5 Samfunnsmessige utviklingstrekk

5.1 Innledning

Utvalget skal utrede og vurdere ulike organisasjonsløsninger som kan fremme de oppsatte målene for en organisasjonsreform av arbeids- og velferdsforvaltningen. Utvalget drøfter målene for reformen i kapittel 6. En konkret vurdering av hva som kan være egnede organisatoriske grep må ta utgangspunkt i en analyse av reformbehovet, dvs hvor godt dagens organisering fungerer i forhold til de oppsatte mål. Utvalget drøfter reformbehovet i kapittel 7.

Hvilke løsninger som i størst mulig grad kan bidra til måloppnåelse, vil også være avhengig av de omgivelser velferdsforvaltningen skal arbeide i og de rammebetingelser den må arbeide under. Som en bakgrunn for drøfting av mål og reformbehov og for drøfting av mulige organisasjonsløsninger, vil derfor utvalget beskrive enkelte samfunnsmessige utviklingstrekk av relevans for utformingen av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Med samfunnsmessige utviklingstrekk mener utvalget drivkrefter og endringsprosesser som bare i begrenset grad kan påvirkes av politiske beslutninger på nasjonalt plan. Slike utviklingstrekk vil imidlertid ofte være utløsende i forhold til nasjonal politikk. Det kreves politisk styrte endringer for å motvirke eller tilpasse seg effekter av underliggende drivkrefter i utviklingen. Utvalget beskriver også enkelte utviklingstrekk som kan sies å følge av politiske tiltak nasjonalt. Dette vil da være politiske tiltak med svært stor oppslutning og som har karakter av reformprosesser som har gått over lang tid. I praksis vil de ikke framstå som grunnleggende stridsspørsmål i den løpende politiske diskusjon. Eksempel på et slikt utviklingstrekk er det økende utdanningsnivået i samfunnet.

Utvalget vil under beskrivelsen av de enkelte utviklingstrekk forsøke å peke på hvilken relevans de har for utvalgets analyse og vurderinger. Mange av utviklingstrekkene er en direkte foranledning til at det er behov for en revurdering av velferdspolitikken generelt og organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltingen spesielt. En forståelse av deres betydning vil derfor inngå i drøftingen av målene for reformen i kap. 6. Andre utviklingstrekk er med på å definere muligheter og krav som må settes til organisering av offentlig virksomhet. Disse vil bli fanget opp i drøftingen i kap. 8. Andre utviklingstrekk der det er vanskeligere å konkretisere de direkte implikasjoner for utformingen av arbeids- og velferdsforvaltningen, inngår som et generelt bakteppe for utvalgets vurderinger i kap. 9.

Utvalget har valgt å sortere drøftingen av utviklingstrekkene etter om det er indre eller ytre rammebetingelser som er i endring. I avsnitt 5.2 drøftes momenter som påvirker velferdsforvaltningens ytre omgivelser fordelt på generelle samfunnsmessige utviklingstrekk, endringer i arbeids- og næringsliv, og endringer som berører befolkning og brukere. I avsnitt 5.3 drøftes endringer knyttet til velferdssektorens indre rammebetingelser fordelt på politiske og institusjonelle forhold, og forhold knyttet til endringer i teknologi og kompetanse.

Utvalget ser den samlede mengde av endringsprosesser av betydning for velferdsforvaltningen som en påminnelse om at endring på bred front og i et stadig raskere tempo i seg selv er et viktig utviklingstrekk. Et viktig krav til en framtidsrettet organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil derfor være at den fleksibelt og effektivt må kunne tilpasse seg stadige endringer i indre og ytre rammebetingelser.

5.2 Velferdssektorens omgivelser

5.2.1 Generelle samfunnsmessige utviklingstrekk

Globalisering

Globalisering kan defineres som en verden preges av rask og omfattende flyt av varer og tjenester, kapital, personer og informasjon over statsgrenser og store avstander. Globaliseringen innebærer at de ulike land i langt større grad enn før påvirkes av de samme økonomiske, politiske og kulturelle utviklingstrekkene. Drivkreftene bak globaliseringen er til dels teknologiske, dels politiske og dels økonomiske (NOU 2003:19 Makt og demokrati, NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping)

Globalisering i form av bevegelse av varer og tjenester, kapital og arbeidskraft mellom land er ikke et nytt fenomen. Stort varebytte, investeringer utenfor eget lands grenser, og arbeidsmigrasjon har også tidligere vært drivkrefter bak den økonomiske utviklingen. Globaliseringen i dag er imidlertid i en helt annen grad preget av nye teknologiske muligheter og et aktivt samarbeid mellom landene på politisk nivå for å bygge ned statsgrenser og å harmonisere konkurransevilkår.

Den teknologiske utviklingen er den sterkeste drivkraften bak globaliseringen. Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) har redusert kostnadene knyttet til informasjonsinnhenting og -utveksling og internasjonale transaksjoner, og har etablert nye markedsplasser med mulighet for forretningsmessige transaksjoner over landegrensene. Samtidig har utviklingen innen fjernsynsmediene, med satellittoverføring, medført en økende grad av en felles kulturell og språklig referanseramme. Utviklingen innen de tradisjonelle transportformene har ført til sterkt reduserte transportkostnader.

Politiske arbeides det kontinuerlig med å endre institusjonelle betingelser for å regulere og legge til rette for internasjonale handels- og kapitalbevegelser. På dette området kan en vel så mye snakke om en regional økonomisk integrasjon som en globalisering. Sentralt i dag står utviklingen inne EU, men også i andre deler av verden arbeides det aktivt for å fremme regional integrasjon, for eksempel i Nord-Amerika (NAFTA), i Asia (AFTA) og i Stillehavsregionen (APEC). Integrasjonen er mest omfattende innen EU/EØS området. Etter utvidelsen av EU er det vesentlige av de europeiske økonomiene ett marked med fri bevegelse av varer og tjenester, kapital og arbeidskraft. På det globale plan er WTO det sentrale samarbeidsorgan for institusjonelle endringer. Gjennom WTO arbeides det kontinuerlig med å bygge ned handelshindringer og legge til rett for reell konkurranse landene i mellom.

Globaliseringen og regionaliseringen innebærer utfordringer for velferdspolitikken på flere områder. Det nasjonale politiske handlingsrom blir påvirket. Markedseksponering og konkurranse øker og dette gir økt omstillingstakt i næringslivet. Økt innvandring og internasjonal mobilitet i arbeidsmarkedet betyr nye brukergrupper for arbeids- og velferdsforvaltningen. Gjennom EØS avtalen er vårt eget politiske handlingsrom sterkt påvirket av den stadig mer vidtgående harmoniseringen av økonomisk politikk og regelverk i EU.

Høy internasjonal kapitalmobilitet sammen med få begrensinger på flyt av varer og tjenester mellom landene, vil begrense muligheten for en nasjonal uavhengig fastsetting av næringslivets rammevilkår. Kapital, og dermed også lokalisering av næringsvirksomhet, vil tendere mot å flytte dit hvor rammevilkårene er best og dermed muligheten til avkastning på kapitalen er størst. Beskatning av arbeid og kapital er viktige rammebetingelser. Globaliseringen og ikke minst den enda tettere regionale økonomiske integreringen innebærer at skattebasene både for skatt på kapital og arbeid har blitt mobile. Høy beskatning i et land kan føre til reduksjon i skattegrunnlaget, og muligheten til å føre en skattepolitikk som avviker fra andre land blir redusert. Globalisering og regional integrering kan gjennom slike effekter svekke muligheten til å videreføre en velferdsstat som er basert på et høyt skattenivå. Dette understreker behovet for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning som arbeider for at flest mulig skal få sin inntekt fra arbeid og færrest mulig skal være avhengig av offentlige stønader.

Graden av internasjonalisering og dermed mobilitet er imidlertid ikke like stor i alle markeder. Generelt er den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarkedene mindre enn i kapital- og produktmarkedene. Det skyldes dels at globale arbeidsvandringer fortsatt blir sterkt regulert av lov- og regleverk. Men selv innen EU-området, hvor regelhindringer stort sett er fjernet, har arbeidsmobiliteten mellom landene vært liten hittil. Det er grunn til å tro at mobiliteten bl.a. begrenses av språk- og kulturforskjeller og lokaltilhørighet.

I kapitalmarkedene er mobiliteten større. Kostnadene ved kapitaltransaksjoner er sterkt redusert. Det er særlig de direkte investeringene i andre lands næringsliv som har økt. I mindre grad har den finansielle sparingen utenfor eget land, økt. (NOU 1996: 17 I Norge - for tiden)

Både gjennom den teknologiske utviklingen og gjennom nedbygging av handelshindre medfører globaliseringen og regionaliseringen økt internasjonal konkurranse for norsk næringsliv. Et viktig trekk er at sektorer og bransjer som tidligere var skjermet for internasjonal konkurranse blir eksponert i internasjonale markeder. Økning i direkte investeringer fra andre land innebærer at konkurransen også øker som følge av at utenlandske eiere går inn i bransjer hvor det tidligere bare var nasjonalt eierskap. Den økte eksponeringen for internasjonal konkurranse bidrar til økt omstillingstakt i næringslivet. For den enkelte arbeidstaker kan dette bety at nye kvalifikasjonskrav og skifte av jobb kan bli vanligere. Dette er utviklingstrekk som vil måtte påvirke velferdsforvaltningens arbeidsmåter.

Globaliseringen og regionaliseringen vil gi arbeids- og velferdsforvaltningen nye typer brukere. Allerede i dag er arbeidet mot innvandrergruppene en viktig del av arbeidet. Utvidelsen av EU kan medføre en betydelig arbeidsinnvandring til Norge av nye grupper med en annen kulturell bakgrunn og med svake norskkunnskaper. Dette vil bli en ny brukergruppe som vil sette nye krav til kompetanse og arbeidsmåter. Det er flere forhold som kan tale for at det kan bli en større arbeidsinnvandring fra de nye medlemslandene til de nordiske landene enn det en har hatt fra EU-land til i dag. Det er store inntektsforskjeller og forskjeller i sosiale sikkerhetsordninger mellom de nye medlemslandene og de nordiske landene. Den geografiske avstanden til noen av disse landene (de baltiske land og Polen) er liten, og det er allerede nå en vesentlig innvandring av sesongarbeidere fra disse landene.

En økt arbeidsinnvandring fra EU land med mindre gunstige velferdsordninger og sosiale ytelser enn i Norge, vil også kunne sette vår velferdspolitikk under press. Dersom arbeidstakere benytter norske velferdsordninger som for eksempel sykepenger og dagpenger, samtidig som personene de har forsørgeransvar for, bor i et land med vesentlig lavere kostnadsnivå, kan det oppfattes som om det norske systemet utnyttes. I sin tur kan det svekke oppslutningen om våre velferdsordninger.

Samtidig vil globaliseringen, men særlig den stadig sterkere tilknytningen til EU, innebære at norske statsborgere i økende grad vil se verden utenfor som et aktuelt arbeidsmarked. Også dette vil gi arbeids- og velferdsforvaltningen nye utfordringer, ikke minst i å samarbeide med myndigheter i andre land.

Den demografiske utviklingen

Befolkningens aldersammensetning vil endre seg vesentlig i årene framover. De store fødselskullene fra årene etter krigen vil etter hvert gå ut av den yrkesaktive befolkningen. I det korte perspektiv vil dette gi seg utslag i at antall personer i aldersgruppen 55-66 år vil øke kraftig. I det lengre perspektiv vil forholdet mellom den yrkesaktive befolkningen og personer over 67 år endres vesentlig. Utviklingen forsterkes av at levealderen stadig øker. I Statistisk sentralbyrås framskrivinger av folkemengden fra 2002, middelalternativet, er det anslått at andelen av befolkningen på over 67 år vil øke fra ca 13 pst. i 2010 til nær 19 pst. i 2030. Andelen personer over 66 år som andel av den yrkesaktive befolkningen (20-66 år) vil øke fra ca 21 pst. i 2010 til 32 pst. i 2030.

Den demografiske utviklingen utfordrer velferdspolitikken på to nivåer. For det første vil aldringen kunne gi sterk øking i utgiftene over de offentlige budsjettene. Det skyldes både økte utgifter til pensjoner og til helse- og omsorgstjenester. I NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, anslår Pensjonskommisjonen de samlede pensjonsutgifter 1 til å øke fra 102 milliarder kroner i 2001 til 197 milliarder kroner i 2030. Det innebærer en øking fra 9.1 pst. i 2001 til 16.5 pst. i 2030 målt som andel av BNP i Fastlands-Norge. Det er da lagt til grunn uendrede regler, fast grunnbeløp og parallell utvikling i lønn og grunnbeløp. Samtidig blir det relativt færre som deltar i virksomhet som genererer skatteinntekter.

De samlede budsjettmessige utfordringene kan illustreres gjennom såkalte generasjonsregnskapsberegninger. Generasjonsregnskapet viser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av å videreføre dagens budsjettpolitikk og belyser dermed i hvilken grad budsjettpolitikken er opprettholdbar på lenger sikt. I NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, vises det til beregninger basert på budsjettet for 2004 som antyder et innstrammingsbehov på mellom 70 og 95 milliarder kroner dersom budsjettet skal være i generasjonsmessig balanse. Det er i disse beregningene lagt til grunn videreføring av dagens regelverk i folketrygden og uendret standard og dekningsgrad for offentlige tjenester.

Med dagens utforming av pensjonering, sosiale sikringsordninger og helse- og omsorgstjenester, vil aldringen gi sterk øking i utgiftene over de offentlige budsjettene.

For det andre innebærer en sterkt økende forsørgingsbyrde for den yrkesaktive del av befolkningen et press på arbeidskraftressursene. Samtidig er helse- og omsorgstjenestene svært arbeidskrevende. En sterk øking av den eldre befolkningen, vil bety økt etterspørsel etter slike tjenester og vil derfor innebære et ytterligere press på knappe arbeidskraftressurser.

Den framtidige demografiske utviklingen påvirker i dag utformingen av den økonomiske politikken direkte, bl.a. gjennom oppbyggingen av oljefondet. Utviklingen er også utgangspunktet for viktig reformarbeid på flere sektorer, ikke minst for å modernisere folketrygden. Gjennomgangen av arbeids- og velferdspolitikken og spørsmålet om en bedre organisering av forvaltningsapparatet er et annet hovedløp for å møte de utfordringer befolkningens aldring gir. Det oppsatte mål: flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp, reflekterer dette direkte. En bedre organisert arbeids- og velferdsforvaltning skal både bidra til å øke tilbudet av arbeid og til å avlaste presset på de offentlige budsjettene.

