kommunal forvaltning av arbeidsrelaterte stønader, vil det på IKT-siden være aktuelt i første omgang å videreføre dagens fagsystemer. Det anses ikke mulig på kort sikt å etablere nye systemer som eliminerer behovet for tilgang til disse. IKT-løsninger for regelstyrte ordninger, slik som sykepenger, dagpenger og uførepensjon, vil også på sikt være lite hensiktsmessig og svært kostbart å utvikle for hver enkelt kommune. Stordriftsfordelene som vil være til stede ved en statlig forvaltning, og med sentral drift, vil imidlertid også kunne gjøres tilgjengelig for en kommunal organisering. Det kan også være aktuelt å vurdere en felles sentral løsning for andre kommunale ordninger. Forvaltningen av systemene kan ivaretas av et sentralt direktorat, alternativt ved å etablere et eget forvaltningsregime som styres av kommunene. Med ulik organisering og ulike behov i den enkelte kommune, kan imidlertid forvaltningen av fellesfunksjonalitet være en utfordring.

Med et kommunalt ansvar følger behovet for tilgang til andre kommunale IKT-tjenester, som intranett, e-post, kalender osv. Sikkerhetsmessig vil det medføre vesentlige utfordringer og økt risiko for sikkerhetsbrudd, grunnet komplekse løsninger knyttet til lokale brannmurer. Det må etableres barrierer mellom de som arbeider med arbeids- og velferdstjenester og øvrige kommuneansatte, for å hindre tilgang til sentrale systemer fra de som arbeider i andre deler av kommunen. Dette må også gjøres innenfor et statlig ansvar, men ekstrakostnadene vil være høyere ved et kommunalt ansvar.

Uansett vil det være nødvendig med felles teknologisk plattform for hele kommunesektoren som vil være kostnadskrevende. Staten må trolig ta ansvar for hvilke krav som må stilles til IKT-løsninger i en modell med kommunalt ansvar.

Størrelse kan også være en forutsetning for å få rekruttert tilstrekkelig kompetanse. Mindre enheter vil ikke være i stand til å tilby de samme karrieremuligheter og fagmiljø som større enheter vil kunne tilby de ansatte. Mindre kommuner vil på områder derfor kunne ha en kostnadsmessig ulempe samtidig med at de vil kunne ha problemer med å sikre god nok kvalitet i oppgaveløsningen.

Kommunene kan i noen grad unngå problemene med stordriftsulemper ved å la produksjon av oppgaver skje i regi av andre, f. eks. ved bruk av kontraktstyring. Dette vil først og fremst være aktuelt i forhold til tjenester og tiltak. Utvalget legger til grunn at tildelingen av ytelser og tiltak (myndighetsutøvelsen) bør være en del av forvaltningen og ikke settes ut til andre.

Ved bruk av kontraktstyring må kommunene etablere en bestillerfunksjon og sørge for nødvendig kompetanse til disse oppgavene. Som nevnt i kap. 8. er det både ulemper og fordeler med en desentralisert bestillerfunksjon. Desentralisering kan bl.a. bidra til bedre kunnskaper om tjenestene, brukerbehov og leverandører. På den annen side vil det være lite kostnadseffektivt, enkeltvis vil kommunene ha svak forhandlingsstyrke og liten markedsmakt, spesielt overfor store regionale eller landsdekkende leverandører. En desentralisering av bestillerfunksjonen vil også være sårbar kompetansemessig sett. Ved et kommunalt ansvar kan det være aktuelt at staten stiller krav om felles bestillerfunksjon. En slik bestillerfunksjon kunne bygges opp som regionale eller en sentral enhet. Den danske regjeringen foreslår i sin oppfølging av Strukturkommisjonens forslag, bl.a. at regionale statlige enheter skal koordinere de lokale anbudene og gjennomføre statlige regionale rammeanbud.

En brukerrettet førstelinjetjeneste

I kap. 9.2 har utvalget formulert brukerrettede krav til førstelinjetjenesten uavhengig av organisasjonsmodell og politisk ansvar. En modell som omfatter et bredt kommunalt ansvar for tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne og en statlig etat med ansvar for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner mv. vil ha gode forutsetninger for å kunne tilfredsstille de oppsatte kravene til en brukerrettet førstelinjetjeneste. Modellen vil kunne sikre en bred førstelinjetjeneste i kommunal regi. Den vil muliggjøre samordning av arbeidsrettede virkemidler i møte med brukerne. Den vil kunne gi entydige ansvarsforhold mot brukere som trenger hjelp på grunn av manglende arbeid eller redusert arbeidsevne. Brukerne av disse tjenestene vil kunne forholde seg til ett lokalt kontaktpunkt og gjennom det sikres et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og stort sett slippe å måtte forholde seg til flere myndighetsutøvere. De fleste brukere med sammensatte problemer vil dermed kunne møtes med et helhetlig og samordnet tjenestetilbud innenfor ett og samme ansvarsområde.

Å sikre at samarbeidet med en statlig pensjonsetat om tiltak i forhold til gruppen eldre arbeidstakere blir godt nok i alle kommuner, kan bli mer krevende innenfor en kommunal modell enn der staten har ansvar for arbeidslinjen. Tilsvarende gjelder også samarbeid omkring førstelinjetjenester og enkle serviceoppgaver som det kan være aktuelt at kommunen utfører på vegne av pensjonsetaten, jf. drøftingen i avsnitt 9.4.1.4 av førstelinjetjenesten i en pensjonsetat. Dersom kommunene skal få tilbud om å utføre dette på oppdrag, må det inngås avtale med den enkelte kommune om krav til bl.a. servicenivå og oppgaveløsning. Uten at staten går inn med pålegg om dette i lovs form, vil det være opp til den enkelte kommune om den vil inngå en slik avtale og ev. hvilke krav som skal avtales. Omfang og kvalitet på den service og oppgaveløsning pensjonsetatens brukere vil få fra den kommunale førstelinjetjenesten vil dermed kunne variere fra kommune til kommunene.

Modellen vil kunne sikre en førstelinjetjeneste i alle kommuner. Men mulighetene for å oppnå en brukerrettet førstelinjetjeneste i alle kommuner begrenses av kommunestruktur og kommunegrenser. Det er en åpenbar risiko for svak kompetanse i førstelinjetjenesten i mindre kommuner. Den gitte kommunestrukturen gir ikke mulighet for fullt ut å høste stordriftsfordeler og vil ikke kunne sikre optimale vilkår for å gi innbyggerne bredde i valgmuligheter. På flere områder vil mindre kommuner kunne mangle nødvendig spesialkompetanse, bl.a. når det gjelder kunnskap og kompetanse på arbeidsliv, kontakt og bistand i forhold til virksomheter, i vurdering av arbeidsevne mv. ved søknader om uførepensjon. Dette utgjør en kritisk kompetanse i forhold til målet om flere i arbeid og færre på trygd og sosialhjelp. Stadig større krav til innholdet i offentlig velferdstjenester, innføring av lovfestede krav til servicenivå, rettighetsfesting av tjenester, bl.a. som følge av økende internasjonal regeldannelse og økt behov for valgfrihet i tjenestetilbudet, er utfordringer som særlig mindre kommuner vil ha vanskeligheter med å møte. Et kommunalt ansvar for arbeidslinjen kan derfor innebære fare for kvalitetssvikt i tjenesteytingen på disse områdene og at landets innbyggere ikke får et likeverdig tilbud.

Ved vurdering av en hensiktsmessig førstelinjestruktur i en organisasjonsløsning med kommunalt ansvar for arbeidslinjen er det grunn til å trekke inn flere elementer enn dagens kommuneinndeling, som for eksempel inndeling i bolig-, service og arbeidsmarkedsregioner. Som nevnt i kap. 7 avspeiler kommunestrukturen ikke alltid denne type regioninndelinger. For mange vil et senter med arbeidsplasser og servicetilbud i en annen kommune være like lett, eller lettere tilgjengelig enn kommunesenteret i egen kommune.

Interkommunalt samarbeid/ressurssentra vil kunne være en mulig løsning på utfordringene for mindre kommuner med å utvikle en tilfredsstillende brukerretting. Mer kompetanse vil dermed kunne tilføres oppgaveløsningen enn hva den enkelte kommune kan makte på egen hånd, og det vil være mulig å høste stordriftsfordeler. Pr. i dag er ikke lovverket lagt til rette for interkommunalt samarbeid om oppgaver som krever enkeltvedtak som forplikter den enkelte kommune. Interkommunale løsninger har imidlertid også klare prinsipielle svakheter, først og fremst ved at det ikke lenger kan etableres et direkte folkevalgt ansvar for virksomheten. Interkommunale samarbeidsordninger kan dermed bidra til å svekke begrunnelsen for et kommunalt ansvar. Erfaringene med frivillig interkommunalt samarbeid i Norge viser ellers at interkommunalt samarbeid ofte har vært preget av lite stabilitet, særlig der mange små kommuner samarbeider.

