4 Organiseringen av arbeids- og velferdstjenestene i andre land

4.1 Innledning

Det siste 10-året har vært preget av store endringer i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Høy ledighet og et stadig økende antall personer på passive ytelser har medført et sterkt press på de offentlige budsjettene og redusert den økonomiske handlefriheten. Samtidig står man overfor en framtidig befolkningsutvikling som innebærer en sterkt økende forsørgingsbyrde for den yrkesaktive delen av befolkningen og et press på arbeidskraftressursene. I OECD og EU-området har dette medført økt fokus på tiltak som kan fremme økonomisk vekst og sysselsetting, redusere arbeidsledigheten og øke yrkesdeltakelsen.

Med utgangspunkt i erfaringer fra medlemslandene og egne analyser, utarbeidet OECD i 1994 et bredt sett av politikkanbefalinger for å øke sysselsettingen, føre en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk og derved redusere arbeidsledigheten. (OECD, 1994). Etter hvert ble det satt økt fokus på utformingen av og effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken (OECD, 1996).

I EU ble «European Employment Strategy» lansert i 1997 og senere revidert i 2002. Strategiene blir fulgt opp med «Employment Guidelines» som revideres med jevne mellomrom og innholder anbefalinger og veiledninger til de enkelte medlemslandene om hvilke områder som bør prioriteres.

Både OECD og EU følger jevnlig opp medlemslandene med gjennomganger av den politikken som føres, og gir anbefalinger om hvilke endringer som bør foretas.

Utviklingen i arbeidsmarkedspolitikken kjennetegnes av en styrking av arbeidslinjen og er karakterisert ved bl.a. følgende kjennetegn:

• deregulering av markedet for arbeidsformidling og arbeidsutleie

• økt vekt på effektivitet og kvalitet i tjenesteproduksjonen gjennom konkurranseutsetting og privatisering av større deler av tjenesteproduksjonen og økt bruk av bestiller-utfører-modeller

• en bredere anlagt arbeidsmarkedspolitikk som vektlegger aktivisering av grupper som tidligere ble viet liten eller ingen oppmerksomhet (funksjonshemmede, yrkeshemmede, sykemeldte, mottakere av uførestønad, enslige forsørgere, m.m.)

• økt fokus på uformingen av de sosiale forsikringsordningene (oftest kjennetegnet ved innstramminger i nivå på ytelsene, varighet, inngangsvilkår) og skattepolitikken slik at det gis sterkere insentiver til å skaffe seg og beholde arbeid og derved unngå arbeidsledighets-, inaktivitets- og fattigdomsfeller («making work pay»)

• økt innslag av behovsprøvde framfor mer generelle sosiale forsikringsordninger

• tettere kobling mellom rettigheter og plikter («something for something»)

• tettere oppfølging av arbeidssøkerne

• økt fokus på betydningen av andre tilgrensende politikkområder av betydning for å øke yrkesdeltakelsen (helse- og familiepolitikken)

• tiltak for å øke den yrkesaktive perioden

• økt koordinering av økonomiske politikk, sysselsettingspolitikk og sosialpolitikk

• desentralisering og modernisering

Utvidelsen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken til å omfatte flere grupper enn de tradisjonelt ledige har ført til et behov for å integrere flere politikkområder. Særlig gjelder dette arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken, men også helse- og familiepolitikken. Dermed er det oppstått et behov for en reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette har også ført til økt oppmerksomhet omkring lokal innflytelse og styring. Behovet for en mer koordinert arbeidsmarkeds- og velferdspolitikk har medført at det i en del land har vært satset på å finne lokale løsninger på lokale problemer og behov, gjennom koordinering og tilpassing av aktuelle politikkområder lokalt og med deltakelse fra lokalsamfunn og næringsliv i utformingen av virkemidlene. OECD har nedsatt en egen gruppe, OECDs Co-operative Action Programme on Local Economic og Employment Development (LEED), og har pekt på at institusjonelle reformer i arbeidsmarkedspolitikken i mange land ikke bare har hatt som formål å øke effektiviteten, men også å styrke den lokale innflytelse (OECD, 2003).

Når det gjelder organisatoriske løsninger innenfor arbeidsmarkedspolitikken har OECDs klare anbefaling (OECD, 1994 og OECD, 2001a) vært at det offentliges ansvar best ivaretas ved en full integrering av tjenester og ytelser, dvs. at kjernetjenestene formidling, tilståelse av ytelser og uttak av deltakere til arbeidsmarkedsprogrammer ivaretas av én og samme organisasjon. Begrunnelsen har vært at:

• en tett koordinering av tjenester og ytelser er nødvendig for å teste ut arbeidssøkernes disponibilitet på en effektiv måte og dermed vilkårene for tilståelse av ytelser

• en tett koordinering av formidling og aktive arbeidsmarkedsprogrammer er nødvendig for å sikre at de arbeidsledige kan tilegne seg de kvalifikasjoner som trengs for å kunne dekke ledige stillinger

• en tett koordinering av ytelser og henvisning til aktive arbeidsmarkedstiltak er nødvendig for å unngå langtidsavhengighet av ytelser og deltakelse på tiltak kun med det formål å opparbeide seg nye rettigheter til ytelser

En rekke land har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre større organisatoriske reformer i arbeids- og velferdspolitikken. Utvalget har valgt å gi en nærmere omtale av gjennomførte reformer i Storbritannia og Nederland, de vedtatte reformene i Tyskland og de planlagte reformene i Danmark. I tillegg gis det en kort omtale av organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen i Sverige, Finland og Australia. Denne gjennomgangen gir en oversikt over problembeskrivelse, hvilke drivkrefter som har vært de viktigste for reformene og hvilke løsninger som er valgt.

4.2 Danmark 1

4.2.1 Utviklingstrekk i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen

Koordineringsproblemer innenfor og mellom sosialforvaltningen og arbeidsmarkedsforvaltningen i Danmark har vært på den politiske dagsorden en rekke ganger. Siktemålet har vært å få et helhetlig og koordinert system for alle grupper arbeidssøkere, uavhengig av type stønad, med kommunene som det viktigste lokale forvaltningsorganet. Man har imidlertid ikke klart å få slått de statlige arbeidsmarkedstjenestene og dagpengeytelsene sammen med ytelsene og tjenestene i den kommunale sosialforvaltningen. Partene i arbeidslivet har ønsket å bevare et statlig system med sterk partsstyring. Etter en periode med betydelige koordineringsproblemer mellom de to forvaltningsnivåene, forsøkte man på 1990-tallet gradvis å redusere problemene ved å skape to systemer som var innbyrdes uavhengige. Kommunene har etter hvert blitt tilført vesentlige oppgaver innenfor arbeidsmarkedspolitikken og fikk rett til å utføre arbeidsformidling, ta kontakt med bedrifter for å skaffe arbeidsplasser, gi tilbud om subsidierte og vernede arbeidsplasser, iverksette yrkesmessig attføring og å gi tilbud om arbeidsmarkedstiltak for brukere som ikke hadde rett til dagpenger. Det har dermed utviklet seg to parallelle forvatningssystemer med forholdsvis like virkemidler.

I løpet av 1990-årene ble det langt sterkere politisk fokus på å redusere strukturelle problemer på arbeidsmarkedet og å bruke aktivisering som virkemiddel for å redusere arbeidsledigheten. Den aktive arbeidsmarkedspolitikken og den aktive sosialpolitikken har således nærmet seg hverandre stadig mer. Den sterke innflytelsen partene i arbeidslivet har hatt på arbeidsmarkedspolitikken er også blitt etterlignet av det sosiale systemet, om enn i mindre omfang. Samarbeidet mellom de to systemene er i praksis forholdsvis begrenset.

4.2.2 Dagens struktur og oppgaveløsning

Danmark er i likhet med Norge en enhetsstat inndelt i statlig og kommunal administrasjon. Den statlige administrasjonen består av sentrale, regionale og lokale forvaltninger, mens den kommunale består av kommuner og fylkeskommuner. Danmark er inndelt i 15 regionale statsforvaltningsområder, 4 fylkeskommuner og 271 kommuner.

Den sentrale forvaltningen

De tre viktigste departementene på politikkfeltet er Beskæftigelsesministeriet, Ministeriet for Flyktninge, Indvandrere og Integrasjon (Integrasjonsministeriet) og Social- og Ligestillingsministeriet (Socialministeriet).

Beskæftigelsesministeriets ansvarsområde omfatter dagpengeytelsene, yrkesmessig attføring, sykepenger, førtidspensjon, arbeidsformidling, etablering av subsidierte arbeidsplasser og arbeidsmarkedspolitiske tiltak rettet mot dagpengemottakere og sosialhjelpsmottakere.

Fire styrer/direktorater hører inn under departementet, hvorav de to mest sentrale i denne sammenheng er:

1. Arbeidsmarkedsstyret

Arbeidsmarkedsstyret har det overordnede nasjonale ansvaret for forvaltningen av alle aktive tiltak for arbeidsledige og bedrifter, herunder formidling, veiledning og aktivisering av personer med og uten dagpengerettigheter. Det operative ansvaret er delt mellom kommunene og den statlige Arbeidsformidlingen (AF).

2. Arbeidsdirektoratet

Arbeidsdirektoratet har det overordnede tilsynet med ytelser til arbeidsledige. Også her er det operative ansvaret delt mellom kommune og stat. Kommunene administrerer ytelser til arbeidsledige uten dagpengerettigheter, mens utbetaling til arbeidsledige med dagpengerettigheter administreres av private arbeidsledighetskasser (a-kasser). Disse er etablert i tilknytning til fagforeninger eller grupper av fagforeninger.

De to øvrige styrene er Arbeidstilsynet og Arbeidsskadestyret.

Integrasjonsministeriet har ansvaret for den sentrale forvaltningen av arbeidet med flyktninger, innvandrere og asylsøkere så lenge disse er deltakere på et treårig introduksjonsprogram. Deretter overføres det overordnede ansvaret for målgruppen til Beskæftigelsesministeriet. Det operative ansvaret ivaretas av kommunene. Det finnes ingen regional eller lokal statsforvaltning.

Socialministeriet ivaretar den sentrale forvaltningen av alders-, etterlatte- og uførepensjon. Det finnes ingen regional eller lokal statsforvaltning og det operative ansvaret ivaretas av kommuner og fylkeskommuner.

I 2001 ble ansvaret for de fleste områder av arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken for personer i yrkesaktiv alder samlet i Beskæftigelsesministeriet. Med unntak av uførepensjonen står Socialministeriet i hovedsak igjen med ytelser overfor grupper som ikke forventes å komme i arbeid.

Den regionale og lokale forvaltningen

Kommunene er sentrale iverksettingsorganer for alle tre departementer. Innenfor arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken er fylkeskommunens oppgaver begrenset til drift av attføringsinstitusjoner og varig tilrettelagte arbeidsplasser, tildeling av relativt dyre hjelpemidler til funksjonshemmede og betaling for ytelser fra allmennpraktiserende leger og spesialister. Videre har fylkeskommunene ansvaret for medisinsk rehabilitering.

Kommunene er ansvarlig for en rekke oppgaver innenfor arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken. Innenfor Beskæftigelsesministeriets ansvarsområde ivaretar kommunene utbetaling av diverse økonomiske stønader og aktiviserings- og kvalifiseringsprogrammer (sosialhjelp, sykepenger, fødselspenger, yrkesrettet attføring, arbeidsmarkedsprogrammer og formidling for personer uten dagpengerettigheter samt etablering av ulike subsidierte arbeidsplasser for personer med begrenset arbeidsevne).

På Socialministeriets område er kommunene ansvarlig for administreringen av overføringer som alderpensjon og barnetrygd, og tildeling og utbetaling av uførepensjon. Videre har kommunene ulike oppgaver innenfor bl.a. barnevern, rus, psykiatri og gir ulike tilbud til funksjonshemmede.

I forhold til Integrasjonsministeriet ivaretar kommunene utbetaling av integrasjonsytelser til flyktninger og innvandrere, språkopplæring og aktivisering med sikte på integrering på arbeidsmarkedet.

Kommunene har organisert seg noe ulikt. En undersøkelse fra 2000 viste at knapt halvparten av kommunene hadde en enhetlig sosialforvaltning. Det innebærer at uførepensjon, sosialhjelp og aktiviseringstiltak administreres av samme forvaltningsorgan. I de øvrige kommunene hørte aktiviseringsområdet inn under forskjellige forvaltninger eller fellesforvaltninger. Mange kommuner har etablert en separat arbeidsmarkeds-/aktiviserings-/sysselsettingsavdeling innen sosialforvaltningen. Over tid har det skjedd en viss spesialisering i takt med at kommunene har fått ansvaret for en mer heterogen gruppe brukere og virkemiddelporteføljen har økt.

Arbeidsformidlingen (AF) har en særegen ledelsesstruktur. Den regionale aktiviseringspolitikken, med bl.a. prioritering av målgrupper og virkemidler, utformes av regionale råd, ett for hver fylkeskommune. Dette er et korporativt råd der partene i arbeidslivet er representert sammen med representanter fra kommunene og fylkeskommunen. Partsrepresentasjonen er begrunnet i et ønske om å få partene til å forplikte seg i forhold til implementeringen av arbeidsmarkedspolitikken. Når det gjelder administreringen av ressurser til arbeidsmarkedstiltak er AF underlagt de regionale arbeidsmarkedsrådene, men er underlagt Arbeidsmarkedsstyret hva angår drift og personale.

Utbetalingen av arbeidsledighetstrygd administreres av private arbeidsledighetskasser (a-kasser). Disse er etablert i tilknytning til fagforeninger eller grupper av fagforeninger. Staten refunderer den vesentligste delen av a-kassenes dagpengeutbetalinger. I tillegg til å utbetale arbeidsledighetstrygd gir a-kassene også veiledning til arbeidsledige, kontrollerer at arbeidsledige medlemmer står til disposisjon for AF og gir også i noen utstrekning tilbud om kvalifisering og formidlingsbistand. Til tross for at staten betaler en stor andel av dagpengene, er det et sterkt korporativt element i administreringen av arbeidsløshetstrygden.

Erfaringer med det økte kommunale ansvaret for uførepensjon

Kommunene overtok ansvaret for uførepensjonen (den danske betegnelsen er førtidspensjon) fra 1998. Tilgangen på nye uførepensjonister har ligget betydelig lavere i den etterfølgende perioden enn på begynnelsen av 1990-tallet. Denne utviklingen har ikke ført til vekst i antall sosialhjelpsmottakere. Antall personer som mottar sosialhjelp ligger også vesentlig lavere nå enn på begynnelsen av 1990-tallet. Etter 1998 har det vært en betydelig vekst i antall subsidierte arbeidsplasser, såkalte fleks- og skånejobber. Fleksjobber tilbys arbeidstakere i «faresonen» som ennå ikke er ute av arbeidslivet, mens skånejobber er et tilsvarende jobbtilbud for personer som mottar uførepensjon.

Oppsummert kan det i følge rapporten «Hva kan vi lære av Danmark?»(NOVA, 2004) virke som om den organisatoriske omleggingen på 1990-tallet i Danmark kan forklare en del av nedgangen i antall nye uførepensjonister selv om en del av nedgangen også kan tilskrives bedrede konjunkturer.

Statlig styring av kommunene

I og med at kommunene er selvstendige rettssubjekter kan de ikke instrueres av staten på samme måte som en underliggende statlig etat. Målsettingen fra statens side er at tildeling av ytelser som uførepensjon og sosialhjelp skal skje ut fra de samme premisser i hele landet. For å tilstrebe en mest mulig lik praksis har staten tatt i bruk ulike indirekte styringsverktøy:

1. Regelstyring gjennom rettighetslovgivning, krav til prosedyrer/saksbehandlingsregler, lovpålagt virkemiddelrepertoar og pålegg om klageadgang.

2. Økonomisk styring gjennom differensierte refusjonssatser og pulje- og blokktilskudd for å sikre prioriterte områder fra statens side.

3. Policystyring gjennom informasjon, veiledning, benchmarking, statistikk og analyser av kommunenes tildelingspraksis.

4.2.3 Aktuelle reformer i arbeids- og velferdspolitikken

Regjeringen ga ved tiltredelsen i november 2001 til kjenne at den ville forslå reformer på det sysselsettingspolitiske området for å forbedre effektiviteten i aktiviseringen ved å skape et forenklet og mer samordnet system for arbeidsledige med og uten dagpengerettigheter.

Handlingsplan for «Flere i arbejd» ble lagt fram i september 2002 (Beskæftigelsesministeriet, 2002). