7 Reformbehovet

7.1 Innledning

I kapittel 3 har utvalget redegjort for de brede formålene og oppgavene i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken knyttet til arbeid, inntektssikring og hjelp til et meningsfylt liv i hverdagen. I kapittel 5 og 6 trekker utvalget fram og drøfter samfunnsmessige utviklingstrekk som utfordrer arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken og forvaltningen.

Utvalget ser det å bringe en større del av befolkningen i yrkesaktiv alder inn i aktivt arbeid, som den største utfordringen for arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette er nødvendig for å sikre framtidig verdiskaping og en langsiktig, bærekraftig arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk. Utfordringen følger både av den demografiske utviklingen som radikalt endrer forholdet mellom den yrkesaktive og yrkespassive delen av befolkningen, og av at en stadig større del av den yrkesaktive befolkningen skyves over på passive stønader. En arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk som har arbeid og aktiv virksomhet som mål, er også avgjørende for å bekjempe fattigdom og sosial ekskludering.

Utvalget ser det å etablere en brukerrettet arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk som den andre hovedutfordringen. Dels følger denne utfordringen av målet om arbeid, dels er en mer brukerrettet arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk nødvendig som følge av endringer i folks forventninger og holdninger. Skal arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken være effektivt innrettet mot arbeid og aktiv virksomhet framfor passive trygdeytelser, må innsatsen være innrettet mot den enkelte brukers behov og forutsetninger. Bistand til dem som i størst grad trenger hjelp fra det offentlige, må prioriteres. Samarbeidet mellom bruker og forvaltningen må ta utgangspunkt i brukerens behov og forutsetninger, og brukeren må i større grad være en aktiv part i samarbeidet.

Utvalget ser at det også er betydelige utfordringer knyttet til andre sider av arbeids- og velferdsforvatningens virksomhet. Oppgaver knyttet til pensjoner er et omfattende område for trygdeetaten, og oppfølgingen av Pensjonskommisjonens forslag vil være en stor oppgave framover. Utformingen av pensjonssystemet vil også være av stor betydning for i hvilken grad eldre arbeidstakere vil ønske å stå lengre i arbeid. Trygdeetaten har store oppgaver knyttet til finansiering av helsesektoren. Her er det omfattende utfordringer knyttet til kostnadskontroll og effektiv utnyttelse av ressursene. Videre har trygdeetaten ansvar for familieytelser, bidragssaker m.v. og hjelpemidler i arbeids- og hverdagsliv. Med visse unntak, f.eks. beslutninger om alderspensjon blant eldre arbeidstakere i yrkesaktiv alder, deler av hjelpemiddelområdet, og stønader til enslige forsørgere, har utvalget i sin gjennomgang av samfunnsmessige utfordringer ikke sett at det i tilknytning til de nevnte områdene skulle være spesielle utfordringer knyttet til samordning mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Utvalget vurderer derfor ikke spesifikke reformbehov knyttet til disse områdene. Utvalgets vurderinger av løsninger og forslag i senere kapitler må imidlertid ta hensyn til at brukerne av tjenester innenfor pensjons- og helseområdet skal betjenes på en hensiktsmessig og god måte.

I tillegg til de sosiale tjenestene som utvalget har beskrevet i kap. 3, har kommunene ansvar for et bredt spekter av tjenester som skal bidra til at innbyggerne skal kunne komme i arbeid, f.eks. utdanning, helse, språkopplæring og kvalifisering av innvandrere. Botilbud og barnehagetilbud kan også sees i et slikt perspektiv. Kommunene har også ansvar for tjenester som skal gi personer i yrkesaktiv alder som ikke kan arbeide, et bedre og mer meningsfylt liv i hverdagen. Utvalget legger vekt på arbeids- og velferdsforvaltningens behov for samordning med disse oppgavene, men har ikke vurdert om det der er et grunnleggende reformbehov.

Utvalget velger i dette kapitlet å innrette sin analyse av reformbehovet mot de to hovedutfordringene arbeid og brukerretting. Utvalget ser først nærmere på måloppnåelsen på de to områdene. Deretter drøftes betydningen for måloppnåelsen av organiseringen av forvaltningen, inklusive organisasjonsmessig kostnadseffektivitet.

For å oppnå politiske mål har politikere en rekke virkemidler til rådighet som kan grupperes i tre hovedgrupper:

• Politiske målformuleringer og budskap.

• Tiltak av ulike typer, herunder lov og regelverk, økonomiske virkemidler/insentiver, administrative tiltak/insentiver, og andre tiltak som f.eks. kompetanseheving.

• Organisering.

Den politiske oppmerksomheten har gjerne vært rettet mest mot den midterste gruppen av virkemidler. Det er også disse som i størst grad har vært evaluert. Innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen har særlig effekten av aktive arbeidsmarkedstiltak vært tungt evaluert de siste ti-femten årene. Evalueringene har vært konsentrert om virkemidlene og deres økonomiske insentiver. I nyere tid har det vært større interesse for organisasjonsmessige forhold, spesielt i såkalte iverksettingsstudier. Vik-Mo og Nervik (1999) analyserer kommunenes iverksetting av vilkåret om arbeid for sosialhjelp. Studien viser stor variasjon i måten kommunene har brukt vilkåret på, og forfatterne knytter dette til organisasjonskulturen ved kontorene, som igjen har sin bakgrunn i utdanningsmessig bakgrunn og profesjonsmessige føringer. Ellwood (2003) har oppsummert erfaringene med velferdsreformen i USA, og vektlegger organisering og politisk budskap: «administrative insentiver og det brede budskap om forventninger og krav, både fra politisk hold og i samfunnet ellers, kan ha like mye å si for om folk arbeider, som økonomiske insentiver». Videre konkluderer han med at «forskere må tenke like systematisk på administrative insentiver og hvordan klientene blir behandlet på velferdskontorene som på økonomiske insentiver». 1Erfaringene fra USA tilsier at det er viktig hva politiske myndigheter har som budskap, hva de stiller av forventninger og krav, og hvordan organiseringen av arbeids- og velferdstjenesten følger opp budskapet, spesielt at førstelinjen konsentreres om arbeidsretting.

Utvalget har ikke direkte forskningsmessig eller empirisk grunnlag for å avgjøre hvilke av politikkens virkemidler som er viktigst for å oppnå politiske mål. Utvalget tar imidlertid utgangspunkt i at alle de tre hovedgruppene av virkemidler er virksomme.

Utvalgets oppdrag er å vurdere organiseringen av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i lys av spørsmålet om det er et samordningsbehov. Samtidig som utvalget ser organisering som et viktig virkemiddel for å oppnå politiske mål, ser utvalget at apparatet som en har til rådighet, ikke er satt opp med en helhetlig ivaretakelse av arbeidslinjen som formål. Hovedlinjene i dagens organisering reflekterer i stor grad behov og utfordringer i tidligere tider. Gjennomgangen av den norske arbeids- og velferdsforvaltningen (jf. kap. 3) viser imidlertid at det er skjedd en endring over tid både i oppgaveansvar og tilnærming til hverandre for å svare på nye utfordringer. Alle de tre etatene har i dag ansvar for arbeidslinjen og for personer som har problemer i forhold til arbeidsmarkedet. Det har vært gjennomført enkelte organisatoriske endringer og omfattende samarbeid mellom etatene. Likevel synes ikke dette å ha vært tilstrekkelig for å nå det politiske målet. De stadige samarbeidsbestrebelsene og oppgaveendringene i løpet av det siste tiåret, kan i seg selv indikere at det er et organisasjonsmessig reformbehov. Etter utvalgets syn kan en derfor ha som utgangspunkt for en analyse av reformbehovet:

• At arbeid ikke står tilstrekkelig i fokus i dagens arbeids- og velferdsforvaltning og at det dermed ikke er tilstrekkelig kraft i arbeidslinjen.

• At dagens oppsplitting av ansvaret for arbeidslinjen i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken ikke er i samsvar med brukernes behov.

Utvalget har ikke materiale som direkte kan dokumentere kausale sammenhenger mellom organisering og svakheter i dagens system. Utvalget må belyse og drøfte slike mulige sammenhenger på grunnlag av foreliggende informasjon om arbeids- og velferdsforvaltningen, utviklingen på arbeidsmarkedet og innenfor stønadsordningene, informasjon som utvalget selv har innhentet, og foreliggende data, og forskning som beskriver situasjonen på området og evaluerer effekten av tiltak. På denne bakgrunn må utvalget etter sitt beste skjønn, trekke sine konklusjoner om i hvilken grad en omorganisering kan møte reformbehovet.

Utvalget retter særlig oppmerksomheten mot forhold som henger sammen med hvordan ansvaret for trygd, arbeidsmarkedsytelser og tjenester, og sosiale ytelser og tjenester er delt i dagens arbeids- og velferdsforvaltning. I dette kapitlet legger ikke utvalget spesiell vekt på problemer knyttet til at ansvaret er delt på to forvaltningsnivåer, og drøfter heller ikke hva som kan være hensiktsmessig oppgavefordeling mellom stat og kommune. Dette gjøres i kap. 8. Utvalget vurderer heller ikke hvordan oppgaveløsningen blir ivaretatt innen hver etat gitt dagens ansvarsdeling. Det er dagens ansvarsfordeling mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten som står i fokus for utvalget. Men eksempler på hvordan forvaltningen fungerer, blir i noen tilfeller hentet fra de enkelte etater.

7.2 Flere i arbeid, færre på trygd

Utvalget ser det som en hovedutfordring å få flere i arbeid og færre på trygd. I dette delkapitlet vurderer utvalget derfor måloppnåelsen for yrkesaktivitet og bruk av stønadsordninger, og ser nærmere på omfang og innretning av langtidsmottak av stønader for personer i yrkesaktiv alder, og på aktive tiltak som er rettet mot å få brukerne tilbake til arbeid.

7.2.1 Yrkesdeltakelse, arbeidsledighet og bruk av stønadsordninger 2- Omfang og varighet

Yrkesdeltakelse og arbeidsledighet

Norge har en høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet i forhold til andre land. På 2000-tallet er om lag 80 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16-66 år yrkesaktive/i arbeidsstyrken. Yrkesaktiviteten er økt fra om lag 73 pst. siden 1980. Økningen er skjedd blant kvinner. Kvinner med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn skiller seg imidlertid ut med lav yrkesdeltakelse. Menns yrkesaktivitet er gått ned i perioden. Det skjer et betydelig frafall i yrkesaktiviteten hos begge kjønn i alderen 60-64 år, særlig blant menn. Nedgangen i yrkesaktivitet blant eldre arbeidstakere skyldes i stor grad overgang til uførepensjon. Avtalefestet førtidspensjon (AFP) gir også et bidrag til tidlig avgang fra arbeidslivet. Ved utgangen av 2003 mottok 34 000 slik pensjon.

I løpet av perioden siden 1980 er det også skjedd en betydelig endring i ledighetsbildet. Fra 1980 til 1983 doblet ledighetsprosenten seg fra 1,7 i 1980 til 3,4 i 1983. Ledigheten gikk deretter ned, men økte på nytt i siste halvdel av 1980-tallet, til toppåret i 1993, med en ledighet på 6 pst. Ledigheten sank deretter til 3,2 pst. i 1999. Dette, som var nær toppnivået i første halvdel av 1980-tallet, var det laveste nivå på 1990-tallet. I 2003 utgjorde arbeidsledigheten 4,5 pst. av arbeidsstyrken. Ledigheten ser dermed ut til å ha stabilisert seg på et høyere nivå enn før 1980. Blant de registrert ledige er det i underkant av 60 pst. som mottar dagpenger. Det er en noe lavere andel enn på 1980 tallet.

De fleste ordinære arbeidssøkere kommer tilbake i arbeid etter en kort ledighetsperiode. Det er derfor et vesentlig større antall personer som i løpet av et år er arbeidsledige, enn det gjennomsnittstall viser. I 2003 var det i gjennomsnitt registrert 92 600 helt ledige. I løpet av året var nesten 450 000 ulike personer registrerte arbeidssøkere. Av disse var 334 900 helt ledige. Nesten halvparten av de ledige kommer i arbeid innen 4 uker, og innen 14 uker har mellom 70-75 pst. kommet i arbeid/sluttet å søke, i henhold til Statistisk sentralbyrås (SSB) arbeidskraftundersøkelser (AKU). Aetats oversikt over registrerte ledige som i 2002 sluttet å melde seg hos Aetat (arbeidssøkernes egenmelding på sluttmeldekortet), viste at 70 pst. av de registrerte ledige hadde gått tilbake til arbeid, herav 13 pst. til deltidsarbeid (under 30 timer/uke).

I tillegg til at en stor del av de ledige kommer raskt tilbake i arbeid, er langtidsledigheten internasjonalt sett lav. I 2003 var 22 pst. ledige i 6 mnd. eller lengre. Dette har til dels sammenheng med bruken av arbeidsmarkedstiltak overfor de langtidsledige. Det er likevel noen som har langvarige ledighetsperioder. I 2003 hadde 7 pst. vært ledige et år eller lengre (AKU). I løpet av en 7 års periode fra september 1996 til september 2003 hadde 35 pst. av arbeidssøkerne til sammen arbeidssøkerperioder på mer enn 2 år bak seg (Aetat, 2003b).

Personer med svært langvarig ledighet vil ofte ha høy alder, svak utdanningsbakgrunn, ikke-vestlig landbakgrunn, helsemessige og/eller sosiale problemer. Mange kommer likevel i arbeid, selv etter lengre ledighet, men en betydelig andel personer med slike kjennetegn står i fare for å bli langvarige mottakere av sykdomsrelaterte eller sosiale stønader.

Måloppnåelsen når det gjelder å komme i arbeid for yrkeshemmede som er registrert hos Aetat, er lavere enn for ordinære arbeidssøkere. Innsending av sluttmeldekort til Aetat for 2002 viste at 44 prosent kom i arbeid umiddelbart etter endt attføring, herav 12 pst. i deltid. En analyse av utfall etter attføringsdeltakelse i perioden 1993-2000 tyder imidlertid på at det kan være færre som faktisk har fått en tilknytning til arbeidslivet av noe varighet (Fevang mfl., 2004), jf. tabell 7.9.

SSB utfører en årlig tilleggsundersøkelse til arbeidskraftundersøkelsen (AKU) for å kartlegge om det er systematiske sammenhenger mellom funksjonshemming og funksjonshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet. Undersøkelsen fra 2. kvartal 2003 dokumenterer dårlig måloppnåelse når det gjelder å få flere funksjonshemmede i arbeid. Mens 77 pst. av befolkningen i alderen 16-66 regnes som sysselsatte, gjelder dette bare 47 pst. av dem som regner seg selv som funksjonshemmet. Det er også en høyere deltidsandel blant de funksjonshemmede enn blant de sysselsatte totalt sett. 44 pst. av de sysselsatte funksjonshemmede jobbet deltid, mot 26 pst. totalt (Bø, 2003). I internasjonal sammenheng er likevel yrkesaktiviteten blant norske funksjonshemmede blant de høyeste. I vestlige land, utenom Norden, varierer sysselsettingsgraden mellom 22 og 45 pst. (Hvinden, 2004). SSBs undersøkelse gir imidlertid ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om årsaker til at måloppnåelsen ikke er høyere. Om lag 1 av 5 som er i arbeid, sier at de har behov for tilrettelegging/mer tilrettelegging. Det kan derfor stilles spørsmål ved om tilretteleggingen på arbeidsplassen er tilstrekkelig, og om dette kan ha sammenheng med at ikke flere funksjonshemmede er sysselsatte.

Sykdomsrelaterte stønader

Omfanget av personer på sykdomsrelaterte stønader er et stort og voksende problem. Det gjelder særlig uførepensjon og sykepenger.

Antall sykmeldte, erstattede sykepengedager, og langtidsmottakere av sykepenger har økt sterkt de siste 20 årene, og økte meget sterkt i siste halvdel av 90-tallet. Antall sykepengetilfeller 3for arbeidstakere økte fra 255 000 i 1993 med mer enn 100 pst. til 526 000 tilfeller i 2001, og antallet øker fortsatt. I 2003 4mottok om lag 137 000 sykepenger. Erstattede sykepengedager betalt av folketrygden pr. sysselsatt har i løpet av en tiårsperiode økt fra 8-9 dager til rundt 14 dager i 2003. Hovedtyngden av sykepengemottakerne avslutter sitt sykepengemottak i løpet av 1/2 år. På 2000-tallet avslutter 1 av 3 sykepengeperioden innen 4 uker, i underkant av 1 av 3 avslutter innen 26 uker, og vel 1 av 3 er langtidsmottakere. Antallet som går ut hele sykepengeperioden har også økt, men har stabilisert seg på i underkant av 60 000 per år på 2000-tallet.

Sykefraværet er også preget av en betydelig grad av gjengangere 5. I henhold til Rikstrygdeverkets (RTV) analyser av økningen i sykefravær i perioden 1993 til 1997 forklarer gjengangerne 40-50 pst. av økningen i erstattede sykepengedager. Det skjer også en viss grad av tilbakevandring til sykepenger etter rehabilitering og attføring, noe som forklarte om lag 9 pst. av økningen i erstattede sykepengedager fra 1996 til 1997. (RTV, 1997 og 1998)

RTV/SSB har begynt å føre statistikk over samlet sykefravær, både egenmeldt og legemeldt fravær 6. Siden 2001 har det vært en økning i det totale sykefraværet. Sykefraværsprosenten 7økte med 8,9 pst. (fra 7,8 til 8,5 pst.) fra 4. kvartal 2002 til 4. kvartal 2003.

Ved gjennomføring av attføringsreformen i 1994 gikk antall mottakere av rehabiliteringspenger ned, men har siden vært i sterk vekst. Ved utgangen av 2003 var antallet økt til 61 000 mottakere. Det har vært en sterk vekst i nye mottakere av rehabiliteringspenger. I 2003 lå antallet nye mottakere på om lag 56 000.

Varigheten i mottak av rehabiliteringspenger har også økt, noe som bl.a. skyldes at muligheten til unntaksvis å motta rehabiliteringspenger ut over ett år, ble utvidet pr. 1. januar 2001. Overgang fra sykepenger til rehabiliteringspenger har vært høy i perioden 2001-2003. Samtidig kommer en del av dem som oversendes Aetat for attføring, senere tilbake til rehabiliteringspenger. Dette har samlet sett medført en viss opphopningseffekt under rehabiliteringsordningen de siste årene. Før innstramming av unntaksreglene 1.1.2004 fikk om lag 40 pst. av mottakerne rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelsene, og gikk dermed lengre enn ett år på rehabiliteringspenger. Frischsenterets analyser viser at noen har mottatt slike ytelser i lang tid. Utvalget har ingen dokumentasjon av omfanget av personer som kommer tilbake til rehabiliteringspenger etter at andre forsøk på løsninger ikke har ført fram.

I perioden 1980 til 2003 økte antall personer på uførepensjon med over 140 000, fra om lag 160 000 personer i 1980 til over 300 000 i 2004. Dette utgjør mellom 9 og 10 pst. av den voksne befolkningen i yrkesaktiv alder. Innstrømmingsraten i forhold til sysselsettingen økte fra 7,1 pst. i 1993 til 10,4 i 2000. Kvinner er i flertall, og har også hatt den sterkeste veksten de siste årene. Sannsynligheten for å bli ufør øker med økende alder, og om lag halvparten av økningen i uførepensjoneringen de siste årene har sammenheng med endret alderssammensetning i befolkningen. Muskel/skjelettlidelser og psykiske lidelser står for to tredeler av uførepensjoneringen. Fra og med 1.1.2004 ble det innført en ordning med midlertidig uførestønad for å redusere uførepensjonering.

Tallet på personer som til en hver tid er under yrkesrettet attføring lå i flere år etter attføringsreformen i 1994 på et relativt stabilt nivå rundt 53-55 000. Etter at regjeringen i 2000 signaliserte at flere skulle prøves på attføring før uførepensjon ble vurdert, økte antallet på yrkesrettet attføring. I 2003 var det om lag 80 000 i gjennomsnitt pr. måned på attføring. Økningen kan tilskrives både den innskjerpede prøvingen av attføring, og at stadig flere går ut tiden for sykepenger. Reaktivisering av allerede uførepensjonerte bidrar også til en økning i antall personer som gjennomgår yrkesrettet attføring. Attføringssøkerne står samlet sett lengre tilmeldt Aetat enn ordinære arbeidssøkere. Gjennomsnittlig varighet i attføring har økt over tid, og ligger nå i følge Aetat på over 600 dager. Gjennomstrømmingen på yrkesrettet attføring er derfor betydelig lavere enn gjennomstrømmingen for ordinære arbeidssøkere.

Økonomisk sosialhjelp

Innenfor 20-årsperioden 1980-2000 økte antallet mottakere av økonomisk sosialhjelp jamt fra 1980 til 1995. Deretter falt antall mottakere fram til 1999. På samme måte som for ledigheten er sosialhjelpsmottak konjunkturpåvirket. Etter en økning fra 1999 til 2000, har tallet fra og med 2000 holdt seg relativt stabilt. På 2000-tallet mottar om lag 130 000 økonomisk sosialhjelp. Nesten halvparten mottar støtte i bare 3 måneder.

SSB har på oppdrag for Arbeids- og administrasjonsdepartementet foretatt en analyse av langvarige sosialhjelpsmottakere og bruk av arbeidsmarkedstiltak i perioden januar 1992 til desember 1999 (Dahl, 2003) 8. I denne perioden gikk 2 av 3 ut av ordningen innen 6 måneder, mens 1 av 3 (knapt 138 000 personer) hadde hatt en eller flere sosialhjelpsperioder på minst 6 måneder. I gruppen med langtidsmottak av økonomisk sosialhjelp hadde 55 pst. én periode. 45 pst. (om lag 62 000 personer) hadde to eller flere perioder med langvarig sosialhjelpsmottak.

I gruppen med langvarig sosialhjelpsmottak hadde 1 av 3 (vel 46 000) mottatt økonomisk sosialhjelp i to år eller lengre. 1 av 5 (om lag 28 000) hadde mottatt sosialhjelp i tre år eller lengre. Blant personer som hadde hatt én eller flere perioder med langvarig sosialhjelpsmottak, var 1 av 4 (33 000 personer) ikke yrkesaktive 9i noen del av perioden. Gruppen av ikke yrkesaktive kjennetegnes av lavere utdanning, høyere alder og flere ikke-vestlige førstegenerasjonsinnvandrere enn blant gruppen yrkesaktive. Analysen viser imidlertid ikke overganger til arbeid eller trygd for langvarige sosialhjelpsmottakere.

Frischsenteret har for perioden 1993-2000, sett på stønadsforløp 10som starter med et problem knyttet til ledighet, helse eller sosialproblem. Av disse, hadde forløpene som startet med et helseproblem og et ledighetsproblem omtrent samme mønster. Om lag 70 prosent var ute i løpet av et halvt år. 30 pst. varte lengre. Av forløp som startet med et sosialproblem, var bare 50 pst. ute innen et halvt år. Nesten 40 pst. varte lengre enn ett år (Fevang mfl., 2004), jf. tabell 7.1.

Spesielle tiltak for å få flere i arbeid og redusere passiv stønadsbruk

Tiltak for å redusere sykefravær og uførepensjonering - Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA)

Den store økningen som skjedde på de sykdomsrelaterte ordningene i løpet av 90-tallet førte til et sterkt politisk ønske om å vurdere reformer på området. I 1999 ble Sandmanutvalget nedsatt for å utrede årsaker til økt sykefravær og nytilgang til uførepensjon i forhold til bl.a. arbeidsmarkedet, befolkningsutviklingen, helsetilstanden, og regelverk, og å foreslå tiltak som kunne redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen. Det lå ikke i utvalgets mandat å se på organisering.

Utvalget fant ingen klare årsaker til den sterkt økte tilstrømmingen til disse ordningene. Utvalget påpekte at de sykdomsrelaterte ordningene er preget av at brukerne (både arbeidsgivere og arbeidstakere) har interesse av dem, at de i liten grad belaster brukerne økonomisk, mens en tredje part (staten/fellesskapet) tar den største belastningen. Utvalget fremmet forslag til noen løsninger for å få bedre kontroll med tilstrømming og utstrømming av ordningene, bl.a. forslag om å komme tidligere inn med aktive tiltak, tiltak for å bedre insentivene, og forslag for klargjøre grensesnittet mellom Aetat og trygdeetaten. Trygdeetaten skulle ha det offentlige hovedansvaret for å samarbeide med arbeidsgivere om forebygging av sykefravær og attføring av ansatte, mens Aetat skulle ha ansvar for rekruttering til arbeidslivet og annen innsats overfor personer som ikke var i arbeid. Det nye grensesnittet førte til at trygdeetaten, i sterkere grad enn før, skulle forholde seg aktivt til arbeidsgivere. Det vil si at begge de statlige etatene nå har et ansvar for, og er avhengige av, et aktivt samarbeid med arbeidsgivere for å få flere i arbeid og færre på trygd.

I budsjettbehandlingen for 2004 ble det foretatt ytterligere endringer for å få et klarere grensesnitt mellom trygdeetatens og Aetats ansvar for tilbakeføring til arbeid. Vedtakskompetansen for attføring ble samlet i Aetat med virkning fra 1. juli 2004. Attføringsfeltet har vært preget av at Aetat og trygdeetaten i en del saker har hatt ulik vurdering av attføringssøkerens mulighet for å komme i arbeid. Lovendringen vil redusere noe av samordningsbehovet mellom trygdeetaten og Aetat, og de problemer som oppsto for brukerne når trygdeetaten og Aetat hadde ulik vurdering av om attføring var hensiktsmessig og nødvendig. Den nære sammenhengen mellom de sykdomsrelaterte ordningene innebærer imidlertid at det fortsatt vil være et behov for et samarbeid mellom trygdeetaten og Aetat. Det er også vedtatt at yrkesrettet attføring skal vurderes senest ved utløpet av sykepengeperioden. Ved mottak av rehabiliteringspenger skal yrkesrettet attføring vurderes så tidlig som mulig eller når vedkommende har mottatt rehabiliteringspenger i 6 måneder. Et viktig politisk grep er også innføring av en tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004. Denne vil signalisere at stønad ved uførhet ikke nødvendigvis er en varig tilstand. Stønaden gis for ett til fire år, og forutsetter en gjennomgang av den trygdedes situasjon før stønadstidens utløp.

I mangel av politisk konsensus om Sandmanutvalgets forslag på sykepengeområdet, ble Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA) forhandlet fram. Jf. omtale i kap. 3. Formålet er først og fremst å få ned sykefraværet, men også å bidra til å få flere med redusert arbeidsevne i arbeid, og få eldre arbeidstakere til å stå lengre i arbeid. Trygdeetaten har etablert arbeidslivssentre i hvert fylke for å følge opp myndighetenes del av avtalen. Arbeidslivssentrene har tilgang til trygdeetatens aktive tiltak som beskrevet i kap. 3, f.eks. gradert og aktiv sykmelding, kjøp av helsetjenester, bruk av hjelpemidler etc. Tiltak som er forbeholdt IA-bedrifter, er tilretteleggingstilskudd og tilskudd til bedriftshelsetjenester. Arbeidet med avtalen innebærer at trygdeetaten har fått økt kontakt med bedrifter og arbeidsgivere og økt fokus på tiltak som har arbeid som mål. Etter utvalgets syn kan Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv sees som et institusjonelt uttrykk for at partene i arbeidslivet og staten ser både at arbeidsplassen er opphav til sykefravær, og at arbeidsplassen er den viktigste arena for fraværsoppfølging og innsats for tilbakeføring til arbeid.

Arbeidet med IA-avtalen ble evaluert i 2003. Det generelle sykefraværet gikk noe opp i den første delen av avtaleperioden, men første trinn i evalueringen har likevel gitt grunnlag for en forsiktig optimisme med tanke på redusert sykefravær i de bedrifter som har inngått en avtale (Dahler, 2003). Eksempler fra enkeltvirksomheter viser at det er mulig å oppnå en sterk reduksjon av sykefraværet gjennom IA-arbeidet 11. Det gjenstår derfor fortsatt å se om IA-avtalen vil gi den ønskete måloppnåelse med reduksjon av sykefraværet på 20 prosent i fireårsperioden. I henhold til Intensjonsavtalen skulle bedriftene også forplikte seg til å ta inn flere personer med redusert arbeidsevne, og få flere til å stå i arbeid lengre. Det ble imidlertid ikke satt noen konkrete mål på disse punktene. Det en har sett i evalueringen av den første perioden, er at virksomhetene har prioritert arbeidet med å få ned sykefraværet. Evalueringen viser at få bedrifter har hatt mål knyttet til å inkludere flere med redusert funksjonsevne og å øke pensjonsalderen. Virksomhetenes mål har vært rettet mot egne ansatte, og få/ingen har hatt som mål å rekruttere flere seniorer eller personer med redusert funksjonsevne. Ved utgangen av 2003 ble partene i arbeidslivet og regjeringen enige om å videreføre IA-avtalen. For resten av avtaleperioden til 2005 er hovedfokus fortsatt på reduksjon av sykefravær. Det er imidlertid forutsatt at arbeidslivets parter også skal være forpliktet til å ta inn flere med redusert arbeidsevne, og få flere til å stå lengre i arbeid.

Fattigdomsbekjempelse

Fattigdomsbekjempelse er et viktig politisk mål. Dersom en, som en hovedindikator på fattigdom, legger til grunn lavinntekt målt ved 50 pst. av medianinntekten som varer i tre år, utgjorde gruppen av fattige i Norge 2,3 pst. av befolkningen i treårsperioden 1997-1999. Dette tilsvarer om lag 90 000 personer. På 2000-tallet er det indikasjoner på en svak nedgang. Legger en andre mål til grunn, kan en komme fram til et større omfang. Årsakene til fattigdom kan være ingen eller svak tilknytning til arbeidsmarkedet, dårlig helse, rusmiddelproblemer, ustabile boforhold, sosial utestengning m.v. Innsats for å få flere i arbeid vil gjøre flere i stand til å forsørge seg selv, og er dermed et viktig ledd i bekjempelsen av fattigdom. Siden fattigdom også kan skyldes ulike sosiale problemer, er det behov for å se ulike virkemidler i sammenheng med arbeidsrettet innsats. Regjeringens tiltaksplan mot fattigdom omfatter derfor bl.a. et samarbeid mellom Aetat og sosialtjenesten i 45 kommuner.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå inn i drøftingen av nivået for fattigdom i Norge eller foreta en omfattende drøfting av problemet. Utvalget ser det som en hovedutfordring å få flere i arbeid. Arbeid er et viktig virkemiddel for å bekjempe fattigdom, og i den grad en samordning av arbeids- og velferdsetatene kan bidra til dette, vil det også være et bidrag til å bekjempe fattigdom.

Tiltak for å styrke innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv

Introduksjonsloven for nyankomne innvandrere av 4. juli 2003 gir innvandrerne rett og plikt til å delta i et introduksjonsprogram som omfatter stønad til livsopphold og ulike typer tjenester. Formålet med loven er å få innvandrerne over fra passiv økonomisk sosialhjelp til en aktiv situasjon der ytelse kobles sammen med krav til deltakelse. Kommunene har ansvar for å iverksette tjenester for innvandrere som er bosatt i kommunen. Programmet skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk, innsikt i norsk samfunnsliv og forberede på deltakelse i yrkeslivet. Det skal utarbeides en individuell plan. Gjennomføringen av arbeidsrettede tiltak innebærer et samarbeid mellom kommunen og Aetat som har ansvar for informasjon, veiledning, formidling til arbeid og vurdering av egnete arbeidsmarkedstiltak.

7.2.2 Lange og sammensatte stønadskarrierer

Dagens situasjon når det gjelder bruk av sykdomsrelaterte stønadsordninger er preget av at mange mottar slike stønader over lange perioder. Etter utvalgets syn er det grunn til å tro at lange, og sammensatte stønadskarrierer er et omfattende problem i dagens arbeids- og velferdsforvaltning. Forløpsanalyser viser at stønadsmottak over et halvt år ofte er innledningen til lengre stønadskarrierer, at overgangen til uførepensjon øker med økende varighet i stønadskarrierene, og at det synes å være vanskelig å komme tilbake til arbeid etter langvarige karrierer med stønad (Nordberg og Røed, 2002, Fevang mfl., 2004).

Kunnskap om stønadskarrierer

Registerdata fra de enkelte tjenestene gir oversikt over langvarig bruk av ulike stønadsordninger. Den videre omtalen av stønadskarrierers sammensetning og varighet er hovedsakelig basert på ulike analyser foretatt av Frischsenteret på grunnlag av registerbaserte forløpsdata fra store deler av 1990-tallet, men også andre undersøkelser trekkes inn.

Frischsenteret foretok i 2002 en deskriptiv analyse av strømmene mellom ulike typer brukerkarrierer (av sykdomsrelaterte ytelser og tjenester) og arbeidsmarkedet. Det konkluderes med at mange personer har problemer med å komme seg ut av slike karrierer. Sykefravær som strekker seg over et halvt år, er ofte innledningen til lange trygdekarrierer, selv for relativt unge arbeidstakere. Attføringsopplegg ser ut til å være en utsettelse, snarere enn en forebygging av permanent utstøting fra arbeidsmarkedet. Analysen viser at risikoen for uførepensjonering øker med økt varighet på sykdomsforløp og fravær fra arbeidslivet, og at det er en betydelig overgang til uførepensjon blant etatenes felles brukere. Forskerne så også på stønadskarrierer før yrkesrettet attføring ble iverksatt. Blant personer som startet attføringstiltak i 1995, var over halvparten registrert som trygdemottakere allerede tre år før tiltaket. Bildet er altså preget av lange og sammensatte stønadskarrierer før aktive tiltak ble satt inn. Dette til tross for at det er et mål at aktive tiltak skal settes inn tidlig. (Nordberg og Røed, 2002) Dette kan indikere at det skjer en innelåsing på passive stønadsordninger.

Det samme bildet bekreftes av nye analyser som Frischsenteret har foretatt på oppdrag for utvalget (Fevang mfl., 2004). Senteret har analysert karrierer inn i, rundt i og ut av stønadsordningene i arbeids- og velferdsforvaltningene, og ser på brukerforløp som ble konstruert på grunnlag av data som omfatter årene 1992-2000. Ulike registrerte tilstander ble sett som ett forløp dersom det ikke var avbrudd på minst 12 måneder. Et avsluttet forløp forutsatte at personer skulle være ute av midlertidige ytelser i minst 12 måneder, og samtidig registrert med inntekt for å bli ansett for å være i arbeid eller gått over til uførepensjon. Av nesten 2,5 millioner forløp, fordelt på 1,6 millioner forskjellige individer, ble 39 pst. avsluttet innen tre måneder, mens 23 pst. varte mer enn ett år. Om lag 83 pst. av forløpene endte med gjenopptakelse av/overgang til arbeid. 5 pst. endte med uførepensjon.

