11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Innledning

Utvalget har i kap. 10 konkludert med at en modell med etablering av en statlig etat for arbeid og inntekt, en statlig pensjonsetat og fortsatt kommunalt ansvar for økonomisk sosialhjelp og sosialtjenesten, vil være den løsningen som samlet sett best ivaretar målene for en organisatorisk reform.

I dette kapitlet foretas en nærmere drøfting av mulige samfunnsøkonomiske konsekvenser og omstillingskostnader knyttet til denne reformen. Reformen vil ha konsekvenser på en rekke områder både av økonomisk og ikke-økonomisk karakter. Utvalget har konsentrert seg om å vurdere nærmere de nyttegevinster og kostnader som etter utvalgets mening er de viktigste.

Det er stor usikkerhet forbundet med å anslå økonomiske og administrative konsekvenser av en slik reform. Usikkerheten knytter seg til beregninger både av samfunnsøkonomiske effekter og av omstillingskostnadene. Utvalget er ikke kjent med at slike beregninger er blitt gjennomført verken i forkant eller etterkant av omorganiseringene av arbeids- og velferdsforvaltningen i andre land.

Det er vanskelig å rendyrke de samfunnsmessige gevinstene av en organisatorisk reform. Andre rammebetingelser som arbeids- og velferdsforvaltningen arbeider under vil også være av betydning. Det gjelder for eksempel utformingen av stønader, regelverk, forholdene på arbeidsmarkedet, arbeidsgivernes krav til arbeidskraften og deres evne og vilje til å tilrettelegge for personer med redusert arbeidsevne. Som det framgår av analysene av reformbehovet i kap. 7, mener imidlertid utvalget at organisatoriske grep vil føre til bedre måloppnåelse.

Utvalget har lagt til grunn at de to nye statlige etatene selv bør ha store frihetsgrader til å utforme den konkrete organiseringen. Det er nødvendig at etaten for arbeid og inntekt samarbeider med den kommunale sosialtjenesten og, så langt det er mulig, samlokaliserer sin førstelinje med sosialtjenesten. Det vil være usikkerhet knyttet til omfanget av samlokalisering bl.a. som følge av usikkerhet omkring den kontorstruktur som etableres. Utvalget antar at pensjonsetaten kan ivareta en stor del av sitt førstelinjebehov i samarbeid og samlokalisert med etaten for arbeid og inntekt og at det ikke vil være aktuelt å etablere en førstelinje med egne lokaler over hele landet.

Et ytterligere usikkerhetsmoment er at kostnads- og nytteberegninger må ta utgangspunkt i dagens organisering som det basisalternativet andre organisasjonsmodeller vurderes opp mot. Dagens organisering er ikke statisk, men har et forbedringspotensiale både når det gjelder målet om flere i arbeid, økt brukerretting og å realisere stordriftsfordeler og derved oppnå en mer kostnadseffektiv drift. En realisering av dette potensialet vil redusere nettogevinsten av en alternativ måte å organisere virksomheten på.

Drøftingene av de samfunnsøkonomiske effektene (kap. 11.2) og omstillingskostnadene (kap. 11.3) tar utgangspunkt i en foreløpig rapport fra Møreforsking (Hervik m.fl., 2002) utarbeidet ifbm. St.meld. 14 (2002-2003). Møreforsking har senere supplert rapporten med en oversikt over påløpte omstillingskostnader i forbindelse med omorganiseringen av ligningsforvaltningen (Hervik, 2004), og utvalget har i tillegg innhentet informasjon om omstillingskostnader fra en del av de lokale samordningsforsøkene.

11.2 Samfunnsøkonomiske effekter

11.2.1 Flere i arbeid og færre på trygd

Møreforsking har med utgangspunkt i en enkel analyseramme utført noen beregninger for å illustrere de nyttegevinster reformen kan gi. I boks 11.1 er det gjengitt et regneeksempel på økonomisk nytteverdi av å få flere yrkeshemmede i arbeid. Det er ca. 80 000 personer under yrkesmessig attføring til enhver tid, hvorav om lag 40 000 hvert år avslutter sine attføringsløp. Hvor mange av disse som kommer i jobb varierer med måletidspunktet. Det tas her utgangspunkt i Frischsenteret data (Fevang m.fl., 2004), der andelen som kommer tilbake i jobb innen et år etter at første attføringsprosess er avsluttet er 45 pst. Det utgjør 18 000 personer per år. Dersom det forutsettes at populasjon og avgang holder seg konstant over tid, men måloppnåelsen øker med 1 prosentpoeng til 46 pst., innebærer dette at 400 flere kommer i arbeid hvert år. Nyttegevinsten av en slik forbedret måloppnåelse er 100 millioner kroner per år under visse forutsetninger, og 1 milliard kroner om 10 år dersom forbedringen i måloppnåelsen holder seg konstant. Med en realrente på 7 pst. gir det en akkumulert nytte i nåverdi på ca 3,7 milliarder kroner.

Med en samling av de arbeidsrettede virkemidlene i en etat for arbeid og inntekt er det også et mål å redusere den gjennomsnittlige varigheten på stønadsforløpene. Gjennomsnittlig varighet av yrkesrettet attføring ligger nå på ca. 24 måneder etter det som er opplyst fra Aetat Arbeidsdirektoratet. Mange kommer inn på attføring etter forutgående perioder med sykemelding og medisinsk rehabilitering som for enkelte har hatt en lang varighet. I følge Frischsenteret (Fevang mfl., 2004) går det i gjennomsnitt 20 måneder fra starten av et klientforløp til iverksetting av yrkesmessig attføring. Den samlede varigheten kan således anslås til å være i overkant av 3,5 år. Utvalget har i sin analyse av reformbehovet i kap. 7 pekt på at det gjennom organisatoriske grep kan være mulig å redusere omfanget av langvarige stønadskarrierer med sammensatte stønadsforløp. I boks 11.1 er det i et regneeksempel illustrert den samfunnsøkonomiske nytteverdien av at den gjennomsnittlige varigheten på et stønadsforløp som avsluttes med yrkesmessig attføring reduseres med 1 måned (drøyt 2 pst.) før tilbakevending til arbeid. Dette er beregnet å gi en årlig samfunnsøkonomisk gevinst på 400 millioner kroner, eller en akkumulert nytte i nåverdi på nærmere 3 milliarder kroner.

11.2.2 En brukerrettet velferdsforvaltning

Et viktig formål med reformen er å utvikle en forvaltning som er bedre tilpasset brukernes behov. I kap.7 har utvalget pekt på at dagens organisering av arbeids- og velferdsetatene og arbeidsdelingen mellom dem bidrar til at ytelser og tiltak for mange brukere ikke i tilstrekkelig grad ses i en helhetlig sammenheng. En slik helhetlig utnyttelse av og tilgang til virkemidlene er en forutsetning for en rask avklaring av brukernes behov og rask iverksetting av hensiktsmessige tiltak med sikte på tilbakeføring til arbeid.

For brukere med sammensatte behov som krever et koordinert og helhetlig tilbud, vil unødig ventetid før tiltak settes i verk, og lange ventetider i overgangen mellom tiltak som forvaltes av ulike etater, kunne medføre at stønadsforløpene blir lengre enn nødvendig. Dette vil påføre brukerne ulempekostnader som inneholder to elementer: For det første vil unødvendig lange stønadsløp representere et inntektstap for brukerne ved at inntektene av arbeid ligger høyere enn ytelser som gis under yrkesmessig attføring, rehabilitering eller som økonomisk sosialhjelp. For det andre vil det være forbundet med ubehag og representere et velferdstap for brukerne å bli sendt fram og tilbake mellom etatene og bli værende i systemet i lengre tid uten å få en avklaring på sin situasjon.

Sannsynligheten for tilbakeføring til arbeidslivet er raskt synkende i takt med varigheten på den perioden brukeren står utenfor arbeidslivet. Raskere intervensjon vil således også kunne medføre at flere kunne tilbakeføres til ordinært arbeid og dermed bidra til å få flere i arbeid og færre på trygd og sosialhjelp.

