1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Bakgrunn og mandat

Den 13. mai 2003 behandlet Stortinget stortingsmelding nr. 14 (2002-2003) om samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Stortinget vedtok å sende meldingen tilbake til Regjeringen og ba samtidig Regjeringen utrede ulike modeller for én velferdsetat, bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Ved kongelig resolusjon av 15. august 2003 oppnevnte regjeringen et utvalg til å utrede ulike organisasjonsmodeller for samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Målene for organisasjonsreform av velferdsforvaltningen er

   • flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

   • en brukerrettet velferdsforvaltning

   • en effektiv velferdsforvaltning

   Videre bør et viktig hensyn være i hvilken grad brukere med sammensatte tjenestebehov kan få et godt og samordnet tjenestetilbud. Et annet hensyn ved vurdering av organisasjonsmodell er i hvilken grad den bidrar til klarhet og entydighet i målstruktur og ansvarsforhold. Med utgangspunkt i fremstillingen i Stortingsmelding nr. 14 (2002-2003) «Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten» og Innst. S. nr. 198 (2002-2003) skal utvalget drøfte og utdype målene, ulike prinsipper og hensyn som skal legges til grunn, og drøfte hvordan de bør vektlegges/prioriteres og hvilke mer konkretiserte krav til organisasjonsløsninger som kan avledes av dem.

2. Utvalget skal utrede og vurdere ulike organisasjonsløsninger som kan fremme de oppsatte mål. Utvalget skal utrede løsninger med én felles etat for sosialtjenesten, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten - både i statlig og kommunal regi. Utvalget skal også vurdere øvrige modeller som er beskrevet nærmere i St.meld. nr. 14 og eventuelt andre modeller. Modellene skal vurderes opp mot mål og utvalgets konkretiserte krav til organisasjonsløsninger. Organisasjonsløsninger som er særlig målrettet mot arbeid og som gir gode løsninger for fleretatsbrukere må gis en grundig vurdering.

3. Utvalget skal gi en mer utførlig beskrivelse av de mest relevante organisasjonsløsningene, og legge særlig vekt på å beskrive krav til og utforming av førstelinjetjenesten. Også forholdet til andre sentrale tjenesteytere som bl.a. helsetjenestene og utdanningssektoren skal beskrives. Som ledd i dette skal utvalget gi en prinsipiell vurdering av hva som bør være sentralt fastsatte krav til utforming og organisering, og hva som bør overlates til en ny reorganisert velferdsforvaltning å bestemme.

4. Grensedragningen mellom statlig og kommunalt ansvar står sentralt ved valg av organisasjonsløsning. Utvalget skal redegjøre for dagens ansvarsdeling på velferdsfeltet og drøfte endringer opp mot sentrale forvaltningsmessige prinsipper knyttet til forholdet mellom stat/kommune, slik som rettssikkerhet, likeverd i tjenestetilbudet og lokalpolitisk skjønn.

5. Utvalget skal drøfte konsekvensene av hel eller delvis statliggjøring av den kommunale sosialtjenesten for kommunens arbeidsfelt og betydning som forvaltningsnivå. I drøftingen av mer statliggjøring, herunder av en ev inkorporering av økonomisk sosialhjelp i et rettighetsbasert og likebehandlingsorientert statlig velferdssystem, skal det også legges vekt på hvilke konsekvenser dette vil kunne få for lokale behovstilpasninger, kostnadsutvikling og nødvendig samordning mellom stat og gjenværende kommunale tjenester med sikte på å gi brukere av sammensatte behov et helhetlig tjenestetilbud. Også ev. styringsproblemer og - muligheter ved stor(e) dominerende statlig(e) etat(er) skal omtales nærmere. Videre skal utvalget ved alternativet med et sterkere kommunalt ansvar, drøfte kommunens forutsetninger og kapasitet til å kunne forvalte en stor mengde arbeidsrettede tjenester, et omfattende rettighetsorientert regelverk med bl.a. strenge krav til likebehandling, og mulighetene for å kunne gjennomføre en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk. Konsekvensene av et økt kommunalt ansvar bør også belyses ut i fra mulighetene for justeringer i regelverket som øker det kommunale handlingsrommet og ansvar for utforming av tjenester og ytelser.

6. Modellene som er aktuelle å utrede/vurdere, vil i ulik grad ha konsekvenser for og være godt tilpasset til regelverket for ytelser og tjenester. Dersom utvalget ser regelverkskonsekvenser av vesentlig betydning skal disse drøftes og utvalget skal peke på hvilke områder det vil være nødvendig og/eller hensiktsmessig med endringer og hvilke veivalg en står overfor. Utvalget skal ikke utrede konkrete regelverksendringer av ulike organisasjonsløsninger.