Tabell 7.1viser at over, eller rundt, halvparten av forløpene uavhengig av startårsak avsluttes i løpet av de 6 første månedene. Nesten 70 pst. av forløp som starter med et sykdomsproblem avsluttes i løpet av det første halve året. 31 pst. varte lengre enn 6 måneder, herav varte nesten 20 pst. over ett år. 47 pst. av forløpene som startet med ledighet og hele 53 pst. av forløpene som starter med økonomisk sosialhjelp 12varer lengre enn et halvt år. Over 40 pst. av forløpene som startet med sosialhjelp, varte lengre enn ett år.

Over 80 pst. av forløpene som starter med ledighet eller sykdomsproblem ender med tilbakeføring til arbeid, mens dette bare gjelder 55 pst. av forløpene som starter med sosialhjelp. «Sykdomsforløp» har betydelig høyere sannsynlighet enn andre forløp for å ende med uførepensjon.

Tabell 7.2beskriver langtidsforløp over 6 måneder. Sannsynligheten for at forløpet skal vare over ett år øker. Over 50 pst. av langtidsforløpene som startet med ledighet eller sykdomsproblem, og hele 72 pst. av langtidsforløpene som startet med sosialhjelp, varte over ett år. Sjansene for overgang til arbeid faller og sjansene for overgang til uførepensjon øker i alle langtidsforløp. I langtidsforløp som startet med et sykdomsproblem, ble sannsynligheten for overgang til uførepensjon nesten tredoblet. Seleksjon er en viktig årsak til dette resultatet. De friskeste kommer raskest i arbeid, mens de sykeste blir lengre i ordningen. På grunnlag av disse dataene alene kan en derfor ikke si noe om årsakssammenhenger mellom varighet som isolert faktor og sjansen for økt uførepensjonering.

I tabell 7.3har en sett på forløp som startet i 1993 og 1994, og fulgt disse i en femårsperiode for å få et bilde av totale varigheter i forløpene, omfang av individer som i perioden har gjentatte forløp, og samlet tid som stønadsmottaker. 70 pst. av forløpene som startet med et sykdomsproblem avsluttes innen 6 måneder. 18 pst. varer lengre enn ett år, og 6 pst. lengre enn tre år. I forløp som starter med ledighet avsluttes nesten halvparten i løpet av et halvt år. 34 pst. varer lengre enn ett år. 10 pst. har gått lengre enn tre år 13. Forløp som starter med sosialhjelp skiller seg ut med særlig lang varighet. På samme måte som forløp som startet med ledighet, avsluttes nesten halvparten av forløpene som startet med sosialhjelp innen et halvt år, men de øvrige forløpene har betydelig lengre varighet. 22 pst. varer lengre enn tre år, herav varer hele 10 pst. lengre enn 5 år. 9 pst. av alle forløpene varer lengre enn tre år.

Dataene viser at det er et betydelig omfang av gjengangere blant brukerne. I gjennomsnitt har 44 pst. av brukerne flere forløp. Over halvparten av brukerne som startet med et sykdomsproblem, har flere forløp. Det samme gjelder vel 1/3 av dem som startet med ledighet eller sosialhjelp.

Samlet sett viser disse dataene at det blant personer som startet sitt første forløp (januar 1993-desember 1994) med et sykdomsproblem, var et større omfang gjengangere enn blant personer som startet på andre måter. Likevel kom en større andel som startet med et sykdomsforløp (46 pst.), ut av midlertidige ordninger raskere enn personer som startet på andre måter. At så mange som 1/3 som startet med ledighet, befant seg i en registrert midlertidig tilstand mellom 1 og 3 år, og ytterligere 1 av 8 så lenge som 3-5 år i midlertidig tilstand, må trolig tilskrives at forløpene startet i en periode med fortsatt høy ledighet. Det samme kan trolig være tilfelle for en del av dem som startet med sosialhjelp. Siden de har sosialhjelp som hovedinntektskilde, vil også disse være helt eller delvis uten arbeid. Blant dem som startet sitt første forløp med sosialhjelp, var om lag 1/3 registrert med midlertidige tilstander i 1-3 år, mens over 1/4 hadde en samlet varighet over 3 år.

Tabell 7.4gir et bilde av sammensettingen av stønadsforløpene. Den viser hvordan alle forløp og forløp med varighet over 6 måneder som starter på ulike måter, skifter hovedtilstander. Dette illustreres gjennom å summere opp alle månedsobservasjoner og vise hvordan disse fordeler seg på ulike hovedtilstander. Blant alle stønadsforløp som starter med ledighet og sykdomsproblem, omfatter om lag 70-80 pst. av stønadsmånedene bare én hovedtilstand. Forløp som starter med sosialhjelp har et annet mønster, der vel halvparten av stønadsmånedene omfatter kun sosialhjelp, og en betydelig andel på nesten 30 pst. av stønadsmånedene er knyttet til arbeidsledighet. Blant de langvarige stønadsforløpene endres hovedbildet forholdsvis lite. Den relativt beskjedne nedgangen i andre instanser som er inne i de langvarige forløpene som starter med sykdomsproblem, indikerer at personer i disse forløpene kan gå lenge på sykepenger før andre ordninger trer i kraft. Dette kommer utvalget tilbake til senere i kap. 7, jf. tabell 7.7. Sosialhjelp utgjør vel halvparten av hovedtilstandene i forløp som starter med sosialhjelp, også i de langvarige forløpene, og dette reiser spørsmål om flere instanser burde vært inne i bildet, om det skjer en innelåsing på sosialhjelp, og/eller om dette indikerer at en stor andel sosialhjelpsmottakere er lite aktuelle for arbeidsmarkedet.

Nærmere om noen typiske stønadsforløp mot uførepensjon

Uførepensjon kan vurderes i alle faser av et sykdomsrelatert stønadsforløp, og også uten at sykepenger har vært inne i bildet. For å illustrere omfang, varighet og svakheter i systemet, beskriver utvalget noen typiske stønadsforløp nærmere. Frischsenterets analyser av forløp fra 1993-2000 (Fevang mfl., 2004) og analyser fra Rikstrygdeverket (RTV) brukes for å supplere den kvalitative beskrivelsen.

Sykepenger - uførepensjon

Frischsenterets analyse konkluderer med at nesten alle stønadsforløp som startet med et sykdomsproblem i perioden 1993-2000, startet med sykepenger (Fevang mfl., 2004). De fleste vender raskt tilbake til arbeid, men overgang til uførepensjon øker med økt varighet i forløpet, uten at en kan trekke er klar konklusjon om årsakssammenheng.

Trygdeetaten forutsettes å kontrollere grunnlaget for sykmelding underveis i sykepengeforløpet gjennom nye, oppdaterte sykmeldinger etter 8 og 12 uker. Erfaring og undersøkelser tilsier imidlertid at disse sjekkpunktene blir rutinehandlinger som i liten grad bidrar til å forkorte stønadsforløpet (RTV, 2003a).

Retten til å motta sykepenger forutsetter også at vedkommende er villig til behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Trygdeetaten har et aktivt virkemiddel i muligheten til å kjøpe helsetjenester. I 2001 fikk om lag 7 100 personer tilbud gjennom ordningen. Fra 2002 er ordningen utvidet til å omfatte bl.a. behandling for lettere psykiske lidelser. Andre aktive tiltak for å få sykmeldte tilbake i arbeid, er aktiv sykmelding og graderte sykepenger. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv medfører økte krav til å ta i bruk aktive tiltak på arbeidsplassen tidlig i sykdomsforløpet. Bruken av aktiv sykmelding blant dem som mottar sykepenger, er økt fra 1,5 pst. i 1996 til 9,4 pst. i 2002. Evaluering av aktiv sykmelding har imidlertid vist at denne ikke forkorter stønadsforløpet, men heller forlenger det (RTV, 2003a). I erklæringen om videreføring av IA-avtalen, er det vektlagt av partene at graderte sykepenger skal være hovedregelen og at bruken av aktiv sykemelding skal strammes inn. Trygdeetaten kan også tilby et tilretteleggingstilskudd for å motivere og støtte opp under IA-bedriftenes tiltak for bedriftsintern attføring. Det kan også ytes støtte i form av hjelpemidler for tilrettelegging på arbeidsplassen. Fra og med 2004 vil krav til aktive tiltak øke ved at attføringstiltak skal vurderes tidligere, senest ved utløp av sykmeldingsperioden, jf. kap. 7.2.1.

I juni 2004 vedtok også Stortinget nye, skjerpede regler ved sykmelding som bl.a. omfatter et aktivitetskrav til den enkelte, større plikter for arbeidsgiver til å bidra til oppfølging av den sykmeldte og skjerpede regler for legenes vurdering.

De sykdomsrelaterte ytelsene henger nøye sammen, og i de fleste tilfeller vil andre ordninger enn sykepenger være inne i bildet i forløp som ender med uførepensjon. Et videre stønadsforløp kan gå over til rehabiliteringspenger. Vurdering, beslutning og utbetaling av rehabiliteringspenger er trygdeetatens ansvar. Det stilles krav om minst 50 pst. redusert arbeidsevne og aktiv behandling eller påvente av behandling. For å unngå opphoping på rehabiliteringspenger og få brukerne over på mer aktive tiltak, ble varigheten på ordningen, i forbindelse med Attføringsreformen, satt til ett år. Praksis viste imidlertid at dette ga for lite fleksibilitet for brukere som led av alvorlige, livstruende sykdommer. Muligheten til å forlenge rehabiliteringsperioden ble derfor utvidet, noe som har ført til en betydelig økning i gjennomsnittlig varighet. Forløpsanalysen fra Frischsenteret (Fevang mfl., 2004) viser at i en tredel av forløpene i perioden 1993-2000 forble brukerne på rehabilitering mer enn ett år, og at alle slike opphold på rehabilitering ble avviklet først etter 3-4 år. Rikstrygdeverkets egne analyser av bruken av unntaksbestemmelsene i regelverket for rehabiliteringspenger (RTV, 2003b) viser at over halvparten av brukerne som mottok slik stønad over ett år, var under aktiv behandling eller rehabilitering med sikte på forbedring av arbeidsevnen. Disse ble jevnlig revurdert. Gjennomsnittlig varighet på ordningen, inkludert det første året, var to år. 20 pst. var i ordningen over 3 år.

Fra 2004 skal attføring, som nevnt, vurderes snarest mulig ved mottak av rehabiliteringspenger, og adgangen til varighet ut over ett år strammes inn, slik at samlet varighet bare kan overstige to år i livstruende og helt spesielle tilfeller. Trygdeetaten foretar nå en gjennomgang av brukere av rehabiliteringspenger som ikke lenger fyller vilkårene for å være på ordningen. Med tanke på å få flere i arbeid og færre på trygd, ser utvalget det som viktig å balansere ønsket om redusert varighet på midlertidige stønader med behovet for fleksibilitet i varigheten slik at uønsket utstøting fra arbeidslivet og overgang til varige stønader kan unngås.

Når som helst i et sykdomsforløp kan en også gå over på yrkesrettet attføring dersom vilkårene er tilstede for det. Vurdering av attføring har vært delt mellom trygdeetaten og Aetat, mens beslutning om inntak på attføring er Aetats ansvar.

Tabell 7.5viser omfanget av sykdomsrelaterte ordninger som har vært i bruk i perioden fra første dag med sykmelding fram mot innvilgelse av uførepensjon for nye uførepensjonister i alderen 30-50 år i 2001.

Tabell 7.5illustrerer at det i svært mange tilfeller går meget sammensatte løp, inkludert gjengangere og tilbakevandrere, fram til uførepensjon. Nesten 40 pst. hadde hatt såpass uoversiktlige løp mot uførepensjon at de falt utenfor kategorier som omfatter 1-2 tilfeller av henholdsvis sykepenger, rehabiliteringspenger og/eller attføringspenger. 1 av 4 i denne gruppen hadde mer enn 6 overganger mellom de sykdomsrelaterte ordningene. Disse løpene kunne også ha mellom 3 og 4 år med stønadsmottak. 13 pst. gikk rett til uførepensjon uten å ha vært innom andre sykdomsrelaterte ytelser. En del av disse vil ha vært sosialhjelpsmottakere.

Frischsenteret (Fevang mfl., 2004) har belyst forløp som ender med uførepensjon på en litt annen måte ved å se på alle brukerforløp som endte opp med uførepensjon i 1999 14, uavhengig av hvilken tilstand forløpet startet med.

Tabell 7.6viser at blant forløp som i 1999 endte med uførepensjon, startet 82 pst. med sykepengemottak, og i alt hadde 90 pst. vært innom sykepenger. Involvering av andre tilstander enn sykepenger før uførepensjonering varierer med alder. Flere yngre (under 50 år) enn eldre hadde vært innom rehabilitering og/eller attføring. Dette indikerer at de under 50 år ved forløpsstart har lengre og mer sammensatte forløp før uførepensjonering enn dem som starter et sykdomsforløp i 50-årsalderen og senere.

Det tar i gjennomsnitt nesten 1 3/4 år før yrkesrettet attføring settes inn i forløp som starter med sykepenger. Gjennomsnittlig varighet i tiltak er 9 måneder, noe som er likt for alle forløp uavhengig av hvilken tilstand forløpet starter med. Jf. tabell 7.7senere i kap. 7.

Dagpenger - uførepensjon

SSBs Helseundersøkelse 1995 påviste en større andel med dårlig helse blant arbeidsledige sammenliknet med befolkningen for øvrig. For å belyse nærmere forholdet mellom ledighet/dagpenger og uførepensjon, har utvalget bare tilgang til data fra Frischsenteret.

Data fra Frischsenteret påviser nær sammenheng mellom ledighet og sykdom, uten at årsaksrekkefølgen er klarlagt. Mange som mottar sykdomsrelaterte ytelser har ledighetserfaring. 53 pst. av nye uførepensjonister under 40 år i perioden 1989-99 hadde vært ledige i over 6 mnd. Den samme analysen viser at et sykdomsrelatert stønadsforløp kan starte med arbeidsledighet uten at sykdom har vært rapportert før ledighet ble registrert. Blant nye uførepensjonister i 2000 i alderen 20-40 år hadde 43 pst. opplevd arbeidsledighet før sykdomsproblem ble registrert. (Nordberg og Røed, 2002 og Nordberg og Westlie, 2004)

I brukerforløp som i perioden 1993-2000 startet med et ledighetsproblem (Fevang mfl., 2004), var i alt 12 pst. av månedsobservasjonene i forløpene knyttet til sykdom og rehabilitering, herav 6 pst. sykepengemottak, jf. tabell 7.4. En del av sykepengemottaket vil være dagpengemottakere som sykmelder seg i løpet av dagpengeperioden for vanlige lidelser, uten at dette nødvendigvis betyr at de er alvorlig syke og at attføring og ev. uførepensjon vil være aktuelt. Det tar i gjennomsnitt 27 måneder før det settes i gang attføringstiltak i forløp som starter med ledighet, jf. tabell 7.7. Det er imidlertid ikke urimelig å vente at det tar noe tid å klarlegge et sykdomsproblem som krever attføring, i et forløp som starter med ledighet. Av alle forløpene som startet med ledighet, endte vel 1 pst. med uførepensjon, mens 2 pst. av langtidsforløpene endte med uførepensjon. Jf. tabell 7.1og 7.2.

Økonomisk sosialhjelp - uførepensjon

Blant sosialhjelpsmottakere er det også påvist større fysiske og psykiske problemer enn i befolkningen generelt. En del har rusmiddelmisbruk med psykiske og helsemessige følgetilstander. I følge Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) om Rusreform II anslås det at mellom 20 000 og 30 000 rusmiddelmisbrukere har slike kombinasjonstilstander med psykiske lidelser.

Data fra SSB (Dahl, 2003) kan indikere at det finnes et «grunnfjell» som blir lenge i sosialtjenesten, og som det kan være svært krevende å få i arbeid. Data fra Frischsenteret viser også at det er en gruppe som bruker alle tre arbeids- og velferdsetatene, og som blir svært lenge i systemet, jf. kap. 7.3.2. At det kan finnes et slikt grunnfjell som er vanskelig å få i arbeid, støttes også av prosjektledere i samarbeidsforsøk mellom Aetat og sosialtjenesten. Blant prosjektlederne er det flere som mener at arbeid er et lite realistisk mål for en del av deltakerne som ble rekruttert blant langtids sosialhjelpsmottakere (Innvær mfl., 2003) 15. I prosjektets første del ble også en del prosjektdeltakere avklart og fikk innvilget uførepensjon. Både i disse prosjektene og i andre sammenhenger er det vist at sosialhjelpsmottakerne har lite kontakt med helsevesenet, og at de er underdiagnostisert, jf. kap. 3. Sosialhjelpsmottakere med ulike diffuse lidelser og psykiske lidelser med og uten rusmiddelmisbruk, kan derfor gå i lengre tid før de får en diagnose som gir grunnlag for sykdomsrelaterte ytelser/uførepensjon.

Frischsenterets analyse av brukerforløp (Fevang mfl., 2004) viser at mange sosialhjelpsmottakere får omfattende og variert bistand, og at forløp som starter med sosialhjelp har et omfang som er mer sammensatt enn forløp som starter på andre måter. Det er et omfattende skifte mellom mottak av økonomisk sosialhjelp og registrering/mottak av tjenester og ytelser i Aetat. En større andel av forløp som starter med sosialhjelp involverer andre tilstander enn starttilstanden (45 pst.), enn om forløpet starter med sykdom eller ledighet.

I forløp som starter med sosialhjelp tar det også lang tid før yrkesrettet attføring settes inn, i gjennomsnitt 27 måneder, jf. tabell 7.7, og det er større risiko for lang varighet. Lang varighet øker sannsynligheten for overgang til uførepensjon, og de langvarige forløpene som starter med sosialhjelp, har tre ganger større sannsynlighet for overgang til uførepensjon (6 pst.) enn langvarige forløp som starter med ledighet (2 pst.). Blant forløp som endte med uførepensjon i 1999, har forløp som starter ved 50 års alder eller eldre i ubetydelig grad startet med eller involvert økonomisk sosialhjelp.

Uførepensjon - attføring - arbeid

Det går også veier ut av uførepensjon til arbeid, selv om dette ikke omfatter mange. 3/4 av dem som forlater uførepensjon, går over til annen pensjon, 15-20 pst. dør, og de resterende går ut av andre årsaker, deriblant arbeid. I 2003 forlot om lag 1 500 personer uførepensjon av andre årsaker enn død og pensjon. I tillegg til dem som forlater uførepensjon fullstendig, vil noen få gradert uførepensjon, eller få redusert sin uføregrad. Andre har arbeid som gir inntekt ved siden av full uførepensjon. Reaktivisering av uførepensjonister som ble besluttet i 2000, har ved utgangen av 2003 ført til at mer enn 4 000 har forsøkt seg i arbeid eller trappet opp arbeidet. Arbeidet med reaktivisering viser derfor at det er mulig å få uførepensjonister tilbake til arbeid, selv om dette ikke skjer i et stort omfang. Reaktiviseringen krever imidlertid en samordnet innsats fra trygdeetaten og Aetat. Ordningen evalueres, men det foreligger ennå ingen resultater fra evalueringen.

7.2.3 Bruk av aktive tiltak og effekter av tiltaksinnsatsen

Aktive rehabiliterings- og arbeidsmarkedstiltak er de sentrale virkemidlene for å få brukerne tilbake i arbeid og ut av stønadskarrierer når brukerne ikke klarer dette på egen hånd. Utvalget ser derfor nærmere på den kunnskap som eksisterer, om hvordan slike tiltak brukes og hvilke effekter de har.

Nærmere om knipper av arbeidsrelaterte ytelser og tiltak som henger sammen

De tre etatene har ulik tilgang til ulike typer tiltak. I skjæringsfeltet mellom etatene finner vi knipper av ytelser og tiltak som kan være administrert av ulike etater, men som ut fra målet om å gi ulike brukergrupper bistand for å komme tilbake i arbeid og ut av stønadskarrierer, henger mer eller mindre nøye sammen.

Ansatte som ikke kommer tilbake i arbeid uten ekstra innsats, kan ha behov for følgende:

• Medisinsk og psykologisk behandling som er den kommunale eller statlige helsetjenestens ansvar.

• Bedriftsintern attføring som er arbeidsgivers ansvar, med eventuell motivasjon og støtte fra trygdeetaten.

• Yrkesrettet attføring utenfor bedriften som også vil være en del av arbeidsgivers ansvar i den grad vedkommende skal tilbake til samme arbeidsgiver, men som også kan være Aetats ansvar i den grad vedkommende må over i annen virksomhet, noe som kan være uavklart på attføringstidspunktet.

• Yrkes- og utdanningsveiledning, som for voksne yrkesaktive fortrinnsvis er Aetats ansvar.

• Ordinære arbeidsmarkedstiltak og forsterket formidlingsinnsats, som er Aetats ansvar.

Attføringssøkere som ikke har arbeidsgiver, kan ha behov for følgende:

• Motivasjon og informasjon, som er et delt ansvar mellom trygdeetaten og Aetat.

• Yrkes- og utdanningsveiledning (Aetat).

• Medisinsk behandling (helsetjenesten).

• Avklaring, handlingsplan og aktive yrkesrettede attføringstiltak som er Aetats ansvar.

Sosialhjelpsmottakereer en sammensatt gruppe som bl.a. omfatter innvandrere, og av og til enslige forsørgere. Sosialhjelpsmottakere vil ofte være dem som, i tillegg til livsoppholdsytelse, har mest behov for ulike typer aktiv bistand fra flere (jf. tabell 7.4):

• Motivasjon og økonomisk og sosialfaglig veiledning (sosialkontoret).

• For enslige forsørgere er motivasjon, utdanning, kvalifisering og hovedkilde til livsopphold trygdeetatens ansvar.

• Medisinsk og psykologisk behandling (helsetjenesten).

• Boligtiltak, barnehageplass, språkopplæring, utredning fra PP-tjenesten, kompetansekartlegging og andre utdanningstiltak som hovedsakelig tilligger andre deler av kommunen og/eller fylkeskommunen.

• Mestrings- eller lavterskeltiltak som kan bygge bro fra sykdom mot mer arbeidsrelaterte aktiviteter, er et ansvar som ikke er formelt plassert, men som ut fra tiltakets karakter, i Rehabiliteringsmeldingen ble vurdert å burde tilligge kommunen. Ut fra tiltakets karakter kan det være rimelige å anvende samme logikk på mestrings- og lavterskeltiltak som overgang til aktivitet fra passivitet pga. sosiale årsaker.

• Kvalifisering og arbeidspraksis er hovedsakelig Aetats ansvar, men over 40 pst. av kommunene har også iverksatt egne tiltak (Vik-Mo og Nervik, 1999).

• Yrkes/utdanningsveiledning og formidling som er Aetats ansvar.

• Vurdering av rehabiliteringspenger som er trygdeetatens ansvar.

Ordinære arbeidssøkere er ikke nevnt spesielt her, i det Aetat har tilgang til de fleste aktive virkemidler overfor denne gruppen. Enkelte kan imidlertid ha behov for bistand fra deler av kommunal virksomhet for å komme i arbeid, f.eks. barnehageplass.

Personer som er uaktuelle/lite aktuelle for arbeid, men som trenger bistand for å fungere bedre i dagliglivet, kan trenge ulike typer ytelser og tjenester både fra trygdeetaten, sosialtjenesten, og andre deler av kommunal virksomhet, f.eks. livsoppholdsytelser, bostøtte, helsetjenester, helserefusjoner, hjelpemidler, transport, omsorgs- og pleietjenester. Dette kan være personer som i utgangspunktet har ulike livsoppholdsytelser som uførepensjon og økonomisk sosialhjelp. Bistand for å fungere bedre i hverdagen kan også være aktuelt for personer som er i arbeid eller er aktuelle for (re)habilitering til arbeidslivet.

Som det framgår av oversikten, har ulike brukergrupper behov for et til dels bredt spekter av tiltak. De tre arbeids- og velferdstjenestene har ulik tilgang til disse virkemidlene som brukerne, i tillegg til økonomiske ytelser, trenger. En rekke tiltak tilligger andre instanser enn de tre arbeids- og velferdstjenestene. Individuelle planer er et overgripende verktøy for å samordne tiltak. Individuelle planer krever avansert samarbeid mellom helsetjenesten, de tre arbeids- og velferdstjenestene og ev. andre aktører for å fungere etter hensikten. I alle brukergruppene kan det være personer som har såpass redusert arbeidsevne pga. sykdom, at de, dersom de ikke kommer i arbeid, har behov for vurdering av uførepensjon som er trygdeetatens ansvar.

Kunnskap om bruk av aktive tiltak med sikte på arbeid

Som nevnt foran i kap. 7 benytter bare en liten andel av de sykmeldte seg av aktive tiltak under sykmelding. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv har bl.a. som mål å redusere sykefraværet gjennom å komme tidligere inn med aktive tiltak. Andelen sykmeldte på aktiv sykmelding har økt i avtaleperioden, jf. omtale i avsnitt 7.2.1. Det ville også være av interesse å se om avtalen har ført til økt satsing på andre tiltak som bedriftsintern attføring, tilrettelegging av arbeidsplassen etc. Evalueringen av avtalen til nå har imidlertid lite konkrete data om slike tiltak, og trekker heller ikke noen konklusjoner om eventuelle effekter (Drøpping og Midtsundstad, 2003, Dahler, 2003).

I perioden med rehabiliteringspenger stilles det krav om at mottakeren skal være under behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen, eller i ventetid på attføring. Tiltak som tilbys, omfatter arbeidstrening og graderte rehabiliteringspenger. Det er få som benytter seg av slike tiltak, men det har vært en viss økning i omfanget. I 2003 benyttet om lag 4 pst. arbeidstrening. Om lag 17 pst. benyttet graderte rehabiliteringspenger.

I 2003 var i gjennomsnitt 73 pst. av registrerte yrkeshemmede i Aetat til en hver tid på tiltak. Praktisk talt alle som har vært registrert som yrkeshemmede i over ett år, har vært på tiltak. Ventetiden på tiltak kan variere med tilstrømmingen av attføringssøkere. I perioden 2000 til 2002 økte ventetiden. Aetat Arbeidsdirektoratet har beregnet at det skjedde en økning på 14 unødvendige ventedager i denne perioden (Aetat, 2003b).

For ordinære arbeidssøkere og dagpengemottakere forutsettes det at arbeidssøkerne skal prøve å komme i arbeid ved å søke arbeid på egen hånd, eller ved formidlingsbistand fra Aetat eller private formidlere. I underkant av 20 000 av dem som til en hver tid er registrerte som arbeidssøkere, blir tilvist til én eller flere ledige stillinger i løpet av en periode på tre måneder. Arbeidsmarkedstiltak skal kunne settes inn først når det er klart at arbeidssøkerne ikke klarer å komme i arbeid ved egen hjelp. Langtidsledige vil være prioriterte til inntak på tiltak. Forløpsanalysene fra Frischsenteret viser at ordinære arbeidsmarkedstiltak har vært satt inn i forløp som startet med ledighet i underkant av 5 måneder (i gjennomsnitt) etter forløpsstart (Fevang mfl., 2004). Det vil si at tiltak i en del tilfeller settes inn før arbeidssøkerne blir langtidsledige. Dette kan bl.a. omfatte personer som faller inn under ungdomsgarantien. Frischsenterets analyser viser at tiltak ble satt inn i om lag 1/3 av forløpene som startet med ledighet, herav ordinære arbeidsmarkedstiltak i 31 pst. av forløpene og attføringstiltak i 2 pst., jf. tabell 7.7.

Tiltaksnivået varierer med ledighetens omfang. Men forholdet mellom bruttoledighet 16og personer på tiltak har også variert sterkt. 1992 og 1993 var år med høy ledighet. Personer på tiltak utgjorde om lag 30 pst. av bruttoledigheten. I 1997 utgjorde antall personer på tiltak om lag 24 pst. av brutto ledighet. I 2002, som kan sammenliknes med ledigheten i 1997, var omfanget av personer på tiltak vel 10 pst. I 2003 utgjorde personer på tiltak vel 13 pst. av brutto ledighet.

Sosialhjelpsmottakere kan også bli stilt overfor et aktivitetskrav, f.eks. registrering i Aetat eller arbeid i kommunal regi. I 2000 deltok 11 pst. av sosialhjelpsmottakerne på tiltak i regi av Aetat. Blant langtidsmottakerne gjaldt dette 30 pst. (St.meld. nr. 14 (2002-2003)). Kommunene har også tiltak i egen regi. Rapportering av slike tiltak går imidlertid for å være usikker. Det foreligger derfor ingen sikker oversikt over samlet tiltaksaktivitet blant sosialhjelpsmottakere. En undersøkelse av Vik-Mo og Nervik (1999) kan tyde på at opp mot halvparten av kommunene iverksetter egne arbeidsmarkedstiltak.

SSBs analyse av Aetats tiltaksbruk blant langtids sosialhjelpsmottakere i perioden 1992-1999 konkluderer med at arbeidsmarkedstiltak forekommer ganske ofte. 45 pst. ikke yrkesaktive med langvarig økonomisk sosialhjelp hadde deltatt i ett eller flere arbeidsmarkedstiltak i perioden. Lengden på sosialhjelpsperiodene mellom dem som hadde vært i tiltak og dem som ikke hadde vært i tiltak, var imidlertid ikke nevneverdig ulik. Dette er en gruppe ikke-yrkesaktive som i utgangspunktet var helt uten arbeids- eller næringsinntekt i løpet av periodene med sosialhjelp. Det kan derfor tyde på at en står overfor personer som vekslet mellom økonomisk sosialhjelp og tiltaksbruk (Dahl, 2003). Analysen viser imidlertid ikke overganger til andre tilstander for disse personene, men reiser spørsmål om en her står overfor en del personer med spesielle vansker med å komme i ordinært arbeid.

Både de ordinære arbeidsmarkedstiltakene og attføringstiltak har vært tilbudt sosialhjelpsmottakerne i perioden 1992-1999. I SSBs materiale (Dahl, 2003) deltok halvparten i ordinære arbeidsmarkedstiltak. Disse er gjennomgående yngre enn personer på attføring. Andelen førstegenerasjons innvandrere er høy i disse tiltakene. Dette er typiske grupper av arbeidssøkere uten rett til dagpenger. Frischsenterets analyse (Fevang mfl., 2004) viser at det i om lag 1/4 av forløpene som startet med sosialhjelp i perioden 1993-2000, ble iverksatt tiltak. Ordinære arbeidsmarkedstiltak ble satt inn i 17 pst. av forløpene, og attføringstiltak i 7 pst.

Det har, bl.a. fra kommunalt hold, vært hevdet at Aetat har vært restriktiv til å tilby tiltak til sosialhjelpsmottakere. Dataene ovenfor viser imidlertid at Aetat i løpet av 1990-tallet har hatt en ikke ubetydelig tiltaksinnsats overfor langvarige sosialhjelpsmottakere. Frischsenterets forløpsanalyser viser på den annen side at det kan gå lang tid før ordinære tiltak settes inn overfor sosialhjelpsmottakere. I snitt tok det mellom 15 og 16 måneder fra begynnelsen av forløp som startet med sosialhjelp, til ordinære arbeidsmarkedstiltak ble satt inn, mens det i gjennomsnitt tok 27 måneder før attføringstiltak ble satt inn, jf. tabell 7.7.

Kritikken mot Aetats innsats overfor sosialhjelpsmottakere har vært en del av bakgrunnen for ulike samarbeidsprosjekter mellom sosialtjenesten og Aetat. Slike prosjekter er nærmere omtalt i kap. 3. Det pågående prosjektet «Helhetlige, samordna tiltak» for langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp er et slikt prosjekt. Erfaringene fra dette omtales senere.

Attføringstiltak settes inn både overfor personer i et sykdomsløp, overfor sosialhjelpsmottakere, og overfor personer som starter et forløp med ledighet. Tabell 7.7viser bl.a. i hvilken grad attføringstiltak settes inn, når i tiltaksforløpet det skjer, og varigheten av tiltakene. Forløp som startet med et sykdomsproblem utgjorde det store flertall av forløpene som omfattet attføring, nesten 60 000. Dette utgjorde bare 4 pst. av alle de om lag 1,5 millioner forløp som startet med et sykdomsproblem. At andelen på attføring er så lav, har bl.a. sammenheng med det store antall forløp som ender med at brukerne kommer tilbake i arbeid etter sykmelding uten spesiell tiltaksinnsats. Overgangssannsynligheten til attføring øker med økt varighet i forløpet. Analysen viser imidlertid at mottakere av sykepenger som ikke kommer raskt tilbake til arbeid på egen hånd eller med bistand fra arbeidsgiver og trygdeetaten, men som trenger ytterligere avklaring av arbeidsevne og bistand for å komme tilbake i arbeid, kan bli gående svært lenge på sykepenger og rehabiliteringspenger før yrkesrettet attføring iverksettes.

Attføringstiltak ble iverksatt i 7 pst. av forløpene som startet med sosialhjelp. Attføringstiltak ble satt inn etter gjennomsnittlig to år og tre måneder etter forløpet startet. Det samme gjelder for brukerkarrierer som startet med ledighet. Jf. tabell 7.7.

Kunnskap om effekten av aktive tiltak - Faktorer som påvirker effekten av tiltak

Raaum, Røed og Torp (2002) har foretatt en bred gjennomgang av evalueringsforskning fra 1990-tallet vedrørende effekter av arbeidsmarkedstiltak. I sin gjennomgang viser forskerne til norske og nordiske undersøkelser som bekrefter positive effekter av arbeidsmarkedstiltak på jobbsannsynlighet. Undersøkelsene indikerer at effekten av tiltaksinnsatser varierer med en rekke faktorer: konjunkturer, tiltaksnivå, tidspunkt for iverksetting av tiltak, type tiltak og målgrupper. F.eks. har analyser vist at effekten av tiltak for jobbsannsynlighet blir høyere når tiltak settes inn tidlig i ledighetsforløpet. Jobbsannsynligheten øker etter 6 måneder og holder seg over en periode på minst 4 år. De viser også at kompetansetiltak kan bidra til å gi bedre jobber, og høyere inntekt. Tiltak som sikter mot å gi hjelp og støtte i jobbsøkeprosessen har jevnt over gode resultater, og samtidig lave kostnader. Ved analyser av målgruppene har de fleste studier vist at effekten er mindre god for ungdom.