Endrede transportmønstre

Transportmulighetene i Norge har endret seg sterkt og er fortsatt i sterk endring. Det skyldes først og fremst utbredelsen av bilen som transportmiddel for alle, kombinert med en sterk utbygging av veier, bruer og tunneler. Samtidig har det nasjonale kollektivtransporttilbudet blitt utbygget med sikte på rask transport mellom befolkningssentrene i landet. Vi har fått et tettmasket nett med flyplasser med et utstrakt rutetilbud, en forbedring av de viktige jernbanestrekningene på Østlandet og et sterkt voksende langdistansebussnett.

De endrede transportmulighetene har ført til et endret reisemønster. I takt med bedrede transportmuligheter og redusert reisetid, har lokaliseringen av handels- og servicefunksjoner blitt sentralisert, gjerne til områder utenfor de gamle handelssentrene. For de som disponerer bil, er likevel tilgjengeligheten til slike funksjoner i stor grad bedret. Bedret langdistansetransport har muliggjort arbeidspendling mellom de større byene.

For arbeids- og velferdsforvaltningen betyr dette at brukernes oppfatning av hva som er god geografisk tilgjengelighet endrer seg raskt. Den faktiske lokalisering av forvaltningen, er ofte ikke tilpasset det endrede reisemønsteret. Det gjelder både lokalt i nærmiljøet, men også i en regional sammenheng.

Lokalisering av arbeids- og velferdsforvaltningen er i dag sterkt knyttet opp til kommuneinndelingen. Det er en sosialtjeneste i hver kommune og folketrygdloven krever at det skal være et trygdekontor i hver kommune. Aetats lokalisering er løsrevet fra kommunestrukturen, men funksjonsområdene for lokalkontorene følger stort sett kommunegrensene. Dagens kommunestruktur settes under press av de bedrede transportmulighetene. Utbyggingen av veier, bruer og tunneler har mange steder i landet ført til radikale endringer i hva som er sammenhengende arbeids- og boligmarkeder. Mange kommuner som tidligere var kommunikasjonmessig isolerte har nå blitt en naturlig del av en større region. Også mange steder i mer sentrale strøk av landet har området for akseptable daglige pendlingstider blitt sterkt utvidet.

De bedrede transportmulighetene og det endrede reisemønsteret betyr også endrede rammebetingelser for organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Forvaltningen må tilpasse seg endringene, men også utnytte dem til forsterket brukerretting og effektivisering.

5.2.2 Arbeids- og næringsliv

Deregulering og konkurranse

Norsk næringsliv har i de siste 10-årene i økende grad blitt utsatt for markedseksponering og økt konkurranse. Dels har det vært en direkte følge av den økende globaliseringen, men utviklingen er også drevet fram av årsaker som virker på nasjonalt nivå. Politisk har det vært en klar vilje til å etablere markeder og dermed introdusere konkurranse på en større del av økonomien. På 1980 tallet ble viktige sektorer som boligsektoren og finanssektoren deregulert. Gjennom 1990 tallet har store offentlige tjenesteprodusenter innen kommunikasjonssektoren blitt deregulert og til dels privatisert. Senere har dereguleringen også omfattet bransjer med en virksomhet som ligger nær det som tradisjonelt har vært oppfattet som et offentlig ansvar. Det gjelder for eksempel arbeidsformidling, høyere utdanning og apoteksektoren.

Utviklingen reflekterer en redusert tro på at en i tilstrekkelig grad gjennom regulering og planøkonomiske virkemidler makter å få til en god ressursallokering og en effektiv produksjon. Markeder og konkurranse ses på som en forutsetning for et effektivt næringsliv som kan møte kundenes ønsker og behov. Utviklingen er også muliggjort som følge av teknologiske endringer. Det har blitt mulig, eller i hvert fall enklere, å etablere markeder på områder der en før mente det var naturlige monopoler. Parallelt med denne utviklingen har det blitt lagt økt vekt på den generelle konkurransepolitikken. Pristilsynet og prisloven har blitt til Konkurransetilsynet og konkurranseloven. EUs konkurranseregelverk har gjennom EØS-avtalen har bidratt til å øke endringstakten på dette området.

Økt konkurranse for norsk næringsliv både nasjonalt og internasjonal, vil gi seg utslag i sterkere effektivitetskrav. De bedrifter som har kompetente og effektive medarbeidere vil leve lengst. En arbeids- og velferdsforvaltning som har som hovedmål å få folk i arbeid må makte å møte de behov et konkurrerende næringsliv har. Ikke minst gjelder det når folk skal kvalifiseres til å komme inn i arbeidslivet. Økt konkurranse vil også gi seg utslag i større omstillingstakt i næringslivet. Nye bedrifter som krever nyrekruttering vil oppstå. Eksisterende bedrifter kan bli tvunget til å legge om, måtte nedbemanne eller legge ned sin virksomhet. For den enkelte arbeidstaker kan dette bety hyppigere jobbskift. En slik utvikling vil reflekteres direkte i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver.

Den økte konkurransen, men også andre endringskrefter som ny teknologi og mer krevende kunder, driver fram innføring av nye organisasjons- og arbeidsformer i nærings- og arbeidsliv. En hovedtrend går i retning av økt fleksibilitet (Colbjørnsen, 2003). Teknologiske produksjonsprosesser og enkeltprodukter og -tjenester får stadig kortere levetid i markedene. Både private og offentlige virksomheter må kunne møte denne utviklingen. Kravene til stadig forbedring, innovasjon og produktutvikling blir store. Nye organisasjons- og arbeidsformer og også ansettelsesrelasjoner, må legge til rette for raskt å kunne opp- og nedbemanne, erverve eller utvikle ny kompetanse, men også å utnytte eksisterende kompetanse bedre. Det er nødvendig å legge til rette for at avgjørelser kan treffes raskt og nært møtet med kunden. Colbjørnsen peker bl.a. på bedriftsnettverk, delegert resultatansvar og økt ansvarliggjøring av den enkelte medarbeider, prosess- og teamorganisering og utvikling av interne markeder. For arbeidstakerne vil utviklingen innebære redusert sikkerhet og forutsigbarhet i arbeidsforholdet. På den annen side vil mer fleksible organisasjons- og arbeidsformer kunne være i samsvar med forventninger hos arbeidstakerne som bunner i et økt utdanningsnivå, individualisering og økt selvstendighet og selvbevissthet.

Utviklingen som følger av økt konkurranse, sterkere effektivitetskrav og et mer fleksibelt arbeidsliv vil reflekteres direkte i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver. Forvaltningen må kunne møte en situasjon med større omstillinger og hyppigere jobbskift. Samtidig må velferdsforvaltningen innrette sin virksomhet med kvalifisering av arbeidstakere mot arbeidslivets nye behov.