7. I St.meld. nr. 14 (2002-2003) er det etablert et kunnskapsgrunnlag for vurdering av ulike organisasjonsløsninger. Utvalget kan ta utgangspunkt i dette, men skal på eget grunnlag vurdere behovet for supplerende underlagsmateriale, bl.a. om erfaringene fra gjennomførte og pågående forsøk.

8. Utvalget skal utrede de økonomiske konsekvensene, og særlig de direkte omstillingskostnadene og langsiktige effektiviseringsmuligheter av hver enkelt organisasjonsløsning som vurderes. Minst ett alternativ skal baseres på uendret ressursbruk. Utvalget skal videre drøfte de samlede økonomiske virkningene av alternative organisasjonsløsninger i et mer langsiktig perspektiv.

9. Utvalget skal avholde møter med og be om skriftlige innspill fra en referansegruppe som er oppnevnt av Sosialdepartementet.

10. Utvalget skal avslutte arbeidet innen 30. juni 2004.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Professor Jørn Rattsø, Trondheim - leder

• Forskningsleder Ann-Helén Bay, Bærum

• Professor Tom Colbjørnsen, Bergen

• Rådmann Arnhild Danielsen, Holmestrand

• Seniorforsker (nå førsteamanuensis) Kåre Hagen, Oslo

• Professor Alf Erling Risa, Bergen

• Seniorrådgiver Gunvor Strømsheim, Oslo

Sekretariat for utvalget ble lagt til Sosialdepartementet ved prosjektsekretariatet for samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Sekretariatet har bestått av prosjektdirektør Lars Wilhelmsen, Odd Helge Askevold, Bjørn Christensen, Kari Haugstvedt, Elin Høifoss, Per Magne Pedersen, Åse Rellsve og Gudrun Vik.

1.3 Referansegruppen

Samme dag som utvalget ble nedsatt, inviterte sosialminister Ingjerd Schou utvalgte brukerorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner, berørte etater og berørte departementer med i referansegruppen som, i tråd med punkt 9 i mandatet, skulle tilknyttes utvalget. Da utvalget kom sammen, vedtok det følgende mandat for referansegruppen:

«Referansegruppen er oppnevnt av sosialministeren. På invitasjon fra utvalget skal referansegruppen gi innspill til utvalgets arbeid, skriftlig og i møter. Gruppen vil bli invitert til å gi synspunkter på mulige organisasjonsmodeller før utvalget trekker sine endelige konklusjoner. Referansegruppen kan også gi skriftlige innspill på eget initiativ. Møter i referansegruppen ledes av utvalgsleder. Utvalget deltar på møtene.»

Alle, med unntak av Fellesorganisasjonen for funksjonshemmede (FFO), tok imot sosialministerens invitasjon til å delta i referansegruppen, og referansegruppen har bestått av:

• Kjell Mo, Den Norske Kreftforening

• Marit Nybø, Kirkens Bymisjon

• Anne Naiyoma Sankei, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

• Eli Langset, Mangfold i arbeidslivet

• Arild Daleng, Norsk Pensjonistforbund

• Akhenaton de Leon, Organisasjon mot offentlig diskriminering

• Katrine Røren, Rådet for psykisk helse

• Gunnar Buvik, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Anny Skarstein, senere Tor Stafsnes, Statens råd for funksjonshemmede

• Gudrun Sigurdardottir, Statens seniorråd

• Mette Janson, Seniorsaken Norge

• Leiv Mørkved, Velferdsalliansen

• Per Gunnar Olsen, Landsorganisasjonen

• Nina Sandborg Stephensen, Akademikerne

• Jorunn Solgaard, Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon

• Tore Eugen Kvalheim, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Geir Riise, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Gudny Sperrud, Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Wenche Buskop Eikens, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Stein Rudaa, Kommunenes Sentralforbund

• Bjørg Månum Andersson, Oslo kommune

• Ingrid Bjørkum, Fylkesmennene

• Thorgeir Hernes, Aetat,

• Arild Sundberg, Trygdeetaten

• Per Knudsen, Trygderetten

• Per Inge Langeng, Sosial- og helsedirektoratet

• Grete Jarnæs, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Liv Solveig Korsvik, Barne- og familiedepartementet

• Lars Fjell Hansson, Finansdepartementet

• Inger Lise Vestby, Helsedepartementet

• Hans Øyvind Hvidsten, Kommunal- og regiondepartementet

• Astri Hildrum, Utdannings- og forskningsdepartementet

FFO fikk tilsendt kopi av alle utsendelser fra utvalget til Referansegruppen, og organisasjonen ga utvalget et foreløpig innspill datert 9. januar 2004 og oversendte den 14. juni 2004 «FFOs SATS-rapport».