I slike studier har forskerne konstruert kontrollgrupper på grunnlag av observerbare kjennetegn. Motivasjon, som er et uobserverbart kjennetegn, er en viktig faktor for å få innvilget attføringstiltak. Motivasjon antas også å være viktig for å lykkes med gjennomføring av tiltak og for å komme i arbeid. Prosjektet «Helhetlige, samordna tiltak» (tiltak.no) blir evaluert av Høgskolen i Oslo. Erfaringene fra dette og andre prosjekter viser at når etatene samarbeider systematisk med langvarige sosialhjelpsmottakere, er det mulig å få flere over på aktive tiltak bl.a. gjennom aktiv motivering, bruk av vilkår, og tilpassede tiltak.

Raaum, Røed og Torp refererer til svenske analyser av arbeidsmarkedspolitikken som på første del 1990-tallet har vist nedslående resultater. De nedslående resultatene knyttes til et meget høyt tiltaksnivå og dårlige konjunkturer, og de svenske forskerne har konkludert med at dette ikke representerte en effektiv arbeidsmarkedspolitikk.

Frischsenteret har med en ny metode 17og et stort datatilfang foretatt en ny analyse av effekten av arbeidsmarkedstiltak. De har sett både på overgangssannsynlighetene til jobb, og om tiltak forkorter ledighetsperiodene. Her konkluderes det med at tiltaksdeltakelse kan forkorte ledighetsperioden for noen, men ikke alle. De fleste framstår som mer effektive jobbsøkere etter tiltaksslutt. Noen får likevel forlenget sin totale ledighetsperiode fordi jobbsøkingen blir mindre effektiv mens tiltaket pågår. Deltakelse på kompetansetiltak gir mest positiv effekt for dem med minst utdanning. Det gjaldt særlig innvandrere. Dette ser forskerne som en bekreftelse på at tiltak virker best for dem som har identifiserbare huller i sin kompetanse. Det viste seg også at tiltaksdeltakelse gir mer positiv effekt under høykonjunkturer. Forskerne knytter dette til at de som er ledige under høykonjunkturer, er de som har de laveste jobbsjansene, og at tiltaksinnsats derfor gir best effekt for slike arbeidssøkere (Røed, 2003). En del av diskusjonen rundt effekten av arbeidsmarkedstiltak har vært knyttet til spørsmålet om Aetat «skummer fløten» ved å rekruttere til tiltak personer som i utgangspunktet har gode jobbsjanser. I denne analysen konkluderer forskerne med at det var indikasjoner på negativ uobservert seleksjon. Dvs. at de som deltok på tiltak gjennomgående hadde dårligere uobserverte jobbsjanser (hadde hatt lang ledighet i perioder med høy arbeidskraftetterspørsel) i forhold til dem som ikke deltok. Denne analysen bekrefter derfor ikke en hypotese om fløteskumming fra Aetats side.

Påvist resultat etter gjennomførte attføringstiltak varierer noe både etter hvilken metode man bruker for analysen, situasjonen på arbeidsmarkedet ved arbeidssøking, og tidspunkt for når evaluering foretas. Aetats meldekort for 2002 viste at 44 pst. av attføringsdeltakerne meldte at de avsluttet attføringen med overgang til arbeid. Andre analyser av utfall etter attføringsdeltakelse tyder på at det kan være en lavere andel som faktisk har fått en tilknytning til arbeidslivet av noe varighet.

SSB har foretatt en analyse av registrerte yrkeshemmede som gikk ut av attføringstiltak januar-juni, 2000 og 2001, og personer som ikke deltok i attføringstiltak, og evaluerte disse for overgang til arbeid i november samme år. Rundt 40 pst. av dem som hadde deltatt i tiltak, var i arbeid i november. Bare vel 20 pst. av dem som ikke hadde deltatt i tiltak, var i arbeid (Pedersen, T., 2002). En analyse fra Universitetet i Bergen, reiser imidlertid spørsmål ved effekten av utdanningstiltak for yrkeshemmede. Analysert i en økonometrisk modell fant forskerne ingen effekt av utdanningstiltak (Aakvik, 2003).

Frischsenterets analyser av forløp har resultater for utfall av attføring både umiddelbart etter avsluttet attføring, og utfall ett år etter avsluttet attføring. Tabell 7.8viser at 14 pst. av alle forløp med ulik forløpsstart gikk over i jobb etter avsluttet attføring. Andelen som går tilbake til jobb er høyest blant dem som har startet med et sykdomsproblem (16 pst.), og lavest blant dem som startet med sosialhjelp (6 pst). 12 pst. vurderes som klare for å søke arbeid, og er registrert med ledighet. Tabellen viser imidlertid at det er en betydelig grad av usikkerhet om videre forløp, jf. at nesten 40 pst. går tilbake til ny utredning. For mange er også utfallet etter endt attføring en ny runde med midlertidige stønader.

Tabell 7.8kan derfor indikere at det kan være uønskete rundganger i systemet. Frischsenteret har også sett på utfall etter hele attføringsprosessen, jf. tabell 7.9.

Tabell 7.9viser at 36 pst. av forløpene endte med overgang til arbeid, mens 25 pst. endte med å bli vurdert som aktuelle for arbeidsmarkedet og ble registrert med ledighet. 21 pst. endte med overgang til uførepensjon. Ikke overraskende gjaldt dette i størst grad forløp som startet med sykdomsproblem, og særlig forløp som startet med rehabilitering.

I en annen analyse (Nordberg og Røed, 2002) er det undersøkt i hvilken grad personer som hadde deltatt på yrkesrettet attføring mottok lønnsinntekt to år etter tiltaksslutt. Nærmere 40 pst. hadde ingen inntekt, mens noe over 30 pst. hadde en årlig inntekt over 100 000. Situasjonen var noe bedre for de yngste deltakerne.

Telemarksforsking har evaluert bruken av handlingsplaner og tiltakskjeding i Aetat, og finner at Aetat i utstrakt grad bruker tiltakskjeding overfor yrkeshemmede, og at dette skjer på en systematisk og målrettet måte. Forskerne finner ingen klar sammenheng mellom bruk av handlingsplaner og jobbsannsynlighet. De finner imidlertid en klar og positiv sammenheng mellom bruk av planlagte tiltakskjeder og jobbsannsynlighet for yrkeshemmede, selv om ikke alle kjeder synes å gi like gode resultater for tilbakeføring til arbeid (Møller mfl., 2003).

Trygdeetaten har foretatt en evaluering av aktiv sykmelding (RTV, 2003a). Evalueringen konkluderer med at personer med aktiv sykmelding har lengre fravær enn personer med vanlig sykmelding. Det er imidlertid ikke klarlagt om det lengre fraværet er en indikator på en alvorligere sykdomstilstand, eller om lengre fravær skyldes insentivvirkninger ved ordningen. Dermed er det også uklart om aktiv sykmelding reduserer risikoen for å bli ufør. Hvis lengre fravær er uttrykk for dårligere helse, konkluderes det med at en kan se en effekt av aktiv sykmelding i form av redusert risiko for å bli ufør. Hvis lengre fravær tolkes som et resultat av andre forhold enn sykdom, finner en ikke en sikker effekt på risikoen for å bli ufør.

Forskere ved Universitetet i Bergen har deltatt i evaluering av spesielt tilpassede tiltak overfor pasienter med ryggplager og smerter som viser positive effekter på reduksjon i sykedager og tilbakevending til arbeid (Aakvik mfl., 2003 og Haldorsen mfl., 2002).

En oppfølgingsundersøkelse av sosialhjelpsmottakere som har deltatt i forsøket med Servicekontor i Sagene bydel i Oslo der en driver et systematisk tiltaksarbeid overfor sosialhjelpsmottakere, viser til positive resultater når det gjelder å øke deltakernes inntekter (Rytter, 2004), jf. omtale i kap. 3.

Dahl og Lorentzen (2003) har foretatt en bred evaluering av sosialhjelpsmottakeres tiltaksdeltakelse. Samlet for hele gruppen ser det ut til at tiltaksdeltakelse ikke har hatt effekt for å komme i arbeid. En nærmere analyse av ulike undergrupper tyder imidlertid på at tiltaksdeltakelse kan ha effekt for en mellomgruppe, men liten eller ingen effekt for en gruppe med mest arbeidsrelaterte ressurser og en gruppe med mindre ressurser/større problemer. Disse konklusjonene synes å korrespondere med erfaringer fra pågående forsøksprosjekter om at det blant sosialhjelpsmottakerne er en gruppe hvor målet om ordinært arbeid er mindre realistisk (Innvær m.fl., 2003).

Jan Tore Pedersen har evaluert effekten av tiltaksbruk på kort og lang sikt overfor sosialhjelpsmottakere og rusmiddelmisbrukere, herunder personer som var kriminelt belastet. Evalueringen er foretatt for unge sosialhjelpsmottakere og rusmiddelmisbrukere som deltok i forsøk som startet i 1988/89. Pedersen konkluderer med at langtidseffektene av tiltaksinnsatsen er best for dem med de dårligste forutsetningene. Det gjelder også personer med rusmisbruk og kriminell erfaring. En viktig forutsetning synes å være at tiltakene er godt tilpasset brukeren (Pedersen, 1998).

Resultatene fra de ulike effektevalueringene av tiltaksinnsats overfor sosialhjelpsmottakere kan tyde på at det er vanskelig å trekke klare konklusjoner om effekten overfor deltakere med dårligst forutsetninger.

7.2.4 Oppsummering

Høy yrkesaktivitet og lav arbeidsledighet indikerer at en generelt har lykkes i arbeidsmarkeds- og sysselsettingspolitikken. Ledighetsnivået og bruk av dagpenger er lavt internasjonalt sett. Omfanget varierer med konjunkturene, men på et høyere nivå enn på 1980-tallet. Det store flertall av brukere som starter et stønadsforløp med ledighet eller et sykdomsproblem, kommer tilbake i arbeid. Også et stort flertall av langtidsledige kommer etter hvert tilbake i arbeid. Nærmere analyser av brukerforløp som startet med ledighet i perioden 1993-2000, viser imidlertid et betydelig omfang av langvarig registrering som arbeidsledig, noe som trolig har vært konjunkturbetinget. Utvalget vil samlet sett konkludere med at måloppnåelsen for arbeidsmarkedspolitikken i all hovedsak har vært god, men at måloppnåelsen for enkelte grupper, særlig innvandrere og eldre arbeidstakere har vært mindre god, noe som kan indikere et reformbehov.

Det er også grunn til å konkludere med at måloppnåelsen på arbeids- og velferdstjenestenes inntektssikring og omfordeling er god, selv om det er lommer av fattigdom. Den andre siden av dette er imidlertid at en betydelig andel personer i yrkesaktiv alder befinner seg på ulike stønadsordninger. Dette reflekterer at måloppnåelsen generelt for arbeidssøkere med funksjonshemminger, og sykdomsrelaterte og sosiale arbeidshindre ikke har vært så god som ønskelig. Til en hver tid er over 700 000 18personer midlertidig borte fra arbeidet eller mer varig utenfor arbeidslivet på grunn av problemer knyttet til sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer, og mottar stønader fra det offentlige. Disse fordeler seg på de ulike stønadsordningene med om lag

• 301 000 på uførepensjon

• 137 000 på sykepenger

• 89 000 på dagpenger

• 61 000 på rehabiliteringspenger

• 58 000 på attføringspenger

• 57 000 på økonomisk sosialhjelp 19

• 10 000 på individstønad ved tiltaksdeltakelse

Det vil si at det står om lag 3 personer i arbeid bak hver som forsørges på dagpenger/individstønad, sykdomsrelaterte ytelser og økonomisk sosialhjelp.

De sykdomsrelaterte ordningene har økt i 20-årsperioden fra 1980 og øker forsatt. Sykefravær og bruk av sykepenger varierer med konjunkturene på den måten at bruken øker under høykonjunktur. Bruk av økonomisk sosialhjelp varierer også med konjunkturene, og går ned under høykonjunktur. Antallet sosialhjelpsmottakere har stabilisert seg på 2000-tallet, men med et betydelig omfang uten noen yrkesaktivitet som mottar økonomisk sosialhjelp over lang tid. Utvalget konkluderer derfor med at måloppnåelsen når det gjelder å redusere omfang av langvarig trygdemottak og lange sosialhjelpsforløp, har vært betydelig dårligere enn måloppnåelsen i arbeidsmarkedspolitikken. En del av det langvarige trygdeforbruket kan forklares med demografiske endringer. Det høye nivået på omfanget av uførepensjonering er likevel særlig alvorlig, fordi ordningen i praksis setter personer (lang)varig, utenfor arbeidslivet. Analysene viser at etatene i stor utstrekning bruker tilgjengelige ordninger særlig for personer under 50 år for å bidra til tilbakeføring til arbeid og motvirke utførepensjonering, men uten å lykkes fullt ut. Tidsbegrenset uførestønad vil signalisere at stønad til livsopphold ved uførhet ikke er en varig ordning. Det vil imidlertid ta tid før en kan vurdere om ordningen bidrar til å redusere eller stabilisere tilgangen til uførepensjonering.

Analyser av stønadsforløp viser at et flertall går ut av ordningene innen 6 måneder. Det er likevel betydelige andeler som har langvarige stønadskarrierer, med sammensatte stønadsforløp. Langvarige og sammensatte stønadsforløp er særlig omfattende blant sosialtjenestens brukere. Blant brukere med lange forløp øker risikoen for overgang til uførepensjon. Lange sykdomsforløp har tre ganger så høy risiko som andre for å ende med uførepensjon. Et betydelig omfang av personer i yrkesaktiv alder som mottar langvarige ytelser, gir derfor grunnlag for bekymring.

Ved mottak av alle midlertidige stønadsordninger stilles det mer eller mindre strenge vilkår til aktivitet med sikte på at stønadsmottakeren skal bli frisk, komme i arbeid, bli selvhjulpen. For mottakere av sykepenger skal oppfølgings- og aktiverende tiltak settes inn tidlig i forløpet. For arbeidssøkere settes aktive rehabiliterings- og arbeidsmarkedstiltak fortrinnsvis inn overfor langtidsmottakere. Det viser seg imidlertid at det kan ta svært lang tid i et stønadsforløp før attføringstiltak settes inn. Dette gjelder uavhengig av hvordan stønadsforløpet starter, men gjelder særlig for forløp som starter med sosialhjelp. Dette kan tyde på at innelåsing på stønader kan være et like alvorlig eller vel så alvorlig problem som rundganger i systemet.

Gjennomgangen av kunnskap om bruk av aktive tiltak viser at aktive tiltak virker for å få arbeidsledige, yrkeshemmede og sosialhjelpsmottakere tilbake i arbeid, men at det er viktig at tiltakene brukes målrettet og i rett tid. For en del kan det likevel se ut som attføringen kan virke som en ekstra sløyfe i et forløp som likevel ender med uførepensjon.

Flere forhold, både på individnivå og institusjonsnivå, kan bidra til lange og sammensatte stønadskarrierer og sen tiltaksinnsats. En årsak kan være at noen individer er mer syke, og at det derfor er vanskelig å finne løsninger for å føre disse tilbake til arbeid. Analysene og erfaringer fra pågående forsøksprosjekter tyder også på at arbeid kan være urealistisk som et kortsiktig mål for en del av de langvarige sosialhjelpsmottakerne. I den grad arbeidsmarkedet ikke vil ta i mot dem, og andre ordninger ikke er tilgjengelige, kan de bli gående på langvarig sosialhjelp. Andre årsaker kan ligge i lov og regelverk, f.eks. at det ikke har vært stilt klare krav til om og når aktive tiltak skal settes inn, eller til varighetsbestemmelser. Loven stiller krav om bestemte sykdomsdiagnoser som gjør at enkelte med uklare diagnoser blir gående lenge på og mellom ulike ytelser. Tiltak som settes inn, kan være utilstrekkelige for at personer med ulike problemer kan oppnå tilstrekkelig arbeidsevne til å komme i arbeid. Det har ikke vært utvalgets mandat å gå i dybden på disse spørsmålene. En del av disse spørsmålene er jevnlig oppe til vurdering. Utvalget ser det som naturlig at det arbeides videre med slike spørsmål.

7.3 En brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning

Utgangspunktet for utvalget er at brukerretting er «å la behovene til den enkelte bruker og brukergrupper i større grad styre både hvilke tjenester som gis, og hvordan de gis». God brukerretting omfatter en rekke forhold som spenner fra å møte brukeren med høflighet til å ivareta rettssikkerhet og personvern. Et brukerrettet tjenestetilbud betyr at tiltak i størst mulig grad tilpasses den enkelte, og at brukerens erfaringer og synspunkter trekkes inn i saksbehandlingen. Utvalgets bruk av begrepet «brukerretting» omfatter også brukermedvirkning. Utvalget har foretatt en grundig drøfting av brukerretting i kap. 6.

Brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen omfatter først og fremst enkeltindivider som er i kontakt med forvaltningen fordi de skal ha, eller kan være interessert i å motta, ytelser eller tjenester. Forvaltningen har også andre brukere, som arbeidsgivere, helsepersonell, transportører etc. I dette delkapitlet drøfter utvalget brukerretting overfor enkeltindiver, og muligheten til å måle om en oppnår målet om brukerretting. Utvalget ser først på brukernes syn på etatene i relasjon til dagens organisering, deretter på omfanget av brukere som forholder seg til én eller flere etater, og rundgangen mellom etatene. Utvalget vil se spesielt på brukere av flere etater og rundganger mellom tjenestene for å vurdere behovet for samordning. Men utvalget ser ikke bare på slike brukere. Tjenestene har også et stort flertall brukere som bare trenger å forholde seg til én etat, og som skal ivaretas på en god måte.

7.3.1 Tilbakemelding fra brukerne

Om muligheter for å måle grad av brukerretting

Etter utvalgets vurdering er brukerretting ikke et isolert mål, men har utgangspunkt i andre mål, og er et virkemiddel som kan gi bedre effekt på måloppnåelse for andre mål. Brukerretting har likevel en verdi i seg selv. Brukerretting betyr imidlertid ikke at brukeren til en hver tid får det som hun eller han ønsker. Arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken bygger på en samfunnskontrakt som er politisk bestemt, og som gjelder for alle innbyggere uavhengig av om de selv ønsker å gå inn i den. Arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken innbærer plikter og rettigheter for den enkelte og for samfunnet. NOU 2001:22 «Fra bruker til borger» problematiserer dette. Her argumenteres det for at «dersom hele befolkningen kun definerte seg som brukere i forhold til staten, ville staten gå i oppløsning, fordi hele befolkningen stiller krav uten at noen tar et ansvar for fellesskapet».

Brukerretting er et sammensatt begrep som i stor grad vil være basert på kvalitative og til dels subjektive vurderinger. I hvilken grad en når målet om en brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning er derfor vanskelig å måle. Brukerundersøkelser synes å være det verktøyet som først og fremst er brukt for å få bakgrunn for å mene noe om graden av måloppnåelse. Gjennom slike undersøkelser søker en å måle befolkningens og enkelte brukergruppers grad av tilfredshet/misnøye med ulike velferdstjenester. Undersøkelsene kan derfor oppfattes som en indikator på god/dårlig brukerretting. Slike undersøkelser fanger imidlertid ikke opp alle sider ved brukerrettingen. F.eks. kan et negativt eller positivt syn på tjenesten være farget av om brukerne har fått gjennomslag for det de oppfatter som rettmessige krav eller ikke. Det endelige resultatet av saksbehandlingen vil imidlertid avhenge av flere forhold enn god/dårlig brukerretting, f.eks. om brukerne oppfyller vilkår for ytelsene. De fleste brukerundersøkelser fanger heller ikke opp om brukerne oppfatter de forholdene som måles, som viktige eller mindre viktige. Videre teller alle brukere likt, og storforbrukeres synspunkter og behov for tjenester er ikke spesielt ivaretatt i de store, brede brukerundersøkelsene. Resultatene av brukerundersøkelsene vil derfor bare være en grov indikator for måloppnåelsen. Slike generelle undersøkelser vil trolig også gi en usikker indikasjon på hvor bra eller dårlig tilbudet er, fordi det er grunn til å anta at brukernes forventninger til tilbudet øker med økt omfang og kvalitet på tilbudet. Undersøkelser utført spesielt for hver etat, fanger opp mer spesifikke forhold, og kan derfor også gi mer konkrete anvisninger for bedre brukerretting.

Foretatte brukerundersøkelser har bare vært rettet mot hver enkelt tjeneste hver for seg. Det finnes derfor ikke noen undersøkelser som fanger opp helheten i arbeids- og velferdsforvaltningen, og ev. misnøye med etatene som helhet og mangel på samordning.

Videre i dette avsnittet vil utvalget gjennomgå det mest sentrale datamaterialet for tilbakemeldinger fra brukerne, samt etatenes rapportering om brukerretting med utgangspunkt i omtalen i kap. 3.

Dokumentasjon av brukernes syn på og erfaringer med etatene

Utvalgets dokumentasjon om brukernes syn og erfaringer omfatter rapportering fra brukerorganisasjoner og utvalgets referansegruppe, Norsk Gallups nasjonale standardiserte befolknings- og brukerundersøkelser, separate studier, og annen dokumentasjon, herunder informasjon om klager og anker. Det er ulikt hvor mye som finnes av separate studier og annen dokumentasjon om de enkelte etater.

Mange brukergrupper har brukerorganisasjoner som målbærer deres syn overfor Storting og regjering. De klassiske brukerne av én etat er i mindre grad organisert i brukerorganisasjoner, og deres syn kommer derfor i liten grad fram direkte overfor Storting og regjering. Disse gruppenes syn reflekteres imidlertid i Gallups befolkningsundersøkelser, i etatenes egne undersøkelser, og gjennom andre kilder som omtales nedenfor.

Tilbakemelding fra brukerorganisasjoner og fra utvalgets referansegruppe

Tidligere tilbakemeldinger fra brukerorganisasjonene generelt, har i store trekk vært knyttet til kapasitet, tilgjengelighet, samhandling mellom brukere og saksbehandlere, stønadsordninger, og mangel på helhet i tilbudene. Brukerorganisasjonene har i sine tilbakemeldinger i mindre grad trukket inn betydningen for brukerrettingen av organisering og ansvars- og oppgavedeling. Undersøkelser har vist at når brukerorganisasjonene har konkretisert sine ønsker, har det ofte handlet om bedre informasjon, kortere saksbehandlingstid, bedre tilgjengelighet til saksbehandlere, lettere tilgjengelige tjenester, mer individuell behandling og fleksibilitet, og helhet i tjenestetilbudet.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikapforbund (NHF), Velferdsalliansen, og Den Norske Kreftforening (DNK) ga skriftlige uttalelser til Stortingets sosialkomité ved komiteens åpne høring 4.3.2003 i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 14 (2002-2003). Alle organisasjonene stilte seg i all hovedsak positive til reformens intensjon, men hadde merknader både til forslag til organisering 20og til innretting av tilbudet. Det var samstemt ønske om én dør. NHF ønsket én felles etat, Velferdsalliansen ønsket en statlig etat, og DNK mente at brukerrettingen ville bli bedre dersom sosialtjenesten var inkludert i en ny etat. Organisasjonene var i stor grad opptatt av innholdet i tjenestene. NHF ga uttrykk for at tjenestetilbudet burde vært utredet før spørsmålet om organisering, og at det måtte sikres tilstrekkelige ressurser og kvalitet i tjenestene. Velferdsalliansen uttrykte et klart ønske om en statlig rettighetsfestet normert sosialhjelp, rett til å motta uførepensjon ned til 20 pst. uføregrad, rett til individuell plan for brukerne av alle etatene, og virkemidler som kunne virke til å inkludere, motivere og ansvarliggjøre. Ut over innholdet i tjenestene trakk NHF fram behovet for høy etisk bevissthet hos saksbehandlerne. FFO var opptatt av at saksbehandlere må fungere som døråpnere, bedre kompetanse, at den beste kompetansen må tilbys i førstelinjen, utfordringene ved IKT, personvern, kostnadene ved reformen, og et sosialkontor i hver kommune. FFO, NHF og Velferdsalliansen ga uttrykk for at fokus på arbeid ikke måtte føre til at personer som ikke kunne arbeide, ikke ville bli sikret et godt tilbud. Organisasjonene la også vekt på brukermedvirkning. DNK var særlig opptatt av ivaretakelsen av de mest sårbare gruppene og familieperspektivet, økonomisk veiledning, en helhetlig tenking om kompetanseheving, og samarbeid med andre aktører, særlig spesialisthelsetjenesten.

Andre organisasjoner - Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Norsk Tjenestemannslag (NTL), Norsk Kommuneforbund (NKF), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Norsk Helse- og Sosiallederlag (NHSL) og Kommunenes Sentralforbund (KS) - ga også skriftlige kommentarer i forbindelse med høringen. Også disse støttet intensjonene om førstelinjen og én dør. NHO støttet den framlagte modellen med en jobbetat, mens de øvrige organisasjonene stilte seg mer kritiske. NTL og NKF var kritiske til at sysselsettings- og arbeidsmarkedsproblematikken ble trukket vekk fra det kollektive ansvarsområdet, og knyttet opp mot trygd og sosiale tjenester. FO problematiserte forholdet mellom det statlige og kommunale tjenestenivået, og stilte seg tvilende til om det framlagte forslaget godt nok ville ivareta sosialtjenestens langtidsbrukere, og at et felles kontaktpunkt derfor måtte være et lavterskeltilbud. NHSL ønsket en statlig etat som kunne ivareta all inntektssikring. KS ønsket at kommunene måtte få en rolle som likeverdig partner, samt at det var behov for en gjennomgripende samordning som også omfattet overordnede styringsledd.

Ut over synspunktene på en organisatorisk modell ga NHO uttrykk for et ønske om en sosialpolitikk som fungerer som en del av arbeidsmarkedspolitikken, samt at samordningen måtte bidra til styrket innsats knyttet til et mer inkluderende arbeidsliv. NTL, NKF, FO og NHSL var opptatt av behovet for å få en analyse av reelle omstillingskostnader. FO ønsket sterkere rettighetsfesting og statlig finansiering av økonomisk sosialhjelp, et godt tjenestetilbud i alle kommuner, rett til tiltak, lavterskeltiltak, og høy, relevant kompetanse nær brukerne. NHSL var opptatt av å sikre kompetanse knyttet til kontakt med næringslivet, og en ny arbeids- og velferdsforvaltnings samhandling med helsevesenet.

Som ledd i sin utredning har utvalget høsten 2003 stilt spørsmål til utvalgets referansegruppe, som brukerorganisasjonene deltar i, om forhold av spesiell relevans for utvalgets arbeid. Organisasjonene ble bedt om å besvare spørsmål om styrker og svakheter ved dagens organisering, de viktigste krav en ny organisering må ivareta, hvilke funksjoner som bør utføres i en samordnet førstelinje/ett lokalt kontaktpunkt, hvilke argumenter det burde legges særlig vekt på i valget mellom ulike organisasjonsmodeller, og hvilke hovedoppgaver som burde legges til henholdsvis kommune og stat.

De samlete tilbakemeldingene fra referansegruppen peker først og fremst på uheldige konsekvenser av ansvars- og oppgavedelingen mellom etatene, i det de fleste av tilbakemeldingene tok opp manglende samordning og kasteballproblemer som hovedproblem med dagens organisering. Det pekes også på at brukerne i tillegg til overganger mellom etater, opplever det som problematisk med stadig skifte av saksbehandlere innad i etatene, særlig i trygdeetaten, ved overgang mellom ulike ordninger.

I svarene på spørsmål om krav som bør stilles til en ny arbeids- og velferdsforvaltning, samler referansegruppen seg primært om: én felles dør, styrket tverrfaglig samarbeid, hensyn til at ulike brukere har ulike behov, at brukeren stilles i sentrum, og styrket kompetanse. Kortere saksbehandlingstid, bedre kvalitet, mer tid til rådgiving og oppfølging, og egen kontaktperson/hovedsaksbehandler er også krav som stilles av flere. Bedre brukerretting av stønadsordningene, og godt nivå på ytelsene nevnes av enkelte, samt ønsket om nasjonal/statlig finansiering av alle ytelser.

Brukerorganisasjonenes syn sammenfaller i stor grad med synet til de øvrige organisasjoner i referansegruppen. De fleste brukerorganisasjonene signaliserer at utilstrekkelig samarbeid og samordning, et for spesialisert system, og et system som skaper kasteballer er svakheter som kjennetegner dagens system. Som svakheter ved dagens organisering peker enkelte også på ulike kulturer, uoversiktlighet, mangel på helhet i tilbud og ytelser, mangel på individuelle planer, at brukerne må fortelle sin historie flere ganger til mange saksbehandlere, og at organiseringen gir rom for kostnadsovervelting. På spørsmål om krav til en ny forvaltning, viktige argumenter for valg av modell, og viktige funksjoner i en samordnet førstelinje samler mange seg om at brukeren må stilles i sentrum, og ønsket om en fast saksbehandler som følger opp brukeren. Andre viktige krav som nevnes, er styrket tverrfaglig samarbeid, ivaretakelse av rettssikkerhet, styrket kompetanse som både bør være bred og tverrfaglig men med opprettholdelse av god spesialistkompetanse, bedre tilgang til tiltaksressurser, bedre kapasitet til oppfølging, og kortere saksbehandlingstid.

Referansegruppen har også fått anledning til å komme med synspunkter på utvalgets rapportutkast. Blant dem som benyttet denne anledningen, har enkelte lagt vekt på at en reorganisering må ivareta et helhetlig perspektiv som innebærer å gi tilbud ut over ytelser og bistand til å komme i arbeid, samt å sikre hjelp til å handtere dagliglivets utfordringer og annen bistand for til brukere som står utenfor arbeidslivet, eller ikke er aktuelle for arbeid på kort sikt. Flere legger vekt på legenes rolle og behovet for samarbeid for å få til aktive løsninger. Enkelte understreker ønsket om lokal plassering av et førstelinjekontor nær bruker, slik at det kan samspille med bruker og brukers omgivelser, samt at beslutninger bør fattes lokalt.

Det stilles også spørsmål ved effektiviseringspotensialet i en ev. omorganisering. Noen stiller spørsmål ved om kostnadseffektivisering kan skje uten at det svekker brukerservicen og formålseffektiviteten, og det advares mot en organisering som kan føre til nye svakheter. Det stilles spørsmålstegn ved kostnadene tatt i betraktning at en begrenset del av brukerne trenger tjenester fra flere tjenester samtidig. Arbeidsgiversiden gir uttrykk for at hensynet til arbeidsgivere som brukere må ivaretas, at arbeidslivet trenger en effektiv arbeidsformidling og et klart fokus på arbeidslinjen. Det påpekes også behov for samordning av organisasjonenes ledd over lokalt nivå.

Flere legger vekt på at organisering av etatene ikke alene kan anses som årsak til problemene i og mellom dagens arbeids- og velferdsforvaltning, og at et organisatorisk grep derfor vil være ett av flere tiltak som kan bidra til bedre måloppnåelse.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) har valgt å stå utenfor referansegruppen, men ønsket å gi separate innspill til utvalget. Organisasjonen nedsatte en egen arbeidsgruppe for dette arbeidet. Arbeidsgruppen har hatt kontakt med utvalgets sekretariat. FFO ga 9.1.2004 et foreløpig innspill til utvalget der FFO ber utvalget legge vekt på at økt fokus på arbeid ikke skal medføre et dårligere tjenestetilbud til brukere som ikke kan komme i arbeid, at saksbehandlere må bli døråpnere, ønsket om økt kompetanse og at den beste kompetansen tilbys i førstelinjen, at personvernet ikke svekkes, utfordringene ved et IKT-system i en ny forvaltning, og fokus på at utfordringene i omstillingsperioden ikke går ut over brukerne.

FFOs endelige innspill (14. juni 2004) legger til grunn at dagens forvaltning kan organiseres på en mer hensiktsmessig måte. FFO tar utgangspunkt i arbeidslinjen og er opptatt av funksjonshemmedes muligheter for deltakelse i arbeidslivet, men er samtidig bekymret for at tiltak for å komme i arbeid skal prioriteres framfor øvrige velferdstjenester. FFOs mål for en reformert velferdsforvaltning er at forvaltningen må være tilgjengelig, helhetlig, med god kvalitet og fravær av kasteballsproblematikk. Brukermedvirkning bør være en integrert del av forvaltningen, og de ansattes og brukernes kompetanse må stå i sentrum. FFO ønsker seg også en «fadderordning» for brukere med sammensatte behov. FFO ser for seg at en fadder kan være en person utenfor forvaltningen. Videre uttrykker FFO et ønske om en velferdsutdanning på høgskolenivå, studie- og kompetansepermisjoner for ansatte, samt et nasjonalt kompetansesenter for velferd.

Norsk Gallups nasjonale befolknings- og brukerundersøkelse

Brukernes grad av tilfredshet/misnøye som framkommer i Norsk Gallups nasjonale standardiserte befolknings- og brukerundersøkelse varierer mellom tjenestene, og holder seg relativt stabil over tid. Norsk Gallups undersøkelse fra 2000 viste at det blant de tre etatenes brukere var en større andel av trygdeetatens brukere som var fornøyd med servicen, mens Aetat og sosialtjenesten hadde færre brukere som var tilfredse. I Gallupundersøkelsen kom Aetat og sosialtjenesten ut med under 50 pst. fornøyde brukere. Norsk Gallups undersøkelse i 2003 endrer ikke hovedbildet av brukertilfredsheten, verken når det gjelder nivå, eller forholdet mellom etatene (Hind, 2003).

Trygdeetaten

Norsk Gallups delundersøkelse i 2002 av brukernes tilfredshet med trygdeetaten konkluderer med at 3 av 4 brukere er fornøyd med trygdeetaten. En annen evaluering foretatt i 2002 viste at brukertilfredsheten økte med aktiv brukermedvirkning. Trygdeetatens brukere er mest fornøyde med personalets evne til kommunikasjon, serviceinnstilling, faglige dyktighet og saksbehandlingsresultat. De var minst fornøyde med saksbehandlingstid og informasjon. 21

Anker til Trygderetten kan gi en indikasjon på forhold brukerne ikke er fornøyde med. Trygderetten mottok i 2003 nesten 6 000 saker. Av disse var vel 50 pst. anker vedrørende uførepensjon (Trygderetten, 2004). Yrkesskade/yrkessykdom, ytelser under medisinsk rehabilitering og grunn- og hjelpestønad som trygdeetaten har ansvar for, er også områder med et betydelig antall anker, vel 1/4 av innkomne anker til Trygderetten.

