3 Beskrivelse av dagens arbeids- og velferdsforvaltning

3.1 Innledning

Oversikt over utviklingen av arbeids- og velferdsforvaltningen

Dagens spesialiserte arbeids- og velferdsforvaltning skriver seg tilbake til slutten av 1800-tallet. Tidligere ble det offentlige engasjement utløst av at folk ble rammet av fattigdom. Mot 1900-tallet og ut over ble en rekke funksjoner løftet ut av fattigforsorgen, for å sikre den enkelte sosial trygghet. Etter hvert vokste det fram statlige etater og en kommunal sosialtjeneste med vekt på spesialisering og rettighetsfesting av økonomiske ytelser og tiltak. Ansvar ble overført fra lekfolk til spesialiserte funksjonærer og profesjoner. Over tid ble stadig flere grupper løftet ut av sosialtjenesten og over til rettighetsfestede ytelser og tiltak.

Forvaltningen av ytelser og tjenester innen arbeid, trygd og sosiale tjenester er i dag organisert i tre etater/tjenester. Som resultat av spesialiseringen forvalter de tre etatene ulike regelverk og har forskjellig ansvar og oppgaver. Aetat har ansvar for arbeidsformidling, og kvalifisering av og ytelser til ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Trygdeetaten forvalter en rekke stønader for personer både i og utenfor arbeidsstyrken, og som dekker livsløpet fra vugge til grav. Etaten forvalter også tjenester for at den enkelte skal kunne forsørge seg selv, samt helserefusjoner til helsepersonell og enkeltbrukere, m.v. Trygdeetaten har de senere årene i økende grad også blitt en direkte tjenesteleverandør overfor ulike brukergrupper. Den kommunale sosialtjenesten er det nedre sosiale sikkerhetsnettet med et vidt ansvar som spenner fra generell forebygging til økonomisk og tjenestemessig bistand til enkeltpersoner.

I løpet av 1980-tallet økte antallet arbeidsledige og brukere av sosialkontoret sterkt. En stor del av de arbeidsledige var ungdom i alderen 16-19 år som ikke fikk plass på videregående skole. Dette satte Aetat og utdanningssystemet under et stort press, og førte først til etableringen av en ungdomsgaranti, og senere til reformering og rettighetsfesting av tilbud om en plass i videregående skole.

Et betydelig antall personer uten trygderettigheter og med svak arbeidsevne, falt etter hvert ut av arbeidsstyrken og ble langvarige sosialhjelpsmottakere. De ble i liten grad fanget opp av de øvrige tjenestene. Videre utvikling ut over på 1990-tallet førte etter hvert til økt press på trygdesystemet på grunn av økt sykefravær og økt antall uførepensjonister. Denne utviklingen satte arbeids- og velferdstjenestene under press, og økte behovet for og kravet om bedre samordning av innsatsen mot de brukerne 1 som hadde behov for tjenester fra flere instanser.

I løpet av 1980- og 1990-tallet ble arbeidslinjen i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken utformet for å møte de aktuelle utfordringene. Strategien ble utviklet i NOU 1992: 26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting for 1990-årene, og fremmet for Stortinget bl.a. i St.meld. nr. 39 (1991-1992) Attføringsmeldingen, og i St.meld. nr. 35 (1994-1995) Velferdsmeldingen. Attføringsmeldingen la til grunn at arbeidslinjen skulle være det grunnleggende prinsippet i arbeidet med yrkesrettet attføring, og i 1994 kom attføringsreformen som samlet yrkesrettet attføring i Aetat, og dermed samlet tjenester til ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede i én etat. Det såkalte samarbeidsrundskrivet for arbeids- og velferdsetatene kom i 1997. Rundskrivet gir retningslinjer for samarbeidet om personer som har behov for samordnet bistand fra sosialtjenesten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten, og ev. andre instanser. I 1999 ble Sandmanutvalget nedsatt for å forklare utviklingen og finne tiltak som kunne redusere sykmelding og uførepensjonering. I kjølvannet av Sandmanutvalgets utredning ble bl.a. kravet til utprøving av attføring før uførepensjonering forsterket, det ble satt i gang reaktivisering av uførepensjonister, og Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv mellom regjeringen og partene i arbeidslivet ble inngått.

Alle de tre arbeids- og velferdstjenestene har ansvar for brukere som faller utenfor arbeidsmarkedet av ulike årsaker. En del er felles brukere. Arbeidslinjen førte til at et betydelig antall brukere kom inn i området mellom arbeid, trygd og sosiale tjenester. På 1990-tallet og fram til nå har tett samarbeid mellom etatene vært en viktig del av strategien for å nå målet om flere i arbeid.

En har også sett en viss grad av økt rettighetsfesting for å sikre brukerne tjenester. Oppfølgingen av Rehabiliteringsmeldingen (St.meld. nr. 21 (1998-1999)) har resultert i en tydeliggjøring av helsetjenestens ansvar og rettighetsfesting av individuelle planer. Fra og med 01.01.04 er tilsvarende rettighetsfesting innført i lov om sosiale tjenester. Forslag til ny lov om arbeidsmarkedstjenester (St.meld. nr. 19 (2003-2004) inneholder forslag om en rett for arbeidssøkere til å få vurdert sitt behov for tjenester fra Aetat.

I løpet av de siste årene er det også skjedd en dreining i arbeidsmarkedspolitikken i retning av å legge enda større vekt på yrkeshemmede og arbeidssøkere med spesielle hindringer for å komme i arbeid. Bl.a. er sosialhjelpsmottakere nevnt som en prioritert gruppe for Aetat, i tillegg til øvrige prioriterte grupper som langtidsledige, ungdom og innvandrere.

Disse strategiene er nærmere omtalt i St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, og vil bli noe nærmere omtalt utover i dette kapitlet.

Oppsummering av trygdeetatens, Aetats og sosialtjenestens ansvar og oppgaver, og større endringer det siste tiåret

Trygdeetaten har et meget bredt spekter av oppgaver fordelt på tre hovedområder: arbeid og rehabilitering, familie og pensjon, og helsetjenester. Hovedtyngden av ytelsene er sterkt rettighetsstyrte. Rettighetene er knyttet til bestemte kriterier der alder, helse og redusert arbeidsevne pga. helseproblemer står særlig sentralt. En del av ytelsene er varige eller langvarige (alderspensjon, uførepensjon, barnetrygd). Andre ytelser, som sykepenger, rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførepensjon og overgangsstønad til etterlatte og enslige forsørgere, er av midlertidig art. Det er et mål at disse brukerne skal tilbake til arbeid, og det er knyttet visse krav om aktivitet til ytelsen. Trygdeetaten har en rekke virkemidler for å understøtte innsatsen med å få brukere tilbake i arbeid, f.eks. knyttet til Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, kjøp av helsetjenester og hjelpemidler, og utdanning og motivasjonskurs for enslige forsørgere. Ved vurdering av krav om helserelaterte ytelser utøves det ofte en stor grad av faglig skjønn, mens dette i liten grad skjer når det eksempelvis gjelder mange ytelser innen området familie og pensjon. Når det er klarlagt at vilkårene for helserelaterte ytelser er oppfylt, er det imidlertid lite rom for skjønn.

I de siste årene har kravene til trygdeetatens oppgaveløsning endret seg vesentlig, blant annet som følge av økt vekt på forebygging, nye tiltak for å støtte opp under arbeidslinjen, krav om bedret brukerservice, nye IKT-løsninger, og krav til økt kostnadseffektivitet.

Trygdeetaten har siden begynnelsen på 1990-tallet også fått en rekke oppgaver som stiller andre krav til kompetanse, arbeidsformer og organisering enn de mer tradisjonelle oppgavene knyttet til rettighetsforvaltning. Eksempler på slike oppgaver er:

• Hjelpemiddelformidling (1994/1995).

• Fastsettelse og innkreving av barnebidrag (1992).

• Bistand i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv (2001).

• Oppgaver i forbindelse med fastlegeordningen m.v. (2001).

• Kjøp av helsetjenester i utlandet (2001).

• Nytt bidragsregelverk (2003).

Trygdeetaten er blitt tilført ekstra ressurser for å ivareta de nye oppgavene. Til sammen er det blitt over 1000 flere årsverk i trygdeetaten som følge av nye oppgaver knyttet til hjelpemiddelformidling, inkluderende arbeidsliv og nye bidragsregler.

I tillegg til at trygdeetaten er tilført nye oppgaver, er det iverksatt flere omfattende endringer i eksisterende ordninger, til dels for å støtte opp under arbeidslinjen.

Aetat opererer i et arbeidsmarked der etaten er formidler mellom arbeidsgivere og ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Etaten er det operative organ for arbeidsmarkedspolitikken, og har en rekke virkemidler som skal understøtte målet om å få folk i arbeid, og der innsatsen overfor ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere er integrert. Tiltakene skal også bidra til å redusere vakansperioder for ledige stillinger, og dempe ulempene ved ledighet for den enkelte. Aetats ytelser og tjenester er, med enkelte unntak, midlertidige, med klart avgrenset varighet, og med aktivitetsplikt knyttet til mottak av ytelser.

Dagpenger og attføringspenger er rettighetsbestemte ytelser. Nivået på arbeidsmarkedstiltak for ordinære arbeidssøkere og medfølgende ytelse, er dimensjonert etter ledighetsnivået og rammefinansiert. Aetat utøver også varierende grad av skjønn, der innvilgelse av attføring og inntak på ordinære arbeidsmarkedstiltak innebærer stor grad av skjønn, mens innvilgelse av dagpenger innebærer mindre grad av skjønn. Aetat er en stor kjøper av tjenester fra andre aktører til kvalifisering og avklaring av arbeidssøkerne.

Aetat har gjenomgått store omstillinger det siste tiåret både når det gjelder oppgaver, bruk av ny teknologi, organisering og bemanning. De mest sentrale endringene av betydning for Aetats oppgaver er:

• Attføringsreformen. Samling av ansvar for yrkesrettet attføring og etablering av arbeidslivstjenesten (1994).

• Oppmyking av bestemmelsene om utleie av arbeidskraft og adgangen til å drive privat arbeidsformidling (2000).

• Bedriftsrettede, betalingsbaserte rekrutteringstjenester (Aetat bedrift) etableres som eget virksomhetsområde, og avvikles samme år (2001).

• Skjerpet krav til attføring. Reaktivisering av uførepensjonister (2001).

• Overføring av Arbeidslivstjenesten til trygdeetaten (2001).

• Aetat går fra tre til to forvaltningsnivåer. Fylkesarbeidskontorene avvikles (2003).

• Yrkesrettet attføring samles i Aetat. Vedtaksmyndigheten for folketrygdlovens § 11-5 overføres fra trygdeetaten til Aetat (2004).

Kommunene er pålagt ansvaret for å yte sosiale tjenester. Sosialtjenesten er en svært sammensatt tjeneste som omfatter forebygging av sosiale problemer, opplysning, råd og veiledning, en rekke tjenester som omfatter pleie, omsorg, institusjonsplassering, midlertidig husvære og særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere, samt økonomisk stønad/sosialhjelp. Utvalget konsentrerer sin oppmerksomhet mot den delen av virksomheten som er knyttet til økonomisk sosialhjelp, og som utgjør det nedre sikkerhetsnettet med inntektssikring og annen bistand for personer som er uten tilstrekkelig inntekt å leve av, som er uten arbeid eller rettighetsbestemte ytelser, og/eller som har sosiale eller helsemessige problemer som hindrer dem i å skaffe seg egen/tilstrekkelig inntekt. Økonomisk sosialhjelp er imidlertid en subsidiær ytelse som først skal ytes når andre tiltak har vært utprøvd. Den økonomiske sosialhjelpen er basert på en individuell rett, men loven gir rom for stor grad av skjønn. Sosialtjenesten er ikke lovpålagt å ha arbeidsrettede tiltak, men har mange ulike oppfølgingstiltak, spesielt overfor brukere med sammensatte behov. Halvparten av kommunene har også etablert egne arbeidsrettede tiltak. Sosialtjenesten kan stille vilkår om aktivitet ved tildeling av sosialhjelp, bl.a. at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen. På grunn av at sosialtjenesten har begrenset tilgang på aktive tiltak, fordrer vilkårssettingen et samarbeid med de to andre etatene. Sosialtjenesten er også pålagt å samarbeide med andre for å løse sine lovpålagte oppgaver.

Det er skjedd en betydelig utvikling i sosialtjenesten i det siste tiåret, men den er ikke like godt dokumentert som i statsetatene. Det har også skjedd endringer i lov- og regelverk som har hatt stor betydning for sosialtjenesten i kommunene:

• HVPU-reformen (1991).

• Gjeldsordningsloven med vekt på økonomisk rådgivning (1993).

• Sosialtjenesteloven med større kommunalt ansvar for rusmiddelmisbrukere og mulighet for å pålegge arbeid for sosialhjelpen (1993).

• Veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk sosialhjelp (2001).

• Introduksjonsloven for nyankomne innvandrere (2003).

• Rett til individuell plan i sosialtjenesteloven (2004).

De tre arbeids- og velferdstjenestene omfatter over 16 000 årsverk, forvalter 245 milliarder kr i stønader, og har ca. halvparten av befolkningen som brukere. Tabell 3.1viser nøkkeltall for de tre tjenestene for årsverk, midler til stønader og brukere i 2002 og 2003.

3.2 Trygdeetaten

3.2.1 Lovgrunnlag og formål

Lov om folketrygd er den viktigste og mest omfattende av de lovene trygdeetaten forvalter. Den har også bestemmelser om organisering av etaten. Folketrygden ble innført fra 1.1.1967. Loven er senere blitt endret og utvidet, og gjennomgikk på 1990-tallet en større omredigering fram til någjeldende lov, som ble vedtatt med virkning fra 1.5.1997.

Folketrygdloven har tre formål:

1. Gi trygghet og sikre velferd for personer som helt eller delvis mangler inntekt fra arbeid.

2. Bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer.

3. Bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig til daglig.

I tillegg til folketrygden forvalter trygdeetaten hele, eller deler av en rekke andre lover:

• Lov om barnetrygd, innført fra 1. oktober 1946, (ny lov fra 2003).

• Lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre, innført fra 1. august 1998.

• Lov om barn og foreldre (barnelova) av 8. april 1981 (fastsettelse av farskap, ansvar for bidragsforskudd, fastsettelse og innkreving av barnebidrag og ektefellebidrag). Nye bidragsregler i kraft fra 1. oktober 2003.

• Lov om spesialisthelsetjenesten av 2. juli 1999 (offentlige poliklinikker, privatpraktiserende spesialister og syketransport).

• Kommunehelsetjenesteloven av 19. november 1982 (fastlegeordningen).

• Lover om krigspensjonering av 13. desember 1946.

• Lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser av 6. juli 1957.

• Lov om yrkesskadetrygd av 12. desember 1958 2.

Trygdeetaten har videre hatt ansvar for administrasjon og utbetaling av avtalefestet pensjon fra 1989. Etter en forsøks- og innføringsfase har trygdeetaten fra 1994 hatt ansvar for formidling og forvaltning av hjelpemidler, med en egen hjelpemiddelsentral i hvert fylke.

Etaten har også en viktig rolle i forbindelse med oppfølging av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) som kom i stand mellom partene i arbeidslivet og regjeringen høsten 2001. Etaten er tillagt ansvaret for å koordinere myndighetenes bistand til virksomheter som inngår samarbeidsavtale med trygdeetaten og får status som inkluderende arbeidslivsvirksomheter (IA-virksomheter).

Trygdeetatens formål er å bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet, og å sikre enkeltmenneskers rettigheter til stønader og tjenester etter folketrygdloven og de andre ordningene trygdeetaten forvalter.

3.2.2 Ansvar, oppgaver og finansiering

Ansvar

Trygdeetatens ansvar er å gjennomføre trygdepolitikken og å sikre enkeltmenneskers rettigheter gjennom forvaltning av trygdelovene. Forvaltning av ytelser til livsopphold er etatens hovedoppgave. Etaten forvalter videre sosiale ytelser som skal kompensere for merutgifter ved ulike livssituasjoner. Trygdeetaten har også ansvar for tjenester til enkeltpersoner med sikte på å gjøre brukeren mest mulig selvhjulpen, og til virksomheter for å støtte opp om arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv. I de tilfeller foreldrene ikke kommer til enighet, har trygdeetaten ansvaret for å fastsette og innkreve barnebidrag, og etaten forskutterer også underholdsbidrag. Endelig har etaten ansvar for å finansiere visse helsetjenester, forvalte og tildele hjelpemidler, div. registeransvar m.v.

Ansvarsområdene til etaten er bredt sammensatt. Forvaltningen av ytelser er i stor grad regelstyrt, og arbeidet kjennetegnes av at saksbehandler innhenter nødvendige opplysninger for å vurdere den enkeltes rett opp mot en omfattende rundskrivsmengde med detaljerte retningslinjer. Rundskrivene har de siste årene hatt mindre fokus på detaljerte bestemmelser, og i større grad lagt vekt på å gi saksbehandler et grunnlag for å bruke faglig skjønn i det enkelte tilfelle. Skjønnsutøvelsen gjelder i stor grad tildeling av ytelser, mens utmålingen er klart definert og gir lite rom for skjønn.

Etaten har fått økt ansvar for tjenester som skal gjøre brukerne mer selvhjulpne. Disse er også i all vesentlig grad rettighetsfestet, men har større innslag av skjønn i vurderingen av om vilkårene for å få tildelt tjenesten er oppfylt.

Hjelpemiddelformidlingen er et tverrsektorielt ansvar mellom hjelpemiddelsentral (stat) og kommune. Hjelpemiddelsentralen har det overordnede og koordinerende ansvar for formidling av hjelpemidler og er en andrelinjetjeneste. Hjelpemiddelsentralene har rådgivnings- og veiledningsfunksjon overfor skole- og helsetjenesten i kommunen og andre samarbeidspartnere. Sentralene har i tillegg ansvar for tolkehjelp til døve og sterkt hørselshemmede, og de har et forvaltningsansvar for hjelpemidler finansiert av folketrygden.

De stønader og tjenester som trygdeetaten har ansvar for, er nærmere omtalt i St.meld. nr. 14 (2002-2003). Beskrivelsen nedenfor er en kombinasjon av oppsummering av dette, og supplering med ytterligere opplysninger. Noen områder, som hjelpemiddelforvaltning, alderspensjon, bidragsområdet og stønad til enslige forsørgere var i liten grad omtalt i stortingsmeldingen, og har derfor fått en noe større omtale her.

Oppgaver

Trygdeetatens ytelser og tjenester kan grupperes innen følgende tre hovedområder:

• Arbeid og rehabilitering.

• Familie og pensjon.

• Helsetjenester.

På området Arbeid og rehabilitering er hovedformålet å hjelpe brukerne tilbake til arbeid og sikre bedre livskvalitet på livets øvrige arenaer som hjem, skole, fritid, osv.. Samtidig har trygdeetaten gjennom IA-arbeidet en viktig oppgave med forebygging av sykmeldinger. På området Familie og pensjon er hovedformålet å gi økonomiske ytelser til brukergrupper der en ikke forutsetter yrkesdeltakelse (barn og eldre). På området Helsetjenester er hovedformålet å kompensere for utgifter til helsetjenester for enkeltbrukere, samt utbetale refusjon til behandlere og andre tjenesteytere. Denne grupperingen er ikke helt konsekvent. Fødselspenger og stønad til enslige forsørgere hører med under området Familie og pensjon. Fødselspenger gis på grunnlag av yrkesaktivitet, og har som mål å legge til rette for å kombinere reproduksjon med yrkesdeltakelse. Stønad til enslige forsørgere har bl.a. selvforsørgelse ved eget arbeid som mål.

Økonomiske ytelser

Arbeid og rehabilitering:

Innenfor området arbeid og rehabilitering fatter trygdeetaten vedtak og har ansvar for å kontrollere at vilkårene i lov og forskrift er oppfylt for følgende økonomiske ytelser:

• Sykepenger.

• Rehabiliteringspenger.

• Tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004.

• Varig uførepensjon.

• Grunnstønad og hjelpestønad.

Sykepenger og rehabiliteringspenger er ytelser ved midlertidig fravær fra arbeidslivet på grunn av helsesvikt. Tidsbegrenset uførestønad skal gis hvis sykdommen er varig, men der det er noe usikkerhet knyttet til framtidig funksjonsevne. Uførepensjon er kompensasjon for varig arbeidsuførhet. Grunnstønad og hjelpestønad gir økonomisk kompensasjon for definerte ekstrautgifter på grunn av sykdom, skade eller medfødt funksjonshemming.

Ved prøving av vilkårene for tildeling av ytelsene utøves det en del skjønn i forbindelse med innvilgelse av rehabiliteringspenger, og i enda større grad ved grunnstønad, hjelpestønad, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Det medisinske skjønnet som utøves, gjøres av brukerens egen lege, supplert ved uttalelser/undersøkelser av andre, som trygdeetatens egne rådgivende leger, eller spesialist. Saksbehandler legger i stor grad legens konklusjoner til grunn som faktaopplysninger ved tildelingen, spesielt i den første fasen i en sykepengeperiode.

Stortinget har vedtatt nye regler ved sykmelding som trer i kraft fra 1. juli 2004. Den sykmeldte skal være i arbeidsrettet aktivitet, og arbeidsgiver skal utarbeide en oppfølgingsplan for å få den sykmeldte raskest mulig tilbake i arbeid. Dette vil påvirke så vel ansvaret til arbeidsgiver og arbeidstaker, som legens rolle i arbeidet med sykmelding. Disse endringene vil føre til at man i større grad enn i dag vil måtte utøve skjønn når det vurderes om vilkårene for tildeling av sykepenger er tilstede.

Beregning av ytelsene er sterkt lovregulert, og gir ikke særlig rom for skjønn. Det er imidlertid rom for vurderinger knyttet til for eksempel virkningstidspunkt og uføretidspunkt.

For å gjøre vedtak om sykepenger er det lite behov for kontakt med brukeren. Den vesentlige kontakten tidlig i sykmeldingsperioden, skal være mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Når nye krav til aktivitet er innført, vil trygdeetaten i større grad måtte følge opp at det faktisk skjer slik aktivitet. Behovet for kontakt mellom bruker og trygdeetat øker ved søknad om rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. For grunnstønad, hjelpestønad og uførepensjon er det i enda større grad nødvendig med utstrakt kontakt både med den personen det gjelder, og samhandling med andre instanser. Når en person tilstås tidsbegrenset uførestønad, skal det være tett oppfølging i hele stønadsperioden. Det skal lages en individuell plan og brukeren skal følges opp med tanke på tilbakeføring til arbeidet.

Vurdering og vedtak om tildeling av ytelsen er i liten grad automatisert. Beregning og utmåling av ytelsen og utbetaling skjer imidlertid i stor grad maskinelt.

For alle de aktuelle stønadene er det et mål at mottakeren skal komme tilbake i jobb. I tillegg til vedtak og utbetaling, har trygdeetaten derfor et ansvar for å følge opp den enkelte stønadsmottaker og stimulere til arbeidsaktivitet og tilbakeføring til arbeid der dette er mulig. Oppfølgingen gjelder bl.a. bruk av trygdeetatens aktive virkemidler. Når det gjelder IA-virksomheter, er etatens bistand i større grad rettet inn mot virksomheten og ikke bare den enkelte stønadsmottaker. Målet er å finne løsninger på arbeidsplassen, og det offentliges innsats skal understøtte arbeidsgivers og arbeidstakers eget ansvar.

Uførepensjon er i utgangspunktet kompensasjon for varig arbeidsuførhet, men også her er det et mål at mottakeren skal komme i arbeid på heltid eller deltid dersom den enkelte får mulighet til det. Fra 1.1.2004 er det satt i verk en ordning med tidsavgrenset uførepensjon.

Familie og pensjon:

Innenfor området familie og pensjon fatter trygdeetaten vedtak og har ansvar for å kontrollere at vilkårene i lov og forskrift er oppfylt for følgende økonomiske ytelser:

• Alderspensjon.

• Ytelser til gjenlevende (ektefelle og barn).

• Stønad til enslige forsørgere, herunder overgangsstønad, utdanningsstønad og stønad til barnetilsyn.

• Fødsels- og adopsjonspenger, engangsstønad ved fødsel og svangerskapspenger.

• Barnetrygd.

• Kontantstøtte.

• Barnebidrag/bidragsforskudd.

Begrepet «familieytelser» dekker flere ytelser med ulike inngangsvilkår og ulike formål. Felles for ytelsene er imidlertid at retten til ytelsen utløses som følge av at brukeren forsørger barn. Dette innebærer at svært mange brukere mottar to eller flere familieytelser samtidig.

Barnetrygd, kontantstøtte og alderspensjon gis til alle som oppfyller visse klart definerte inngangsvilkår. Dette innebærer at det er lite bruk av skjønn både ved vurdering av inngangsvilkår/ tildeling og utmåling av stønad. Beregning og utbetaling av ytelsene er i stor grad maskinell, men det er manuell behandling fram til vedtak om tildeling fattes. Unntaket er barnetrygd, der saksbehandlingen fullt ut er automatisert i vel halvparten av sakene. Samhandling med brukeren skjer på ulike måter, og er mest aktuell når det er behov for informasjon og å skaffe fram relevante opplysninger til bruk i saken ved søknad, og ved endringer i løpende ytelser.

Dagens rutiner for alderspensjon forutsetter forholdsvis mange manuelle operasjoner på alle steg i saksbehandlingsprosessen. Trygdekontoret sender ut informasjon, og bistår med veiledning, bl.a. i spørsmål som gjelder samordning av offentlig tjenestepensjon, og utfylling av kravskjema.

Før vedtak kan fattes, må det innhentes ytterligere informasjon som er nødvendig, for eksempel i saker der brukeren har vært bosatt utenfor Norge, eller har ektefelle med egen inntekt. Trygdekontoret må også vurdere om det foreligger rett til forsørgingstillegg for ektefelle og/eller barn. Grunnlagsdata registreres så i trygdeetatens saksbehandlersystem. Beregning og produksjon av pensjonsbrev foretas sentralt i pensjonsberegningssystemet, men trygdekontoret må kontrollere at pensjonsbrevet er korrekt, og iverksette utbetaling. I saker der det skal framsettes krav om pensjon fra annet land som Norge har avtale med, er trygdekontorets vedtak midlertidig i påvente av vedtaket fra det andre landet.

Ytelser som stønad til enslige forsørgere og gjenlevende ektefelle, bidragsforskudd, alderspensjon mellom 67 og 69 år og forsørgingstillegg i pensjoner forutsetter inntektsprøving der skjønn i noen grad utøves både ved tildeling og utmåling (selektive ytelser). Det forutsettes stor grad av manuell saksbehandling og mer behov for kontakt mellom saksbehandler og den enkelte bruker enn det som gjelder for de universelle ytelsene. Innhenting av relevant informasjon fra brukere og andre, særlig for å kunne foreta prøving mot inntekt, er i mange tilfeller komplisert og arbeidskrevende.

Det samme gjelder i økende grad på utenlandsområdet. Pensjon, barnetrygd og kontantstøtte er eksempler på ytelser som er eksportable etter EØS-avtalen, og innhenting/verifisering av informasjon, samt kontrolltiltak, er langt mer krevende enn tilfellet er for ytelser som utbetales i Norge. Både saksmengde og kompleksiteten ved innhenting av informasjon på disse områdene vil trolig øke etter EU-utvidelsen 1. mai 2004. Etter innføring av nye regler, har også arbeidet med bidrag, der en av partene bor i utlandet, blitt mer krevende.

Brukergruppen med de mest sammensatte behovene på familieområdet er enslige forsørgere og gjenlevende ektefeller. For disse gruppene har trygdeetaten hovedfokus på å hjelpe den enkelte til å bli selvforsørget gjennom utdanning og/eller arbeid. Utdanningsstønad, stønad til barnetilsyn og overgangsstønad skal understøtte dette målet.

Det er forholdsvis stor grad av manuell behandling både ved tildeling og utmåling av disse ytelsene, og stor grad av aktiv brukermedvirkning i saksbehandlingsprosessen.

Trygdeetaten administrerer helt eller delvis noen mindre pensjonsordninger til spesielle grupper. Dette gjelder krigspensjon, samt pensjonsordningene for fiskere, skogbrukere og sjøfolk. Trygdeetaten har også oppgaver knyttet til beregning, utbetaling og etteroppgjør for ordningen med Avtalefestet pensjon med statstilskudd (AFP).

Pensjonskommisjonen la fram sitt forslag til ny pensjonsordning i januar 2004. En pensjonsreform vil få stor betydning for forvaltningen av pensjonsområdet. I kommisjonens rapport pkt. 13.7, «Administrative konsekvenser» står det bl.a. at «Det ligger betydelige oppgaver knyttet til selve implementeringen av pensjonsreformen. På IT-siden vil det være nødvendig å utvikle nye IT-løsninger som kan håndtere det nye regelverket, og overgangsregler mellom det eksisterende og det nye regelverket. På kompetansesiden vil det være nødvendig å gjennomføre en omfattende opplæring av trygdeetatens ansatte, slik at de mestrer både det gamle regelverket, det nye regelverket og overgangsordninger. Det vil også være nødvendig med et omfattende informasjonsarbeide mot en rekke forskjellige målgrupper, for å sikre en god forståelse av selve reformen og hva den vil bety for den enkelte. Perioden med overgangsregler vil kunne gjelde fram mot 2055-2065.»

Overgangsreglene vil medføre at trygdeetaten i realiteten vil gå fra å administrere dagens ordning med alderspensjon i folketrygden til å administrere det som framstår som tre ulike ordninger, avhengig av hvilken aldersgruppe man befinner seg i. Et helt sentralt element i pensjonskommisjonens rapport er forslaget om fleksibel pensjoneringsalder der man får høyere pensjon desto lenger man står i arbeid. Dette vil medføre en markant økning i behovet for individuell rådgivning og beregning av alternative løsninger før den enkelte velger å gå av med pensjon. Denne perioden vil strekke seg fra de siste årene før tidligste aktuelle pensjonsalder (62 år) og i perioden fra 62 år og til 70 år ev. senere.

Helsetjenester:

Folketrygden spiller en betydelig rolle i finansieringen av helsetjenester. Mesteparten av midlene utbetales direkte til behandlere, leverandører og tjenesteytere. I tillegg kommer utbetalinger til enkeltbrukere, for eksempel i form av reiseoppgjør og refusjon av egenandeler i forbindelse med frikortordningen.

Folketrygdens finansieringsansvar innenfor helsetjenesteområdet omfatter blant annet refusjon for legehjelp, psykologhjelp, fysioterapi, tannlegebehandling, behandling i offentlig poliklinikk, laboratorier og røntgeninstitutt, legemidler og syketransport.

Dette er et område med et omfattende og komplisert regelverk som stadig endres.

Det er i de senere år gjennomført store reformer på helsetjenesteområdet:

• Fastlegereformen.

• Fritt sykehusvalg og individuelle frister for behandling.

• Kjøp av helsetjenester innenlands og i utlandet.

• Oppretting av regionale helseforetak.

• Omlegging av legemiddelforvaltningen.

• Økt innsats på tannhelseområdet.

• Innføring av ny egenandelsordning.

Reformene har skapt sterke aktører på sektoren, og har medført større krav til inntjening enn tidligere. Særlig på legemiddelområdet er det en tendens i retning av at stønad fra det offentlige i større grad vurderes på individuelt grunnlag, eller rettes inn mot spesifikke grupper. Egenandelsordningene er i utgangspunktet universelle, men det gjøres unntak for å skjerme enten storbrukere eller grupper i samfunnet med svak økonomi. Resultatet av dette er et stadig mer komplisert regelverk og et økende antall enkeltsaker.

Finansieringsansvaret for syketransport ble overført fra trygdeetaten til regionale helseforetak fra 1. januar 2004, jf. Ot.prp. nr. 66 (2002-2003).De regionale helseforetakene har inngått avtaler med Rikstrygdeverket om kjøp av oppgjørstjenester. I tillegg skal Rikstrygdeverket ha direktoratsfunksjon på syketransportområdet.

Forvaltningen av helsetjenesteområdet omfatter både saksbehandling av krav fra enkeltbrukere, behandlere og andre tjenesteytere. Etatens hovedoppgave er å sørge for at kravene er i samsvar med fastsatte takster, og at tjenesten som refunderes, er medisinsk nødvendig.

Behandling av saker til enkeltbrukere på helsetjenesteområdet utgjør en betydelig del av det daglige arbeidet ved trygdekontorene. De største områdene regnet i antall saker er refusjon av egenandeler (frikortordningen), reiseoppgjør for syketransport, tannbehandling og legemiddelsaker. Saksbehandlingen er i dag i liten grad automatisert. Opplysninger registreres manuelt, mens enkelte beregninger skjer maskinelt. Prøving av om vilkårene for ytelsene er til stede, gjøres ved manuell behandling av saksbehandler. Antall søknader om stønad til tannbehandling og legemidler på blå resept som ikke er omfattet av blåreseptordningen, er sterkt økende. Sakene er kompliserte og krever både medisinsk, farmasøytisk og juridisk kompetanse. Det pågår et arbeid med forenkling og brukermedvirkning.

Behandlere og tjenesteytere (leger, tannleger, fysioterapeuter, psykologer, apotek, poliklinikker og laboratorier, og røntgeninstitutter med videre) kan inngå avtale med trygdekontoret om direkte oppgjør. Stønaden fra folketrygden blir da utbetalt til behandleren i stedet for til den enkelte bruker av helsetjenesten. Mye av arbeidet med kontroll av at vilkår i lov og forskrift er oppfylt, skjer i IT-baserte kontrollprogrammer. Elektronisk kontroll er i ferd med å bli innført for stadig flere grupper.

Tjenester med vedtaksbehandling

Arbeid og rehabilitering:

For at personer som mottar ytelser på arbeids- og rehabiliteringsområdet ikke skal falle ut av arbeidslivet, skal trygdeetaten følge opp den enkelte bruker individuelt med veiledning og med bruk av virkemidler som etaten disponerer. Utløsing av virkemidlene/tiltakene skjer i samarbeid med brukerne:

• Aktiv sykmelding, dvs. sykepenger under aktivisering og arbeidstrening hos egen arbeidsgiver.

• Tilretteleggingstilskudd til arbeidsgiver i forbindelse med konkrete tiltak.

• Kjøp av helsetjenester.

• Andre økonomiske virkemidler f.eks. tilskudd til bedriftshelsetjenesten/reisetilskott/ hjelpemidler/arbeidsplassvurdering ved fysioterapeut/fritak for arbeidsgiverperiode/ og så videre.

• Utarbeiding av individuell oppfølgingsplan og oppfølging av alle som får tidsbegrenset uførestønad.

• Reaktivisering av uførepensjonister: Motiveringssamtaler/vedtak om «frys» av uførepensjon/lavere gradering (under 50 pst.).

• Grunnstønad til transport.

• Hjelpemiddeltildeling (inkludert bil og tolk for hørselshemmede og døvblinde).

Noen av tiltakene, som for eksempel tilretteleggingstilskuddet og tilskudd til bedriftshelsetjenesten, er forbeholdt IA-bedrifter.

Tilretteleggingstilskudd, tilskudd til bedriftshelsetjenesten og kjøp av helsetjenester er begrensede tiltak som har faste rammer. De andre tiltakene er rettighetsfestet og finansiert som overslagsbevilgning, men da med et vesentlig vilkår at formålet er å komme tilbake i arbeid.

Sakene forutsetter i stor grad manuell behandling, og det brukes i stor grad skjønn.

Alle som får tidsbegrenset uførestønad skal ha en individuell oppfølgingsplan som skal utarbeides i samarbeid mellom brukeren og kontaktpersonen på trygdekontoret. Brukeren skal følges opp i hele stønadsperioden. Reaktivisering av uførepensjonister krever i stor grad personlige møter og samråd med bruker. Behovet for kontakt vil ellers variere. Noe av forarbeidet for vedtak, for eksempel om tilretteleggingstilskudd, gjøres i en dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, med arbeidslivssenteret som rådgiver, og forutsetter liten grad av personlig møte med trygdekontoret. Samhandling med bruker foregår ellers både skriftlig, ved telefonkontakt og ved personlig møte. En del av arbeidet knyttet til vedtak forutsetter innhenting av opplysninger fra andre aktører, for eksempel ulike behandlere.

Hjelpemiddelsentralene gjør vedtak om tildeling av hensiktsmessige hjelpemidler til å løse praktiske problemer for funksjonshemmede i dagliglivet eller i arbeid. Kommunene har ansvar for helse og rehabilitering for alle sine innbyggere, og hjelpemiddelformidling er en del av dette ansvaret. Hjelpemiddelsentralene er en andrelinjetjeneste og har et overordnet ansvar for formidling av hjelpemidler. De yter faglig bistand til brukere dersom fagfolkene i kommunene ikke har nok kunnskap. Kontakt med brukerne skjer i hovedsak gjennom samarbeid med skole- eller helsetjenesten i kommunen, der brukeren og fagpersonen fra kommunen kommer til hjelpemiddelsentralen for utredning og/eller utprøving av ulike løsninger, ev. at personer fra hjelpemiddelsentralen reiser ut. Etter at hensiktsmessig hjelpemiddel er valgt, fremmes det en søknad om dette. Hjelpemiddelsentralen behandler søknaden og gjør vedtak om tildeling.

Familie- og pensjonsområdet:

For enslige forsørgere og gjenlevende ektefeller skal trygdeetaten ha fokus på å hjelpe brukeren til å bli selvforsørget. I tillegg til å fatte vedtak om innvilgelse av rettighetsbaserte ytelser, skal trygdeetaten følge opp den enkelte bruker individuelt ved oppfølging, bistand og veiledning. De viktigste virkemidlene som benyttes i dette arbeidet, er informasjon om rettigheter som stønadsmottaker, arbeidsformidling (Aetat) og/eller motivasjon/veiledning om utdanning. Motivasjonskurs er også et viktig virkemiddel i oppfølgingen. Brukermedvirkningsordningen for enslige forsørgere har som formål å gi brukerne et sosialt nettverk, og gi støtte som offentlige kontorer ikke kan tilby.

I tillegg til de ulike trygdeytelsene, har trygdeetaten også ansvar for å fastsette, endre og kreve inn underholdsbidrag, samt fastsette farskap. Bidrag er i utgangspunktet et privatrettslig anliggende mellom to parter, og den viktigste oppgaven til trygdeetaten er derfor å veilede partene til å inngå en privat avtale. I de tilfellene der dette likevel ikke lykkes, har trygdeetaten ansvar for å fatte vedtak om bidrag. De nye reglene for barnebidrag og bidragsforskudd som trådte i kraft 1. oktober 2003, har medført at behandlingen av hver enkelt sak er blitt mer tidkrevende og komplisert enn tidligere.

Behandlingen av bidragssaker forutsetter stor grad av manuell behandling. Det er behov for personlig kontakt for å gi råd, og i saker med høyt konfliktnivå er det ofte behov for individuell veiledning.

Helsetjenester:

Trygdeetaten har en administrativ rolle innenfor fastlegeordningen. Etaten har ansvaret for å tildele fastlege og oppdatere lege-personregisteret i forbindelse med bytte av lege, inn- og utflytting til/fra kommunen, nye pasienter, nyfødte, døde og innbyggere som fyller 16 år.

Tjenester uten vedtaksbehandling

Arbeid og rehabilitering:

Trygdeetaten har et rehabiliteringsperspektiv på dette området, og samarbeider med ulike faggrupper og enheter - tverrfaglig og tverretatlig - for at den enkelte bruker skal kunne utvikle en best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltakelse i samfunnet. Når det gjelder samarbeid med Aetat og sosialtjenesten vises det til kap. 3.6 Samarbeid mellom etatene.

Det er skjedd en fokusforskyvning innenfor arbeids- og rehabiliteringsområdet, der den individuelle oppfølgingen for å ivareta intensjonen med stønadsordningene vektlegges mer enn tidligere, da det primære var å fatte vedtak om å innvilge rettighetsbaserte ytelser og virkemidler. Etaten ivaretar rollen både som forvalter av ytelser og tjenester, og rollen som veileder og hjelper for å sikre at det handlingsrommet som finnes, utnyttes til beste for den enkelte og for samfunnet.

Hjelpemiddelsentralene er ressurs- og kompetansesentre som gir individuell veiledning til rundt 160 000 brukere årlig, og de gir opplæring til fagpersoner i kommuner og fylkeskommuner slik at disse kan ivareta sin førstelinjerolle. Trygdeetaten har også landsdekkende enheter, dvs. et tredjelinjenivå for spesielle hjelpemidler, for eksempel IKT-hjelpemidler og hjelpemidler til døvblinde. I tillegg til å være ressurssentre, har hjelpemiddelsentralene et materialadministrativt ansvar, med innkjøp, lagerhold, gjenbruk, montering, reparasjon, tilpasninger og kassasjon/utrangering m.v. av hjelpemidler.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA) kom i stand høsten 2001. Med dette fikk trygdeetaten en ny rolle for å bidra til et mer inkluderende arbeidsliv. Etaten har i den sammenheng fått en koordinerende rolle på myndighetssiden når det gjelder forebyggende innsats i virksomhetene/arbeidslivet både når det gjelder generelle tiltak, og tiltak overfor enkeltpersoner. For å ivareta dette ansvaret er det opprettet et arbeidslivssenter i hvert fylke. Disse samarbeider tett med trygdekontor og hjelpemiddelsentral for å sikre både individ- og systemperspektivet. Fra å være en etat som jobber overfor enkeltpersoner som allerede mottar ytelser, tilbyr trygdeetaten nå også tjenester til virksomhetene med sikte på å forebygge sykmelding, å hindre frafall fra arbeidslivet og å skape rom for arbeidstakere med redusert funksjonsevne. Med IA-avtalen settes fokus på arbeidsplassen som arena for fraværsforebyggende arbeid og på den enkeltes muligheter gjennom økt bruk av funksjonsvurderinger.

Arbeidslivssentrene i hvert fylke skal bistå virksomhetene med støtte og veiledning til den innsatsen som skjer på arbeidsplassen. Arbeidslivssentrene skal også fungere som en kompetansebank. De virksomheter som har inngått avtale med arbeidslivssentrene om å bli IA-virksomhet får blant annet en egen fast kontaktperson i arbeidslivssenteret. Kontaktpersonen skal i hovedsak gi veiledning og være koordinator på systemnivå, men kan også gå inn i enkeltsaker ved behov. Videre skal kontaktpersonen sørge for koordinering av bistand fra andre offentlige etater dersom det er behov for det, slik at virksomhetene ikke trenger å forholde seg til mer enn én etat når det gjelder innsats for et mer inkluderende arbeidsliv.

Arbeidslivssenteret, trygdekontoret og hjelpemiddelsentralen skal samordne sine tjenester til IA-virksomheter gjennom å arbeide i team. Bedriftens kontaktperson i arbeidslivssenteret koordinerer arbeidet i teamet. Ansvaret for oppfølging av den enkelte sykmeldte ligger i hovedsak i trygdekontoret uavhengig av om den sykmeldte arbeider i en IA-bedrift eller ikke.

Når det gjelder økonomiske virkemidler tilknyttet ansatte i IA-virksomhetene, vises det til beskrivelsen under oversikten over tjenester med vedtak.

Familie- og pensjon:

Fordi underholdsbidrag i utgangspunktet er et privatrettslig anliggende, er trygdeetatens hovedmål på området å veilede brukeren til å inngå privat avtale i stedet for offentlig fastsettelse av bidrag. Denne rollen ble definert langt tydeligere enn før gjennom bidragsreformen som trådte i kraft 1. oktober 2003. Dette har medført en vesentlig øking av personer som ønsker veiledning i forbindelse med inngåelse av private avtaler spesielt og de nye reglene generelt. Antall private avtaler har økt markant gjennom overgang til nye regler kombinert med innføring av gebyr for offentlig fastsettelse av bidrag, men fortsatt blir bidragene fastsatt av trygdeetaten i de fleste sakene.

På pensjonsområdet gir trygdekontorene generell informasjon til befolkningen om beregning av framtidig pensjon, og utfører også en såkalt serviceberegning som viser hvilken pensjon den enkelte kan forvente under gitte forutsetninger.

Andre oppgaver

I tillegg til de tre hovedområdene av oppgaver og tjenester har trygdeetaten ansvar for følgende systemrettede tjenester:

• Administrasjon av arbeidsgiver/arbeidstakerregisteret.

• Utveksling av samordningsmeldinger - dels maskinelt, dels manuelt - med leverandørene av tjenestepensjon. Utlevering av saksopplysninger til forsikringsselskap, pensjonsinstitusjoner m.v.

• Administrering av trygdeavtaler med andre land.

Kjøp av tjenester

Bortsett fra lagerhold knyttet til tekniske hjelpemidler og enkelte tjenester på hjelpemiddelområdet foregår det lite egenproduksjon av konkrete tjenester i trygdeetaten.

Tjenesteproduksjon ved oppfølging av sykmeldte blir i stor grad levert av andre:

• Kjøp av helsetjenester innenfor avtaler med behandlere som inngås av det enkelte fylkestrygdekontor.

• Ulike rehabiliterings- og opptreningstiltak kjøpes av andre.

Gjennom ordningen «Kjøp av helsetjenester for sykmeldte» har trygdeetaten mulighet til å kjøpe operasjon/utredning til personer som er sykmeldt (eller mottar rehabiliteringspenger) for å få personer raskere tilbake i arbeid enn om de skulle stå i ordinær behandlingskø. Tjenestene kjøpes innenlands både fra offentlige helseforetak og fra private.

I tråd med St.prp. nr. 1 (2002-2003) har Rikstrygdeverket startet arbeidet med å inngå avtaler med de Regionale helseforetakene om å disponere plasser ved opptreningsinstitusjoner og helsesportsentra. Målet er å få et tilbud som fører til at flere personer som er midlertidig ute av arbeidslivet kan komme tilbake i arbeid.

Etaten kjøper legeerklæringer og andre utredninger som er nødvendige som grunnlagsdokumentasjon for selve saksbehandlingen.

På hjelpemiddelområdet utfører etaten imidlertid i økende grad oppgaver i egen regi. På bakgrunn av et tidligere forsøk («Mer effektiv hjelpemiddelformidling») får etaten nå årlig overført budsjettmidler fra stønadsbudsjettet til driftsbudsjettet, slik at en kan drive mer av vedlikehold/reparasjon/tilrettelegging og transport av hjelpemidler i egen regi. Siktemålet er å øke gjenbruk av hjelpemidler.

Ved utdanning/kvalifisering av enslige forsørgere benyttes i vesentlig grad det ordinære utdanningssystemet. I noen tilfeller har det likevel vært gjennomført spesialtiltak, for eksempel egne klasser for enslige forsørgere i videregående skole, og også motivasjonskurs finansiert av trygdeetaten. Etaten fikk i 2003 øremerkede budsjettmidler til å prøve ut og etablere motivasjonskurs i egen regi, i stedet for å kjøpe disse hos private arrangører. Fra og med 2004 arrangerer etaten motivasjonskursene selv.

Oppfølging og kontroll

Den som setter fram et krav eller mottar en ytelse har en løpende plikt til å underrette trygdekontoret om endringer i forhold som kan være avgjørende enten for retten til å få ytelsen, eller for ytelsens størrelse. Trygdeetaten kan også følge opp ved å innkalle brukeren til ny samtale, eller innhente nye helseopplysninger. Videre foretas det årlige kontroller av inntekt og det er krav om å levere årlige egenerklæring for de områdene der det er et vilkår at man har aleneomsorg for barn. Trygdeetaten innhenter også årlige «leveattester» fra pensjonister bosatt i utlandet.

Krav fra behandlere og andre som yter tjenester for trygdens regning kontrolleres av egne oppgjørskontor med spesiell kompetanse på kontroll. For å forbedre og effektivisere arbeidet er det også utviklet egne elektroniske kontrollprogrammer for behandleroppgjør.

Informasjon fra brukeren og/eller fra ulike kontrolltiltak kan føre til endret vedtak, stopp i ytelse, etterbetaling eller tilbakekrevingskrav, og ev. vurdering av straffbare forhold.

Trygdeetaten arbeider systematisk med å forebygge og avdekke trygdemisbruk, og det er etablert rutiner for videre utredning av opplysninger om mulig trygdemisbruk som mottas fra andre offentlige myndigheter, og fra privatpersoner. For å styrke arbeidet med å avdekke trygdemisbruk er det opprettet egne trygdemisbruksteam, organisert i seks regioner. Teamene bistår etaten i vanskelige saker, og i saker der det foreligger mistanke om systematisk eller organisert trygdemisbruk.

Finansiering

Tildeling og utbetaling av stønader og tjenester fra trygdeetaten skjer i all vesentlig grad ut fra lovfestede rettigheter, og finansieringen skjer ved at det gis en overslagsbevilgning i statsbudsjettet. Unntatt fra dette er noen av virkemidlene som benyttes for å få den enkelte bruker tilbake til arbeid, der tildelingen er rammestyrt. I 2003 utbetalte trygdeetaten i alt ca. 220 milliarder kroner, jf. tabell 3.2.

De administrative utgiftene for trygdeetaten er rammestyrt via en egen post i statsbudsjettet. Administrasjonsbudsjettet for 2004 er på i overkant av 4,9 milliarder kroner.

3.2.3 Etatens brukere

Trygdeetatens tjenester har stor betydning for mange enkeltmennesker; ca. 1,3 millioner mennesker har trygd som sin viktigste inntektskilde, i underkant av 2 millioner mottar løpende ytelse fra trygdeetaten og etaten behandler årlig mer enn 6 millioner saker.

I løpet av livet får så godt som alle innbyggere i Norge behov for bistand fra trygdeetaten. Figur 3.1illustrerer noen av de behov som kan oppstå som følge av endret livssituasjon for den enkelte.

Kilde: Rikstrygdeverket

Figur 3.2viser omfanget av ulike brukergrupper i trygdeetaten. Utvikling i brukergrupper og stønadsområder omtales i kap. 7.

På grunn av det store antallet alderspensjonister står denne gruppen for et stort antall henvendelser til trygdeetaten. Trygdeetaten gir også informasjon om forventet framtidig pensjon for den enkelte og generell informasjon om endringer i grunnbeløp, pensjonsopptjening etc. til hele befolkningen.

I oversikten over antall brukere er ikke helsetjenesteområdet regnet med. På helseområdet var det mer enn 1,2 mill. brukere i 2003. Tallet er basert på antall personer som har innlevert minst ett krav om helsetjenester i løpet av året.Anslagsvis 60-70 pst. av de som oppsøker trygdekontoret, kommer for å få refusjon for helsetjenester, - dvs. refusjon av egenandeler (frikortordningen), tannbehandling, legemidler, reiseoppgjør for syketransport m.v. I tolvmånedersperioden fra juli 2002 til juni 2003 kom det inn 2,1 millioner nye søknader til trygdekontorene på helsetjenesteområdet. De aller fleste av disse søknadene er enkle og lite tidkrevende å behandle, men volumet medfører at arbeidsmengden er betydelig.

Aktiv oppfølging av sykemeldte forutsetter tidlig kontakt. I tillegg til disse er brukere under rehabilitering, brukere på tidsbegrenset uførestønad og familier med funksjonshemmede og kronisk syke barn de brukergruppene som har størst behov for tett samhandling og løpende dialog med saksbehandlere på trygdekontoret. For brukere med mer langvarige helseproblem skjer samhandling med brukeren over lengre tid, uavhengig av hvilken stønad vedkommende har. Også for enslige forsørgere vil det være utstrakt samhandling med trygdekontoret.

Når det gjelder barnebidrag, er trygdeetatens mål å veilede brukerne slik at de inngår privat avtale i stedet for offentlig fastsettelse av bidrag. Trygdeetaten kommer i mange tilfeller i en «meglerrolle». Dette stiller andre krav til samhandlingen med brukerne enn på de andre områdene. Saksbehandleren skal bistå begge parter, og må opptre på en slik måte at det ikke kan reises tvil om hans/hennes upartiskhet.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv har gitt trygdeetaten en rolle der arbeidsgivere og arbeidstakere er brukere av etaten. I 2004 arbeider vel halvparten av landets arbeidstakere i en inkluderende arbeidslivsvirksomhet. Om lag 6000 virksomheter har undertegnet samarbeidsavtale.

3.2.4 Organisering

Trygdeetaten er organisert som en forvaltningsvirksomhet, med fullmakter direkte fra politisk nivå. Sosialdepartementet har etatsstyringsansvaret, og har ansvaret for de fleste fagområdene. Trygdeetaten forvalter videre ordninger som styres fra Helsedepartementet og fra Barne- og familiedepartementet.

Lov om folketrygd regulerer organiseringen av etaten i tre formelle nivåer, og bestemmer at det skal være egne enheter i hver kommune og hvert fylke. Loven gir Rikstrygdeverket, som ledes av trygdedirektøren, fullmakt til å delegere vedtaksmyndighet til andre enheter i etaten, uten at det er gitt noen begrensning på dette. Trygdedirektøren styrer organiseringen av etaten innenfor disse rammene, og innenfor de styringssignaler og instrukser som gis fra departementet. Trygdeetaten har ikke noe eget styre, og trygdedirektøren rapporterer direkte til departementet.

Trygdeetatens tre formelle nivåer er:

• Rikstrygdeverket, som har den overordnede administrative og faglige ledelsen av etaten.

• 19 fylkestrygdekontor, som har det overordnede ansvaret for trygdekontorene i hvert fylke. Fylkesnivået inkluderer i hvert fylke også en hjelpemiddelsentral, som er organisert som en avdeling på fylkestrygdekontoret, og et arbeidslivssenter, som er en kompetanseenhet for Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, og som er direkte underlagt fylkestrygdedirektøren. Fylkestrygdekontoret har beslutningsmyndighet på noen områder, der vedtak om uførepensjon er det vesentligste.

• 464 3trygdekontor, ett i hver kommune, i tillegg til at de store byene har flere bydelstrygdekontor. Trygdekontorene har beslutningsmyndighet overfor enkeltpersoner, med enkelte unntak, som vedtak om uførepensjon. I disse sakene foretar trygdekontoret full forberedende saksbehandling, og gir sin innstilling på hvilke vedtak som bør treffes.

I tillegg finnes det to enheter med særskilte oppgaver:

• Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU) er spesialkontor for behandling av trygdesaker til personer bosatt i utlandet eller med rettigheter i utlandet.

• Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) i Kirkenes har ansvar for innkreving og utbetaling av underholdsbidrag.

Trygdeetaten har valgt å organisere flere av de oppgavene som ikke forutsetter samme grad av direkte brukernærhet i én eller et fåtall enheter. Noen oppgaver er lagt til landsdekkende enheter, mens enkelte funksjoner er organisert i en enhet per fylke. Det siste gjelder for eksempel for fastlegeoppgaver og utbetaling og kontroll av oppgjør til leger og behandlere. Det er opprettet egne legemiddelkontorer som behandler legemiddelsakene. Etaten har også fem regionale kontorer med farmasøytisk og medisinsk kompetanse som fatter vedtak i de mest krevende sakene. Fylkestrygdekontorene har ellers innenfor gitte rammer store frihetsgrader til å fordele oppgaver mellom trygdekontorene innen sitt fylke. Innenfor det administrative området er det etablert en felles lønns- og regnskapssentral i Leikanger.

Utvikling framover

Rikstrygdeverkets ledelse og etatens tjenestemannsorganisasjoner inngikk sommeren 2003 en omfattende utviklingsavtale som beskriver hovedretning og grunnleggende veivalg i det videre arbeidet med en brukerrettet trygdeetat. Avtalen slår fast viktigheten av å frigjøre ressurser til etatens fortsatte arbeid med kvalitetsutvikling. Etaten legger vekt på at medarbeiderne som møter brukere skal kunne trekke på ulike ressurs- og kompetansesentre i oppgaveløsningen sammen med brukeren:

• Trygdekontorene skal være etatens møtepunkt med brukerne, mens de overordnede nivåer i stigende grad skal ha en mer tilretteleggende og utviklende rolle og bidra til kompetanse- og kvalitetsutvikling.

• En del trygdekontorer vil bli forsterket og tillagt utvidede funksjoner. Disse ressurssentraene skal gi veiledning og støtte til tilhørende trygdekontorer.

• Økt samarbeid og oppgaveløsning på tvers av enheter innad i fylkene. Etablering av et kundesenter i Nordland der alle enhetene har felles telefonnummer og en felles e-postadresse er eksempel på dette.

• Økt samarbeid og oppgaveløsning på tvers av fylkesgrenser. Etaten prøver nå ut en løsning med en felles enhet for tre fylkers behandling av klage- og ankesaker. Samtidig utprøves forskjellige former for avlastning av Rikstrygdeverket i oppgaver som gjelder lagmannsrettssaker, rundskriv m.v. I forlengelsen av dette vurderer trygdeetaten å gi fylkestrygdekontorene ulikt oppgaveinnhold og ulike roller.

• Økt samarbeid med andre etater.

Etaten har i de senere år besluttet å samle oppgaver som ikke forutsetter publikumsnærhet i enheter som dekker flere fylker eller hele landet: Eksempler på dette er:

• Trygdemisbruk.

• Lønn og driftsregnskap.

• Arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret.

• Direkte oppgjør til behandlere og tjenesteytere.

Trygdeetaten bruker betydelige ressurser på utvikling av IKT-området. Internett brukes aktivt i forbindelse med veiledning og informasjon. Teknologien ligger nå til rette for at det kan lages gode brukerløsninger som gjør at den enkelte bruker kan samhandle med etaten og følge sin sak via Internett, men det vil kreve til dels store investeringer og tilpasninger i forbindelse med interaksjon mellom fagsystemene og Internett. Det vises ellers til kap. 3.9 som beskriver IKT-løsningene.

3.2.5 Ansatte, kompetanse og bruk av administrative ressurser

Ansatte

I 2002 utgjorde antall ansatte i trygdeetaten ca 7 400 årsverk. Disse var fordelt med

• ca. 5 000 årsverk på trygdekontornivå

• ca. 700 årsverk i fylkestrygdekontorene, ca. 800 årsverk i hjelpemiddelsentralene og ca. 200 i arbeidslivssentrene (økt til 420 i 2003), ca. 240 årsverk i Folketrygdkontoret for utenlandssaker og Trygdeetatens innkrevingssentral

• ca. 520 årsverk i Rikstrygdeverket

Ved utgangen av 2002 var 55 pst. av etatens medarbeidere over 45 år, og 37,5 pst. var over 50 år.

Kompetanse

Ifølge Statens sentrale tjenestemannsregister har trygdeetaten relativt færre ansatte med godkjent høyere utdanning enn i staten for øvrig. I 2001 hadde 27 pst. høyere utdanning fra universitet/høgskole.

Trygdeetaten har imidlertid gjennomført etter- og videreutdanning på høgskole- og universitetsnivå i større omfang enn andre statsorganisasjoner. Mer enn 1400 medarbeidere har fullført 20-vekttallsstudier, og ved utgangen av 2003 vil det være avlagt ca. 4000 eksamener i 10- og 15-studiepoengsmoduler ved høgskolene. Den relativt høye gjennomsnittsalderen øker imidlertid behovet for nyrekruttering i årene som kommer. Satsingen på etter- og videreutdanning på høyere nivå, den generelle nyrekrutteringen og rekrutteringen som er gjennomført for de nye arbeidslivssentrene, bidrar til å øke utdanningsnivået.

Etaten har omfattende interne fagopplærings- og fagutviklingsprogrammer, og et egenutviklet lederutviklingsprogram som er tilpasset trygdeetatens behov. Hovedtyngden av opplæringen skjer imidlertid som erfaringsbasert læring og «skulder-til-skulder»-opplæring. Det er også utviklet flere elektroniske lærepakker for å få erfaring med e-læring.

Bruk av administrative ressurser

Rikstrygdeverket har anslått hvordan de faste årsverkene i etaten fordeler seg på ulike områder, jf. tabell 3.3. Det er mye usikkerhet knyttet til tallene, og de bygger på en del områder på gamle tall.

Tallene er anslått for 2002, og for inkluderende arbeidsliv er derfor bare ansatte i oppstartsåret tatt med, mens andelen vil være økt fra 2003. Bidragsområdet er et administrativt stort og komplekst område, med nytt regelverk fra oktober 2003. Dette området legger i dag beslag på 8-10 pst. av årsverkene i etaten.

3.2.6 Klage- og ankebehandling

Alle vedtak kan som hovedregel klages til overordnet organ. Klagen går først til den enheten som har gjort vedtaket. Der vurderes saken på nytt, ev. hentes det inn nye opplysninger, og vedtaket endres dersom det er grunnlag for det. Opprettholdes vedtaket, går saken videre til klageinstansen, som foretar en helt ny vurdering av alle sider av saken.

Fylkestrygdekontoret er klageinstans i saker der trygdekontoret har avgjørelsesmyndighet. Rikstrygdeverket er klageinstans for vedtak gjort av hjelpemiddelsentralene, Folketrygdkontoret for utenlandssaker og Trygdeetatens innkrevingssentral. Saker om sykepenger i arbeidsgiverperioden behandles av en egen ankenemnd.

Når det foreligger vedtak i klagesaker etter folketrygdloven og barnetrygdloven, kan disse som hovedregel ankes inn for Trygderetten for ytterligere overprøving, jf. beskrivelse av Trygderetten i kap. 3.10. Det er da klageinstansen, det organ som har behandlet klagen, som er ankemotpart. Andre saksområder, der kontantstøtte og fastsettelse og innkreving av bidrag er de viktigste, kan ikke ankes til Trygderetten. Den som ønsker prøving av vedtak i klagesaker på disse områdene er henvist til behandling i de ordinære domstolene.

Vedtak i uførepensjonssaker som fattes av fylkestrygdekontoret, kan ikke påklages, men kan ankes direkte inn for Trygderetten. Anken vurderes først av trygdekontoret, som gir en begrunnet innstilling til fylkestrygdekontoret om hvor vidt vedtaket bør endres, eller fastholdes. Fylkestrygdekontoret behandler så saken, og dersom det ikke er grunn for å endre vedtaket, går saken videre til Trygderetten med fylkestrygdekontoret som ankemotpart.

Utviklingen i trygdeetaten går i retning av å legge klage- og ankebehandlingen som i dag skjer ved hvert fylkestrygdekontor, til regionale organer. Et prøveprosjekt har vært etablert i fylkene Hedmark, Oppland og Sør-Trøndelag.

Både ved klage til overordnet organ, og ved anke til Trygderetten, kan alle sider av saken prøves, inkludert skjønnsutøvelsen. Trygderetten kan ikke omgjøre et vedtak til ugunst for den som har anket saken.

3.3 Aetat

3.3.1 Lovgrunnlag og formål

Den nåværende Sysselsettingsloven av 1947 gir det lovmessige grunnlaget for en landsdekkende offentlig arbeidsmarkedsetat og arbeidsmarkedspolitikkens innretning. Loven har regler om organisering av arbeidsmarkedsetaten, dens hovedoppgaver og virkemidler samt saksbehandlingsregler. Dette er nærmere omtalt i St.meld. nr. 14 (2002-2003). Videre forvalter Aetat folketrygdloven « Kap. 4 Dagpenger under arbeidsløshet» og « Kap. 11 Ytelser under yrkesrettet attføring». Kap. 11 har tidligere vært delt mellom Aetat og trygdeetaten. Trygdeetaten har hatt ansvaret for § 11-5 Sykdom, skade eller lyte - nedsatt inntektsevne, mens Aetat har hatt ansvaret for § 11-6 Nødvendige og hensiktsmessige tiltak, som begge fra 1.7.2004 forvaltes av Aetat. I tillegg forvalter Aetat ordningen med rett til ventelønn i hht. tjenestemannsloven, og permitteringsloven, og oppgaver etter arbeidsmiljøloven § 56 A, og utlendingsforskriften.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet et forslag til ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester (Ot.prp. nr. 62 (2003-2004)). Loven skal erstatte sysselsettingsloven. Bakgrunnen for lovforslaget er at det er behov for en fullstendig revisjon av sysselsettingsloven fordi den på flere områder er lite tidsmessig, og fordi en har ønsket å styrke brukernes stilling når det gjelder både rettssikkerhet og innflytelse. De mest vesentlige punktene i denne sammenheng er:

• Det innføres, med visse unntak og presiseringer, en rett til å få sitt behov for arbeidsmarkedstjenester vurdert.

• Det innføres en bestemmelse som legger til rette for at brukerne gis medvirkning ved planlegging og evaluering av Aetats tjenester.

Det er tatt hensyn til at forslagene lett skal kunne tilpasses eventuelle lovendringer som følge av samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten.

Hovedmålet for arbeidsmarkedspolitikken er å legge til rette for et godt fungerende arbeidsmarked, kjennetegnet bl.a. ved at arbeidssøkere kommer i arbeid som er tilpasset deres kompetanse og preferanser, og at arbeidsgivere får kompetent arbeidskraft raskt og effektivt. Et effektivt arbeidsmarked skal medvirke til høy yrkesdeltakelse og gi mulighet for innpassing av ungdom, langtidsledige, innvandrere og andre grupper som har problemer med å komme inn i eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet.

3.3.2 Ansvar, oppgaver og finansiering

Ansvar

Aetat har ansvar for den operative gjennomføringen av regjeringens arbeidsmarkedspolitikk. Aetat skal gjennom å sikre god tilgang på relevant informasjon til aktørene, bidra til et mest mulig selvregulerende arbeidsmarked. På områder der markedet ikke gir tilfredsstillende løsninger skal Aetat være et aktivt virkemiddel. Aetat skal

• bistå arbeidssøkere med å få jobb

• bistå arbeidsgivere med å skaffe arbeidskraft

• forebygge og dempe skadevirkningene av arbeidsledighet

Aktuelle endringer i arbeidsmarkedspolitikken

Gjennom de siste par årene er Aetats innretning endret i flere omganger. Arbeidsmarkedspolitikken, slik den er skissert i St.meld. nr.19 (2003-2004) «Et velfungerende arbeidsmarked», kjennetegnes ved at virkemiddelbruken i betydelig større grad enn tidligere er rettet mot de gruppene som er mest utsatt på arbeidsmarkedet og som har det største bistandsbehovet.

For det første er Aetats rolle tydeliggjort ved at det nå er et klarere fokus på arbeidssøkerne. Virksomheten overfor arbeidsgiverne ses i større grad som et virkemiddel for å kunne bistå arbeidssøkerne. Dette innebærer en dreining bort fra en innretting der Aetat la lik vekt på service og tilbud til arbeidssøkere og arbeidsgivere. Det betyr også at avklaring, veiledning og oppfølging av den enkelte er en primæroppgave. Det stilles også strengere krav til egenaktivitet hos arbeidssøkerne kombinert med aktiv bruk av reglene om geografisk og yrkesmessig mobilitet. Samtidig opprettholder Aetat sin kontakt med arbeidsgiverne. Dette er avgjørende for å gjennomføre en effektiv og målrettet tiltaks- og formidlingsinnsats, og for å sikre Aetats kompetanse om arbeidsmarkedet.

For det andre prioriteres og differensieres det klarere innenfor den sterkt sammensatte gruppen som arbeidssøkerne samlet sett representerer. Aetat skal i større grad enn før ta konsekvensen av at et stort flertall av de ledige finner arbeid på egen hånd og kommer tilbake i arbeid etter relativt kort tid. Andre har behov for enklere tiltak som dagpenger eller markedsinformasjon. For disse er Aetats tilbud rettet mot egenaktivitet med sikte på å komme tilbake i arbeid så raskt som mulig. Dette har også konsekvenser for etatens bruk av arbeidsmarkedstiltak. Etaten tar som hovedregel ikke i bruk tiltak for arbeidssøkere som med stor sannsynlighet kan komme i arbeid gjennom målrettet egenaktivitet. Etter en periode på tre-fire måneder trappes oppfølgingen av de ledige opp gjennom tilbud om jobbklubb eller andre aktivitets- og motivasjonsfremmende tiltak. Først etter ledighetsperioder opp mot seks måneder vil Aetat ordinært øke tiltaksbruken, for eksempel i form av kompetansehevende tiltak av lengre varighet. Tiltaksintensiteten (målt som forholdet mellom antall personer på arbeidsmarkedstiltak og summen av antall helt ledige og personer på tiltak) er falt drastisk fra 1990-årene hvor den lå omtrent på 30 pst., til et nivå på vel 10 pst. de seneste årene.

Denne innrettingen innebærer at Aetat er tilbakeholdne med å gripe inn i arbeidsmarkedet når markedet fungerer. En viktig strategi er derfor å legge til rette for arbeidssøkere og arbeidsgivere gjennom IKT-baserte informasjons- og selvbetjeningsløsninger.

Strategien innebærer en arbeidsretting av velferdspolitikken og krever at det kan gis et helhetlig tilbud til flere utsatte grupper med klare krav til aktivitet og fokus på arbeid. Dette forutsetter et utstrakt og mer dyptgående samarbeid med andre etater, spesielt trygdeetaten og kommunene/sosialtjenesten.

Statsbudsjettet for 2004 innebar et ytterligere skjerpet fokus på grupper som står i fare for å bli varig utstøtt fra arbeidsmarkedet. Myndigheten til å fatte vedtak om yrkesrettet attføring samles i Aetat fra 1.7.2004. Fra 1.1.2004 er det innført en lovfestet plikt til å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mulig i sykepengeperioden når bedriftsinterne tiltak er forsøkt men ikke fører fram, og senest ved utløpet av sykepengeperioden. Videre er det innført en plikt til, så tidlig som mulig, å foreta en tilsvarende vurdering for personer på rehabiliteringspenger dersom bedriftsinterne tiltak ikke fører fram, eller når vedkommende ikke har et arbeidsforhold. Alternativt skal det skje en vurdering etter 6 mnd. på rehabiliteringspenger.

Oppgaver

Sentrale oppgaver er å

• innhente informasjon om arbeidsmarkedet

• gi informasjon til arbeidssøkere og arbeidsgivere om arbeidsmarkedet

• veilede brukerne

• formidle og kvalifisere arbeidssøkere til ledige stillinger

• bistå arbeidsgivere ved rekruttering og omstilling

• organisere og gjennomføre arbeidsmarkedstiltak og forvalte ytelser etter folketrygdlovens kapitler 4 og 11 (dagpenger under arbeidsløshet og ytelser under yrkesrettet attføring)

• forvalte ytelser i forbindelse med arbeidsmarkedstiltak

• forvalte ytelser ihht. tjenestemannslovens § 13 nr. 6 (ordningen med rett til ventelønn for statsansatte etter oppsigelse)

• forvalte ytelser i henhold til permitteringsloven

Med hjemmel i gjeldende sysselsettingslov er det gitt forskrifter om arbeidsmarkedstiltak for både ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Hensikten med arbeidsmarkedstiltakene er å bedre arbeidssøkernes mulighet til å komme i arbeid gjennom kvalifisering, arbeidserfaring og bedring av arbeidsevnen.

Arbeidsmarkedstiltakene kan deles inn i følgende hovedgrupper:

• Lønnstilskudd.

• Arbeidspraksis.

• Opplæring.

• Midlertidig sysselsetting.

• Arbeid med bistand.

• Bedriftsintern opplæring.

• Tiltak i arbeidsmarkedsbedrifter.

• Varig tilrettelagt arbeid.

Over tid har det vært en klar nedtoning av skillet mellom tjenestetilbudet til ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Tiltakene er regulert i en forskrift og målgruppene for de ulike tiltakene er vidt definert. Enkelte tiltak er imidlertid forbeholdt yrkeshemmede. Dette har sammenheng med at de ofte har behov for mer omfattende bistand.

Kvalifisering gjennom det ordinære eller private utdanningssystemet er det største tiltaket for yrkeshemmede arbeidssøkere. Adgangen til å ta utdanning med stønad fra folketrygden er med få unntak forbeholdt yrkeshemmede. Arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede skjer i stor grad innenfor rammen av skjermede virksomheter, dvs. virksomheter som er etablert med det formål å tilby avklaring, arbeidstrening eller kvalifisering av yrkeshemmede og som er eid av kommunale, fylkeskommunale eller ideelle organisasjoner. Varig tilrettelagt arbeid kan også tilbys personer som har, eller i nær framtid forventes å få, uførepensjon.

Mens arbeidssøkerne kan ha rett til folketrygdytelser, foreligger ingen tilsvarende rett til arbeidsmarkedstiltak. I utkastet til ny «Lov om arbeidsmarkedstjenester» er det foreslått å innføre en rett for arbeidssøkerne til å få vurdert sine behov for arbeidsmarkedstjenester. Dette innebærer ikke at rettigheten til arbeidsmarkedstiltak lovfestes, men er en styrking av den formelle karakter av de vurderingene som allerede gjøres.

Alle økonomiske ytelser og en del tjenester krever vedtaksbehandling. En del av tjenestene uten vedtaksbehandling kan dels være forberedende aktiviteter for å kunne fatte et vedtak. Aetat yter imidlertid også tjenester til arbeidssøkere hvor tjenesten ikke er en del av forberedelsene for å fatte vedtak. Enhver som ønsker det, kan la seg registrere hos Aetat som arbeidssøker. Det gjelder f.eks. arbeidstakere som ønsker å skifte jobb, studenter og skoleelever.

Økonomiske ytelser

Økonomiske ytelser med vedtaksbehandling omfatter

• dagpenger ved arbeidsledighet

• attføringspenger (ytelser til livsopphold)

• attføringsstønader (tilleggsytelser)

• stønad for personer som deltar på arbeidsmarkedstiltak

• stønad til personer som har brukt opp sine dagpengerettigheter (ventestønad)

• ventelønn (lønn for statsansatte som er oppsagt)

• mobilitetsfremmende stønader

• ettergivelse av krav

• saker etter gjeldsordningsloven

Tilståelse og utmåling av ytelser styres gjennom en kombinasjon av lover og forskrifter med utfyllende retningslinjer.

Dagpenger under arbeidsløshet og attføringspenger er midler til livsopphold og består av en basisytelse og ev. tillegg for barn. Forvaltningen av disse ytelsene er i stor grad underlagt sentral regelverksstyring når det gjelder å fastsette nivået på ytelsene, mens inngangsvilkårene og reglene for tildeling og opprettholdelse av retten til dagpenger i varierende grad innebærer bruk av skjønn. Flere sentrale lov- og forskriftsbestemmelser forutsetter skjønnsanvendelse. For dagpenger gjelder det blant annet å definere innholdet i begrepet «reell arbeidssøker», definere innholdet i det å ha «rimelig grunn» til å slutte i et arbeid, eller takke nei til et aktuelt arbeid (om arbeidet er å anse som «høvelig»).

Grunnlaget for å beregne nivået på ytelsene, enten dette er dagpenger eller attføringspenger, gir lite rom for skjønn. Dersom attføringssøkeren bare har tapt en del av sin inntektsevne, ytes det graderte attføringspenger. Avklaring av i hvilken grad vedkommende utnytter sine inntektsmuligheter, baseres på sterkt skjønnsmessige vurderinger. Ved omfattende fravær under gjennomføring av yrkesrettet attføring skal det vurderes om fortsatt deltakelse i tiltaket er hensiktsmessig. Dette er sterkt skjønnspregede avgjørelser.

Førstegangsvedtak om dagpenger og attføringspenger forutsetter direktekontakt og møte med brukeren. Oppfølging og justering av ytelsene er i hovedsak automatisert gjennom bruk av postale eller elektroniske meldekort der mottakeren gir nødvendige opplysninger for vedlikehold, endring i eller opphør av ytelsen.

Attføringsstønader er midler til hel eller delvis kompensasjon for ekstrautgifter ifm. gjennomføring av tiltak under yrkesrettet attføring. Enkelte av attføringsstønadene er gjenstand for skjønn basert på vurderinger av behovet for stønadene, mens nivået på ytelsene i stor grad er basert på faste satser. Økonomiske vedtak på dette området krever brukerkontakt både ved førstegangsinnvilgelse og ved endringer i beregningsgrunnlaget for ytelsen. Attføringsstønad benyttes også til kjøp av utdanningsplasser for yrkeshemmede når kjøp av en utdanningsplass vurderes som mer hensiktsmessig enn å bruke en plass i det offentlige utdanningssystemet.

Stønad til personer som deltar på ordinære arbeidsmarkedstiltak, er en skattefri ytelse til livsopphold som gis personer uten dagpengerettigheter eller der hvor dagpengegrunnlaget er lavere enn stønaden. I tillegg gis det stønad for ekstrautgifter som påløper ved deltakelse på tiltak. Disse ytelsene er basert på faste satser. Ventestønad er en ytelse til personer som har brukt opp sine dagpengerettigheter, men som kan tilstås fortsatt stønad hvis de fyller visse vilkår. Beregningen av ytelsen krever brukerkontakt.

Ventelønn fastsettes på grunnlag av tidligere inntekt og ansiennitet. Det er lite innslag av skjønn.

Tjenester med vedtaksbehandling

Tjenester med vedtaksbehandling omfatter:

• Tilståelse av arbeidsmarkedstiltak mv. rettet mot ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere (lønnstilskudd, arbeidspraksis, opplæring, midlertidig sysselsettingstiltak, varig tilrettelagt arbeid, arbeidsmarkedsbedrifter og arbeid med bistand).

• Tilståelse av arbeidsmarkedstiltak rettet mot arbeidsgivere (bedriftsintern opplæring og driftstilskudd).

Arbeidsmarkedstjenestene styres gjennom en kombinasjon av forskrifter med utfyllende retningslinjer fra Aetat Arbeidsdirektoratet, og ved gitte budsjettrammer supplert med prioriteringssignaler, mål- og resultatstyring og lokalt skjønn. Det er utstrakt adgang for Aetat lokal til å foreta omdisponeringer mellom ulike typer arbeidsmarkedstiltak og muligheter for tilpasninger innenfor tiltaksregelverket.

Ved tildeling av ordinære arbeidsmarkedstiltak og ved vurdering av behov for attføringsbistand, er det stort spillerom for utøvelse av lokalt skjønn. Hvem som skal tas inn i et arbeidsmarkedstiltak, og dermed hvem som får slike ytelser, og hvem som får basisytelser under utdanning som ledd i yrkesrettet attføring, er skjønnsmessige avgjørelser og krever personlig kontakt med brukerne.

Aetat skal vurdere om attføring er nødvendig og hensiktsmessig for å komme i arbeid, og hva som kan anses som høvelig arbeid. Dette er skjønnsmessige vurderinger basert på individuelle forhold som søkerens bakgrunn, yrkesønsker, motivasjon og muligheter på arbeidsmarkedet. Den samme vurderingen av behov gjelder for ordinære arbeidsmarkedstiltak, men her er tildelingen basert på en forutsetning om prioritering mellom ulike arbeidssøkergrupper (for eksempel skal ungdomsgarantien innfris, og utsatte grupper og langtidsledige prioriteres ved inntak på arbeidsmarkedstiltak).

Bistand til yrkeshemmede uten rettigheter til attføringsytelser eller bistand til andre arbeidssøkere med behov for kvalifisering, tildeles også på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering.

Tilståelse av støtte til bedriftsintern opplæring er av skjønnsmessig art og krever brukerkontakt. Utbetaling av ytelsen krever omfattende dokumentasjon og brukerkontakt. Fastsettelse av driftstilskudd til arbeidsgivere for å kompensere for merutgifter i forbindelse med utplassering av tiltaksdeltakere, er basert på faste satser. Selve vedtaket om tiltaksplass krever brukerkontakt.

Tjenester uten vedtaksbehandling

Tjenester uten vedtaksbehandling omfatter:

• Registrering av arbeidssøkere og ledige stillinger.

• Bistand til kompetansekartlegging.

• Informasjon om ledige stillinger til arbeidssøkere.

• Informasjon om rettigheter og plikter som arbeidssøker.

• Veiledning om yrkes- og utdanningsmuligheter.

• Bistand til utarbeidelse av handlingsplan.

• Vurdering/utredning av aktuelle tiltaksdeltakere.

• Oppfølging av arbeidssøkere og personer på tiltak.

• Formidling og tilvisning av arbeidssøkere til ledige stillinger.

• Bedrifts- og bransjekontakt.

• Informasjon om tilgjengelig arbeidskraft til arbeidsgivere.

• Formidlingsbistand til arbeidsgivere.

• VikarNett, et nettbasert tilbud til kommuner for formidling og administrasjon av vikarer innen helse- og omsorgstjenestene.

• Informasjon og oppfølging ved såkalte masseoppsigelser.

Alle arbeidssøkere kan i dag benytte nettstedet aetat.no til registrering av CV, søk etter ledige stillinger, tester som understøtter yrkes- og utdanningsvalg, mv. Arbeidsgivere betjenes i form av tilbud om stillingsregistrering på aetat.no eller i internasjonale databaser og søk etter arbeidskraft. Videre gis det informasjon om Aetat og Aetats virkemidler.

Ved registrering av arbeidssøkere hos Aetat gis det informasjon om arbeidsmarkedet og ledige stillinger, samt rettigheter og plikter arbeidssøkerne har. Kompetansekartlegging inngår som en del av registreringssamtalen.

Veiledningstjenester er i hovedsak rettet mot registrerte arbeidssøkere og personer under yrkesmessig attføring. Veiledningstjenester gis i forbindelse med behovskartlegging, utarbeidelse av handlingsplaner og tilrettelegging. Informasjons- og veiledningstjenester gis ofte ved direkte frammøte ved Aetat, men suppleres i økende grad gjennom tilrettelegging av informasjon og interaktive programmer på etatens nettsider, jf. omtale nedenfor.

Alle yrkeshemmede eller arbeidssøkere som har behov for kvalifiserende arbeidsmarkedstiltak, skal få tilbud om handlingsplan. Handlingsplanen er søkerens plan med oversikt over hvilke tiltak som skal settes i verk, for at vedkommende skal bli i stand til å skaffe seg arbeid. Planen vurderes ikke som en formell avtale, men kan bli fulgt opp av enkeltvedtak som utløser økonomiske virkemidler og nye vedtak, dersom forholdene krever at planen må revideres. Beslutninger om hvem som skal ha oppfølging og tilrettelegging er basert på skjønn hvor Aetat lokal har et stort handlingsrom.

Oppfølgingen av arbeidssøkere er i stor grad rutinisert, dels ut fra ledighetsperiodens varighet, dels ut fra skjønnsmessige vurderinger av bistandsbehov. I noen grad er også oppfølgingen et virkemiddel i arbeidet med å forebygge og avdekke misbruk av ytelser. Kravene til egenaktivitet er skjerpet og det kreves at arbeidssøkeren kan dokumentere bl.a. jobbsøkingsaktiviteter. Manglende aktivitet kan være et grunnlag for avstengning. Tjenesten krever personlig kontakt.

Tjenester som registrering, veiledning, informasjon, behovskartlegging, avklaring, utarbeidelse av handlingsplaner mv. krever personlig kontakt med brukeren.

Aetat yter tjenester til arbeidsgivere i form av registrering av ledige stillinger både i norske og internasjonale databaser, og gjennom direkte formidlingsbistand ved tilmeldte oppdrag. Disse tjenestene forutsetter brukerkontakt og innebærer skjønn ved utvelgelse av arbeidskraft. Bedrifts- og bransjekontakt er en sentral forutsetning for både arbeidet med formidling, utforming av kvalifiseringstilbud, og som et ledd i tiltaksgjennomføringen. Dette forutsetter oftest personlig brukerkontakt.

Andre tjenester

Aetat utfører bl.a. følgende andre tjenester:

• Arbeidskraftberedskap.

• Administrere jobbskapingsprosjekter, etablerersentra og andre prosjekter.

• Statistikkproduksjon, arbeidsmarkedsanalyser, og informasjon til allmennheten.

Kjøp av tjenester

Aetat kjøper de fleste tjenester knyttet til arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs) og annen kvalifisering av arbeidssøkere. AMO-kurs kjøpes både av private leverandører og det offentlige skoleverket og innkjøpene foretas etter lov om offentlige anskaffelser. Aetat lokal avgjør på bakgrunn av arbeidssøkernes kvalifikasjoner og ønsker, og arbeidsmarkedets behov, hvilke kurs som skal kjøpes inn. Som et ledd i kvalitetssikringen av innkjøpene er det i alle kontrakter tatt inn bestemmelser om underveis- og sluttevalueringer. Videre gir kursdeltakerne en evaluering av gjennomføringen av de ulike sidene ved kurset.

Avklaringstjenester for yrkeshemmede dekkes ved at tjenesten ytes av Aetat arbeidsrådgivning i fylket eller Aetat senter for yrkesmessig attføring etter henvisning fra Aetat lokal, ved kjøp av tjenester fra institusjonaliserte tiltak (for eksempel Arbeidsmarkedsbedrifter) eller ved kjøp fra andre.

Omfanget av andre kjøpte tjenester for personer under yrkesmessig attføring eller i varig tilrettelagt arbeid er stort. Dette gjelder tjenester innenfor rammen av det som kalles skjermet virksomhet, dvs. virksomheter som er etablert med formål å tilby avklaring, arbeidstrening eller kvalifisering av yrkeshemmede. Det samme gjelder ordningen med varig tilrettelagt arbeid i arbeidssamvirker for personer som har, eller i nær framtid ventes å få innvilget, uførepensjon. I noen grad gis også formidlingsbistand i disse tiltakene, spesielt gjelder det arbeidsmarkedsbedriftene og Arbeid med bistand. Tiltakene er i hovedsak organisert som aksjeselskaper med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet. Prisene for tjenestene er fastsatt sentralt, og midlene gis i form av en driftsstøtte, mens omfanget er gjenstand for en viss grad av lokal vurdering. Innenfor varig tilrettelagt arbeid er det imidlertid satt i gang forsøk med funksjonsvurderinger og differensierte satser for driftsstøtte til tiltaksarrangørene. På dette området eksisterer gjennomgående lite konkurranse selv om det lokalt kan være et mindre antall tilbydere av de samme tjenestene, og hvor omfanget av kjøp i noen grad styres av Aetat lokals vurdering av resultater og kvalitet. Regelverket hjemler sanksjoner fra Aetats side dersom kvaliteten ikke vurderes som tilfredsstillende, dels ved å redusere tilskuddet og i ytterste konsekvens avvikle tilbudet.

Det pågår også forsøk med kjøp av formidlingsrettede arbeidssøkertjenester (KAT-prosjektet), forsøk med bonus for formidling av arbeidssøkere med ventelønn (VALS-prosjektet) og forsøk med jobbklubb med bonusordninger.

Bakgrunnen for KAT- og VALS-prosjektene er å etablere en prøveordning med konkurranse om arbeidsformidling av personer som krever ekstra tilrettelegging og oppfølging i arbeidsmarkedet. Formålet med forsøket er å få flere langtidsledige og yrkeshemmede ut i jobb gjennom kjøp av formidlingstjenester. Dette skal forsøkes oppnådd ved å gi tjenesteleverandørene mulighet for å konkurrere om å levere tjenester til arbeidssøkere som har behov for ekstra formidlingsbistand. Disse arbeidssøkerne vil således kunne velge mellom flere tilbydere. Aetat fatter vedtak om behovet for tjenesten, og leverandøren utarbeider så i samarbeid med arbeidssøkeren en handlingsplan som oversendes Aetat for godkjenning. Leverandøren mottar den avtalte prisen i form av en grunnpris ved inntak på tiltaket, og en resultatavhengig bonus.

Innrettingen av de to prosjektene er forholdsvis lik, men VALS-prosjektet har en annen målgruppe, og i dette forsøket gis Aetat en bonus for tilrettelegging for formidling.

Formålet med forsøket med jobbklubb med bonusordning er å få verifisert om andelen som kommer i jobb etter deltakelse på jobbklubb, øker når deler av betalingen til leverandøren er resultatbasert. Resultatmålet er hvorvidt arbeidssøkeren kommer i fast eller midlertidig arbeid.

Oppfølging og kontroll

De som mottar dagpenger under arbeidsløshet og ytelser under yrkesrettet attføring, er forpliktet til å sende melding om status hver 14. dag. Dette gjøres enten postalt eller i stigende grad gjennom elektroniske meldekort. Dette danner grunnlag for oppdatering av dataregistrene og utbetaling av ytelsene, og er også et ledd i å forebygge feilutbetalinger. For de fleste personer som deltar på arbeidsmarkedstiltak, føres det frammøtelister enten av arbeidsgivere eller av tiltaksarrangører. Som et ledd i arbeidet med å avdekke misbruk av ytelser, kobles ulike registre mot Aetats registre for å sjekke ut om vilkårene for tilståelse av økonomisk støtte er tilstede. Aetat sender også forespørsler til arbeidsgivere om omfanget av arbeid utført av delvis permitterte, som et ledd i å sjekke ut samsvaret mellom de opplysninger arbeidssøkerne gir til Aetat, og faktisk antall arbeidede timer. Videre mottar Aetat opplysninger fra andre offentlige organer om mulig misbruk, og avdekker ellers misbrukssaker på eget initiativ.

For å kunne motta dagpenger må arbeidssøkerne være disponible for arbeidsmarkedet og villig til å søke på de stillinger Aetat tilviser, eller ta imot tilbud om arbeid som Aetat anser som høvelig. Videre er det et krav at arbeidssøkerne deltar på de arbeidsmarkedstiltak Aetat gir tilbud om. Oppfølging og kontroll for å sikre at arbeidssøkerne oppfyller kravene til disponibilitet og geografisk og yrkesmessig mobilitet, foretas gjennom rutinemessige innkallinger til samtaler ved Aetat lokal, ved tilvisninger til ledige stillinger og ved tilbud om arbeidsmarkedstiltak. Videre kontrolleres deltakernes frammøte på arbeidsmarkedstiltak gjennom rapporter fra tiltaksarrangørene til Aetat, både som et grunnlag for utbetaling av stønader og som et grunnlag for bortvisning eller utestengning og stans av ytelser.

Dersom arbeidssøkerne ikke oppfyller de kravene som stilles, vil det kunne føre til trekk i kursstønad, bortvisning fra kurs, midlertidig eller permanent avstengning fra ytelsene, mens misbrukssaker i de fleste tilfeller straffeforfølges og straffes med fengsel eller bøter.

Finansiering

Tildelingen av dagpengeytelsene til ordinære arbeidssøkere og ytelsene under yrkesrettet attføring er rettighetsstyrt og finansieres ved en overslagsbevilgning i statsbudsjettet.

Arbeidsmarkedstiltakene er utviklet og dimensjonert ut fra arbeidsmarkedets behov og arbeidssøkernes behov for tjenester. Bevilgningene til arbeidsmarkedstiltakene er gjenstand for løpende vurderinger for raskt å kunne tilpasses ledighetsnivået og innrettingen til situasjonen og utviklingen på arbeidsmarkedet. Nivået på arbeidsmarkedstiltakene er styrt av rammebevilgninger. Dette innebærer også at det ikke er knyttet rettigheter til deltakelse på arbeidsmarkedstiltak.

Rammefinansieringen er et styringsvirkemiddel for å tilpasse tiltaksomfanget til konjunkturene, mens departementets tildelingsbrev styrer innretningen av politikken, oppgaver, prioriteringer etc. Aetat må være forberedt på å øke eller redusere både tiltaksomfang og størrelsen på administrasjonen på kort varsel.

Finansieringen av de administrative driftsutgiftene for Aetat skjer som rammebevilgning via en egen post i statsbudsjettet, og med tillegg av øremerkede midler til større utstyrsanskaffelser og vedlikehold.

Aetat hadde i 2003 et samlet budsjett for arbeidsmarkedstiltak og egen administrasjon på om lag 26,8 milliarder kroner, jf. tabell 3.4. Av dette utgjorde midler til egen administrasjon vel 7 pst., økonomiske ytelser til livsopphold (dagpenger, ventelønn og attføringspenger) 70 pst., og midler til arbeidsmarkedstiltak for ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere ca. 23 pst.

Både som et ledd i styringen av etaten og for å fremme økt effektivitet i gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken, er detigangsatt forsøk med resultat- og aktivitetsbasert finansiering for enkelte av Aetats tjenester.Gjennom forsøk med stykkprisfinansiering av antall avklaringer av yrkeshemmede, søker en å øke antallet avklaringer og kutte ventetiden for den enkelte. Gjennom forsøket med bonus for rask behandling av dagpengesøknader, søker en å korte ned tiden fra arbeidssøkeren fremmer søknad om dagpenger til det fattes vedtak om ytelsen. Gjennom forsøket med bonus for effektiv utnyttelse av tiltaksmidler til yrkeshemmede, søker en å øke antallet som kommer i arbeid eller egenfinansiert utdanning.

3.3.3 Aetats brukere

Brukerne av Aetats tjenester omfatter ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere og arbeidsgivere.

Tabell 3.5viser at det i løpet av 2003 var om lag 447.000 arbeidssøkere registrert som brukere av Aetat. Aetat har i tillegg mange uregistrerte brukere som får informasjon gjennom Aetat lokal og over aetat.no. Det foreligger ikke oversikt over antall arbeidsgivere/virksomheter som ble betjent av Aetat.

Sammenlignet med strømningstallene i tabell 3.5viser beholdningstallene i tabell 3.6at det er en betydelig gjennomstrømning av arbeidssøkere. Tabell 3.6viser at det i gjennomsnitt pr. måned i 2003 var i underkant av 230 000 registrerte i Aetat.

3.3.4 Organisering

Aetat er organisert som en forvaltningsvirksomhet og iverksetter den offentlige arbeidsmarkedspolitikken under styring av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Aetat har ikke noe eget styre, og arbeidsdirektøren rapporterer direkte til departementet. Departementet gir nærmere forskrifter for etatens virksomhet og fastsetter i de årlige tildelingsbrevene nærmere retningslinjer for virksomheten gjennom mål og prioriteringer.

Aetat innførte ny organisering 1.1.2003. Etaten har nå to nivåer:

• Aetat Arbeidsdirektoratet, som har den overordnede administrative og faglige ledelsen av etaten.

• 153 Aetat lokal (samt ca 30 kontorer med begrenset åpningstid) som er delegert ansvar for løpende gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken. Ordningen med et fylkeskontor i hvert fylke er erstattet med et hovedkontor som i tillegg til å være et operativt Aetat lokal, også har det faglige og administrative ansvaret for virksomheten i fylket.

I tillegg til de to forvaltningsnivåene er det etablert flere interne spesialtjenester underlagt Aetat Arbeidsdirektoratet:

• Aetat ventelønnsseksjon (Oslo) administrerer ventelønnsordningen som utbetales til tjenestemenn i staten som blir arbeidsledige.

• Aetat lønnssentral (Steinkjer) drifter etatens lønningssystem og yter brukerstøtte til brukerne av lønns-, personal- og økonomisystemene.

• Aetat drift- og brukerstøtte (Steinkjer) tar imot, registrerer og løser/videreformidler problemer, spørsmål og feilmeldinger om alle elementer i IT-infrastrukturen og Aetats saksbehandlingssystemer.

• Aetat dagpengekontroll (Oslo) avdekker og forebygger misbruk av dagpenger og ytelser under yrkesrettet attføring.

• Aetat servicesenter (Mo i Rana) gir service til arbeids- og utdanningssøkere og arbeidsgivere via telefon, registrerer ledige stillinger på aetat.no, har ansvaret for meldekortsystemet og aetat.no, samt brukerstøtte for Aetats saksbehandlersystem.

• Aetat klage- og ankekontoret (Kristiansand) behandler klage- og ankesaker innenfor dagpengeordningen, yrkesmessig attføring og ettergivelse av tilbakebetalingskrav på avgjørelser knyttet til dagpenger, attføring og andre ytelser.

Videre er det etablert følgende brukerrettede spesialtjenester:

• Aetat arbeidsrådgivning finnes i alle fylker og er underlagt hovedkontoret. Det bistår Aetat lokal med spesialkompetanse i innsatsen for arbeidssøkere som opplever spesielle hindringer og avgrensninger i forbindelse med arbeid og utdanning.

• Aetat intro gir utvidet bistand til arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn og bistår Aetat for øvrig med kompetansespredning. Tjenesten er lokalisert i Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand og underlagt hovedkontoret i de respektive fylkene.

• Aetat senter for yrkesmessig attføring (Oslo) gir service til arbeidssøkere med redusert funksjonsevne. Senteret arbeider også med utvikling og utprøving av metoder for yrkesrettet attføring. Tjenesten er underlagt Arbeidsdirektoratet.

EURES (European Employment Service) er en del av EUs internasjonale arbeidsformidlingsnettverk. Gjennom EØS-avtalen er Aetat med i dette samarbeidet. Oppgavene er informasjon, registrering og oppfølging både av norske arbeidssøkere som ønsker å søke jobb i EØS, og av stillinger som arbeidsgivere i EØS-området lyser ut.

Oppgaver som tidligere ble utført av fylkeskontorene, og som nå ikke er lagt til hovedkontoret, er enten sentralisert til landsdekkende enheter eller delegert til Aetat lokalt.

Fylkesarbeidssjefene, som leder hovedkontorene, er delegert fullmakter til å bestemme hvordan virksomheten i fylkene skal organiseres, med unntak for opprettelse og nedleggelse av enheter, som bestemmes i Aetat Arbeidsdirektoratet etter forslag fra hovedkontorene. Gjennomgangen av Aetats organisering lokalt har medført at fylkene har organisert seg noe forskjellig. En relativt entydig utvikling er å samle forvaltningsmessige oppgaver knyttet til behandling av søknader om dagpenger, attføringspenger og økonomi knyttet til arbeidsmarkedstiltakene i regionale (fylkesvise) enheter. Dette innebærer at Aetat lokal tar imot søknader om dagpenger og gir informasjon om rettigheter og plikter, mens en regional enhet sørger for å fatte vedtak og for videre oppfølging. Ofte er slike løsninger koblet opp mot etablering av regionale eller fylkesvise «callsentra» som besvarer henvendelser om økonomi. Også oppgaver ved kjøp av arbeidsmarkedstiltak mv. kan i økende grad forventes å bli samlet i regionale enheter. Noen fylker har valgt å regionalisere arbeidet med tjenesteyting ved at veiledning, oppfølging, utarbeidelse av handlingsplaner, beslutninger om tiltaksbruk, arbeidsgiverkontakt og formidlingsbistand til arbeidsgivere er samlet i færre enheter enn før.

3.3.5 Ansatte, kompetanse og bruk av administrative ressurser

Ansatte

Antall ansatte varierer over tid og endres raskt som følge av utviklingen på arbeidsmarkedet og dimensjoneringen arbeidsmarkedspolitikken.

I 2002 utgjorde antall ansatte i Aetat ca. 3 200 årsverk. Disse var fordelt med ca.

• 2 550 ved Aetat lokal

• 230 ved Aetat Arbeidsdirektoratet

• 150 ved interne spesialenheter

• 250 ved brukerrettede spesialtjenester

Turnover blant de ansatte er også i noen grad konjunkturavhengig, og var forholdsvis lav i 2003, ca. 9 pst.

Kompetanse

73 pst. av de ansatte har ulike former for utdanning utover grunnutdanning. Per mars 2004 hadde 36 pst. utdanning fra høyskole eller universitet. Behovet for intern kompetansebygging endres ofte og krever stor grad av fleksibilitet i den interne kompetanseutviklingen.Etaten gjennomførte i 2003 en omfattende internopplæring. Det ble gjennomført i alt 167 samlinger med 2 454 deltakere. Samlingene har stor fokus på ferdighetstrening og arrangeres lokalt for å sikre felles teamforståelse og etablere prosesser for videreutvikling. En stor men avtakende andel (ca 20 pst.) av opplæringen var knyttet til opplæring i interne driftssystemer som følge av innføringen av nytt saksbehandlersystem. I økende grad har det vært lagt vekt på å styrke den enkeltes veiledningskompetanse og ferdighet knyttet til skjønnsutøvelse.

Bruk av administrative ressurser

Høsten 2003 ble det gjennomført en ressursbruksundersøkelse ved et utvalg av Aetat lokal, blant annet med sikte på å kunne estimere det samlede personellbehovet i etaten, jf. tabell 3.7.

I 2003 ble om lag 45 pst. av de totale personellressursene anvendt på generelle arbeidssøkerrelaterte arbeidsoppgaver. 29 pst. ble brukt på oppgaver relatert til yrkeshemmede arbeidssøkere, mens om lag 7 pst. ble brukt på virksomhetsområder som omfatter arbeidsgiver. Tilnærmet 19 pst. ble anvendt på administrasjonsoppgaver og interne opplæringsaktiviteter.

3.3.6 Klage og ankebehandling

Alle enkeltvedtak om økonomiske ytelser fattes av Aetat lokal og kan påklages. Klagene kan knytte seg både til utmålingen av ytelsene, skjønnsmessige vurderinger av retten til ytelsene (for eksempel vedtak om bortfall av ytelser som dagpenger og attføringspenger, behov for attføringsstønader), og klager på Aetats vurderinger av hvilke tiltak som vurderes å være hensiktsmessige i forbindelse med yrkesrettet attføring. Tjenester med vedtaksbehandling anses ikke som vedtak etter forvaltningsloven og kan følgelig ikke påklages.

Som den instans som har fattet vedtaket, er Aetat lokal første klageinstans. Dersom Aetat lokal ikke omgjør sitt vedtak, kan arbeidssøkeren påklage saken til Aetat klage- og ankekontoret, som er andre klageinstans. Avgjørelser i saker om dagpenger og yrkesrettet attføring kan påklages til Trygderetten og klage- og ankekontoret er da ankemotpart i slike saker.

Videre har Aetat klage- og ankekontoret følgende oppgaver knyttet til økonomisk ytelser med vedtak:

• Vurdere påtale i forbindelse med misbruk av økonomiske midler som Aetat administrerer eller fører tilsyn med.

• Behandle klager over vedtak om tilståelse av saksomkostninger når Aetat har fattet vedtak som førsteinstans. (Når Aetat klage- og ankekontoret har fattet vedtaket i første omgang er det Aetat Arbeidsdirektoratet som er klageinstans).

• Ta del i gjeldsordningssaker overfor namsmyndighetene ved spørsmål om kjæremål iht. gjeldsordningsloven.

De saker som er omtalt krever utstrakt bruk av skjønn både ved Aetat lokal og ved Aetat klage- og ankekontoret, og er ofte svært kompliserte saker. I de aller fleste tilfeller krever eller forutsetter saksbehandlingen brukerkontakt i første instans.

3.4 Sosialtjenesten

3.4.1 Lovgrunnlag og formål

Lov om sosiale tjenester m.v. (lov av 13.12.1991 nr. 81) er lovgrunnlaget for sosialtjenesten. Den har som formål (§ 1-1):

1. Å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer.

2. Å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

Lov om sosiale tjenester m.v. gjelder i utgangspunktet alle som oppholder seg i riket. Gjennom forskrift er virkeområdet innskrenket til å gjelde alle med lovlig opphold. Gjennom forskrift er også rettighetene innskrenket for personer som ikke er norske statsborgere, og som ikke har bopel i Norge.

3.4.2 Ansvar, oppgaver og finansiering

Utvalget konsentrerer omtalen av sosialtjenesten til den tradisjonelle sosialkontortjenesten der den økonomiske sosialhjelpen er sentral. Pleie- og omsorgsdelen av sosialtjenesten omtales bare i begrenset grad.

Kommunene er pålagt ansvaret for ytelser og tjenester etter lov om sosiale tjenester. Loven pålegger kommunene både mer generelle oppgaver og visse individrettede tjenester og ytelser. Det er i betydelig grad overlatt til kommunene å konkretisere oppgavene som følger av ansvaret for sosiale tjenester. Det gjelder både med hensyn til valg av hjelpeform, og tjenestenes nærmere innhold og kvalitet.

Oppgaver

Lov om sosiale tjenester regulerer et sett av tjenester og ytelser som innvilges den som trenger det, for å overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Sosialtjenesten kan betraktes som det siste sikkerhetsnettet innenfor våre velferdsordninger.

I loven står rehabiliteringsperspektivet sentralt, og følger også delvis av sosialtjenestelovens selvhjelpsbestemmelse. Dette har sosialtjenesten felles med både trygdekontoret og Aetat som har rehabilitering som sentralt mål for sine brukere.

Økonomiske ytelser

Lov om sosiale tjenester skiller mellom tre stønadsformer:

Omsorgslønn (§ 4-2)

Kommunene har plikt til å ha en ordning med omsorgslønn til dem som har særlig tyngende omsorgsarbeid, men den enkelte har ikke noe rettskrav på omsorgslønn. Ordningen gjelder både gifte og andre frivillige omsorgsytere uten omsorgsplikt og foreldre som har omsorgsplikt for sine mindreårige barn. Kommunenes økonomiske ramme er styrende for tildeling. Ordningen overlapper i noen grad hjelpestønad som ytes fra folketrygden, og kommunen kan ta hensyn til hjelpestønaden ved tildeling og utmåling av omsorgslønnen.

Stønad til livsopphold (§ 5-1)

Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Kommunene fastsetter stønadene, men Sosialdepartementet har gitt veiledende retningslinjer om stønadsnivået.

Stønad i særlige tilfeller (§ 5-2)

Sosialtjenesten kan i særlige tilfeller, selv om vilkårene i § 5-1 ikke er til stede, yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Den økonomiske sosialhjelpen har en todelt karakter; den skal sikre økonomisk og sosial trygghet, men den skal også bidra til å gjøre brukeren selvhjulpen. Loven har en subsidiær karakter da det forutsettes at alle andre muligheter til å skaffe seg livsopphold, er utprøvd. I forskriften til loven understrekes særlig at mulighetene for arbeid må utredes grundig. Likeledes skal de som har krav på trygdeytelser, utnytte disse før sosialhjelp kan gis.

Sosialtjenesten har anledning til å stille vilkår knyttet til stønad (lov om sosiale tjenester § 5-3). Man skiller vanligvis mellom forvaltningsvilkår knyttet til saksbehandlingen og vilkår i forbindelse med det sosialfaglige rehabiliteringsarbeidet. Bruk av vilkår i rehabiliteringsøyemed forutsetter at det er mulig å gjennomføre det aktuelle tiltaket som vilkåret er rettet mot. Dersom vilkåret ikke følges opp, har sosialtjenesten anledning til å iverksette sanksjoner, dog skal rene nødrettsbetraktninger tas hensyn til.

Sosial- og helsedirektoratet har undersøkt bruken av vilkår 4. De fleste sosialkontorer bruker vilkår i forbindelse med behandling av søknader om økonomisk stønad. Aktuelle vilkår her er for eksempel å framskaffe dokumentasjon eller melde seg arbeidsledig. Det er færre som bruker vilkår knyttet til sosial rehabilitering. Rundt en fjerdedel av sosialkontorene bruker vilkår i stort omfang på dette området, rundt halvparten bruker slike vilkår i noen grad, mens rundt 30 pst. ikke bruker eller bare i begrenset grad bruker vilkår på dette området. (Sosial- og helsedirektoratet, 2004)

Det er enda færre sosialkontorer som bruker vilkår knyttet til arbeid for sosialhjelp. Mer enn to tredjedeler av sosialkontorene bruker ikke dette virkemiddelet eller bare i begrenset utstrekning. En undersøkelse av bruken av arbeid for sosialhjelp i bydelene i Oslo (Kjørstad, 2002) viste at praksis på dette området varierte sterkt. Dette skyldtes bl.a. at sosialarbeiderne har stor frihet i sin fagutøvelse og at mange sosialarbeidere tar avstand fra arbeidsplikt på prinsipielt grunnlag. Det blir også argumentert med at de ressurssterke kan skaffe seg jobb uten at det blir stilt vilkår, mens de ressurssvake trenger en annen type oppfølging før deltakelse i arbeidslivet er aktuelt.

Loven gir imidlertid ingen direkte veiledning om hvordan sosialtjenesten skal forholde seg, dersom en stønadsmottaker nekter å oppfylle vilkår. Det klare utgangspunkt er likevel at stønaden helt eller delvis faller bort dersom vilkåret ikke oppfylles. En beslutning om reduksjon eller stans av stønaden må fattes i form av enkeltvedtak som kan påklages til fylkesmannen.

Ut fra alminnelige nødrettsbetraktninger kan en søker som befinner seg i en nødssituasjon, ha krav på hjelp selv om lovlig satte vilkår brytes uten rimelig grunn. I slike tilfeller vil det imidlertid dreie seg om ren nødhjelp.

Bruk av skjønn i sosialtjenesten

Vedtak etter lov om sosiale tjenester fattes etter en individuell vurdering i hver enkelt sak. Den bistand som ytes er i stor grad basert på den enkelte saksbehandlers faglige skjønn. Det er i liten grad utviklet en faglig standard for skjønnsutøvelse.

Standardisering av saksbehandlingen og redusert bruk av skjønn skjer i hovedsak ut fra effektiviseringshensyn og et ønske om større grad av rettighetsorientering av sosialhjelpen, dvs. at brukeren skal ha større forutsigbarhet når det gjelder utfallet av sin sak og at saksbehandlingen skal være basert på kjente kriterier.

Det er opp til kommunene å fatte vedtak om hvilke beslutninger som skal delegeres til administrasjonen og til hvilken del av kommunens virksomhet (etat). En kartlegging i 2002 viser at flertallet av kommuner - 6 av 10 kommuner - har fordelt fullmakt til å fatte vedtak om ytelser etter lov om sosiale tjenester mellom administrasjon og folkevalgte klientutvalg. Klientutvalgenes myndighet er vanligvis begrenset til behandling av mer prinsipielle saker og klager over enkeltvedtak fattet av administrasjonen. Noen klientutvalg behandler også saker etter § 5.2 (tilleggsytelser).

Den sterke økningen i antall mottakere av økonomisk sosialhjelp ut over i 1980-årene medførte at det i praksis ble umulig for politikerne å følge opp enkeltsaker, og vedtaksmyndigheten ble etter hvert i stor grad overlatt til fagfolkene. For å sikre den nødvendige politiske styringen over dette feltet, utviklet derfor kommunene nye styringsmidler, bl.a. lokale retningslinjer for stønadsutmåling.

Sosialdepartementet tok i 2001 i bruk hjemmelen i sosialtjenesteloven til å fastsette veiledende sentrale retningslinjer om stønadsnivået. Rundskrivet er datert i februar og allerede i august hadde en tredjedel av kommunene vedtatt å følge de statlige normene og 40 pst. hadde endring av normene til vurdering eller behandling. (Knoff, 2001) En kartlegging i 2002 viste at 7 av 10 kommuner fulgte de statlige normene eller lå over disse. Det vises til nærmere drøfting i kap. 8.

I saker der det fattes vedtak om ytelser (økonomisk sosialhjelp og omsorgslønn) griper standardisert og skjønnsbasert saksbehandling i hverandre. Sosialtjenesteloven forutsetter individuell prøving av hver sak. I dette ligger at det ikke er anledning for kommunene til å standardisere ytelsene fullt ut. Det er likevel sterke innslag av standardisering gjennom bruk av lokale og sentrale veiledende retningslinjer for stønadsnivået. Forskning viser at enklere saker er gjenstand for høyere grad av standardisering enn mer komplekse saker (Hanssen, 1998).

Brukerkontakten varierer sterkt fra engangsbrukere som får råd og veiledning over telefon, til brukere med sammensatte og kompliserte problemer som følges tett opp gjennom hyppig personlig kontakt over flere år. Tabell 3.8viser de vanligste kontaktformene mellom brukere og sosialtjenesten når det gjelder økonomiske ytelser.

Tjenester med vedtaksbehandling

Sosialkontorene har et bredt oppgavespekter og sosialarbeiderne skal vurdere behov og yte hjelp til mennesker som er i en vanskelig livssituasjon. I tillegg til å fatte vedtak om ytelser skal de gi råd og veiledning og fatte vedtak om tildeling av ulike tjenester. I arbeidet med brukere med økonomiske problemer vil sosialarbeideren både ha en rolle som rådgiver og som forvalter.

De sosiale tjenester det enkelte individ vil kunne ha et rettslig krav på er regulert i lovens § 4-1-4-5. Bestemmelsene omfatter følgende tjenester:

• Praktisk bistand og opplæring pga. sykdom, funksjonshemming, alder eller andre årsaker.

• Støttekontakt pga. funksjonshemming, alder eller sosiale problemer.

• Avlastningstiltak pga. tyngende omsorgsarbeid.

• Plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester.

Tabell 3.9viser grad av skjønnsbasert saksbehandling i saker om tjenester som krever vedtak. Se nærmere omtale om bruk av skjønn under omtalen av økonomiske ytelser.

Tabell 3.10viser de vanligste kontaktformene mellom brukere og sosialtjenesten etter type tjeneste.

Kommunene vil også kunne yte tjenester de ikke har et lovpålagt ansvar for.

Den oppgaven sosialtjenesten de senere årene i stadig større grad har vektlagt, er tiltaksarbeid. Dette tilsvarer det arbeidet vi finner på attføring, kurs, praksisplass, tiltak osv. i Aetat. I mellomstore og store kommuner er denne virksomheten ofte organisert i egen tiltaksavdeling/team. Men det er også utstrakt grad av tiltaksfokus i små kommuner som jobber etter en generalisttilnærming. Tiltaksarbeidet er ikke direkte regulert i lov om sosiale tjenester, men kan knyttes an til lovens subsidiære karakter, selvhjelpsprinsippet, vilkårsbestemmelsen og til sosialtjenestens iverksetter- og koordineringsansvar.

Kommunene har ikke et formelt ansvar for alternative sysselsettings- og aktiviseringstiltak for grupper der ordinært arbeid ikke er aktuelt. De fleste kommuner har likevel påtatt seg et driftsansvar for varig tilrettelagt arbeid (vernet arbeid) til utsatte grupper, med full eller delvis statlig finansiering. Målgruppen omfatter blant andre psykisk utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser. Kommunene driver i varierende grad også aktiviseringstiltak og fritidstiltak for disse målgruppene. Staten har i senere år brukt øremerkede midler for å stimulere kommunene til å utvikle slike tiltak. Kommunene har ellers i varierende grad tatt initiativ til å utvikle aktiviseringstiltak for arbeidsledig ungdom med sammensatte, ofte ikke-diagnostiserte behov.

Tjenester uten vedtaksbehandling:

• Informasjon, råd og veiledning.

• Bistand til anskaffelse av midlertidig bolig mv.

• Råd, veiledning og tiltak for å hjelpe den enkelte til å komme bort fra rusmiddelmisbruk.

• Utarbeidelse av individuell plan.

Informasjon, råd og veiledning er en sentral del av sosialt arbeid som har som mål å hjelpe individer eller grupper til å forbedre eller gjenopprette sine evner til å fungere som selvstendige sosiale aktører i samfunnet, og til å skape gunstige samfunnsmessige rammevilkår for å oppnå dette.

Nye brukere møter vanligvis sosialkontortjenesten først gjennom en enhet for mottak/avklaring. Her kartlegges brukerens behov, det gis råd og veiledning med utgangspunkt i Lov om sosiale tjenester § 4-1. Har brukeren rett på hjelp, fattes vedtak om dette.

Kartleggingen og avklaringen kan skje over telefon, men i all hovedsak foregår denne kontakten i direkte møte med sosialtjenesten. I saker som betraktes som «enkle», gjerne der det er snakk om kortvarig hjelpebehov, er det imidlertid ikke uvanlig at kartleggingssamtalen og avklaringen foretas telefonisk eller pr. brev.

En stor andel av brukerne som henvender seg til sosialtjenesten har behov for bistand fra Aetat eller trygdekontoret. Sosialtjenesten informerer om dette og initierer kontakt. I en del tilfeller tar det tid før den aktuelle søker får bistand fra Aetat og/eller trygdekontoret og i påvente av dette, plikter ofte sosialtjenesten å yte hjelp.

Brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har etter 1. januar 2004 rett til å få utarbeidet individuell plan. Planen skal utformes i samarbeid med brukeren. Sosialtjenesten i kommunen skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder.

Andre oppgaver

De mer generelle oppgavene etter sosialtjenesteloven omfatter (§ 3-1 og 3-3):

• Forebyggende virksomhet.

• Samarbeid med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse de oppgaver kommunen er pålagt.

• Samarbeid med frivillige organisasjoner.

• Medvirke til å skaffe bolig til grupper som ikke selv klarer å ivareta sine interesser på boligmarkedet.

Den forebyggende virksomheten kan ha ulike karakter og være rettet mot hele befolkningen eller særskilte grupper. De generelle tiltakene dreier seg i stor grad om å bidra til å legge til rette for gode lokalsamfunn der færrest mulig faller utenfor. Dette kan oppnås gjennom sosialtjenestens deltakelse i planprosessene i kommunen, men også ved drift av eller økonomisk støtte til generelle velferdstiltak som ungdomsklubber, idrettsaktivtiter og eldresentre. I noen tilfeller praktiseres nærmiljø- eller samfunnsarbeid i lokalsamfunn (eksempelvis bomiljøtiltak).

Sosialtjenesten driver også forebygging overfor grupper som har stor risiko for å utvikle problemer, og igangsetter tiltak for å forhindre videreutvikling av allerede oppståtte problemer. Et eksempel her kan være tiltak for å forhindre nyrekruttering av misbrukere gjennom oppsøkende virksomhet i rusbelastede ungdomsmiljøer. Et annet tiltak er å forhindre at unge, nye søkere blir værende som passive mottakere i stønadssystemet.

Sosialtjenesten har en viktig rolle som premissgiver for det arbeid andre etater gjør som støtter opp under sosialtjenestelovens formål. Det vil blant annet kunne dreie seg om å rapportere om behov for ulike typer tiltak som andre er ansvarlige for, og å samarbeide om innholdet i disse.

Sosialtjenesten har en plikt til å vurdere om det er behov for å samarbeide med andre. Dette gjelder både innenfor kommunen og i andre, for eksempel Aetat og trygdeetaten.

Kjøp av tjenester

Sosialtjenesten har liten tradisjon for kjøp av tjenester, unntatt pleie- og omsorgstjenester i form av institusjonsplasser fra frivillige organisasjoner og som nå også kjøper slike plasser fra kommersielle aktører. Dette gjelder primært sykehjem, hjemlet i Lov om helsetjenesten i kommunene. Innenfor rusomsorgen er det mange private aktører som driver institusjoner og som i dag har etablert avtaler med helseforetakene (jf. rusreformene). En kartlegging Sosial- og helsedirektoratet har gjort, viser at rundt halvparten av kommunene kjøper tjenester i varierende omfang.

Oppfølging og kontroll

Sosialtjenesten arbeider aktivt for å unngå misbruk av økonomisk sosialhjelp. Den viktigste oppfølgingen skjer ved innhenting og kontroll av inntekts- og formuesopplysninger i forbindelse med søknadsbehandling. En del sosialkontorer har også innført kontrollrutiner ut over det som skjer ved den ordinære saksbehandlingen.

Fylkesmennene opplyser at det finnes lite systematisk kunnskap om misbruk av økonomisk sosialhjelp. De vanligste formene for misbruk synes å være mottak av økonomisk sosialhjelp uten å oppgi arbeids- eller trygdeinntekt og ulike former for å «skjule» formuen ved at den plasseres hos andre eller på fiktive konti.

Finansiering

Sosialtjenesten finansieres i all hovedsak gjennom rammetilskuddet fra staten og kommunenes frie inntekter. Innenfor pleie- og omsorgstjenestene, særlig i institusjon, kommer brukerbetalingen i tillegg.

Driftsutgiftene ved sosialkontorene, inkludert utgifter til ulike tiltak, budsjetteres i kommunebudsjettene på linje med andre utgifter. Når det gjelder utgiftene til økonomisk sosialhjelp har kommunen i realiteten plikt til å yte stønad uavhengig av budsjettsituasjonen når lovens vilkår for rett til stønad til livsopphold er oppfylt, dvs. når søkeren «ikke kan sørge for sitt livsopphold». I departementets rundskriv til kommunene går det fram at kommunene plikter å framskaffe midler til sosialhjelp.

Tabell 3.11viser samlede netto driftsutgifter til drift, tiltak og stønader ved sosialkontorene som i 2003 var 7,4 milliarder kroner. Det ble betalt ut om lag 4,2 milliarder kroner i økonomisk sosialhjelp i 2003.

3.4.3 Sosialtjenestens brukere

Sosialtjenestens brukere omfatter personer som har behov for økonomisk sosialhjelp og personer med ulike andre hjelpebehov, blant annet brukere som trenger råd og veiledning av sosial og økonomisk art, bistand med å komme i arbeid, bistand til å skaffe bolig, praktisk assistanse i hjemmet, avlastning på grunn av omsorgsoppgaver og personer med problemer med rus og kriminalitet.

I løpet av 2002 mottok om lag 129 000 personer sosialhjelp. I siste halvdel av 1990-tallet gikk antall sosialhjelpsmottakere ned, mens det har vært en svak økning fra 2000. De aller fleste sosialhjelpsmottakere har et stønads- og hjelpebehov av kortere varighet. I 2002 var det om lag 44 100 langtidsmottakere, dvs. personer som mottok sosialhjelp sammenhengende i mer enn seks måneder. Dette tilsvarer 34 pst. av alle sosialhjelpsmottakere. Bare om lag 15 pst. av langtidsmottakerne er i ordinær jobb.

Undersøkelser viser at sosialhjelp er en viktig inntektskilde for ikke-vestlige innvandrerhusholdninger. I 1997 var andelen ikke-vestlige innvandrere som mottok sosialhjelp, fem ganger høyere enn i resten av befolkningen. Over halvparten er langtidsmottakere av sosialhjelp. Enslige unge menn med svak eller liten tilknytning til arbeidslivet er også overrepresentert i gruppen langtidsmottakere. Langtidsmottakere mangler ofte både formelle kvalifikasjoner og arbeidslivserfaring. Utdanningsnivået blant sosialhjelpsmottakere er betydelig lavere enn i befolkningen for øvrig. I 1997 hadde kun 6 pst. av sosialhjelpsmottakerne høyskole/universitetsutdanning, mot 21 pst. i befolkningen.

Flere studier på 1990-tallet konkluderer med at sosialhjelpsmottakere har større fysiske og psykiske helseproblemer enn befolkningen generelt. En del har også betydelige problemer knyttet til rusmiddelmisbruk, ofte koblet med psykiske og helsemessige følgetilstander.

Det foreligger lite opplysninger som viser antall brukere av sosialkontorene som ikke mottar økonomisk sosialhjelp og hvilke tjenester de mottar.

3.4.4 Organisering

Kommunene står relativt fritt til å organisere arbeidet med disse oppgavene. Lov om sosial omsorg medførte at det ble opprettet sosialkontorer i de fleste kommuner ut over på 1960- og 70-tallet. De hadde oppgaver både innenfor pleie- og omsorg og oppgaver knyttet til økonomisk sosialhjelp med tilhørende tjenester. Da kommunene midt på 1980-tallet fikk ansvar for en større del av helsetjenestene, ble de samlede helse- og sosialtjenestene organisert i en felles etat som i mange kommuner ble delt i et sosialkontor, en enhet for pleie- og omsorg og en helsedel. Innenfor sosialkontortjenestene har det skjedd en ytterligere spesialisering som i litt større kommuner deler virksomheten i minimum tre enheter; økonomisk sosialhjelp, tiltaksarbeid og rus.

Generelt har større kommuner en høyere spesialiseringsgrad enn små kommuner. I små kommuner arbeider den enkelte ansatte som generalister med et bredt og variert ansvarsområde. I enkeltsaker innebærer generalisttilnærmingen at en og samme saksbehandler forvalter flere lovverk, for eksempel både bestemmelser som regulerer økonomisk sosialhjelp, hjemmehjelp, bistand etter barnevernloven mv.

Sosialtjenestene i større kommuner har til dels gått svært langt i spesialisering og kan omfatte følgende enheter:

• Mottak/avklaring av nye søkere, herunder råd/veiledning etter lov om sosiale tjenester.

• Økonomisk bistand etter lov om sosiale tjenester.

• Rustjenester etter lov om sosiale tjenester, herunder rådgivningstjenester, innsøking i institusjon, oppfølging under og etter institusjonsopphold, koordinering og gjennomføring av legemiddelassistert rehabilitering.

• Tjenester etter kap. 4 som støttekontakt, avlastningstiltak, institusjonsplass, praktisk bistand og opplæring mv. I en rekke kommuner er dette lagt til pleie- og omsorgsetaten og/eller enhet for rehabilitering.

• Tiltaksarbeid.

• Bolig: Forvaltning av kommunal boligmasse og husbankens regelverk, boligsosialt arbeid og egne botiltak.

• Flyktninger/innvandrere/asylsøkere: En del kommuner har organisert tjenester til denne målgruppen i egen enhet.

• Psykiatri: Ganske mange kommuner har etablert egne enheter for denne målgruppen, eksempelvis dagsentre. En del kommuner har integrerte tjenester til målgruppen. Dette gjelder primært pleie- og omsorgstjenesten. Noen få kommuner har lagt enheten under sosialtjenesten, enda færre under kulturetaten.

• Oppfølging/arbeidsrettede tiltak: En rekke sosialtjenester har egen oppfølgingstjeneste for brukere som har behov for langvarig kontakt med tjenesten. Denne brukergruppen har ikke nødvendigvis rusrelaterte problemer, men kan for eksempel ha problemer med tilknytning til arbeidsmarkedet, begrensede ressurser i eget nettverk og trenger ofte råd og veiledning knyttet til økonomi og hverdagsliv.

Om lag 20 pst. av kommunene er selvstendige eiere av arbeidsmarkedsbedrifter, mens 44 pst. er medeiere.

Lov om sosiale tjenester favner personer i alle aldersgrupper. Figur 3.3gir oversikt over hvilke tjenesteområder hvert enkelt sosialkontor arbeider med. Praktisk talt alle har økonomisk sosialhjelp og rus, samt råd og veiledning blant sine tjenesteområder. Tre av fire har støttekontakt/fritidskontakt, og rundt halvparten har mottak og oppfølging av flyktninger, avlastning og barnevern.

Tidligere var barnevernet ofte organisert sammen med sosialkontoret. Nå skal det i hver kommune være en administrasjon for barneverntjenester med en leder som har ansvar for oppgaver etter denne loven. I mange kommuner er derfor barnevernet skilt ut fra sosialkontoret. I halvparten av kommunene består barnevernsadministrasjonen av ett årsverk eller mindre. I disse kommunene er barnevernet vanligvis knyttet nært organisatorisk til sosialtjenesten.

Kilde: Sosial- og helsedirektoratet

3.4.5 Ansatte, kompetanse og bruk av administrative ressurser

Sosialkontortjenesten i kommunene hadde i 2002 om lag 5 800 stillinger. Tjenesten hadde i perioden 1.10.2001-1.10.2002 en turnover på 13,6 pst. 5 40 pst. av de ansatte var 45 år og eldre. 25,6 pst. var 50 år og eldre.

Lov om sosiale tjenester inneholder ingen krav til fagutdanning hos de ansatte i sosialtjenesten. Det er dermed opp til kommunen å vurdere hvilken kompetanse disse skal ha. Ved utgangen av år 2000 hadde vel 50 pst. sosialfaglig utdanning. Av disse var 42 pst. sosionomer. 14 pst. hadde annen universitets- og høyskoleutdanning, 22 pst. hadde kontor- eller merkantil utdanning og de resterende 14 pst. hadde annen utdanning.

Figur 3.4gir oversikt over antall årsverk i sosialtjenesten. I underkant av halvparten av kommunene har mellom 0 og 4 årsverk, 22 pst. har mellom 5 og 9 årsverk og 16 pst. mellom 10 og 19 årsverk.

Kilde: Sosial- og helsedirektoratet

Det finnes ikke systematisk kunnskap om sosialkontorenes bruk av arbeidstid eller ressurser på ulike arbeidsoppgaver. En oversikt over sosialarbeidernes bruk av arbeidstid ved to sosialkontorer i Bergen kan imidlertid gi en pekepinn. Tabell 3.12viser at en hoveddel av tiden blir brukt til kontakt med brukere, forvaltningsarbeid og møter. Rundt 8 pst. av tiden blir brukt til tverretatlig samarbeid.

3.4.6 Klage og ankebehandling

En klage over vedtak skal sendes sosialtjenesten som skal behandle saken på nytt. I noen kommuner kan denne klagebehandlingen være lagt til egne folkevalgte klientutvalg. Dersom kommunen ikke gir klager medhold, skal kommunen sende saken til fylkesmannen for behandling. Fylkesmannen kan prøve alle sider ved vedtaket unntatt kommunens frie skjønn. Skjønnet kan bare overprøves dersom fylkesmannen finner at skjønnet er åpenbart urimelig. I behandlingen av klager knyttet til stønadsnivået for økonomisk sosialhjelp, vil satsene staten har gitt i sine veiledende retningslinjer, ha betydning for det nivået fylkesmannen sammenligner med, når fylkesmannen skal vurdere om kommunene har utvist et åpenbart urimelig skjønn.

3.5 Felles brukere

Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten har alle et ansvar for personer som har problemer med å komme i arbeid. Dette gjør at de har viktige grenseflater og et betydelig omfang felles brukere som de må samhandle om. Antall felles brukere har økt over tid.

En brukerorientert tilnærming basert på en individuell vurdering av behov for et helhetlig tjenestetilbud til brukeren, betyr at flere blir felles brukere. Dette forsterker behovet for samhandling og samarbeid mellom etatene. Rehabilitering er en helhetlig prosess som forutsetter tverretatlig og tverrfaglig samhandling, jf. St.meld. nr. 21 (1998-1999) Rehabiliteringsmeldingen. Lovfesting av individuelle planer i helselovgivningen og i lov om sosiale tjenester er uttrykk for en brukerrettet og helhetlig arbeidsmetodikk. Samarbeid mellom de tre arbeids- og velferdsetater står sentralt, men helsetjenesten, utdanningssektoren, andre deler av det kommunale velferdstilbudet, arbeidsgivere og frivillige organisasjoner er også sentrale samarbeidsparter om arbeids- og velferdsforvaltningens felles brukere. Samarbeidet mellom ulike aktører omtales nærmere senere i kap. 3.

I dette avsnittet tas det sikte på å belyse forhold som gir felles brukere, og gi et kort omriss av omfanget av felles brukere av etatene. Det er i hovedsak to grunner til at enkelte brukere må henvende seg til flere av etatene på samme tid.

For det første kan brukere ha rett til ytelser og trenge tjenester som er forvaltet av ulike etater. En del mottakere av trygd og sosialhjelp må henvende seg til Aetat for å bli registret som arbeidsledig eller yrkeshemmet og få de tjenestene som er knyttet til dette. I 2001 var vel 36 000 (28 pst.) av sosialhjelpsmottakerne registrert som arbeidssøkere. Flyktninger har, med få unntak, økonomisk sosialhjelp som inntekt den første fasen etter bosetting, samtidig som mange også er registrert som arbeidssøkere hos Aetat. Innføring av introduksjonsstønaden har bl.a. som målsetting å unngå bruk av økonomisk sosialhjelp til flyktninger.

For det andre har noen trygdemottakere økonomiske vansker som gjør at de trenger supplerende økonomisk sosialhjelp i tillegg til kontantytelser fra trygdeetaten eller Aetat. Det kan være fordi de bare har opparbeidet rett til lave trygdeytelser eller fordi de har problemer med boutgifter eller andre utgifter. Blant om lag 129 000 sosialhjelpsmottakere i 2002 hadde over halvparten supplerende økonomisk sosialhjelp. Vel 61 000 av disse var trygdemottakere som fikk slik supplerende hjelp. Dette utgjør nesten halvparten av alle sosialhjelpsmottakerne, men en liten andel av de mange trygdemottakerne. De største gruppene trygdemottakere som får supplerende sosialhjelp, er enslige forsørgere med overgangsstønad og uførepensjonister, mens det er relativt få mottakere av sykepenger, etterlattepensjon, alderspensjon eller dagpenger som får supplerende stønad fra sosialkontoret.

En del brukere trenger også tjenester som forvaltes av andre instanser, f.eks. i kommunen. Det kan være helsetjenester, behandling for rusmiddelmisbruk, barnehager, utdanning, bolig, m.v. Slike brukere mangler en dokumentasjon for.

Over tid vil det være mange som kan motta ulike ytelser og tjenester fra flere etater, uten at de nødvendigvis har behov for samordning, f.eks. ytelser knyttet til livsløpet, slik som overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Det kan innebære overganger mellom ulike familiefaser, slik som ved giftermål eller dødsfall. De overgangene som vies særlig oppmerksomhet i denne rapporten, gjelder personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å delta i inntektsgivende arbeid. Her peker mottakere av helserelaterte stønader seg ut: sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. Attføringspenger og attføringstiltak forvaltes av Aetat, men de andre ytelsene forvaltes av trygdeetaten. Gjennom et sykdomsrelatert stønadsforløp vil brukerne således komme i kontakt med minst to statlige etater.

Mottakere av sosialhjelp trenger også ofte bistand fra flere. St.meld. nr. 14 benyttet data for å belyse omfanget av samtidige, felles brukere av de tre etatene. Nye analyser som belyser stønadsforløp over tid, basert på registerdata fra perioden 1993-2000 (Fevang mfl., 2004) viser at det store flertall (85 pst.) av vel 2,4 mill påbegynte og avsluttede stønads forløp i perioden 1993-2000 forholdt seg bare til én etat. De resterende 15 pst. (365 000) omfattet kombinasjoner av to eller tre etater. Omfanget av fleretatsbruk øker med varighet i forløpene. Det er særlig personer som starter sitt stønadsforløp med sosialhjelp som forholder seg til flere etater.

Eksempler på felles brukere

Mange kommuner har et stort antall unge sosialhjelpsmottakere. Erfaringsvis har disse ofte sammensatte problemer som gjør at det er behov for tjenester fra flere etater. Dette bekreftes av fylkesmennenes beskrivelse av en typisk fleretatsbruker fra sosialtjenesten. De beskriver en bruker med omfattende problemer knyttet til rus, psykiske problemer, lite utdanning og arbeidserfaring, boligproblemer, manglende nettverk, og med særlige behov knyttet til helse og behandling (Sosial- og helsedirektoratet, 2004).

Et typisk tilfelle kan være en person mellom 25-30 år med lav utdanning og tilfeldig/begrenset yrkeserfaring. Vedkommende fungerer dårlig i det daglige, har ingen struktur på dagen, og begrenset sosialt nettverk. Legeopplysninger beskriver gjerne en person med en blanding av psykososiale/ psykiske problemer. Ikke alle har sykdom som gir rett til stønad fra trygden, men enkelte kvalifiserer for slike ytelser.

Personen kan i begynnelsen ha behov for et lavterskeltilbud der målet er å gjøre vedkommende i stand til å begynne i tiltak i regi av Aetat. Kommunen/sosialkontoret tilbyr i enkelte tilfeller tiltak der personen gjennom oppfølging fra kommunen får hjelp til å få struktur i hverdagen, eks. det å møte opp til faste avtaler og enkel jobbtrening/aktivisering. Disse tiltakene kan enkelte ganger kombineres med oppfølging/behandling hos lege/psykolog etc. Mange av disse brukerne krever tett oppfølging over tid før de blir i stand til å starte i arbeidsrettede tiltak fra Aetat. Risikoen for tilbakefall er relativt stor, resultatet er avhenging av koordinert innsats fra de involverte etatene og den enkelte bruker.

Et annet eksempel på behov for tjenester fra flere etater kan være i forbindelse med sykmelding/oppfølging av sykmeldte. Det finnes flere eksempler der hjemmesituasjonen er avgjørende/medvirkende årsak til at personen er sykmeldt. Hjemmesituasjonen kan være belastende i form av omsorg for syke barn eller pleietrengende foreldre, og sammen med kravene i jobben blir totalbelastningen så stor at vedkommende blir sykmeldt. Tiltak/tilrettelegging på arbeidsplassen vil ofte ikke være tilstrekkelig for å få til løsning i saken. Det kan være nødvendig å involvere kommunen/sosialetaten slik at bruker får avlastning for omsorgsoppgavene i hjemmet.

Brukernes mottak av tjenester og ytelser fra flere etater er gitt en grundigere dokumentasjon i kap. 7.

3.6 Samarbeid mellom etatene

3.6.1 Innledning

Grenseflater, ansvarsdeling og spesialisering mellom etatene gjør det nødvendig med samarbeid mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. På mange måter kan en si at dagens organisering bygger på en samarbeidsdoktrine. Samarbeid skjer både på strategisk nivå (overordnet og på ledelsesnivå) og på enhetsnivå (saksbehandler/individnivå om enkeltbrukere). Samarbeidet er tuftet dels på formelle føringer fra politisk nivå, og dels på initiativ fra etatene selv. Regler for samarbeid er nedfelt i lover, forskrifter og sentrale rundskriv og retningslinjer. Videre har ledelsene i etatene inngått formelle samarbeidsavtaler. Forsøk på ulike områder er også en del av en sentral strategi for utvikling av samarbeidet.

Samarbeidet mellom etatene med utgangspunkt i samarbeidsrundskrivet i kommunene (Rundskriv H-28/97) er tidligere evaluert av Telemarksforsking (Bergsgard mfl., 2000). I forbindelse med Sosialdepartementets arbeid med St.meld. nr. 14 (2002-2003) foretok Telemarksforsking en oppsummering av forskning, evaluering og erfaringer med samarbeid (Møller og Bergsgard, 2002). Disse rapportene var en del av grunnlagsmaterialet til St.meld. nr. 14 sin omtale av samarbeidet mellom etatene, samt forhold som skaper vansker i samarbeidet. Det pekes på forhold som ikke fungerer tilfredsstillende, og som kan medføre kostnadsovervelting og at brukere blir såkalte «kasteballer», dvs. at personer sendes mellom etatene flere ganger, uten at en finner løsninger for den enkelte. Utvalget drøfter problemstillinger knyttet til kasteballer og kostnadsovervelting nærmere i kap. 7.

3.6.2 Nærmere om samarbeid på strategisk plan

Det varierer i hvilken grad og hvordan samarbeid mellom arbeids- og velferdstjenestene er regulert i de enkelte særlover. Sosialtjenesteloven går lengst i direkte å regulere samordning/samarbeid mellom tjenestene. Loven § 3-2, pålegger sosialtjenesten et særlig ansvar for å samordne tjenester til personer som har behov for bistand fra flere instanser. Folketrygdloven § 25-10 pålegger trygdeetaten å gi sosialtjenesten bistand for å løse enkeltsaker. Sysselsettingsloven har ingen slike påbud, men i forslag til ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) foreslår regjeringen å ta inn et påbud om at Aetat skal samarbeide med andre når dette kan bidra til å løse de oppgavene som etaten er pålagt, samt en ny paragraf tilsvarende folketrygdlovens påbud om bistand til sosialtjenesten i enkeltsaker.

Samarbeidet mellom Aetat og trygdeetaten er i stor grad styrt av at begge etatene forvalter hver sine deler av folketrygdloven. Trygdeetatens ansvar er bl.a. rettet mot å motvirke utstøting på den enkelte arbeidsplass, mens Aetats hovedoppgave er å bidra til at de som står utenfor arbeidslivet kan få høvelig arbeid. Loven innebærer at en bruker kan ha et stønadsforløp som starter i trygdeetaten med sykepenger og rehabiliteringspenger, fører videre til Aetat med søknad om yrkesrettet attføring, og som kan føre tilbake til trygdeetaten med søknad om uførepensjon. Fra 1.7.2004 legges vedtaksmyndigheten ved søknad om attføring til Aetat. Selv om loven har samlet vedtaksmyndigheten for yrkesrettet attføring til én etat, vil arbeidsdelingen mellom de to etatene i henhold til loven fortsatt innebære et stort behov for samarbeid mellom etatene både på strategisk nivå og på individnivå, fordi attføring er en del av et stønadsforløp som kan omfatte både sykepenger/rehabiliteringspenger, og senere vurdering av uførepensjon. Behovet for bedre koordinering og felles bruk av virkemidler vil derfor fortsatt være til stede.

Behovet for samarbeid på strategisk nivå i de to etatene har ført til utarbeidelsen av en ny sentral samarbeidsavtale mellom trygdeetaten og Aetat, der etatene særlig sikter mot følgende:

• Få flere personer i arbeid og færre på trygd.

• Gi en helhetlig avklaring av brukerens behov og en effektiv, forutsigbar og smidig oppfølging.

• Sikre tidlig inngripen og tiltak til personer som får problemer i et arbeidsforhold.

• Redusere saksbehandlings- og ventetider.

Samarbeidet på strategisk nivå omfatter også regelmessige møter mellom trygdedirektøren og arbeidsdirektøren om felles utfordringer og felles brukergrupper. Videre er det etablert samarbeid om operasjonalisering av departementenes tildelingsbrev. I utformingen av retningslinjer for virksomheten (Aetats «Programnotat» og trygdeetatens årlige dokument «Prioriteringer og retningslinjer») søker direktoratenes ledelse å finne fram til felles formuleringer av strategier og utfordringer på felles innsatsområder.

I helsetjenesten har pasienter som trenger langvarige og koordinerte helsetjenester, rett til å få utarbeidet en individuell plan (IP). Det er utarbeidet en forskrift om individuelle planer med veileder. En tilsvarende rett er innført etter sosialtjenesteloven. Bruken av utarbeidet veileder vil bli evaluert og oppdatert iht. lovendringen i sosialtjenesteloven. Dette er lovverk som forutsetter samarbeid mellom flere instanser. Erfaringene med individuell plan er foreløpig ikke evaluert, og det finnes derfor ingen oversikt over hvordan planene fungerer overfor brukerne. Hovedinntrykket er at det er kommunene som tar hovedansvaret og initiativet til å etablere en individuell plan, men for å få til et samarbeid om IP mellom ulike etater er det viktig med forankring på systemnivå i de aktuelle etatene (Thommesen mfl., 2003). Statens kunnskaps- og utviklingssenter for helhetlige rehabilitering (SKUR) følger arbeidet med IP i kommunene. SKUR sendte i årsskiftet 2003/2004 ut et spørreskjema til alle landets kommuner for å få oppdatert kunnskap om bruken av individuelle planer. 311 kommuner besvarte skjemaet. Foreløpige resultater viser at over 90 pst. har tatt i bruk individuelle planer. Over halvparten har laget skriftlige prosedyrer for arbeidet med planene og man kan henvende seg på ett sted for å få individuell plan. Om lag halvparten har opprettet en koordinerende instans for habilitering og rehabilitering. Om lag 90 pst. av kommunene opplyser at de oppnevner personlig koordinator i forbindelse med individuell plan. Spesialisthelsetjenesten er den viktigste samarbeidspartneren, deretter følger trygdeetaten og hjelpemiddelsentralen, og deretter Aetat. Grupper som særlig gis individuelle planer blant arbeids- og velferdsforvaltningens brukere er personer med rusproblemer, psykiske lidelser, psykisk utviklingshemmede og funksjonshemmede. (Thommesen, 2004)

Hjelpemiddelsentralene innførte en ordning i 2002 med at individuelle planer kan erstatte ordinære hjelpemiddelsøknader. De brukerne som har benyttet seg av ordningen opplever å få en mer aktiv innflytelse og en bedre oversikt over hvilke fagfolk som har ansvar for de forskjellige tjenestene. Det har også forenklet prosessen med å få hjelpemidler.

Alle etatene forvalter taushetsbelagte opplysninger som omfattes av bestemmelser om personvern. Disse bestemmelsene pålegger samarbeid, og gir også visse beskrankninger for samarbeid basert på utveksling av opplysninger. Bestemmelser som omhandler taushetsplikt og personvern finnes i dag både i lover som gjelder generelt for arbeids- og velferdsetatene (for eksempel personopplysningsloven og forvaltningsloven), og i særlovgivningen (folketrygdloven, sysselsettingsloven og sosialtjenesteloven). Lovgivningen regulerer informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling mellom etatene. Det gis adgang til kun å innhente informasjon i det omfang som er nødvendig for at etaten skal kunne ivareta sine oppgaver og informasjonsutveksling mellom etatene skjer med utgangspunkt i enkeltsaker. Felles for mulighetene til slik innhenting/utlevering er bl.a. at hvert enkelt tilfelle må vurderes konkret. Utveksling av informasjon krever samtykke fra den enkelte bruker. Det er krav om at samtykke skal være «informert», noe som igjen stiller krav til saksbehandleres opplysnings- og informasjonsplikt. Etatenes muligheter til å gi tilgang til hverandres IKT-systemer, sammenfaller med adgangen til å utveksle informasjon i særlovgivningen. For mange grunnleggende personopplysninger er informasjonsbehovet sammenfallende, noe som innebærer at slike opplysninger i dag registreres flere ganger.

Arbeidet med å forebygge og avdekke misbruk av ulike velferdsordninger er en sentral oppgave både for de statlige etatene og sosialtjenesten. I flere av de gjennomførte og planlagte reformene av arbeids- og velferdsforvaltningen som er omtalt i kapittel 3, har en av begrunnelsene vært mulighetene for å redusere omfanget av misbruk. I kap. 7.4 vurderes nærmere behovet for endring knyttet til reglene for personvern og taushetsplikt.

Ønsket om og behovet for økt samarbeid mellom de tre arbeids- og velferdstjenestene i løpet av 1990-tallet førte til at samarbeidsrundskrivet H-28/97 ble utarbeidet i forbindelse med oppfølgingen av Velferdsmeldingen. Rundskrivet gir retningslinjer for samarbeidet om personer som har behov for samordnet bistand fra flere instanser for å komme i utdanning eller arbeid, eller for å gjennomføre aktiviteter som kan fremme overgang til utdanning eller arbeid. Det skal blant annet etableres et tverretatlig samarbeidsforum på ledelsesnivå mellom helse- og sosialtjenesten, trygdeetaten, Aetat og eventuelle andre etater og tjenester. Forumet skal ikke behandle enkeltsaker, men skal utvikle samarbeidsrutiner, bidra til klarering av ansvar, og sørge for samordnet hjelp til brukerne.

Telemarksforskings evaluering av samarbeidsrundskrivet (Bergsgard mfl., 2000) viste at ikke alle kommuner hadde etablert et tverretatlig forum som retningslinjene tilsa. Imidlertid hadde mange kommuner samarbeid om den felles målgruppen i andre fora på ledelsesnivå.

I de aller fleste fylker er det utarbeidet en samarbeidsavtale mellom fylkestrygdekontoret, Aetat og fylkesmannen. Avtalene gir føringer for samarbeidet lokalt mellom de tre arbeids- og velferdsetatene, og peker ofte på konkrete områder som det forventes at de lokale leddene samarbeider om. Det forventes blant annet at det skal foreligge en samarbeidsavtale mellom de to statsetatene og kommunen lokalt. I de to fylkene som rapporteringen fra Sosial- og helsedirektoratet er basert på, var det henholdsvis 50 og 100 pst som hadde samarbeidsavtaler. Telemarksforskings evaluering av samarbeidsrundskriv H-28/97 viste at om lag 50 pst. av kommunene som var med i undersøkelsen, hadde formaliserte samarbeidsrutiner mellom sosialtjenesten og Aetat. Telemarksforsking konkluderte bl.a. med at samarbeidet hadde ført til at brukerne i mindre grad enn før, blir sendt på en unødvendig rundgang mellom etatene (Møller og Bergsgard, 2002).

Sosial- og helsedirektoratet har undersøkt sosialtjenestens samarbeid med andre. Det framgår at rundt halvparten av sosialkontorene har mye samarbeid med Aetat, trygdekontoret og helsetjenesten, mens 5 pst. har lite samarbeid. Om lag halvparten av kontorene har et formelt, avtalefestet samarbeid på ledernivå med Aetat. Om lag 40 pst. har avtaler med trygdeetaten, og 30 pst. med helsetjenesten. (Sosial- og helsedirektoratet, 2004)

På hjelpemiddelområdet har kommunene et hovedansvar og ivaretar den viktigste koordinerende rollen i rehabiliteringsarbeidet, herunder å avdekke innbyggernes behov for hjelpemidler. Med forankring i lover og forskrifter som regulerer området, inngås det rammeavtaler for samarbeid mellom kommuner og fylkestrygdekontor.

Aetat peker på at systemmessig samarbeid lokalt mellom Aetat og sosialtjenesten kan dreie seg om felles oppfølging av spesifikke søkergrupper, utarbeiding av samarbeidsmodeller og rutiner for å finne fram til brukere som det er aktuelt å gi et samordnet tilbud, samt sikre lik praksis og gjensidige forventninger.

I henhold til Sosial- og helsedirektoratets rapportering om sosialtjenesten er ledelsens strategi som oftest forankret i samarbeidsavtalene. Avtalene dreier seg ofte om å lage arenaer for samarbeidet, følge opp prinsipielle spørsmål, samt stå for evaluering og oppfølging av selve samarbeidsavtalen. Eksempler på erfaringer med samarbeidsstrategier på ledelsesnivå har vært spesialisering av funksjoner, f.eks. opprettelse av stilling som tiltakskonsulent, bruk av formelle samarbeidsavtaler, faste samarbeidsmøter, gjensidig hospitering, og bruk av kommunens rådmann som representant i møter for å gi legitimitet i samarbeid med ledelsen i de øvrige etatene.

Fra departementsnivå er forsøk også brukt som strategi for å utvikle samarbeid mellom arbeids- og velferdsetatene. St.meld. nr. 14, kap. 3.7, omtalte både tidligere og pågående prosjekter. Aktuelle pågående prosjekter er forsøk med offentlige servicekontor (OSK) og referansekommuner innen moderniseringsarbeidet i regi av AAD, og prosjektene «Helhetlige, samordna tiltak» (tiltaksforsøket) og «Samordningsforsøket» (tidligere «SATS i OSK»-prosjektene»), jf. omtale bak i dette kapitlet.

Samarbeidet mellom etatene/tjenestene omfatter et bredt felt av etatenes oppgaveområder og målgrupper, jf. også beskrivelse i St.meld. nr. 14 (2002-2003). De fem politisk prioriterte områdene omtalt nedenfor, er spesielt aktuelle for samarbeid. På attføringsområdet (pkt. 5) er det ved behandlingen av statsbudsjettet for 2004 vedtatt endringer, jf. tidligere omtale. Over tid kan fokus for samarbeidet endres i tråd med endringer av politikken.

1. Intensjonsavtalen om at mer inkluderende arbeidsliv - samarbeid mellom trygdeetaten og Aetat.

Trygdeetaten og Aetat skal samarbeide aktivt for å nå de arbeidsmarkedspolitiske og velferdspolitiske målsettingene om et mer inkluderende arbeidsliv. De to etatene har sammen ansvar for å motvirke utestenging og utstøting fra arbeidslivet. Trygdeetatens hovedoppgave er å bidra til å motvirke utstøting på den enkelte arbeidsplass, mens Aetats hovedoppgave er å bidra til at de som står utenfor arbeidslivet kan få høvelig arbeid. Dagens situasjon er til dels preget av lange stønadsforløp før aktive tiltak settes inn. En viktig hensikt med IA-avtalen er å få fokus på arbeidsplassen som arena for forebygging og sykefraværsoppfølging, og for attføring der bedriftsinterne tiltak er uttømt eller ikke er mulig. IA-arbeidet ble evaluert høsten 2003 av ECON (Dahler, 2003) og FAFO (Drøpping og Midtsundstad, 2003). Den partssammensatte evalueringsgruppen for IA-avtalen konkluderer med at det er lite trolig at målet om 20 pst reduksjon i sykefraværet innenfor avtaleperioden på fire år, kan nås 6. Tall fra NHOs IA-virksomheter viser imidlertid en nedgang i det legemeldte sykefraværet for flere bransjer når avtalen har virket en tid. Evalueringsgruppen konkluderer med at «IA-begrepet» har fått gjennomslag, og er optimistisk med tanke på at IA-konseptet kan virke over tid. Den ser det imidlertid som viktig å forsterke fokus på arbeidsplassen som viktigste arena for å forebygge sykefravær. Evalueringsgruppen er mindre optimistisk når det gjelder målet om å få flere med redusert funksjonsevne i arbeid.

Partene i Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble i desember 2003 enige om at avtalen skal videreføres (Næringslivets Hovedorganisasjon, 2003). Som forutsetninger for forlengelsen legger partene blant annet til grunn at fokus på arbeidsplassen må forsterkes og at det aktivitets- og arbeidsrettede fokuset må styrkes. På denne bakgrunn er det vedtatt en rekke endringer i sykepengereglene. Gjennom den nye samarbeidsavtalen mellom Aetat og trygdeetaten høsten 2003, understrekes det at de to etatene må bruke hverandres kompetanse og se helhet i virkemidler på tvers av etatsgrensene.

2. Attføringsfeltet - samarbeid mellom trygdeetaten og Aetat.

Fra 1. juli 2004 er vedtaksmyndigheten for attføring samlet i Aetat. Det innebærer at Aetat skal vurdere både det medisinske inngangvilkåret, og om attføring er hensiktsmessig og nødvendig for å komme i arbeid. Fra 1. januar 2004 er det innført en lovfestet plikt til å vurdere attføring så tidlig som mulig etter bedriftsinterne tiltak er forsøkt, og senest ved utløpet av sykepengeperioden, samt å foreta en ny, tilsvarende vurdering etter seks måneder med rehabiliteringspenger. Dette innebærer at Aetat må tidligere inn i sykdomsforløpet. En tidligere inngripen forutsetter større grad av parallelle innsatser enn dagens ordning og forutsetter et nært samarbeid med trygdeetaten. Etatene vil bl.a. samarbeide om kompetanse- og informasjonsoverføring mellom de to etatene og utarbeide indikatorer for måloppnåelse.

3. Reaktivisering av uførepensjonister - samarbeid mellom trygdeetaten og Aetat.

Med utgangspunkt i Revidert nasjonalbudsjett 2000 er det opprettet et nært samarbeid mellom trygdeetaten og Aetat for reaktivisering av uførepensjonister kalt «Tilbake til arbeid». Trygdeetaten har gjennomgått et stort antall uføresaker og innkalt personer til samtale. Trygdeetaten har noen virkemidler for personer som ønsker å prøve ut muligheten for å komme tilbake til arbeid. Et av de viktigste virkemidlene er muligheten til å «fryse» retten til uførepensjonen i tre år, mens tilbakeføring til arbeid prøves ut. Uførepensjonister som ønsker å komme tilbake til arbeid skal få samme bistand fra Aetat som andre yrkeshemmede.

Fra kontakten med uførepensjonistene startet høsten 2001 og til utgangen av 2003 har trygdeetaten hatt kontakt med nesten 20 000 uførepensjonister. Av disse har over 8 500 gitt uttrykk for at de ønsker å forsøke å komme tilbake til arbeid eller øke arbeidsinnsatsen. Over 4 000 har forsøkt seg i arbeid eller trappet opp arbeidet, men ikke alle har hatt/har så høy inntekt at uførepensjonen reduseres. Av de rundt 8 500 som ønsker å komme tilbake til arbeid/øke arbeidsinnsatsen er det ca 4 000 som har hatt/har behov for bistand fra Aetat for å komme videre.

4. Tiltaksplanen mot fattigdom - samarbeid mellom Aetat og sosialtjenesten.

Satsingen omfatter 31 kommuner valgt ut etter antall og andel deltakere i aktuelle målgrupper (langtids sosialhjelpsmottakere, enslige forsørgere og ungdom 20-24 år). Alle fylker bortsett fra Akershus er representert. Det er bevilget kr. 175 mill. til Aetats tiltakssatsing. Aetat og sosialetaten samarbeider tett om gjennomføringen. Samarbeidet er formalisert gjennom skriftlige samarbeidsavtaler. Sosialtjenesten foretar en vurdering i første hånd, og samarbeider med Aetat om utvelgelse av kandidater, avklaring, oppfølging og tiltaksgjennomføring. Oppfølgingen av den enkelte avtales fra sak til sak. Aetat og tiltaksarrangør følger opp deltakerne i jobbrelaterte spørsmål, mens sosialetaten følger opp forhold som ligger utenom jobb.

5. Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere - samarbeid kommunen og Aetat.

Introduksjonsloven trådte i kraft som en frivillig ordning for kommunene fra 1. september 2003. Fra 1. september 2004 blir ordningen obligatorisk. Loven legger grunnlag for tettere og mer forpliktende samarbeid mellom Aetat og kommunene på dette området. Et eget rundskriv regulerer samarbeidet, herunder regler for samordning av ytelser, og beskriver ansvar og forpliktelser. Aetat skal gi generell informasjon om arbeidsmarkedet og sine virkemidler, samt formidle erfaringer om handlingsplaner og veiledningsmetodikk. Overfor den enkelte skal Aetat:

• Delta i samarbeid for deltakere som kan vurderes i arbeid.

• Gi informasjon og veiledning om arbeids-, yrkes- og utdanningsmuligheter.

• Ved behov delta i kartlegging av kompetanse og utarbeide handlingsplaner.

• Formidle deltakere til arbeid og/eller vurdere egnede arbeidsmarkedstiltak.

• Vurdere behovet for ytterligere bistand fra Aetat i sluttfasen av programmet.

3.6.3 Nærmere om samarbeid på individ/saksbehandlernivå - Konkrete samarbeidsformer

Telefonkontakt, samarbeidsmøter på saksbehandlernivå, utforming av planer, informasjon av felles brukere, bruk av forsøk og samordning av rutiner overfor den enkelte synes å være hovedformene i samarbeidet på individ/saksbehandlernivå.

Trygdeetatens og Aetats felles saksbehandlingsrundskriv for samarbeid om enkeltbrukere er et sentralt verktøy for det operative samarbeidet på individnivå. Rundskrivet omfatter bl.a. den såkalte forhåndskontakten som er et virkemiddel for å sikre samforståelse og tilstrekkelig opplysning ved oversendelse av saker mellom etatene, og på denne måten unngå «kasteballer», dvs. unødvendige rundganger for bruker. Forhåndskontakt skjer gjennom basisgruppemøter, saksbehandlermøter eller via telefon.

Ordningen med basismøter er relativt hyppig brukt i krevende saker. Basisgruppene er regulert i folketrygdloven, og den eneste lovregulerte samarbeidsformen knyttet til rehabilitering av enkeltpersoner, og skal bidra til bedre og raskere oppfølging av langtidssyke. Dette er i hovedsak et møtested mellom trygdeetaten, Aetat og lege (eventuelt supplert med sosialetat) i behandling av saker som krever tverretatlig bistand og vurdering. Basismøtene som tverretatlige og tverrfaglige samarbeidsgrupper for oppfølging av sykmeldte og yrkeshemmede er evaluert, med positivt resultat. Ordningen ble vurdert til å være et hensiktmessig verktøy for oppfølging, selv om evalueringen ikke entydig kunne påvise at sykmeldte ble fanget opp i en tidlig fase (Vedi og Øverli, 1998). Basismøtene er imidlertid relativt ressurskrevende og det har derfor utviklet seg praksis med å bruke mindre omfattende tverrfaglige møter som bygger på samme intensjon, et eksempel er det som betegnes for «trekantsamtaler». Her møtes bruker, trygdeetat og Aetat. Trekantsamtaler brukes gjerne der hvor trygdekontoret ser at videre attføring hos egen arbeidsgiver ikke er hensiktsmessig, eller der hvor det er behov for eksterne virkemidler for å beholde arbeidet. Aetat kan også ta initiativ til trekantsamtaler i situasjoner hvor en person er på yrkesrettet attføring, men hvor dette ikke fungerer etter hensikten.

Trygdeetaten har organisert sitt samarbeid med IA-virksomheter gjennom en samhandlingsmodell der kontaktpersonen i trygdeetatens arbeidslivssenter har en koordineringsrolle. Denne modellen kan også suppleres med Aetat, slik at Aetat trekkes inn i samhandlingen for å sikre tidlig intervensjon ved behov for Aetats tjenester. For IA-virksomheter vil denne kontakten inn mot virksomheten føre til at saken løses på arbeidsplassen før det blir aktuelt med basismøte. Basismøter vil fortsatt ha sin funksjon i saker som ikke kan løses på arbeidsplassen eller overfor ansatte som jobber i «ikke IA-virksomheter».

Samarbeidet mellom de to statlige etatene og sosialtjenesten er i mindre grad enn forholdet mellom Aetat og trygdeetaten, regulert gjennom rettighetsordninger. Samarbeidet hviler derfor i større grad på avtaler og skjønnsbaserte løsninger. I undersøkelsen utført av Sosial- og helsedirektoratet om sosialtjenestens omfang av samarbeid med Aetat, trygdeetaten og helsetjenesten viste det seg at 50-70 pst. av samhandlingen hviler på uformelt samarbeid (Sosial- og helsedirektoratet, 2004). Trekantsamtaler og individuelle handlingsplaner nevnes som andre eksempler på samarbeidsformer. Mange kommuner har også etablert former for samarbeidsprosjekter med Aetat, sosialtjeneste og trygdeetat.

Fagfolk på hjelpemiddelsentralene har brukerkonsultasjoner for å kartlegge og utrede brukers funksjon som grunnlag for utprøving og tilpasning av hjelpemidler når kommunene mangler kompetanse. Rådgivning og veiledning i brukersaker foregår både på hjelpemiddelsentralen og i brukers lokalmiljø eller på arbeidsplassen.

Sosialtjenesten kan organisere ansvarsgruppemøter rundt den enkelte bruker av tjenesten. Gruppene består av saksbehandlere/ressurspersoner med konkrete oppgaver overfor brukere med særlig behov for bistand fra flere instanser. Sosialtjenesten kan også utforme tiltaksplaner i samarbeid med bruker uten at det er opprettet ansvarsgrupper. Dersom det er behov for avklaringer fra andre etater/instanser, trekkes disse inn. Tiltaksplanverktøyet er ikke lovhjemlet, men gir mulighet til å avtale handlinger mellom brukere og sosialtjenesten, og mellom sosialtjenesten, bruker og andre etater. Fra 2004 har sosialtjenesten i individuell plan fått et nytt verktøy. Dette fordrer samarbeid med andre etater når det er behov for andre typer tiltak enn dem sosialtjenesten selv har til rådighet.

Figur 3.5viser at mer enn åtte av ti sosialtjenester samarbeider med Aetat og trygdeetaten, og tre av fire med helsetjenesten. Det er også et betydelig interkommunalt samarbeid med nesten halvparten av kommunene.

Kilde: Sosial- og helsedirektoratet

Samarbeid om avklaring eller kartlegging skjer flere steder med lokale arbeidsmarkedsbedrifter. Når det gjelder samarbeid/samordning av rutiner, er det en utstrakt grad av samordning/kombinasjon av statlige og kommunale ytelser, og utbetaling av ytelser.

3.6.4 Samlokalisering og forsøk

Regjeringen har en tosporet strategi for samlokalisering som omfatter samlokalisering som del av den ordinære virksomheten, og forsøk som er godkjent og finansiert fra sentralt hold.

Sosialministeren og arbeidsministeren sendte sommeren 2003 et brev til sine underliggende etater Rikstrygdeverket og Aetat, med kopi til kommunene, for å signalisere at det pågående arbeidet med samarbeid, samordning og samlokalisering innen ordinære rammer ikke skulle stoppe opp i påvente av videre utredning om ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen, men at samarbeidet skulle videreføres og forsterkes.

Offentlige servicekontorer (OSK) der både statlige og kommunale tjenester er representert, skal fungere som brukerrettede inngangsportaler til offentlig forvaltning på tvers av etater. Mens forarbeidene hadde pågått siden begynnelsen på 1990-tallet, ble OSK etablert som et prosjekt i 2001, og avsluttet i 2003. Statskonsult har hatt ansvar for prosjektarbeidet, og rapporterte i sin statusrapport juni 2003 at det var etablert 65 offentlige servicekontorer, og konkrete planer om 85 nye (Statskonsult, 2003). Det er stor variasjon i arbeidet med servicekontor og mange er fortsatt i oppstartfasen. I Statskonsults undersøkelse rapporterer servicekontorene om positive erfaringer. Brukerne blir tatt vel imot, de får utført tjenester raskere og enklere, og får god oppfølging. Det rapporteres også at enkelte kontorer løser 80-90 pst av henvendelsene i servicekontoret. De fleste kontorer ferdigbehandler under halvparten av henvendelsene. Resten blir kanalisert til riktig fagetat. Bare ett av fire servicekontorer hadde utført en brukerundersøkelse, slik at dokumentasjonen av brukernes erfaringer og tilfredshet med tjenesten er noe begrenset. Servicekontorene har både generalister og spesialister. Det kan gi mulige effektiviseringsgevinster ved at fagetatenes spesialister avlastes, og dermed får bedre tid til å konsentrere seg om de mer kompliserte sakene, men det er ikke dokumentert at dette faktisk skjer. De største utfordringene servicekontorene ser framover, er å utvide den statlige deltakelsen, videreutvikle tilbudet, styrke samarbeid mellom servicekontoret og fagetatene, og sikre opplæring og gode IT-løsninger.

Trygdeetaten har siden høsten 2001 hatt et eget prosjekt i forbindelse med deltakelse fra trygdeetaten i offentlig servicekontor (OSK) og senere i såkalte SATS i OSK-prosjekter. Pr. 1. juni 2003 deltok trygdeetaten i 46 OSK-prosjekter, hvorav 39 har etablert en felles førstelinje, og 19 der trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten er til stede. Trygdeetatens syn er at etablering av et OSK ofte legger et godt grunnlag for en felles førstelinje gjennom arbeid med organisering, kompetanse og kulturbygging.

Aetat har siden våren 2001 deltatt i OSK-prosjektet ledet av Statskonsult. Aetat deltar i 19 OSK sammen med trygdeetat og sosialetat. Samlokalisering varierer fra deltakelse med alle servicetilbud, stedlig representant fra Aetat, eller tjenester i form av nettoppkopling eller informasjonsmateriell. Samarbeid i OSK er kommet i stand der forholdene har ligget til rette, for eksempel ved flytting til nye lokaler. Fra Aetat Arbeidsdirektoratets side er forsøkene ansett som interessante, men Aetat har det siste året prioritert arbeidet med samordningsreformen (Aetat, trygd, sosial) framfor ulike andre OSK-modeller.

Mange kommuner er svært interesserte i å etablere offentlige servicekontorer. Et stort antall kommuner har også etablert kommunale servicekontorer. I juni 2003 omfattet dette hele 121 kontorer, dvs. vel 1 av 4 kommuner. 60 av kommunene som planlegger nye kontorer, ønsker å opprette et kommunalt servicekontor (Statskonsult, 2003).

I Sosial- og helsedirektoratets undersøkelse i 2004 er bare 13 av sosialtjenestene i dag samlokalisert/samordnet med både trygd og Aetat, noen flere er samlokalisert med trygd, mens 41 (15 pst.) sier at de har forpliktende planer om samordning og samlokalisering med de to statsetatene. 1 av 6 sosialtjenester er samlokalisert med den kommunale helsetjenesten (Sosial- og helsedirektoratet, 2004).

Regjeringen har iverksatt to programmer med prosjekter som retter seg mot samarbeidet mellom de tre etatene lokalt:

• Helhetlige, samordna tiltak (tiltak.no).

• Samordningsprosjektet (Tidligere SATS i OSK).

Prosjektene tar utgangspunkt i tre mål for en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning: flere i arbeid og aktivitet, og færre på trygd, bedre brukerretting og en mer effektiv forvaltning. Gjennom forsøksvirksomheten tas det sikte på både å prøve ut elementer av mulige organisasjonsmodeller for en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning, samt felles arbeidsmetoder og verktøy.

I tillegg har Oslo kommune fått innvilget søknad om forsøk med å overta ansvar for arbeidsmarkedstiltak overfor langtidsmottakere av sosialhjelp som en del av Kommunal- og regionaldepartementets forsøk med oppgavedifferensiering mellom kommunene. Forsøket skal foregå i to bydeler.

Forsøksprogrammet «Helhetlige, samordna tiltak» ble iverksatt som ledd i oppfølging av Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998-1999)). Det er blitt opprettet samarbeidsprosjekter mellom Aetat og sosialtjenesten i 13 kommuner. Fra og med 2003 er trygdekontorene invitert til å bli med i forsøkene. Målsettingen var å gi kommunene et helhetlig ansvar for få flere sosialhjelpsmottakere i arbeid. Forsøksprogrammet evalueres av Høgskolen i Oslo. Et arbeidsnotat 7fra evalueringen høsten 2003 etter tre år med forsøk, konkluderer med at målsettingen om arbeid er for ambisiøs for en del av deltakerne i prosjektet i overskuelig framtid. Prosjektene har derfor justert målet om arbeid for prosjektdeltakerne. Det pekes videre på at erfaringer med samarbeid synes å gi best opplevd praktisk resultat og samarbeidsklima når det inngås forpliktende, langsiktige og formaliserte avtaler mellom de tre etatene. Når det gjelder samarbeid med andre aktører pekes det på at omsorgs- og helsetjenestene i liten grad er aktører i samarbeidet, at brukere med sammensatte og diffuse lidelser har lite systematisk kontakt med fastlege, samt at frivillige i liten grad blir aktivisert i tiltakene (Innvær mfl., 2003).

På oppdrag fra utvalget har Sosial- og helsedirektoratet oppsummert erfaringer med sentrale elementer i «Helhetlige, samordna tiltak» 8. Her framgår det at prosjektenes virkemidler i brukermedvirkningen spenner over kartlegging av brukernes arbeidsevne og behov for tiltak, individuelle planer, og representasjon av brukere i prosjektenes styringsgruppe. Alle prosjektene som har rapportert, anvender vilkår. Enkelte peker på at kombinasjon av vilkår og bruk av andre positive økonomiske insentiver virker best. Det er imidlertid også problemer med hvordan bruk av vilkår påvirker samarbeidet med brukeren. Prosjektene har gode erfaringer med systematisk kartlegging av behov. Det er opprettet kommunale tiltak med lav terskel for avklaring, utprøving og kvalifisering. Det framheves at slike tiltak er godt tilpasset mange av brukernes mestrings- og arbeidsevne. Det rapporteres at særlig brukere med rusmiddelmisbruk og psykiske problemer ikke ser ut til å dra nytte av de arbeidsrettede tiltakene. Det har ikke vært mulig å få noe anslag på hvor stor denne gruppen kan være. I rapporteringen anslås det at gruppen som har avbrutt tiltak, kan ligge mellom 1 av 5 og 1 av 3. Ett delprosjekt er basert på et interkommunalt samarbeid mellom fire kommuner som rapporterer om positive erfaringer med samarbeid om tiltaksarbeid i sosialsektoren.

Samordningsprosjektet omfatter 17 kommuner. Det er en videreutvikling av forsøksprogrammet «SATS i OSK» hvor en skulle prøve ut en felles førstelinje for de tre etatene innenfor rammen av offentlige servicekontorer. Samordningsprosjektet er under evaluering av Telemarksforsking. En statusrapport fra en forundersøkelse er lagt fram for utvalget i mars 2004 (Møller og Flermoen, 2004). På undersøkelsestidspunktet var 11 av 13 forsøk kommet i gang, og de igangsatte prosjektene hadde relativt kort erfaring. Evaluator har derfor primært sett på organisasjonsmodeller som er benyttet, hvilke oppgaver og ansvarsfordeling som er valgt, og hvilke metoder som brukes for å forbedre samhandlingen.

Prosjektene har hatt stor frihet til å organisere seg, og organiseringen varierer. Prosjektene er organisert etter tre hovedmodeller: 1) tverretatlige team ved siden av moderetatene, som er den vanligste, 2) moderetatene er samlokalisert og supplert med tverretatlige team, og 3) etatene er samorganisert etter nye organisasjonsprinsipper. Mottaket er også organisert på ulike måter, der noen har felles mottak, andre har mottak i moderetatene som henviser til prosjektet, mens ett er en hybrid av de to hovedløsningene. Aetat har lokalkontor i halvparten av forsøkene. I de øvrige varierer løsningen mellom faste saksbehandlere på utlån, og ulike «besøksordninger».

Et resultat som klart viser seg allerede tidlig i prosjektet, er at mulighetene til å «kaste ball» mellom etatene reduseres. Brukerne blir oppfattet som et felles ansvar, og det er ingen andre å skyve krevende brukere over til. Det er for tidlig å si om flere brukere kommer i arbeid eller ikke. Utviklingen på arbeidsmarkedet oppleves som den største barrieren, både når det gjelder tilbudet av ledige jobber og det at dagens arbeidsmarked stiller krav som mange av brukerne vil ha problemer med å oppfylle. Prosjektinformantene er imidlertid sikre på at den måten de er organisert og arbeider på, legger bedre til rette for at flere kan komme i jobb. Når det gjelder effektivitet pekes det på at fysisk nærhet gjør saksbehandlingen enklere, men det går også betydelige administrative ressurser med til å behandle sakene med møter og avbrytelser. Likevel oppleves det at det er et potensial for å øke effektiviteten, bl.a. gjennom bedre informasjonstilgang, endringer i metoder og rutiner, og gjensidig læring mellom ansatte. Integrasjon av datasystemer sees også som en mulighet for bedre effektivitet. Både utveksling av informasjon, en fragmentert ledelse og legalitetsforhold rundt samtykkeerklæringer er forhold som skaper spesielle utfordringer for prosjektene.

Erfaringene har vist at mange saker kan løses i mottaket, noe som gir brukerne et bedre tilbud, og som gir «faglandet» eller «baklandet» rom for å arbeide med de vanskeligere sakene. Plassering av erfarne saksbehandlere i mottaket har også gitt rom for å løse flere saker i mottak. Flere av prosjektene har utformet og prøvet ut et kartleggingsskjema. Evaluator peker på dette som en mulighet til å effektivisere saksbehandlingsprosessen og ressursbruken, men at forsøkene hittil har hatt blandete erfaringer med hvor godt skjemaene fungerer.

Når det gjelder brukerperspektivet og brukerretting viser evaluator til at det er konsensus om at dette er positivt, men at det hersker forvirring og til en viss grad uenighet og uklarhet både om innholdet i begrepene som brukes, og hva brukerperspektiv og brukerretting er. Prosjektene har også benyttet ulike typer fora med brukerrepresentanter. Med et par unntak, synes brukermedvirkning ikke å ha hatt vesentlig innflytelse på utformingen av forsøkene. Flere av prosjektene praktiserer ordningen med personlig koordinator. Dette reiser imidlertid problemstillinger rundt ansvar når koordinatoren fatter den reelle beslutningen, mens den formelt blir fattet av en annen saksbehandler.

Servicekontoret i Sagene bydel, Oslo er et eksempel på hvordan en kommune har organisert tiltaksarbeid overfor sosialhjelpsmottakere. Servicekontoret startet som et forsøk i 1996. Det er organisert som en egen enhet i bydelen, for å bistå bydelens sosialhjelpsmottakere med motivasjon, kvalifisering etc. for å komme i arbeid. Sosialkontoret er henvisende instans. Servicekontoret samarbeider med det lokale arbeidskontoret som bidrar med tiltaksmidler, men uten noe organisatorisk samordning. Servicekontoret deltar også i forsøksprogrammet «Helhetlige, samordna tiltak» og i Kommunal- og regionaldepartements forsøk med oppgavedifferensiering. Tilbudet ved senteret bygger på veiledning, kompetansekartlegging, jobbklubb med arbeidspraksis, AMO-kurs, norskopplæring med praksis, og tilpassede tilbud til yrkeshemmede. En sentral brikke i Servicesentrets arbeid er at alle som henvises raskt, skal få et aktivt tilbud. En del som har andre inntektsgivende aktiviteter, faller fra på dette tidspunktet. Erfaringene viser at et raskt tilbud om aktivitet, vilkårssetting og systematisk oppfølging gir resultater mht. å få sosialhjelpsmottakere i arbeid (Rytter, 2003). Servicesenteret har årlig gitt et tilbud til 1 av 3 sosialhjelpsmottakere. En oppfølgingsundersøkelse i samarbeid med Statistisk sentralbyrå viser at disse brukerne hvert år fra 1997 har økt sin gjennomsnittlige inntekt i perioden. Det har også vært en økning i bruk av trygdeutbetalinger. Den gjennomsnittlige utbetaling av sosialhjelp til gruppen er redusert (Rytter, 2004).

3.7 Etatenes samarbeid med andre aktører

3.7.1 Offentlige aktører

De tre arbeids- og velferdstjenestene er avhengige av samarbeid med andre aktører, dels for å kunne gi et tilpasset tilbud til sine brukere, og dels fordi den enkelte bruker trenger tilbud fra andre tjenester for å kunne dra nytte av de tre tjenestenes tilbud. Blant offentlige aktører er helsetjenesten og utdanningssektoren særlig aktuelle.

St.meld. nr. 14 (2002-2003), kap. 3.5 og 3.6 beskriver de tre etatenes samarbeidsflater mot helsetjenesten og utdanningssektoren, og etatenes rapportering av erfaringer med samarbeid med helsetjenesten. Det framgår at de tre etatene har erfart at helsetjenestens prioriteringer ikke uten videre faller sammen med de tre arbeids- og velferdstjenestenes prioriteringer, og at de er usikre på hva helsetjenesten kan forventes å bidra med når det gjelder rehabilitering av arbeidstakere med helseproblemer. Lange ventetider og mangel på behandlingstilbud nevnes, samt at helsetjenestenes tilbud til personer med psykiske lidelser og muskel- og skjelettplager ikke synes å ha økt i samme grad som økningen i diagnosegruppene.

Helsetjenesten

Helsetjenesten har ansvar for forebygging, behandling og oppfølging av personer med helseproblemer. Den er forpliktet til å delta i tverrfaglig samarbeid, og har et selvstendig ansvar for koordinering av ulike tiltak knyttet til medisinsk rehabilitering for den enkelte. En stor andel av trygdeetatens, Aetats og sosialtjenestens brukere har helseproblemer som er et hinder for å komme i arbeid. Helsetjenestens deltakelse er derfor ofte avgjørende for et helhetlig tilbud til personer med sammensatte problemer, og for å nå målet om at flere skal komme i arbeid. Kommunene har ansvar for både kommunehelsetjenesten og sosialtjenesten.

Etter kommunehelsetjenesteloven skal landets kommuner i tillegg til ansvaret for å behandle sykdom, fremme folkehelse, trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold.

Gjennom kommunehelsetjenesteloven er kommunene tillagt ansvar for primærhelsetjenesten, mens staten gjennom spesialisthelsetjenesteloven har ansvar for spesialisttjenesten. Sistnevnte er organisert innenfor regionale helseforetak. Både kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten omfatter offentlige og private tjenesteytere. Helsetjenester som utføres av private tjenesteytere, er regulert gjennom offentlige avtaler.

Retten til helsetjenester er i stor grad ivaretatt av behandlingsapparatet, men trygdeetaten har en rolle med å legge forholdene til rette for at pasienter skal kunne få tilgang til nødvendige helsetjenester. Dette for å forbygge langvarig sykdom og uførepensjon.

Den lovfestede retten til fritt sykehusvalg og individuelle frister for behandling, danner grunnlag for rask og effektiv behandling. Siden 2001 har trygdeetaten hatt ansvar for kjøp av helsetjenester innenlands og i utlandet. Fra 2004 er dette ansvaret videreført i pasientrettighetsloven. Når helsetjenesten har gitt pasienten en dato for behandling, og denne ikke kan overholdes, kan pasienten henvende seg til trygdeetaten. Etaten er da ansvarlig for å framskaffe behandling i inn- og utland. I denne rollen har trygdeetaten også et ansvar for å inngå avtaler med behandlingsinstitusjoner i inn- og utland.

Brukernes krav på støtte i forbindelse med behandling forvaltes av trygdeetaten. I de fleste tilfeller refunderes krav, ut over mulig refusjon av egenandeler, direkte til behandlere og tjenesteytere. Etaten har på dette området en veilednings- og rådgivningsrolle overfor brukerne og helsetjenesten, og de skal ha kontroll med oppgjørene og følge opp saker om feilutbetaling og misbruk. Trygdeetaten har opprettet tre takstutvalg som behandler saker som avviker i bruk av normaltariffen.

De regionale helseforetakene og kommunehelsetjenesten har til dels stor grad av frihet til selv å utforme tjenestetilbudet både innholdsmessig og når det gjelder organisering. Samarbeidet mellom helsetjenesten og Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten er i noen grad formalisert, jf. omtale foran, blant annet har trygdeetaten samarbeidsavtaler på hjelpemiddelområdet med nær sagt alle landets kommuner. Helsetjenesten kan være representert i lokale samarbeidsfora på ledernivå eller delta i et formalisert arbeid rundt enkeltpersoner, f.eks. i basisgrupper. Mye samarbeid skjer imidlertid uformelt på saksbehandlernivå.

Legene er en viktig premissleverandør, særlig til trygdeetaten ifm. sykmelding, søknad om rehabiliteringspenger og uførepensjon, og for Aetat ifm. søknad om yrkesrettet attføring. Legene gir viktige innspill i enkeltsaker når det gjelder de medisinske inngangsvilkårene. I tråd med den vekt som legges på aktivitet og tidlig avklaring må saksbehandler, også i samhandling med kontaktpersoner fra et arbeidslivssenter, utfordre både arbeidsgiver/arbeidstaker samt lege for å se på muligheter og ikke bare passiv sykmelding. Legene fungerer i realiteten som en portvokter ved fordeling av offentlige ytelser. Jf. omtale av legenes rolle foran i dette kapitlet og nærmere omtale av portvokterrollen i kap. 7. Ordningen med fastleger er ment å skulle øke mulighetene for mer helhetlig pasientbehandling, og gi kontinuitet for mennesker med kroniske lidelser. Helsetilsynet rapporterer at det fortsatt er utfordringer når det gjelder fastlegene som koordinerende instans og deltakelse i tverrfaglige team (Helsetilsynet, 2003). Fastlegene har også en sentral rolle i arbeidet med rusmiddelmisbrukere, spesielt knyttet til henvisning til institusjon og i oppfølgingen av legemiddelassistert rehabilitering.

Rikstrygdeverket arbeider med å inngå avtaler med de regionale helseforetakene om å disponere plasser ved opptreningsinstitusjoner og helsesportsentra. Dette med sikte på at disse plassene skal brukes til funksjonsvurderinger og behandling/opptrening slik at flere personer kan komme tilbake til arbeid.

Det ble i 2001 utarbeidet to forskrifter på rehabiliteringsområdet som er hjemlet i helselovgivningen: en ny rehabiliteringsforskrift som tydeliggjør hvilket ansvar helsetjenesten skal ha innenfor rehabiliteringsområdet og forskrift om individuelle planer. Forskriften om individuelle planer hjemlet i helselovgivningen ble iverksatt 1. juli 2001.

Formålet med forskriften om individuelle planer er blant annet å sørge for at pasienten får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud, å styrke samhandlingen mellom tjenesteyter og pasient og mellom tjenesteytere og etater innen et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåene. Den individuelle planen er et overordnet plandokument, som langt på vei forutsetter at de enkelte etater/tjenesteytere har en egen behandlings-/oppfølgingsplan for pasienten/brukeren. Denne overordnede individuelle planen skal således være et virkemiddel for å sikre at tjenestene pasienten/brukeren får fra ulike tjenesteytere samordnes, at tjenestene blir vurdert i en sammenheng, og at det er den enkeltes behov som er utgangspunkt for ytelsen av tjenesten.

Helsetjenesten har ansvar for at den enkelte som trenger rehabilitering får en individuell plan, men det kan være noe uklart hvilken instans som skal ha koordinatorrollen og hvem som skal ta initiativ til at en individuell plan blir utformet. Et helhetlig tjenestetilbud betyr at det inneholder alle de tjenester en bruker har behov for.

For sosialtjenestens vedkommende er rett til en individuell plan nå nedfelt i sosialtjenesteloven. I Oslo har to bydeler i et forsøk prøvd ut en felles mal for individuelle planer. Samtlige bydeler, Aetat lokal og trygdekontorene i Oslo er tilskrevet og bedt om å benytte denne felles malen.

Trygdeetaten og Aetat har imidlertid ikke fått en tilsvarende plikt til å utarbeide individuelle planer. Trygdeetaten benytter individuelle planer som et brukerrettet tiltak for å møte enkelte brukergrupper. På hjelpemiddelområdet har trygdeetaten benyttet individuelle planer aktivt siden 2002. I forslaget til lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) foreslår regjeringen en rett for den enkelte til å få vurdert sitt behov for tjenester og en plikt for Aetat til å samarbeide med andre når dette kan bidra til å løse de oppgavene som etaten er pålagt.

Aetat benytter individuelle handlingsplaner som et sentralt verktøy i etatens innsats for yrkeshemmede og langtidsledige. Den enkeltes plan utarbeides i samspill mellom Aetat og brukeren, og ligger som en integrert del av etatens IT-baserte saksbehandlingsløsning. Handlingsplan for yrkeshemmede danner grunnlag for vedtak etter folketrygdloven § 11-6. Tverretatlig samarbeid om felles handlingsplaner synes å ha kommet godt i gang mellom Aetat og enkeltinstanser. Samarbeidet med sosialtjenesten har særlig vært konsentrert om langtids sosialhjelpsmottakere gjennom Tiltaksplanen mot fattigdom, med den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten om elever som slutter underveis i videregående opplæring, og i forbindelse med introduksjonsordningen for flyktninger.

Hjelpemiddelområdet (utenom hjelpemidler på arbeidsplass) er hovedsakelig et samarbeid mellom kommunene og trygdeetatens hjelpemiddelsentraler. Hjelpemidler skal løse brukernes praktiske problemer i hjem, skole, arbeid og fritid, og inngå som en del av en plan for den enkelte bruker. Hjelpemiddelsentralene og kommunene (helsetjenesten, pleie- og omsorg, og også utdanningssektoren) samarbeider om disse oppgavene ut fra inngåtte samarbeidsavtaler som bygger på lovbestemt arbeidsdeling mellom 1. og 2. linje. Kommunen utgjør 1. linjen, mens hjelpemiddelsentralene har et overordnet og koordinerende ansvar for hjelpemidler i sitt fylke, og er 2. linjetjeneste.

I den senere tid er arbeidsdelingen mellom 1. og 2. linjen tid myket opp. Trygdeetaten etablerer nå løsninger hvor det for barn med funksjonshemming oppnevnes en personlig kontaktperson ved hjelpemiddelsentralen. Foreldrene kan ta direkte kontakt med hjelpemiddelsentralen, utenom kommunens førstelinjetjeneste, og få iverksatt tiltak i samarbeid med kontaktpersonen. For brukere som ikke er barn, vil den enkelte få tildelt en fullmakt (brukerpass) som innebærer definerte rettigheter innen utprøving av nytt utstyr, fornying av hjelpemiddel og reparasjon/teknisk service. I tillegg gis også disse brukerne tilbud om personlig kontaktperson med koordineringsansvar i saker hvor brukeren ønsker faglig assistanse eller ytelse fra trygdeetaten.

Samarbeid med spesialisthelsetjenesten er også spesielt aktuelt for brukere med sammensatte behov.

Så langt utvalget har brakt i erfaring, er det ikke utført egne evalueringer av det generelle samarbeidet mellom de tre etatene, og helsetjenesten og utdanningssektoren med spesiell relevans for å si noe om samarbeidet overfor personer som trenger bistand fra flere instanser for å komme i arbeid. Telemarksforskings evaluering av samarbeidsrundskrivet H-28/97 viste imidlertid at det var vanskelig å få helsetjenesten til å delta i samarbeidsforumet (Bergsgard mfl., 2000).

Utdanningssektoren

Det er en klar sammenheng mellom det å inneha en grunnleggende kompetanseplattform og en god integrasjon i arbeidslivet. Mange stønadsmottakere har behov for grunnleggende utdanning og/eller økt kompetanse for å forbedre sine muligheter på arbeidsmarkedet. Halvparten av de arbeidsledige har ikke fullført videregående opplæring. Arbeidsledigheten er høyest blant personer med grunnskole og 1-2-årig videregående skole. Arbeidsledigheten er også høy blant unge i alderen 20-24 år, og mange av disse har heller ikke fullført videregående skole. Mange av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere vil ha behov for betydelig bistand, både motivasjon og veiledning, tilpasset undervisning, og oppfølging. Et godt samspill mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningssektoren er en forutsetning for å få dette til.

Kvalifiserende tiltak og utdanning er viktig for mobilitet i arbeidsmarkedet og kan være en sentral faktor ved omstilling. Viktige samarbeids- og grenseflater finner vi mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningssystemet representert ved offentlige institusjoner på videregående nivå, private opplæringstilbydere og fylkeskommunens oppfølgingstjeneste. Videregående opplæring i det offentlige skoleverket er særlig viktig fordi den gir formell kompetanse, noe de aktuelle brukergruppene har behov for og nytte av.

Samarbeid med utdanningssektoren er viktig for Aetats arbeid overfor både ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. Aetat kjøper opplæringstjenester fra det offentlige skoleverket. Videre deltar et stort antall attføringsmottakere i ordinær utdanning både i videregående opplæring og på høgre nivå. Jf. omtale foran i kap. 3.

Å hindre frafall er en stor utfordring for videregående opplæring. Den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten skal sikre tilbud om utdanning eller arbeid til ungdom som står i fare for å slutte i løpet av utdanningsløpet fra grunnskole til videregående opplæring, eller i løpet av videregående opplæring. Overfor unge som av ulike grunner ikke går i videregående opplæring, samarbeider derfor Aetat med den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten. Sosialtjenesten kan også være en partner i dette samarbeidet.

Aetat og utdanningssektoren har et delt ansvar for yrkesveiledning. Dette er et samarbeidsfelt for de to tjenestene, bl.a. om IKT-baserte veiledningstjenester, og gjensidig utveksling av informasjon om yrker, arbeidsmarked og utdanning. På veiledningsfeltet skjer det også et samarbeid om EU-relatert utdanningsveiledning.

Arbeidsledige og yrkeshemmede trenger tilbud som er godt tilpasset egne behov, eksempelvis gjennom blant modultilpassede kurs, fleksible oppstartingstidspunkter og løpende inntak. Utdannings- og opplæringstilbudet, særlig i de ordinære utdanningsinstitusjonene, er ofte sterkt tilbudsstyrt, og har som regel bestemte tider for inntak. Aetat har gjennomført enkelte forsøksprosjekter i samarbeid med fylkeskommunen (bl.a. Fleksibel arbeidsmarkedsopplæring med løpende opptak) for å utvikle egnede, fleksible kursmodeller. For yrkeshemmede har Aetat, for å få dekket behovet for fleksible tilbud, benyttet kjøp fra private leverandører. Utdanningssektoren arbeider også med å bedre fleksibiliteten i tilbudet, og dette har vært en hovedmålsetting bak Kompetansereformen og Kvalitetsreformen i høyere utdanning.

For trygdeetaten er utdanningssektoren spesielt aktuell som samarbeidspartner i etatens innsats overfor enslige forsørgere som ønsker yrkesutdanning. Det foregår et utstrakt samarbeid i den sammenheng.

Utdanningssektoren er også en aktuell samarbeidspartner overfor en rekke av sosialtjenestens brukere med ufullført grunnskole og mangel på yrkesutdanning. Sosial- og helsedirektoratet viser, på grunnlag av svar fra 278 lokale sosialtjenester, at bare 14 pst. opplyser å ha mye samarbeid med utdanningssektoren, mens vel halvparten har noe samarbeid. Samarbeidet er i liten grad avtalefestet.

Arbeidsplassen er viktig for forebygging av sykefravær, og er også en sentral arena for kompetanseutvikling og forebygging av marginalisering i arbeidslivet. Samarbeid mellom virksomhetene og utdanningssektoren er derfor også en viktig brikke i dette bildet. Kompetansereformens Kompetanseutviklingsprogram (KUP) har gjennomført over 600 prosjekter med om lag 50 000 deltakere i fleksibel arbeidslivsbasert opplæring med fokus på arbeidsplassen som læringsarena 9.

For å gi en god opplæring til arbeids- og velferdsforvaltningens brukere, kan det være behov for spesialisttjenester som kan avdekke spesielle behov. Dette gjelder for eksempel tilbud til brukere med lese-, skrive-, og regnevansker. Undersøkelser har bl.a. vist at lese- og skrivevansker er overrepresentert blant arbeidsledige i forhold til den voksne befolkningen generelt. Kommunens pedagogisk-psykologiske tjeneste (PPT) er derfor en aktuell samarbeidspartner. Flere sosialtjenester opplyser at de har et samarbeid med PPT (Sosial- og helsedirektoratet, 2004). Tjenesten retter seg imidlertid primært mot barn og unge, og deres foreldre. En undersøkelse av tilbud til arbeidssøkere med lese- og skrivevansker (Flermoen, 2003) viste at voksne kommer nederst på PPTs prioriteringsliste. Tidligere og samtidige undersøkelser bekrefter dette bildet, og at voksne i liten grad får spesialpedagogiske tilbud (St.meld. nr. 23 (1997-98), Alnes og Veddegjærde, 2000 og Læringssenteret, 2003). Læringssenterets tilstandsrapport om PP-tjenesten i 2003 tyder ikke på at arbeidsprofilen har endret seg over de siste 10 årene.

Kompetansereformen har gitt voksne muligheter til å få vurdert sin realkompetanse ved opptak til undervisningsinstitusjoner. Vurdering av realkompetanse er et særlig viktig verktøy for innvandrere som har utdanning og yrkeserfaring som norsk utdanningssektor og norske arbeidsgivere ikke er godt kjent med. Utvidelse av retten til realkompetansevurdering vil øke samarbeidsfeltet mellom utdanningssektoren og arbeids- og velferdstjenestene ytterligere. Retten til realkompetansevurdering/yrkesprøving ble i 2003 utvidet til alle voksne, uavhengig av om målet er arbeid eller utdanning. Samtidig ble ansvaret for utgifter til realkompetansevurdering delt. For voksne med rett til videregående opplæring (født før 1978 10) dekker fylkeskommunen utgiftene til realkompetansevurdering/yrkesprøving. For arbeidssøkere uten rett til videregående opplæring dekker Aetat utgiftene. Kommunene dekker utgiftene for voksne som henvises fra kommunale instanser.

3.7.2 Samarbeid med private instanser

Arbeidsgivere

Arbeidslivet selv er en viktig bruker av tjenestene fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Mange av de som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, vil ikke kunne fortsette i sitt nåværende arbeid, men vil trenge en ny jobb, eventuelt i en annen bedrift. Andre vil kunne fortsette i samme virksomhet, men i en bedre tilrettelagt jobb. Arbeidet for å få ned sykefraværet og hindre utstøting, krever derfor et tett samarbeid mellom virksomheten, den ansatte, trygdekontor, lege og Aetat.

Arbeidsgivere er derfor viktige brukere av trygdeetatens og Aetats tjenester, og både organiseringen og tjenestetilbudet i de statlige etatene er derfor av interesse for arbeidsgiversiden. Arbeidsgiverne er samtidig viktige samarbeidsaktører for de to etatene. Det gjelder arbeidsgivere i både privat og offentlig virksomhet.

For sosialtjenesten vil arbeidsgivere være en sentral samarbeidspartner der tjenesten har opprettet egne enheter for å få sosialhjelpsmottakere i arbeid. Erfaringsmessig bruker sosialtjenesten ofte kommunal arbeidsgiver som samarbeidspartner. I materialet fra Sosial- og helsedirektoratet opplyser 1 av 3 at de har noe samarbeid med næringslivet, og at dette samarbeidet skjer uformelt på saksbehandlernivå (Sosial- og helsedirektoratet, 2004).

Arbeidsgiver er en viktig aktør for å oppnå målene i arbeidet med inkluderende arbeidsliv. Det gjelder alle tre målsettingene i Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv: å få ned sykefraværet, få flere med redusert arbeidsevne inn i arbeid, og få flere til å stå i arbeid lengre. I dette arbeidet er både trygdeetaten og Aetat avhengige av et godt samarbeid med arbeidsgiverne og med hverandre. Per 1. februar 2004 hadde trygdeetaten inngått avtale med ca. 6000 inkluderende arbeidslivsvirksomheter som til sammen omfattet 52 pst. av landets arbeidstakere.

Samarbeidet mellom Aetat og trygdeetaten er regulert i en avtale. Overfor partene i arbeidslivet avklares samarbeidsspørsmål på strategisk nivå i koordineringsgruppen, hvor staten, herunder trygdeetaten, og partene i arbeidslivet deltar.

Trygdeetaten har ikke noe formalisert samarbeid med arbeidsgivere om enslige forsørgere som mangler arbeidserfaring, men enkelte trygdekontorer har i forbindelse med motivasjonskurs, skaffet praksisplasser hos arbeidsgivere.

For øvrig er arbeidsgiver en sentral samarbeidspartner når det gjelder tilpasning av arbeidsplass og bruk av hjelpemidler for funksjonshemmede, enten det gjelder personer som allerede er ansatt, eller ved nyrekruttering.

For Aetats vedkommende gir kontakten med arbeidsgiverne viktig informasjon om endringer i arbeidslivet og arbeidslivets kompetansebehov. Denne type informasjon gir avgjørende premisser for så vel formidling av arbeidsledige, som for planlegging og gjennomføring av kompetansetiltak. Kontaktflaten med arbeidsgiverne har mange former, som bedriftsbesøk, jobbmesser, ulike former for samarbeidsmøter mv.

Aetat inngår også rekrutteringssamarbeid med arbeidsgivere til prosjekter av stor samfunnsmessig betydning, f.eks. rekruttering av kvalifisert arbeidskraft til Hydroutbyggingen i Møre og Romsdal, utbyggingen av Snøhvitfeltet i Finnmark og gassfeltet Ormen Lange utenfor kysten av Møre og Romsdal. Et spesielt område for samarbeid gjelder rekruttering av arbeidskraft fra utlandet. Aetat administrerte i perioden 1998-2003 et eget prosjekt for språkopplæring og formidling av utenlandsk helsepersonell til norske arbeidsgivere. Prosjektet sikret at over 1 800 leger, tannleger, sykepleiere og hjelpepleiere fikk språkopplæring og arbeidskontrakt i Norge. Innsatsen ble avsluttet som eget prosjekt ved årsskiftet 2003/2004. Aetat bistår imidlertid fortsatt ved rekruttering fra utlandet gjennom European Employment Services (EURES).

Sommeren 2000 ble det gitt adgang til å drive privat arbeidsformidling og bestemmelsene om utleie av arbeidskraft ble oppmyket. Et relativt nytt samarbeidsfelt for Aetat er derfor samarbeidet med private som driver utleie og formidling av arbeidskraft. For disse aktørene er det aktuelt å finne kandidater til sine oppdrag blant registrerte arbeidssøkere i Aetat. Slike aktører mottar samme service fra Aetat som ordinære arbeidsgivere. Etter Aetats vurdering gir dette et bredere jobbtilbud til Aetats brukere. Aetat formidler også arbeidssøkere til rekrutteringsbyråer som selv mottar rekrutteringsoppdrag fra andre arbeidsgivere. Overfor formidlingsaktører som ønsker mer omfattende bistand enn Aetat kan levere, vil Aetat gi informasjon om relevante aktører i markedet. Aetat har ikke anledning til å anbefale spesielle aktører pga. sin rolle som en nøytral og upartisk aktør på arbeidsmarkedet. Aetat kan imidlertid inngå i et samarbeid mellom den valgte aktør og oppdragsgiver med sikte på å ivareta arbeidsmarkedspolitikk, f.eks. om formidling av arbeidssøkere registrert hos Aetat. Det er også aktuelt å gi private formidlere og utleiere av arbeidskraft tilgang til Aetats register over arbeidssøkere.

Arbeidsgivere er også sentrale aktører i opplæring og arbeidstrening for arbeidssøkere og yrkeshemmede. God kontakt med og et godt samarbeidsforhold til arbeidsgiverne er derfor en forutsetning for at Aetat kan gjøre en god jobb overfor svake arbeidssøkere, som er en gruppe med økt prioritet i Aetats arbeid.

Fra mars 2004 integreres cv-basen i aetat.no og arbeidssøkerbasen i etatens interne saksbehandlingssystem (Arena). Dette representerer en betydelig utvidelse av tjenestetilbudet til arbeidsgivere.

Leger

Det gjennomføres jevnlige møter mellom Den norske lægeforening og Rikstrygdverket. I 2004 skal det utarbeides og gjennomføres et felles utviklingsprogram. Programmet vil fokusere på roller og oppgaveforståelse. Dette med utgangspunkt i den videreførte samarbeidsavtalen om inkluderende arbeidsliv og den fokus på aktivitet framfor passiv sykmelding som følger av partenes «erklæring».

Frivillige organisasjoner

Arbeids- og velferdsforvaltningens samarbeid med frivillige organisasjoner skjer langs to hoveddimensjoner. I etatenes bestrebelser for brukerretting skjer det et samarbeid på systemnivå, der organisasjonene deltar i brukerfora/brukerpaneler eller lignende for å gi innspill til bedre tilpasning av etatenes tjenester, jf. nærmere omtale nedenfor og i kap. 7.

For øvrig er arbeids- og velferdsforvaltningens samarbeid med ulike organisasjoner i all hovedsak basert på at organisasjonene leverer tjenester til etatene. Dette er nærmere omtalt tidligere i kap. 3, under omtalen av hver enkelt etat/tjeneste. I Sosial- og helsedirektoratets undersøkelse av sosialkontorene opplyses det at 2 av 5 kontorer som har svart, har en del uformelt samarbeid på saksbehandlernivå med frivillige organisasjoner, mest i forbindelse med rusmiddelarbeidet (Sosial- og helsedirektoratet 2004).

3.8 Brukerretting

3.8.1 Bakgrunn

Arbeidet med brukerretting står sentralt hos trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten. Brukerretting omfatter også brukermedvirkning. Etatene har redegjort for sitt arbeid med brukerretting overfor utvalget. Kap. 7 omtaler brukerretting nærmere i relasjon til reformbehovet.

Bakgrunnen for etatenes arbeid med brukerretting varierer. Mens Sosial- og helsedirektoratet viser til lovverket for sosialkontortjenestens del, har lovene som regulerer Aetat og trygdeetaten ikke slike konkrete bestemmelser. Forslag til ny lov om arbeidsmarkedstjenester foreslår imidlertid at Aetat skal sørge for at brukerrepresentanter blir hørt ifm. planlegging og evalulering av Aetats tjenester.

Brukermedvirkning er nedfelt som en dimensjon ved kvalitet, og som et eget innsatsområde i Nasjonal strategi for kvalitet i sosial- og helsetjenestene, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) Sosialdepartementet. I følge denne strategien er det god kvalitet på en tjeneste dersom brukerens erfaringer og synspunkter påvirker tjenestene.

Kommunenes Sentralforbund (KS) har iverksatt ulike prosjekter for å fremme brukerretting i det kommunale tjenestetilbudet, herunder kommunenettverkene for fornyelse og effektivisering (effektiviseringsnettverk) som er et samarbeidsprosjekt mellom Regjeringen og KS, og som omfatter 200-250 kommuner. Også sosialkontorer deltar i effektivitetsnettverk. Dette er nærmere omtalt i kap. 7. På bakgrunn av at arbeidet med brukerretting er et ansvar for den enkelte kommune, er det vanskeligere å skaffe seg oversikt over dette arbeidet, enn arbeidet med brukerretting som foregår i de statlige etatene. Utvalget har derfor begrenset oversikt over omfang og innretning på den brukerrettede innsatsen i kommunene.

Trygdeetaten viser til at brukerne, i henhold til tidligere brukerundersøkelser, har vært minst fornøyd med etatens svartider. På slutten av 90-tallet ble det satt i gang prosjekter for å redusere svartidene, der en konkluderte med at samhandling og dialog som utløser brukernes eget ansvar og initiativ, er det viktigste virkemiddel for korte svartider. På dette grunnlag ble begrepet «Aktiv brukermedvirkning - fra behandling til samhandling» tatt i bruk. Brukermedvirkning har etter hvert fått en større plass for å sikre god kvalitet i hele etatens oppgaveløsning.

Trygdeetaten legger stor vekt på aktiv brukermedvirkning, som defineres som

• aktiv samhandling med og ansvarliggjøring av brukerne

• bedre avklaring av roller og forventninger

• å gi brukerne mulighet til innsyn, ansvar og oppfølging av egen sak

Aetat har, etter attføringsreformen i 1994, der yrkesrettet attføring ble overført til etaten, lagt vekt på brukermedvirkning i arbeidet med attføringssøkerne. Tilnærmingen, kalt «aktørperspektivet» krever brukerens aktivitet i utarbeiding av en egen plan. Metoden har møtt kritikk for å stille for store krav til brukerne, men en evaluering fra 1997 viste også at en stor andel attføringssøkere dro nytte av aktivitetskravet, jf. St.meld. nr.14 (2002-2003).

Godt fornøyde brukere er et overordnet servicemål for Aetat. Etatens service bygger på tre hovedpilarer:

• Respekt (være imøtekommende, vennlig, høflig, lyttende, ta den enkelte på alvor).

• Kunnskap (om arbeidsmarked, yrker, utdanning, inntektssikring, oppfølging etc.).

• Tilgjengelighet (lett tilgjengelige kontorer, telefoni, og aetat.no).

Kjernen i de tre etatenes arbeid med brukerretting, i hht. rapporteringen til utvalget, er å ta utgangspunkt i og hensyn til brukernes behov og ønsker, og gi brukerne anledning til medvirkning. Begrepet «brukerretting» slik det vil bli brukt i dette kapitlet, omfatter derfor også «brukermedvirkning», men begrepet «brukermedvirkning» kan også bli brukt separat. Utvalget drøfter brukerretting og definisjon av brukerretting i kap. 6.

3.8.2 Brukerretting på system/organisasjonsnivå

Verdigrunnlag og strategi

Etatenes verdigrunnlag for brukerretting danner utgangspunkt for deres arbeid med brukerretting. Trygdeetatens brukerretting er nedfelt i etatens verdibok, strategiplan og andre styringsdokumenter. Brukerretting er basert på respekt for det enkelte menneske og tar utgangspunkt i at det er brukeren selv som har best kunnskap om egen situasjon. I tillegg er rettsikkerhet, personvern og likeverdig behandling også grunnleggende verdier i arbeidet.

Trygdeetatens strategi for videre arbeid betegnes som en fyrtårnstrategi. Fyrtårnene er trygdekontor som ligger langt framme i god brukerservice, kvalitet i saksbehandlingen, og korte svartider. Hensikten er at fyrtårnstrategien skal bidra til bedre brukertilfredshet og brukermedvirkning. Målet er at alle fylker innen utgangen av 2004 skal opp på nivå med de beste.

Aetats verdigrunnlag er nedfelt i et servicedokument og en omdømmeplan som brukes aktivt for å sikre brukerretting av organisasjonen. En viktig oppgave for Aetat er å være et redskap for arbeidssøkerne. Godt fornøyde brukere er et overordnet servicemål, og det er utarbeidet resultatindikatorer for brukertilfredshet. Omdømmeplanen skal bidra til å tydeliggjøre Aetats oppgave og rolle, gi en felles forståelse av hvilket budskap Aetat skal kommunisere utad, hvilke mål etaten skal strekke seg etter og hvilke utfordringer den står overfor.

Aetats strategi for arbeid med brukerretting bygger på fire hovedspor: økt tilgjengelighet, aktive brukerfora, systematiske brukerundersøkelser, og et individbasert medvirknings- og aktørperspektiv.

Sosialtjenestens felles verdigrunnlag for brukerretting og brukermedvirkning er i første rekke forankret i sosialtjenesteloven med merknader og rundskriv, og i de profesjonelle sosialarbeidernes yrkesetiske grunnlagsdokument. Regelverket gir uttrykk for to hovedhensyn: 1) at det «legges stor vekt på hva klienten mener» og 2) «samarbeid med klienten så langt dette er mulig, og ellers åpenhet» og at dette skjer «på alle stadier i prosessen». Sosialarbeidernes yrkesetiske grunnlagsdokument legger i tillegg vekt på begreper som verdighet, respekt, selvbestemmelse og livsverdier, samt at sosialarbeiderne skal «bidra til å styrke den enkeltes mulighet for mestring og kontroll over eget liv».

Rapportering fra Sosial- og helsedirektoratet viser også at noen kommuner har etablert generelle etiske retningslinjer. Med disse tar en sikte på f.eks. å skape en bedre forståelse av holdninger og etiske verdier, og dermed styrke innbyggernes tillit til kommunens administrasjon og politikk. Andre kommuner har etablert overordnete målsettinger for ansatte i kommunens velferdstjeneste som framhever helhetlig og samordnet saksbehandling, og at brukermedvirkning skal ivaretas i møte med enkeltindividene. Slike målsettinger kan f.eks. være nedfelt i virksomhetsplaner på sosialtjenestens område.

Forvaltningslovens generelle saksbehandlingsregler gjelder for alle etatene, og ivaretar forvaltningsmessige rettigheter og plikter overfor den enkelte i forbindelse med søknader om arbeids- og velferdstjenester og økonomiske ytelser. Ved å regulere etatenes behandling av enkeltvedtak tar bestemmelsene i forvaltningsloven sikte på å sikre likebehandling av saker, personvern for bruker, tilstrekkelig opplysning av saker og klageadgang på en måte som kan understøtte brukerretting og brukermedvirkning. Særlovene har også bestemmelser som tar sikte på å sikre personvernet. Jf. kap. 7 om taushet og personvern. I systemet for ankebehandling ligger det også nedfelt viktige verdier knyttet til uavhengig overprøving av forvaltningens vedtak.

Tiltak på system/organisasjonsnivå

Tiltak på system-/organisasjonsnivå for å sikre brukerretting gjennomføres på alle de tre tjenesteområdene. Tiltakene synes å falle i fire hovedgrupper:

• Regelverksreform.

• Fast/saksrettet kontakt og samarbeid med brukerorganisasjonene.

• Systematisk tilbakemelding gjennom brukerpaneler og brukerundersøkelser.

• Arbeid med kompetanse og kultur.

Aetat viser til arbeidet med regelverksreform for å styrke brukerperspektivet, herunder forslag til en ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester som bl.a. tar sikte på å øke brukernes rettssikkerhet og innflytelse, jf. omtale foran i kap. 3. Et forenklet tiltaksregelverk iverksatt 01.01.02, er gjort mer informativt for brukerne og administrativt enklere. Aetat konkluderer med at dette har gitt mulighet til å bruke mer ressurser i direkte møte med brukerne. Erfaringer med forenklingen av tiltaksregelverket vil bli evaluert i løpet av 2004.

Både trygdeetaten og Aetat legger stor vekt på kontakt og samarbeid med brukerorganisasjonene både på lokalt og sentralt nivå. Trygdeetaten har trukket inn brukerorganisasjonene i utvikling av retningslinjer for brukersamhandling i trygdeetaten. Organisasjonene er representert i brukerutvalg i Rikstrygdeverket, på fylkestrygdekontorene, i hjelpemiddelsentralene og i enkelte trygdekontor. De deltar også i økende grad i viktige utviklingsprosesser, for eksempel i prosjektet «Aktiv brukermedvirkning på hjelpemiddelområdet».

Aetat har opprettet et brukerforum på sentralt nivå der arbeidsdirektøren møter brukerorganisasjoner for gjensidig informasjonsutveksling, og for å få tilbakemelding på Aetats service og innspill til utvikling av nye servicetilbud. Partene i arbeidslivet er representert i Aetats faste råd. Det er etablert en rekke faste møte- og brukerfora mellom Aetat og brukerorganisasjonene både på fylkes- og lokalnivå, enkelte steder i samarbeid med trygdeetaten. Foraene er bl.a. trukket inn i arbeid med utvikling av lokale serviceerklæringer for Aetat.

Rapporteringen om kommunene kan tyde på at kommunene i mindre grad benytter faste fora i møte med brukerne. En forespørsel til to fylkesmannsembeter viste at bare et fåtall kommuner hadde opprettet brukerråd eller liknende organer, og da gjerne knyttet til psykisk helse eller oppfølging av enslige forsørgere. Den nye undersøkelsen fra Sosial- og helsedirektoratet viser at 1 av 6 oppgir å ha opprettet egne arenaer for møter med brukere utenom den ordinære saksbehandlingen, mens 1 av 5 har innført egne prosedyrer ut over ordinært regelverk for å ivareta brukermedvirkning i saksbehandlingen (Sosial- og helsedirektoratet, 2004).

Systematisk tilbakemelding gjennom brukerpaneler og brukerundersøkelser benyttes i utstrakt grad av trygdeetaten og Aetat. Trygdeetaten foretar regelmessige brukerundersøkelser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå og bruker tilbakemeldingene til å bedre tjenestetilbudet. Etaten har hatt et brukerpanel for å få tilbakemelding på etatens standardbrev, og klager på saksbehandling og andre forhold ved trygdekontorene blir brukt for å bedre brukerrettingen.

Aetat har utviklet, og vil videreutvikle, programmer for brukermedvirkning i tjenesteutvikling og serviceproduksjon. Det benyttes i stadig større grad brukerpaneler under utviklingen av etatens tilbud. Det er bl.a. etablert egne fora for brukerinvolvering i forbindelse med utviklingen av Aetats selvbetjeningsprosjekt og aetat.no.

Aetat gjennomfører også systematiske undersøkelser i egen regi for å kartlegge brukernes erfaringer og syn på etatens service: to årlige spørreundersøkelser mot arbeidssøkere og én årlig undersøkelse mot arbeidsgivere. 11 Undersøkelsene gir Aetat grunnlag for å sammenligne brukernes syn på likeartede enheter rundt om i landet, og over tid. Tilbakemelding fra deltakere ved sluttevaluering og underveisevaluering av arbeidsmarkedstiltak, jf. kap. 3.3, gir også viktige innspill til brukerretting av service og tjenester.

Sosial- og helsedirektoratets rapportering om sosialtjenesten indikerer at systematisk bruk av tilbakemelding synes å være relativt lite utbredt i kommunene. Med unntak av Norsk Gallups store nasjonale undersøkelser og delundersøkelser av sosialtjenesten, synes egne brukerundersøkelser til nå å ha vært lite brukt. I Sosial- og helsedirektoratets undersøkelse har bare vel 10 pst. av sosialtjenestene systematiske brukerundersøkelser, mens 1 av 3 utfører tidvise undersøkelser, og mer en halvparten har ikke gjennomført brukerundersøkelser (Sosial- og helsedirektoratet, 2004). Andre undersøkelser har vist at kommunene i liten grad systematiserer klager med sikte på å få informasjon om svakheter i tjenestene (Brandtzæg og Møller, 2004).

Kommunenettverkene for fornyelse og effektivisering, jf. omtale innledningsvis, hadde i 2003 gjennomgang av sosialtjenesten som et satsingsområde, og dette har omfattet 35 kommuner/bydeler i nettverk. Gjennom samarbeid med Diaforsk er verktøy for brukerdialog utviklet gjennom et aktivt samarbeid med brukerne. Et felles trekk for alle nettverkene er at brukerne gir konkrete tilbakemeldinger på forslag til forbedringer.

Kompetanseheving og kulturendring er i de fleste tilfeller en forutsetning for bedre brukerretting. Trygdeetaten tar utgangspunkt i at arbeidet med brukerretting krever dyptgripende kulturendring i en etat som tidligere har vært preget av skriftlig enveiskommunikasjon og mer ensidig regelverksforvaltning. Trygdeetaten har derfor brukerretting på dagsorden i en rekke fora for å sikre forankring og oppfølging av arbeidet på alle nivåer i etaten.

Sosial- og helsedirektoratet viser til at personell i mange kommuner har deltatt på kurs og opplæringsdager for å sikre tilrettelegging av gode tiltaksplaner, rehabiliteringsplaner og individuelle planer.

Aetat rapporterer at etaten satser på opplæring i veiledningsmetodikk og skjønnsutøvelse som skal bidra til aktiv brukermedvirkning, og at dette arbeidet blir videreført framover.

Nye selvbetjeningsløsninger for arbeidssøkerne og arbeidsgiverne på aetat.no i 2004 innebærer også at sentrale deler av Aetats tjenester blir tilgjengelige, og dermed gir bedre service til brukerne.

3.8.3 Brukerretting på individnivå/brukernivå

Arbeidet med brukerretting på systemnivå bidrar til å forsterke etatenes brukerretting på individnivå. På individnivå synes disse hovedgruppene av tiltak å peke seg ut:

• Metodikk og verktøy for brukeraktivitet/medvirkning.

• Serviceerklæringer/serviceavtaler, informasjon og personlig rådgiving.

• Tilgjengelighet.

Verktøy for brukeraktivitet - medvirkning

Trygdeetaten tar utgangspunkt i at god brukermedvirkning bygger på at brukeren selv har best kunnskap om egen situasjon. Trygdeetatens saksbehandlere skal legge til rette for at brukeren ut fra egne forutsetninger kan være aktiv i egen sak fra første dag. Dette krever god samhandling mellom den enkelte bruker og trygdekontoret, og etaten har satset på å utvikle samtalen som verktøy for å få en bedre dialog mellom brukeren og saksbehandleren.

Trygdeetaten har også utviklet andre tiltak og verktøy for brukeraktivitet, samt muligheter til å bidra mer i egen sak, f.eks. publikumsmottak som legger til rette for brukeraktivitet, tilbakemelding fra den enkelte gjennom et forenklet skjema for hvordan servicen på trygdekontoret oppleves, og brukerundersøkelser av trygdekontoret.

Aetats aktørperspektiv ble utviklet allerede tidlig på 90-tallet, og er senere videreutviklet, bl.a. ved introduksjon av den såkalte LØFT-metodikken som fokuserer på framtid og løsninger, framfor fortid og årsaksforklaringer. Aktørperspektivet innebærer at brukerens aktive deltakelse står sentralt i arbeidet med å lage handlingsplaner. Brukeren skal bistås til selv å få oversikt over mulighetene og til å foreta valg på grunnlag av yrkesrettede virkemidler og mål.

Alle arbeids- og velferdstjenestene trekker den enkelte bruker med i å utarbeide sin egen plan. I motsetning til brukerne av trygdeetaten og Aetat, har enkelte av sosialtjenestens brukere en lovfestet rett til tiltaksplaner. Dette gjelder gravide rusmiddelmisbrukere som holdes i institusjon mot sin vilje, og rusmiddelmisbrukere som starter opp med legemiddelassistert rehabilitering. En rett til individuell plan er blitt lovfestet i sosialtjenesteloven med virkning fra 01.01.04. Det vil gi personer med sammensatte behov som trenger koordinerte tjenester fra flere instanser, rett til å få utarbeidet en individuell plan. I forslag til ny lov om offentlige arbeidsmarkedstjenester foreslås det også å lovfeste brukernes rett til vurdering og medvirkning.

Serviceerklæringer, informasjon og personlig rådgiving

I 1997 utarbeidet trygdeetaten sin første serviceerklæring. Formålet med erklæringen var å avklare forventninger om servicenivå og svartider mellom etaten og brukerne. I løpet av 2000 var alle enheter i trygdeetaten serviceerklært. I 2002 gikk etaten ett skritt videre og gjorde det mulig for brukerne av utvalgte trygdekontor å inngå individuelle serviceavtaler. I serviceavtalen blir man enige om en arbeidsfordeling mellom saksbehandler og bruker som gir brukeren mulighet til å innhente den dokumentasjonen som trygdekontoret trenger for å behandle kravet. Trygdekontoret forplikter seg til å behandle søknaden innen et gitt antall dager eller uker etter at dokumentasjonen er mottatt. Avtalene har gjort det mulig for brukere å få svar på dagen og gitt vesentlig kortere svartider på de saksområder de er tatt i bruk. Trygdeetaten vil også tilby brukere som har behov for koordinering av etatsinterne tjenester og/eller behov for samarbeid om/samordning av andre tjenester fra trygdeetaten, en personlig rådgiver på trygdekontoret.

Aetat tilbyr også lokale serviceerklæringer. Erklæringen skal tydeliggjøre etatens forpliktelse overfor den enkelte, og brukeren skal få konkret informasjon om hvilken service som kan forventes fra Aetat, og hvilke rettigheter og plikter den enkelte har. Innenfor en felles ramme er det de lokale enhetene som har fullmakt til å utforme erklæringene. Det føres ikke sentralt register over lokale serviceerklæringer.

Flere kommuner har også utarbeidet serviceerklæringer og lignende for å informere om sine tjenester og hvilken standard brukerne kan forvente. I Sosial- og helsedirektoratets materiale hadde 1 av 6 sosialtjenester egne serviceerklæringer for tjenesten (Sosial- og helsedirektoratet, 2004).

Alle tjenestene legger vekt på god og lett tilgjengelig informasjon som et viktig tiltak i brukerrettingen, og IKT blir et stadig viktigere medium for informasjon. Aetat har kommet langt i å utvikle nettbaserte tjenester på formidlingsområdet. Både trygdeetaten og Aetat har utviklet egne hjemmesider der informasjon om etatenes tjenester kan hentes ut. Trygdeetaten har egne sider på tekst-tv og prøver ut en egen servicetelefon i Nordland. Også mange kommuner har utviklet egne hjemmesider på Internett der det finnes informasjon om sosialtjenesten og hvem i kommunen som kan kontaktes. Det vises til avsnitt nedenfor for nærmere gjennomgang av etatenes IKT-arbeid.

Trygdeetaten rapporterer om forbedring av tilgjengelighet på trygdekontorene for funksjonshemmede, muligheter for hjemmebesøk og timeavtaler utenom åpningstid. Aetat tilstreber brukerretting og tilgjengelighet gjennom den fysiske utformingen av etatens kontorer, slik at de stimulerer til brukernes egenaktivitet og til et mest mulig likeverdig møte. Etaten legger også vekt på selvbetjeningsløsninger og virtuelle tjenester for å sikre maksimal tilgjengelighet og bedre effektivitet.

Fra kommunene gis andre eksempler på tiltak på individnivå i kommunene, f.eks. nettverksarbeid som metode, som enkelte kommuner har utviklet. I samråd med brukeren samler en brukerens private og offentlige nettverk for få et mer helhetlig bilde av situasjonen, og for å kunne gi mer helhetlig hjelp. Pårørendegrupper er et liknende eksempel. Hjemmebesøk er også brukt for å gi et bedre bilde av den helhetlige livssituasjonen til brukere. Denne arbeidsformen er særlig i bruk i mindre kommuner.

3.9 Bruk av IKT-verktøy

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er verktøy som i utgangspunktet fyller følgende sentrale funksjoner:

• Gir brukeren et verktøy for å hente informasjon fra og kommunisere elektronisk med forvaltningen, uavhengig av tid og sted (brukerens selvbetjening).

• Er et støtteverktøy for saksbehandlere.

• Ivaretar håndtering og lagring av store informasjonsmengder, og utfører kompliserte beregningsfunksjoner.

• Er et styringsverktøy og gir ledelsesinformasjon.

Dagens situasjon på IKT-området innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen er preget av fagsystemer og internettportaler som er bygget opp i hver enkelt tjeneste, for å kunne fungere som et hensiktsmessig verktøy for de oppgavene som den aktuelle tjenesten har ansvar for å gjennomføre.

Som forberedelse til en organisasjonsreform med samordning av de tre tjenestene, har en prosjektgruppe med deltakere fra de involverte partene foretatt en kartlegging av nåsituasjonen på IKT-området, samtidig som de har utredet alternative strategier for hvordan en på kort sikt kan få etablert en felles IKT-løsning for en koordinering av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Beskrivelsen nedenfor bygger i stor grad på dette kartleggingsarbeidet.

I både trygdeetaten og Aetat er det en rekke pågående prosjekter innenfor IT-området. Det utprøves også løsning med kundesenter, og trygdeetaten har etablert et felles kundesenter i Bodø som betjener alle enhetene i Nordland fylke når det gjelder telefon og e-post. Kommunene rapporterer om planlagt og pågående arbeid for å utvikle IKT-løsningene for sosialtjenesten. Endringene søker å bidra til å åpne nye muligheter for kommunikasjon mellom forvaltningen, brukere og samarbeidspartnere, og gir grunnlag for en mer brukerrettet, kvalitativ og effektiv oppgaveløsning.

Informasjonssikkerhet og hensyn til personvern

Arbeids- og velferdsforvaltningen behandler store mengder opplysninger om personlige forhold, og både trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten er underlagt særlover som setter spesielle krav for å sikre den enkeltes personvern. Det skal sikres at personopplysninger ikke spres unødig, og tilgang begrenses til de som har tjenestelige behov. Personopplysninger skal heller ikke brukes til andre formål enn de er avgitt for. Det settes videre krav til kvaliteten på den informasjonen som lagres, og dataene må sikres mot utilsiktet eller ulovlig endring.

Både trygdeetaten og Aetat har etablert systemer for informasjonssikkerhet som går på tekniske og fysiske, så vel som på personellmessige forhold. De to statsetatene har fastsatt sin egen policy på nødvendig sikkerhetsnivå for tekniske løsninger, vurdert ut fra hvilke type opplysninger de håndterer. For kommunenes sosialtjeneste finnes ulike løsninger, men den tekniske sikkerheten er i stor grad ivaretatt ved terminalservere, brannmurer og sikre soner, i tillegg til applikasjonssikkerheten.

Internett: Elektronisk samhandling med brukere og samarbeidsparter

Trygdeetaten og Aetat har egne nettsteder som publiserer informasjon beregnet på både brukere og samarbeidspartnere. Generell informasjon om etatene og de ulike ordningene de har ansvar for, nyheter, lover og regler, statistikk, adresser og kontaktinformasjon m.v. er tilgjengelig på begge portalene.

Trygdeportalen (www.trygdeetaten.no) gir i tillegg mulighet for enkel utfylling av søknader som deretter skrives ut av bruker og sendes inn. Totalt er over 100 skjemaer tilgjengelige. Det er også utviklet enklere veilednings- og beregningskalkulatorer, f.eks. på bidragsområdet. Serviceberegning av framtidig alderspensjon kan bestilles over nettet. For samarbeidspartnere (arbeidsgivere) er en mer avansert løsning for elektronisk innrapportering tilgjengelig. Autentisering skjer ved hjelp av brukernavn og passord. Trygdeportalen har lenker til lokale sider for de enkelte fylkene.

Aetats brukerportal (www.aetat.no) har et tjenestetilbud som går fra enkel publisering av informasjon og dokumenter, til avansert funksjonalitet for både arbeidssøkere og arbeidsgivere. En egen stillingsdatabase og en egen CV-base gir arbeidsgivere og arbeidssøkere et enkelt selvbetjeningsverktøy til både å registrere ledige stillinger/egen CV, og muligheter til å søke informasjon. Arbeidsledige kan bruke nettet til å sende meldekort elektronisk i stedet for i posten. Aetat har våren 2004 utvidet selvbetjeningsløsningene på Internett, herunder integrasjon med saksbehandlingssystemet i tilknytning til arbeidssøker- og arbeidsgiverprosesser.

Informasjon om sosialtjenesten finnes på den enkelte kommunes hjemmeside. En kartlegging som ble utført av Statskonsult høsten 2003 viste at syv av ti kommuner har informasjon om sosiale tjenester på hjemmesidene. Når det gjelder ulike former for interaktivitet, er det 13 pst. som har skjemaer som kan lastes ned, og 2 pst. gir mulighet for å fylle ut og sende skjemaene via hjemmesidene. 10 pst. av kommunene gir muligheten for å stille spørsmål via hjemmesidene.

Statskonsult har utviklet en standard måte (LivsIT) å få informasjon fra hele den offentlige sektor til å komme sammen i kommunale portaler. Informasjonen er knyttet til en bestemt livssituasjon som en innbygger kan befinne seg i. I LivsIT finner man informasjon fra stat, fylkeskommune og kommune samlet på ett sted. Mellom 20 og 30 kommuner har LivsIT-tjenester på nettet.

Fagsystemer

Trygdeetaten har en stor rekke saksbehandlingssystemer med Infotrygd som det mest sentrale, sammen med den nyutviklede bidragsløsningen og det sentrale folketrygdsystemet (DSF) for pensjonsberegning. Systemløsningene spenner fra saksbehandling i folketrygden og bidragsregelverket, til administrasjon av hjelpemidler, døvetolker og førerhunder på hjelpemiddelsentralene.

I og med det store regelverksområdet og omfanget av utbetalinger, er det utviklet store og komplekse statistikksystemer for intern oppfølging, men også for rapportering til Statistisk Sentralbyrå og til ulike departementer. Systemporteføljen består av om lag 110 forskjellige systemer.

Etaten har etablert en løsning for automatisert saksbehandling som bygger på elektronisk samhandling med eksterne samarbeidspartnere, i denne omgang legene. Sykemelding og legeerklæring kan overføres direkte til elektronisk journal/arkiv, og saksinformasjon oppdateres automatisk hvis alle forutsetninger er oppfylt. Avvik må behandles manuelt.

Videre har etaten utviklet tilgangssystemer som gjør at man kan tilby adgang til systemene gjennom profilstyrte tilganger, også til andre enn etatens egne ansatte, slik at andre kan se deler av etatens informasjon i aktuelle saker.

Aetats saksbehandling går i all hovedsak gjennom Arena, som er et nyutviklet system som ble innført i løpet av 2001 og 2002. Arena er et moderne saksbehandlingsverktøy med integrert funksjonalitet som blant annet er basert på en regelverksmotor og komponenter for arbeidsflyt. Meldekortsystemet erstattes i løpet av 2004 med et nyutviklet system. Det pågår nyutvikling og utvidelser av eksisterende selvbetjeningsløsninger.

Den kommunale sosialtjenesten bruker ulike fagsystem. Webcenter Unique Oskar har en dominerende andel på 45 pst. blant fagsystemene i sosialtjenesten, og benyttes av majoriteten av de større kommunene. Mindre kommuner benytter oftere Socio, et system som brukes av ca. 33 pst. De resterende kommunene bruker andre leverandører eller egenutviklede systemer. Det må antas at en rekke kommuner har utviklet lokale tilpasninger og tillegg til standardløsningene, og det er også verd å merke seg at ett av ti sosialkontor ikke benytter noe IT-basert fagsystem.

Kontorstøtte

Alle tjenestene baserer seg i stor grad på standard kontorstøttesystemer. Både de to statsetatene og majoriteten av de største kommunene har Microsoft Office som kontorstøtteplattform.

Fra kommuner med offentlig servicekontor har det vært etterlyst en felles løsning på kalenderfunksjonen for å kunne legge inn timebestilling m.v. Trygdeetaten og Aetat har i dag ulike løsninger. Aetat vil oppgradere sitt system i 2004, og sørger da for at det skal ta hensyn til trygdeetatens løsninger. Omtrent 2 av 3 kommuner oppgir å benytte Microsoft Outlook / Exchange som e-post og kalendersystem, hvilket er sammenfallende med hva trygdeetaten benytter.

Teknisk infrastruktur

Trygdeetaten har en utstrakt bruk av såkalt klient/tjenerteknologi, der noe prosessering skjer lokalt på den enkelte PC, mens noe skjer sentralt på server. Hovedtyngden av data lagres sentralt, men kontorstøttedokumenter o.a. lagres i noen grad lokalt. Det betyr at etaten har såkalte «tykke klienter», der de lokale PCene er i stand til å kjøre noen prosesser og har lagringsfunksjon. Trygdeetaten har ikke endelig tatt stilling til om en infrastruktur basert på «tykke klienter» skal videreføres når dagens lokale arbeidsstasjoner og servere er modne for utskiftning/oppgradering i løpet av noen få år.

Det er en utstrakt elektronisk samhandling og utveksling av informasjon med eksterne, som ulike behandlere, apotek, laboratorier, sykehus, ortopediverksted, arbeidsgivere m.m. Bruk av elektronisk signatur og PKI (Public Key Infrastructure) er en del av disse løsningene.

Etaten vil gå over til et såkalt MPLS-basert nettverk innen første kvartal 2005, en teknologi som i tillegg til bedre ytelse, driftssikkerhet og fleksibilitet bl.a. vil gi nye muligheter for sikker kommunikasjon.

Aetat har rendyrket en løsning hvor det kun er «tynne klienter» lokalt. Disse er koblet opp mot en sentral terminalserver hvor de får tilgang til alle applikasjoner og tjenester. Når de planlagte endringene i Aetat er gjennomført, vil det bli en helt sentralisert driftsmodell, der all lagring og prosessering, både for fagapplikasjoner og kontorstøtte skjer sentralt. De lokale serverne kan da avvikles. Etaten har ca. 4 000 tynne klienter. I tillegg er det ca. 1 000 PCer som er satt opp i et eget publikumsnett, ca. 190 lokale servere og ca. 130 sentrale servere.

Aetat har en betydelig samhandling og utveksling av informasjon mot flere eksterne offentlige og private virksomheter. I tillegg er det etablert løsninger som kan brukes av Aetats kunder. For å ivareta sikkerheten knyttet til elektronisk samhandling, er det etablert sikkerhetsløsninger knyttet både til infrastruktur, datakommunikasjon og applikasjoner.

Aetat vil innføre et nytt MPLS-basert nettverk innen sommeren 2004.

Majoriteten av de større kommunene har en sosialtjeneste med eget Microsoft-nettverk atskilt fra kommunen, med PCer knyttet til en lokal fil/print server. De har primært manuelle grensesnitt, og nesten 6 av 10 sosialkontorer sender papirlister til økonomifunksjonen i kommunen for utbetaling av stønad.

Bruk av IKT ved samlokalisering og i forsøksprosjekter med en samordnet tjeneste

Ved tilrettelegging av IKT for forsøksvirksomheten har saksbehandlerne hatt en PC for hver etat der de skal ha tilgang til et fagsystem. På arbeidsplassen er det brukt en «switchboks», dvs. en egen boks med bryter som gjør at man kan koble seg fra den ene PCen til den andre, slik at flere PCer kan benytte felles tastatur, mus og skjerm. I hvilken grad den enkelte har tilgang til de ulike systemene styres ved autorisasjons- og tilgangskontroll i den enkelte etat.

Denne løsningen fungerer midlertidig, men er lite ideell. Behov om endringer som er meldt fra de ulike forsøkene, vil imidlertid kreve betydelige investeringer, og prosjektgruppen som utreder alternative strategier for en IKT-løsning for en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning, har anbefalt at videre utviklingsarbeid bør avvente til det er tatt beslutning om framtidig organisasjonsmodell.

Trygdeetaten har utviklet en egen applikasjonsløsning for offentlige servicekontor, der mindre sensitive opplysninger fra etatens systemer kan synliggjøres for ansatte i andre etater. Løsningen krever i dag at saksbehandleren er tilknyttet trygdeetatens infrastruktur. Det gjennomføres også forsøk i to kommuner med utbetaling av økonomisk sosialhjelp gjennom trygdeetatens IKT-løsninger.

3.10 Trygderetten

Trygderetten ble opprettet ved lov om anke til Trygderetten av 16. desember 1966. Formålet med etableringen var å fremme rettssikkerheten på trygde- og pensjonsområdet ved å sikre en kompetent og uavhengig overprøving av vedtak på dette området.

Trygderetten er et uavhengig forvaltningsorgan. Den er ikke en del av det alminnelige domstolsapparatet, men virker i realiteten som en domstol innenfor sitt område. Trygderetten er som forvaltningsorgan underlagt Sosialdepartementet, men i den enkelte sak kan Trygderetten ikke instrueres av noe annet organ om avgjørelsen. Domstolsbehandling av Trygderettens avgjørelser skal skje ved lagmannsretten som første instans. I denne sammenheng kan det sies at Trygderetten innenfor sitt område trer i tingrettens sted.

Lov om anke til Trygderetten regulerer inngående både organisering, saksforberedelse og selve ankebehandlingen.

Et særpreg ved Trygderetten er dens tverrfaglighet. I tillegg til juridiske rettsmedlemmer (dommere) har Trygderetten faste medisinske og attføringskyndige dommere som deltar i avgjørelsen av den enkelte sak som krever medisinsk eller attføringskyndig kompetanse. De er meddommere i den enkelte sak, og ikke bare sakkyndige som gir en uttalelse til den rett som avgjør saken. Trygderettens bemanning utgjør i alt ca. 70 årsverk, inklusiv administrativt personale.

Vedtak etter folketrygdloven, lov om barnetrygd, krigspensjoneringslovene, forskjellige pensjonsordninger og samordningsloven kan ankes inn for Trygderetten. Det betyr at de sentrale stønadsområdene som administreres av trygdeetaten og Aetat (med enkelte unntak), er omfattet av anke til Trygderetten.

Mange av saksbehandlingsreglene for Trygderetten er de samme som for vanlig rettergang, men et viktig unntak er at saksbehandlingen i all hovedsak er skriftlig. Trygderetten har en del særpreg som gjør at den representerer et enklere og lettere tilgjengelig tilbud enn de vanlige domstolene. I stikkord nevnes følgende:

• Lite formaliteter når det gjelder å framsette og utforme ankeerklæring.

• Man har krav på veiledning fra forvaltningen i denne forbindelse.

• Ankebehandlingen forutsetter ikke bistand fra advokat.

• Trygderetten har særskilt undersøkelsesplikt og kan gå utover partenes påstander hvis det er i favør av den ankende part.

• Trygderetten kan prøve alle sider ved saken, inkludert forvaltningens skjønnsutøvelse, og fatter som hovedregel en realitetsavgjørelse i saken.

• Det er ingen gebyr eller grense for «tvistegjenstandens» verdi ved ankebehandlingen.

• Trygderetten kan ikke omgjøre til ugunst for den ankende part.

• Saksbehandlingstiden er kortere enn i domstolene.

Gratis ankebehandling, og det forholdet at Trygderetten ikke kan omgjøre et vedtak til ugunst for brukeren, gjør at det ikke medfører noen risiko for brukeren å anke.

Saksmengden har de siste årene variert rundt et antall på 6 000 anker pr. år. Saker vedrørende uførepensjon dominerer, og utgjør om lag 50 pst. av totalt antall saker. Trygderetten mottar årlig i overkant av 200 anker fra Aetat.

Kjennelsene fra Trygderetten er generelt tillagt vekt som rettskilde. Et av Trygderettens hovedmål er å «avsi kjennelser som er retningsgivende for trygdeforvaltningen og andre rettsanvendere innenfor trygde- og pensjonsrettens område». Selv om Trygderetten ikke har instruksjonsmyndighet over forvaltningsorganene, har kjennelsene betydning for endring av praktisering av gjeldende lover og regler. Trygderetten publiserer sammendrag av kjennelser som anses å ha prinsipiell interesse, i en egen internavis.