Konsekvenser for kommuneinstitusjonen

Et omfattende kommunalt ansvar vil i noen grad kunne endre kommunens karakter. Det kommunale politiske systemet vil måtte forhold seg til et vesentlig større oppgavespekter, og systemet vil lett kunne bli overbelastet på beslutningssiden. Det vil være nødvendig å bygge ut den lokale forvaltningen. Administrasjonen vil måtte styrkes vesentlig og bygges opp mer som byråkratiske organisasjoner for å håndtere en vesentlig økning av forvaltningssaker. Kommunene kan dermed stå i fare for å tape fleksibilitet. Avstanden mellom brukerne og det politiske systemet vil kunne øke. Det er en risiko for at lokalpolitikken ikke lenger vil kunne være «tett på» oppgaveløsningen. Modellen vil innebære ansvar for store statlig regulerte oppgaver som kommunen vil ha små muligheter til å styre. Det kan bli nødvendig med betydelig statlig styring av kommunesektoren for å ivareta en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk, og et omfattende statlig kontrollapparat som skal sikre likebehandling i de rettighetsorienterte stønadsordningene og for å ivareta målene i arbeidsmarkedspolitikken. Dette kan innebære en ytterligere byråkratisering av arbeids- og velferdspolitikken. Norge vil kunne få en struktur bestående av kommuner med omfattende oppgaveansvar, men som er underlagt betydelig statlig styring og kontroll, og som dermed ikke vil kunne utnytte handlingsrommet til å foreta lokale politiske prioriteringer som forvaltningssystemet legger opp til. Det er ikke umiddelbart opplagt at et omfattende kommunalt ansvar vil medføre en styrking av den norske kommunemodellen.

9.5 Modeller som samler alle oppgavene i én organisasjon

9.5.1 Modell 3: Statlig énetatsmodell

9.5.1.1 Beskrivelse av modellen

Mål

Hovedmål for denne etaten vil være å ivareta den samlede arbeids- og velferdspolitikken, herunder realisere arbeidslinjen og sikre effektiv forvaltning av ytelser og helserefusjoner, og å iverksette en pensjonsreform.

Ansvar og oppgavespekter

I denne modellen vil én statlig etat få ansvar for alle oppgaver som Aetat og trygdeetaten har i dag, inklusive et totalansvar for den tradisjonelle sosialkontortjenesten slik det er beskrevet i avsnitt 9.3. På samme måte som modell 1 Statlig arbeidslinje kan flere avgrensninger av ansvaret i forhold til kommunene være aktuelle, jf. drøftingen av ulike varianter under modell 1. Utvalget har drøftet de alternative avgrensningene i avsnitt 9.4.1.2 og viser til denne drøftingen også for denne modellen.

Oppgavene vil da omfatte ansvar for alle sentrale rettighetsbaserte inntektssikringsordninger som er hjemlet i folketrygdloven, dvs. ytelser som for eksempel sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, dagpenger ved arbeidsledighet, fødselspenger, avtalefestet pensjon, alders-, uføre- og etterlattepensjon mv. Det inkluderer også ansvar for ulike helserefusjoner og familieytelser som kontantstøtte, barnetrygd, bidragsinnkreving og underholdsbidrag mv., tilsvarende det ansvar trygdeetaten har i dag på disse områdene.

Modellen sikrer et statlig ansvar for hele arbeidsmarkedspolitikken, med samtlige arbeidsmarkedstiltak og tjenester, inklusive det offentlige ansvaret for arbeidsformidling og for oppfølging av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv.

I drøftingen av denne modellen legges alternativ a) for avgrensing mot kommunalt ansvar til grunn. Kommunale oppgaver som vil inngå i denne modellen omfatter dermed ytelser som økonomisk sosialhjelp og ulike tjenester som informasjon, rådgivning og veiledning, bistand til anskaffelse av bolig mv., rådgivning, veiledning og tiltak i forbindelse med rusmiddelmisbruk samt støttekontaktarbeid for sosialkontorets brukere mv. Dette er tjenester hvor lokalpolitisk skjønn og handlingsrom tradisjonelt har vært en viktig begrunnelse for et kommunalt ansvar. Pleie- og omsorgsoppgaver vil med den avgrensningen utvalget har gjort fortsatt være et kommunalt ansvar.

Samlet vil denne etaten forvalte ytelser, tjenester og tiltak for til sammen 260 milliarder kroner.

Organisasjons- og styringsstruktur

Politisk styring og organisasjonsform kan følge det mønster som er beskrevet under modell 1:

• Sentrale styringsfunksjoner, myndighetsutøvelse (bl.a. enkeltvedtak etter forvaltningsloven) og bestillerfunksjonen knyttet til tjenesteproduksjon bør være underlagt vanlig forvaltningsstyring og dermed organiseres som et forvaltningsorgan.

• Etaten bør ha stor frihet til selv å organisere sin virksomhet, men det må forutsettes at den som et minimum organiseres med en sentral ledelse og en førstelinje på lokalt nivå. Aktuelle direktoratsfunksjoner som i dag ivaretas av Sosial- og helsedirektoratet, bør overføres til etaten.

• Førstelinjetjenesten må kunne innfri kravene/kriteriene som er stilt foran til god brukerretting. Organiseringen av førstelinjetjenesten er drøftet nærmere bak i avsnitt 9.5.1.2.

• Bruk av eksterne tjenesteleverandører gjennom kontraktstyring utnyttes så langt som formålstjenlig og må være til løpende vurdering politisk og i organisasjonen.

• Etaten må som et minimum organiseres med to atskilte nivåer for å sikre en forsvarlig klagebehandling. Hovedtrekkene i klage- og ankesystemet for dagens statlige ordninger kan opprettholdes. Klage og ankesystemet for økonomisk sosialhjelp kan innpasses i dette, jf. modell 1.

Det kan være aktuelt å organisere etaten i to divisjoner, en divisjon med hovedoppgave å følge opp målet om flere i arbeid og færre på trygd, og en divisjon for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner. Dette bør i utgangspunktet være opp til etaten selv å bestemme. I den grad det gis politiske styringssignaler om en slik organisering, bør de ikke være detaljerte.

Finansieringen kan i all hovedsak bygge på dagens ordninger, men med mulig overslagsbevilgning for økonomisk sosialhjelp, avhengig av hvordan ordningen utformes. Øvrige oppgaver som overtas fra kommunene kan rammefinansieres som nå.

En statliggjøring av økonomisk sosialhjelp kan skje i hovedsak med bibehold av dagens regelverk, eller den kan standardiseres med bruk av klarere kriterier for tildeling og utmåling av stønad, jf. drøftingen av dette under modell 1.

9.5.1.2 Drøfting av modellen

Vil modellen fremme arbeidslinjen

Sett i forhold til målet om flere i arbeid og aktivitet - færre på trygd og sosialhjelp, har modellen både fordeler og ulemper. Fordelen er bl.a. at den sikrer et helhetlig grep på gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken og arbeidslinjen. Et samlet statlig ansvar vil i utgangspunktet kunne ivareta den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken på en god måte. Modellen synes velegnet bl.a. til å kunne håndheve mobilitetskrav, se arbeidsmarkedspolitikken i sammenheng med den økonomiske politikken og bruke arbeidsmarkedspolitikken som del av det inntektspolitiske samarbeidet. Sentrale informasjonssystemer om arbeidssøkere og ledige stillinger kan enkelt overtas fra dagens Aetat.

Som følge av at alle virkemidler for å få folk i arbeid er samlet i en etat, vil modellen kunne gi helhetlige tilbud og fremme god samordning av arbeidsrettede tjenester og ytelser som støtter opp under målet om arbeid. Modellen vil kunne ivareta den nødvendige koblingen mellom plikt og rett ved tildeling av arbeidsrelaterte ytelser. Kostnadsoverveltning på dette området slik dagens ansvarsdeling kan gi grunnlag for, vil i utgangspunktet derfor ikke være noe problem. Brukere innenfor dagens kommunale sosialtjeneste som kan arbeide, vil inngå som målgruppe i en statlig etat, og dermed få en mer direkte tilgang til et samlet arbeidsrettet virkemiddelapparat enn med dagens organisering.

Samarbeid mellom offentlige myndigheter og partene i arbeidslivet, bl.a. i forhold til Intensjonsavtalen og innen arbeidsmarkedspolitikken mer generelt, vil med denne modellen kunne ivaretas på de arenaer som i dag er etablert for dette. Det offentlige ansvaret vil fortsatt være organisert på sentralt nivå, og en reorganisering av det statlige ansvaret vil ikke berøre den offentlige virkemiddelbruken.