Møreforsking har foretatt en beregning som illustrerer effekten av en reduksjon i ulempekostnadene for brukerne ved at varigheten på et stønadsforløp reduseres med 1 måned (jf. boks 11.2). Regneeksemplet i boks 11.2 viser at selv en mindre reduksjon i gjennomsnittlig varighet av et stønadsforløp vil kunne medføre betydelige reduksjoner i ulempekostnadene for brukerne. Ulempekostnadene er her målt ved det inntektstapet som oppstår dersom brukeren alternativt kunne vært i lønnet arbeid. En reduksjon i gjennomsnittlig varighet på 1 måned eller vel 2 pst., vil innebære en reduksjon i ulempekostnadene på 80 millioner kroner per år, eller drøyt 600 millioner kroner regnet i nåverdi dersom reduksjonen holdes konstant over en periode på 10 år.

Ulike utforminger av førstelinjen vil ha ulike konsekvenser for brukerne. Utvalget legger til grunn at førstelinjen skal innfri de kravene eller kriteriene som er stilt til god brukerretting. Førstelinjen skal framstå som én tjeneste sett fra brukerens ståsted og med et tilbud geografisk nært brukeren. Brukeren skal møtes med et helhetlig og samordnet tilbud som støtter opp under målet om arbeid. Utvalgets forslag til organisering legger til rette for etablering av en slik førstelinje der brukerne kan forholde seg til ett lokalt kontaktpunkt. Utvalget mener også at førstelinjen i etaten for arbeid og inntekt så langt som mulig bør samlokaliseres med sosialtjenesten i kommunen. For pensjonsetaten har utvalget lagt til grunn at en stor del av denne etatens førstelinjebehov kan ivaretas i samarbeid med kommunene og etaten for arbeid og inntekt, og at det ikke vil være aktuelt å etablere en førstelinje med egne lokalkontorer spredt over landet.

En organisering som gir muligheter for å samle breddekompetanse og bygge opp større, men færre fagmiljøer vil kunne føre til at kvaliteten på avklaringene bedres og at handlingsplanene i større grad er tilpasset brukernes forutsetninger og behov. Dette vil kunne gi større grad av formålseffektivitet og bringe flere i arbeid. En mer sentralisert løsning vil kunne gi slike effekter, men samtidig innebære ulemper for en del brukere i form av reisekostnader og tidsbruk på reiser. Noen av ulempene ved en mer sentralisert løsning vil imidlertid kunne reduseres ved bruk av kontordagsordninger og IKT-baserte selvhjelpsverktøy lokalt, i samarbeid med kommunene. For mange brukere som har behov for enklere tjenester vil dette kunne være en tilfredsstillende løsning. En sterkt desentralisert løsning som for eksempel innebærer tilstedeværelse i hver kommune, og der også tjenester i dagens Aetat i større grad desentraliseres, vil kunne medføre små og sårbare fagmiljøer i forhold til å betjene en svært heterogen gruppe av brukere. For en brukerrettet utforming av førstelinjen må det således foretas en avveining mellom hensynet til geografisk nærhet og mulighetene for å etablere sterke fagmiljøer/spesialkompetanse.

11.2.3 En effektiv velferdsforvaltning

I kap. 7 er det pekt på og drøftet fem områder ved dagens organisering hvor det etter utvalgets syn er et potensial for mer kostnadseffektiv drift: dobbeltarbeid, dobbeltkompetanse, organisering mellom to politiske nivåer/forvaltningsnivåer, kontorstruktur og stordriftsfordeler.

Etter utvalgets syn vil forslaget til ny organisering bidra til bedre effektivitet på de fleste av de ovennevnte områdene. Etatene og sosialtjenesten utfører et betydelig dobbeltarbeid, bl.a. ved å håndtere samme bruker flere ganger, og har en ikke ubetydelig dobbeltkompetanse, noe som er lite effektivt. Samlet sett har etatene også en lite effektiv kontorstruktur. Forslaget til ny organisering vil således gi ulike muligheter for å hente ut stordriftsfordeler som innebærer årlige budsjettbesparelser eller alternativt kan settes inn for å styrke tjenestetilbudet.