De fleste som anker, er ikke fornøyd med resultatet av saksbehandlingen, ønsker et annet resultat, og benytter foreliggende muligheter til klage og anke. Trygderetten økte sine omgjøringer til gunst for den ankende part i nærmere 24 pst. i uføresaker (23 pst. for alle saker). Mangel på gjennomført hensiktsmessig attføring er en av trygdeetatens viktigste årsaker til avslag på søknad om uførepensjon (RTV, 2003c). Trygderettens omgjøring i mange uførepensjonssaker viser at retten i et betydelig antall tilfeller er uenig med trygdeetatens vurdering av at ytterligere attføring må forsøkes før uførepensjon kan tilstås. I følge trygderettens formann 22skyldes omgjøringene i stor grad at trygdeetaten har avslått på grunnlag av «firkantede» retningslinjer i rundskrivs form uten å ha foretatt den individuelle vurdering som loven legger opp til i slike tilfeller. En del av omgjøringene på dette området vil omfatte tilfeller hvor Aetat har gitt uttrykk for at det ikke finnes muligheter for ytterligere attføring, men hvor trygdeetaten likevel mener at folketrygdlovens vilkår om ytterligere attføring eller behandling ikke er oppfylt. I slike tilfeller er det grunn til å anta at den ankende part vil kunne oppleve seg som en «kasteball» og stille seg noe uforstående til avslaget.

Trygdeetatens rapportering om arbeid med brukerretting de siste årene hatt sterkt fokus på aktiv brukermedvirkning (framskaffing av informasjon i egen sak, og brukermedvirkning på systemnivå), serviceerklæringer og korte svartider. Det er også klart at arbeidet faktisk har ført til reduksjon av svartidene på flere stønadsområder. Trygdeetatens saksbehandlere trekker fram at brukerinvolveringen har bidratt til å få ned saksbehandlingstiden. Trygdeetaten selv legger vekt på at arbeid på ett område, har ført til forbedringer på andre områder, særlig at prosessene i arbeidet med serviceerklæringer førte både til nivåheving i etaten, og til forbedring i etatens tilgjengelighet. Trygdeetaten legger også vekt på bruk av teknologiske løsninger for å gi brukene lettere tilgjengelig informasjon.

Aetat

Norsk Gallups delundersøkelse av Aetat i 2003 viste at nesten 70 pst. av de individuelle brukerne er generelt fornøyd med Aetats service. Her kan man spore en økning fra 2001. 3/4 er fornøyd med å bli møtt med respekt, og nesten 80 pst. er fornøyd med å bli møtt med vennlighet.

Aetats brukerundersøkelse blant arbeidsgivere 2003 viser at det fortsatt er høy grad av tilfredshet med Aetat blant arbeidsgivere som benytter etatens tjenester. 79 pst. av arbeidsgiverne er fornøyde med den totale servicen fra Aetat. Tilfredsheten har holdt seg stabil fra 2002 til 2003, etter en liten nedgang i tilfredshet fra 2001 til 2002. Det er også høy tilfredshet med Aetats kapasitet til å ta i mot rekrutteringsoppdrag (80 pst.) og med oppfølging av oppdrag innen avtalte frister (81 pst.) 23.

I en felles nordisk undersøkelse sommeren 1998 (Raaum m.fl., 2002) ble personer som nylig hadde vært ledige, intervjuet om sitt syn på arbeidsmarkedstiltak. Undersøkelsen viste stor grad av tilfredshet blant norske deltakere på tiltak. Mellom 65 og 80 pst. av deltakerne mente at tiltaksdeltakelse hadde positiv effekt på deres jobbmulighet 24. Undersøkelser blant brukere på ulike attføringstiltak viser også ofte stor grad av tilfredshet (Helle, 2001).

Aetats brukere av dagpenger og attføringsytelser- og tjenester kan også klage til etaten og anke til Trygderetten. Aetat mottar i underkant av 4 000 klager pr. år. Klagene handler i 20 pst. av tilfellene om attføringsytelser, og 70 pst. om dagpenger. De største gruppene av klager i forbindelse med dagpenger, er klager over avslag, forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall. I 2003 mottok Trygderetten om lag 230 anker fra Aetats brukere. Av disse var litt under 2/3 anker på attføring. Klager/anker på attføring antas hovedsakelig å dreie seg om avslag og vurdering av om attføring er hensiktmessig og nødvendig. Aetats saksbehandlere har også svært vide skjønnsmessig rammer når det gjelder å fatte avgjørelser om type attføringstiltak og varigheten på disse. En skal derfor ikke se bort fra at klager/anker på avslag om attføring også kan være knyttet til mangel på tillit om likebehandling.

Aetats arbeid med brukermedvirkning bygger på lang erfaring med aktiv brukermedvirkning på individnivå. Dette omfatter både at arbeidssøkere forutsettes å framskaffe informasjon i egen sak, og at yrkeshemmede medvirker i å utarbeide handlingsplaner. I følge Aetat er brukernes medvirkning i å utforme handlingsplaner et viktig premiss for at verktøyet skal fungere. Aetat har lenge brukt internettbaserte løsninger for å bedre informasjon, service og tilgjengelighet for brukerne, f.eks. nettsiden «aetat.no». Elektroniske meldekort er av nyere dato. Bruk av serviceerklæringer og brukermedvirkning på systemnivå er også av nyere dato i Aetat. Serviceerklæringer brukes for å tydeliggjøre etatens forpliktelse overfor den enkelte, og sikre informasjon om rettigheter og plikter. Etter Aetats vurdering bidrar brukermedvirkning, forenkling og bruk av teknologi til bedre oversikt for brukerne, og til at etatens ressurser kan settes inn overfor ledige med særlig behov.

Sosialtjenesten

Norsk Gallups undersøkelse av brukernes tilfredshet med sosialkontoret viser at brukerne er mest fornøyde med personalets evne til kommunikasjon, tilgjengelighet og serviceinnstilling. De var minst fornøyde med saksbehandlingstiden, forutsigbarhet under saksbehandlingen og med informasjonen som ble gitt. Brukerne i de minste kommunene er mest tilfredse. Oslo kommune gjennomførte i 2003 en egen undersøkelse blant sosialtjenestens brukere i alle bydeler. Brukerne var mest fornøyde med de ansattes tilgjengelighet og pålitelighet, og minst fornøyde med opplevd brukermedvirkning og resultat for brukerne (Brottveitt mfl. 2003).

En egen undersøkelse utført for utvalget 25, viser at relativt få gjennomfører systematiske brukerundersøkelser (13 prosent), mens nærmere 1 av 3 gjennomfører tidvise, men ikke systematiske undersøkelser.

I en bok skrevet som ledd i Sosialdepartementets handlingsplan for kompetanseheving i sosialtjenesten, viser Terum (2003) til at det er utført få separate studier som søker å fange opp brukernes opplevelser og erfaringer med sosialhjelpen. På bakgrunn av den dokumentasjonen som finnes, tar Terum opp en rekke temaer som kan knyttes til sosialhjelpsmottakernes holdning til og misnøye med sosialtjenesten. Han viser til undersøkelser i befolkningen som påviser at det å søke økonomisk sosialhjelp oppleves som prestisjetap hos alle grupper i samfunnet, og at dette knyttes til en sterk norm om å klare seg selv. En undersøkelse blant mottakere av økonomisk sosialhjelp viste også at halvparten ikke ønsket at andre skulle få vite at de mottok slik hjelp. En dybdestudie fra Underlid (2004) 26ved Høgskolen i Bergen av 25 langtids sosialhjelpsmottakere bekrefter langt på vei Terums konklusjoner. Informantene til Underlid føler skyld og skam fordi de ikke kan klare seg uten økonomisk hjelp fra det offentlige. De mener at de blir negativt vurdert, og kvier seg for å oppsøke tjenesten fordi de opplever seg dårlig behandlet.

Også for sosialtjenesten kan klager være en kilde til kunnskap om hva brukerne er lite fornøyde med. Undersøkelser har imidlertid vist at det er få kommuner som systematisk benytter klager som grunnlag for å utvikle tjenestene (Brandtzæg og Møller, 2004). Den formelle klageadgangen på økonomisk sosialhjelp innebærer at klager først sendes til sosialkontoret, deretter til fylkesmannen hvis sosialkontoret ikke etterkommer klagen. I 2001 mottok fylkesmennene i underkant av 5 000 klager på vedtak etter sosialtjenestelovens kap. 5 om økonomisk stønad. Fylkesmannen stadfestet 82 pst. av de påklagde vedtakene, omgjorde 9 pst. og sendte tilbake 8 pst. Den viktigste årsak til omgjøringen var at vedtaket var åpenbart urimelig, mens feil i saksbehandlingen var viktigste årsak til tilbakesending. For begge typer beslutninger fra fylkesmannen gjaldt at 1/4 av tilfellene omfattet feil lovanvendelse.

Utvalget vil imidlertid bemerke at andelen klager i forhold til antall saker er liten, og andel omgjøringer enda mindre. Dette kan illustreres med Oslo kommune som eksempel. I 2003 fattet Oslo kommune om lag 148 000 vedtak innen sosialkontortjenesten, dvs. vedtak som ikke omfatter pleie- og omsorgssektoren. Av disse ble bare 830 (om lag 1/2 pst.) klaget inn til fylkesmannen. 671 ble stadfestet, mens 159 (i overkant av 1 promille) ble endret.

Oslo kommune har, for å bedre brukernes rettssikkerhet, opprettet et Helse- og sosialombud som gir gratis juridisk bistand. Ombudet er imidlertid ikke en del av det formelle klagesystemet, men mottar også henvendelser som uttrykker klager over behandling. Oslo kommune opplyser at kommunen informerer og systematisk henviser brukere til ombudet for å sikre at de blir godt ivaretatt. Årsmelding for 2002 fra Helse- og sosialombudet viser at tallet på henvendelser om økonomisk sosialhjelp er dominerende, og økende. Henvendelsene omfatter både saksbehandlingen (avslag og utmåling av hjelp) og den individuelle behandlingen av brukeren. Henvendelser om avslag på ytelse/hjelp er dominerende og øker fra år til år. Også henvendelser om ulike sider ved vedtaket, f.eks. begrunnelse, skriftlighet og saksbehandlingen generelt, øker sterkt i følge ombudets årsmelding.

Sosialtjenestens arbeid med brukerretting er, på grunnlag av fordelingen på over 400 kommuner, ikke enkel å få oversikt over. Utvalget har imidlertid mottatt innspill fra Kommunenes Sentralforbund (KS) om sider ved kommunenes/sosialtjenestens arbeid med brukerretting.

KS har, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, etablert effektivitetsnettverk med deltakelse av 200 kommuner i løpet av 2002-2003, og med tilbud til 50 nye i 2004, jf. også omtale i kap. 3. 170 000 innbyggere har deltatt i brukerundersøkelser for å kartlegge kvalitet, produktivitet og tilgjengelighet i tjenestene. Formålet med nettverkene er å bidra til effektivitetsutvikling og forbedring av kommunens tjenester, inklusive sosialtjenesten. Innenfor rammen av arbeidet med nettverket er det gjennomført et prosjekt for å utvikle en metode for spørreundersøkelse til kartlegging av sosialtjenesten. Sosialkontorer har deltatt i nettverk. Det foreligger en rapport fra første fase i prosjektet i to effektivitetsnettverk (9 bydeler) i Oslo kommune. Det er foretatt brukerundersøkelser som har hatt en god svarprosent. Brukerne av kontorer i nettverk i Oslo ytre by er jevnt over mer fornøyde enn brukerne i nettverket i indre by. Gjennomgående er brukerne i begge nettverkene minst fornøyde med samordning og brukermedvirkning. Det er også etablert en egen internettside «bedrekommune.no» der kommunene kan legge inn resultater på indikatorer for kvalitet og brukersynspunkter. Her kan kommuner og befolkningen generelt få informasjon om egen kommune og sammenlikne med andre.

KS har også iverksatt, eller medvirket til iverksetting av, andre prosjekter for å utvikle brukerretting, men uten at disse synes å ha vært rettet direkte mot sosialkontortjenesten. Slike prosjekter omfatter f.eks. utvikling og erfaring med bruk av individuelle planer, serviceerklæringer og brukergarantier. Et prosjekt for å utvikle brukergarantier ble startet høsten 2002 med seks kommuner, med utprøving av garantier på ulike tjenesteområder i 2003, og med sluttrapportering våren 2004. En kan imidlertid anta at erfaringer fra slike utviklingsarbeider kan ha overføringsverdi til arbeidet i sosialkontortjenesten.

7.3.2 Brukere som får tjenester fra én eller flere etater

Arbeids- og velferdsforvaltningen har et meget stort antall individuelle brukere 27. Trygdeetaten har det langt største antallet brukere med 2,1 millioner, Aetat har 400 000 og sosialtjenesten (sosialhjelpen) har i underkant av 130 000 brukere 28. Disse brukerne omtales nærmere i kap. 3.

Aetats brukere fordeler seg med om lag 300 000 som er ordinære arbeidssøkere og 100 000 som er yrkeshemmede arbeidssøkere. I tillegg benyttes Aetats tjenester, i særlig grad tjenester under aetat.no og selvbetjeningstilbud i etatens jobbsentre, av et stort antall personer som ikke er registrert som arbeidssøkere.

Blant trygdeetatens brukere er det et betydelig antall som får flere ulike tjenester. Ser en derfor på brukerne av de enkelte tjenestene, finner en mer enn 1,2 millioner brukere av helserefusjoner 29, over 1 million brukere av familiestønader (barnetrygd, kontantstøtte etc.), om lag 700 000 brukere av alders- og etterlattepensjoner (inkludert AFP), om lag 500 000 brukere av sykdomsrelaterte stønader, og om lag 400 000 brukere av andre ordninger (grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler etc.).

En stor del av etatenes brukere benytter seg av enkeltstående tjenester, f.eks. helserefusjoner, eller har stønader og tjenester i greie løp. Mange av dem som skal i arbeid, kommer tilbake uten spesiell innsats fra etatene. Utvalget har allerede i kap. 7.2 dokumentert at halvparten av etatenes brukere kommer tilbake i arbeid innen et halvt år, og at et betydelig omfang av mottak av ytelser og tjenester i de dokumenterte brukerforløpene foregår i bare én etat.

Noen trenger imidlertid ytelser, tjenester og samhandling med etatene over tid, og med flere etater. I analysen av brukere som forholder seg til én eller flere etater, har utvalget måttet foreta noen avgrensinger. Utvalget ser det å få flere i arbeid og færre på trygd/sosialhjelp som hovedutfordringen for en ny arbeids- og velferdsforvaltning, og har derfor hatt fokus på dette også når utvalget drøfter problemstillinger knyttet til brukerretting.

Brukere som trenger ulike ytelser og tjenester fra flere etater, og deres angivelige rundganger mellom etatene har stått i sentrum for argumentasjonen om behovet for en reform. Målet om en brukerrettet arbeids- og velferdsetat gjelder imidlertid alle brukere. Det er utvalgets syn at alle brukere av ytelser og tjenester som i dag gis av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten skal få gode tjenester innenfor en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning, enten de er mottakere av alderspensjoner, helserefusjoner og familierelaterte ytelser og tjenester i trygdeetaten, eller ulike andre tjenester i trygdeetaten og sosialtjenesten som er knyttet til å gi brukere et bedre liv og en bedre hverdag. Disse brukerne skal ivaretas på en hensiktsmessig og god måte i en ev. reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning.

Utvalget har ikke vurdert spesielle utfordringer knyttet til brukere av alderspensjoner, trygdeetatens familierelaterte ytelser og tjenester, og helserefusjoner. Selv om det skjer endringer og påtenkte reformer på enkelte av disse områdene, har utvalget på bakgrunn av sin vurdering av utfordringene framover, ikke sett at disse områdene innebærer hovedutfordringer som skulle tilsi behovet for en organisatorisk reform som utvalget er bedt om å utrede. Utvalget kartlegger derfor ikke spesielt brukere av disse ytelsene/tjenestene fra trygdeetaten for å drøfte og vurdere om de har et spesielt samordningsbehov. Utvalget ser imidlertid at Pensjonskommisjonens forslag kan medføre at en framtidig pensjonsordning kan skape andre utfordringer og grenseflater. F.eks. vil større grad av fleksibel pensjonsalder kunne stille større krav til rådgiving knyttet til spørsmål om avgang/ikke avgang fra yrkeslivet. Utvalget har heller ikke kartlagt brukere av sosialtjenestens pleie- og omsorgstjenester med sikte på å drøfte spesielle samordningsbehov for disse brukerne. Bakgrunnen er, som nevnt, at utvalget har fokus på det utvalget oppfatter som et hovedspørsmål i vurderingen av reformbehovet, dvs. spørsmål om behov for samordning av ytelser og tjenester som brukere trenger for å komme i arbeid. Utvalget legger imidlertid en bred forståelse av arbeidslinjen til grunn, noe som innebærer at brukere som ikke kan komme i arbeid, også skal ivaretas i arbeids- og velferdsforvaltningen. Tilbud av tjenester som kan bidra til mestring og en bedre hverdag, må derfor også ivaretas i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning, og det nødvendige samarbeid med pleie- og omsorgssektoren må ivaretas på en god måte.

Eventuell bruk av tjenester utenfor de tre etatene, f.eks. helse, utdanning eller annet, holdes også utenfor i drøftingen av sambruk av og rundganger mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten.

For å vurdere behovet for en organisasjonsreform i lys av hovedutfordringen om å få flere i arbeid og færre på trygd, er det ønskelig å få en oversikt over omfanget av ulike grupper som bruker relevante ytelser og tjenester, og prøve å fastslå omfanget av rundganger mellom etatene. Det hadde også vært ønskelig å få et anslag over ressurser som etatene bruker til behandlingen av slike saker, men utvalget har ikke klart å få slike anslag.

Utvalget ser imidlertid ikke all bruk av flere etater som spesielt problematisk for brukerne, eller spesielt ressurskrevende for etatene. At en bruker på et tilfeldig tidspunkt fra mer enn én etat mottar ytelser/tjenester som ikke har noen spesiell sammenheng med hverandre, og hvor bistanden ikke krever spesiell samordning, gjør vedkommende ikke uten videre til en flerbruker i den sammenhengen utvalget drøfter. Etter utvalgets vurdering har en sykmeldt arbeidstaker eller en arbeidsledig som samtidig mottar helserefusjon, tjenester ifm. bidragsfastsettelse, kontantstøtte eller barnetrygd ikke et spesielt samordningsbehov som skulle tilsi en omfattende omorganisering. Utvalget har derfor ikke lagt vekt på å dokumentere denne type flerbruk, selv om det kunne være hensiktsmessig for den enkelte å ha én inngangsdør for flere tjenester, uten at det foreligger et spesielt samordningsbehov.

Når utvalget ser på flerbrukere, vil utvalget heller ikke se om brukerne er registrert i en eller flere etater innenfor et kort tidsrom, men se på forløp over lengre tid, og se særlig på brukere som over tid mottar kjeder av stønader og tjenester som har sammenheng med hverandre, særlig med tanke å motvirke utstøting fra arbeidslivet og rekruttering/tilbakevending til arbeid.

Utvalget regner med at de som kommer raskt tilbake, bare i liten grad trenger å forholde seg til flere etater. I kap. 7.2 ble det imidlertid dokumenterte at også en del stønadskarrierer over et halvt år i stor grad bare forholdt seg til én etat. Utvalget har derfor en antakelse om at en del av den langvarige énetatsbruken innebærer at brukerne ikke har fått de tjenester fra andre etater som de burde hatt, eller at brukerne blir innelåst på en stønad og ikke har fått tjenester på tidlig tidspunkt, slik at de kommer seg ut av stønadskarrierene.

Utvalget har også en antakelse om at en del sambruk av ytelser og tjenester fra flere etater kan være uttrykk for at tjenesteapparatet ikke er satt opp på en måte som er brukerrettet og organisasjonsmessig effektivt, jf. kap. 7.4. Slik sambruk kan også i sin mest omfattende form, være et uttrykk for uhensiktsmessige rundganger i systemet, jf. drøftinger senere i 7.3.3.

I dette delkapitlet ser utvalget nærmere på individuelle brukere i yrkesaktiv alder som bruker ulike ytelser og tjenester som forvaltes av henholdsvis Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, og som får stønader og tjenester fra én etat og fra mer enn én etat over noe tid. Analysene omfatter bruk av økonomisk sosialhjelp, dagpenger, arbeidsmarkedstiltak for ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere, registrering som helt arbeidsledig, sykepenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon. Hensikten er å vurdere omfanget av felles bruk av flere etater, som grunnlag for å vurdere spørsmålet om samordningsbehov mellom arbeids- og velferdsforvaltningene.

Utvalget benytter fortrinnsvis forløpsstudien fra Frischsenteret (Fevang mfl., 2004) til å belyse de problemstillingene som reises. Når det gjelder omfanget av brukere som bruker én eller flere etater, kan data si noe om den samlete bruk av én, to eller flere tjenester, og overganger mellom dem. Utvalget har begrenset tilgang til data som kan belyse om slike overganger er uhensiktsmessige eller problematiske.

Brukere som forholder seg til én etat

Det langt største antallet og andelen av brukere som er registrert i Aetat, trygdeetaten eller sosialtjenesten, enten som ordinære eller yrkeshemmede arbeidssøkere, med sykdomsrelaterte ytelser eller med økonomisk sosialhjelp, forholder seg bare til én etat.

Tabell 7.10viser variasjoner i énetats- og fleretatsbruk over tid i forløpene. Nesten 85 pst. av alle forløp foregår i bare én etat. I forløp som har vart i 6 måneder foregår 66 pst. av forløpene i én etat, mens i forløp som varer 2 år eller lengre er denne andelen halvert. Tabellen indikerer at korte forløp i svært mange tilfeller er greie og i liten grad involverer flere etater.

Utvalget ser følgende som relativt klare grupper av enetatsbrukere av Aetat, trygdeetaten, sosialtjenesten:

• Ordinære arbeidssøkere som kommer i arbeid på egenhånd, eller med arbeidsrelevant bistand kun fra Aetat. De kan ha kortvarige/tilfeldige stønader fra andre f.eks. supplerende sosialhjelp 30men uten at dette krever spesiell samordning for at vedkommende skal kunne komme i arbeid. Enkelte arbeidsledige vil kunne motta sykepenger for sykdomstilstander som ikke krever ekstra bistand for å komme tilbake til arbeid. I utvalgets statistikk vil disse framstå som brukere av Aetat og trygdeetaten. Utvalget anser imidlertid ikke dette som en type tyngende sambruk som i seg selv skulle tilsi et organisatorisk reformbehov.

• Mottakere av sykepenger og rehabiliteringspenger som, etter mottak av ytelser og behandling, kommer tilbake i arbeid på egenhånd eller med bistand kun fra trygdeetaten. Her kan det også være tilfeller av supplerende sosialhjelp, ev. kortvarig formidlingsbistand fra Aetat. Det siste tilfellet vil i utvalgets statistikk framtre som sambruk av Aetat og trygdeetaten. Utvalget ser imidlertid ikke slik sambruk i seg selv som så tyngende at det skulle tilsi et organisatorisk reformbehov.

• Sosialhjelpsmottakere som supplerer arbeidsinntekt med sosialhjelp. Her kan det ligge grensetilfeller, avhengig av om det er personer som kan/bør søke mer arbeid/annet arbeid for å øke sin inntekt. Disse er ikke inne i utvalgets analyser.

• Sosialtjenestens mottakere av økonomisk råd og veiledning uten bistand fra andre etater.

• Sosialtjenestens mottakere av bostøtte, engangsstønad for å etablere et nytt hjem, og stønader av mer akutt/tilfeldig karakter som nødhjelp, sosiallån, og/eller andre tilfeldige stønader/tjenester 31som ikke krever spesiell samordning med stønader og tjenester fra Aetat eller trygdeetaten.

I tillegg kommer trygdeetatens brukere av

• alderspensjon (Utvalget anser ikke ev. behov for supplerende økonomisk sosialhjelp til alderspensjonister for å utgjøre et organisatorisk reformbehov.)

• barnetrygd, kontantstøtte og tjenester i forbindelse med bidragsfastsettelse

• helserefusjoner til enkeltpersoner, samt behandlere og transportører

Både Aetat og trygdeetaten har i tillegg også arbeidsgivere som brukere, jf. formidling av arbeidssøkere og IA-avtalen omtalt i kap. 3. Dette går utvalget ikke nærmere inn på her. Utvalget kommer tilbake til arbeidsgivere som del av etatenes omgivelser i kap. 7.4.

Frischsenteret har kartlagt utfall for brukerne i et avgrenset antall forløp med énetatsbruk og aktuelle kombinasjoner av fleretatsbruk. Forløpene en har sett på, startet i årene 1993 og 1994, varte mer enn 12 måneder og ble fulgt i inntil 5 år. Brukerne i forløpene er under 60 år. 62 pst. av alle forløpene ender med jobb. 87 pst. av forløp som involverer kun Aetat, ender med jobb, mens i forløp som involverer bare trygdeetaten, ender 46 pst. med jobb og 45 pst. med uførepensjon. Ingen andre forløp har så høy overgang til uførepensjon. Forløp med bare sosialkontor har den laveste andelen som ender med jobb (om lag 1 av 4), mens hele 1 av 4 fortsatt er i registeret fem år etter forløpsstart, jf. tabell 7.11.

Brukere som forholder seg til flere etater

Tabell 7.10viser at andelen brukere som må forholde seg til flere etater, varierer mellom etatene og øker med lengden av forløpene. 2 av 3 forløp som har vart to år eller lengre, involverer mer enn én etat. En betydelig andel, 40 pst., involverer trygdeetaten og Aetat. Om lag 13 pst. omfatter Aetat og sosialtjenesten, og ytterligere 13 pst. omfatter alle tre etatene. Kombinasjonen av tjenester/ytelser fra trygdekontor og sosialkontor forekommer i liten grad (vel 1 pst.) (Fevang mfl., 2004). Dataene gir ikke et fullstendig bilde av sambruk mellom trygd/sosialkontor da de ikke fanger opp ev. sambruk med sosialkontoret pga. annen bistand enn sosialhjelp. Tabell 7.10indikerer at langvarige forløp som involverer tre etater kan være problematiske. Utvalget vil imidlertid peke på at forløp som omfatter alle tre etater, har et lite omfang. Blant de 2,43 millioner forløpene i perioden 1993-2000 utgjorde forløp med tre etater involvert under 2 pst., vel 41 000 forløp.

Utfallene varierer mellom ulike brukergrupper, og brukere av flere etater har noe forskjellige utfall i forhold til brukere av bare én etat. Tabell 7.11viser at forløp som kombinerer trygdeetaten og sosialtjenesten i 27 pst. av tilfellene ender med uførepensjon, mot 12 pst. for alle forløpene, og mot bare 1 pst. av forløpene som kombinerer Aetat og sosialkontor. Utfallene blir noe mer vellykket mht. å komme i arbeid der Aetat er inne, enn forløp som involverer bare trygdeetaten eller sosialtjenesten. Forløp som kombinerer Aetat/trygdekontor og Aetat/sosialkontor kommer ut med hhv. 57 og 53 pst. i jobb. Brukere i forløp som involverer alle tre etatene har åpenbart de største problemene med å få et utfall på sine stønadskarrierer. 36 pst. av forløpene ble avsluttet med jobb. Men etter fem år var fortsatt 52 pst. i registeret.

Utvalget vil peke på at det, i tiden etter 2000, som analysen ikke fanger opp, er foretatt endringer bl.a. i ansvaret for vurdering av attføring og endringer i andre deler av trygdelovgivingen, som tidligere nevnt i kap. 7. Disse endringene fører ikke nødvendigvis til reduksjon i omfanget av bruk av begge de to statlige etatene, men kan bidra til at det kan bli enklere for den enkelte å forholde seg til de to etatene. Endringene kan trolig bidra til å redusere antallet overganger, motvirke lange stønadskarrierer, og at brukerne går lenge før aktive tiltak settes inn. Resultatene av disse endringene har utvalget ennå ikke noen dokumentasjon for.

Det er ulike behov og sammensetting av behov som gjør at brukere i dagens organisering må forholde seg til flere av arbeids- og velferdsforvaltningene. Økt vekt på et helhetlig perspektiv i rehabiliteringen, jf. kap. 3, med rett til individuell plan som er nedfelt i lov om helsetjenester og lov om sosiale tjenester, stiller også økte krav til samordning av tjenestene. Nedenfor nevnes noen hovedgrupper som må forholde seg til flere tjenester:

• Personer uten arbeid som mottar økonomisk sosialhjelp og som trenger bistand fra trygdeetaten eller Aetat for rehabilitering eller overgang til arbeid.

• Personer med et sykdomsproblem som mottar bistand fra trygdeetaten, og som trenger ytterligere bistand fra Aetat for å komme i arbeid, ev. også bistand fra sosialtjenesten.

• Ordinære eller yrkeshemmede arbeidssøkere som trenger (ytterligere) bistand fra trygdeetaten for å komme i arbeid, eller fordi sykdom er et for stort hinder for å komme i arbeid.

• Personer blant gruppene ovenfor, eller andre, som trenger sammensatt bistand for å fungere i hverdagen/fritiden.

• Personer som trenger inntektssikring - f.eks. personer som mottar en trygdeytelse, men har behov for supplerende sosialhjelp. Dette omfatter personer både i og utenfor arbeidsstyrken, f.eks. pensjonister.

Tabell 7.3til 7.5 er basert på forløpsanalyser der bruk av supplerende økonomisk sosialhjelp er holdt utenfor. Utvalget har ønsket å få et klarest mulig bilde av de ulike tilstandene som er hovedårsaker til at de ulike tjenestene brukes. Utvalget antar at bruk av supplerende sosialhjelp er et spørsmål om nivået på ytelsene. For å få belyst bruk av supplerende sosialhjelp har Frischsenteret, i en separat analyse, sett på hvor store andeler innenfor ulike brukertilstander som har mottatt økonomisk sosialhjelp som en supplerende ytelse. Slike ytelser forekommer innenfor alle brukertilstander. Bruken er som en kunne vente, mest omfattende blant arbeidsledige uten dagpenger (22 pst.) og minst omfattende blant mottakere av sykepenger (1 pst.), mens 3 pst. av de ledige med dagpenger mottar supplerende sosialhjelp. Blant øvrige grupper er det til en hver tid mellom 5 og 10 pst. som mottar supplerende sosialhjelp. Bruken øker imidlertid med økende forløp. I forløp som har vart lengre enn 6 måneder, er det hele 1 av 3 ledige uten rett til dagpenger som mottar supplerende sosialhjelp (Fevang mfl., 2004).

Utvalget kjenner ikke til undersøkelser som kan belyse om det er mange brukere som ikke får tjenester fra flere etater som de trenger eller har krav på. Tabell 7.11viser imidlertid at betydelige andeler ikke har fått noe utfall i form av arbeid eller uførepensjon fem år etter forløpsstart, men fortsatt befinner seg i registrene. Dette gjelder særlig forløp som involverer sosialtjenesten, men også til en viss grad forløp som kombinerer Aetat og trygdeetaten.

Også erfaringer fra andre hold tyder på at det forekommer tilfeller av brukere som burde fått tjenester fra flere. Mens sosialkontorene stiller krav om registrering på arbeidskontoret for søkere uten arbeid, synes det ikke å være en tilsvarende oppmerksomhet rettet mot helseforhold. Studier har vist at brukere som mottar økonomisk sosialhjelp i liten grad har kontakt med lege (Møller og Bergsgard, 2002). En studie av Underlid (2004) bekrefter mangelfull kontakt med helsetjenesten, mens slik kontakt er en forutsetning for å få utredet trygderettigheter. Tabell 7.10viser en meget begrenset forekomst av forløp med kombinasjon av trygd- og sosialtjeneste. Erfaringer fra forsøkene med «Helhetlige, samordna tiltak» (tiltak.no) viste at mange forsøksdeltakere fra sosialkontoret hadde trygderettigheter som tidligere ikke hadde vært utredet (Innvær mfl., 2003). Utvalget har imidlertid ikke hatt anledning til å få fram et eget materiale for å belyse spørsmålet om det er mange brukere som burde fått tjenester fra flere, men som ikke får dette.

7.3.3 Brukernes rundgang mellom etatene

Brukernes rundgang mellom etater er framholdt som en viktig svakhet ved dagens arbeids- og velferdssystem. Slike rundgangstilfeller omtales ofte som «kasteballer». Det vil være ulike typer av overganger mellom etater, og det vil variere hvor problematisk det er for brukerne å ha flere etater som de kan eller må henvende seg til. Noen overganger kan gå greitt, mens andre blir mer problematiske, særlig der det viser seg vanskelig å få en helhetlig og god løsning som brukeren sier seg fornøyd med. Dette kan gi opphav til rundganger som brukerne opplever som tyngende, og som medfører betydelig ressursbruk fra etatenes side. Utvalget definerer slike tilfeller som «saker som sendes fram og tilbake mellom etatene flere ganger uten at en finner fram til gode og hensiktsmessige løsninger for den enkelte».

Nærmere om rundganger

Studier som prøver å påvise omfanget av rundganger/«kasteballer» er begrensede. Fenomenet er heller ikke enkelt å undersøke. F.eks. er ikke alle fram- og tilbakesendinger mellom trygdeetaten og Aetat nødvendigvis et uttrykk for at brukerne er «kasteballer» i den forstand at en ikke finner en hensiktsmessig løsning for brukeren. Oversending mellom trygdeetaten og Aetat har opphav i den lovbestemte arbeidsdelingen mellom etatene, og i lovverket som sier at det er et vilkår for rett til uførepensjon at hensiktsmessig behandling og attføring skal være gjennomgått. De to etatene har laget et felles rundskriv som foreskriver forhåndskontakt i vanskelige saker, for på denne måten å unngå eller redusere tilfeller der brukere unødvendig sendes mellom etatene. Erfaring har vist at denne rutinen faktisk har redusert unødvendig fram-og-tilbake-sending.