Hovedutfordringen med denne modellen er hvordan få en slik etat med sine mange formål og omfattende oppgaveportefølje til å gi målet om arbeid tilstrekkelig fokus og prioritet. En felles statlig etat vil være en svært kompleks organisasjon som skal ivareta flere viktige formål eller oppdrag innenfor arbeids- og velferdssektoren. Utfordringen og endringsbehovet i arbeids- og velferdspolitikken er svært stort og etaten vil få ansvaret både for gjennomføringen av pensjonsreformen og oppfølgingen av arbeidslinjen. I tillegg til disse to hovedutfordringene vil den ha betydelige utfordringer knyttet til kontroll og oppfølging av ressursbruk innenfor helsetjenesteområdet. Utfordringene på dette området har økt den senere tid som følge bl.a. av økt kommersialisering og større organisatoriske omlegginger. Etaten skal videre yte sosiale tjenester og stønader til brukere i ulike mer eller mindre akutte behovssituasjoner. Den vil også måtte være tungt inn på andre viktige politikkområder som fattigdomsbekjempelse og når det gjelder bekjempelse av rusproblemer.

Den skal slik sett forene ansvar og oppgaver som tradisjonelt har vært løst på ulike forvaltningsnivåer og i forskjellige etater. Den vil ha et stort mangfold av brukere. Etaten vil i større grad enn en statlig etat for arbeid og inntekt, favne om ulike profesjoner, rekruttert både fra kommunesektor og ulike statlige etater. Etaten vil ha et svært stort mangfold når det gjelder ansattes kompetanse og utdanningsbakgrunn. Det kan reises spørsmål om en så vidt stor etat vil kunne være tilstrekkelig fleksibel og ha evne til raske omstillinger og omprioriteringer ved endringer i arbeidsmarkedsforhold og økonomiske konjunkturer mv.

I utgangspunktet vil det være en stor organisatorisk og styringsmessig utfordring å forene denne kompleksiteten og mangfoldigheten i en enhet slik at den effektivt arbeider mot felles mål. Som nevnt i kap. 8, er det i nyere teori pekt på at oppdragsorienterte organisasjoner som offentlige virksomheter og ideelle organisasjoner har sin styrke i at de kan fungere effektivt selv med komplekse mål, mangefasetterte oppgaver, mange ulike interessenter og brukergrupper. Avgjørende for dette er at de formål som organisasjonen skal ivareta er innbyrdes forenlige og konsistente, og at oppgaveløsningen på de ulike områdene må ses i sammenheng for at den skal kunne realisere optimal måloppnåelse.

Denne betingelsen gjelder etter utvalgets vurdering bare i begrenset grad for de formål som vil inngå i en statlig etat med helhetlig ansvar. Pensjonsforvaltning og gjennomføring av arbeidslinjen dreier seg om formål og oppgaver av grunnleggende forskjellig karakter med til dels ulike krav til arbeidsmetodikk og kompetanse. Arbeid med forvaltningsoppgaver vil gjerne vektlegge standardisering, likebehandling og forutsigbarhet, mens tjenesteyting vil ha fokus på fleksibilitet, skjønn og brukerretting. Det som gjøres på ett av områdene vil ikke umiddelbart få avgjørende konsekvenser for det som skjer på det andre området. Trolig vil det meste av den løpende forvaltning av alderspensjoner, familieytelser og helserefusjoner kunne skje nokså uavhengig av tiltak og tjenesteyting for å få folk i arbeid, og vice versa.

Et tilleggsargument for å holde disse to hovedformålene atskilt er at organisasjonsstruktur og arbeidsmåte i store og sammensatte organisasjoner lett kan bli preget av forvaltningstenkningens behov og kultur. Dette kan svekke formålseffektiviteten ved den arbeidsrettede tjenesteytingen og gi dårligere brukerretting.

Samtidig er det berøringspunkter og sammenhenger mellom de to hovedformålene: Både pensjonspolitikken og arbeidslinjepolitikken må forholde seg til avveiningen mellom pensjon og arbeid og hvordan det offentlige i samarbeid bl.a. med partene i arbeidslivet kan bidra til at eldre arbeidstakere blir værende i arbeid framfor å gå av med tidligpensjon. De ulike elementene i pensjonssystemet kan i seg selv være viktige virkemidler for å gjennomføre arbeidslinjen blant eldre arbeidstakere. Yrkesdeltakelse og arbeid er ellers sentralt for den enkeltes rettigheter og for fastsettelse av ytelsesnivå i pensjonssystemet. Dette kan således tale for samordning mellom de to hovedformålene gjennom en organisatorisk samling i en forvaltningsenhet.

Både forvaltning av pensjoner og gjennomføring av arbeidslinjen er tunge samfunnsoppgaver som krever betydelig innsats og fokus fra organisasjonens side. Gjennomføring og iverksetting av en omfattende pensjonsreform er en tilleggsutfordring som vil kreve mye oppmerksomhet og ressurser fra velferdsforvaltningens side det nærmeste tiåret. Utvalget mener det er god grunn til å reise spørsmål om én felles statlig enhet vil være en organisasjonsløsning som kan realisere begge disse to oppgavene med optimal effektivitet. En slik løsning vil ikke bidra til tydelighet i oppdragene rundt det som nå er det viktigste. Til tross for berøringspunkter og en viss sammenheng i oppgaveløsning er det etter utvalgets vurdering grunn til å vurdere nøye om ikke en særskilt organisering rundt hvert av de to hovedoppdragene vil kunne gi en større effektivitet og bedre måloppnåelse enn en organisering i en felles enhet.

Vil modellen kunne ivareta velferdsstatens trygghetsaspekt på en god måte

Som følge av etatens kompleksitet og mange viktige samfunnsoppdrag som den skal fremme vil denne etaten stå overfor betydelige utfordringer i forhold til ytelsesforvaltning og gjennomføring av en pensjonsreform. Dette kan også medføre en risiko for at den arbeidsrettede innsatsen ikke får tilstrekkelig høy oppmerksomhet og prioritet.

På den annen side vil denne modellen kunne være spesielt godt egnet til å håndtere økonomisk risiko som følge av at alle de store og tunge velferdsordningene er samlet under et felles statlig ansvar.

Et statlig ansvar vil videre gi bedre muligheter til å utnytte stordriftsfordelene ved ytelsesforvaltning, bl.a. på teknologisiden og i fht. kompetanse, som kan forene kostnadseffektivitet og høy kvalitet i saksbehandlingen. På pensjonsområdet er det særlig viktig med standardisert og god samordnet bakgrunnsinformasjon. Ytelser som beregnes ut fra ulike grunnlag kan være kilde til misforståelser og feil. Saksbehandling på dette område krever pensjonskompetanse, både beregnings-, samordnings- og avregningskompetanse. En felles etat vil ha gode forutsetninger for samordnet informasjonsgrunnlag og slagkraftige kompetansemiljøer på hele området som gjelder beregning og utbetaling av stønader. Både ut fra hensynet til brukerretting, kompetanseutvikling og effektivitet kan det med dagens regelverk være en fordel at forvaltning av alderspensjon, uførestønad/uførepensjon og etterlattepensjon skjer i samme etat.

Enhetlig ledelse - oppnå effektiviseringsgevinster

Denne modellen vil ha et fortrinn i forhold til de andre modellene ved at den vil kunne ha en samlet overordnet ledelse av hele arbeids- og velferdsforvaltningen som omfattes av etaten. Uansett hvilke modell som velges vil det kunne være et visst minimumsbehov for en overordnet samordning når det gjelder IKT løsninger, personvern og opplæring. Innenfor IKT vil en for eksempel ha bruk for samme historikk og felles grunndata. Arbeid med felles IKT-prioriteringer og løsninger, prioritering i forbindelse med oppgaveløsning og opplæring, samt felles personvern, vil best kunne løses av en overordnet ledelse. Resultatet med delt ansvar på områder som er mer eller mindre relaterte, kan lett bli at mange spørsmål som burde vært avklart på direktoratsnivå ender opp på departementsnivå. Med denne modellen vil en kunne unngå problematiske grenseflater og overlappende virkemiddelbruk mellom en statlig pensjonsetat og en særskilt organisering av arbeidslinjen, for eksempel i spørsmål om arbeid eller pensjonering for eldre arbeidstakere.

En modell med helhetlig ansvar vil gjøre det enklere å sikre en mer effektiv ressursutnyttelse, herunder kunne flytte ressurser dit behovet til en hver tid er størst. Modellen vil gjøre det enklere å oppnå stordriftsfordeler på en rekke administrative områder som for eksempel IKT-utvikling og drift, lønn- og regnskapssystemer, kompetanseutvikling, personvernområdet, personalområdet og andre sentrale støttefunksjoner. Den er velegnet for bruk av kontraktstyring, bl.a. ved muligheter den gir til en effektiv organisering av bestillerfunksjonen, jf. modell 1.