1.4 Utvalgets arbeid

1.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde sitt første møte den 29. august 2003 og sitt siste møte 18. juni 2004. Utvalget har i alt hatt 8 møter, hvorav 2 todagers møter. Det har i tilknytning til utvalgsmøtene vært arrangert separate møter med representanter for ledelsen i Aetat, trygdeetaten og Kommunenes Sentralforbund. Utvalget har også invitert fagpersoner utenfor utvalget til å holde innlegg om utvalgte temaer av særskilt interesse for utvalgets arbeid.

1.4.2 Møter med referansegruppen

Utvalget har hatt 3 møter med referansegruppen. Forut for det første møtet ba utvalget om skriftlige innspill på følgende spørsmål:

• Ut fra eget ståsted og erfaringer, hvilke styrker og hvilke svakheter kjennetegner dagens organisasjonsmodell (en statlig Aetat, en statlig trygdeetat og kommunal sosialtjeneste)?

• En ny organisering av velferdsforvaltningen skal fremme de oppsatte målene for reformen om flere i arbeid, styrket brukerretting og effektivitet. Med dette som utgangspunkt - hva er de viktigste kravene som bør stilles til en ny velferdsforvaltning?

• Gitt en samordnet førstelinje/ett kontaktpunkt lokalt: Hva er de viktigste funksjoner som må ivaretas her?

• Utvalget skal vurdere tre hovedmodeller for organisering av de oppgaver som Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i dag utfører; en statlig hovedmodell, en kommunal og en hvor ansvaret er delt mellom stat og kommune. Hvilke argumenter bør det legges særlig vekt på i valget mellom de ulike modeller, og hvordan ser man for seg den mest egnede modell? Spesielt, dersom ansvaret skal deles mellom stat og kommune, hvilke hovedoppgaver bør legges til hhv. stat og kommune?

• Eventuelt andre innspill til utvalgets arbeid med utredning av ulike organisasjonsmodeller.

En oppsummering av referansegruppens svar på spørsmålene dannet utgangspunktet for det første møtet hvor svarene ble utdypet og diskutert.

I forkant av det andre møtet fikk medlemmene tilsendt utvalgets utkast til beskrivelse av reformbehovet (jf. kap. 7), og dette var hovedtemaet på møtet. Utvalgets utkast til beskrivelse av dagens arbeids- og velferdsforvaltning (kap. 3), samfunnsmessige utviklingstrekk (kap. 5) og målene for organisasjonsreformen (kap. 6) var også utsendt på forhånd. 21 medlemmer kommenterte utkastene i møtet og 9 benyttet seg av muligheten til å gi skriftlige innspill i etterkant av møtet.

Til det tredje og siste møtet sendte utvalget ut et drøftingsnotat om mulige organisasjonsmodeller for en samordnet arbeids- og velferdsforvaltning, og Referansegruppens medlemmer ble bedt om å komme med synspunkter på

• hvilke organisasjonsmodeller utvalget burde drøfte

• sterke og svake sider ved modellene og

• hvilke modeller som bidrar mest til at målene for reformen nås

I den påfølgende debatten tok 19 medlemmer ordet og 11 sendte skriftlige innspill etter møtet.

1.4.3 Medvirkning fra andre

Utvalget har under arbeidet bedt om og mottatt skriftlige innspill fra Aetat, Rikstrygdeverket, Sosial- og helsedepartementet, Kommunenes Sentralforbund, Trygderetten og Norsk helse- og Sosiallederlag.

Fra eksterne forskningsinstitusjoner har utvalget fått utført følgende utredninger:

1.5 Begrepsbruk

• I rapporten vil utvalget bruke «arbeids- og velferdsforvaltningen» som et samlebegrep for forvaltningen av ytelser og tjenester innen arbeid, trygd og sosiale tjenester. Mer presist omfatter det de oppgaver som i dag ivaretas av Aetat, trygdeetaten og den tradisjonelle sosialkontortjenesten. I kap. 3 og kap. 9 redegjør utvalget nærmere for avgrensningen av sosialtjenesten.

• Videre vil dagens Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten kunne benevnes «dagens etater» eller «etatene» selv om sosialtjenestene ikke er noen etat i vanlig forstand.

• Begrepet «arbeidslinjen» bruker utvalget som et samlebegrep på bestrebelser som gjøres for å nå målet om flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp. Dvs. alt som gjøres for å få folk ut av en passiv tilværelse og inn i aktivitet og inntektsgivende arbeid.