Av spesiell betydning for arbeids- og velferdsforvaltningen er dereguleringen av markedet for arbeidsformidling og arbeidsutleie. Det offentlige monopolet på arbeidsformidling ble opphevet i 2000. Samtidig ble adgangen til å drive utleie av arbeidskraft utvidet. Det er ennå tidlig å si hvordan denne dereguleringen vil påvirke oppgaver og arbeidsbetingelser for den offentlige arbeidsformidlingen. I St.meld. nr. 19 (2003-2004) Et velfungerende arbeidsmarked, heter det at «-det er grunn til å tro at det private markedet i fremtiden vil kunne tilby et enda bredere utvalg av arbeidsmarkedstjenester, bl.a. formidling av «jobbskiftere» og formidling av godt kvalifiserte personer som skal inn i arbeidslivet.»

Nærings- og jobbstruktur

Den sterke økonomiske veksten i den industrialiserte verden de siste 100 år er basert på store endringer i næringsstrukturen. I Norge var utviklingen fram til midten av forrige århundre preget av sterk sysselsettingsnedgang i primærnæringene og en sterk vekst i de øvrige vareproduserende næringer (sekundærnæringene). Etter dette har utviklingen vært preget av en sterk vekst i de tjenesteproduserende næringer. Sysselsettingen i sekundærnæringene var relativ stabil fram til 1970 men har deretter blitt redusert. Sysselsettingen i primærnæringene har fortsatt å falle. I 2002 er ca 80 pst. sysselsatt i tjenesteytende næringer.

Veksten i offentlig forvaltning er en viktig forklaring på sysselsettingsveksten i de tjenesteytende næringene, men også innen mange private tjenesteytende sektorer har det vært en markert sysselsettingsvekst de seinere årene. I 1962 utgjorde sysselsettingen i offentlig forvaltning drøye 27 pst. av sysselsettingen i tjenesteytende næringer samlet. I 2002 er denne andelen steget til ca. 42 pst. Utviklingen innen den private del av tjenesteytende sektor er preget av stabilitet eller relativ nedgang for viktige bransjer som transport, restaurant og hotellvirksomhet og finansvirksomhet, mens veksten særlig har kommet innen forretningsmessig tjenesteyting.

Utviklingen i næringsstrukturen de senere årene har to kjennetegn som tydelig vil påvirke jobbstruktur og jobbinnhold framover. For det første innebærer veksten i tjenesteytende næringer en overgang til en produksjon som setter større krav til formell kompetanse og utdanning. Antall personer med høyskole og universitetsutdanning er langt høyere innen tjenesteytende næringer enn innen primær og sekundærnæringene. Særlig er innslaget av personer med høyere utdanning innen offentlig forvaltning stort. Dette reflekterer at det er kunnskapsintensive sektorer som undervisning og forskning og helse og omsorg som har stått for store deler av veksten innen offentlig forvaltning. Også innen privat tjenesteyting er det de kunnskapsintensive bransjene som har økt sysselsettingen mest.

For det andre betyr veksten i tjenesteytende sektorer overgang til en arbeidsform der produksjonen i stor grad skjer i samspill med brukerne eller kundene. Verdiskapingen er ofte avhengig av hvordan de ansatte fungerer i kontakt med andre mennesker. Det gjelder både der salg, rådgivning og pleie og omsorg er vesentlig deler av arbeidsinnholdet.

En arbeids- og velferdsforvaltning som skal ha fokus på hva som er arbeidsmuligheter for brukerne, vil selvsagt måtte forstå og jobbe i takt med en slik utvikling. Utvikling i næringsstruktur, jobbinnhold og jobbkrav må reflekteres i hvordan man jobber med kvalifisering for arbeidslivet, og forvaltningen må være organisert slik at den makter å fange opp hva som er næringslivets behov. Samtidig må forvaltningen se at det kanskje krever en ekstra innsats dersom man også skal kunne hjelpe de som verken har sine sterke sider på tilegnelse av formell kompetanse eller evne til å kommunisere med andre mennesker.

5.2.3 Befolkning og brukere

Folks forventninger og roller

Folks forventninger til omgivelsene og forståelse av egen rolle forandrer seg i tråd med endringer i verdier og holdninger og som en følge av endret inntekts- og utdanningsnivå. Flere av disse endringene framstår som viktige utviklingstrekk som påvirker arbeids- og velferdsforvaltningens omgivelser. De påvirker våre valg både som arbeidstakere, som brukere av offentlige tjenester og som velgere i et folkevalgt demokrati.

Det har skjedd en endring i våre forventninger til hvilket omsorgsansvar som skal ivaretas av det offentlige. Mye av det ansvaret som tidligere ble ivaretatt av familie og andre sosiale nettverk, er i økende grad overtatt av det offentlige. Omsorg for funksjonshemmede er nå et rettighetsfestet offentlig ansvar. Eldreomsorg i offentlig regi har vært det store utbyggingsområdet de siste årene. Det er bred politisk oppslutning om full barnehagedekning som et kortsiktig mål. Det er bygget opp en stor velferdsforvaltning som skal ta vare på de som ikke klarer å skaffe seg tilstrekkelige inntekter gjennom deltakelse i arbeidslivet. For velferdsforvaltningen innebærer dette at mange brukere vil ha omfattende støttebehov.

Endrede forventninger og holdninger til samfunnets omsorgsansvar må blant annet ses i sammenheng med geografiske og økonomiske utviklingstrekk. Økt flytting og mobilitet gjennom livsløpet har gjort at mange ikke har nær familie på bostedet. Lønnstakersamfunnet innebærer at egen yrkesdeltakelse er normen for både kvinner og menn. I de fleste barnefamilier er både mor og far yrkesaktive. Dette innebærer at for svært mange er muligheten til å ta den praktiske omsorgen for eldre hjelpetrengende foreldre redusert.

Enkelte hevder at pliktaspektet - at du først skal gjøre din plikt før du kan kreve din rett - er svekket. Den enkelte oppfatter seg i mindre grad som borger med ansvar for samfunnsordningene og i større grad som individuell bruker. Noen mener at trenden i retning av en stadig lavere valgdeltakelse er et uttrykk for dette.

Utbyggingen av offentlige velferdsordningene gjør det rimeligvis sosialt akseptabelt å bruke dem. Folks atferd endres Livet blir planlagt i lys av de ordninger som eksisterer, enten det for eksempel er mulighetene til å få støtte til utdanning innenlands eller utenlands eller det er reglene for økonomisk stønad ved familieforøkelse. Dette berører velferdsforvaltningen fordi det ikke minst gjelder bruken av ordninger som skal sikre inntekt fordi man ikke kan arbeide eller har mistet arbeid.

Vår atferd som brukere av offentlige tjenester har endret seg vesentlig. Som brukere er vi blitt vesentlig mer krevende. Vi har klare forventninger om å bli møtt med en serviceholdning, respekt og få en individuell behandling ut fra egen situasjon. Det kan pekes på flere underliggende utviklingstrekk som forklarer disse endringene i vårt forhold til offentlig tjenesteyting. Befolkningens verdisyn, særlig i den yngre befolkning, er endret i retning av mer anti-autoritære og individualistiske holdninger (Hellevik, 1996). Vi er ikke villig til å opptre som underdanige borgere som står med lua i hånda og uten videre godtar at en offentlig ansatt har autoritet. Det økende velstandsnivået har gitt oss makt og trening i å være krevende kunder. Vi vurderer pris og kvalitet og har vent oss til at dersom vi ikke er fornøyd så går vi til en annen leverandør. Det økende utdanningsnivået har gitt oss økte kunnskaper også om offentlige tjenester og ytelser og hvilke rettigheter vi har. Som brukere kan vi i større grad kvalitetsvurdere de tjenestene vi får. Intervjuundersøkelser tyder på at vi i større grad oppfatter oss som brukere av offentlige sektors tjenester enn som samfunnsborgere og velgere som gjennom valg har vært med på å bestemme omfang og utforming av det offentlige velferdstilbudet. I sum innebærer dette at velferdsforvaltningen i framtiden vil stå overfor kunnskapsrike og krevende brukere. Skal forvaltningen kunne møte slike brukere på en tilfredsstillende måte kreves det høy kompetanse og evnet til å jobbe brukerrettet.

Endringer i familie og husholdningsmønstre

Familie og husholdningsstrukturen i Norge har gjennomgått betydelige endringer de siste tiårene. Det har skjedd en sterk vekst i antall enpersonshusholdninger og en sterk vekst i flerpersonshusholdninger med to inntekter.

Den sterke veksten i antall enpersonshusholdninger skyldes flere forhold. Viktigst er aldringen av befolkningen. Andelen personer som lever alene er høyest blant eldre. Den demografiske utviklingen framover vil derfor også bety en fortsatt øking i antall enpersonhusholdninger. Veksten i antall enpersonhusholdninger skyldes også skilsmisser og avbrutte samboerforhold. Samtidig skjer familieetableringer senere enn for noen år siden.

Veksten i flerpersonshusholdninger med to inntekter skyldes kvinnenes inntog på arbeidsmarkedet fra 1970-tallet. I 2002 var 69,6 pst. av kvinnene og 77,4 pst. av mennene i arbeidsstyrken. Kvinner hadde en gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid på 30,4 timer, for menn var gjennomsnittet 38,4 timer (Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2003). Selv om kvinner i større grad arbeider deltid enn menn, betyr dette at svært mange husholdninger har fått flere bein å stå på økonomisk. Den tradisjonelle én-inntektsfamilien er ikke lenger sentral som forsørgingsenhet. Over livsløpet vil svært mange oppleve å leve i ulike former for husholdninger.

For arbeids- og velferdsforvaltningen gir dette effekter i flere retninger. Med to inntekter er husholdninger mer robuste for kortvarig inntektsbortfall. I mindre grad oppstår det akutte kriser som krever spesiell innsats fra velferdsforvaltningen. Samtidig kan et økende antall enpersonhusholdninger bety at flere har færre rundt seg i det daglige som kan trå til hvis den enkelte trenger hjelp og støtte. I så fall vil hjelpebehovet fra velferdsforvaltningen kunne bli mer omfattende.

Et flerkulturelt samfunn

I 2003 utgjorde innvandrerbefolkningen i Norge ca 330 000 personer, eller 6,9 pst. av den totale befolkningen. Det er en økning fra 1,5 pst. i 1970. Statistisk sentralbyrå definerer innvandrerbefolkningen som personer med to utenlandskfødte foreldre. Mens ca 45 pst. av innvandrerbefolkningen hadde sin bakgrunn i andre nordiske land i 1970, er andelen sunket til ca 16 pst. i 2003. Samtidig har andelen av innvandrerbefolkningen som kommer fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika økt fra 6 pst. til 54 pst.

Økingen i innvandrerbefolkningen har variert over tid. På 1970-tallet var det en betydelig arbeidsinnvandring til landet, bl.a. fra Pakistan. Etter at innvandringstopp ble innført fra 1975 har innvandringen stort sett vært bestemt av familiegjenforening og en varierende tilstrømming av flyktninger og asylsøkere. Fra 2002 til 2003 økte innvandrerbefolkningen med 22000, hvorav ca 16000 kom fra land i Asia, Afrika og Latin-Amerika. Antall personer med norsk bakgrunn økte i samme periode med ca 6000.

En økt innvandrerbefolkning gir velferdsforvaltningen særlige utfordringer på minst to områder. For det første betyr den sterkt økte innvandringen de siste 30 år at vi har fått en befolkning som representerer et vesentlig større kulturelt mangfold. Det gjelder både verdier og holdninger og hva man har kunnskap om. Virkemidler og arbeidsmetoder i arbeids- og velferdsforvaltningen må tilpasses dette.

For det andre representerer innvandrerbefolkningen mange brukergrupper med særlige hjelpebehov. Arbeidsledigheten har i de senere år vært om lag tre ganger så høy blant ikke vestlige innvandrere som gjennomsnittet for alle. Hos mange er utdanningsnivået lavt og norskkunnskapene er svake blant mange førstegenerasjonsinnvandrerne. Det er ofte nødvendig med omfattende kvalifiseringstiltak og arbeidspraksis for å hjelpe innvandrere til å få innpass i arbeidsmarkedet. Svak tilknytning til arbeidsmarkedet reflekteres i at innvandrere fra ikke-vestlige land i gjennomsnitt har en vesentlig lavere husholdningsinntekt enn befolkningen for øvrig. I 1996 var den 70 pst. av gjennomsnittet for landet. Mange i innvandrerbefolkningen er derfor avhengig av offentlige stønader og ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere.

Integrering av nye flyktninger og asylsøkere representerer en særlig utfordring for arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er i dag kommunene som har ansvaret for bosetting og integrering. Gjennom den nye introduksjonsloven forsterkes innsatsen for å bedre integreringen av nyankomne innvandrere med sikte på at de raskt skal kunne komme i arbeid og delta i samfunnslivet for øvrig.

5.3 Velferdssektorens indre rammebetingelser

5.3.1 Politiske og institusjonelle forhold

Effektivitets- og kostnadsforhold i offentlig tjenesteproduksjon

De offentlige velferdstjenestene er arbeidsintensive. Det gjelder utdanningstjenester, helsetjenester og omsorgstjenester, men også arbeids- og velferdsforvaltingens tjenester som utredning, rådgivning, veiledning og kvalifisering for arbeid. Kvalitet og innhold i tjenesten henger nært sammen med arbeidsinnsatsen. Det er vanskelig å øke produktiviteten i tjenesteproduksjonen uten å redusere kvaliteten og dermed levere en tjeneste med et annet innhold. Dersom arbeidstakerne i offentlig sektor har samme reallønnsutvikling som i sektorer der produktiviteten øker raskere blir det stadig dyrere å produsere velferdstjenester i forhold til andre goder

I litteraturen diskuterer denne produktivitetsutfordringen som «Baumols sykdom» (NOU 2000: 21, vedlegg 5: Utfordringer og reformer i offentlig sektor). Generelt referer dette til ubalanse i vekstprosessen i en økonomi med en tung arbeidsintensiv sektor med lav produktivitetsvekst. Arbeidsintensive tjenester vil kreve en stadig større del av produksjonsressursene i økonomien dersom disse tjenestene ikke blir valgt bort når de blir dyrere. Undersøkelser tyder på at etterspørselen etter arbeidsintensive tjenester generelt er lite følsomme for prisøking (pris-uelastiske). Dersom en antar at dette også reflekteres inn i politiske organers prioriteringer, innebærer det at heller ikke ved offentlig produksjon, der prismekanismen ikke er tatt i bruk, blir slike tjenester prioritert ned når enhetskostnadene øker.