Forhåndskontakt skal sikre at saken er tilstrekkelig opplyst, og åpner for forhåndsdrøftinger før en sak besluttes overført. Dette bidrar til dialog mellom saksbehandlerne i de to etatene og til en gjensidig forståelse av muligheter og begrensninger i etatenes tjenestetilbud. Felles forståelse av virkemidler, muligheter og begrensninger er også vesentlig for å kunne gi søkerne relevant informasjon til rett tid. Beslutningene om hvilke saker som skal overføres, er samtidig i stor grad regulert gjennom vilkårene i loven. Dette er særlig tilfelle etter at praktisering av attføringskravene i uførelovgivningen ble innskjerpet.

En lovendring i 2004 som overfører hele vedtaksmyndigheten for attføring til Aetat, tar også sikte på å skape en klarere ansvarsdeling mellom etatene, og gjøre overgangen enklere for bruker.

Likevel kan en se at saksbehandlingen kan ende opp med at noen brukere vurderes som for friske for uførepensjon og for syke for arbeid. Det er ofte disse som kan gå i rundganger mellom etatene, til dels over tid, uten at en finner løsninger for vedkommende. Det kan også være slike brukere som benytter adgangen til klage og anke. Like gjerne som ulik vurdering og mangel på samordning mellom etatene, kan slike resultater også skyldes lovverket selv, manglende tilgang på relevante tiltak, og forhold utenfor trygdeetatens og Aetats kontroll, f.eks. arbeidslivet og helsetjenesten.

Forholdet mellom sosialtjenesten og de statlige etatene er ikke så klart lovregulert som forholdet mellom trygdeetaten og Aetat når det gjelder de sykdomsrelaterte ordningene. Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse, og sosialhjelpsmottakerne mangler ofte klare krav på rettighetsbestemte ytelser og tjenester fra de statlige etatene. Videre finner vi ulik finansiering av ytelser og tiltak (henholdsvis kommunal og statlig), mangel på klar ansvarsplassering av lavterskel- og rehabiliteringstiltak som ikke følger av lov om helsetjenester, og manglende samordning mellom sosialkontoret og andre kommunale tjenester som bolig og barnehage, som i mange tilfeller er forutsetninger for å komme i og forbli i arbeid. Utvalget har ikke data for rundganger mellom kommunale tiltak. Forsøksprosjektet med Saupstad sosialtjeneste (2001) i Saupstad bydel, Trondheim, har gitt eksempler på rundganger både mellom kommunale og mellom kommunale og statlige ordninger. Deres eksempler illustrerer langvarige og omfattende brukerkarrierer med behov for sammensatt kommunal bistand og statlig bistand, særlig for innvandrere og for personer med rus- og adferdsproblemer.

Utvalget skisserer et par eksempler på uheldige rundganger:

Eksempel 1:

En person blir sykemeldt og får sykepenger fra trygdekontoret. Brukeren er fortsatt sykmeldt etter ett år og kan gå over på medisinsk rehabilitering. Denne ytelsen får brukeren også gjennom trygdekontoret, men med en ny intern saksbehandler. Etter et år med rehabilitering blir det besluttet at brukeren skal prøve yrkesrettet attføring. Dermed blir hun overført til Aetat og får en ny saksbehandler der. Forsøket på attføring mislykkes og brukeren skal søke om uføretrygd. Hun blir da overført tilbake til trygdekontoret hvor hun møter enda en ny saksbehandler som har uføretrygd som sitt område. Søknaden blir ikke behandlet før Aetat har oversendt saken til trygdekontoret. Dersom brukeren i denne perioden står uten annen inntekt, går turen til sosialkontoret. Brukeren må i heldigste fall forholde seg til minst fem saksbehandlere. Informasjonen som blir gitt er ofte lite samordnet. Lang saksbehandlingstid og dårlig samordning, samt mange personer å forholde seg til, gjør en slik prosess svært vanskelig for brukeren.

Eksempel 2:

En ung kvinne sier opp jobben under et svangerskap, og blir sosialklient i påvente av overgangsstønad. Kvinnen får en rekke stønader, men klarer ikke å planlegge sin økonomi med overgangsstønad, bostønad, barnetrygd og barnebidrag, får ikke hjelp til dette, og mister sin bolig pga. ubetalt husleie. Det blir klart for sosialtjenesten at hun også har rusproblemer. Barnevernet kommer inn i bildet, og overtar omsorgen for hennes to barn. Selv trenger hun sosialhjelp, og må registrere seg hos Aetat, men får ikke jobb. Hun trenger rusrehabilitering, men vil ikke på institusjon. Hun har tidligere hatt bopel i alle kommunens hybelhus som hun har mistet pga. rus og bråk, og får ikke ny bolig der. Står nå uten bolig, utdanning og arbeid, søker om rehabilitering, men får avslag, sammen med beskjed om at hun ikke fyller vilkårene for yrkesrettet attføring. I en god periode får hun en ettårig yrkesrettet opplæring som hun fullfører, men får ikke jobb, pga. alder og mangel på yrkeserfaring, og faller tilbake til sosialhjelp. I løpet av en 20-årsperiode har hun vært avhengig av økonomisk sosialhjelp og andre kommunale tjenester i store deler av perioden. Sosialkontoret har fattet 94 vedtak og 20 saksbehandlere har vært inne i saken.

Mangel på klare lovreguleringer, mangel på et helhetlig spekter eller helhetlig samordning av tiltak som sosialhjelpsmottakere trenger, og mer eller mindre bevisst interesse av kostnadsovervelting mellom etatene, kan gi opphav til rundganger i skjæringsfeltet mellom sosialtjenesten og de statlige etatene. Som vist i kap. 3, har samarbeid og samordning blitt sett som en mulighet for å redusere rundgang og mangel på relevant innsats overfor slike brukere. Personvernbestemmelser setter imidlertid grenser for hvor langt det er mulig å samordne innenfor dagens ordning. Dette omtales senere i kap. 7.

Omfang av rundgang

Forløpstudien fra Frischsenteret (Fevang mfl., 2004) illustrerer på ulike måter et potensial for rundganger. Risikoen for rundganger vil trolig også øke når forløpets varighet øker. Tabell 7.4viser at det i langvarige forløp som starter med ulike problemer, er mellom 20 og 50 pst. der andre etater er involvert. Tabell 7.10viser omfang av fleretatsbruk, der 1 av 3 forløp lengre enn to år involverte mer enn én tjeneste, og om lag 13 pst. involverte alle tre tjenestene. Tabell 7.8viser overganger umiddelbart etter avsluttet attføring. Nesten 70 pst. vender tilbake til andre midlertidige sykdomsrelaterte tilstander, herav går nesten 40 pst. tilbake til ny utredning og 16 pst. til rehabiliteringspenger.

Attføringsprosessen slutter derfor ikke alltid etter en runde med gjennomført attføringstiltak. Noen går gjennom flere ytelser og tiltak. RTVs undersøkelse av personer som hadde fått innvilget uførepensjon i 2001 viste at hele 40 pst. av de nye uførepensjonistene hadde hatt så kompliserte forløp mot uførepensjon at de ikke lot seg beskrive i kategorier som omfattet to tilfeller av hver av de midlertidige sykdomsrelaterte ytelsene, jf. tabell 7.5. Denne undersøkelsen omfattet ikke bruk av økonomisk sosialhjelp eller ordinære arbeidsmarkedstiltak.

En studie som har prøvd å beregne andel kasteballer blant et utvalg på 315 studerte saker i trygd- og Aetat, anslo dette til å gjelde om lag 10 pst. av brukerne (Ford, 2000). Analysen er gjort på data fra 1997 og 1998.

Frischsenteret har i en tidligere studie sett på data for personer som i perioden 1995-1999 er registrert med attføringspenger i ventetid før attføring (Nordberg og Westlie, 2004), dvs. et vedtak om overføring fra trygdeetaten. Dette omfattet 53 100 personer. Med unntak av et par prosent som aldri dukket opp i Aetats register, var 90 pst. kun oppført med ett «ventetidsvedtak». 7,5 pst. var registrert med flere vedtak. Dette tyder på at disse har vært henvist fra trygdeetaten til Aetat mer enn én gang. Av disse var 4 100 registrert med to vedtak og bare 270 med tre vedtak.

I sin gjennomgang av foreliggende kunnskap om samarbeidet mellom de tre arbeids- og velferdsetatene konkluderte Telemarksforsking med at rundgangsproblemet på 2000-tallet var redusert i forhold til situasjonen på 1990-tallet på grunn av bedret samarbeid. Forskerne konkluderer med at venting synes å være et større problem enn rundganger (Møller og Bergsgard, 2002).

For å belyse overganger i forbindelse med attføring, har Frischsenteret sett nærmere på overganger til og fra utredning for yrkesrettet attføring. En har sett på status i måneden før påbegynt utredning, og måneden etter avsluttet utredning. Om lag 73 pst. av dem som utredes for yrkesrettet attføring, starter opp et attføringsløp. De øvrige går tilbake som mottakere av sykdomsrelaterte ytelser, sosialhjelp, eller blir registrert som ledige (Fevang mfl., 2004).

For å utfylle bildet av hvor belastende bruk av flere etater kan være for brukerne, og gi et bilde av rundganger mellom etatene, har Frischsenteret sett på omfanget av overganger mellom etatene i forløp som startet i årene 1993 og 1994, jf. tabell 7.12.

Tabell 7.12viser at de korteste forløpene (inntil 6-12 måneder) har et ubetydelig antall overganger mellom ordninger/etater. Når brukerne kommer opp i varigheter på mellom 2 og 3 år kommer de opp i om lag 2 overganger i gjennomsnitt pr. forløp. Forløp som starter med sosialhjelp har klart det mest omfattende omfang av overganger. Ved varigheter på mellom to og tre år har de i gjennomsnitt over 4 overganger pr. forløp, og 5 overganger ved over tre års varighet. Dataene viser også at forløp med 3 overganger eller mer har dobbelt så lang gjennomsnittlig varighet (48 måneder) som forløp med færre overganger.

Et gjennomsnitt får ikke fram at det kan være enkelte som har langt flere overganger, og som kan oppfatte dette som problematisk. Dette vil særlig kunne være tilfellet for forløp som starter med sosialhjelp, og som ved tre års varighet har et gjennomsnittlig antall overganger som er vel 11/2 gang høyere enn forløp som starter i de statlige etatene. Samlet sett vurderer utvalget at et gjennomsnitt på 3 overganger mellom etater i løpet av en periode på over 3 år, slik tilfellet er for forløp som starter i de statlige etatene, ikke kan sees som et betydelig rundgangsproblem. Sett i lys av den betydelige årlige tilstrømmingen til uførepensjon, ser utvalget det heller som et spørsmål om flere av disse brukerne, særlig dem som starter med et helseproblem, burde hatt flere overganger.

7.3.4 Oppsummering

Utvalget vil peke på at det er vanskelig å måle måloppnåelse for brukerretting. Verktøy som brukes til dette, er i all hovedsak brukerundersøkelser, utført på oppdrag fra arbeids- og velferdsforvaltningen, eller undersøkelser i egen regi. Brukernes grad av tilfredshet og misnøye som kommer til uttrykk i slike undersøkelser, kan kun brukes som en grov indikasjon på i hvilken grad det arbeides brukerrettet.

Brukerundersøkelser omfatter ikke direkte tilbakemelding på helheten i arbeids- og velferdstjenestene. Etter utvalgets vurdering er det mange sider ved brukernes misnøye og ønsker som avdekkes i undersøkelsene og tilbakemeldingene, som er lite avhengig av organiseringen av forholdet mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, men mer avhengig av hvordan det daglige arbeidet er organisert. Det kan gjelde tilgjengelighet til saksbehandler, saksbehandlingstid og hvordan brukerne blir møtt. Det bør være en selvfølge for en hver organisasjon å møte brukerne på en høflig og respektfull måte.

Resultater fra delundersøkelser av trygdeetaten og Aetat kan tyde på at etatenes bestrebelser for brukerretting har gitt noen flere fornøyde brukere, selv om en ut fra Norsk Gallups store nasjonale befolknings- og brukerundersøkelse ikke kan se klare spor etter etatenes bestrebelser fra år til år. Aetats egne brukerundersøkelser har også vist at brukere som trenger mer bistand fra Aetat, er mer fornøyd med servicen enn ordinære arbeidssøkere, og at brukerne er mer fornøyd med informasjon om dagpenger og attføringspenger enn med informasjon om stillinger og utdanningsmuligheter. Dette indikerer at generell brukertilfredshet varierer med omfanget av bistand som mottas.

Blant forhold det klages over, synes det å være noen forhold som peker seg spesielt ut. Det er dokumentert at en betydelig del av brukerne, særlig i trygdeetaten og sosialtjenesten, men også noen i Aetat, er misfornøyde med resultatet av saksbehandlingen. Dette kan trolig knyttes til etatenes portvokterrolle som gjør at etatene ikke bare kan ta hensyn til brukernes ønsker, men fordi de forvalter et lovverk, også nødt til å avslå søknader.

Utvalget legger stor vekt på den tilbakemelding som kommer fra brukerorganisasjonene og brukerrepresentanter om reformbehov. Disse peker entydig på bedre samordning som et klart brukerønske. Som svakheter ved dagens organisering pekes det på at den er for spesialisert og sektorisert, og derfor skaper rundganger mellom etatene, og at samarbeidet er utilstrekkelig. Blant brukernes ønsker framheves særlig en organisering hvor brukeren kan gå inn gjennom én dør og gjerne ha en fast saksbehandler som følger opp brukeren. Brukerne legger også stor vekt på å bli møtt med tilstrekkelig kompetanse (både bredde- og spisskompetanse) i førstelinjen. Overganger mellom tjenestene kan i stor grad relateres til ansvars- og oppgavedeling for ordninger som har nær sammenheng med hverandre, og som er lagt til ulike organisasjoner, men også til at en del brukere har såpass redusert arbeidsevne at de har vansker med å komme i arbeid, og dermed blir lenge i ulike deler av arbeids- og velferdstjenesten.

Det store flertall av brukere av sykdomsrelaterte ytelser, og Aetats ytelser og tjenester involverer bare kontakt med én etat. Det gjelder også halvparten av bruken av sosialhjelp. Jf. kap. 7.2. Utvalget har derfor ikke grunnlag for å si at dagens organisering er lite brukerrettet i forhold til de store grupper énetatsbrukere. Utvalget antar at dette også gjelder trygdeetatens brukere av pensjons- og familieytelser og helserefusjoner i trygdeetaten. Framtidige endringer av pensjonssystemet, dersom disse går i retning av at pensjonssystemet skal gi insentiver til å stå lengre i arbeid, kan innebærer at grenseflatene mellom pensjon og de mer arbeidsrettede deler av arbeids- og velferdsforvaltningen vil kunne øke.

Utvalget har imidlertid dokumentert at det finnes en del brukere i forløp i skjæringsfeltet mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, og at dette er en andel som øker ved økt varighet på stønadsforløpene. Dette gjelder særlig brukere av økonomisk sosialhjelp som bruker begge de andre etatene, men også brukere som kombinerer trygdeetaten og Aetat. En del av forløpene er svært lange, og omfatter brukere som står svakt i forhold til arbeidsmarkedet. På dette grunnlag kan det reises spørsmål ved om flere brukere burde fått tjenester fra flere etater, uten at de har fått dette. Data og informasjon som utvalget har presentert, indikerer at det kan finnes et «grunnfjell» i sosialtjenesten som blir svært langvarige mottakere, og som synes å ha begrenset nytte av tiltak som settes inn. Rundganger mellom etatene er vanskelig å dokumentere. De data utvalget har hatt tilgang til, påviser et sambruk av flere etater, men kan bare gi en indikasjon på omfanget av uhensiktsmessige rundganger. Selv om antallet brukere som har lange løp og flere overganger mellom etatene, ikke er så mange i forhold til det store antallet som bruker én etat og kommer raskt ut, krever de langvarige, sammensatte løpene en betydelig del, ikke bare av etatenes ressurser til ytelser og tiltak, men også en betydelig del av etatenes personellressurser.

Rundganger mellom etatene kan ha opphav i regelverk, på samme måte som lange stønadsforløp og sen innsats av aktive tiltak. Utvalget vil imidlertid peke på at måten ansvaret er fordelt i dagens organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen, innebærer at mange brukere med utgangspunkt i samme behov, må forholde seg til flere etater, samtidig eller over tid. Dette gjelder først og fremst brukere som trenger hjelp fordi de står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller ikke har arbeid.

7.4 Betydningen av organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen

En mer effektiv organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil kunne gi et viktig bidrag til bedre måloppnåelse, både for å få flere i arbeid og færre på trygd, og for bedre brukerretting. En effektiv arbeids- og velferdsforvaltning er derfor et mål i seg selv for en organisasjonsreform, samtidig som en effektiv organisering skal bidra til å oppnå andre mål. I kap. 6 er målet om en mer effektiv organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen nærmere utdypet og drøftet

Resultater og mulig reformbehov knyttet til organisering og målrealisering/formålseffektivitet og organisasjonsmessig effektivitet/kostnadseffektivitet drøftes hver for seg. Utvalget forsøker så langt som mulig å trekke fram kunnskap og informasjon om effektivitet som er relevant for å vurdere om det foreligger et reformbehov knyttet til organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Oppmerksomheten rettes særskilt mot effekter av dagens tredeling av arbeids- og velferdsforvaltningen.

7.4.1 Organisering og målrealisering

Foran i kap. 7 har utvalget sett på resultatene av arbeids- og velferdsforvaltningens arbeid. I dette avsnittet drøfter en nærmere i hvilken grad dagens organisering legger til rette for realisering av målene om flere i arbeid og færre på trygd, bedre brukerretting og økt effektivitet.

Utvalget ser at trygdeetaten i tiden framover vil ha betydelige utfordringer som må møtes når Pensjonskommisjonens anbefalinger skal følges opp. Samtidig skjer det også omfattende endringer innenfor området for helserefusjoner. Dette er viktige områder for en etat som skal bidra til velferd og inntektssikring. Endringer på disse områdene vil kreve fornyet kontakt og samhandling med brukerne i form av informasjon og veiledning. Regelverksendringer på pensjonsområdet kan også få betydning for spørsmålet om å få flere til å stå i jobb lengre. Disse områdene innebærer også forvaltning av betydelige deler av samfunnsressursene og store finansielle utgifter på statsbudsjettet. Utvalgets mandat tilsier at organisering av pensjons- og helserefusjonsområdet ikke er en hovedsak for utvalget. Men i sitt forslag til en ny organisering av de tre arbeids- og velferdsforvaltningene, må utvalget ta hensyn til hvordan disse arbeidsoppgavene i dagens trygdeetat skal innpasses.

7.4.1.1 Etatenes formål og mål

De brede formålene for arbeids- og velferdsforvaltningen er nærmere beskrevet i kap. 3. Det framgår klart at etatene har dels like, dels ulike hovedformål. Dette har vært grunnlaget for at de er organisert som tre ulike etater. Alle de tre etatene har inntektssikring som en mer eller mindre framtredende del av sine formål. Det framgår også klart at etatene har delvis sammenfallende formål knyttet til arbeid og egen forsørgelse, som kan oppsummeres til å ivareta «arbeidslinjen». Dette sammenfall av formål er blitt stadig mer tydeliggjort i løpet av 1990-tallet. Det er imidlertid forskjellig hvordan slike formål er synliggjort og hvilken prioritet de har i etatenes formålshierarki.

Over de siste ti-femten årene har det vært foretatt en rekke justeringer både av rutinisering og formalisering av samarbeid, og samling av oppgaver og ansvar hos én aktør, i forsøk på å realisere arbeidslinjen, jf. omtale i kap. 3 og tidligere i kap. 7. Likevel har en ikke lykkes med å få dette til. Arbeidsrettingen av velferdspolitikken, de stadige endringene mellom etatene, økt fokus på randsonegruppene i arbeidsmarkedet innenfor arbeidsmarkedspolitikken, og mangelen på en helhetlig forvalting som kan bidra til å realisere arbeidslinjen og motvirke utstøting fra arbeidslivet, kan derfor i seg selv sees som uttrykk for et reformbehov.

Utvalget vil peke på at hver etat kan ha sektormål som kan være effektive i forhold til egne kjernegrupper. Alle etatene skal imidlertid også ivareta arbeidslinjen, og samarbeidet mellom dem skulle bidra til dette. Dette synes imidlertid ikke å ha vært tilstrekkelig for å sikre rask nok innsats av arbeidsrettede tiltak og å hindre at enkelte brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene faller utenfor. Sektormålene kan ha gitt grunnlag for å avvise brukere. Mens måloppnåelsen når det gjelder de fleste brukere som trenger bistand fra én etat synes å være god, synes måloppnåelsen for arbeidsmålet når det gjelder brukere med behov for bistand fra flere tjenester imidlertid å være svakere.

Utvalget vil peke på at det er et samordningsbehov gjennom etatene helt til topps, dersom en skal sikre klarere styringslinjer. Styringssignaler fra sentralt politisk nivå gis i dag gjennom tildelingsbrevene til Rikstrygdeverket, Aetat Arbeidsdirektoratet og Sosial- og helsedirektoratet. Fire ulike departementer gir styringssignaler gjennom disse tildelingsbrevene. Det økte fokuset på behovet for samordning mellom de tre tjenestene, reflekteres også i tildelingsbrevene, men det vil likevel være slik at styringssignalene til den enkelte etat må utformes i lys av etatens eget særskilte ansvarsområde. Gitt stor grad av mål og rammestyring med stor frihet til den enkelte etat i oppfølgingen, vil en imidlertid ikke kunne sikre at samordningen blir god nok bare gjennom de sentrale styringssignalene. Imidlertid samordner trygdeetaten og Aetat i større grad enn tidligere, sin oppfølging av tildelingsbrevene. Etter utvalgets kjennskap er det imidlertid ikke samarbeid på direktoratsnivå med Sosial- og helsedirektoratet.

7.4.1.2 Etatenes innsats for å nå målet om flere i arbeid

Når det gjelder hvordan dagens organisering legger til rette for å få flere i arbeid og færre på trygd, vil utvalget se nærmere på

• om etatene har et bredt og fleksibelt nok tiltaksspekter, som kan bidra til at folk kommer i arbeid

• om etatene har tilstrekkelig kvantitativ tilgang på relevante tiltak

• om tiltakene er optimalt og hensiktsmessig fordelt mellom etatene

• om etatene har administrative ressurser som er realistiske for å ivareta måloppnåelsen

• hvordan etatenes portvokterrolle fungerer, og dens betydning for måloppnåelse

Har etatene tilstrekkelig bredde og fleksibilitet i tiltaksspekteret, herunder ytelser, som kan bidra til at brukerne kommer i arbeid?

For å oppnå formålseffektivitet trenger etatene et tilstrekkelig bredt spekter av tiltak og ytelser som er utformet slik at de er fleksible og velegnet, og som brukes på en hensiktsmessig måte for å få arbeidssøkere tilbake i arbeid.

Tiltaksspekteret

På spørsmål til referansegruppen om hvilke krav som må stilles til en ny arbeids- og velferdsforvaltning, er det relativt få som etterlyser tiltak ut over det som allerede finnes. Flertallet av organisasjonene er mer opptatt av at tilgangen på virkemidler er oppsplittet, at det er behov for bedre integrering/samordning av virkemidler og en bred meny av tiltak, mer individuell og fleksibel virkemiddelbruk, og at en skal kunne komme raskere inn med bruk av tiltak.

Det er vanskelig å se at det ikke skulle være mulig å dekke de aller fleste behov for formidling, kvalifisering og arbeidstrening for kjernegruppene av ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere innenfor Aetats tiltaksspekter og dagens regelverk. Når brukerne klager over mangel på fleksibilitet i etatenes tilbud, kan dette like gjerne skyldes lite fleksibel praksis, som tiltaksregelverket selv. Bruken av tiltakskjeding indikerer, som nevnt foran, en fleksibel tilpasning og praksis, der Aetat bruker flere tiltak for å øke spekteret i tiltakstilbudet overfor den enkelte.

At Aetats tiltaksspekter i all hovedsak synes å være tilfredsstillende, antydes også i den foreløpige evalueringen av de lokale samordningsforsøkene. Det sees heller som et spørsmål om å bruke tiltakene på nye måter, slik noen av forsøkene planlegger, eller allerede har gjort. Det handler bl.a. om å utvikle tiltakskjeder fra lavterskeltiltak til kvalifisering, og til slutt formidling (Møller og Flermoen, 2004).

Det er likevel noen mangler som framtrer. I kap. 3 ble det påpekt at etatene mangler lavterskel/mestringstiltak, og at ansvaret for slike tiltak ikke er plassert verken hos stat eller kommune. Slike tiltak etterlyses også av flere organisasjoner i utvalgets referansegruppe. Dagens tilbud innen varig tilrettelagt arbeid brukes fortrinnsvis for psykisk utviklingshemmede. Ut over dette, er det begrenset tilgang på tiltak av lengre varighet for personer med noe redusert arbeidsevne som ikke kan gå inn i et ordinært arbeidsforhold. Påpeking fra prosjektledere i forsøk om at målet om ordinært arbeid ikke er realistisk for en del av sosialtjenestens brukere, reiser spørsmål om tilgang på tiltak som kan være et alternativ til langvarig sosialhjelpsmottak eller uførepensjon for slike målgrupper, jf. omtale i 7.2.

Blant personer som er mindre aktuelle for et ordinært arbeidsforhold, vil det også være personer som trenger et aktivitetstilbud for å få en bedre hverdag, eller som del av sin rehabilitering ev. med sikte på forberedelse til tiltak som i større grad er rettet mot å komme i arbeid. Dette kan være personer med store funksjonshemminger, psykisk utviklingshemmede, personer med psykiske lidelser, rusmisbruk eller andre lidelser som gjør at de er mindre aktuelle for ordinært arbeid på kortere eller lengre sikt. Kommunene ivaretar slike aktivitetstilbud. Dette er imidlertid en oppgave som ikke er lovpålagt for alle grupper. Utvalget har ikke oversikt over ev. mangler i slike tilbud, men vil, ut fra at oppgaven ikke fullt ut er lovpålagt, anta at det vil variere hvor godt utbygd slike tilbud er for ulike grupper. Slike tiltak er viktige for personer som ikke er aktuelle for ordinære arbeidsforhold, men også for personer som på sikt kan komme i arbeid. De kan derfor sees som en del av en tiltakskjede i en rehabiliteringsprosess, og med glidende overganger mot andre lavterskeltiltak.

At mange unge ikke klarer å tilpasse seg dagens skole, og mangler kompetanse, adferd og normer for å være i arbeid, kan også tyde på at det kan være behov for et tiltak for ungdom som gir noe mer oppfølging, enn det tradisjonelle ungdomstiltaket praksisplass gjør. Utvalget har foran også pekt på at ingen instans har et samlet ansvar for tiltak som er sammensatt av ulike typer elementer som omfatter behandling, mestrings- og arbeidstrening. Forsøk (tiltak.no) har også vist at sosialtjenesten har manglet verktøy for avklaring. Sosial- og helsedirektoratet har derfor satt i gang et eget prosjekt for utvikling av et avklaringsverktøy for sosialtjenesten. Blant organisasjonene i utvalgets referansegruppe er det også enkelte som etterlyser oppfølgingstjenester, bedre transporttilbud for funksjonshemmede, løsninger for eldre arbeidssøkere, særlig for eldre med minoritetsbakgrunn, og større satsing på forbyggende tiltak, særlig tiltak mot utstøting fra arbeidslivet.

I kap. 7. 3 viste utvalget at brukere i sosialtjenesten hadde flere overganger mellom ordninger enn andre brukere. Utvalget har ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner om årsaken til at disse har flere rundganger. Det kan skyldes egenskaper ved brukerne, men det er også rimelig å anta at mangel på godt tilpassede tiltak for disse brukerne også kan bidra til rundgangene. Hvis arbeidslinjen skal bli en realitet for større grupper enn i dag, synes det å være en klar mangel på tiltak som kan starte og avslutte et tiltaksforløp for personer som står lengst fra arbeidsmarkedet. Mangel på tiltak for de mest belastede brukerne er også konklusjonen i en rapport som har undersøkt økonomisk sosialhjelp og arbeidsplikt (Kjørstad 2002). Manglene gjelder lavterskeltiltak for personer som ikke kan nyttiggjøre seg dagens arbeids- og kvalifiseringstiltak, tiltak som kombinerer ulike tilnærmingsmåter for personer med diffuse lidelser, og arbeidsrettede tiltak av lengre varighet for personer som er lite aktuelle for det ordinære arbeidsmarkedet, eller som på kort sikt er uaktuelle for et ordinært arbeidsforhold, og andre aktivitetstiltak for personer som står svært langt fra arbeidsmarkedet. Videre kan det være behov for en bedre tilpasning av tiltak til ulike målgrupper. Arbeids- og administrasjonsdepartementet prøver for tiden ut to tiltak med langvarig lønnstilskudd, noe som bekrefter denne mangelen.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA) er det institusjonelle uttrykk for at arbeidsplassen er den viktigste arenaen for å redusere sykefravær og for å arbeide for et inkluderende arbeidsliv. Utvalget har fått formidlet positive tilbakemeldinger fra arbeidsgiversiden i utvalgets referansegruppe om trygdeetatens arbeidslivssentre og erfaringene med en fast «kontaktperson» i senteret. Som allerede nevnt, har den tidligere ordningen med arbeidsgivers egenandel på hjelpemidler falt bort fra 1.1.2004. Erfaring har vist at det har vært større etterspørsel etter tilretteleggingstilskudd enn tilbudet har kunnet dekke. Denne ordningen er nå forbeholdt IA-bedrifter. Utvalget har ovenfor reist spørsmål om praksis og regelverket for hjelpemidler er tilpasset dagens behov for å rekruttere og holde funksjonshemmede i arbeid. Enkelte av arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene i utvalgets referansegruppe har etterlyst tiltak som kan hindre utstøting, lettere tilgang til tiltak for langtidssykmeldte, lettere tilgang til et bredere tiltaksspekter for sykmeldte, og også her bedre koordinering av tiltakene.

Hvordan tiltakene brukes har også betydning for resultatene. I den foreløpige evalueringen av samordningstiltakene legges det vekt på at tidspunktet for iverksetting av arbeidsmarkedstiltak overfor ulike grupper er viktig for å oppnå et godt resultat. Mens den gruppen som ikke kommer i jobb på egen hånd vil lide av at tiltak iverksettes for sent, vil den gruppen som kan komme i jobb på egen hånd, lide av at tiltak iverksettes for tidlig, fordi det kan hindre dem i å komme i jobb (Møller og Flermoen, 2004). Dette er en problemstilling som er særlig viktig overfor unge ledige som ikke har godt av å gå ledige over lengre tid og med passivt sosialhjelpsmottak. Iverksetting av tiltak overfor rett undergruppe på rett tidspunkt er også en relevant problemstilling for sykmeldte, der de fleste kommer i arbeid på egen hånd etter en viss tid (Fevang mfl., 2004), men der risikoen for uførepensjonering begynner å øke rundt 6 måneder, og øker sterkt etter 8-9 måneder (Gjesdal og Bratberg, 2003).

Etter utvalgets vurdering vil en rekke forhold som store deler av referansegruppen etterlyser, som omfatter en enklere og mer samordnet tilgang på tiltak både for arbeidssøkere og sykmeldte, kunne ivaretas bedre i en ny organisasjon som samler større deler av dagens etater.

Ytelsene

Innretningen på ytelsene kan også ha betydning for om og hvor raskt brukerne kommer i arbeid. Her tenker utvalget særlig på insentivstrukturen, og utforming av vilkår for å motta ytelser, herunder forholdet mellom rett og plikt. Forskning har vist at både bestemmelser om varighet og aktivitetskrav som stilles til mottakerne av ytelser, har betydning for deres adferd og hvor raskt de kommer i arbeid. Praksis ved oppfølging av vilkår vil selvsagt også ha betydning for måloppnåelsen. Evaluering av mobilitetskravet ved arbeidsledighet og mottak av dagpenger tyder på at Aetat har hatt en relativt lite streng praksis ved oppfølging av dette vilkåret (Andreassen, 2003). Sosialdepartementet har startet et arbeid for å kartlegge behovet for endring av regelverk sett opp mot de tre målene for en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Utvalget vil peke på at sosialhjelpens vide og uklare rammer kan ha ført til ulik utbetaling, jf. tidligere omtale i kap. 7. Dersom utbetalingene blir for sjenerøse, kan dette bidra til dårlig formålseffektivitet ved å bidra til å «låse» mottakerne inne på sosialhjelp. Utvalget har også dokumentert at en betydelig andel brukere går lenge på ulike ytelser før tiltak settes inn. Dette kan også indikere at innelåsing på ulike ytelser kan være et vel så stort problem som rundganger på ulike ordninger.

Utvalget legger til grunn at ønskete endringer for å få et regelverk som er mer samordnet og med bedre insentiver for å komme i arbeid, i prinsippet kan foretas uavhengig av ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. En mer målrettet organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil imidlertid, etter utvalgets syn, kunne legge bedre til rette for å få utarbeidet et regelverk som gir bedre samordning, og som også er mer effektivt i forhold til de mål en ønsker å oppnå. Uavhengig av endringer i regelverket, antar utvalget at oppfølgingen av vilkår i regelverket vil kunne bli mer samordnet og helhetlig ved en omorganisering av etatene, og dermed redusere både innelåsing på ulike ordninger, og uønskete og formålsløse rundganger.

Lange stønadsforløp er etter utvalgets vurdering lite effektivt, jf. kap. 7.2. Utvalget antar at det kan være sammensatte forklaringer på lange stønadsforløp, f.eks. at regelverkene åpner for det, oppsplittet ansvar, mangel på helhetlig tilnærming, oppfølging og aktive tiltak. Som vist foran i kap. 7, har undersøkelser vist at mottakere av stønader med klare varighetsbestemmelser som dagpenger og sykepenger, øker gjenopptakelsen av arbeid ved utgangen av stønadsperioden. Dette er også vist i internasjonale studier utført av OECD. Men også mykere inngrep i ledighetsperioden ved «beslagleggelse» av fritid gjennom krav til søkeadferd, innkallinger og tiltaksdeltakelse kan bidra til raskere tilbakeføring til arbeid (St.meld. nr. 19 (2003-2004)). Utvalget antar imidlertid at lange stønadsforløp kan knyttes til mangel på rutiner, mangel på administrativ og samordnet oppfølging, eventuelt begge deler, og mangel på relevante tiltak. Slike forhold kan forbedres uavhengig av ny organisering. Utvalget ser imidlertid også at lange forløp kan knyttes til dagens organisering i tre etater, og dermed mangel på en helhetlig sammenheng i forløpet, og mangel på et helhetlig ansvar for å få ned lengden og øke progresjonen i stønadsforløpene.