Møreforsking viser til en rapport fra Frischsenteret (Torp m.fl., 2000) om effektivitet på arbeidskontorene som konkluderer med at det er småskalaulemper for kontorer med under 10-15 ansatte, men at det også er storskalaulemper forbundet med de største kontorene. En organisering av en etat for arbeid og inntekt i kontorer med minst 10-15 ansatte vil medføre en klar effektivitetsforbedring sammenlignet med for eksempel dagens situasjon. En rapport om benchmarking av dagpengeprosessen i Aetat (Aetat Arbeidsdirektoratet, 2004) viser at større kontorer rapporterer om mindre tidsbruk per dagpengesak enn mindre kontorer. Rapporten konkluderer også med at brukerne er like fornøyd med mer sentraliserte enheter som med tradisjonelle «fullservicekontorer».

Når det gjelder pensjonsetaten er i dag en stor del av brukerkontakten og ressursbruken knyttet til håndtering av helserefusjoner. Etter utvalgets mening kan det være store effektivitetsgevinster å hente både for brukerne og forvaltningen ved en annen ordning av arbeidet med helserefusjonene.

Beregninger av effektiviseringsgevinster vil måtte ta utgangspunkt i svært mange forutsetninger om den konkrete utformingen av organiseringen. Med bakgrunn i den usikkerhet som foreligger har utvalget ikke funnet det formålstjenlig å gå nærmere inn på slike beregninger.

11.3 Omstillingskostnader

Enhver omstilling har kortsiktige omstillingskostnader. De viktigste vil være knyttet til

• merlønnsutgifter som følge av stillingsmessig omstilling av personalet

• økte husleieutgifter i en overgangsperiode

• flytteutgifter inklusive kompensasjon for pendlingsutgifter

• tilpasning av IKT-systemer

• opplæring og kompetanseutvikling inklusive kulturbygging

• nyinvestering i inventar og utstyr

• markedsføring av og informasjon om ny organisering

• produktivitetstap i beslutnings- og gjennomføringsfasen

Mulige omstillingskostnader må anslås på et meget usikkert grunnlag. I tillegg til usikkerheten knyttet til beregninger av de enkelte kostnadselementene vil reformkostnadene være sterkt avhengig av hvilket gjennomføringstempo det legges opp til. En rask iverksetting vil medføre betydelig høyere kostnader enn om man velger å fase inn reformen over en periode på flere år. Gradvis innfasing vil bl.a. medføre at merutgiftene til husleie vil bli vesentlig mindre. På den annen side vil en gradvis innfasing også medføre at gevinstene ved reformen kommer senere. Videre vil den konkrete utformingen av organisasjonsløsningen ha stor betydning for omstillingskostnadene. Utvalget har lagt til grunn at den nye ledelsen for de to nye etatene vil ha store frihetsgrader når det gjelder den konkrete utformingen av organisasjonen. Mer sikre anslag for omstillingskostnader kan derfor først utarbeides når det finnes mer detaljerte planer for framdrift, organisasjonsstruktur, geografisk lokalisering av organisasjonsenhetene, utformingen av førstelinjen og omfanget av samlokalisering med sosialtjenesten. Videre har både trygdeetaten og Aetat en rekke interne og brukerrettede spesialtjenester/-enheter der det vil kunne være aktuelt å vurdere en annen organisering enn i dag. I begge etater er det dessuten allerede foretatt en sentralisering av en del førstelinjetjenester der oppgavene er av en slik karakter at de ikke krever direkte publikumskontakt. Utvalget har på denne bakgrunn funnet det lite formålstjenlig å gi konkrete anslag på nivået for omstillingskostnader.

Forslaget til reform vil medføre omstillingskostnader på alle nivåer, både sentralt, regionalt og lokalt. På sentralt nivå vil omstillingskostnadene relativt sett være små, og er knyttet til etableringen av to nye organisasjoner. Aetat Arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket har i dag drøyt 700 ansatte, og begge organisasjoner befinner seg i Oslo. Utvalget antar at dersom det etableres et regionalt nivå på fylkesplan for begge de to nye statsetatene vil også omstillingskostnadene her være relativt små siden dagens regionale kontorer er lokalisert i samme by. De vesentligste omstillingskostnadene vil komme på lokalnivået ved etableringen av en ny førstelinje for etaten for arbeid og inntekt.

Vurderingene av mulige kostnader bygger i hovedtrekk på et notat utarbeidet av Møreforsking (Hervik, 2004) samt informasjon utvalget har innhentet om omstillingskostnadene fra en del av de lokale samordningsforsøkene (jf. omtale i kap. 3). Forsøkene omfatter ca. 160 årsverk. De innhentede opplysningene fra forsøkene gir omstillingskostnader i størrelsesorden 280 000 kroner per årsverk, hvorav 100 000 kroner i personalkostnader til prosjektledelse m.m., og 27 000 til IKT. Generelt er det vanskelig å skille omstillingskostnader fra andre kostnader som påløper ved samlokaliseringen og samordningen av tjenestene i forsøkene. Av opplysningene framgår det at mange har benyttet anledningen til en standardheving både hva angår lokaler, inventar, utstyr og IKT-løsninger. Det er videre investert betydelige midler lokalt til kompetanseheving og kulturbygging. Merutgiftene i forsøkene er dessuten karakterisert ved høye utviklings- og prosjektkostnader. De to etatene og sosialtjenesten har bidratt vesentlig med egne midler, men det er også klart at tilførselen av midler til forsøkene fra sentralt hold har muliggjort de standardhevingene som er gjennomført. Utvalget mener at en reform i større skala vil ha betydelige stordriftsfordeler i planleggings- og gjennomføringsfasen, og at enhetskostnadene vil bli vesentlig lavere enn det som er opplyst fra forsøkene.

Møreforsking har innhentet nærmere opplysninger om reformkostnadene ved «Organiseringen av ligningsforvaltningen» (Hervik, 2004). Denne reformen innebærer at antall distriktskontorer er redusert fra 435 til 99. I tillegg har man 191 etatskontorer som innebærer tilstedeværelse med eget kontor og personell underlagt distriktskontorene. I 134 kommuner der ligningskontorene ikke er representert med eget personell, er det etablert et samarbeid om tjenesteleveranser enten med trygdekontoret eller kommunen. Etatskontorene kan tildeles spesialfunksjoner på særskilte områder. Dette innebærer at ligningsforvaltningen fortsatt har et desentralisert tilbud. De viktigste begrunnelsene for reformen (St.prp. nr. 1 (2000-2001) fra Finansdepartementet) var behovet for større enheter som kunne bygge opp kompetanse til å mestre nye og mer krevende oppgaver, bedre utnyttelse av ressursene både mellom arbeidsoppgaver og kontorenheter, bedre samarbeid og samordning mellom ulike organisasjonsledd, bedre og jevnere kvalitet i saksbehandlingen og økt rettssikkerhet og likebehandling av skatteyterne. Mulighetene for en mer kostnadseffektiv drift har også vært et viktig argument for omorganiseringen. Før reformen hadde 60 pst. av ligningskontorene under 5 ansatte og 40 pst. under 3 ansatte. Effektiviseringsgevinsten ble anslått til 4 pst. eller 150 årsverk. Omstillingskostnadene ble ikke anslått fordi de ble ansett som usikre.

Reformen ble vedtatt sommeren 2001, gjennomført fra mars 2002 og sluttført ved utgangen av 2003. Arbeidet med å utrede reformen hadde imidlertid pågått siden slutten av 1997.

Omfordelingen av arbeidsplasser skjedde stort sett innen sentrale områder og forstadskommuner, og berørte 700 personer eller 20 pst. av de ansatte.

Brukerperspektivet ble vektlagt ved at utformingen av kontorstrukturen ikke skulle medføre mer enn 45 minutters reisevei med offentlig transportmiddel. Undersøkelser viser imidlertid at 85-90 pst. av henvendelsene til ligningskontorene kan avklares uten personlig frammøte.