Selv om ny teknologi og kapitalinnsats i økende grad blir tatt i bruk ved offentlig tjenesteproduksjon er, er det vanskelig å unngå effektene av «Baumols sykdom». Velferdstjenestene vil ta en stadig større andel av produksjonsressursene. Hvis det ikke introduseres egenbetalingsordninger vil også velferdstjenestene kreve en stadig økende andel av de offentlige inntektene.

Dette underliggende kostnadspresset i offentlig sektor er en viktig årsak til at det er behov for å finne fram til nye grep som kan stimulere produktivitetsveksten i offentlig sektor. Mye av nytenkningen knyttet til organiseringen av offentlig sektor som overgang fra regelstyring til mål og rammestyring, nye mer fristilte organisasjonsformer og bruk av konkurranse og private leverandører av offentlig finansierte tjenester, har nettopp stimulering av effektiv produksjon som et mål. Kostnadspresset fra tjenesteproduksjonen innebærer også at det er viktig å redusere utgiftsveksten på andre områder på de offentlige budsjetter. Ikke minst gjelder det for de stønadsordningene som velferdsforvaltningen har ansvar for. Disse er store og sterkt økende poster på statsbudsjettet.

Nye styrings- og organisasjonsformer i offentlig sektor. Fristilling og konkurranse

Endringene i offentlig sektors omgivelser, ikke minst knyttet til endringer i folks forventninger og holdninger, og grunnleggende trekk knyttet til virksomhet i offentlig regi, har utløst reformer i organiseringen og styringen av offentlig virksomhet generelt og offentlig tjenesteproduksjon spesielt. I Norge har alle regjeringer siden midten av 1980-tallet hatt et tydeliggjort program for «modernisering» eller «fornyelse» av offentlig sektor.

Det er særlig to bakenforliggende faktorer som forklarer behovet for å finne fram til nye organisasjons- og styringsformer (NOU 2000: 21, vedlegg 5):

• De tradisjonelle organisasjons- og styringsformene gir for svake insentiver til økt produksjon og kostnadseffektiv drift. Vekten har vært lagt på forvaltning og kontroll, som har gitt lite omstilling og innovasjon.

• I offentlige institusjoner med monopol på tilbudet, vil produsentinteressene stå sterkt i forhold til brukerinteressene. Brukernes krav og ønsker om valgfrihet setter institusjonene under press.

Reformaktiviteten for å møte disse utfordringene har tre hovedkomponenter. En fristilling innenfor de tradisjonelle organisasjonsformene og en strukturell fristilling med nye organisasjonsformer innenfor offentlig forvaltning (Christensens og Lægreid, 2002). For å bryte opp de offentlige monopoler er det blitt introdusert konkurranse som et styringsvirkemiddel knyttet til leveranse av offentlig finansierte tjenester. Brukerne gis større grad av valgfrihet innenfor ordninger med offentlig finansiering.

Den indre fristillingen har i stor grad vært knyttet til en overgang fra styring gjennom regler og detaljerte instrukser til mål- og resultatstyring. Mål- og resultatstyring kan beskrives som en indre prosedyremessig fristilling hvor siktemålet er å gi økt handlingsrom og frihet i rolleutøvelsen innenfor gitt regelverk (Lægreid og Roness, 1998). Hovedelementene i mål- og resultatstyringen er gjennom klargjøring av målene for virksomheten og hva som er forventede resultater, i større grad å overlate valg av virkemidler og selve oppgaveutførelsen til institusjonen selv. Overordnet myndighet får mulighet til korreksjon av kursen gjennom utvidet resultatrapportering i ettertid. Gjennom en slik fristilling og delegering av beslutningsmyndighet, skal institusjonen få større mulighet til å finne fram til formåls- og kostnadseffektive løsninger og å jobbe mer brukerrettet. Samtidig skal det bidra til at en endrer forvaltningskulturen bort fra regelorientering og over til mål- og resultattenking.

Den strukturelle fristillingen er først og fremst karakterisert ved utviklingen av nye og mer fristilte organisasjonsformer med en annen tilknytningsform til det politiske nivået enn den tradisjonelle forvaltningsorganiseringen. Virksomheter organiseres til dels som egne rettssubjekter utenfor forvaltingen (Statsforetak, A/S), dels etableres det nye organisasjonsformer innenfor forvaltningen (nettobudsjetterte forvaltningsorganer). Hovedhensikten har vært å etablere organisasjonsformer som gir institusjonen større frihet innenfor gitte rammer og som plasserer den nærmere sine brukere og lenger bort fra de politiske eierorganene. For å sikre at slike institusjoner arbeider i samsvar med sitt formål blir det samtidig blir behov for å utvikle nye styringsformer, for eksempel basert på økonomiske insentiver.

Konkurranse som styringsvirkemiddel har i Norge i størst grad blitt tatt i bruk i kommunesektoren. På kommunale ansvarsområder som for eksempel renovasjon, transport og eldreomsorg er konkurranseutsetting tatt i bruk i større eller mindre grad. Den sittende regjering har imidlertid varslet og tatt initiativ til større grad av konkurranseutsetting også på det statlige området. Konkurranse som virkemiddel for det offentlige har to hovedformer; anbudskonkurranse, eller konkurranse om brukere (NOU 2000: 21, vedlegg 5). Innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen er det særlig Aetat som har erfaring med konkurranse som virkemiddel. Det aller meste av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene kjøpes fra eksterne leverandører etter anbudskonkurranse.

Konkurranse om brukere forutsetter at brukerne har frihet til å velge leverandør. Innen helsesektoren har det vært og er det stor grad av fritt legevalg for allmennleger mv. Det er også etter hvert lagt til rette for valgfrihet knyttet til institusjonshelsetjenesten. De reformer som gjennomføres i skolesektoren vil også legge til rette for større valgfrihet.

Både strukturell fristilling innen forvaltningen og bruk av konkurranse som styringsvirkemiddel, fremtvinger et klarere skille mellom på den ene siden de overordnede styringsorganer med et finansierings- og bestillingsansvar, og på den andre siden de utøvende eller produserende organer. Gitt at det blir et styringsforhold mellom ulike rettssubjekter framtvinges bruk av rettslig bindende kontakter som et styringsvirkemiddel.

I kap. 8 drøfter utvalget organiseringen av velferdsforvaltningen i forhold til valg av organisatoriske tilknytningsformer og styringsbehov.

Økt lovfesting av rettigheter

Lovfesting av rett til ulike former for inntektsytelser har vært et sentralt element i oppbyggingen av velferdsstaten etter krigen. Også rett til mange tjenester har vært lovfestet. De lovfestede tjenestene har imidlertid ofte vært obligatoriske tjenester (grunnskolen) eller vært naturlig ikke-begrensede som rett til akutt helsehjelp. I de senere årene har rett til et økende antall tjenester også på arbeids- og velferdsforvaltningens område blitt rettighetsfestet.

I 2003 ble det i sosialtjenesteloven lovfestet rett til å få utarbeidet individuell plan for å løse sosiale problemer og komme i arbeid eller aktivitet. I forslag til ny lov om arbeidsmarkedstjenester som har vært på høring høsten 2003, er det foreslått rett for arbeidssøkeren til å få utredet sine behov.

Den økte lovfestningen av rettigheter til ytelser og tjenester fra det offentlige, kan ses som en naturlig videreutvikling av den eksisterende velferdsstatsmodellen. Det sosiale sikkerhetsnettet som garanteres av det offentlige utvides videre til å omfatte stadig flere av velferdsstatens tjenester. Men den økende rettighetsfestingen kan også ses som en følge av at de offentlige institusjonene ikke godt nok makter å ivareta brukernes interesser. Rettighetslovgivningen brukes for å styrke brukernes posisjon i forhold til forvaltingen. Offentlige etater skal tvinges til å jobbe på brukernes premisser. Rettighetsfesting betyr økt brukermakt. Funksjonshemmedes organisasjoners arbeid for lovfesting av rettigheter kan ses i et slikt perspektiv.

Økt lovfesting av rettigheter reiser flere utfordringer for politisk styring og utvikling av offentlig sektor. For det første vil rettighetsfesting lett legge et press på de offentlige utgifter. Når nye rettigheter lovfestes er det ofte vanskelig å anslå kostnadene, og siden det er «i den gode saks tjeneste» vil det ofte være lett å heller underestimere enn å overdrive kostnadene. Når rettigheter først er innført er det vanskelig å reversere dette. Rettighetsfesting av kommunale tjenester gir en spesiell utfordring for offentlig styring fordi det her sjelden er en direkte sammenheng mellom statlig finansielt ansvar og den utgiftsvekst rettighetsfestingen medfører. Mange har pekt på det, senest Makt- og demokratiutredning (NOU 2003: 19 Makt og demokrati) Rettighetsfesting reduserer lokale politiske organers handlingsrom og bidrar til manglende samsvar mellom krav til utgifter og økonomiske ressurser i kommunesektoren.

Det kan også hevdes at det er en iboende konflikt mellom rettighetsfesting og behovet for å finne fram til fleksible virkemidler som gjennom skjønn gir mulighet for tilpasning til den enkelte brukers behov. Rettigheter gjennom lov vil måtte legge vekt på synlig likebehandling, og forutsigbarhet. Mange vil hevde at en rettighet som i stor grad er avhengig av offentlige saksbehandleres skjønn, ikke er en reell rettighet. Rettighetsfesting kan da gjøre det vanskeligere å forfølge målene om en effektiv og brukerrettet forvaltning.

Uenighet om lovfestede rettigheter som bare i begrenset grad kan leses rett ut av regelverket, vil måtte avgjøres av klage- og ankeorganer og til syvende og sist i rettsapparatet. Makt- og demokratiutredningen trekker fram at når sosiale og kulturelle problemer i økende grad blir formulert som rettskrav, vil rettslige organer få økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet. Presisering av hva rettigheter innebærer og løpende avklaring av hva som må prioriteres, overføres fra folkevalgt beslutning til rettsapparatet.

Lovfesting av rettssikkerhet og personvern for brukerne av offentlig forvaltning kan også ses som en form for rettighetsfesting. Krav til rettsikkerhet og personvern er nedfelt i generell lovgivning som forvaltnings-, offentlighetslov og lov om personvern, men også i særlovene som regulerer de enkelte tjenester og ytelser. Oppfyllelse av slike krav er i dag helt grunnleggende føringer for organiseringen av offentlig virksomhet, både ved valg av organisering og utforming av arbeidsprosesser i selve produksjonen, men også i form av opprettelse av egne ordninger for klage og anke.

Den økte lovfesting av rettigheter vil være en helt sentral premiss for utviklingen av en brukerrettet velferdsforvaltning. I kap. 6 drøftes rettighetsfesting i lys av målet om en mer brukerrettet forvaltning.

5.3.2 Teknologi og kompetanse

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) er en viktig drivkraft bak endringene i velferdsforvaltningens omgivelser. Samtidig har IKT-utviklingen direkte effekter på den offentlige forvaltnings indre arbeidsbetingelser og mulighet for kommunikasjon og samhandling med brukere, samarbeidspartnere og eksterne leverandører.

Virksomheten i offentlig forvaltning hviler i dag tungt på omfattende bruk av IKT-teknologi. Innen arbeids- og velferdsforvaltningen er IKT-verktøy i dag helt avgjørende bl.a. for:

• beregning av regelstyrte økonomiske ytelser, statistikk og rapportproduksjon

• saksbehandling av søknader om ytelser og tjenester

• styrings- og ledelsesinformasjonssystemer

• ekstern og intern informasjon

• lønns- og regnskapsfunksjoner

Til nå har utviklingen av internett og utbredelsen av tilgang til nettet via PC først og fremst fått betydning for ekstern- og interninformasjonen i forvaltningen via e-post, intranett og hjemmesider på nettet. Den videre utviklingen har gjort det mulig å ta i bruk IKT-verktøy på nye viktige områder for forvaltningen. Internett er en ny vei til kontakt og interaktiv samhandling med brukerne for eksempel i form av elektronisk søknadsbehandling. Utviklingen på dette området er startet men en står antakeligvis bare ved begynnelsen av den. Også utviklingen av nye telefoniløsninger representer en ny kontaktvei mellom bruker og forvaltning. Etter hvert som slike kontaktveier etableres og tas i bruk av brukerne, vil det gi helt nye rammebetingelser for en effektiv fysisk organisering av forvaltningen.

Viktig, men kanskje ikke med like dramatiske perspektiver, er utviklingen av internettmarkeder hvor kjøp og betaling av varer og tjenester skjer over nettet, og muligheten for å ta i bruk interaktive nettbaserte opplæringsprogrammer.

Utviklingen på IKT-området har også lagt til rette for å ta i bruk mer omfattende og integrerte saksbehandlingssystemer enn det som mange steder er i bruk i dag. Hele produksjonsprosessen kan skje elektronisk og via skjermen, fra mottak av søknad og registrering av opplysninger til vedtak i saken, beregning av ev. ytelse og tilbakemelding til brukeren ev. ved utskriving av nødvendige brev.

Det er klare forventninger om at økt bruk av IKT-verktøy skal føre til effektivitetsgevinster. Ved bruk av internett som en ny kontaktvei mellom bruker og forvaltning vil det være en utfordring å realisere slike gevinster gitt at en samtidig må opprettholde muligheten for god tilgjengelighet for de som ønsker å kontakte forvaltningen gjennom personlig frammøte. Generelt kreves det for å realisere potensielle effektivitetsgevinster ved innføring av IKT-verktøy at en følger opp de føringene en har valgt å legge inn i IKT-systemene gjennom også å tilpasse organisasjonsmønster og tilstøtende arbeidsrutiner.

Bruken av IKT-verktøy endrer også arbeidsbetingelsene for medarbeiderne i forvaltningen. Der hvor arbeidsoppgavene gjør det mulig kan arbeidet gjøres mer uavhengig av tid og rom. Mulighetene til å jobbe hjemme og samtidig å ha kontakt med arbeidsplassen øker. Møter kan gjennomføres som telefon- eller videomøter. Det kan legges opp til større fleksibilitet og frihet i arbeidsutførelsen. Samtidig kan utviklingen av svært omfattende og integrerte saksbehandlingssystemer av mange føles som en innsnevring av ansvar for eget arbeid. Systemet anviser skritt for skritt hvordan oppgavene skal løses, og gir begrensede muligheter til personlige varianter eller avvik fra skjemaet. Sterk satsing på slike systemer kan derfor være en utfordring i forhold til å rekruttere medarbeidere som ønsker ansvar, rom for initiativ og mulighet til å ta i bruk sin lange utdanning.

Utdanning og kompetanse

Flere sentrale utviklingstrekk setter klare krav til høy og forbedret kompetanse i offentlig sektor generelt og i velferdssektoren spesielt. Ambisjonsnivået er høynet for i hvilken grad det offentlige skal bidra til samfunnsmessige gode løsninger av vanskelige problemer og være til hjelp for enkeltmennesker i vanskelige situasjoner. Det forventes at forvaltningen raskt skal kunne ta ny kunnskap i bruk for å løse sine oppgaver. Det kreves bred og relevant kompetanse for å betjene og hjelpe krevende brukere som kjenner sine behov og forventer å få rask og effektiv hjelp fra det offentlige.

De økende kompetansekravene vil påvirke både rekrutteringspolitikk og arbeids- og organisasjonsformer i velferdsforvaltningen. For å makte å bygge opp og stadig videreutvikle den kompetanse som trengs, må velferdsforvaltningen kunne tilby arbeidsplasser som er tiltrekkende for personer med høy kompetanse. Disse har ofte forventninger om å få varierte arbeidsoppgaver, kunne arbeide selvstendig men samtidig tett med andre mennesker og kunne utøve initiativ og kreativitet. Både økte krav til effektivitet og omstillingsevne og arbeidstakernes egne forventninger peker i retning av at organisasjons- og arbeidsformer i større grad må preges av fleksibilitet (Colbjørnsen, 2003). Delegasjon av handlingsrom nedover i organisasjonen, bruk av prosess- og teamorganisering og ansvarliggjøring av den enkelte medarbeider vil antakeligvis stå sentralt, jf. også omtalen foran i avsnitt 5.2.2.

Deler av arbeids- og velferdsforvaltningen, sosialtjenesten, er i dag et kommunalt ansvar. Mange har pekt på at de økte kompetansekravene knyttet til store deler av offentlig virksomhet, setter en kommunestruktur med mange små kommuner under press. (NOU 1992: 15. Kommune og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, NOU 2000: 22. Om oppgavedelingen mellom stat, region og kommune). Terskelen for hva som kan sies å være en faglig bæredyktig kommunestørrelse øker som følge av at oppgavene blir stadig mer kompliserte og krever høyt kvalifisert arbeidskraft. Mange små kommuner får problemer med å rekruttere og beholde over lengre tid, kvalifiserte arbeidstakere til faglig kompliserte oppgaver. De makter ikke å bygge opp de stabile fagmiljøer for høykvalifisert arbeidskraft som er nødvendig for å sikre den tilstrekkelige kvalitet på tjenestetilbudet. Denne problemstillingen er også sentral for den danske Strukturkommisjonen som i januar 2004 la fram forslag om en omfattende endring av kommunestrukturen hvor minstestørrelsen for forvaltningsenhetene på både lokalt og regionalt nivå økes vesentlig (Indenrigs- og Sundhetsministeriet, 2004).

5.4 Oppsummering

Arbeids- og velferdsforvaltningen, representert ved Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, er en helt sentral del av dagens norske velferdsstat. Disse etatene ivaretar det offentlige ansvaret knyttet til inntektssikring, arbeid og sosiale tjenester og har en særskilt krevende rolle i å koble og avveie hensyn til verdiskaping og finansiering, mot fordelingspolitikk og sosial sikkerhet.

Mange av de pågående samfunnsmessige utviklingstendenser representerer klare utfordringer for velferdspolitikken og velferdsforvaltningen. Skal de politiske målene for velferdspolitikken opprettholdes, kreves det endringer som motvirker eller tilpasser seg utviklingen. Dette er nødvendig på en rekke områder, ikke minst knyttet til utformingen av virkemiddelapparatet, dvs. tjenestene og de økonomiske ytelsene. Men også endring og tilpasning av arbeidsmåter og organisering av forvaltningsapparatet er avgjørende for å kunne møte de utfordringene den samfunnsmessige utviklingen gir. Det er reformbehovet på dette området som må være i fokus for utvalget.

Utvalget ser det å bringe en større del av arbeidsstyrken inn i aktivt arbeid som den største utfordringen. Det er først og fremst den langsiktige demografiske utviklingen som gjør dette nødvendig. En større del av arbeidsstyrken i aktivt arbeid er også nødvendig hvis en skal makte å holde oppe en økonomisk utvikling som sikrer befolkningen et materielt og sosialt høyt nivå. Effektene av en tiltakende globalisering og internasjonal regionalisering (EU) og hensynet til offentlig oppgaveløsning og finansiering trekker i samme retning. Det er nødvendig å redusere inntektsoverføringene over de offentlige budsjettene til den yrkesaktive del av befolkningen både for å unngå at skattegrunnlaget svekkes ved at bedrifter flytter til utlandet og for å skape rom for en økende og en relativt sett stadig dyrere tjenesteproduksjon.

Endringer i folks forventninger og roller representerer en annen hovedutfordring for velferdsforvaltningen. Velferdsforvaltningens brukere har større forventninger enn tidligere om individuell og kompetent behandling når de møter velferdsforvaltningen. Det har også skjedd viktige endringer i familiestrukturen, og i hvilke muligheter pårørende og foresatte har til å ta omsorgsansvar utenfor den snevre kjernefamilien, og til hvilket omsorgsansvar det forventes at det offentlige skal ta seg av. Endringer i folks forventninger og roller gir dermed arbeids- og velferdsforvaltningen utfordringer av både kvalitativ og kvantitativ art.

Det har de seinere årene har blitt rettet økt oppmerksomhet mot styring og organisering av offentlig virksomhet. Det er utviklet styrings- og organisasjonsformer som i større grad skal stimulere til økt kvalitet og omfang på tilbudet, og i større grad være i stand til å innrette seg etter brukernes behov og tilbakemeldinger. Sentrale grep har vært fristilling av offentlig institusjoner, både organisatorisk og gjennom en mindre detaljert styring av den løpende virksomheten, og bruk av konkurranse som styringsvirkemiddel. Arbeids- og velferdsforvaltningen har vært med på denne utviklingen.

Den teknologiske utviklingen representerer en særskilt utfordring, men først og fremst økte muligheter for arbeids- og velferdsforvaltningen. Virksomheten i de tre tjenestene hviler allerede i dag tungt på omfattende bruk av IKT-verktøy. Men utnyttelse av IKT som en ny vei til kontakt og interaktiv samhandling med brukerne står bare ved sin begynnelse. Når slike nye kontaktformer etableres på nye områder og tas i bruk av flere brukere, vil det gi helt nye rammebetingelser for en effektiv fysisk og geografisk organisering av forvaltningen. Forvaltningens utfordring er å utnytte dette til brukernes beste, både direkte og gjennom å frigjøre ressurser til det arbeidet som krever direkte kontakt med brukerne.