Kan etatstørrelse og dominans ha betydning for valg av organisasjonsløsning

En felles statlig etat vil bli en stor og heterogen organisasjon som skal ivareta ulike samfunnsmessige målsettinger og som krever forskjelligartet kompetanse. Mange grupper innen en slik etat vil kunne ha ulike interesser, ulike mål og ulike oppfatninger om hva slags virkemidler som bidrar til måloppfyllelse. Det kan da være vanskelig å organisere virksomheten slik at den på en entydig måte bidrar til realisering av de samfunnsmessige målsettinger. Interne beslutninger kan bli en strid mellom ulike interesser og ulike vurderinger med kompromisser og målforskyvning som resultat. Arbeids- og velferdsforvaltningen berører mange sterke interesser og profesjoner innenfor og utenfor systemet og en samling av hele feltet vil kunne gjøre det vanskelig å få til en god målretting av virksomheten. Spesielt når samfunnsmessige målsettinger på svært forskjellige områder skal samles i en organisasjon vil det være krevende å få til slik målretting. Store organisasjoner med mangfoldige formål vil generelt ha store iverksettingsutfordringer.

En samlet statlig arbeids- og velferdsforvaltning vil ha betydning for informasjonstilgang og dermed for den politiske beslutningsprosessen. Organisasjonen kan bli mindre effektiv som virkemiddel til å realisere overordnede samfunnsmessige mål når politiske styringssignaler på mange områder skal samles i en etat. Det vil særlig være tilfelle når organisasjonen har en dominerende stilling i informasjonstilgangen på sitt område. En stor etat kan forsterke et generelt informasjonsproblem mellom overordnet myndighet og etaten som skal styres. Det er imidlertid grunn til å understreke at en samlet etat ikke nødvendigvis vil medføre begrensninger i informasjonsflyten oppover i systemet. For overordnede myndigheter vil det også kunne være visse fordeler ved kun å måtte forholde seg til en etat.

Utvalget vil samtidig påpeke at effektene av en dominerende stilling kan svekkes ved tilgang på alternative informasjonskanaler på det aktuelle området, og dersom enheten utfordres av brukerorganisasjoner og i offentligheten. På velferdsområdet finnes en lang rekke profesjons- og brukerorganisasjoner som har betydelig saksbehandlingskompetanse og utredningskapasitet. Disse vil fungere som en motvekt til en dominerende organisasjonsenhet. Samtidig har velferdsområdet betydelig medieinteresse, siden det treffes vedtak og utføres tjenester med betydelige konsekvenser for enkeltindivider. Arbeids- og velferdsforvaltningen har også mange ressurssterke brukere som kan utfordre en slik institusjon. Kritikk og misnøye fra brukerhold kan komme sterkere til uttrykk mot en storetat enn i en situasjon med flere likeartede virksomheter, fordi de ikke vil ha andre etater å henvende seg til. Gode ankemuligheter utenfor organisasjonen vil også kunne redusere ev. negative effekter av en monopolistisk tjenesteleverandør.

Mer og lettere tilgang til relevant informasjon fra ulike kilder og en generelt sett større gjennomsiktlighet i forvaltningen bidrar til at utfordringen knyttet til overordnet styring av dominerende etater trolig er mindre nå enn tidligere. I tillegg har Stortinget utbygget og videreutviklet sin kontrollfunksjon vesentlig i løpet av de siste 10-15 år. Også Riksrevisjonens rolle er betydelig utvidet og utviklet, bl.a. gjennom en stadig mer omfattende forvaltningsrevisjon. Åpne høringer i Stortinget er en annen illustrasjon på det samme.

Vil en stor statlig etat gi redusert mulighet for politiske prioriteringer

Redusert politisk innflytelse kan med denne modellen inntreffe på to måter. For det første innebærer modellen en statliggjøring av en del sosiale tjenester som i sin karakter er velegnet for lokale politiske vurderinger og prioriteringer. For det andre kan lokalkunnskap i oppgaveløsningen i utgangspunktet også ivaretas innenfor et statlig ansvar, men i en stor statlig etat med mange formål vil det kunne bli betydelig avstand mellom det praktiske brukerrettede arbeidet og det politiske beslutningssystemet. Ressursallokeringen kan i en slik modell lett bli flyttet fra politisk nivå til administrativt nivå i etaten. Løsningene kan bli mindre formålseffektive. Tilsvarende gjelder også for modell 1 med to statlige etater, men i mindre grad enn der ansvaret for den samlede arbeids- og velferdsforvaltningen er samlet i en organisasjon.

Vil en statlig enetatsmodell kunne sikre en brukerrettet førstelinjetjeneste

Et helhetlig ansvar organisert i en felles statlig etat gjør det mulig å etablere en førstelinjetjeneste med klare og enhetlige ansvarsforhold. Etatens brukere vil kunne forholde seg til en vedtaksmyndighet, uansett om behovet gjelder trygdeytelser, arbeidsmarkedstjenester eller sosiale tjenester. Modellen unngår dermed utfordringene med å forene driftsansvar i førstelinjetjenesten og fagansvar som lett kan hefte ved delte organisasjonsløsninger. Publikumsservice i førstelinjetjenesten knyttet til helserefusjoner, pensjoner og familieytelser vil kunne ivaretas på en enkel måte. Etatens omfattende ansvarsområde innebærer at modellen vil kunne sikre effektiv samordning på et bredt saksfelt til et stort antall brukere og i forhold til et stort spekter av behov. Et samlet ansvar for alle arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver vil kunne legge til rette for etablering av en førstelinjetjeneste med en dør for alle brukere og med en faglig og administrativ ledelse.

En statlig etat med samlet ansvar vil på den annen side samle flere oppgaver enn det som ligger i kravene til en god brukerrettet førstelinjetjeneste, jf. kap. 9.2. Dette kan skyve fokus i førstelinjetjenesten bort fra arbeidslinjen. En slik bred førstelinjtjeneste kan dermed bidra til å svekke brukerrettingen for personer med behov for arbeidsrettet bistand. Førstelinjetjenesten kan lett bli preget av et stort antall brukere med andre former for bistandsbehov fra det offentlige.

Bredden og sammenhengen i tjenestetilbudet under felles ansvar gir gode muligheter for desentralisering av beslutningsmyndighet og tilhørende kompetanse geografisk nært brukerne, samtidig som den vil kunne ivareta hensynet til kostnadseffektivitet og kvalitet i oppgaveløsningen.

Organiseringen av det lokale tjenestetilbudet innenfor en felles statlig etat vil i utgangspunktet ikke være bundet av spesifikke kommunegrenser. Etaten vil derfor ha mulighet til å organisere tilbudet av tjenester og ytelser med tilhørende kompetanse på en fleksibel måte i forhold til bosetting og befolkningsunderlag mv. Oppgaveløsning som krever skreddersøm og utstrakt brukermedvirkning vil kunne organiseres geografisk nært bruker, mens oppgaveløsning der standardisering og likebehandling er viktig eller som krever spesialisert kompetanse vil kunne samles i større og mer sentrale enheter. En felles etat kan derfor etableres med en effektiv og brukerrettet førstelinjetjeneste lokalt med gode kompetanse i oppgaveløsningen på de fleste områder. Modellen gir samtidig gode muligheter til å organisere mer spesialisert kompetanse mv. på et høyere geografisk nivå.

En felles statlig etat kan således organiseres om lag som dagens trygdeetat med et sentralt, et regionalt og et lokalt nivå, ev. med ett kontor i hver kommune. Modellens mulighet til å ivareta fleksibilitet i organiseringen tilsier at ikke alle funksjoner trenger å være permanent tilstede i alle kommuner. Ambulant tjenestetilbud og tilgjengelighet til spesialistkompetanse til avtalte tider kan innenfor denne modellen være hensiktsmessige løsninger på mindre steder.

Etaten vil ha behov for å etablere et samarbeid med kommunene. Som følge av at etaten vil kunne være tilstede med egne kontorer i de aller fleste kommunene, skulle forholdene ligge godt til rette for dette. Enkel tilgjengelighet lokalt til det samlede statlige og kommunale tjenestetilbudet vil kunne sikres gjennom for eksempel samlokalisering.

Kan en divisjonalisering bedre funksjonsmåten til en felles etat

Med divisjonalisering mener utvalget at det etableres to eller flere selvstendige resultatenheter (divisjoner) innenfor en større organisasjon. En divisjon kan etableres for en bestemt produksjon eller et bestemt formål, og forutsetter at det skjer en utstrakt delegering av myndighet fra toppledelsen i organisasjonen til den enkelte divisjon. En felles statlig etat kan for eksempel organiseres med to divisjoner: En divisjon for arbeid og relaterte ytelser og en divisjon for pensjoner og familieytelser mv. De to divisjonene vil fortsatt være en del av en og samme organisasjon (ikke selvstendige rettssubjekter), og de vil ha en felles konsernledelse som fatter beslutninger vanligvis av mer strategisk karakter.