Reformen har hittil kostet ca. 40 000 kroner per ansatt eller 150 millioner kroner i alt. Det er store variasjoner mellom kontorene, fra 20 000 kroner til 80 000 kroner per ansatt. Noen av disse utgiftene vil påløpe over flere år, mens andre er engangsutgifter. De viktigste reformkostnadene har vært:

• Økt lønn for nye ledere uten at man har kunnet redusere lederlønningene for dem som ikke får samme lederansvar som før (10 mill. kroner i 2002 og 20 mill. kroner i 2003).

• Økte husleieutgifter pga. dobbelt husleie og inngåelse av dyrere leieavtaler (35 mill. kroner).

• Flytteutgifter for ansatte (ca. 10 mill. kroner). De fleste har valgt å pendle framfor å flytte.

• Kompensasjon for økte pendlerutgifter i en overgangsfase (30 mill. kroner).

• Kurs og kompetansetiltak (30 mill. kroner).

• Kulturtiltak (15 mill. kroner).

En reform med etablering av en førstelinje for en etat for arbeid og inntekt ev. samlokalisert med sosialkontorene og førstelinjen i pensjonsetaten, vil ha både likhetstrekk og være forskjellig fra reformen i ligningsforvaltningen:

• Økte lederlønninger vil være avhengig av hvordan kontorstrukturen for de to etatene utformes. Merutgiftene vil imidlertid relativt sett være mindre enn i reformen i ligningsetaten fordi reformen av velferdsforvaltningen ikke innebærer en like stor strukturendring.

• Flytteutgifter og kompensasjon for økte pendlerutgifter vil også være avhengig av den kontorstrukturen som etableres og spesielt vil dette gjelde pensjonsetaten. Det antas at merutgiftene relativt sett vil bli mindre enn det som er opplyst for ligningsforvaltningen.

• Det er grunn til å forvente at etablering av en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning vil medføre vesentlig høyere utgifter til opplæring og kulturbygging enn for reformen i ligningsforvaltningen. For ligningsforvaltningen er disse utgiftene anslått til 12 000 kroner per ansatt. I følge opplysninger innhentet fra forsøkene beløper slike tiltak seg til ca. 27 000 kroner per ansatt over en treårsperiode.

• Utgiftsøkningen til husleier målt per ansatt vil trolig bli større ved reformen av arbeids-og velferdsforvaltningen enn ved reformen i ligningsforvaltningen, fordi Oslo og Bergen ikke ble berørt i denne reformen. I ligningsreformen er merutgiftene anslått til 9 400 kroner per ansatt så langt. Forsøkene oppgir en merutgift på ca. 18 000 kroner over en fireårsperiode, inkludert standardhevninger. Merutgiftene ved omorganiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen vil også her variere med utformingen av kontorstrukturen.

• Ny førstelinje vil kreve investeringer i inventar, utstyr, kabling m.m. i tillegg til de rene flyttekostnadene. Samordningsforsøkene har her oppgitt en kostnad per ansatt på 15 000 kroner.

• Produktivitetstapet i beslutnings- og gjennomføringsfasen vil bl.a. bestå av tidsbruk på opplæring og kulturbygging, flytting, planlegging, m.v. Utvalget vil imidlertid peke på at både erfaringene fra England, Nederland og forsøkene i Norge indikerer at omstillingene ikke synes å ha påvirket produksjonen i særlig grad, og at produktivitetstapet således kan bli relativt lite.

• Som et eget forprosjekt i regi av Sosialdepartementet er det utarbeidet en strategi for etablering av IKT-løsninger i en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning, jf omtale nedenfor. Her er kostnadene for etablering av en kortsiktig IKT-løsning som kan fungere ved oppstart av en reorganisert forvaltning på usikkert grunnlag anslått til å ligge i størrelsesorden 500 millioner kroner.

Etter utvalgets oppfatning kan ikke IKT-investeringene i sin helhet ses på som omstillingskostnader. I kostnadsanslaget ligger også estimerte kostnader for en modell hvor deler av sosialtjenesten, primært økonomisk sosialhjelp blir med i en ny organisasjon. Det er bl.a. også lagt til grunn at saksbehandlerne skal ha en og samme arbeidsflate inn til dagens saksbehandlings- og kontorstøttesystemer. Investeringene vil således gi grunnlag for å realisere stordriftsfordeler. De investeringene som må gjøres i en oppstartfase er dessuten nødvendige grunnlagsinvesteringer som må foretas for at man på et senere tidspunkt skal kunne realisere ytterligere effektivitetsgevinster gjennom videreutvikling av IKT-systemene.

Som en del av de forberedende arbeidene med en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen nedsatte Sosialdepartementet sammen med berørte departementer, etater og KS, en arbeidsgruppe som fikk i mandat å utarbeide forslag til en strategi for å realisere en kortsiktig IKT-løsning for en samordnet forvaltning (Sosialdepartementet, 2004). Med kortsiktige løsninger menes løsninger som må realiseres for at en reorganisert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning skal kunne yte samme service overfor brukerne som i dag. Arbeidsgruppen har vurdert IKT-løsninger for ulike alternative organisasjonsmodeller, men har tatt utgangspunkt i at det skal være en koordinert førstelinje for alle tjenester innenfor dagens arbeids- og velferdsforvaltning.

Trygdeetaten har en stor, kompleks og integrert systemportefølje som nå dekker områder som er foreslått delt mellom to etater. På kort sikt er det ikke realistisk å dele opp trygdeetatens systemer slik at de sammenfaller med oppgavefordelingen for de to nye etatene. For eksempel dekker Infotrygd i dag stønadsområder for begge etater. Dette kan løses ved at de av trygdeetatens fagsystemer som er knyttet til etaten for arbeid og inntekt gjøres tilgjengelig for ansatte i denne etaten, mens de øvrige fagsystemene i trygdeetaten gjøres tilgjengelig for ansatte i pensjonsetaten.

Utvalget vil peke på at ledelsen i de nye etatene må ha frihet til selv å vurdere videreutvikling av IKT-løsninger, herunder også om det kan være hensiktsmessig med felles forvaltning kombinert med et kunde/leverandørforhold mellom etatene. Utvalget vil likevel foreslå at det etableres et forpliktende samarbeid som også inkluderer kommunene, om utvikling og utforming av IKT-systemene på området.

Som nevnt innledningsvis mener utvalget at de mange og store usikkerhetsmomentene knyttet til så vel utformingen av førstelinjen som andre ledd i organisasjonen, og til gjennomføringstempoet, at det er vanskelig å gi godt begrunnede kvantitative anslag for omstillingskostnadene for den foreslåtte reformen. Omstillingskostnadene vil imidlertid være betydelige fordi reformen berører svært mange ansatte. Kostnadene per ansatt vil med stor grad av sannsynlighet ligge vesentlig høyere enn erfaringstallene fra reformen i ligningsforvaltningen, men lavere enn de omstillingskostnadene forsøkene oppgir.

11.4 Vurdering av samfunnsøkonomisk nytte mot kostnader

Utvalget mener at den reformen som er foreslått vil ha gunstige samfunnsøkonomiske effekter, men at det ikke er mulig å gi detaljerte anslag på effekter med den usikkerhet som foreligger. Utvalget vil likevel peke på at selv mindre forbedringer i formålseffektivitet vil kunne gi store besparelser både for samfunnet og for brukerne.

Regneeksemplet i boks 11.1 viser at en bedring i måloppnåelsen på 1 prosentpoeng (400 flere i arbeid per år), vil gi en akkumulert samfunnsøkonomisk gevinst i nåverdi over en periode på 10 år på ca. 3,7 milliarder kroner. Alternativt vil en forbedring i måloppnåelsen på 1/2 prosentpoeng gi en nytteverdi på 1,9 milliarder kroner. Tilsvarende vil en reduksjon i den gjennomsnittlige varigheten på et stønadsforløp med 1/2 måned gi en innsparing på omtrent 1,5 milliarder kroner. Til sammen utgjør dette 3,4 milliarder kroner. I tillegg kommer de effektiviseringsgevinstene som utvalget mener vil kunne realiseres som følge av forslaget til ny organisering.

Alt i alt mener utvalget å ha sannsynliggjort at tross den usikkerhet som foreligger vil selv marginale forbedringer i måloppnåelsen for den foreslåtte organisasjonsmodellen dekke inn relativt betydelige omstillingskostnader på kort tid.