Har etatene tilstrekkelig kvantitativ tilgang på relevante tiltaksplasser?

Tilgang på relevante tiltaksplasser og tjenester er av betydning for hvor formålseffektivt etatene kan arbeide og dermed for måloppnåelsen.

I hvilken grad Aetat har tilstrekkelig tilgang på antall tiltaksplasser, kan variere mellom ulike grupper av tiltak. Ordinær utdanning og hospitering i bedrift, som begge er tiltak for yrkeshemmede, er finansiert som en overslagsbevilgning på statsbudsjettet. Her skulle ressursene i seg selv ikke tilsi utilstrekkelig tilgang på tiltak. Ved bruk av ordinær utdanning for yrkesrettet attføring har flaskehalsen ligget i det ordinære utdanningssystemets mulighet til å ta i mot søkere på rett tidspunkt. Dette har Aetat løst ved å kjøpe tjenester fra private utdanningstilbydere. Selve utdanningen, som i prinsippet ikke skulle belaste Aetats budsjett, er med dette blitt svært kostnadskrevende for Aetat. Det kan også være ulik praksis i Aetat med å godkjenne slik utdanning som attføring. Regjeringen har derfor besluttet å sette en øvre grense for bruk av attføringsressurser til utdanning overfor den enkelte bruker. Jf. også omtale i kap. 8.6 om kostnadsovervelting.

I en undersøkelse av Ford (2000) om gråsoner mellom trygdeetat og arbeidsmarkedsetat vises det til at den viktigste grunnen til at Aetat ikke iverksatte tiltak, var egenskaper ved personen, f.eks. at vedkommende var for syk. Mangel på tiltak nevnes i liten grad.

For andre attføringstiltak kan budsjettrammene sette en økonomisk begrensning. Aetat har hatt som mål at om lag 75-80 pst. av attføringssøkerne til en hver tid skulle være i tiltak. Dette målet er stort sett oppnådd, og indikerer at det for yrkesrettet attføring samlet sett, må sies å være en tilstrekkelig tilgang på tiltak. Kjeding av tiltak blir i stor grad brukt for yrkeshemmede (Møller mfl., 2003). Dette indikerer også en rimelig god tilgang på tiltaksplasser.

Arbeidsmarkedstiltak i bedrift er viktig for mulighetene til å komme i arbeid. Det gjelder særlig i private virksomheter. Arbeidsgivere er derfor viktige tiltaksarrangører for formidlingstiltak og arbeidstrening. Mangel på arbeidsgivere som er villige til å ta inn arbeidsledige i tiltak kan derfor være en flaskehals for tiltaksplasser i arbeidslivet. Utvalget har imidlertid ikke hatt noen dokumentasjon på om dette er et betydelig problem.

Utvalget konkluderer derfor med at omfanget på tiltaksplasser og tilgangen på de typer tiltak en i dag har til rådighet for attføringssøkere, i all hovedsak synes å være tilfredsstillende. Tiltaksomfanget og tilgangen på tiltak er ikke like god for ordinære arbeidssøkere som for attføringssøkere.

Sosialkontorene opplever at et lavt tiltaksnivå rammer sosialhjelpsmottakere. Analyser av forløpsdata fra SSB (Dahl, 2003) viser imidlertid at Aetat i perioden 92-99 hadde en betydelig tiltaksaktivitet overfor arbeidsledige langtids sosialhjelpsmottakere (45 pst.), og at de som fikk tiltak, deltok i gjennomsnitt på 2,2 tiltak pr. person. Likevel har kommunenes opplevde mangel på tiltak vært en begrunnelse for å opprette egne kommunale tiltak. Innenfor arbeidsmarkedspolitikken har sosialhjelpsmottakere ikke vært en prioritert gruppe, annet enn som en del av de langtidsledige, før 2003 da de kom inn som en del av fattigdomssatsingen. Mange sosialhjelpsmottakere har trolig også falt ut av Aetats register før de ble registrert som langtidsledige, fordi de ikke mottar livsoppholdsstønad fra Aetat, og dermed mangler insitamenter til å returnere sitt meldekort for å opprettholde registreringen som ledig.

Arbeidssøkere forutsettes å søke arbeid før tiltak settes inn, og en stor del kommer raskt i arbeid uten spesiell tiltaksinnsats. I perioder når ledigheten er lav reduseres tiltaksnivået. Imidlertid vil da en større del av de arbeidsledige jevnt over ha mer omfattende arbeidshindre enn i perioder når ledigheten er høy og arbeidsledighet rammer bredere grupper av arbeidstakere. Arbeidshindre er gjerne mest omfattende hos langtidsledige. Aetat kan derfor oppleve en viss mangel på tiltaksplasser for langtidsledige. I kap. 7.2 viste utvalget til at forholdet mellom arbeidsmarkedstiltak og såkalt brutto ledighet i 2002 er betydelig redusert i forhold til 1997 som er et sammenliknbart år mht. registrert ledighet. Studien fra Telemarksforsking om tiltakskjeding viser at kjeding i liten grad brukes overfor langtidsledige, og at dette bl.a. begrunnes med mangel på tiltaksressurser/tiltaksplasser. Aetat har heller ikke hatt noe tiltaksmål for langtidsledige på samme måte som for attføringssøkere. Hvordan tiltaksressursene utnyttes har imidlertid også betydning for måloppnåelsen. Nesten 48 000 personer har deltatt på ordinære arbeidsmarkedstiltak i løpet av et år, dvs. fire ganger så mange som det gjennomsnittlige antall deltakere pr. måned (Aetat, 2003a). Registrert langtidsledighet i 2002 var lavere enn i 1997, slik at et relativt lavere tiltaksnivå i 2002 ikke synes å ha bidratt til høyere langtidsledighet sammenliknet med 1997. Under forutsetning av at ordinære arbeidssøkere og arbeidsmarkedet bør tilpasse seg mest mulig uten spesiell tiltaksinnsats, konkluderer utvalget med at det i all hovedsak synes å være en rimelig god balanse mellom tilgangen på plasser i arbeidsmarkedstiltak, og hvordan arbeidsmarkedet fungerer.

Enkelte av trygdeetatens tiltak for tilbakeføring til arbeid er også begrenset i omfang av budsjettrammer. Det gjelder f.eks. kjøp av helsetjenester og tilretteleggingstilskudd ved bedriftsintern attføring. Etterspørselen etter tilretteleggingstilskuddet for bedriftsintern attføring som ble iverksatt fra 2003 i forbindelse med Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, ble i løpet av 2003 større enn tilgangen på ressurser. Før utløpet av 2003 var midlene brukt opp, og ytterligere midler ble overført fra Aetats budsjett. Ved forlengelsen av Intensjonsavtalen er derfor bruk av tilskuddet forbeholdt bedrifter som har inngått avtale.

Hjelpemidler på arbeidsplassen er rettighetsbestemt. I prinsippet er det derfor ikke noen økonomiske begrensninger på tilgangen på slike tiltak. Tiltaket har imidlertid et vanskelig grensesnitt mot arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge. Det beløp som har vært brukt på hjelpemidler for tilrettelegging på arbeidsplassen er lavt (50-100 mill) i forhold til omfanget som brukes på passive stønader. Ved tilpasning ved nyansettelser klages det fra både brukere og arbeidsgivere over liten samtidighet i saksbehandlingen hos trygdeetaten og Aetat, slik at vedtaket om hjelpemidler kommer for sent, og jobben glipper for funksjonshemmede søkere. SSBs undersøkelse av yrkesaktivitet blant funksjonshemmede (Bø, 2003) viser også at brukerne selv opplever et udekket behov for arbeidsplasstilpasning. På bakgrunn av at tiltaket er rettighetsbestemt, kan det derfor reises spørsmål om regelverket er for stramt, ev. om praktiseringen av regelverket er for restriktiv, til å imøtekomme aktuelle behov, og om behandlingen av søknader kan samordnes bedre.

Tidligere krav om arbeidsgivers egenandel på hjelpemidler falt bort fra 1.1.2004, slik at dette ikke lenger skal være en hindring for tilpasning for funksjonshemmede på arbeidsplassen. Det påregnes økt bruk av midler til hjelpemidler, men det er for tidlige å se ev. effekter av denne endringen.

Er tiltakene optimalt og hensiktsmessig fordelt mellom etatene?

Mange av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere har behov for helhetlig rehabilitering hvis de skal kunne komme i arbeid. Foran i kap. 7 er det vist at det blant brukerne foregår et betydelig skifte mellom etater og ytelser/tiltak i langvarige stønadsforløp, og at omfanget av overganger øker med lengden på brukerforløpene. Utvalget ser dette som en indikasjon på manglende sammenheng mellom tjenestene og ansvarsdelingen mellom dem, og som en klar indikasjon på at den enkelte tjeneste ikke alltid har tilgang på de tiltak den trenger for å få sine brukere tilbake i arbeid.

Det er særlig brukere av sosialtjenesten og trygdeetaten som, for å komme i arbeid, trenger bistand ut over det disse instansene kan tilby, og som er avhengige av tiltak fra Aetat. Brukere av sosialtjenesten er i betydelig grad avhengig av Aetat for tiltak med sikte på at de kan komme i arbeid, jf. at bare om lag halvparten av kommunene har satt i gang eget tiltaksarbeid. Også i kommuner som har eget tiltaksarbeid, kan brukerne være avhengig av andre for å få tilgang til et bredere spekter av tiltak, f.eks. kompetansehevende og arbeidsrettede tiltak.

Trygdeetaten har gjennom IA-arbeidet fått tilgang til aktive arbeidsrettede tiltak som kan bidra til å få sykmeldte tilbake til arbeid. Men trygdeetatens brukere er avhengige av å bli overført til Aetat for å få tilgang til yrkesrettet attføring. Lettere tilgang til slike tiltak ble, som nevnt, etterlyst fra arbeidsgiverhold i referansegruppen. Telemarksforsking peker imidlertid på at trygdeetaten har en noe bedre stilling for å få tiltak til sine brukere enn sosialtjenesten, fordi trygdeetaten har et lovverk i ryggen som sier at attføring skal prøves før uførepensjon innvilges (Møller og Bergsgard, 2002).

For å kunne gi et godt tilbud til brukere av trygdeetaten og sosialtjenesten, er Aetat avhengig av at disse tjenestene mest mulig treffsikkert velger ut, motiverer og veileder sine brukere inn mot Aetats tjenester. Aetats brukere har ikke et tilsvarende behov for tjenester fra de to øvrige etatene for å få tilgang til arbeidsrettede tiltak. Brukere i Aetat er imidlertid, på linje med brukere av de øvrige tjenestene, avhengig av å få tilgang til tiltak i kommunen som helsetjenester, bolig, barnehageplass, etc., jf. omtale foran i kap. 7, når dette er nødvendig for å komme i arbeid eller stå i en jobb.

Det asymmetriske forholdet mellom etatene og deres gjensidige avhengighet av hverandre skaper et problem for brukerne. Den vanskelige samkjøringen av tiltak og tjenester som er forankret i de tre etatene, er derfor et argument for en organisatorisk samordning. Ved en omorganisering vil brukerne i en ny organisasjon kunne få tilgang til et bredere spekter av tiltak enn hver etat har i dag, noe som kan gi bedre helhetlige, koordinerte tjenester, raskere iverksetting av tiltak og kortere ventetider. Ved en omorganisering kan det også bli vanskeligere for etatene å fraskrive seg ansvar, for eksempel for manglende lavterskeltiltak. Samordningsforsøkene bekrefter også at en ikke har noen å skyve problemene over til, og derfor må prøve å finne løsninger (Møller og Flermoen, 2004).

Administrative ressurser og betydningen for bedre formålseffektivitet

Administrative ressurser kan ha betydning både for å få flere i arbeid og oppnå bedre brukerretting. Brukerne er opptatt av hvordan de blir møtt, kortere saksbehandlingstider, mer forutsigbarhet, utfallet av saken, og at tjenestene blir bedre samordnet. Dette handler både om metodikk, kvalitet, kompetanse, kvantitet og hvordan ressursene prioriteres brukt.

Arbeids- og velferdsforvaltningens kompetanse er viktig for måloppnåelse. Framtidige utfordringer tilsier at de ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen må ha kompetanse til å se helhet, og samtidig kunne tilpasse løsninger etter individuelle behov. Kompetanse til avklaring, veiledning og motivering vil være viktig for å kunne se og styrke brukernes muligheter på arbeidsmarkedet, og for å veilede om krav, f.eks. til mobilitet og fleksibilitet, som vil kreve omstilling over livsløpet. Mulighetene til å få flere i arbeid, ev. tilpasset arbeid, forutsetter også kompetanse både om arbeidsmarkedet, kompetansebehov og arbeidsgiverkontakt, og om opplærings- og utdanningsmuligheter. Informanter i samordningsforsøkene peker på at i tillegg til faglig kompetanse, er det behov for evne til å motivere og personlig egnethet (Møller og Flermoen, 2004). Slike utfordringer vil for førstelinja, særlig i mottaket, innebære behov for økt kompetanse utover kompetanse om regelverk for ytelser og tjenester.

Brukerorganisasjonene og de øvrige organisasjonene i utvalgets referansegruppe er svært opptatt av kompetanse. Til tross for at brukerorganisasjonene generelt legger vekt på at høy spesialistkompetanse er et positivt kjennetegn ved etatene, legges det samtidig vekt på at krav til en ny organisasjon må omfatte styrket kompetanse, dvs. breddekompetanse og generelt god fagkompetanse i forvaltningen.

Sosialdepartementet arrangerte i april 2004 en konferanse om kompetanseutfordringer for en ny arbeids- og velferdsforvaltning for å starte opp dialogen mellom de tre arbeids- og velferdstjenestene om kompetansebehov i en ny organisasjon. Konferansen omfattet både nasjonale synspunkter og erfaringer, bl.a. fra samarbeidsforsøkene, ulike nivåer i organisasjonene, og internasjonale erfaringer fra Sverige og Storbritannia fra liknende reformer. Konferansen underbygget de innspill som tidligere er kommet fram fra brukerorganisasjonene og andre instanser.

Erfaringene fra evalueringene av ONE-forsøkene og oppfølgeren Jobcentre Plus i Storbritannia viser at kompetansemangel har vært en sterkt medvirkende årsak til at det har vært vanskelig å implementere modellene i henhold til den gode visjonen for omorganiseringen, og til at en ikke har oppnådd målet med å få flere i arbeid. Erfaringene fra Storbritannia viser også at det er vanskelig å forene både bredde- og spisskompetanse. Visjonen om saksbehandlere med en sterk breddekompetanse viste seg å være lite realistisk i møte med virkeligheten. I kravet om en viss effektivitet i forholdet mellom pågang av brukere og de ressurser man hadde til rådighet, endte det med ulike varianter av spesialisering (Møller, 2004).

Kravet til forvaltningskompetanse er meget høyt i dagens etater, bl.a. pga. strenge regler om taushet og personvern. Likevel er det hevdet fra arbeidstakerhold i referansegruppen, at ulike regler for taushet, og tolkingen av reglene kan være til hinder for effektive tiltak for brukere som trenger tjenester fra flere instanser. Det vises til nærmere omtale bak i dette kapitlet.

Etatene har kompetanse som er tilpasset egen kjernevirksomhet. Det er en erkjennelse av mangelfull kunnskap om de andre tjenestene, med deres rammevilkår, lovverk, ordninger og arbeidsmåter. Dagens organisering innebærer derfor en utilstrekkelig kompetanse om brukere og innsats for brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene. Der hvor man samordner seg, er det en erkjennelse til stede at det svikter i breddekompetansen, at tjenestene vet for lite om hverandre, men at slik kunnskap utvikles gjennom praktisk samarbeid. Telemarksforskings foreløpige evaluering av samordningsforsøkene så langt, viser at dette skjer (Møller og Flermoen, 2004). De ansatte i forsøkene har imidlertid delte synspunkter på muligheten for at én personlig saksbehandler/kontaktperson som må ha en bred kompetanse, også kan få tilstrekkelig dyp kompetanse om alle tjenestene som de ansatte mener er nødvendig for å gi god bistand.

Utvalget vil peke på noen eksempler som kan indikere mangel på kompetanse. Ulike vurderinger i trygdeetaten og Aetat om attføringssøkernes mulighet til å komme tilbake i arbeid, kan bunne i mangel på kunnskap om hva enkelte lidelser innebærer av redusert arbeidsevne. Brukerne klager også over etatenes manglende innsikt i deres problemer. På den andre siden kan ulik vurdering også bunne i mangel på kompetanse om arbeidslivet og arbeidslivets krav. Enkelte brukeres rundgang mellom etater og mellom tiltak uten at innsatsen for tilbakeføring til arbeid fører fram, kan også bunne i manglende kompetanse til å vurdere når aktive tiltak bør settes inn, hvilken innsats som er rett for den enkelte, og/eller manglende kompetanse til å veilede den enkelte til å foreta bedre valg. Ulik praksis ved ulike kontorer innenfor samme tjeneste trenger ikke være et utslag av individuell tilpasning, men kan også være et resultat av manglende kompetanse.

Utvalget vil anta at tilgang på bredere kompetanse gjennom samorganisering av etatene kan gi grunnlag for mer formålsrettet virksomhet og bedre grunnlag for å velge rett. En god breddekompetanse faller ikke på plass av seg selv ved en samorganisering. Det kan derfor likevel være behov for kompetansemessig oppgradering i etatene, slik at brukerne i en reorganisert forvaltning slipper å gå rundganger innad i denne. Hvor godt arbeids- og velferdsforvaltningen klarer å utnytte et nytt kompetansepotensial ved samorganisering, vil også avhenge av at kompetansen utvikles og organiseres på en god måte i forhold til oppgavene som skal løses.

For å imøtekomme et ønske om best mulig tilbud til brukerne som innebærer helhetlige løsninger, rask saksbehandling og flest mulige beslutninger nærmest mulig brukeren, vil det være avgjørende å organisere kompetanse i førstelinjen som kan ivareta dette. Foreløpige erfaringer fra forsøkene har vist at mottaket i førstelinjen kan løse opp til 70-80 pst. av henvendelsene. Det vil i prinsippet si at erfarne saksbehandlere som samlet sett innehar både bredde- og dybdekompetanse, samt kompetanse til å fatte beslutninger, organiseres i mottak. I henhold til de foreløpige erfaringene fra samordningsprosjektene vil en slik organisering av kompetanse være effektivt for det arbeidet som krever en mer omfattende saksbehandling (Møller og Flermoen, 2004).

Mange, både brukere og saksbehandlere, har vært opptatt av kulturforskjeller som en barriere mot samarbeid. Dette handler om å bygge bro over ulike organisasjonskulturer og samle seg om en ny kultur i en ny organisasjon. Erfaringene fra samordningsforsøkene viser imidlertid at det de ansatte omtaler som kulturforskjeller mellom etatene, kan tilbakeføres til at tjenestene arbeider etter ulike målsettinger, regelverk, og metoder, og at oppfatningene om dette blir modifisert ved nærmere samarbeid (Møller og Flermoen, 2004).

Etatenes vektlegging av brukerretting viser at tjenestene er i ferd med å endre seg, men de er fortsatt preget av sin tradisjonelle rolle som forvaltningsorganisasjoner med sektoransvar, noe som kan kreve en langsiktig endringsprosess.

God måloppnåelse er også avhengig av bruken av de administrative ressursene, om det arbeides på en hensiktsmessig og systematisk måte, og av intern organisering av arbeidet. Ansatte i etatene uttrykker ofte at de har for lite personellressurser til å utføre pålagt oppgaver, og dette kommer også til uttrykk i undersøkelser, f.eks. i undersøkelsen av «gråsonesaker» mellom trygdeetaten og Aetat (Ford, 2000). Hvor formålseffektivt etatene arbeider, vil imidlertid være avhengig av at en makter å tilordne tilstrekkelige administrative ressurser til de enkelte oppgaver, om ressursene blir fordelt riktig, om det arbeides på en hensiktsmessig måte, og at dobbeltarbeid kan reduseres. F.eks. er det foran i kap. 7 vist til Aetats rapportering om at økt tilstrømming av attføringssøkere har resultert i økte ventetider under attføring. Lange ventetider er også forhold som brukerne klager på. Økt tilstrømming skyldes bl.a. at flere personer går ut sykmeldingsperioden. Periodevis økt tilstrømming av attføringssøkere kan også skyldes at trygdeetaten av og til «rydder opp» blant mottakere av rehabiliteringspenger. En bedre samordning mellom etatene kan bidra til å planlegge og utnytte personellressursene slik at en reduserer flaskehalser og ventetider i andre deler av systemet. Utvalget kommer tilbake til spørsmålet om dobbeltarbeid senere i kap. 7.

Erfaringene fra forsøket med Servicekontor i Sagene bydel i Oslo har vist at den systematiske og konsekvente tilnærmingen i prosjektet har gitt positive resultater mht. å få sosialhjelpsmottakere i arbeid (Rytter, 2003). Dette handler om metodikk, men kan også knyttes til kompetanse. Kjørstad (2002) viser til at intern organisering av administrative ressurser i undersøkte sosialkontorer bidro til at brukerne ble skjøvet mellom avdelinger, med ansvarspulverisering og mangel på helhet som konsekvens.

Samtidig med at avklaringskapasitet har vært en flaskehals i Aetat, har dette vært sett på som en av etatens kjerneoppgaver, og dermed som en kompetanse eller tjeneste som etaten ikke bør kjøpe. Etaten kjøper imidlertid slike tjenester bl.a. fra arbeidsmarkedsbedrifter (AMB) når brukere åpenbart har problemer som Aetat ikke klarer å avdekke gjennom samtaler. I Aetat er det satt i gang en rekke forsøk, jf. kap. 3, med sikte på bedre utnyttelse av etatens administrative ressurser. Både Aetat og trygdeetaten har samlet enkelte tjenester i større/landsdekkende enheter. Om slike samlinger av oppgaver har bidratt til å kunne bruke administrative ressurser mer effektivt for å kunne sette inn flere ansatte direkte i møter med brukerne, jf. kap. 3, har en ikke oversikt over.

En utbredt klage fra trygdeetatens brukere har vært lange saksbehandlingstider. Gjennom målrettet innsats for å endre arbeidsmåter har trygdeetaten klart å få ned saksbehandlingstidene. Imidlertid blir sen saksbehandling fortsatt framholdt av enkelte organisasjoner i referansegruppen som en svakhet ved dagens organisasjoner.

Det er imidlertid grunn til å anta at etatene gjennomgående arbeider effektivt i forhold til det store flertallet av brukere som trenger enklere tjenester fra en av etatene. Det vil f.eks. være tilfelle for Aetats ordinære arbeidssøkere, der det er høy gjennomstrømming og rask overgang til arbeid, og trygdeetatens behandling av pensjons- og familieytelser og helserefusjoner.

Portvokterrollen og betydning for måloppnåelsen

Både Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten har flere ulike roller som dels kan komme i konflikt med hverandre. De skal både være rådgivere og veiledere, portvoktere til fellesskapets ressurser og kontrollere hvordan fellesskapets ressurser brukes. Hvordan portvokterrollen, eller like gjerne, portåpnerrollen utøves, er sentralt for måloppnåelse for å få personer i arbeid og hindre passivt stønadsmottak. Derfor er det av spesiell interesse å se på portvokterrollen.

Alle de tre tjenestene har en tydelig rolle som portvokter til offentlige ytelser som er særegen for dette området av arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Portvokterrollen i offentlig forvaltning innebærer fordeling av rettigheter og plikter, og dermed fordeling og omfordeling av fellesskapets ressurser overfor enkeltpersoner. Portvokterne er derfor viktige for å ivareta brukernes rettssikkerhet, jf. kap. 6. Det særegne kjennetegnet ved de tre etatene, er at de forvalter regelverk som regulerer vilkårene for adgang til arbeidsfrie livsoppholdsytelser fra fellesskapet for personer i yrkesaktiv alder. Portvokterne ivaretar også på denne måten viktige samfunnsmessige interesser. Både ivaretakelsen av individuell rettssikkerhet og den samfunnsmessige siden ved portvokterrollen er viktige for opprettholdelse av arbeids- og velferdsforvaltningens legitimitet blant brukerne og i samfunnet som helhet.

Alle tre tjenestene har portvoktere organisert innenfor sitt eget system. For trygdeetatens vedkommende er imidlertid to viktige aktører, legene og Trygderetten, organisert utenfor og som helt selvstendige i forhold etaten. Legene er viktige premissgivere, og kan være offentlig ansatte og/eller private. Trygderetten kan i praksis sies å fungere som portvokter i det retten kan fatte vedtak og omgjøre trygdeetatens og Aetats vedtak om folketrygdens ytelser og tjenester.

Trygdeetaten fatter de formelle vedtak om alle stønader som trygdeetaten forvalter. For sykdomsrelaterte ordninger ligger legeerklæringer i bunnen for etatens vurderinger. Graden av egen vurdering som trygdeetaten legger bak sine vedtak, varierer. F.eks. er det mindre grad av egen vurdering i trygdeetaten for sykemelding og helserefusjoner, og mer omfattende vurdering ved søknad om uførepensjon.

Trygdeetatens rolle som portvokter ved søknader om uførepensjon er særlig viktig fordi etaten gjennom slike vedtak avgjør hvilke brukere som får rett til å bli mer eller mindre varig forsørget på samfunnets bekostning før oppnådd aldersgrense. Samtidig får vedtaket langvarig effekt for statens/fellesskapets utgifter. Inntak på uførepensjon er derfor en avgjørelse av særlig stor betydning både for den enkeltes rettssikkerhet og for samfunnet. For å ivareta brukernes rettssikkerhet og sikre mest mulig lik praksis, fattes imidlertid vedtak om uførepensjon av fylkestrygdekontorene som beslutter på grunnlag av innstilling fra det lokale trygdekontor. Beslutningen om innvilgelse av uførepensjon er også basert på en høy grad av skjønn. Trygdeetaten vurderer uførepensjon på grunnlag av gyldig diagnose, vurdering av arbeidsevne/uføregrad, mulighetene for å komme i arbeid i henhold til lovfestet krav om geografisk mobilitet, og om mulighetene til attføring gjennom bedriftsintern attføring og yrkesrettet attføring er uttømt.

Legene har en helt sentral rolle som premissgivere overfor trygdeetaten. Den formelle beslutningen om sykepenger fattes av trygdeetaten på grunnlag av de opplysninger som gis i erklæringen fra legen. Det stilles sjelden spørsmål ved legeerklæringen, men det kan skje f.eks. hvis den er basert på en ikke godkjent diagnose, eller at det har vært en omfattende sykmeldingshistorie. Selv om trygdeetaten fatter det formelle vedtaket, er det legenes erklæring som utgjør det grunnleggende premiss for å oppnå sykepenger. På denne bakgrunn har legene i praksis en portvokterrolle ved søknader om sykepenger. Legen er imidlertid også den sentrale premissgiver for trygdekontorets vurdering av inngangen til rehabiliteringspenger og uførepensjon, og for Aetats vurdering av attføring, der det i alle saker stilles krav om at søkeren må være minst 50 prosent arbeidsufør. Etatenes vurdering av arbeidsuførhet baseres på erklæringer fra legene. Trygdeetaten har ansatte, rådgivende leger som gir trygdeetaten råd i enkeltsaker på grunnlag av erklæringer fra behandlende lege. Legens portvokterrolle innebærer at legene i praksis fordeler og omfordeler en betydelig andel av samfunnets ressurser uten at de stilles overfor et ansvar for dette, verken politisk, personlig eller som gruppe, slik en velferdsforvaltning og dennes politiske ledelse blir stilt til ansvar for de ressurser den fatter vedtak om.

Lars Inge Terum har undersøkt legers og trygdefunksjonærers skjønnsutøvelse ved krav om uførepensjon 32. Han fant at legenes implisitte verdier og politiske holdninger påvirket deres skjønnsutøvelse, mens dette ikke var tilfellet for trygdefunksjonærene. Forskjellen forklares med at trygdefunksjonærene forvalter et regelverk og arbeider kollektivt, i motsetning til legene som arbeider alene og har sin lojalitet knyttet til pasienten. Terum antyder derfor at når portvaktene er profesjonelle, slik leger er, vil mer private verdier og normer i større grad prege skjønnsutøvelsen, enn når portvaktene er mer administrative saksbehandlere (Terum, 2003). Benedicte Carlsens studie av 81 primærleger tyder på at de har problemer med sin portvokterrolle, at de har liten bevissthet om rasjonering, og at de kan komme i klemme mellom sine egne faglige vurderinger og pasientenes krav og forventninger (Carlsen, 2004).

OECD (OECD, 2003) har publisert en rapport om politikk og systemer for uførepensjon i medlemslandene. Det kan trekkes tre konklusjoner fra denne studien som er viktige for utvalgets arbeid:

• I alle land der behandlende lege spiller en viktig rolle ved innvilgelse av uførepensjon, har tilstrømmingen til uførepensjon fortsatt å vokse.

• Avslagsraten og omgjøringsraten har sammenheng med tilstrømmingsraten. Lav avslagsrate og høy omgjøringsrate går sammen med høy tilstrømmingsrate, som i Norge.

• Det er sammenheng mellom sykelønnsordningen og tilstrømming til uførepensjon. Alle land med gunstig sykelønnsordning og lite oppfølging har høye tilstrømmingsrater (Norge, Nederland, Polen).

Disse konklusjonene peker klart i retning av at portvokterrollen og legens rolle er viktig for tilstrømming til ordninger som setter brukere varig utenfor arbeidsmarkedet, og som er en fordeling av store samfunnsmessige ressurser. Alternative løsninger kan, i henhold til internasjonale erfaringer, være at medisinsk vurdering for uførepensjon foretas av spesialiserte leger (insurance doctor) som enten er ansatt eller engasjert av trygdevesenet (jf. rådgivende lege i trygdeetaten), eller at den endelige beslutning fattes av et tverrfaglig team som kan bestå av medisinsk, juridisk og attføringsfaglig ekspertise. Andre land har også en langt mer aktiv oppfølging av sykmeldte, med bl.a. samtale med «insurance doctor» etter 2-3 ukers fravær, tidlig aktivisering i rehabiliteringsprogrammer, og nedtrapping av kompensasjonsgraden utover i sykmeldingsperioden.

De nye og skjerpede reglene ved sykmelding vedtatt i juni 2004, stiller krav til legene om en strengere vurdering av de medisinske vilkårene for fravær fra arbeidet, og til oppfølging med ny vurdering etter 8 uker. Det innføres også sanksjoner ved at leger som gjentatte ganger unnlater å følge reglene, kan miste retten til å skrive legeerklæringer som grunnlag for trygdeytelser.

Trygderetten er et selvstendig organ som fungerer som en uavhengig instans mellom myndighetene og den private part, jf. kap. 3. Trygderetten kan overprøve vedtak fattet i medhold av folketrygdloven, og omgjøre vedtak til gunst for den som anker et vedtak inn for Trygderetten. På denne måten kan retten derfor også sies i praksis å fungere som en portvokter i enkelte saker. Trygderetten kan også fatte prinsipielle avgjørelser som skaper ny praksis. Trygderettens avgjørelser får derfor også betydning for hvordan trygdeetaten og Aetat skal utføre sin portvokterrolle. Ett eksempel er endring av trygdeetatens tidligere praksis ved søknader om uførepensjon knyttet til muskelsymptomer/fibromyalgi. Etter en kjennelse i Trygderetten i 1995 måtte regelverket og praksis endres når det gjaldt slike lidelser.

Aetat forvalter kun midlertidige stønader, hvorav dagpenger har maksimum varighet på to år fra 1.1.2002 (tidligere varighet tre år). Attføringspenger er også en midlertidig stønad, men har ingen lovbestemt tidsavgrensing. Aetats portvokterrolle har samme betydning som trygdeetatens rolle for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. Fordi ordningene er midlertidige, får hvert enkelt vedtak ikke så langvarige økonomiske konsekvenser for statens/fellesskapets utgifter som trygdeetatens vedtak om uførepensjon. Aetats portvokterrolle omfatter bl.a. å avgjøre hvor omfattende og hvilke typer utdanning/opplæring den enkelte skal få på fellesskapets regning. Aetat vurderer attføringssøkere både etter diagnose, motivasjon for attføring, arbeidsevne og mulighet til å komme i arbeid, samt hvilke typer utdanning samfunnet skal finansiere for den enkelte. Vel 200 saker ender opp som anker til trygderetten. En undersøkelse av saksbehandleres vurderinger og beslutninger i attføringssaker, jf. Terums undersøkelse av sosialtjenesten og trygdeetaten, er ikke foretatt i Aetat.

Aetats rolle som portvokter er kritisert fra flere hold. Trygdeetaten kritiserte Aetat i en periode for å stille for strenge krav til inntak på attføring, slik at terskelen for attføring var blitt for høy for de svakeste. I Revidert Nasjonalbudsjett 2000 ble det besluttet at flere skulle prøves på attføring før uførepensjon ble vurdert, og antall personer på attføring er siden økt. Sosialtjenesten har også kritisert Aetat for å være for streng, både når det gjaldt å registrere sosialhjelpsmottakere som arbeidssøkere, og i å ta dem inn på tiltak. Forslag til ny lov om arbeidsmarkedstjenester vil rydde av veien uenighet om registrering, fordi den vil lovfeste retten for alle som ønsker det, til å bli registrert som ledige. Forslag til ny lov vil også gi alle som ikke kommer i arbeid innen et visst tidsrom, rett til å få vurdert sin situasjon. Den gir imidlertid ikke rett til tiltak. Aetats portvokterrolle som fordeler av tiltak vil derfor fortsatt bestå som før.

Sosialtjenestens sosialarbeidere er portvoktere til velferdsforvaltningens nedre sikkerhetsnett der andre utveier til forsørgelse skal være prøvd ut først. Dette er bakgrunnen for at søkere av økonomisk sosialhjelp ofte henvises til registrering hos Aetat før sosialhjelpen innvilges. I tillegg til å avgjøre hvem som skal få økonomisk sosialhjelp, dvs. hvilke brukere som skal få adgang til arbeidsfrie inntekter, skal sosialarbeiderne også i større grad enn de øvrige portvokterne avgjøre hvilke behov det offentlige skal tilfredsstille, og hvilken standard som skal sikres ved hjelp av sosialhjelpen.