Divisjonalisering vil forenkle komplekse organisasjoner. Det vil gi virksomheten et klarere fokus og en tydeligere organisering rundt hovedformålene. Det vil være lettere å se sammenhengen mellom innsats og resultater på de enkelte områdene. Samtidig vil en ha mulighet til å kunne utnytte stordriftsfordeler gjennom for eksempel en felles teknologisk plattform og felles bruk av relatert kompetanse. Avhengighet og sammenheng i oppgaveløsing mellom divisjonene kan løses gjennom tett samarbeid internt i virksomheten. En divisjonalisering innenfor en felles statlig etat vil trolig bidra til økt formålseffektivitet både i forhold til gjennomføring av arbeidslinjen og når det gjelder ytelsesforvaltning og iverksetting av reformer i pensjonssystemet, sammenlignet med en tradisjonelt hierarkisk organisasjon med betydelig beslutningsmyndighet forankret i toppledelsen.

En divisjonalisering vil på den annen side stille store utfordringer til etatsledelsen. En felles statlig etat vil fortsatt være en kompleks organisasjon med ulike profesjonsinteresser, kompetanser og vil ha et mangfold av brukergrupper mv. Det kan være vanskelig å holde en slik organisasjon samlet. Den enkelte divisjonsledelse vil gjerne være mest opptatt av egen virksomhet og i mindre grad av hele etatens ve og vel. Divisjonering vil trolig bidra til mer rendyrking av kompetanse knyttet til oppgaveløsning i de to divisjonene. Kulturforskjellene internt i virksomheten vil kunne øke. Etatsledelsen kan lett bli for distansert i forhold til virksomheten for øvrig, med fare for at strategiske beslutninger som fattes ikke vil ha god nok forankring internt i etaten.

9.5.2 Modell 4: Kommunemodell

9.5.2.1 Beskrivelse av modellen

Hovedmål

Hovedmål for kommunen vil være både å følge opp målet om flere i arbeid og aktivitet - færre på trygd og sosialhjelp, sikre en effektiv og brukerrettet forvaltning av ytelser og helserefusjoner, og iverksette pensjonspolitikken.

Ansvar og oppgaver

Kommunene vil i denne modellen ha ansvar for alle oppgaver som Aetat, trygdeetaten og kommunen selv har i dag.

Kommunen vil i tillegg til nåværende egne oppgaver dermed ha ansvar for tilståelse av ytelser og tiltak til enkeltpersoner og virksomheter inkl. helserefusjoner til helsepersonell som er hjemlet i folketrygdloven og visse andre rettighetslover, og for all tjenesteyting/-produksjon som ivaretas av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Det økonomiske omfanget av arbeids- og velferdsforvaltningen i en kommunemodell vil utgjøre ca 260 milliarder kroner.

Utvalget forutsetter at regelverksutvikling fortsatt må være et statlig ansvar og at det vil være nødvendig med betydelig grad av statlig styring av og medvirkning i utformingen av arbeidsmarkedspolitikken, jf. omtalen i avsnitt 9.4.2.2. Modell 2 Kommunal arbeidslinje.

Organisasjons- og styringsstruktur

Etter utvalgets syn må en organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen basert på kommunalt ansvar ha som en grunnleggende forutsetning at kommunene fortsatt skal ha stor frihet til å organisere sin virksomhet, jf. omtalen under modell 2.

Videre legger utvalget til grunn for denne modellen, tilsvarende som for modell 2, at

• det etableres en særskilt statlig oppfølging og kontroll for å sikre likebehandling mv.

• det foretas en egen organisering av styringsfunksjonene på statlig nivå

• staten gir kommunene klare pålegg om fellesløsninger på noen områder for å sikre at nasjonale mål og krav blir oppfylt

På samme måte som i modell 2, må det også innenfor denne modellen etableres et system for klage- og ankebehandling, bl.a. basert på statlige føringer som sikrer en enhetlig struktur for organisering og behandling over hele landet.

Modellen vil videre kunne bety en betydelig statlig styring av kommunene og utvikling av nye styringsvirkemidler, bl.a. på finansieringssiden, som for eksempel bruk av øremerkede statlige refusjonsordninger for å finansiere rettighetsorienterte og regelstyrte ytelser mv., jf. nærmere omtale under modell 2.

9.5.2.2 Drøfting av modellen

Drøftingen av denne modellen tar utgangspunkt i drøftingen av modell 2 Kommunal arbeidslinje, og konsentrerer seg om virkning av utvidelsen av ansvarsområdet.

Etter utvalgets vurdering er det grunnleggende ved kommunalt ansvar at det gir mulighet for lokale politiske prioriteringer, jf. drøftingen i kap 8. Videre muliggjør kommunalt ansvar nær og direkte folkevalgt styring i tjenesteutøvingen på et bredt oppgavespekter. I større grad enn ved et statlig ansvar gir kommunalt ansvar mulighet for direkte dialog mellom politikere, brukere og ansatte om tjenestenes resultat og nytteverdi. Gjennom sin nære og mer helhetlige styring av sine ansvarsområder og større nærhet til innbyggerne vil kommunene i større grad ha motivasjon til formålseffektive prioriteringer. Det kan både være lettere for innbyggerne å tro på, og lettere for ledelsen å overføre innsparinger på ett område til høyere prioriterte formål. Dette forutsetter imidlertid at staten gjennom de rammebetingelser som settes og styringsvirkemidler som brukes, gir tilstrekkelig rom for lokal handlefrihet.

Modellen vil i stor grad ha de samme svake og sterke sider som modell 2 når det gjelder gjennomføringen av arbeidslinjen. Et kommunalt ansvar vil bl.a. medføre at ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken splittes opp, at det kan bli vanskeligere å håndheve mobilitetskravet i dagpengeordningen, det vil kunne gjøre det mer komplisert å føre en effektiv motkonjunkturpolitikk og å bruke arbeidsmarkedspolitikken som del av det inntektspolitiske samarbeidet. Et kommunalt ansvar for arbeidslinjen reiser også spesielle utfordringer som følge av ofte manglende samsvar mellom kommunegrenser og aktivt fungerende arbeidsmarkeder. Særlig mindre kommuner vil ha begrensede muligheter til å bygge opp sterke kompetansemiljøer, som er nødvendig for en effektiv gjennomføring av arbeidslinjen.

I forhold til modell 2, reiser denne modellen spesielle utfordringer knyttet til det vesentlig utvidede ansvaret som legges til kommunene for tunge, rettighetsorienterte og sterkt regelbundne trygde- og stønadsordninger. Det dreier seg i første rekke om alderspensjon, div. familieytelser som kontantstøtte og barnetrygd i tillegg til ulike helserefusjoner. Det typiske for disse ordningene er at regelverket nærmest entydig og uttømmende definerer både rettigheter og ytelses-/refusjonsnivå til den enkelte stønadsmottaker eller refusjonsberettiget behandler. Et kommunalt politisk ansvar for denne type ytelser er lite i samsvar med en oppgavefordeling mellom stat og kommune som kan avledes av retningslinjene som drøftes i kap. 8. Kommunene vil bare i svært begrenset grad kunne influere på enkeltbeslutninger og samlet ressursbruk på disse områdene. De vil mangle handlingsrom til å kunne utøve skjønn. Kunnskap om lokale forhold vil ha begrenset relevans for oppgaveløsningen. Lokale politiske vurderinger og prioriteringer vil ikke spille noen rolle og skal heller ikke ha betydning for utfallet i den enkelte sak. Etter utvalgets vurdering er dette oppgaver som kommunene er lite egnet til å ivareta ansvaret for.

Det sterke rettighetspreget ved pensjoner, familieytelser og helserefusjoner gjør de lite egnet for rammefinansiering. Gitt oppgavenes økonomiske omfang og kommunenes begrensede mulighet til å håndtere økonomisk risiko, vil det være nødvendig å finansiere ytelsene med øremerkede statlige refusjonsordninger. Dette vil innebære et lite ønsket skille mellom den som fatter beslutninger med økonomiske konsekvenser og den som må finansiere utgiftene, jf. drøftingen under modell 2.

Denne modellen er den eneste av de modellene som utvalget vurderer som kan sikre et enhetlig ansvar for en bred offentlig tjenestefront mot publikum som strekker seg fra alderspensjon og helserefusjon og til kommunenes nåværende tjenesteansvar. Det gir en enkel og enhetlig løsning på organisering av førstelinjetjenesten, og det vil ikke eksistere noe samordningsbehov med en statlig etat for alderspensjon mv. På den annen side er mange av disse oppgavene lite relaterte til hverandre og trenger ikke løses i sammenheng. Etter utvalgets vurdering er samordningsbehovet i første rekke knyttet til de arbeidsrettede virkemidlene og de økonomiske ytelser som er relatert til manglende arbeid eller redusert arbeidsevne. Utvalget ser derfor ikke en slik bred samordning som muliggjøres innenfor denne modellen som et avgjørende hensyn.

Et helhetlig kommunalt ansvar er den av modellene som vil ha den mest komplekse oppgaveporteføljen samlet innenfor en organisasjonsenhet og størst bredde i samfunnsoppdrag. Det er grunn til å anta at utfordringene med å oppnå god formålseffektivitet for de tunge samfunnsoppdragene knyttet til gjennomføring av arbeidslinjen og ytelsesforvaltning vil være enda mer krevende innenfor denne modellen sammenlignet med for eksempel modell 3 Statlig énetatsmodell, og vesentlig mer krevende enn for modellen der det kommunale ansvar er begrenset til arbeidslinjen.

Kommunene vil være svært dårlig rustet til å gjennomføre en omfattende nasjonal pensjonsreform. Dette er et arbeid som krever statlig koordinering, betydelig spesialistkompetanse, omfattende IKT-løsninger og administrative ressurser som selv de største kommunene vil ha problemer med å håndtere. Det vil være en betydelig risiko både i forhold til kvalitet og gjennomføringsevne dersom kommunene skal overta ansvaret for dette store og viktige området, samtidig som det gjøres til gjenstand for en omfattende reform.

Denne modellen vil videre kunne forsterke utfordringene med svak kostnadseffektivitet, bl.a. fordi den ikke gir mulighet til å kunne å utnytte stordriftsfordeler gjennom sentralisering av oppgaveløsningen på områder som i modellen med en kommunal arbeidslinje (modell 2) er lagt til den statlige pensjonsetaten. Et økt oppgavespekter og et vesentlig mer omfattende regelsett der bl.a. nøyaktighet og sikker saksbehandling er viktig, vil kunne gjøre det enda mer krevende for mindre kommuner.

Et helhetlig kommunalt ansvar der bl.a. alderspensjon, familieytelser og helserefusjoner inngår, vil også i enda sterkere grad enn for modellen med en kommunal arbeidslinje kunne etablere norske kommuner som administrative gjennomføringsorganer for statlig velferdspolitikk enn som spesifikke organer for utøvelse av lokalpolitisk skjønn. Det vil kunne bidra til en ytterligere byråkratisering av den kommunale forvaltning. Modellen vil forsterke behovet for statlig styring og kontroll med kommunene, bl.a. for å ivareta pensjonssystemets krav til langsiktighet, stabilitet og forutberegnelighet.

9.6 Øvrige modeller

9.6.1 Regional modell

Med regional modell menes en organisering hvor ansvar og beslutningsmyndighet er forankret i forvaltningsnivåer mellom kommune og statlige myndigheter på nasjonalt nivå. Det finnes ikke noen entydig eller omforent forståelse av hva som menes med region. Det betegner et geografisk område av varierende størrelse, men kan ha både en politisk - administrativ og en funksjonell avgrensning. Dersom arbeids- og velferdsforvaltningen skal forankres i et regionalt nivå underlagt demokratisk styring og kontroll, vil det eneste aktuelle alternativet i dag være fylkeskommunen.

Kort om fylkeskommunens ansvar og oppgaver

Fylkeskommunens rolle og oppgaver har utviklet seg betydelig over tid. I 1976 ble den endret fra en rolle som hovedsakelig sekundærkommune med selvpålagte fellesoppgaver til et selvstendig politisk forvaltningsnivå med direkte valg til fylkesting, egen beskatningsrett og egen administrativ ledelse. Et sentralt mål med reformen var å styrke demokratiet ved å legge regionale oppgaver under direkte folkevalgt kontroll.

Etter overføring til staten av spesialisthelsetjenesten og fylkeskommunens oppgaver innen rusmiddelomsorg og barnevern har fylkeskommunen i dag følgende hovedoppgaver

• regional samordning og utvikling, bl.a. fylkesplanlegging inklusive arealplanlegging og samferdselsplanlegging, landbruksforvaltning og næringsutvikling

• videregående opplæring, inklusive voksenopplæring

• fylkesveier og lokal og regional kollektivtransport

• regional kulturminneforvaltning

• oppgaver innen kultursektoren

Rollen som regionalpolitisk aktør er trolig den mest omfattende oppgaven fylkeskommunene har i dag. Dette omfatter ulike sider ved det regionale utviklingsarbeidet. Fylkeskommunen har gjennom plan- og bygningsloven et verktøy for å samordne mellom sektorer og nivåer for å realisere regionale målsettinger. Det omfatter fylkeskommunens innsats for å styrke det regionale utviklingsarbeidet i bredt perspektiv. Det omfatter videre funksjonelle tiltak som har regional utjevning og/eller utvikling som mål. I de senere årene er fylkeskommunen gitt økt myndighet i forvaltningen av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler.

Fylkeskommunens rolle som regionalpolitisk utviklingsaktør er nært knyttet til fylkeskommunens plikt til å utarbeide fylkesplan og utføre en løpende fylkesplanlegging. Sammen med fylkeskommunen skal kommunene og statsetatene i fylket gjennom arbeidet med fylkesplanen utvikle et regionalt forankret handlingsprogram for bl.a. bestemte virksomhetsområder og for deler av fylket. Sentrale elementer i planleggingsarbeidet er bl.a. knyttet til arealdisponering, infrastruktur og næringsutvikling i regionen.

Hvorfor regionalt/fylkeskommunalt ansvar

I de senere år har det vært en økende interesse for det regionale perspektivet. Dette har bl.a. sammenheng med økt internasjonalisering og nedbygging av nasjonale grenser med fri bevegelse av kapital, informasjon og kunnskap, og der økonomien i økende grad organiseres i nettverk som krysser nasjonalstatens grenser. Regionale enheter, enten innenfor eller på tvers av nasjonale grenser antas å bli viktige som ramme for økonomisk vekst og utvikling, bl.a. fordi det vil være lettere for disse å etablere seg som kjerner i slike nettverk enn det vil være for hele nasjoner.

Det er primært to forhold som gir grunn for å vurdere en organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen opp mot et regionalt politisk nivå:

• Det regionale utviklingsarbeidet har fokus på næringsutvikling og verdiskaping. En vil ved et regionalt politisk ansvar kunne styrke koblingen mot arbeidslivets behov og jobbskaping, og bedre samordningen med næringspolitikken.

• En kan oppnå større politisk nærhet til oppgavene enn ved statlig ansvar, samtidig som en får bedre samsvar mellom geografiske forvaltningsgrenser og faktisk fungerende arbeidsmarkeder, og i større grad kan realisere stordriftsfordeler, enn ved et kommunalt ansvar.

Utvalget legger avgjørende vekt på at ansvaret for de samlede virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne, skal være mest mulig samlet. Det betyr at oppgaver som det kunne være aktuelt å overføre til et regionalt politisk nivå bør omfatte alle ytelser og tjenester knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne, jmf. avgrensingen av dette i avsnitt 9.3. Utvalget legger til grunn at ansvaret for alderspensjon, familieytelser og helserefusjoner mv. ved et regionalt ansvar måtte organiseres i en egen statlig etat, tilsvarende som for modell 1 og 2.

Et fylkeskommunalt ansvar for velferdsforvaltningen vil kunne styrke det regionale utviklingsarbeidet i fylkeskommunal regi. En rekke undersøkelser har påvist at fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør ikke har vært særlig vellykket. Som en viktig forklaring på dette blir det anført at mangel på konkrete virkemidler og gjennomføringsansvar legger begrensninger for fylkeskommunens ansvar og muligheter til å planlegge, samordne og utvikle regionen. I forhold til regional stat og kommunene, har fylkeskommunene få direkte instrumenter og sanksjonsmuligheter. En overføring av forvaltningsansvaret for sentrale arbeidsmarkeds- og velferdsoppgaver til fylkeskommunene vil i noen grad kunne fylle dette virkemiddeltomrommet. Det vil gjøre det mulig å se arbeidsmarkedspolitikk og regional næringspolitikk i sammenheng, og bruk av virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken mer planmessig som ledd i utviklingen av næringslivet i hele fylket. Nærings- og arbeidslivet vil kunne bli trukket tettere inn i gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Det vil videre på mer generell basis kunne styrke fylkeskommunens rolle som samordningsenhet mellom sektorer og nivåer for å realisere regionale målsettinger, og dermed også bidra til at flere aktører er medansvarlige for å gjennomføre arbeidslinjen. Et fylkeskommunalt ansvar vil også kunne bidra til å styrke perspektivet på regionalpolitikk som en arena for geografisk fordeling og utjevning.

