6 Målene for en organisasjonsreform

6.1 Innledning

Regjeringen har satt opp tre sentrale mål for en organisasjonsreform:

• flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

• en brukerrettet velferdsforvaltning

• en effektiv velferdsforvaltning

I tillegg har Regjeringen pekt på to andre viktige hensyn som bør legges til grunn:

• I hvilken grad brukere med sammensatte tjenestebehov kan få et godt og samordnet tjenestetilbud.

• I hvilken grad organisasjonsmodellen bidrar til klarhet og entydighet i målstruktur og ansvarsforhold.

I dette kapitlet utdyper og drøfter utvalget målene nærmere. Drøftingen starter med å vurdere hvordan målene svarer på de utfordringene velferdsstaten generelt, og arbeids- og velferdsforvaltningen spesielt, står overfor som følge av viktige utviklingstrekk i samfunnet, jf. kap. 5. Utvalget peker på at endret organisering bare vil være ett av flere virkemidler for å nå de tre målene. Ikke minst vil forvaltningens virkemidler, tjenester og økonomiske ytelser være sentrale. Utvalgets mandat er imidlertid å vurdere de organisatoriske virkemidlene. I kap. 9.2 oppsummerer utvalget hvilke konkretiserte krav til organisasjonsløsningen som følger av målene, og sammenholder dette med andre relevante hensyn som bør ha betydning for valg av løsning.

6.2 Velferdsstaten

6.2.1 Velferdsstatens basis

Velferdsstaten regnes som en europeisk oppfinnelse, med en sped begynnelse på slutten av 1800-tallet, da nasjonale sosialforsikringsordninger ble etablert. Disse markerte et radikalt brudd med prinsippene i datidens fattiglovgivning. Målet var primært å dekke industriarbeidere som en sosial gruppe med felles interesser. Fram mot mellomkrigstiden var utviklingen kommet så langt at det ble tatt for gitt at staten har et ansvar for innbyggernes økonomiske og sosiale velferd og trygghet. Velferdsstaten slik vi kjenner den i dag, regnes imidlertid i stor grad til å tilhøre tiden etter andre verdenskrig.

Kjernen i velferdsstaten er universelle ordninger med en utstrakt grad av offentlig ansvar for innbyggernes sosiale og økonomiske sikkerhet, og for å dekke behovet for helse- og omsorgstjenester (Hatland m.fl., 1994). Velferdsstaten kan defineres som (Moum, Pax leksikon, 1978): «Med velferdsstat menes systemet av statlige og juridiske ordninger som garanterer det enkelte samfunnsmedlemmets trygghet for liv, helse og velferd.»

Overgangen til et industrisamfunn med økende arbeidsdeling, og med tap av den tryggheten som tidligere ble ivaretatt av familier og andre småenheter, var bakgrunnen for økte krav til andre former for sosial og økonomisk sikkerhet. Sosialforsikringen kom som et nytt prinsipp for å møte behov for inntekter i forbindelse med alderdom, sykdom, arbeidsulykker og arbeidsledighet, og behov for helsetjenester og medisinsk behandling. Ytelsene i de tidligere fattiglovene var behovsprøvde, og sterkt sosialt stigmatiserende. De nye ordningene bygde på forsikringsprinsippet: De forsikrede fikk rett til inntektskompensasjon fra fond som de selv hadde betalt til. Dette gav verdighet og oppgradert sosial status. I motsetning til fattigvesenet som var forankret i lokalsamfunnet, ble sosialforsikringsordningene nasjonale og standardsettende, og var et viktig element i nasjonsbyggingen.

Sosialforsikringsordningene var i starten begrenset til å omfatte de laveste inntektsklassene, spesielt industriarbeidere. Ordningene ble etter hvert utvidet og forbedret, nye grupper ble tatt inn, og nye behov som tidligere ikke var dekket ble inkludert. Utviklingen gikk mot velferdsstater der alle innbyggerne er garantert inntektssikring og helse- og omsorgstjenester.

I denne prosessen har det vært ulike stridsspørsmål og politiske avveininger: Statlig eller privat organisering? Finansiering ved skatt eller ved premie? Tvang eller frivillighet for å være omfattet av ordningene? Skal ordningene bare dekke nødssituasjoner, eller også kompensere for en viss levestandard? Hvilke behov skal dekkes, og for hvilke målgrupper? Skal ordningene behovsprøves, eller gis til alle?

Velferdsstaten ved overgangen til nytt århundre

Velferdsordningene har etter hvert fått et omfang som gjør at utvikling og endringer på dette området får betydning for den totale økonomiske politikken i de industrialiserte landene. Velferdsstaten er ikke lenger bare et system for å beskytte mot konsekvensene av et industrialisert samfunn, men er blitt en grunnleggende del av dette samfunnet. Befolkningen har tilpasset seg til, og er blitt svært avhengig av offentlige velferdsordninger. Arbeidsgiverne har tilpasset seg til de ulike velferdssystemene i de ulike landene, noe som gir seg utslag i at arbeidsgivernes preferanser i forhold til endringer viser seg å variere over landegrensene ut fra hvilke system de har. Systemene blir dermed selvforsterkende. Velferdspolitikken preges av at det er lite rom for politisk styring. Endringer i de forskjellige land skjer innenfor det mønsteret som allerede er etablert. Velferdsstatens utvikling blir betegnet som sterkt «sti-avhengig» (path dependency) (Pierson m.fl., 2001).

Mot slutten av 1900-tallet ble det klart at velferdsstaten i de ulike land ville bli satt under stadig større press. Overgang fra industri- til servicesamfunn reduserer produktivitetsveksten. Etablerte velferdsordninger akkumulerer svært tyngende forpliktelser som snevrer inn handlingsrommet for den økonomiske politikken. Demografiske endringer og endret familiestruktur legger ytterligere press på ordningene (Pierson m.fl., 2001), jf. også drøftingen i kap. 5.

Presset på velferdsstaten møtes med ulike strategier og planer som i stor grad innebærer innstramminger i de ulike ordningene. I land som Frankrike, Tyskland og Italia har dette ført til store demonstrasjoner og sosiale konflikter. Konsolideringen av, og de ulike aktørers tilpasning til velferdsstaten, har gjort det vanskelig å gjennomføre reformer, samtidig som dette likevel tvinger seg fram.

Tre modeller av velferdsstat

Utviklingen i Europa har grovt sett gått mot tre modeller: Den kontinentale modellen sikrer yrkesaktive personer, der familiemedlemmene får sine rettigheter avledet av forsørgeren. Prinsipper som vi kjenner fra private forsikringsordninger er utbredt; de som har ytt mest skal motta mest. De to andre modellene, som vi kjenner fra Storbritannia og Skandinavia, bygger på universalprinsippet, der samtlige innbyggere er omfattet uavhengig av om de er yrkesaktive eller ikke. Det er likevel to ulike tradisjoner i den såkalte anglo-saksiske og den skandinaviske eller nordiske velferdsmodellen. Den anglo-saksiske modellen er preget av at alle får like ytelser, ytelsene er imidlertid økonomisk behovsprøvd og har et lavt nivå, noe som gjør at de blir forbeholdt dem som har dårlig råd.

Den nordiske velferdsmodellen kan karakteriseres nærmere ved følgende sju kjennetegn (Kautto m.fl., 1999):

1. Et omfattende offentlig ansvar for grunnleggende velferdsoppgaver. Det offentlige ansvaret omfatter både sosialforsikring, sosiale tjenester, helse, utdanning, arbeid og bolig m.m., og har som mål å dekke grunnleggende behov.

2. En sterk statlig rolle på alle politikkområder. Innenfor arbeidsmarkedspolitikken kommer det statlige engasjementet til uttrykk i en sterk vektlegging på full sysselsetting begrunnet både i økonomiske og sosiale hensyn, og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, ofte basert på samarbeid og etter forhandlinger med partene i arbeidslivet.

3. Et velferdssystem basert på høy grad av universalisme som innebærer at alle borgere har rett til grunnleggende velferdsgoder, uavhengig av deres stilling på arbeidsmarkedet. Mer målrettede eller selektive velferdsordninger og tiltak brukes i begrenset grad og vanligvis som et siste sosialt sikkerhetsnett.

4. En inntektssikring basert på en grunnsikring for alle, og en inntektsrelatert del for personer som har deltatt i arbeidslivet. Den nordiske modellen innebærer en relativt stor grad av inntektsutjevning, noe som gjør at de sosiale utgiftene utgjør en høy andel av brutto nasjonalprodukt. Velferdsordningene finansieres i det vesentligste over offentlige budsjetter, og bæres oppe av en relativ høy beskatning.

5. Den nordiske velferdsmodellen kan også karakteriseres som tjenesteorientert. Helse- og sosiale tjenester er skattefinansiert med begrenset grad av brukerbetaling og tildeles etter behov. Lokaldemokratiet og kommunene spiller en viktig rolle i tjenestetilbudet til befolkningen, og de er vanligvis også en sentral tjenesteprodusent.

6. De nordiske landene har en relativt jevn inntektsfordeling. Målt både ved spredning i lønn og disponibel inntekt er det små inntektsulikheter sammenlignet med andre land. Dels som følge av dette kjennetegnes de nordiske landene ved relativt lave fattigdomsrater og små forskjeller i levestandard.

7. Likestilling mellom menn og kvinner er et ledende prinsipp for de nordiske velferdsstatene. De nordiske landene har høy yrkesdeltakelse blant kvinner, og de fleste familier har to inntekter. Velferdssystemet er basert på individuelle rettigheter.

Selv om vi snakker om ulike velferdsmodeller, finnes det klare forskjeller mellom de landene som er plassert under samme modell. De enkelte skandinaviske land har for eksempel særtrekk som gjør det hensiktsmessig å snakke om ulike varianter av en nordisk modell.

6.2.2 Den norske velferdsmodellen

Den norske velferdsstaten bygger på en solidaritetstankegang, den har stor legitimitet i befolkningen, og det har vært en sterk politisk konsensus ved etablering og utbygging av de ulike ordningene.

De sju kjennetegnene for den nordiske velferdsmodellen som er opplistet i avsnittet over, er også beskrivende for norsk velferdspolitikk.

Arbeid og velferd er nært knyttet til hverandre, og deltakelse i arbeidslivet for de som har mulighet for det er vurdert som den beste måten å sikre velferd og gode levekår. De ulike velferdsordningene skal sikre inntekt og rimelige levekår for de som er arbeidsledige eller ikke kan arbeide. Arbeidsmarkedspolitikken er derfor en viktig del av velferdspolitikken. Tiltak for å kvalifisere og bistå den enkelte bruker til å komme inn i eller beholde arbeid, og for å legge til rette for inkludering i arbeidslivet, står sentralt. Insentivtenkning har også fått økende betydning for oppbygging av velferdsordningene, det skal svare seg å være i arbeid.

Velferdsordningene er universelle. Innbyggere og bosatte i Norge er alle automatisk pliktige medlemmer i folketrygden med både de rettigheter og de plikter som det gir. De er forsikret mot uforutsette begivenheter knyttet til helse, inntekt og jobb, men også mot konsekvensene av mulige feilbeslutninger og viljesvakhet i løpet av livet (Barth m.fl., 2003). I tillegg til at alle er sikret både å få dekket tap av inntekter og få dekket visse utgifter ved sykdom m.v., sørger velferdsordningene for en fordeling og utjevning av inntekt og levestandard mellom de ulike fasene i livsløpet til den enkelte.

Ordningene som skal dekke opp for tap av inntekt består i de fleste tilfellene av en grunnsikring og en inntektsrelatert del. Sykepengeordningen er imidlertid et unntak, der det opp til et visst maksimalnivå er direkte sammenheng mellom tidligere inntekt og den stønaden som gis. Garanterte minsteytelser, maksimalnivå og ulike beregningsregler fører generelt til større likhet mellom stønadsmottakere enn det som tilsvarer inntektsnivåene for de som er i arbeid. Utviklingen av regelverket etter innføringen av Lov om folketrygd i 1967 er preget av stadig mindre forskjell på de som får høyest og de som får lavest stønad. Velferdsordningene sørger dermed for en utjevning av levestandard mellom ulike grupper i befolkningen, samtidig som den i noen grad gir en sikring av tilvant levestandard.

Økonomisk sosialhjelp har sine røtter tilbake til fattigomsorgen, men blir i dag regnet som en del av velferdsordningene. Den skiller seg likevel ut ved at den er sterkt økonomisk behovsprøvd, og da ikke bare i forhold til den enkelte bruker, men også i forhold til husstanden. Den har imidlertid i praksis nærmet seg de andre velferdsordningene ved at den i sterkere grad framstår som en rettighetsbasert stønad også når det gjelder stønadsnivået. Ordningen har en klar lokal forankring, men bygger på statlig lovgivning og retningslinjer.

Velferdsordningene bygger på en form for samfunnskontrakt, alle er pliktige medlemmer, og de som er i inntektsgivende arbeid betaler til enhver tid for de stønadsordninger og tjenester som gis. Modellen er etablert i en tid da samfunnet har vært preget av stor grad av sosial og kulturell likhet, og der solidaritetstanken har vært sterk. Velferdsordningene slik de framstår i dag har derfor hatt en høy legitimitet.

De norske velferdsordningene har et høyt ytelsesnivå, sett i internasjonal sammenheng.

6.2.3 Velferdsstatens utfordringer og målene for en organisasjonsreform

I kap. 5.2.1 er utfordringen som ligger i den demografiske utviklingen beskrevet. Prognosene tilsier at det i årene framover blir forholdsvis færre personer i yrkesaktiv alder som skal finansiere stønader og tjenester for stadig flere eldre. Dette setter et press på velferdsordningene, jf. kap. 7 som peker på reformbehovet. Utfordringen bør møtes med tiltak både på finansieringssiden og på utgiftssiden. På finansieringssiden vil det viktigste tiltaket være å sikre tilstrekkelig arbeidskraft og produktivitetsøkning. På utgiftssiden vil det være aktuelt med tiltak som reduserer behovet for og bruken av de ulike ordningene, men det kan også være nødvendig med endringer i selve velferdsordningene. Det siste ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere.

Antall personer i yrkesaktiv alder som er ute av inntektsgivende arbeid på grunn av sykdom og uførhet er stadig økende. Den gjennomsnittlige alder for overgang fra arbeidslivet til en pensjonisttilværelse synker, samtidig som levealderen øker, jf. kap. 7. Disse trendene øker belastningen på velferdsordningene, samtidig som finansieringsgrunnlaget reduseres.

Målet som er satt om flere i arbeid og færre på trygd står derfor fram som et grunnleggende virkemiddel for å kunne møte de finansielle utfordringene som velferdsstaten står overfor.

I kap. 5 har utvalget også pekt på viktige utviklingstrekk knyttet til endringer i befolkningen og brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det stilles økte krav til kvalitet og kompetanse i forvaltningen. Brukerne har generelt høyere kompetanse, de stiller krav, og de møter ikke lenger forvaltningen «med lua i handa». De vil ha innsyn i og påvirkning på det arbeidet som skjer med deres egen sak.

Vi lever i et flerkulturelt samfunn, og også utviklingen i den opprinnelige norske befolkningen går i retning av mindre sosial og kulturell likhet. Brukerne vil i mindre grad akseptere å bli vurdert som en kollektiv gruppe, men forventer å få tjenester som er tilpasset seg selv og sin egen situasjon. Utvalget vurderer målet om en mer brukerrettet forvaltning som viktig for å møte disse utfordringene.

Velferdsordningene har en sterk legitimitet i befolkningen, og skal de bestå som solidariske ordninger også i framtiden er det nødvendig å sikre en generell oppslutning om dem. Målet om en effektiv forvaltning setter krav til lavest mulig ressursbruk, men ikke minst til at ordningene forvaltes på en slik måte at det fremmer formålet med dem. Det er formålet med ordningene som primært er grunnlaget for en generell legitimitet, og skal denne opprettholdes må folk oppleve at de tiltak som gjøres og beslutninger som tas er fornuftige, og ikke gir utslag som kommer i strid med de mål som er satt.

6.3 Utvalgets drøfting og utdyping av målene for en organisatorisk reform

Mål på ulike nivå

Hovedmålene som er fastsatt for en ny organisering av velferdstjenestene er tre selvstendige mål på forskjellig nivå: samfunnsnivå, brukernivå og institusjonsnivå. For samfunnet er det et overordnet velferdspolitisk mål å få flere i arbeid og færre på trygd. Brukerne skal kunne møte en forvaltning som tar utgangspunkt i hans eller hennes situasjon, og lar behovene til den enkelte bruker i større grad styre hvilke tjenester som gis og hvordan de gis. Til forvaltningsapparatet settes det krav om at de strategier, virkemidler og tiltak som iverksettes har en best mulig effekt i forhold til formålet med velferdsordningene. Samtidig settes det krav til en kostnadseffektiv drift.