De tre etatene har ulike grunnlag for innvilgelse av tiltak. Mens Aetat og trygdeetaten i stor grad bygger på objektive krav, skal sosialtjenesten i henhold til lov om sosiale tjenester foreta individuelle vurderinger av søkerens situasjon. Lov om sosiale tjenester gir imidlertid lite veiledning for sosialarbeidernes vurderinger. Sosialdepartementet har laget et rundskriv, men dette er ikke en lovregulering. I praksis står sosialarbeiderne meget fritt i utøvelsen av faglig skjønn, og det er vide grenser for hva som kan trekkes inn i vurderingen. Terum har i sitt arbeid problematisert det vide skjønnet, jf. referert oppdrag for Sosialdepartementet. I Terums undersøkelse av sosialarbeideres skjønn, tilsvarende den han utførte overfor leger og trygdefunksjonærer (referert ovenfor), påviser han uenighet mellom sosialarbeidere, uenighet innad i samme sosialkontor og mellom sosialkontorer om beslutninger i likt framstilte saker. Han konkluderer med at sosialarbeidernes private normer og syn får innvirkning på deres avgjørelser, på samme måte som han konkluderer om legens portvokterrolle (Terum, 2003).

Lov om sosiale tjenester gir en eksplisitt adgang til å stille vilkår for mottak av sosialhjelp. Mottakerne kan settes i arbeid, men vilkåret skal ha sammenheng med at det skal gjøre dem bedre i stand til å bli selvhjulpne i henhold til formålet med ordningen. Ordningen med vilkår er omstridt blant sosialarbeiderne. Det varierer derfor om ordningen blir brukt, og hvordan den praktiseres. Dette bekreftes i ulike tilfeller. Vik-Mo og Nervik (1999) viser at «arbeid for sosialhjelp» ble praktisert i 1 av 4 kommuner på slutten av 1990-tallet. Blant kommuner som hadde iverksatt egne tiltak, brukte 55 pst. alle eller noen av tiltaksplassene for «arbeid for sosialhjelp». Forskerne påviser også en spredning i praksis som spenner fra vilkår av en type de kaller «tvang/pisk» til frivillighet. Dette innebærer en betydelig variasjon i hvordan sosialarbeiderne med utgangspunkt i et lovverk, bruker vilkår og utøver sin portvokterrolle. Undersøkelsen av sosialtjenesten utført av Sosial- og helsedirektoratet for utvalget, viste at vilkår anvendes i betydelig omfang i forbindelse med selve søknaden om sosialhjelp. Vel 70 pst. brukte vilkår i forbindelse med selve rehabiliteringen, mens bare 1 av 4 brukte vilkår i større omfang. Imidlertid ble vilkår i mindre grad brukt i forbindelse med «arbeid for sosialhjelp (Sosial- og helsedirektoratet, 2004).

Konsekvensene av sosialarbeidernes skjønn for om sosialhjelpsmottakerne kommer i arbeid eller blir passive stønadsmottakere, er imidlertid ikke kartlagt. Erfaringer fra prosjektet «Helhetlige, samordna tiltak»(tiltak.no) tyder imidlertid på at sosialarbeiderne ikke har hatt tilgang til tilstrekkelige teknikker, verktøy eller tiltak, verken for å avklare helsesituasjon, sosial mestringsevne, arbeidsevne eller øvrige arbeidshindre. Dette medførte at prosjektet fikk inn en «usortert» gruppe deltakere som viste seg å være underdiagnostisert. Først da prosjektene begynte å arbeide mer systematisk med deltakerne, ble det avklart hvilken bistand deltakerne hadde behov for, og at flere hadde uavklarte trygderettigheter. Dette kan også indikere at sosialarbeidernes mangel på nødvendige redskaper for å ivareta sin portvokterrolle på en hensiktsmessig måte, kan ha bidratt til at sosialkontorene kan ha fått en unødvendig opphoping av langvarige sosialhjelpsmottakere som ikke har kommet videre med tiltak for å få en annen utgang på sin situasjon.

Etter utvalgets syn kan dagens organisering bidra til at portvokterrollene utøves med ulikt utgangspunkt og for lite koordinert. Måten portvokterrollen er organisert vil derfor ha implikasjoner for hva og hvor mye en kan oppnå ved en organiseringsreform. Ved en omorganisering kan det bli mulig å se etatenes portvokterrolle i en helhetlig sammenheng. Det blir vanskeligere å stenge brukerne i skjæringsfeltet mellom de tre etatene ute. En mer samordnet organisering kan gjøre det lettere å stille vilkår og krav, og sikre tilgang på relevant bistand som kan bidra til økt utstrømming fra ordningene innenfor hele feltet, men vil ikke nødvendigvis innebære at brukerne i større grad får oppfylt eventuelle ønsker om uførepensjon, eller høyere sosialhjelp. En omorganisering av etatene vil imidlertid ikke berøre legenes og Trygderettens rolle som portvoktere. Til dette trenger en andre typer reformer, f.eks. regelverksendringer, jf. nye regler for sykmelding vedtatt i juni 2004. Utvalget har ikke sett det som sin rolle å gå dypere inn i dette spørsmålet.

7.4.1.3 Måloppnåelse på inntektssikring

Utvalget har i sin vurdering ikke lagt spesiell vekt på spørsmålet om inntektssikring. Utvalget er, som nevnt, oppmerksom på at det ved oppfølgingen av pensjonskommisjonens anbefalinger vil bli nye utfordringer på dette området. Utvalget oppfatter imidlertid at inntektssikring i seg selv ikke ligger innenfor utvalgets mandat. Utvalget viser i denne sammenhengen til at Sosialdepartementet har satt i gang et eget arbeid med vurdering av regelverket for ytelser og tiltak.

Utvalget oppfatter imidlertid måloppnåelsen om inntektssikring som god. Dette er et område etatene prioriteter høyt, og brukerne, særlig det store omfanget av brukere som bare trenger å forholde seg til én etat, får i all hovedsak sine penger raskt og effektivt. Det gjelder også sosialtjenestens utbetaling av sosialstønad. Aetat har i løpet av 2003 både redusert saksbehandlingstiden, og økt andelen som får en rask utbetaling av dagpenger. Bruk av IKT i kommunikasjonen med dagpengemottakerne har bidratt til dette. Mot slutten av 2003 var 93 pst. av alle dagpengesaker behandlet innen 14 dager. Trygdeetaten har også lagt stor vekt på å øke sin effektivitet med hensyn til å behandle søknader og utbetale stønader til personer som bare trenger å forholde seg til trygdeetaten. Innføring av elektronisk innsending og kontroll av sykmeldinger vil gjøre trygdeetaten mer effektiv på dette området. Etter at vedtakene om innvilgelse er fattet, skjer utbetalingene mer eller mindre automatisk og rutinemessig. I trygdeetaten har saksbehandlingstiden for noen utvalgte folketrygdområder i de siste fire månedene i 2003 gått ned i 14 fylker når vi sammenligner med samme periode i 2002. Trygdekontorenes gjennomsnittlige produksjonstid for nye søknader, alle kapitler, var 0,62 måneder i 2001, mens den sank til 0,53 måneder i 2002 og 2003.

Som en indikasjon på god effektivitet for brukere som bare trenger ytelser fra én etat, vil utvalget peke på trygdeetatens effektivitet overfor brukere av alderspensjon og familieytelser. For disse gruppene handler det primært om inntektssikring/omfordeling, dvs. å sikre riktig ytelse til riktig tid til store brukergrupper. I dette er arbeidet er trygdeetaten meget effektiv. Arbeidet overfor disse gruppene er ikke avhengig av etterspørselssiden i et arbeidsmarked eller av andre instanser utenfor etaten, og er derfor mest relatert til trygdeetatens egen prioritering og innsats av administrative ressurser.

7.4.1.4 Behov for endringer i regler for personvern og taushetsplikt

Arbeids- og velferdsetatene behandler store mengder opplysninger om personlige forhold. Det kan være opplysninger av følsom art, for eksempel informasjon om sykdom, sosiale problemer, bidragsplikt og arbeidsledighet. Forvaltningen er avhengig av slik informasjon for at den skal kunne løse sine oppgaver og gi brukerne de tjenestene og den service de har krav på.

Dette er et komplisert felt hvor det eksisterer mange lovbestemmelser og hvor ulike hensyn må veies opp mot hverandre. På den ene siden må brukeren ha tillit til at opplysninger om personlige forhold ikke spres til uvedkommende og ikke brukes til andre formål enn de er avgitt for. På den andre siden er det viktig, så vel for etatene og sosialtjenesten som brukerne, å tilstrebe et effektivt samarbeid. For mange grunnleggende personopplysninger er informasjonsbehovet sammenfallende, noe som innebærer at slike opplysninger i dag registreres flere ganger. Brukerne vil også generelt, og spesielt for samtidige brukere av tjenester fra to eller tre etater, kunne være tjent med en mer effektiv og hensiktsmessig innhenting og utveksling av informasjon mellom etatene. De vil da bl.a. være spart for å gi samme opplysninger til flere etater, og samtidig innebærer det at aktuelle tiltak kan iverksettes raskere. Dette er også i tråd med målsettingen om en mer brukerrettet forvaltning.

Bestemmelser som omhandler taushetsplikt og personvern, finnes i dag både i lover som gjelder generelt for arbeids- og velferdsetatene (for eksempel personopplysningsloven og forvaltningsloven), og i særlovgivningen (folketrygdloven, sysselsettingsloven og sosialtjenesteloven). Lovgivningen regulerer informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling mellom etatene. En etat skal kun innhente informasjon i det omfang som er nødvendig for at etaten skal kunne ivareta sine oppgaver, og informasjonsutveksling mellom etatene skjer med utgangspunkt i enkeltsaker. Felles for mulighetene til slik innhenting/utlevering er bl.a. at hvert enkelt tilfelle må vurderes konkret.

Etatenes mulighet til å gi tilgang til hverandres IKT-systemer, sammenfaller med adgangen til å utveksle informasjon i særlovgivningen. En utvidet tilgang til opplysninger på mer generell basis vil gi merinformasjon eller overskuddsinformasjon som kan reise spørsmål om forvaltningens habilitet.

Det er mulig, også med dagens lovverk, å realisere en større grad av samordning av tjenestetilbudet dersom brukeren gir sitt samtykke til dette. Dette løser imidlertid ikke problemet med en mer effektiv innhenting og utveksling av informasjon idet samtykke forutsettes å være gitt frivillig, noe som innebærer at det må eksistere et alternativt tilbud dersom brukeren ikke ønsker å gi samtykke.

Økt bruk av felles IKT-systemer innebærer et stort potensial for effektivisering av informasjonsinnhentingen og -behandlingen. Generelt vil utviklingen på IKT-området framover øke dette potensialet. Dagens lovgivning representerer klare beskrankninger for en slik effektivisering.

Arbeidet med å forebygge og avdekke misbruk av ulike velferdsordninger er en sentral oppgave for etatene. Mangelen på felles IKT-systemer eller tilgang til informasjon som er registrert i de ulike etatene, medfører at arbeidet med å avdekke mulig misbruk av ytelser blir mindre effektivt. I flere av de gjennomførte og planlagte reformene av arbeids- og velferdsforvaltningen som er omtalt i kap. 4, har en av begrunnelsene vært mulighetene for å redusere omfanget av misbruk.

Det er således et klart behov for endringer på dette området. Det er et behov for at lovgivningen gjennomgås med henblikk på å vurdere om eksisterende barrierer for utveksling av informasjon og opplysninger mellom forvaltninger kan fjernes eller dempes, samtidig som hensynet til personvernet og brukernes rettssikkerhet ivaretas.

En reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil kunne realisere effektiviseringspotensialet og styrke arbeidet med avdekking av misbruk. Det må da skapes en annen plattform for samhandling i lovverket enn den som dagens lovgiving representerer. Norge har, i likhet med mange andre europeiske land, implementert EU-direktivet om personvern gjennom en egen personopplysningslov. Som det framgår av kap. 4, har flere av landene organisert sin arbeids- og velferdsforvaltning på en måte som utnytter stordriftsfordelene ved informasjonsinnhenting og -utveksling med utgangspunkt i personvernlovgivningen.

7.4.1.5 Etatenes omgivelser

Etatenes omgivelser har betydning for deres måloppnåelse. Omgivelsene har betydning både for tilstrømming til og utstrømming fra arbeids- og velferdsforvaltningen, og som samarbeidspartnere for etatene. Etatenes samfunnsmessig omgivelser er omtalt i kap. 5 og 6, mens etatenes viktigste omgivelser og etatenes samarbeid med institusjonelle aktører er gitt en bredere omtale i kap. 3. I dette avsnittet ser utvalget nærmere på de institusjonelle aktørenes innvirkning på arbeids- og velferdsforvaltningens mulighet til å nå målet om å få flere i arbeid.

Arbeidsgivere er både brukere og samarbeidspartnere for arbeids- og velferdsforvaltningen. De er en sentral premissgiver både når det gjelder spørsmål om adgang til arbeidslivet og avgang/utstøting fra arbeidslivet. Arbeidsgiveres krav til faglig og sosial kompetanse og funksjonsdyktighet er avgjørende både for innpass til, og for mer varig integrasjon i arbeidslivet. I så måte er arbeidsgivere også å likne med en portvokter, om ikke i forvaltningsmessig forstand. Arbeidsgivere vil derfor påvirke tilstrømmingen til de offentlige ordningene gjennom handlinger som bidrar til økt tilstrømming f.eks. gjennom krav ved ansettelser, dårlig arbeidsmiljø eller omorganisering som velter kostnader over på det offentlige når andre deler av arbeidslivet ikke fanger opp de ledige. Alle tre tjenestene, men særlig Aetat og trygdeetaten, samarbeider med arbeidsgivere. Arbeidsgiverne kan redusere tilstrømming eller øke utstrømming fra de offentlige ordningene ved å gi arbeidstrening og opplæring, og ved å utnytte arbeidskraftpotensialet hos ledige, innvandrere, eldre, funksjonshemmede og personer med redusert arbeidsevne. Arbeidsplassen som arena for forebygging av utstøting fra arbeidslivet og arbeidsgiveres rolle i denne sammenheng, har fått et nytt og sterkere fokus med inngåelsen av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv er en kontrakt mellom partene i arbeidslivet og regjeringen som regulerer hvordan oppfølging av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, skal skje. For å motarbeide tendensen til frafall og utestenging på grunn av alder, sykdom og redusert arbeidsevne, omfatter Intensjonsavtalen også en forpliktelse til å ta inn flere med redusert arbeidsevne, og til å få eldre arbeidstakere til å stå lengre i arbeid. Denne delen av avtalen har ikke vært prioritert i avtaleperiodens første del, men skal arbeides med ved videreføringen av avtalen. Det er imidlertid ikke satt konkrete mål for disse forpliktelsene.

Dagens arbeidsliv er i stor grad preget av at arbeidet utføres ansikt til ansikt med kunder og brukere, jf. kap. 5 og 6. Det innebærer at arbeidsgiveres krav til sosial kompetanse og fungeringsevne er økt i forhold til tidligere. Krav til effektivitet og produktivitet er også økt, noe som kan bidra til at personer med lavere fungeringsevne får vansker med å få en mer varig plass arbeidslivet. En studie fra svensk forskning kan tyde på at kravene til «friskhet» ser ut til å øke (Sørensen, B. Aa., 2004). Foreliggende forskning gir imidlertid ikke grunnlag for å trekke noen entydige konklusjoner om arbeidslivets effekt for overgang fra arbeidsliv til trygd. Utvalget antar at tidlig tilbaketrekking fra arbeidslivet og tilstrømming til trygdeordningene skyldes dels arbeidsmiljø, helse og individuelle valg.

I siste instans vil det være etterspørselssiden som avgjør om arbeidssøkere kommer i arbeid eller ikke. I dagens arbeidsmarked er det et ikke ubetydelig gap mellom arbeidsmarkedets etterspørsel etter kompetanse og den kompetanse de arbeidssøkende har. I sin gjennomgang av kunnskapen om koordinering mellom de tre tjenestene, trekker Telemarksforsking fram som et dilemma at Aetats brukergruppe har endret seg etter innføringen av arbeidslinjen, samtidig som arbeidsgiverne etterspør stadig mer kvalifiserte og konkurransedyktige arbeidstakere (Møller og Bergsgard, 2002). Aetat skal, gjennom kompetanseheving, bidra til å redusere denne mistilpasningen ved å kvalifisere og formidle marginaliserte grupper til et krevende arbeidsmarked. I mange tilfeller blir avstanden likevel for stor mellom tilbud og etterspørsel til at avstanden kan minskes ved arbeidsmarkedstiltak alene. I aller siste instans vil det være den enkelte arbeidsgiver som ut fra sitt ansettelsesansvar, bestemmer hvilke enkeltpersoner som ansettes. Utvalget har tidligere vist at tilbudet til dem som etter attføring ikke fungerer optimalt i arbeidsmarkedet, er begrenset.

Samtidig som kommuner og fylkeskommuner er en del av velferdstjenesten, utgjør de også viktige aktører i Aetats, trygdeetatens og sosialtjenestens omgivelser. Svikt i utdanningssektorens evne til å sikre at ungdom får gjennomført grunnskole, videregående opplæring og relevant yrkesrettet utdanning kan bidra til at personer ikke blir integrert i arbeidslivet, og dermed blir brukere av arbeids- og velferdsforvaltningen, særlig Aetat og sosialtjenesten, men også trygdeetaten. Fylkeskommunens oppfølgingstjeneste, som samarbeider med Aetat og kommunene, er viktig for ungdom som står i fare for å falle fra videregående opplæring, enten ved at de ikke søker, ikke tar imot et tilbud, eller slutter uten å fullføre. Brukere av alle etatene har lavere utdanningsnivå enn befolkningen for øvrig. For alle tre arbeids- og velferdstjenestene er utdanningssektoren en viktig samarbeidspartner og oppdragstaker når det gjelder å levere tjenester til brukere som trenger opplæring/utdanning for å komme i arbeid. Enkelte voksne har, i henhold til kompetansereformen, rett til å få opplæring i kommunal eller fylkeskommunal regi. Her er det grunnlag for å stille spørsmål ved om disse instansene ivaretar sine forpliktelser på dette feltet, eller om det foregår forsøk på kostnadsovervelting over på Aetat. Det er derfor en viktig grenseflate mellom utdanningspolitikk og politikk for å integrere flere i arbeidslivet som må ivaretas i en ny organisasjon. Dette setter også krav til kompetanse i førstelinjen slik at behovet for opplæring som er nødvendig for integrasjon i arbeidslivet, ivaretas.

Brukerne av alle de tre arbeids- og velferdstjenestene er avhengige av tilbud i helsetjenesten. Det gjelder både behandlingstilbud og tilbud om nødvendig oppfølging av personer som trenger dette for å kunne være i arbeid. Særlig psykiatrien har vært et område med begrenset tilgang på behandling. Mangel på slike tilbud kan trolig være årsaken til at unge under 35 år som ble uførepensjonert både i 1992 og 1997, og som omfatter en betydelig andel med psykiske lidelser, i liten grad hadde fått medisinsk behandling/rehabilitering (RTV, 2000). Omfattende forekomst av psykiske lidelser blant personer med sykdomsrelaterte ytelser, og begrenset tilbud til disse brukerne, har vært bakgrunnen for vekslende regjeringers psykiatrisatsing.

Legenes deltakelse er viktig i det løpende arbeidet med enkeltbrukere i basisgrupper og individuelle planer. Evalueringen av Opptrappingsplanen for psykisk helse har vist at bredden av deltakere i planarbeidet blir større der det psykiske helsearbeidet er integrert i resten av tjenesteapparatet 33. For trygdeetaten er samarbeidet med leger og behandlere viktig i den tidlige fasen av rehabiliteringsprosessen, og trygdeetaten ønsker å videreutvikle dette. Samarbeidet skal understøtte dialogen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i IA-arbeidet.

Kommunen er en viktig samarbeidspartner i rehabiliteringsarbeidet. I henhold til Rehabiliteringsmeldingen (St.meld. nr. 21 (1998-1999)) skulle kommunene ha hovedansvaret for koordineringen av rehabiliteringsprosessen. Ved oppfølging av Rehabiliteringsmeldingen ble kommunene tillagt ansvaret for individuelle planer. Slike planer er senere også nedfelt i lov om sosiale tjenester som er et kommunalt ansvar. Kommunen har også ansvar for andre viktige deler av rehabiliteringstiltakene. Rehabilitering er en helhetlig prosess. Rehabiliteringstilbudet er imidlertid preget av svakheter som også reflekteres i utvalgets rapport. Det er svikt i brukerrettingen, manglende systematikk og helhetlig tilnærming, utilstrekkelig samarbeid, mangel på tiltakskjeder, herunder mangel på lavterskeltiltak som kan bygge bro fra sykdom og sosiale problemer over mot arbeid. Årsaker til svakheter i det helhetlige rehabiliteringstilbudet er sammensatte, og går lengre enn kommunens ansvar. Det gjelder bl.a. svikt i kompetansen, og tilgang til virkemidler og organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Rusomsorgen omfatter et variert tilbud om helsefaglig og sosialfaglig behandling, omsorg, aktivitetspregete tilbud, og i enkelte tilfeller også arbeidstrening og utdanning. Tidligere hadde fylkeskommunen ansvar for etablering og drift av institusjoner for omsorg og behandling av rusmiddelmisbrukere. Tilbud dekkes opp av både offentlige og private institusjoner. Ansvaret for etablering og drift av slike institusjoner er ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) overført til og samlet på statens hånd, med unntak av de institusjoner som fylkeskommunen tidligere ikke eide eller hadde avtaler med. Etter lov om sosiale tjenester har kommunene fortsatt en klar plikt til behandling og omsorg/tilbud i påvente av behandling.

Rusmiddelmisbrukere er en gruppe som har vært preget av et stort underforbruk av helsetjenester. Sammenhengen mellom rusmiddelproblemer og psykiske problemer er godt dokumentert. Rusmiddelmisbruk medfører også ofte alvorlige somatiske helseproblemer. Det har derfor vært et politisk ønske om å sikre rusmiddelmisbrukere tilgang til helsetjenester på lik linje med befolkningen for øvrig. Det spesielle med rusreformen er at de statlige helseforetakene nå får et ansvar både for et tverrfaglig behandlingstilbud, og at rusmiddelmisbrukere får flere veier inn i helsemessig behandlingstilbud, ved at kommunene så vel som leger nå er innsøkende instans, noe som kan gi rusmiddelmisbrukerne et bedre tilbud. En betydelig del av sosialkontorets langvarige sosialhjelpsmottakere har rusproblemer. Dette er en del personer som i forsøkssammenheng ofte blir vurdert til ikke å ha et realistisk potensial for å komme i arbeid. Dersom det i det hele tatt skal kunne være mulig å få denne gruppen i arbeid, er det en forutsetning at behandlingsapparatet for denne gruppen har nødvendig kapasitet og fungerer bra.

Mangel på andre kommunale tjenester som bolig og barnehageplass kan også bidra til at enkelte ikke kommer i arbeid, f.eks. enslige forsørgere som får ytelser fra trygdeetaten, men som kan være brukere av alle tre etatene. Mangel på slike tilbud fra etatenes omgivelser kan derfor bidra til redusert måloppnåelse i arbeids- og velferdsforvaltningen. Evalueringen av det såkalte samarbeidsrundskrivet (Bergsgard mfl., 2000) tydet på manglende samordning mellom sosialtjenesten og det øvrige kommunale tiltaksapparatet.

Kriminalomsorgen og fengslene bidrar til tilstrømming særlig til Aetat og sosialtjenesten. Selv om sektoren skal bidra til rehabilitering, har ikke dette skjedd i den grad fengselsvesenet selv kunne ønske. Det kan for eksempel være vanskelig å iverksette kvalifiseringstiltak ved kortere fengselsstraffer. Fra fengselsvesenets side er det bl.a. uttrykt ønske om at Aetat skal komme tidligere inn i samarbeidet med opplæring. For de ordinære tiltakene kan dette være vanskelig ut fra det formål Stortinget har satt for Aetats bruk av midler, som forutsetter at vedkommende bruker er disponibel for arbeidsmarkedet. Mange innsatte vil imidlertid fylle vilkår for attføring på grunnlag av sosial yrkeshemming. Bruk av attføringstiltak stiller ikke samme krav til å være disponibel for arbeidsmarkedet. Evaluering gjennom 1990-tallet viste at tiltak har god effekt for denne gruppen, og at antall fengselsdøgn gikk ned med 60 pst. etter deltakelse på tiltak (Pedersen, 2002). Fra 2001 har Aetat etablert egne fengselskonsulenter, og fra 2002 ble det inngått en avtale mellom Aetat og kriminalomsorgen, hvor Aetat forplikter seg til å sette av ressurser for å gi service til innsatte, og sørge for at det finnes en fast kontaktperson til hvert av landets 43 fengsler. Avtaleverket mellom de to etatene vil omfatte både regionale og lokale avtaler.

Fra Forsvaret kommer også en viss tilstrømming til Aetat av unge som har avtjent verneplikt. Reduksjon i antallet som avtjener verneplikt har redusert denne gruppen. Etter avtjent verneplikt har den enkelte rett til dagpenger på laveste sats i 6 måneder. Mange unge som har avtjent verneplikt, mangler yrkeserfaring. Noen har heller ikke fullført videregående opplæring. I perioder med lav etterspørsel etter arbeidskraft, kan det derfor for enkelte være vanskelig å komme i arbeid. Avslutning av vernepliktsperioden samsvarer ofte heller ikke med start for videre skolegang. Aetat og Forsvaret har gjennom mange år hatt et samarbeid for å bidra til overgangen fra førstegangstjeneste til arbeid.

Etter utvalgets syn har forhold knyttet til etatenes omgivelser, som omtalt ovenfor, innvirkning på tilstrømming til og utstrømming fra de tre etatene, og dermed på etatenes mulighet til å nå målet om å få flere i arbeid. Arbeidsgivere, helsevesen og utdanningssektoren er spesielt sentrale både som premissgivere og samarbeidspartnere for arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette er imidlertid forhold som i stor grad ligger utenfor etatenes kontroll. Det er uklart hvilke problemer som følger av dagens organisering i forhold til samarbeidet med omgivelsene og hvordan organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen påvirker samarbeidet. Etatene samarbeider i en viss utstrekning med de samme eksterne aktørene om mer eller mindre like målgrupper. Det gjelder f.eks. Aetats og trygdeetatens samarbeid med arbeidsgivere om personer med et helseproblem. Tilbakemeldinger fra arbeidsgiverhold i utvalgets referansegruppe peker i retning av at arbeidsgivere ser det som problematisk å måtte forholde seg både til flere tjenester, og til flere saksbehandlere innad i den enkelte tjeneste, og at de peker på at det er dårlig koordinering mellom etatene. En reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil trolig bare i begrenset grad påvirke de eksterne aktørene og forholdet til dem. En reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning vil fortsatt være avhengig av samarbeidet med disse aktørene, og være avhengig av de premisser som legges av aktørene. Etter utvalgets vurdering kan imidlertid samhandlingen med aktører i etatenes omgivelser bli langt enklere og mer effektiv for begge parter dersom målene for arbeids- og velferdsforvaltningen klargjøres, antallet velferdsaktører reduseres, og det blir enklere for andre å henvende seg til velferdsforvaltningen. Dette kan også ha betydning for mulighetene til å få flere i arbeid.

7.4.2 Organisasjonsmessig effektivitet

Organisasjonsmessig effektivitet/kostnadseffektivitet dreier seg om å utføre den enkelte oppgave, gitt krav til kvalitet, med lavest mulig kostnader. Det dreier seg også om å utføre en oppgave, til gitte kostnader, med best mulig kvalitet. Kostnadseffektivitet skal ivaretas både ved produksjon av de tjenester og tiltak som forvaltningen yter til brukerne, og ved gjennomføringen av de forvaltningsmessig og administrative oppgaver som forvaltningen har. Utvalget vil i dette avsnittet drøfte organisasjonsmessig effektivitet gjennom å se på forhold hvor en mener det kan være en sammenheng mellom organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen og kostnadseffektivitet.

Utvalget vil understreke at det er begrenset tilgang på utredninger eller annen forskningsbasert kunnskap som ut fra et totalperspektiv studerer sammenhengen mellom organisering i arbeids- og velferdsforvaltningen og kostnadseffektivitet. Med utgangspunkt i den kunnskap utvalget har om dagens organisering, jf. beskrivelsen i kap. 3, og med særlig fokus på effekter av dagens tredeling, har utvalget valgt å trekke fram og se nærmere på fem områder:

• Dobbeltarbeid. Er det områder der etatene i dag tydelig utfører overlappende oppgaver eller hvor organiseringen påfører brukerne økt tidsbruk?

• Dobbeltkompetanse. Er det områder hvor etatene i dag samlet sett kunne utnyttet de ansattes kompetanse bedre?

• Organisering og arbeidsdeling mellom to politiske nivåer/forvaltningsnivåer.

• Kontorstruktur. I hvilken grad er dagens tredelte kontorstruktur på lokalnivå lite kostnadseffektiv?

• Stordriftsfordeler. Er det områder hvor etatene gjennom sammenslåing og ev. videre sentralisering/sammenslåing av funksjoner kan øke kostnadseffektiviteten?

Dobbeltarbeid

I dette avsnittet ser utvalget på samme type arbeid som alle etatene må gjøre, overfor felles brukere. Dette er arbeid som helt eller delvis overlapper hverandre, og som primært følger av måten ansvaret er delt mellom de tre etatene. Det gjelder

• mottak av brukere

• introduksjonssamtaler

• registrering av personopplysninger

• innhenting av informasjon fra andre

• motivasjon, informasjon og veiledning i forhold til arbeid

• avklaring av bistandsbehov

• behandling av samme brukere flere ganger

• kontakt med arbeidsgivere

Innenfor dagens organisering har hovedmodellen vært at alle tjenestene organiserer egne mottak. Økt samlokalisering, f.eks. i offentlige servicekontor eller andre mer omfattende samordningsmodeller, kan være en løsning som reduserer dobbelt organisering av mottak.

Brukerne av flere etater er misfornøyde med at de må fortelle sin historie flere ganger. Samlokalisering løser i seg selv ikke dette. Personvernbestemmelsene innebærer at alle etatene som skal ha med en bruker å gjøre, må snakke med vedkommende både for å avklare brukerens situasjon og for å registrere nødvendige opplysninger. En del av disse opplysningene vil være felles for flere etater, mens noen ikke vil være det, jf. tidligere omtale av personvern.

I tillegg må alle etatene ha hver sine datasystemer hvor mye av de samme dataene registreres. I dagens system er det begrensninger på hvilken informasjon etatene har adgang til å gi fra seg og få fra andre etater. Der hvor det er adgang til å få opplysninger, må alle etatene hver for seg innhente data, også fra andre. En ny organisering og utvikling av et felles datasystem, vil innebære et betydelig potensial for økt effektivitet og reduksjon av dobbeltarbeid. Utvikling av et felles datasystem vil imidlertid også innebære betydelig risiko og kostnader. Utveksling av data i et felles datasystem forutsetter også at virksomheten er organisert slik at personvernet ivaretas.

Videre skal brukeren ofte motiveres, få informasjon om arbeidsmarkedsforhold og få informasjon om øvrige tjenester. Informasjon om rettigheter og plikter vil imidlertid være mindre overlappende fordi rettigheter og plikter er knyttet til de spesifikke lovverkene som forvaltes av den enkelte etat. Deretter skal brukerens bistandsbehov avklares, noe som, når brukerne har behov for bistand fra flere, kan medføre overlappende arbeid med avklaring i både to og tre etater.

Utvalget vil også peke på at det foregår dobbeltarbeid, f.eks. i kontakt med arbeidsgivere, ved at to etater, trygdeetaten og Aetat, yter tjenester til yrkesaktive med helseproblemer. Utvalget har imidlertid ikke oversikt over omfanget av dobbeltarbeid som følger av denne organiseringen.

At brukere sendes mellom etater og behandles flere ganger, medfører at flere ansatt jobber med den samme personens sak flere ganger, noe som tilsier at dette medfører et dobbeltarbeid i etatene. Utvalget har imidlertid ikke hatt tilgang til informasjon som kan gi grunnlag for å anslå omfanget av slikt dobbeltarbeid. I rapporten med gjennomgang av forskning og erfaringer med koordinering mellom de tre arbeids- og velferdstjenestene refererer Telemarksforsking en tidsbruksundersøkelse ved et utvalg sosialkontorer som viste at forholdsvis lite av tiden (13 pst.) gikk med til møter/samtaler med andre om brukerens situasjon. Undersøkelsen fanget imidlertid ikke opp ekstraarbeidet som ligger i at saker behandles flere ganger (Møller og Bergsgard, 2002). Den foreløpige evalueringen av første fase i samordningsforsøkene tyder imidlertid på at fysisk nærhet og økt innsikt i de andre etatenes arbeidsområder gjør samhandlingen enklere, letter saksbehandlingen, reduserer saksbehandlingstiden og gir bedre kvalitet i saksbehandlingen. Det pekes på at økt informasjonsutveksling via etatenes datasystemer og utvikling av nye metoder og rutiner i saksbehandlingen kan øke effektiviteten ytterligere. Samarbeidet er imidlertid også forbundet med tidsmessige omkostninger (Møller og Flermoen, 2004). På dette tidspunktet i prosjektene er det derfor ikke mulig å trekke noen klare konklusjoner om effektiviseringsmulighetene.

Samlingen av folketrygdloven §§ 11-5 og 11-6 i Aetat vil føre til reduksjon av den dobbelte saksbehandlingen som foregikk når attføringssøkere skulle vurderes etter mer eller mindre samme kriterier i både trygdeetaten og Aetat. Det ligger også et potensial for reduksjon av dobbeltarbeid dersom ansvaret for rehabiliteringspenger og attføring kan samles.

Dobbeltkompetanse

For å være effektive har etatene behov både for generell kompetanse, f.eks. forvaltningskompetanse, breddekompetanse i betydningen «kunnskap om andres områder», og spesiell kompetanse om ulike brukergruppers forutsetninger og behov, samt kompetanse om ytelser og tjenester som brukerne trenger. Brukerorganisasjonene synes å være generelt fornøyd med at dagens etater har høy grad av spesialistkompetanse, men er mindre fornøyd med etatenes kunnskap om brukergruppens forutsetninger. Brukerne er også mindre fornøyd med saksbehandlernes breddekompetanse.