For flere av arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver vil en ansvarsplassering for oppgaveløsningen i fylkeskommunen være en mer effektiv organisering enn en forankring i kommunene. Det gjelder bl.a. for deler av arbeidsmarkedspolitikken og arbeidet med et inkluderende arbeidsliv og for forvaltning av standardiserte ytelser. Som nevnt under drøftingen av modellen med en kommunal arbeidslinje (modell 2), vil faktiske fungerende arbeidsmarkeder ofte gå ut over kommunegrenser. Virkemiddelbruken må derfor ofte ha et perspektiv som går ut over den enkelte kommunes grenser, og være rettet mer mot det regionale og det nasjonale arbeidsmarked. Forvaltning av standardiserte ytelser trenger nødvendigvis ikke å skje i nær kontakt med bruker, men kan med fordel sentraliseres både ut fra ønske om kvalitet i saksbehandlingen og kostnadseffektivitet. På begge disse områdene dreier det seg om spesialisert oppgaveløsning der muligheten for å bygge opp brede kompetansemiljøer vil være vesentlig bedre på fylkesnivå enn i hver enkelt kommune.

Både Aetat og trygdeetaten har i dag fylke som en administrativ enhet. Fylkesarbeidssjefen er ansvarlig for styring og oppfølging av arbeidsmarkedsetatens virksomhet i det enkelte fylke. Det innebærer bl.a. å sikre at arbeidskontor og spesialenheter tildeles administrative ressurser, ressurser til gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak og at det stilles resultatkrav som følges opp gjennom rapportering. Samtidig skal fylkesarbeidssjefene utarbeide prognoser og gjennomføre analyser av arbeidsmarkedsutviklingen i fylkene. Fylkestrygdekontorene har tildels samme type oppgaver i fht. virksomheten lokalt. I tillegg har de ansvar for arbeidslivssentrene i forbindelse med IA-arbeidet, hjelpemiddelsentralene, klagebehandling for avgjørelser truffet lokalt, og er tillagt avgjørelsesmyndighet i første hånd på enkelte områder.

Utfordringer ved regional modell

Utvalget ser at det vil være klare utfordringer dersom en skulle feste ansvar for den arbeidsrettede delen av arbeids- og velferdspolitikken til et regionalt politisk nivå.

For det første vil det bidra til en oppsplitting, og ikke en samling av ansvar innen arbeids- og velferdspolitikken. Med det omfang av oppgaver som ligger i arbeidslinjen vil en regional modell i realiteten innebære å skape et nytt forvaltningsnivå. Også denne modellen må ha lokal tilstedeværelse. Samtidig vil kommunene fortsatt ha ansvar for hele eller store deler av dagens sosialtjeneste, jf. de ulike variantene i modell 1. En god oppfølging av målet om flere i arbeid og færre på trygd, vil uansett ansvarsavgrensing kreve et tett samarbeid med kommunene. I praksis ville da ansvaret for arbeids- og velferdspolitikken bli fordelt på tre forvaltningsnivåer, med tre forskjellige politisk-administrative ansvarslinjer lokalt for brukerne av dagens arbeids- og velferdsforvaltning. Dette vil bety en fragmentering av forvaltningen og det er vanskelig å se at det vil være et godt grep for økt brukerretting og sikring av helhetlige tjenestetilbud. Et regionalt politisk ansvar er ikke et godt utgangspunkt for å etablere en brukerrettet førstelinjetjeneste med lokal tilstedeværelse.

For det andre vil mange av de utfordringene som følger med et kommunalt ansvar for oppfølging av arbeidslinjen, også være utfordringer ved et regionalt politisk ansvar. Også fylkeskommunene vil kunne ha problemer med å gjennomføre en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk, bl.a. når det gjelder å føre en effektiv konjunkturpolitikk og avpasse arbeidsmarkedspolitikken til den økonomiske politikken. Fylkenes geografiske avgrensing faller ikke nødvendigvis sammen med regionale arbeidsmarkeder, og det vil være vanskelig å oppnå samme fleksibilitet på det nasjonale arbeidsmarked som ved et statlig ansvar. Det vil også med en oppdeling av ansvar for rettighetsorienterte ytelser på mange selvstendige enheter kunne være problemer med å sikre likebehandling. Samtidig mister man de klare positive elementer et kommunalt ansvar kan tilføre arbeids- og velferdsforvaltningen; den politiske nærhet til innbyggerne og muligheten for en god samorganisering med tilstøtende kommunale tjenester ut fra lokale forutsetninger og behov.

For det tredje viser både forskning og den pågående politiske debatt at fylkeskommunen som demokratisk organ har mindre legitimitet og oppslutning i befolkningen enn kommune og stat. Det pågår en debatt både om vi trenger et regionalt politisk nivå, og i så tilfelle hvordan den geografiske inndelingen og hvor mange enheter det bør være. Dette gir ikke et godt utgangspunkt for en reform der hensikten er å få en forsterket innsats for å møte en av velferdsstatens store utfordringer framover, flere i arbeid og færre på trygd. Fylkeskommunen har også i svært liten grad erfaring med individrettede ordninger av den type som arbeids- og velferdsforvaltningen i stor grad forvalter. Å basere en reorganisert forvaltning på et tungt regionalt ansvar, vil derfor måtte bli en reform med stor grad av risiko.

Samlet sett mener utvalget at dette ikke vil være noen aktuell organisasjonsløsning. Utvalget legger i denne vurderingen særlig vekt på at et regionalt politisk ansvar for arbeidslinjen vil bidra til en oppsplitting av arbeids- og velferdspolitikken, at det vil måtte etableres et tilnærmet nytt forvaltningsnivå, og at det er en betydelig risiko for at arbeidslinjen ikke vil få den tilstrekkelige kraft og tyngde.

9.6.2 Statlig etat for inntektssikring og kommunal etat for tjenesteyting

Oppgaver og ansvar

En modell med deling av ansvaret for inntektssikring og tjenesteyting er en av de organisasjonsløsningene som ble vurdert i St.meld. nr. 14 (2003-2004). Modellen innebærer at staten overtar alt ansvar for inntektssikring og andre sosiale overføringer. Kommunene får ansvar for alle arbeidsrettede tiltak og tjenester og for alle sosiale tjenester. Hovedmålet med modellen er å rendyrke dette skillet mellom statlig ytelsesforvaltning og desentralisert tjenesteyting og at kommunene etableres som rene tjenesteprodusenter.

Staten vil dermed ha ansvar for alle pensjons-/stønadsordninger og ytelser i folketrygden, ulike familieytelser og helserefusjoner mv. Modellen innebærer videre at økonomisk sosialhjelp blir et statlig ansvar. Staten vil i henhold til denne modellen ha samme ansvar for inntektssikring og ytelser som ved modell 3 Statlig énetatsmodell. Kommunene vil i tillegg til egne oppgaver overta ansvaret for arbeidsformidling, arbeidsmarkedstiltak, tiltak og tjenester knyttet til IA-arbeidet, oppfølging av sykmeldte og enslige forsørgere mv., og reaktivisering av uførepensjonister. Kommunene vil også kunne overta ansvaret for tildeling av tekniske hjelpemidler. Kommunene vil i henhold til denne modellen ha samme ansvar for tiltak og tjenester som ved modell 2 Kommunal arbeidslinje.

Staten vil fortsatt måtte ha et ansvar for og medvirke i styringen av den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken. Det vil også være nødvendig med statlige krav til fellesløsninger, bl.a. knyttet til en nasjonal arbeidsformidling og oppfølging av dagpengemottakere.

I St.meld. nr. 14 ble denne modellen avvist fordi den ikke ville fremme målet om arbeid og ikke gi god kostnadseffektivitet.

Styrings- og organisasjonsstruktur

Ansvaret for de statlige oppgavene vil mest hensiktsmessig kunne samles i en etat. Oppgavenes karakter tilsier at denne etaten kan organiseres som et ordnært forvaltningsorgan, og etter mønster av det som er skissert for statlige løsninger i modell 1 og 3. Hensyn til kommunal autonomi innebærer at det må være opp til kommunene selv å avgjøre hvordan de vil organisere sin virksomhet, og utvalget vil derfor ikke gå nærmere inn på dette, jf. omtale av dette foran.

Bruk av kontraktstyring og eksterne leverandører av tjenester, vil være aktuelt på samme måte som i de andre modellene der kommunene har ansvar for tiltak og tjenester knyttet til arbeidslinjen (2 og 4).

Modellen må baseres på at den statlige etaten og kommunene etablerer en felles førstelinjetjeneste.