Samtidig som dette er tre selvstendige mål, er det en klar sammenheng mellom dem. Tiltak for å nå ett av målene gir samtidig økt sannsynlighet for måloppnåelse for ett av eller begge de andre målene. I det følgende drøfter utvalget hvert mål for seg, men vil sammenholde dette til slutt.

6.3.1 Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

Utvalget vil peke på at det over lengre tid har vært en bred politisk enighet om en velferdspolitikk som retter oppmerksomheten mot arbeid framfor trygd. I St.meld. nr. 85 (1982-83) «Om sysselsettingen og arbeidsmarkedspolitikken» ble hovedlinjene trukket opp for en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Målet om arbeid framfor trygd er klart kommet til uttrykk både i NOU 1992:26: «En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene», og ikke minst i Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-1995). Også Utjamningsmeldinga, St.meld. nr. 50 (1998-99), hadde som mål å legge til rette for at flest mulig skulle kunne delta i arbeidslivet. Sosialkomiteen sier i sin innstilling til Stortinget i forbindelse med fattigdomsmeldingen (Innst. S. nr. 184 (2002-2003)) at «Komiteen er enig i hovedsiktemålet om at det skal legges til rette for og stimuleres til at alle som kan klare det, skal kunne forsørge seg ved eget arbeid.»

Målet er begrunnet både ut fra fellesskapets behov og ut fra den enkeltes behov

Målet om arbeid framfor trygd er begrunnet både i forhold til samfunnsnivå og i forhold til det enkelte individ. God bruk av den samlede arbeidskraften er av avgjørende betydning for å opprettholde velferdssamfunnet, og gode muligheter for den enkelte til å delta i arbeidslivet er positivt for den individuelle velferden.

Arbeid som samfunnsmessig mål

Arbeid er viktig for å sikre finansieringen av velferdssamfunnets ytelser. Befolkningsutviklingen fører til at det blir flere pensjonister og færre i produktivt arbeid som kan sikre pensjonene (jf. kap. 5). Høy yrkesdeltakelse er nødvendig for å få en best mulig balanse mellom samlet verdiskapning og de ressurser som settes inn i velferdsordningene.

Målformuleringen fanger opp tre dimensjoner ved arbeid som samfunnsmessig mål:

• Arbeidskraft som produksjonsfaktor er avgjørende for verdiskapningen, og dermed grunnlaget for velferden.

• Et økende antall eldre gir økt etterspørsel etter arbeidskraft spesielt innen helse-, pleie- og omsorgssektoren, samtidig som veksten i den potensielle arbeidsstyrken avtar.

• Det skaper stor belastning på offentlige budsjetter og dermed på skattenivået at så mange er på trygd og sosialhjelp.

Målformuleringen peker direkte på tosidigheten i målet; flere i arbeid og færre på trygd. De to sidene har en innbyrdes sammenheng: Færre på trygd og sosialhjelp er én av kildene til å få flere i arbeid og aktiv virksomhet. Men det er også andre kilder til å få flere i arbeid: økt yrkesdeltakelse blant ikke-trygdemottakere og arbeidsinnvandring.

Måloppnåelsen har vært god når det gjelder å få folk i arbeid, men mindre god når det gjelder å redusere omfang av trygding, jf. kap. 7. For å møte framtidens utfordringer med tilstrekkelig arbeidskraft, vil det være viktig å ha fokus på begge sider av målet. Det vil kreve til dels to ulike sett av strategier og virkemidler.

En arbeidsrettet velferdsforvaltning vil primært bidra til økt sysselsetting gjennom færre på trygd, men kan også bidra til og legge til rette for at færre som er i arbeid er ufrivillig undersysselsatte. Arbeidsmarkedsvirkemidler og tiltak på arbeidslivets arena vil være den primære strategien for å stimulere til økt sysselsetting blant de som frivillig holder seg utenfor arbeidslivet. St.meld. nr. 14 (2002-2003) viser til at innvandrere, særlig fra ikke-vestlige land, har lavere yrkesdeltakelse og høyere ledighet enn befolkningen sett under ett. Etablering av ordninger for godkjenning av realkompetanse og andre tiltak som kan stimulere til økt yrkesdeltakelse vil være aktuelle strategier for denne gruppen.

Arbeid som mål for den enkelte

Deltakelse i arbeidslivet er positivt for enkeltindividets velferd. Det er den beste garanti mot fattigdom og store sosiale forskjeller. Arbeid gir bl.a. sosial forankring, mulighet for å bidra til fellesskapet, og mulighet for realisering av egne evner. Målet må forstås slik at flest mulig av dem som har forutsetninger for det, kommer i arbeidsaktivitet på et slikt nivå som de kan klare over tid. Ulike kombinasjoner av deltidsarbeid og trygd vil gi gode løsninger for mange, og det er viktig i seg selv å redusere antallet som utelukkende har offentlige stønader som inntektskilde.

Utvalget vil framheve arbeid som en verdi i seg selv, en verdi som i vårt samfunn er vurdert som så fundamental at den er gjenspeilet i grunnloven, jf. Grunnlovens § 110:

«Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide.»

I et rettighetsperspektiv vil dette begrunne at det offentlige bruker mye ressurser på å legge til rette for å få personer inn i arbeid. Den som ønsker å få bruke sine evner i arbeid skal ha rett til å få prøve. Samfunnet har økte ambisjoner om å inkludere flest mulig funksjonshemmede i arbeid. Dette gjenspeiles i intensjonsavtalen mellom Regjeringen og arbeidslivets parter om et inkluderende arbeidsliv, ved at et av tre operative mål er: Å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag. I St.meld. nr. 40 (2002-2003) «Nedbygging av funksjonshemmende barrierer», er det et uttrykt mål at alle skal ha muligheter til å delta i arbeidslivet ut fra sine forutsetninger. Dette vil gi føringer for hvilken arbeids- og velferdsforvaltning vi må ha. Stadig flere som har fødselsskade, trafikkskade eller som lider av en kreftsykdom skal inkluderes i arbeid. Dette vil i mange tilfeller være personer som trenger variert tilknytning over tid, og der det må settes inn ulike former for tiltak for at de skal kunne fungere tilfredsstillende.

Om aktiv virksomhet som ikke er arbeid

Det er viktig å stimulere til annen form for aktivitet for de som ikke uten videre kan komme i arbeid. Langvarig passivitet vil kunne føre til isolasjon, og vil også i seg selv kunne resultere i en permanent yrkeshemming. Aktiv virksomhet som øker de sosiale ferdighetene kan være forskjellige kulturelle aktiviteter, organisasjonsarbeid m.v. St.meld. nr. 40 (2002-2003) peker spesielt på viktigheten av aktiv virksomhet for yngre personer som er uten arbeidserfaring.

Utvalget vil peke på at aktive tiltak og aktiv virksomhet for personer i yrkesaktiv alder som i perioder av ulike grunner er forhindret i å delta i ordinært arbeidsliv, vil være et virkemiddel i seg selv for å øke mulighetene for inkludering før eller senere.

På den andre siden vil det være noen som aldri kan komme inn i ordinært arbeidsliv. Også for disse må det legges til rette for at de kan få en meningsfull tilværelse der de får brukt sine evner i ulike former for arbeidsfellesskap, og der de får muligheten til å delta i sosiale fellesskap.

Fungering i arbeidsliv krever funksjons- og mestringsevne i dagligliv

Mange brukere har behov for støtte og bistand for å kunne fungere bedre i hverdagen. Skal det være mulig å komme i arbeid på kortere eller lengre sikt, må det legges til rette slik at brukeren mestrer sitt ordinære dagligliv. For de fleste vil det være en forutsetning for å kunne få overskudd til å fungere i et arbeidsforhold.

Ulike brukere krever ulike strategier

Selv om det er tatt utgangspunkt i at arbeid og aktiv virksomhet generelt har en positiv virkning for enkeltindividets velferd, vil utvalget peke på at det vil være noen brukergrupper der den enkelte ikke opplever dette som et personlig mål for seg selv. Det har over mange år vært et mål å fjerne den sosiale stigmatiseringen av det å «være på trygd». Utbyggingen av velferdsordningene har i seg selv bidratt til å endre oppfatningen om at det er mer sosialt akseptert å være i arbeid enn å være mottaker av offentlige stønadsordninger. Spesielt kan dette gjøre seg gjeldende i forhold til lavstatusyrker. Etter hvert som mulighetene for utdanning er lagt bedre til rette, er det i mindre grad aktuelt å grunngi manglende utdanning med forhold som ikke går på personlige egenskaper og valg. Noen kan finne det mer stigmatiserende å ha et arbeid som ikke krever noen form for utdanning, enn å være trygdet. Det vil ikke være riktig å bygge en velferdspolitikk der insentiver og tiltak utelukkende tar utgangspunkt i at alle enkeltpersoner ser på arbeid som et gode i seg selv.

Sett fra samfunnet sin side vil det uavhengig av den enkeltes egne ønsker, være et mål at trygdesystemet ikke oppmuntrer personer med arbeidsevne til å bli stønadsmottakere. For å oppnå dette vil det kreve ulike strategier og tiltak i forhold til de som selv ønsker å beholde eller øke sin tilknytning til arbeidslivet, og de som er fullt villige til og kanskje ønsker å leve på trygd.

Det er stadig flere med redusert funksjonsevne som klart gir uttrykk for at de ønsker å bli inkludert i arbeidsmarkedet. Egne mål samsvarer med samfunnets mål. For mange vil inkludering kreve tilrettelegging fra arbeidsgivers og/eller samfunnets side. Strategi og tiltak for denne gruppen må ha fokus på å åpne inngangen til arbeidsmarkedet gjennom å legge til rette for at den enkelte skal få mulighet til arbeid.

For brukere som kan arbeide, men som i utgangspunktet ikke viser klar egeninteresse i å delta i arbeidslivet, må det settes inn andre insentiver og virkemidler. Strategien må primært være å stenge inngangen til å kunne leve på stønad. Tiltak må være knyttet til utformingen av regelverket for stønader, slik som stramme inngangsvilkår, tidsavgrenset stønadsperiode, begrenset stønadsnivå, ulike vilkår koblet til retten til stønad, m.v. Samtidig vil oppfølgingstiltak, kvalifiseringstiltak, ulike former for tilrettelegging, motivasjonstiltak m.v. være gode virkemidler.

Samfunnet er preget av økende mobilitet, med flere som bor i byer og tettsteder med mindre sosial kontroll, og kanskje en økende individualisme. Disse trekkene kan ha ført til at de sosiale kontrollmekanismene som hindrer direkte misbruk og utnyttelse av velferdssystemet er redusert både i samfunnet og for det enkelte individ.

Forvaltningen må møte denne endringen med i større grad å sette inn kontrollaktiviteter for å hindre at personer som verken har grunn for det eller rett til det, blir passive trygdemottakere.

Som eksempel trekkes fram at trygdeetaten anmeldte 205 personer for trygdemisbruk de første åtte månedene i 2003. Dette er en økning på 13 pst. i forhold til året før, og en tredobling fra tilsvarende periode i 2001. Selv om økningen er stor, er tallet i seg selv lavt i forhold til det store antallet trygdede.

Trygdeetaten regner selv med at intensivert arbeid med å avdekke trygdemisbruk er hovedforklaringen på den store økningen av antall anmeldte saker. Vi kan derfor ikke konkludere med at disse tallene viser at misbruk og utnyttelse av velferdssystemet er en økende trend i samfunnet. Likevel vil økt fokus fra forvaltningens side kunne være et svar på at det har skjedd en endring i samfunnet.

Arbeids- og velferdsforvaltningen skaper ikke arbeidsplasser. Arbeidslivets ansvar.

Arbeidsgiverne har en sentral rolle både i arbeidet med å forebygge utstøting fra arbeidslivet, og i arbeidet med å inkludere personer på tross av manglende funksjonsevne pga. sykdom, alder eller andre forhold. God kontakt og løpende samarbeid mellom det offentlige apparatet og arbeidsgivere er en nødvendig forutsetning for å nå målet om flere i arbeid. Forvaltningen kan legge til rette for at enkeltpersoner skal kunne inkluderes i arbeidslivet, både ved ulike kvalifiseringstiltak, og ved tilretteleggende tiltak på arbeidsplassen, men er avhengig av at arbeidsgiverne tilrettelegger og/eller skaffer arbeidsplass.

Kontakt med arbeidsgivere sikrer tilgang på løpende informasjon om arbeidsmarkedet, noe som er sentralt både i formidlingsarbeidet, og i utformingen av rehabiliterings- og kvalifiseringstiltak. Kjennskap til arbeidslivets behov er avgjørende for å vite hva som er fornuftig kvalifisering, og samarbeid med arbeidslivet er nødvendig for å skaffe arbeidstrening eller ulike «tiltaksplasser». Både Aetat og de nye arbeidslivssentrene i trygdeetaten har i dag en utstrakt kontakt mot arbeidsgiverne, som også utgjør en vesentlig brukergruppe.

Det er arbeidsgiverne som har hovedansvaret for å legge til rette for at enkeltpersoner som allerede har et ansettelsesforhold ikke faller ut av arbeidslivet. Avtalen om et inkluderende arbeidsliv har på mange måter søkt å endre forholdet mellom arbeidsliv og velferdssystemet. Arbeidsplassen skal være arena for fraværsoppfølging. Velferdsordningene og arbeids- og velferdsforvaltningen skal ikke ta over arbeidslivets problemer, men skal støtte opp under arbeidslivets egne løsninger, og gi bistand og veiledning. Gjennom dette er arbeidsgiverne gitt en viktigere rolle enn tidligere i realiseringen av arbeidslinjen.

En framtidig organisering av arbeids- og velferdstjenestene bør legge til rette for en profesjonell og god samhandling med arbeidsgivere. Samtidig som de er brukere av tjenester, er de også viktige samarbeidspartnere for å få til gode tiltak for enkeltpersoner slik at de kan integreres i arbeidslivet. Det setter krav til en organisering der det er en sammenheng mellom kontakten med arbeidsgivere som brukere, og den helhetlige tilnærmingen som skjer mot enkeltbrukerne for å finne gode løsninger for at de skal kunne beholde eller komme i arbeid.

Forholdet mellom arbeidslivets behov og arbeid som et gode for den enkelte

Er det sammenfall mellom den form for arbeid som arbeidslivet trenger, og det som ligger bak definisjonen av arbeid som er et gode for den enkelte? Med andre ord: Legger dagens arbeidsliv til rette for realisering av egne evner, for sosial forankring, og for en positiv opplevelse av å bidra til fellesskapet?

Sentrale utviklingstrekk i arbeidslivet er beskrevet i kap. 5. Økt konkurranse og mer marked får konsekvenser for arbeidslivet med generelt økte krav til effektivitet. Dette gir seg utslag i økte krav til kompetanse og kvalitet, i høy omstillingstakt, og i omstruktureringer som ofte er koblet sammen med nedbemanning. På den andre siden gir den teknologiske utviklingen større muligheter for den enkelte til både å produsere mer og å sikre bedre kvalitet. For personer med ulike funksjonshemminger har teknologien åpnet helt nye muligheter til å kunne delta i ordinært arbeidsliv. Et annet trekk ved utviklingen er et mer sammensatt arbeidsmarked, og det er i større grad enn tidligere visse typer arbeidsplasser som kan oppleves som stigmatiserende, og som kanskje kan gi lavere status enn det å være på trygd.

Ulike forskningsmiljøer og undersøkelser gir forskjellige svar på om kravene i arbeidslivet objektivt sett er hardere enn før. Det er likevel enighet om at kravene har endret seg.

Statistisk sentralbyrå har spurt i hvilken grad ansatte mener de kan bestemme arbeidstempo selv. I 1980 var det 50 pst., mens det i 2000 var sunket til 30 pst. Andre undersøkelser viser at folk trives på jobb, og samtidig med at det er færre som mener de kan bestemme arbeidstempo selv, er det flere som mener de kan planlegge sitt eget arbeid selv.

Espen Bratberg m.fl. (Bratberg m.fl., 2001) drøfter de underliggende drivkrefter for veksten i antall uførepensjonister i Norge. Det kan synes som at krav til godt arbeidsmiljø og gode velferdsordninger knyttet til jobben, fører til at kravene til produktivitet økes, og til at terskelen for å komme inn i arbeidslivet dermed blir høyere.