Etatene har også en viss grad av dobbeltkompetanse. Utvalget tenker her særlig på kompetanse som to eller tre etater må ha, for å kunne utføre arbeidet i henhold til lov og regelverk, og for å ivareta brukerne. Det gjelder særlig

• forvaltnings- og juridisk kompetanse

• kunnskap/kompetanse om yrker, arbeidsliv og arbeidsgiverkontakt

• kunnskap om felles brukere

• arbeidsgiverkompetanse

• økonomikompetanse

• forhandlings- og innkjøpskompetanse

Alle tre etatene har en felles juridisk forvaltningskompetanse. Trygdeetaten og Aetat har også en tung juridisk kompetanse, dels på samme, dels på ulike deler av folketrygdloven. Aetat og trygdeetatens arbeidslivssentre vil ha overlappende kompetanse når det gjelder kunnskap og kompetanse om yrker og arbeidsliv, samt kontakt med arbeidsgivere. Alle tre etatene må også ha en betydelig kompetanse om felles brukere og deres arbeidshindre.

Alle tre etatene betaler ut store økonomiske ytelser til brukere, og vil derfor ha en viss felles økonomikompetanse. De statlige etatene er store arbeidsgivere og må derfor inneha en betydelig arbeidsgiverkompetanse. Dette er nok ikke i samme grad tilfelle for sosialtjenesten i mindre kommuner. Etatene kjøper tjenester fra andre, selv om dette skjer i ulik grad. Kompetanse om forhandling og kjøp av tjenester vil derfor også være et område for dobbeltkompetanse.

Dobbeltkompetansen som følger av dagens deling i tre etater, er lite effektivt. Det kan derfor være grunn til å anta at en ny organisering av arbeids- og velferdstjenestene vil kunne medføre en bedre og mer effektiv utnyttelse av kompetansen enn delingen i dagens tre etater gir mulighet for. Etatenes kjerneområder, dvs. ytelser og tjenester med medfølgende rettigheter og plikter, vil i mindre grad være berørt av overlappende kompetanse.

Organisering og ansvarsdeling mellom to politiske nivåer/forvaltningsnivåer

I tillegg til problemer som skapes ved at ansvaret for arbeids- og velferdsforvaltningen er delt på flere organisasjoner, kan ansvarsdelingen mellom stat og kommune skape spesielle problemer når det gjelder samordning mellom disse nivåenes ytelser og tjenester. Det gjelder særlig politisk styring, finansiering og kostnadskontroll som skjer etter ulike modeller for de to forvaltningsnivåene, og det gjelder muligheter for kostnadsovervelting. Kostnadsoverveltinger kan oppstå mellom ulike overføringsordninger, særlig mellom den kommunale sosialhjelpen og det statlige trygdesystemet (uførepensjon og arbeidsmarkedsrettede ordninger). Men kostnadsoverveltning kan også oppstå den motsatte veien fra statlige ytelser og tjenester til sosialhjelp.

Ansvarsdelingen mellom to politiske nivåer gir en ekstra utfordring for samordningen av de tre etatene, og for muligheten for måloppnåelse både når det gjelder kostnadseffektivitet og når det gjelder å oppnå mål om å få flere i arbeid og bedre brukerretting. Utvalget drøfter problemstillingene knyttet til ansvarsdelingen mellom stat og kommune nærmere i kap. 8.

Kontorstruktur - førstelinjen

Den samlete organiseringen og den måten hver enkelt av de tre etatene er organisert, reiser spørsmål om dagens kontorstruktur er effektiv. Med kontorstruktur menes hvordan dagens førstelinje er organisert og lokalisert, jf. kap. 3. Folketrygdloven regulerer organiseringen av trygdeetaten, og etaten er pålagt å være tilstede i alle kommuner. Det er 112 trygdekontorer med bare mellom 1 og 3 tilsatte, og 145 med mellom 4 og 7 tilsatte. Til sammen ble det i 2002 brukt om lag 5 000 årsverk i trygdekontorene. Dette utgjorde ca. 70 pst. av trygdeetatens samlede årsverk. Kontorstrukturen binder opp ressurser i trygdeetaten som ellers kunne vært brukt på en annen måte. Samtidig gir lokal tilstedeværelse mulighet for personlig kontakt med brukerne. De minste kontorene blir imidlertid sårbare ved fravær, og det blir vanskelig å skape et faglig miljø med en viss bredde. I små kontorer blir det også vanskelig å unngå at saksbehandlere får innsikt i alle opplysninger om brukerne, og dette kan utfordre personvernet.

Lov om sosiale tjenester pålegger kommunene å utføre oppgaver som etter loven ikke er lagt til staten eller fylkeskommunen. Det vil i praksis si at alle kommuner må ha en sosialtjeneste. Kommunene har imidlertid frihet til å organisere tjenesten sammen med andre kommunale tjenester, noe som også gjøres. Det vil si at små kommuner i prinsippet står friere enn trygdeetaten når det gjelder omfanget av administrasjonen i sosialtjenesten. Mange organiserer derfor sosialkontortjenesten med andre oppgaver som barnevern og pleie- og omsorgsoppgaver.

Aetat står friere enn trygdeetaten i måten å organisere etaten, siden sysselsettingsloven ikke regulerer etatens kontorstruktur. Etaten er pålagt å yte tjenester til alle brukere over hele landet, men er ikke til stede i alle kommuner. Dette har gitt Aetat mulighet til å bruke sine administrative ressurser med tanke på kostnadseffektiv drift, og til å etablere kontorer med bredere faglige miljøer. I 2003 hadde Aetat 153 Aetat lokal, samt 30 kontorer med begrenset åpningstid. Dette medfører til at hvert lokale Aetat må samarbeide med mange sosialkontor og tilsvarende mange trygdekontor. Hvor administrativt belastende dette er, vil avhenge av reiseavstander og geografiske forhold. Pr. september 2003 hadde Aetat om lag 3 000 årsverk 34totalt i 1. og 2. linje som har kontakt med publikum. Eksklusive Aetat arbeidsrådgiving og Aetat Intro er antallet årsverk om lag 2 800.

Det er foretatt en analyse av effektiviteten på arbeidskontorene (Torp mfl., 2000), der en fant at det var et betydelig effektiviseringspotensial. Undersøkelsen er imidlertid basert på data fra 1998. Etter den tid er det skjedd store endringer i Aetat. Det er derfor uklart om resultatene fra denne undersøkelsen har samme gyldighet i dag. Utvalgets inntrykk er at arbeidspresset er stort ved de store kontorene. Aetats kontorstruktur tilsvarer mer det som den danske strukturkommisjonen anbefaler som en bærekraftig kontorstruktur for sitt forslag om reorganisering av den danske velferdsforvaltningen (Indenrigs- og Sundhetsministeriet, 2004).

Kommunestrukturen innebærer at mange av dagens kontorer i sosialtjenesten og trygdekontor hver for seg relativt sett betjener et mindre antall brukere. Det er en økende grad av samlokalisering, både gjennom samarbeid i offentlige servicekontorer og i direkte samordningsforsøk mellom de tre etaten, jf. omtale i kap. 3. Utvalget har ikke kjennskap til at de kostnadsmessige effektene av slik samlokalisering er evaluert. Etter utvalgets syn er det imidlertid grunn til å tro at det kan være et kostnadsmessig effektiviseringspotensial å hente ut ved en reorganisering, særlig i forhold til organiseringen i de minste kommunene.

Kommunestrukturen avspeiler heller ikke alltid bo-, arbeidsmarkeds- eller serviceregioner. For mange vil et senter med arbeidsplasser og servicetilbud i en annen kommune være like lett eller lettere tilgjengelig, enn kommunesenteret i egen kommune. Etter utvalgets syn er det derfor grunn til å trekke inn flere elementer enn dagens kommuneinndeling for å vurdere hva som vil være en hensiktsmessig kontorstruktur. For ulike formål har ulike instanser de siste 25-30 år laget modeller for ulike regioninndelinger i Norge. På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har Norsk institutt for by- og regionforskning utarbeidet en modell for inndeling av landet i bo- og arbeidsmarkedsregioner der landet deles inn i 161 slike regioner (Juvkam, 2002). Modellen har kommuner som grunnenhet, og bruker pendling 35og reisetid som kriterier for avgrensing av regioner. Modellen er basert på faktiske forbindelser, der pendling er et uttrykk for faktiske reiser, mens reisetid mer uttrykker et reisepotensial. Inndeling i bo-, service- og arbeidsmarkedsregioner, er også mulig, men oppfattes som noe mer komplisert.

Ved en nylig omorganisering av likningsforvaltningen har skatteetaten basert seg på en distriktsmodell med om lag 100 distriktskontorer. Lokal tilstedeværelse sikres gjennom å etablere mindre, underliggende kontorer, eller samarbeid med trygdeetaten eller kommunene gjennom servicekontorer. Forutsetningen har vært at ingen skal ha mer enn 45 minutters reise med offentlig transportmiddel.

Stordriftsfordeler - Sentralisering av funksjoner

Sentralisering av funksjoner er en måte å effektivisere som etatene i ulik grad har tatt i bruk. Med sentralisering tenker utvalget på samling av funksjoner som er gjennomgående for hele organisasjonen i enheter som er landsdekkende, eller i et fåtall enheter. Det gjelder f.eks. oppgaver der mye av brukerkontakten kan foregå over telefon, f.eks. innkreving eller lønns- og regnskapsførsel, eller for stønadsberegning etter at dokumentasjon er klarlagt i førstelinjen.

For mange mindre og mellomstore kommuner vil potensialet for sentralisering av sosialkontortjenester være begrenset. Et eventuelt ønske om en mer effektiv organisering av sosialtjenesten handler trolig mer om samordning med andre kommunale tjenester eller samlokalisering med andre tjenester, jf. offentlige servicekontorer. Gjennomgangen i kap. 3 viser at sosialtjenesten i mindre kommuner i stor grad er basert på en generalistmodell der samme saksbehandler forvalter flere lovverk, mens større kommuner heller har gått svært langt i å spesialisere seg med egne enheter for en rekke tjenester.

Store gjennomgående statlige etater som trygdeetaten og Aetat har et betydelig større potensial for å samle likeartede tjenester som ikke er direkte publikumstjenester, i større enheter. Også tjenester som har direkte kontakt med publikum, kan samles eller organiseres på andre måter enn gjennom et direkte brukerkontor, f.eks. kontorer som sentraliserer telefoniske spørsmål og svar, såkalte «brukersentra», og interaktive og andre tjenester over Internett.

Kap. 3 viser at det i løpet av de siste årene har foregått en sentralisering av funksjoner både i trygdeetaten og Aetat. Trygdeetaten har valgt å organisere oppgaver som ikke forutsetter høy grad av brukernærhet til landsdekkende enheter, f.eks. en enhet for lønns- og regnskapsfunksjon, eller i et fåtall enheter. Fylkestrygdekontorene har innenfor sine rammer frihet til å fordele oppgaver mellom trygdekontorene innen sitt fylke. Slike muligheter utnyttes i stadig større grad.

Aetat har lagt klagebehandlingen til en egen enhet. I 2004 sentraliseres også regnskapsfunksjonen fullt ut, og et nytt elektronisk fakturabehandlingssystem innføres, noe som gir effektivisering og redusert ressursbruk.

Aetats samling av klagesakene i én landsdekkende enhet kom som en konsekvens av overgangen til to forvaltningsnivåer. Etatene uttrykker for øvrig at hensikten med sentraliseringen er et ønske om en mer effektiv drift som kan bidra til at flere ansatte kan yte de tjenester som må ytes i direkte møte med brukerne. Trygdeetatens sammenslåing av 22 regnskapsenheter til en sentral enhet var, sammen med ny teknologi, påregnet å gi en halvering av staben som tidligere omfattet 70-80 personer (St.meld. nr. 14 (2002-2003)). Møreforskning (Hervik, 2002) viser i en utredning for arbeidet med St.meld. nr. 14 til at effektivisering over tid av å sentralisere arbeidet med å handtere beregning og inntektssikring i forbindelse med pensjoner, kunne gi en budsjettmessig innsparing.

Selv om det kan være stor usikkerhet om effekter, mener utvalget at det bør være mulig å realisere effektiviseringsgevinster ved samordning.

Kjøp av tjenester og insentiver for økt kostnadseffektivitet

Konkurranse og kjøp av tjenester er virkemidler som i økende grad tas i bruk for å oppnå bedre kostnadseffektivitet. Gjennom alternative måter å kanalisere ressursene, f.eks. stykkpris eller aktivitetsbasert finansiering, søker en også å oppnå bedre kostnadseffektivitet. Etatene har i ulik grad grunnlag for å kjøpe tjenester. Kjøp av tjenester er mindre aktuelt for forvaltningen av ytelser. For tjenester som ligger i skjæringsfeltet mellom de tre etatene, har etatene i ulik grad tatt i bruk kjøp av tjenester og andre insentiver for økt kostnadseffektivitet.

Trygdeetatens kjøp av helsetjenester er klart knyttet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men også til effektivitet. Ordningen med kjøp av helsetjenester, både i utland og innland, har to formål. Den skal både få den enkelte raskt tilbake til arbeid, og ikke minst skal den være kostnadseffektiv. Det er en forutsetning at innsparingene i sykepenger skal være større enn kostnadene knyttet til behandlingen.

På hjelpemiddelområdet er det imidlertid gått motsatt vei. Her driver trygdeetaten nå et prosjekt der mer av arbeidet med vedlikehold og transport av hjelpemidler enn før, utføres i etatens regi. Tidligere hadde en satt mer av dette arbeidet ut, med den følge at kostnadene økte.

Aetat foretar omfattende kjøp av opplæringstjenester for arbeidssøkere. På bakgrunn av at behovet både for omfang og innhold i slike tjenester svinger med situasjonen på arbeidsmarkedet, er det mest kostnadseffektivt å kjøpe slike tjenester i et marked enn å drive kvalifisering i egen regi, slik en gjorde på 1950-tallet da en bygde opp AMO-sentrene. Den gang var oppbyggingen av egne AMO-sentre et svar på et stort behov for omkvalifisering som det ikke fantes noe tilsvarende dekning for verken i skolesystemet eller i et marked. AMO-sentrene er nå blitt avviklet fordi de ikke dekket dagens behov så effektivt som kjøp av tjenester i utdanningssystemet, og fordi driften av dem heller ikke ble kostnadseffektiv.

Innenfor attføring finnes imidlertid en rekke institusjonelle tjenester med ulikt eierskap, hvorav noen er kommunalt eid. På samme måte som AMO-sentrene, utgjør slike institusjoner et monopol og gir dermed ikke konkurranse. Utvalget har ikke dokumentasjon om kostnadseffektivitet knyttet til disse institusjonene. Det er imidlertid grunn til å anta at de fleste av de tjenestene som tilbys i slike institusjoner, også kan tilbys av andre aktører. Det er også grunn til å stille spørsmål ved om kjøp av tjenester fra disse institusjonene kan unndras fra bestemmelsene om offentlige innkjøp.

Innføring av privat formidling har vært et grep for å øke konkurransen på formidlingsfeltet, og få en mer formåls- og kostnadseffektiv drift av Aetat. Aetat utfører også andre forsøk som tar sikte på en mer kostnadseffektiv drift, og i noen grad også mer formålseffektiv drift. Kap. 3 omtaler forsøk med konkurranse om arbeidsformidling av personer som krever ekstra tilrettelegging og oppfølging, bonus ved formidling og aktivitetsbasert finansiering av avklaring av attføringssøkere. Aktivitetsbasert finansiering har vært vurdert av BI (Moen mfl., 2003) (uten at Aetats konkrete praksis har vært undersøkt). Forskerne anbefaler slike ordninger, men presiserer at fordeler og ulemper ved ulik utforming bør vurderes, slik at brukerne ikke rammes dersom et arbeidskontor ikke fungerer optimalt.

Norske kommuner driver omfattende konkurranseutsetting innenfor områdene de har ansvar for. Kap. 3 viser at sosialtjenesten driver omfattende kjøp av tjenester innenfor pleie, omsorg og rusomsorg. Innenfor det feltet utvalget er opptatt av, brukere som trenger tjenester for å komme i arbeid, er det imidlertid lite kjøp av tjenester.

7.4.3 Oppsummering

I gjennomgangen av spørsmålet om organisering og effektivitet viser utvalget at etatene har rimelig god måloppnåelse på inntektssikring og bistand til brukere av én etat. Måloppnåelsen er mindre god for brukere med behov for bistand fra flere tjenester, som ofte er innelåst i lange stønadsforløp, og til en viss grad foretar en rekke overganger mellom ulike ordninger. Det siste gjelder særlig brukere av økonomisk sosialhjelp.

Samlet sett synes bredden og den kvantitative tilgangen på arbeidsrettede tiltak å være tilfredsstillende for kjernegrupper som trenger tiltak for å komme i arbeid, mens tilgangen på relevante tiltak for grupper som står lengst fra arbeidsmarkedet er mindre god. Det gjelder særlig grupper som både på kort og lang sikt ikke kan forventes å kunne komme i ordinært arbeid. For slike brukere med betydelige arbeidshindre er det bl.a. mangel på lavterskeltiltak og begrenset tilgang på tiltak av lengre varighet for personer med redusert arbeidsevne som ikke kan gå inn i et ordinært arbeidsforhold. Det synes også å være et behov for å kunne se aktivitetstiltak som en del av en tiltakskjede for slike brukere.

De arbeidsrettede tiltakene er ulikt fordelt på etatene, og etatenes gjensidige avhengighet av hverandres virkemidler skaper problemer for brukerne. Sett fra etatenes side har de hver for seg ikke god nok tilgang på bredden av virkemidlene som trengs for å få brukerne i arbeid. Dette rammer særlig brukere av sosialtjenesten, men også brukere i trygdeetaten med sammensatte arbeidshindre. Etter utvalgets syn bør en bedre organisering og dermed en bedre og mer hensiktsmessig tilgang på gode tjenester, kunne bidra til å redusere behovet for passive ytelser.

Dagens etater har god spesialistkompetanse, men svakheter i breddekompetansen. Det klages fortsatt på lange saksbehandlingstider, noe som kan indikere mangel på administrative ressurser, eller at tilgjengelige ressurser av ulike grunner ikke disponeres på en tilstrekkelig effektiv måte. Hvor formålseffektivt etatene arbeider, vil avhenge av at de makter å tilordne tilstrekkelige administrative ressurser til de enkelte oppgavene, om ressursene blir fordelt riktig, og om det arbeides på en hensiktsmessig måte.

Etatene har imidlertid iverksatt en rekke tiltak for administrativ effektivisering. De statlige etatene er i ferd med å utnytte stordriftsfordeler. Etter utvalgets syn er det fortsatt et effektiviseringspotensial som kan hentes ut ved sentralisering av oppgaver som i mindre eller ingen grad trenger direkte brukerkontakt. Ytterligere bruk og samordning av IKT innebærer også et effektiviseringspotensial. Slik utvikling innebærer også store investeringskostnader. Arbeids- og velferdstjenestene benytter i ulik grad kjøp av tjenester og andre insentiver for kostnadseffektivitet. Kjøp av tjenester er mest brukt i Aetat, som også er kommet lengst i å prøve ut andre insentiver for kostnadseffektiv drift.

Portvokterrollene er viktige for etatenes måloppnåelse, og det vil derfor være viktig at portvokterne i større grad handler med samme utgangspunkt og mer koordinert. Legene har en viktig portvokterrolle, men er organisert utenfor etatene. Omorganisering av etatene vil derfor i begrenset grad påvirke utøvelsen av legenes portvokterrolle. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å komme med spesifikke forslag om portvokterrollen, men vil anta at påvirkning av legene først og fremst vil skje gjennom endringer i regelverket, jf. nye og skjerpede regler for sykmelding.

Etatene har en rekke aktører i omgivelsene som også har betydning for måloppnåelse ved at de kan bidra både til tilstrømming og utstrømming av arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeidsgivere, helse, og utdanning er særlig viktige. Samarbeidet med arbeids- og velferdsforvaltningen kan bli mer effektivt for alle parter med en mer samordnet forvaltning.

Etter utvalgets syn kan en annen og bedre samordnet organisering bidra til bedre effektivitet på de fleste av de nevnte områdene. Sammenhengen mellom organisering og effektivitet er imidlertid ikke like tydelig på alle områder, f.eks. i forhold til legenes portvokterrolle.

Etatene utfører et betydelig dobbeltarbeid, bl.a. ved å håndtere samme brukere flere ganger, og har en ikke ubetydelig dobbelkompetanse, noe som er lite effektivt. Samlet sett har etatene også en lite effektiv kontorstruktur. Aetats kontorstruktur tilsvarer mer det som den danske strukturkommisjonen anbefaler som en bærekraftig kontorstruktur for sitt forslag om reorganisering av den danske velferdsforvaltningen.

Etter utvalgets vurdering vil en mer samlet organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen kunne gi effektiviseringsgevinster. At ansvaret er delt mellom stat og kommune gir en ekstra utfordring for samordningen mellom etatene.

7.5 Utvalgets vurdering

Utvalget ser det å bringe en større del av arbeidsstyrken inn i aktivt arbeid som en hovedutfordring for arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Flere i arbeid og færre på trygd, er derfor også et hovedmål for endringer i denne politikken. Etter utvalgets syn reflekteres dette ikke i tilstrekkelig grad i dagens organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Organisering er et virkemiddel for å oppnå mål. Dagens organisering er i for stor grad resultat av en historisk utvikling med en annen avveining mellom politiske mål og hensyn, og med andre rammebetingelser enn i dag. Det er derfor et klart reformbehov knyttet til å etablere en organisering av forvaltningsapparatet som kan forfølge arbeidslinjen i velferdspolitikken mest mulig effektivt.

Utvalget har foran i dette kapitlet pekt på at det er stor gjennomstrømming i arbeidsmarkedet, at de fleste som går på ulike ytelser kommer tilbake i arbeid av seg selv, mange kommer raskt tilbake, og et flertall er tilbake i arbeid innen 6 måneder. Likevel er det på mange områder en bekymringsfull svak måloppnåelse når det gjelder arbeidslinjen. Over 700 000 personer i yrkesaktiv alder er til en hver tid midlertidig eller mer varig borte fra arbeidslivet, og mottar samtidig inntektsstøtte i form av sykdomsrelaterte stønader, dagpenger/individstønad eller økonomisk sosialhjelp fra det offentlige. Bekymringen gjelder særlig det store antall personer i yrkesaktiv alder som mottar sykdomsrelaterte ytelser. Hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen er organisert er bare en av flere årsaker til denne utviklingen. En arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk som mer effektivt bidrar til flest mulig i arbeid og færrest mulig på trygd, skapes derfor ikke av endringer i forvaltningsapparatet alene. Selv om det kunnskapsgrunnlag som eksisterer, ikke gir grunnlag for entydige konklusjoner om konkrete årsakssammenhenger og effektstyrke for de ulike forklaringsfaktorer, kan en etter utvalgets mening likevel klart konkludere med at organisatoriske løsninger vil bidra til bedre måloppnåelse.

Etter utvalgets syn er lange og sammensatte stønadsforløp og sen innsats av aktive arbeidsrettede tiltak en viktig medvirkende årsak til svak måloppnåelse. Utvalget mener at dagens oppdelte organisering har bidratt til dette. Dette skyldes først og fremst at etatene hver for seg har et ufullstendig ansvar, ufullstendig kompetanse og ufullstendig tilgang på aktuelle tjenester og tiltak tatt i betrakting at alle de tre arbeids- og velferdsetatene har brukere som har vansker med å komme i arbeid/forbli i arbeid. Aktive tiltak har effekt for tilbakevending til arbeid, men effektive tiltak mot mange brukere krever i svært mange tilfeller beslutninger og virkemidler som ligger innenfor flere etaters ansvarsområder. Samarbeid mellom etatene bøter på dette, men de dokumenterte resultater til nå viser at problemene ikke på langt nær er løst.

Ønsket om bedre brukerretting har vært et utgangspunkt for å vurdere behovet for en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er vanskelig å måle måloppnåelse for brukerretting. Brukerundersøkelser som måler brukertilfredshet kan bare gi en grov indikasjon på i hvilken grad det arbeides brukerrettet. Slike undersøkelser vil bare kunne rettes mot deler av innholdet i hva som er brukerretting, og vil også reflektere en ev. misnøye med politikk og regelverk mer generelt. De brukerundersøkelser som gjennomføres, viser at det er behov for at arbeids- og velferdsforvaltningen jobber systematisk for økt brukerretting. Undersøkelsene sier imidlertid lite om i hvilken grad dette kan oppnås gjennom organisatoriske grep. Dette skyldes bl.a. at alle brukerundersøkelsene til nå har bedt brukerne gi tilbakemelding på den enkelte etat, og i liten grad har bedt om synspunkter på samarbeidet med andre.

Utvalget legger stor vekt på den tilbakemelding som kommer fra brukerorganisasjonene og brukerrepresentanter om reformbehov. Disse peker entydig på bedre samordning som et klart brukerbehov. Som svakheter ved dagens organisering pekes det på at den er for spesialisert og derfor skaper rundgang mellom etatene, og at samarbeidet er utilstrekkelig. Blant sine ønsker framhever brukerne særlig en organisering hvor brukeren kan gå inn gjennom én dør, og gjerne ha en fast saksbehandler som følger opp brukeren. I utvalgets referansegruppe er også flere opptatt av at en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen må omfatte et tilbud til personer som ikke kan forventes å komme i arbeid, og til personer som trenger hjelp for å fungere bedre i hverdagen.

Dagens organisering av ansvar og oppgaver i arbeids- og velferdsforvaltningen betyr at mange brukere med utgangspunkt i samme behov, må forholde seg til flere etater, samtidig eller over tid. Dette gjelder først og fremst brukere som trenger hjelp fordi de ikke har arbeid, eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Denne organiseringen har bidratt til at en del brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene, ikke er blitt fanget opp i tilstrekkelig grad, trass i samarbeidsbestrebelser og justeringer i organiseringen. Det betydelige omfanget av langvarig stønadsbruk indikerer også at innelåsing på passive stønader kan være et større problem enn rundganger, og at flere kanskje burde fått et tilbud i andre etater. Gitt den vekt det legges på arbeidslinjen i velferdspolitikken, mener utvalget at dette i seg selv betyr at den samlede arbeids- og velferdsforvaltning ikke er organisert i henhold til viktige brukergruppers behov. Dette underbygges også av Trygderettens erfaringer med ankesaker på attførings- og uførefeltet. Med organisatoriske grep bør det vær mulig å bedre samordningen slik at brukerne opplever at det er én offentlig tjeneste som tar et helhetlig ansvar i forhold til slike problemer.

Utvalget vil konkludere med at etatene generelt synes å arbeide effektivt og oppnå målene når det gjelder å ivareta inntektssikring. Utvalget har ikke grunnlag for å si at dagens organisering er lite brukerrettet i forhold til de store grupper énetatsbrukere, som omfatter pensjons- og familieytelser og helserefusjoner i trygdeetaten, det store flertall av trygdeetatens brukere av sykdomsrelaterte stønader, og et stort flertall av Aetats brukere av ytelser og tjenester. Etter utvalgets syn bør det være mulig å ivareta behovene til disse gruppene, også i en arbeids- og velferdsforvaltning som i større grad er organisert opp mot de samordningsbehov som eksisterer for andre brukergrupper.

Samlet sett synes arbeids- og velferdsforvaltningen å ha en tilstrekkelig tilgang på administrative ressurser, gitt at ressursene kan benyttes på en mer fleksibel og effektiv måte. Sett under ett, synes det også i all hovedsak å være tilstrekkelig tilgang på aktive tiltak som sikter på å bistå brukerne med å komme tilbake til arbeid. Det er imidlertid behov for bedre målretting av tiltaksbruken overfor brukere som tiltakene har mest effekt for. Utvalget peker også på mangel på tiltak og løsninger for brukere som står lengst fra arbeidsmarkedet. Tross dette mener utvalget at svak måloppnåelse på å få flere i arbeid, neppe kan tilskrives verken tiltaksnivå, tiltaksspekter, eller innretningen og fleksibiliteten i tiltakene. Utvalget vil heller peke på at etatene hver for seg ikke har tilgang til det brede tiltaksspekteret som kreves for å ivareta arbeidslinjen. Dette skyldes sektoransvaret og måten ansvar og oppgaver er organisert. En annen organisering av tjenestene som gir brukerne og saksbehandlerne en mer helhetlig tilgang til tjenestespekteret, vil derfor kunne bidra til bedre og mer formålsrettet innsats. Særlig vil reduksjon av innelåsing og lange stønadsforløp kunne bidra til å redusere behovet for utbetaling av ytelser.

Alle de tre tjenestene har en viktig rolle som portvoktere til fellesskapets ressurser. Hvordan hver enkelt tjenestes portvokterrolle ivaretas, er svært viktig for innstrømmingen til etatene og for tilbudet av ytelser og tjenester til den enkelte bruker. Det er en særlig utfordring knyttet til portvokterrollen i sosialtjenesten der sosialarbeideren forholder seg til et sterkt skjønnsbasert regelverk med et svært vidt rom for skjønn. Samtidig er sosialtjenesten, for å nå arbeidslinjemålet, svært avhengig av tiltak i andre etater. Skal en lykkes med å ha et gjennomgående fokus på arbeidslinjen, må dette derfor reflekteres i hvordan portvokterrollene ivaretas. Utvalget mener at dagens oppdelte organisering kan bidra til at portvokterrollene utøves med ulikt utgangspunkt og for lite koordinert.

Legene har en særlig viktig portvokterrolle, men denne funksjonen er organisert utenfor etatene. Gitt dette, vil en bare i begrenset grad kunne påvirke utøvelsen av legenes portvokterrolle i retning av større fokus på funksjonsevne og mulighet for arbeid, gjennom organisatoriske grep. Det er grunn til å tro at påvirkning av legene først og fremst må skje gjennom endring i regelverket for sykdomsrelaterte ytelser og økt kunnskap om funksjonsevne i forhold til arbeid, jf. nye og skjerpede regler for sykmelding.

Andre aktører utenfor etatenes kontroll påvirker også innstrømming og utstrømming av brukere til etatene, og dermed etatenes mulighet til å oppnå arbeidslinjemålet. Arbeidsgivere, helsevesen og utdanningssektor er sentrale både som premissgivere og samarbeidspartnere for arbeids- og velferdsforvaltningen. Som forutsetning for å nå arbeidsmålet, vil utvalget særlig understreke betydningen av å sikre kontaktflaten mellom arbeidslivet og arbeids- og velferdsforvaltningen. Utvalget ser også at samarbeidet mellom arbeidslivet og myndighetene i IA-arbeidet kan bidra til å nedkortere stønadstider og redusere innelåsing på tiltak. Utvalget antar at problemene med lange stønadsforløp og sen innsats av aktive tiltak forsterkes gjennom at de tre tjenestene i sitt samarbeid med andre aktører opptrer for lite koordinert. Samhandlingen med viktige partnere utenfor forvaltningen, burde kunne forenkles og bedres dersom mål klargjøres og antall aktører reduseres.

At mange av brukergruppene som trenger bistand fra mer enn én av de tre arbeids- og velferdstjenestene, også vil kunne trenge bistand fra andre, øker nødvendigheten av å forholde seg til flere tjenester. Eventuelle nye grensesnitt mellom arbeids- og velferdsetatenes oppgaver kan føre til andre/nye grupper av flerbrukere. Det er imidlertid umulig å organisere seg på en slik måte at en ikke vil få grenseproblemer. I kap. 9 drøfter utvalget hensiktsmessige grensesnitt i forhold til måloppnåelse og andre hensyn som må tas.

Utvalget har ikke data som kan gi grunnlag for klare konklusjoner om effektiviseringspotensialet i etatene. Måten arbeids- og velferdsforvaltningen er organisert fører imidlertid til dobbeltarbeid og dobbelt kompetanse i etatene, en kontorstruktur som er lite kostnadseffektiv, og muligheter for kostnadsovervelting. At ansvaret for arbeids- og velferdsforvaltningen er delt mellom stat og kommune, forsterker problemet med kostnadsovervelting. I en mer samordnet organisasjon kan ressursene i dagens etater utnyttes på en måte som er bedre for brukerne, og som samtidig er mer effektiv. For øvrig er etatene dynamiske og endrer seg hele tiden. Arbeidet med å effektivisere driften foregår kontinuerlig. En vellykket endring i bruk av mer personellressurser mot brukerne vil avhenge av om personer som blir frigjort, har/blir tilført kompetanse til å gå inn i andre oppgaver. Utvalget ser også at det i en reorganisert etat vil ligge et betydelig potensial for effektivisering gjennom bruk av IKT, men at dette forutsetter både betydelige investeringer og at organiseringen skjer slik at personvernet ivaretas.

Generelt peker forskningen på at det i en del tilfeller kan være vanskelig å finne klar støtte for at fusjoner faktisk fører til kostnadsreduksjoner. Erfaringer fra England har også vist at sammenslåinger kan være vanskelig, bl.a. pga. ulike kulturer. Sett under ett, vil utvalget anta at en reorganisering av forvaltningen kan ha et potensial for bedre kostnadseffektivitet.

Etter utvalgets vurdering må også en rekke andre forutsetninger ut over organisering være tilstede for å oppnå arbeids- og velferdsforvaltningens mål. Det vil si at en omorganisering alene ikke nødvendigvis fører til bedre måloppnåelse når det gjelder brukerretting eller å få brukerne i arbeid. Utvalget mener imidlertid å ha dokumentert og argumentert for at en reorganisering kan føre til bedre brukerretting gjennom økt tilgjengelighet for brukerne til etatenes samlede ressurser. En reorganisering vil bidra til bedre målrettethet for etatene gjennom å gi mulighet for etatene til å få en mer helhetlig tilnærming til brukerne, og til mer helhetlig tilgang på hele spekteret av ressurser og aktive tiltak som kan bidra til å få brukerne i arbeid.

Sett under ett, og på bakgrunn av dokumentasjonen i kap. 7, vil utvalget konkludere med at det er et klart reformbehov knyttet både til behovet for å få økt kraft bak arbeidet med å gjennomføre arbeidslinjen, og til behovet for å øke brukerrettingen. Det er utvalgets syn at endret organisering kan bidra til å møtet dette behovet.