Modellen reiser også også behov for en egen organisering av styringsfunksjonene på statlig nivå. Utvalget drøfter ikke dette nærmere.

Finansiering mv.

Gjeldende finansiering av de statlige trygde- og stønadsordninger vil kunne videreføres, mens etatens drift kan rammefinansieres, tilsvarende som for dagens to statlige etater. Nåværende regelverk og finansiering av økonomisk sosialhjelp kan vanskelig videreføres innenfor en oppgavefordeling der staten kun har ansvaret for inntektssikringen mens all individuell oppfølging og rådgivning skal skje i kommunal regi. Det mest nærliggende vil være at ordningen standardiseres og bygges på klare kriterier som utløser rettigheter. Finansieringen må tilsvarende legges om mer i retning av overslagsbevilgning. Kommunens virksomhet kan finansieres gjennom inntektssystemet for kommunene.

Kort drøfting av modellen

Det som skiller denne modellen fra de øvrige modellene er ansvarsdelingen mellom ytelser og tjenester/tiltak. Dette reiser en rekke utfordringer som er spesielle for denne modellen. Utvalget vil i drøftingen nedenfor særlig fokusere på tre sentrale utfordringer ved modellen. Det dreier seg om utfordringer med å

• gjennomføre arbeidslinjen, bl.a. som følge av problemer med å koble rettigheter og plikter ved tilståelse av ytelser

• få til samordnede og helhetlige løsninger

• sikre kostnadskontroll og unngå kostnadsoverveltning

Den statlige etaten og kommunene vil få en krevende grenseflate, og det vil foreligge et betydelig koordineringsbehov på et stort spekter av oppgaver, spesielt knyttet til den arbeidsrettede innsatsen. Modellen etablerer et organisatorisk skille mellom ansvar for å forvalte rettigheter til individuelle ytelser og ansvar for å håndheve plikter overfor enkeltpersoner som betingelse for å kunne motta ytelser. Det vil vanskeliggjøre en samordnet og helhetlig oppfølging av brukeren, og gjøre det vesentlig vanskeligere enn ved dagens organisering å gi brukere med sammensatte behov et adekvat velferdstilbud. Problemer med innelåsing i en passiv stønadssituasjon vil kunne øke, og ventetiden for iverksetting av tiltak vil kunne bli forlenget siden brukeren i de fleste tilfeller først må få innvilget en økonomisk ytelse i den statlige etaten, før saken oversendes kommunen som skal vurdere hvilke tjenester eller tiltak som skal iverksettes. Modellen vil kunne bidra til å forsinke utbetaling av ytelser, siden den statlige etaten må innhente opplysninger fra kommunen om hvorvidt brukerne har oppfylt de forpliktelser som er knyttet til stønaden.

Kommunene vil også mangle økonomiske insentiver til iverksetting av arbeids- og aktivitetsfremmende tiltak fordi de må bære utgiftene til dette over egne budsjetter, men vil slippe å dekke ev. merutgifter som følge av økte utbetalinger til ytelser. Muligheter for økte skatteinntekter ved å få flere i arbeid vil neppe i seg selv være et tilstrekkelig insentiv for kommunene til å satse på tiltak og tjenester som genererer ekstrautgifter. Lange ventetider og usikkerhet omkring iverksetting av tiltak mv. vil kunne svekke den enkeltes motivasjon for arbeid.

Modellen bryter med den grunnleggende retningslinjen for forvaltningsorganisering om at den som har ansvaret for gjennomføring av en oppgave, også skal bære de økonomiske kostnadene ved oppgaveløsningen, jf. omtalen i kap. 8.2.5. Retningslinjen innfris i denne modellen bare dersom kommunene iverksetter et (arbeidsrettet) tiltak eller tjeneste. Kommunene kan imidlertid løse en oppgave ved å unnlate å iverksette tiltak/tjenester eller ved å avise en bruker for eksempel begrunnet med at vedkommende ikke vil kunne formidles til ordinært arbeid. Modellen har dermed en betydelig iboende risiko for kostnadsoverveltning fra kommune og over på statlige budsjetter. Denne type kostnadsoverveltning fra kommune til stat utgjør en mer krevende utfordring enn for eksempel kostnadsoverveltning mellom statlige etater slik en i noen grad vil kunne ha mellom dagens trygdeetat og Aetat. Dette skyldes bl.a. at statlige myndigheter ikke har instruksjonsmyndighet overfor kommunene og bare kan korrigere kommunal praksis gjennom lov eller ved bruk av mer «myke» virkemidler. Med en utvikling mot mer rettighetsfesting av en rekke andre kommunale tjenester, kan arbeidsrettede tiltak og tjenester dermed lett bli en salderingspost innenfor et finansieringsregime basert på generell rammestyring. For den statlige etaten innebærer dette lav kostnadskontroll.

For å oppnå større gjennomføringskraft av desentralisert tjenesteyting i forhold til nasjonale mål kan finansieringen endres ved å gå mer over til bruk av øremerkede tilskudd eller statlige refusjoner på spesielt høyt prioriterte områder. Øremerkede tilskudd vil imidlertid kunne svekke lokalpolitikkens muligheter til å foreta effektiv prioritering mellom ulike formål. Refusjonsordninger vil videre medføre risiko for kostnadsoverveltning ved at stimulansen til lokal aktivitet kan bli for sterk.

Målet om god brukerretting er en utfordring å innfri ved denne modellen. Selv om mye av oppgaveløsningen innenfor ansvarsområdet til den statlige etaten kan foregå uten direkte brukerkontakt, vil den trolig ha et såpass omfattende servicebehov at det vanskelig vil kunne ivaretas på oppdrag av kommunene. Etaten vil ha behov for direkte lokal tilstedeværelse og må sammen med kommunene etablere en felles førstelinjetjeneste. Det kan oppfylle kravet om ett kontaktpunkt for brukerne, men vil ikke legge til rette for etablering av en felles faglig og administrativ ledelse med entydige ansvars- og rapporteringslinjer.

Modellen vil ellers ha egenskaper som til dels vil være felles både med modell 2 Kommunal arbeidslinje og med modell 3 Statlig énetatsmodell. I likhet med modell 2 (og modell 4) vil den kunne organisere en bred tjenestefront mot brukerne lokalt, og sikre god samordning mellom arbeidsrettede tiltak og tjenester og det øvrige tjenestetilbudet i kommunene. Modellen vil samtidig møte mye av de samme utfordringer og problemer knyttet til ivaretakelse av en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk, bl.a. ivareta et krav om geografisk mobilitet for arbeidssøkerne. Tilsvarende som for modell 2 (og modell 4) vil det i denne modellen være spesielt utfordrende å realisere stordriftsfordeler på kommunalt ansvarsområde ved å se virksomheten i sammenheng for et større område enn den enkelte kommune. Risiko for svak kompetanse i førstelinjetjenesten og begrensede valgmuligheter spesielt i mindre kommuner vil være et problem. Delingen mellom ytelser og tiltak/tjenester vil ellers skape et betydeling behov for utveksling av informasjon mellom den statlige etaten og kommunene, som i seg selv vil kunne medføre at kostnadseffektiviteten ved modellen svekkes ytterligere. Mye utveksling av brukerinformasjon vil gjøre det ekstra krevende å ivareta hensyn til personvern og rettssikkerhet.

Tilsvarende som for modell 3 vil staten her ha ansvar for samtlige store og tunge rettighetsorienterte velferdsordninger. Det er grunn til å anta at en slik etat vil være i stand til å håndtere økonomisk risiko knyttet til ansvaret for disse ordningene, og dermed være like velegnet som en felles statsetat til å kunne ivareta velferdsstatens trygghetsaspekt på en god måte.

Selv om den statlige inntektssikringsetaten vil ha ansvar for et bredt spekter av ytelser, vil den likevel ha et nokså entydig målfokus med et hovedoppdrag knyttet til ytelsesforvaltning. Det er derfor grunn til å anta at en slik etatsorganisering vil kunne ha god mulighet til å håndtere en omfattende pensjonsreform.

Modellen gir også de samme muligheter som modell 3 til å kunne utnytte stordriftsfordeler ved at all ytelsesforvaltning er organisert i en administrativ enhet. Den vil kunne sikre en effektiv organisering av etatens bestillerfunksjon ved bruk av kontraktstyring og kjøp av tjenester, og dermed også kunne sikre god kompetanse i oppgaveløsningen på dette området. En slik organisasjonsform gjør det mulig å forene høy kostnadseffektivitet og god kvalitet i ytelsesforvaltningen. Den vil kunne ivareta hensyn til likebehandling.

Utvalget finner en modell som skiller inntektssikring og tjenesteyting uaktuell. Utvalget mener det er avgjørende for resultatene av en ny organisering at ansvar for tiltak og ytelser knyttet til gjennomføring av arbeidslinjen samles i en organisasjon.