En svensk undersøkelse (Wikman og Marklund, 2003) viser til at folk nødvendigvis ikke er blitt sykere enn før, men at kravene til «friskhet» ser ut til å øke, slik at mennesker med plager får stadig større problemer med å holde seg fast i arbeidslivet. Det er ikke noe som tyder på at forholdene skulle være annerledes i Norge.

Bjørg Aase Sørensen (Sørensen, 2002) peker på at overgangen fra industrisamfunnet til kunnskapssamfunnet har ført til at arbeidstakerne får mer varierte oppgaver. Samtidig øker antall jobber som er styrt av kunder og brukere, og arbeidstakernes evne til å møte forventninger og løse oppgaver i samspill med brukerne blir sterkt vektlagt. Sørensen peker også på at kjernearbeidskraften i en del bedrifter ofte er liten, mens løsere ansettelsesforhold og outsourcing blir foretrukket for tidsbegrensede oppgaver.

Avtalen mellom Regjeringen og arbeidslivets parter om et mer inkluderende arbeidsliv kan ses på som et praktisk svar på utfordringene. Hvorvidt arbeidet innenfor avtalen gir effekt på målet om flere i arbeid og færre på trygd, vil også være avhengig av om man lykkes med å få gjort noe med de grunnleggende årsakene til at flere faller utenfor arbeidslivet.

Det kan hevdes at næringslivet løper en risiko ved å ansette personer som ikke fungerer optimalt. Regelverket for arbeidslivet gir en høy beskyttelse av de ansatte. Dette er et gode for de som har et arbeidsforhold, og er med på å hindre utstøting. På den andre siden gjør det terskelen høyere for de som skal integreres i arbeidslivet (Bratberg m.fl., 2001).

Forholdet mellom arbeid og trygd som to ulike tiltak for å hindre fattigdom

Det er et mål for velferdsordningene, og for arbeids- og velferdsforvaltningen, å hindre at enkeltpersoner og grupper av befolkningen havner i fattigdom. Deltakelse i arbeidslivet er den beste garantien mot dette, og tiltak som stimulerer til økt yrkesdeltakelse er også viktige bidrag i fattigdomsbekjempelsen.

Utvalget vil likevel peke på at det er mange som har en helsetilstand som gjør at de uansett tilretteleggende tiltak ikke vil kunne forsørge seg ved eget arbeid. Til tross for et godt utbygd velferdssystem vil det også være marginale grupper som faller utenfor av andre grunner, og som aldri kommer inn i ordinært arbeidsliv. Det er helt grunnleggende for velferdspolitikken at disse skal sikres et forsvarlig økonomisk livsgrunnlag.

For lavinntektsgruppene kan det være en innebygd konflikt mellom de velferdspolitiske målene om inntektssikring på den ene siden, og stimulering til arbeid framfor trygd på den andre siden. Stønadsnivået bør samlet sett alltid være lavere enn det den enkelte kan få i inntektsgivende arbeid. På den andre siden kan dette spesielt for lavinntektsgrupper innebære at stønadsnivået blir så lavt at det ikke gir tilstrekkelige midler til livsopphold.

Trygde- og stønadsmottakere er overrepresentert blant de som har lavest inntekt i befolkningen. Det vil lønne seg for denne gruppen å komme i arbeid eller å øke arbeidsinnsatsen. Både velferdsordningene og arbeids- og velferdsorganiseringen bør legges til rette slik at disse ikke «låses inne» i en stønadstilværelse, enten fordi det for den enkelte ikke lønner seg å øke arbeidsinnsatsen på kort sikt, eller fordi det for forvaltningen kreves en omfattende prosess med ulik form for bistand før det er aktuelt for brukeren å komme i ordinært arbeid.

6.3.2 En brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning

Hva er brukerretting?

En brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning dreier seg både om hvordan man møter brukeren, og hvilket tjenestetilbud man har å gi brukeren.

En brukerrettet forvaltning er gjennomsyret av respekt for brukeren som menneske og av at det er resultatene for brukeren som er avgjørende for om forvaltningen lykkes.

Hvordan brukeren møtes avhenger av forhold som:

• Høflighet, respekt og vilje til å gå inn i brukerens egen situasjon.

• Tilgjengelighet, dvs. både lokalisering, åpningstider, svarkapasitet på telefon, mulighet for elektronisk informasjon og kommunikasjon m.v.

• Informasjon og veiledning som er tilpasset slik at den enkelte bruker forstår innholdet.

• Serviceerklæringer som i større grad er skreddersydd og bidrar til at brukeren møter forvaltningen med realistiske forventninger.

• Effektive prosesser med kortest mulig saksbehandlingstid.

• Personvern og rettssikkerhet må være ivaretatt, med klagemuligheter og mulighet til overprøving av en uavhengig instans.

• Prosedyrer for innhenting av brukererfaringer som grunnlag for læring og endring.

Et brukerrettet tjenestetilbud betyr at tiltakene i størst mulig grad skal tilpasses den enkelte, og at brukerens egne erfaringer og løsningsforslag aktivt trekkes inn.

Utvalget vil peke på at brukerretting, brukerorientering, brukermedvirkning m.v. er begreper som brukes både i strategi- og policydokument og i daglig virksomhet i de ulike etatene. Det vises til kap. 3 som beskriver forholdet til brukerretting i dagens arbeids- og velferdsforvaltning. Det er ikke uten videre gitt at det er en stor grad av felles forståelse av hva som ligger i de ulike benevnelsene, eller av hva målet innebærer. Det er derfor behov for både å definere de ulike begrepene slik utvalget velger å bruke dem i den videre vurderingen, og å utdype hva som forstås med en brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning.

Utvalget tar i den videre drøftingen utgangspunkt i følgende definisjon av brukerretting:

«Brukerretting er å la behovene til den enkelte bruker og brukergruppe i større grad styre både hvilke tjenester som gis og hvordan de gis.»

En brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning har fokus på brukerretting både på individnivå og systemnivå.

Brukerretting og brukermedvirkning

Brukermedvirkning er et verktøy til å oppnå brukerretting. Brukermedvirkning skjer både på system- og individnivå. På systemnivå er det kontakt med ulike brukerorganisasjoner for å få drøftet og få innspill til ulike virkemidler, få skapt legitimitet og forståelse for de beslutninger som tas, og få tilbakemeldinger om forhold som ikke fungerer tilfredsstillende. På individnivå er det et mål å få aktivisert og ansvarliggjort den enkelte bruker i forhold til å ta ansvar for egen situasjon, og å samhandle for å finne fram til en best mulig løsning.

Brukermedvirkning betyr at ikke bare vurdering av tiltak, men også fastlegging av krav og plikter utformes i dialog med brukeren. Dette er utfordrende for den tradisjonelle forvaltningen. På den andre siden tilsier det respekt for den enkelte bruker at det settes krav og stilles forventninger, og etter en felles samhandling for å fastsette disse, vil de også oppleves mer forpliktende.

Brukerne er forskjellige og har forskjellige forutsetninger. Både utdanning, livssituasjon og nettverk er forutsetninger som må tas hensyn til i samhandlingen med brukeren. Utviklingen av informasjonssamfunnet fører til en vesentlig forskjell mellom de som er selvhjulpne ved bruk av elektroniske informasjons- og kommunikasjonsmetoder, og de som ikke behersker dette. I arbeidet med brukermedvirkning må krav og forventning til medvirkning fra brukeren balanseres mot hvilke forutsetninger den enkelte har.

Bruker versus kunde

Brukerne av forvaltningen kan i en viss grad sammenlignes med kunder. De mottar tjenester og ytelser. Forvaltningsapparatet er «til for dem». Brukerrollen er likevel en annen enn kunderollen. Brukeren betaler ikke det tjenesten koster. Brukeren kan i noen grad velge mellom ulike leverandører, men da innenfor rammer som forvaltningen har fastsatt. På den andre siden har brukeren i større grad enn kunden lovfestede rettigheter til å få definerte ytelser.

Forvaltningen er ikke bare tjenesteleverandør, men har også en rolle som myndighetsutøver. Den setter krav, og kan utøve tvang. Den skal sørge for å oppfylle mål som er bestemt av fellesskapet, og disse vil være overordnet brukerens egne mål. Brukeren er ikke lenger i et kundelignende forhold, men forholder seg til forvaltningen som borger.

Hvem er brukere?

I St.meld. nr. 14 (2002-2003) er selve brukerbegrepet i all vesentlig grad brukt om enkeltindivider som er i kontakt med forvaltningen fordi de skal ha, eller kan være interessert i å motta, ytelser eller tjenester. Velferdstjenestene har imidlertid også andre brukere, der arbeidsgivere er en viktig gruppe, mens andre som man samhandler med, som ulike behandlere eller kursarrangører, i de fleste tilfeller vil klassifiseres som leverandører eller samarbeidspartnere.

For å finne fram til gode løsninger vil det ofte være hensiktsmessig å se på den enkeltes omgivelser. Ektefelles arbeidssituasjon påvirker fleksibiliteten. Barn i skolepliktig alder påvirker mulighetene for å flytte, og/eller at flytting kan gi uheldige konsekvenser. Brukerretting må bety at selv om det er enkeltindivider som er brukere, så må og skal det tas hensyn til omgivelsene. Dette må prege arbeidsmetoder og organisering i arbeids- og velferdsforvaltningen. Et sentralt spørsmål er imidlertid hvordan rettigheter etc. er knyttet til individ, familie og/eller husholdsbegrepet. Dette er et spørsmål som hører hjemme i forbindelse med gjennomgang av regelverket som regulerer tjenester og økonomiske ytelser.

Velferdsordningene kan på mange måter karakteriseres som obligatoriske forsikringsordninger, der alle må betale premie i form av avgift og skatt, og der det gis bistand og utbetaling når det oppstår en situasjon som gir den enkelte rettigheter til det. Som forsikringstakere er alle kunder (brukere) av arbeids- og velferdsforvaltningen også når de ikke bruker forvaltningen direkte.

Samfunnet, som fellesskapet av alle innbyggerne, vil kunne forstås som brukere av arbeids- og velferdsforvaltningen ut fra at det er fellesskapets midler som forvaltes. Som samfunnsborger vil man ha interesse av at midlene blir forvaltet på en god og forsvarlig måte, og at det settes inn tiltak for å hindre misbruk. Som samfunnsborger vil man også være opptatt av utformingen av regelverket, at det synes rettferdig og fornuftig.

Utvalget tar i den videre drøftingen utgangspunkt i at brukere er de som nyter godt av ytelser og tjenester, både enkeltpersoner og bedrifter. Det betyr at begrepet avgrenses mot ulike grupper av leverandører og mot at alle samfunnsborgere har et forhold til arbeids- og velferdsforvaltningen.

Brukerretting kan ikke ses som et isolert mål, men har likevel en verdi i seg selv

Brukerretting er ikke et isolert mål, men har utgangspunkt i andre mål, og er et virkemiddel som kan gi bedre effekt på måloppnåelse for andre mål. Brukerretting har likevel en verdi i seg selv. Det er en nedre terskel som må være oppfylt. Folk skal behandles ut fra sine egne forutsetninger og med anstendighet og respekt.

Brukerretting betyr ikke at brukeren får det som han eller hun ønsker. Velferdspolitikken bygger på en samfunnskontrakt som er politisk bestemt, og som gjelder for alle innbyggerne uavhengig av om de selv ønsker å gå inn i den. Alle må yte ved å betale skatter og avgifter, og blir på den andre siden tilkjent ytelser og/eller tjenester ved behov. Det første er pålagt. Det siste styres ikke primært ut fra personlig opplevde behov, men ut fra gitte kriterier som definerer hva som skal være oppfylt for at det aktuelle behovet skal dekkes med offentlig hjelp. Velferdsstaten er paternalistisk i den forstand at det ikke er noe valg om man vil delta eller ikke, og både plikter og rettigheter er politisk bestemt. Til dels er det også bestemt hva som regnes som best for den enkelte, for eksempel at arbeid som er tilrettelagt i forhold til den enkeltes funksjonsevne er bedre enn passivitet og trygd.

Men når målet om arbeid er fastlagt, vil det være ulike veier som kan føre dit. Det «å la behovene til den enkelte bruker og brukergruppe i større grad styre både hvilke tjenester som gis og hvordan de gis» vil kunne øke sannsynligheten for måloppnåelse. Brukeren er den som best kjenner sin egen situasjon, og det at brukeren kan påvirke hvilke tiltak som skal settes inn øker muligheten for å lykkes. Brukerens kompetanse om egen situasjon må så sammenholdes med forvaltningens innsikt, for eksempel i forhold til krav og muligheter på arbeidsmarkedet.

Brukerretting, og det «å la behovene til brukeren i større grad styre...», er i en slik sammenheng et virkemiddel for å nå målet om arbeid. For å legge til rette for dette må regelverket utformes slik at det gir muligheter for fleksible løsninger som kan tilpasses den enkelte. Samtidig må de ansatte som skal forvalte regelverket ha evner og kompetanse til å samhandle med den enkelte bruker, for i fellesskap å komme fram til tiltak som gir mulighet for måloppnåelse.

Brukerretting, i forhold til det å møte brukeren på en høflig og ordentlig måte med respekt for den enkeltes verdighet, og så langt som mulig legge til rette for at brukeren kan velge tidspunkt og kommunikasjonsform m.v., har likevel en verdi i seg selv uavhengig av resultater.

Brukerretting og brukermakt

Brukerretting og brukermakt henger nært sammen. Lovfestede rettigheter til ytelser og tjenester sammen med brukermedvirkning er et direkte og sterkt uttrykk for brukermakt. Servicegarantier som gir brukeren rett til kompensasjon hvis garantien brytes, eller fører til sanksjoner i forhold til ansvarlig utøvende enhet, vil også være en sterk basis for brukermakt. Også serviceerklæringer som gir konkret informasjon om f.eks. hva brukeren kan forvente av tilgjengelighet og saksbehandlingstid vil være en basis for brukermakt. Mulighet for brukeren til å velge mellom ulike tjenesteleverandører kombinert med «pengene følger brukeren» ordninger vil også innebære økt brukermakt. Rettighetsfesting, servicegarantier og serviceerklæringer må ses som direkte uttrykk for brukeretting. Samtidig er det grunn til å tro at slike rettigheter, garantier og forventningsinformasjon vil medføre at forvaltningen i større grad må se sine samlede oppgaver og arbeidsmåter i lys av brukerens behov og situasjon. På denne måten kan denne type økt brukermakt gi et bidrag til økt brukerretting utover det som er direkte uttrykt gjennom lov eller erklæring.

Gjennom konkurranse mellom ulike tjenesteleverandører vil ordninger med valgfrihet gi brukerne en maktbase. De som ikke oppfattes som brukerrettede vil bli valgt bort. Tjenesteleverandørene må aktivt gjøre seg attraktive for brukerne for å opprettholde grunnlaget for virksomheten.

Også brukerretting som ikke er basert på formelt uttrykt brukermakt, vil i praksis kunne gi økt brukermakt. Brukerretting gjennom et mer fleksibelt regelverk, økt kunnskap om hvordan brukerens egen kompetanse kan utnyttes, endrede holdninger etc., vil gi brukeren større innflytelse i kontakten med forvaltningen, og dermed økt brukermakt.

Fra borger til bruker

En brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning vil gi økt innflytelse til både enkeltbrukere og brukerorganisasjoner. Sammen med en utvikling der det sentralt blir fastsatt stadig flere og økte rettigheter i regelverks form, vil det gi mindre handlingsrom for løpende politisk styring. Økt lovfesting av rettigheter av ulik type vil bety at presisering og vurdering av hvilke tjenester og stønader som løpende skal prioriteres, og hvordan de skal forvaltes, i større grad vil skje i rettsapparatet og i mindre grad i folkevalgte organ. Det reduserer mulighetene til løpende å vurdere konsekvensene av de beslutninger som tas ut fra et samfunnsperspektiv. Fokus blir flyttet til å vurdere den enkelte bruker i forhold til et sett regler, uavhengig av både de samlede konsekvensene for brukeren, og hvilke ev. samfunnsmessige konsekvenser beslutningen kan få. Den enkelte innbygger får makt som bruker, mens innflytelse i rollen som borger må kanaliseres gjennom lovendringsprosesser i Regjering og Storting. I NOU 2003:19 «Makt og demokrati» trekkes dette fram som et eksempel på at makten forskyves fra de folkevalgte organene over til ulike interesseorganisasjoner og enkeltbrukere.

Etablering av ulike former for brukervalg vil også kunne flytte tyngdepunktet fra borger til bruker. Et eksempel er systemer der penger følger bruker, og brukeren selv velger hvem som skal være leverandør av den aktuelle tjenesten. Styringen av hvem som skal gi tjenesten, og også styringen av innholdet i tjenesten, blir til en viss grad flyttet fra politisk nivå eller forvaltningen og over til brukeren. I systemet ligger det en forventning om at brukeren skifter leverandør dersom tjenesten ikke er tilfredsstillende. Det betyr at også for den løpende kontrollen og oppfølgingen av tjenestene flyttes tyngdepunktet i retning av brukeren.

I NOU 2001:22 «Fra bruker til borger», er dette problematisert:

«Retten til å medvirke i saker som berører egen person eller egen gruppe, er en demokratisk rett, men demokratiet kunne ikke bestått om dette var den eneste interessen befolkningen ønsket å realisere. Dersom hele befolkningen kun definerte seg som brukere i forhold til staten, ville staten gå i oppløsning, fordi hele befolkningen stiller krav uten at noen tar et ansvar for fellesskapet. Det ville være umulig å få etablert et levedyktig demokrati i en stat som består av borgere med bare egeninteresse.»

Forvaltningen som «portvakt, ombud og hjelper» for brukeren

Arbeids- og velferdsforvaltningen har ulike roller i forhold til brukeren, og i en brukerrettet forvaltning må disse ivaretas parallelt.

Saksbehandleren skal være brukerens advokat og hjelper. Han/hun skal sette seg inn i brukerens situasjon, skal være støttende, og skal samhandle med brukeren for å finne de beste løsningene. Samtidig er saksbehandleren myndighetsutøver som skal påse at løsningene som velges fører fram til de målene som er bestemt på politisk nivå. Han/hun er satt til å påse at kravene i lov og regelverk er oppfylt, skal sette krav til brukeren, og skal kontrollere at kravene følges.

Terum (Terum, 2003) skiller mellom saksbehandlers «klientorientering» i motsetning til forvaltningsorientering. Han viser til Ranger (Ranger, 1986) som påpeker at forvaltningsorienteringen dominerer. Løsningene som er tilgjengelige for saksbehandler definerer problemene som brukeren har, i stedet for at problemene til brukeren finner adekvate løsninger. På den andre siden viser han til at klientorientering kan være problematisk ved at brukerne møter med klare bestillinger, og ikke ønsker helhetlige vurderinger med til dels inngående spørsmål.

De ulike rollene krever at saksbehandler må ha innlevelse og deltakelse i brukerens situasjon, samtidig som det kreves en distanse for å ivareta portvokterrollen. Dette dilemmaet kan være et argument for enten et organisatorisk skille, eller et krav om å skille funksjonene internt i organisasjonen.

Brukerretting krever innsats på mange områder

Utvalget vil peke på at organisering bare er et av flere virkemidler for å få en mer brukerrettet forvaltning. Det primære for brukeren er at han eller hun får god bistand, støtte og hjelp i forhold til sitt behov. Produktene, - stønadsordningene og tjenestene -, er det fundamentale. Et regelverk som gjør det mulig med individuelle tilpasninger vil gi mer målrettede produkter og bedre brukerretting. Høy fagkompetanse hos saksbehandleren, kombinert med evne til å bruke denne kompetansen i forhold til den enkelte brukers situasjon vil være viktig. Kultur, holdninger, arbeidsmetoder, og gode og avklarte samarbeidsformer med tjenester utenfor selve arbeids- og velferdsforvaltningen, er også viktige virkemidler for å få en god brukerretting.

Brukerretting og samordning

Bakgrunnen for at arbeidet med en reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen ble satt i gang, var Stortingets vedtak høsten 2001, der de ba om at spørsmålet om én felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten ble utredet, og viste til behovet for større samordning mellom de ulike etatene. Målet har vært å få en mer helhetlig tilnærming, der hele virkemiddelapparatet til arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialkontoret tas i bruk i saksbehandlingen overfor den enkelte bruker. Sosialkomiteen har ved en rekke anledninger uttrykt bekymring for at mennesker med hjelpebehov ikke får adekvat hjelp, og at mange blir «kasteballer» mellom ulike etater.

Utvalget ser på en samordning av arbeids- og velferdstjenestene og en helhetlig tilnærming til brukerne som avgjørende for å realisere en mer brukerrettet forvaltning. Regjeringen har også gjenspeilet dette i utvalgets mandat, ved å peke på at hensynet til at brukere med sammensatte tjenestebehov får et godt og samordnet tjenestetilbud skal vektlegges spesielt.

Utvalget legger til grunn at den enkelte bruker som er i en gitt situasjon der det er aktuelt med ytelser og/eller tjenester fra det offentlige, skal møte en enhetlig og samordnet forvaltning. Sammensatte tjenestebehov skal møtes med et samordnet tjenestetilbud.

Uvalget vil peke på at det finnes en grense for hvor langt organisatorisk samordning vil være tjenlig og ønskelig som samordningsvirkemiddel for offentlig virksomhet generelt, og innen arbeids- og velferdspolitikken spesielt. Det offentlige ansvaret innen velferdspolitikken dekker et bredt spekter av ansvarsområder og ulike tjenester og ytelser som barnehager, utdanning, helse, omsorgstjenester, sosiale tjenester, arbeidsmarkedstjenester og inntektssikring. Selv om det for så å si alle disse tjenestene er behov for samarbeid i gitte tilfelle, vil neppe en total samorganisering være det riktige grepet for å ivareta samordningsbehovet. En viss grad av sektorisert og formålsdelt forvaltning vil være nødvendig. Det innebærer ikke at det ikke er et åpenbart behov for sammenslåing og bedre samorganisering innen den brede arbeids- og velferdsforvaltningen, men at en må se i øynene at en fortsatt vil få organisatoriske grenser mellom områder, hvor da samarbeid og samordning vil være viktig.

Når utvalget skal vurdere alternative organisasjonsmodeller, vil en vesentlig forutsetning være at det sikres en helhetlig forvaltning av de arbeids- og velferdstjenestene som vil være aktuelle for brukere med sammensatte behov.

Det har over tid vært en rekke samordningsbestrebelser og andre tiltak for å sikre at brukere som trenger bistand for å forbli eller bli inkludert i arbeid eller aktiv virksomhet, skal få et mest mulig helhetlig tilbud. Likevel oppfatter Stortinget «kasteball»-problematikken mellom de ulike tjenestene fremdeles som så stor at det har bedt om å få utredet en reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det kan være ulike grunner til at samordningstiltak og -bestrebelser ikke har ført fram til ønsket resultat. Utvalget vil likevel peke på at så lenge ansvaret for de konkrete beslutningene og forvaltningsvedtakene som skal gjøres er fordelt på ulike organisasjoner og får konsekvenser for ulike budsjetter, vil det være en risiko for manglende helhet og for kostnadsoverveltning. En slik risiko må likevel ses i lys av andre mål og hensyn av betydning for velferdspolitikken og for modernisering av offentlig virksomhet. Slike hensyn drøftes i kap. 8.

Brukerretting i forhold til rettssikkerhet og personvern

Rettssikkerhet og personvern er god brukerretting. Rettssikkerheten skal sikre at brukeren ikke blir utsatt for tilfeldige avgjørelser fra forvaltningen. Det må ligge et regelverk til grunn som sikrer brukeren visse rettigheter. Videre må det være et klagesystem som gir brukeren mulighet til å få prøvd sin sak for en annen instans. Uavhengig overprøving av forvaltningens vedtak er et sentralt element i rettssikkerheten. Personvern skal sikre at informasjon som enten forvaltningen innhenter eller som brukeren gir, ikke misbrukes. Brukeren skal ha størst mulig kontroll over bruken av opplysninger om seg selv, og skal ha trygghet for at følsomme personopplysninger ikke spres unødig.

6.3.3 En effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

En effektiv arbeids- og velferdsforvaltning må ha oppmerksomhet rettet mot både at en bruker ressursene på de rette tiltak og tjenester (formålseffektivitet) og på at de tjenester en yter frambringes uten unødig ressursbruk (kostnadseffektivitet).

Formålseffektivitet

Utvalget vil peke på at for å få en mest mulig formålseffektiv drift, krever det en klarest mulig definisjon av hva formålet er/skal være for det aktuelle forvaltningsområdet. På den andre siden setter en formålseffektiv drift krav til handlingsrom for lokale tilpasninger på virkemiddelsiden, både sett i forhold til lokalsamfunnet og sett i forhold til enkeltpersoner.

Forvaltningen opererer ikke i et tomrom, men er avhengig av ulike parter i omgivelsene. For å sikre formålseffektivitet, må alle aktørene som påvirker et område arbeide mot det samme målet, og ulike tiltak og virkemidler som settes inn må ha en sammenheng som gjør at de forsterker hverandre, og ikke hindrer måloppnåelse. Det er mange aktører som påvirker målet om flere i arbeid og færre på trygd. Leger og behandlingsapparatet har en viktig rolle både som portvoktere/premissgivere i forhold til å få færre på trygd, og som forvaltere av virkemidler for å bidra til at brukerne i minst mulig grad og i kortest mulig tid er fraværende fra arbeidslivet på grunn av sykdom. Arbeidsgiverne har en nøkkelrolle i å legge til rette for at brukerne skal kunne få arbeid eller beholde arbeid. Både disse partene og andre aktuelle samfunnsaktører bør ha insentiver for å begrense antallet som kommer på trygd i stedet for arbeid. Organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen bør i størst mulig grad legge til rette for at alle aktuelle aktører kan samarbeide, slik at de ulike tiltakene som settes i verk rundt brukeren forsterker hverandre, og ikke virker i ulik retning.

Flere i arbeid og aktiv virksomhet er et mål både på samfunnsnivå og individnivå. Sett ut fra samfunnsnivå vil en formålseffektiv forvaltning tilsi at innsatsen prioriteres mot de gruppene som har størst sjanse til å komme i arbeid. Dette vil kunne kollidere med interessen til den enkelte bruker.

En formålseffektiv drift setter krav til at forvaltningen er organisert slik at det legges til rette for gode tilbakemeldingsrutiner både fra ansatte og brukere, og at det muliggjør systematisk evaluering av i hvilken grad virkemidlene som settes inn fører til økt måloppnåelse.

Kostnadseffektivitet

Utvalget viser til at en kostnadseffektiv drift - «mer igjen for pengene» - ikke betyr billigst mulig drift uansett, men riktig kvalitet til lavest mulig kostnad. Mangel på definisjon av «riktig kvalitet» fører til stadig opplevd behov i forvaltningen for økte ressurser for å kunne dekke de behovene som brukerne har. Forvaltningens ressurser er begrenset, og det er en styringsoppgave å sikre at disse blir prioritert riktig i forhold til de oppgaver som skal løses og de mål som er satt. Ressursene bør primært styres ut fra hvilke beslutninger som er tatt om riktig kvalitet på tjenestene, og ikke ut fra mer eller mindre tilfeldige behov som blir presentert. En mest mulig kostnadseffektiv drift vil kreve en mest mulig presis avklaring fra de ansvarlige på ulike nivå i organisasjonen på hva som skal være riktig kvalitet. Definisjon av riktig kvalitet vil nødvendigvis måtte være på ulikt detaljnivå, men må stå i en logisk sammenheng fra det politiske beslutningsnivået og fram til den enkelte medarbeider som er i kontakt med den enkelte bruker.

Kvalitet omfatter alt fra kvalitet på selve tjenesten og tilgjengelighet for brukerne, til trygghet for og tillit til det tilbudet som gis. Studier tilsier at den enkelte brukers opplevelse av kvalitet er mer avhengig av møtet mellom bruker og den enkelte tjenesteprodusent enn av kvantitativ ressursinnsats, jf. vedlegg 5 til NOU 2000:21: «Utfordringer og reformer i offentlig sektor» (Rattsø og Sørensen, 2000).

Gitt krav til kvalitet blir det spørsmål om å finne den organisasjonsform som gir mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene. Målet om en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning vil sette krav til styringsformer, finansierings- og beslutningssystem. Videre vil det gi føringer på lokal eller sentralisert utføring av ulike arbeidsoppgaver, krav til bruk av teknologi m.v.

I dagens oppsplittede forvaltning kan det tas beslutninger i en etat som har store konsekvenser for en annen av etatene, uten at disse konsekvensene er kjent og vurdert når beslutningen blir tatt. Det som oppleves som effektiv ressursbruk i den ene etaten, kan på den måten gi negativ effekt for arbeids- og velferdsforvaltningen som helhet. En kostnadseffektiv drift setter krav til en helhetsvurdering i forhold til forvaltningen, der alle konsekvenser av en gitt beslutning blir analysert og vurdert.

Sammenheng mellom kostnadseffektivitet/formålseffektivitet og finansieringsform

Finansieringssystemet vil kunne påvirke i hvilken grad det må settes fokus på formålseffektivitet og kostnadseffektivitet fra overordnet styringsnivå. En sterk sammenheng mellom måloppnåelse og finansiering vil i seg selv medvirke til både formålseffektivitet og kostnadseffektivitet internt i virksomheten. Som eksempel viser utvalget til forsøket i Aetat med kjøp av formidlingsrettede arbeidssøkertjenester. En stor del av finansieringen skjer under forutsetning av at leverandøren oppnår formålet; at brukeren skal få en arbeidsavtale. Finansieringsmodellen styrer leverandørens egeninteresse til å drive formålseffektivt.

«Penger følger bruker» vil som finansieringsmodell kunne sikre god kostnadseffektivitet i virksomheten i den grad både formål og kvalitetskrav er klart definert.

Spare på skillingen og la daleren gå?

Utvalget vil peke på at god formålseffektivitet vil være et viktig kriterium for valg av organisasjonsmodell. Dårlig formålseffektivitet vil kunne bety lav måloppnåelse på alle områder, økte kostnader ved at flere kommer på trygd, og misfornøyde brukere. Å arbeide formålseffektivt er grunnleggende mye vanskeligere enn å arbeide kostnadseffektivt, og setter krav til mest mulig entydige og minst mulig motstridende mål.

6.3.4 Sammenheng mellom de tre hovedmålene

Utvalget konstaterer at det er en klar sammenheng mellom de tre hovedmålene for en organisasjonsreform som trekker i en positiv retning. Tiltak for å nå ett av målene vil i stor grad også øke sannsynligheten for måloppnåelse på andre områder. Tydeligst er denne sammenhengen mellom målene om arbeid og brukerretting. God brukerretting gir større sannsynlighet for å nå målet om arbeid.

Det er likevel en utfordring å trekke målene sammen, og i noen tilfeller kan de gi føringer i ulik retning:

• Brukerretting og tilgjengelighet som mål kan tilsi at oppgaver bør utføres nærmest mulig brukeren. Hensynet til kostnadseffektivitet og også til tilgjengelig kompetanse kan imidlertid tilsi sentralisering av oppgaver i større grad.

• En formålseffektiv forvaltning tilsier at innsatsen rettes inn mot de brukergruppene som ved hjelp av den bistanden de får i størst grad øker sin sjanse til å komme i arbeid. Dette kan stå i motsetning til målet om brukerretting og individuell vurdering og tilrettelegging. Målet om arbeid eller aktiv virksomhet er også et individuelt mål, og en brukervennlig forvaltning bør være tilbakeholden med å begrense innsatsen selv om sjansen for å komme i arbeid er liten.

• Fastsetting av et «riktig» kvalitetsnivå vil være viktig for å få en kostnadseffektiv drift. Dette kan oppleves som negativt og lite brukerrettet for de brukerne som har høyere forventninger. Imidlertid gir det større utfordring til å sikre forventningsavklaring for å redusere brukermisnøyen.

• Også internt mellom ulike delmål innenfor et hovedmål kan det være motstrid: Rettssikkerhet og personvern er et delmål under brukerretting. Det setter krav til mest mulig klart regelverk, og til avgrensning av informasjonsdeling mellom ulike saksbehandlere. På den andre siden vil individuell tilpasning tilsi fleksible lovregler og fleksibilitet og god samhandling mellom flere saksbehandlere.

Til tross ovennevnte eksempler legger utvalget til grunn at tiltak som settes inn i forhold til de ulike målene i stor grad forsterker hverandre, og trekker i samme retning.

Organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen skal være et verktøy for å nå de oppsatte mål. Ved valg av organisasjonsløsning vil det likevel være nødvendig å gjøre avveininger og valg basert både på prioritering av målene og på ivaretakelse av andre nødvendige hensyn. Utvalget gjør dette i kap. 9 gjennom å formulere premisser for valg av organisasjonsmodell, og drøfte ulike organisasjonsmodeller opp mot premissene.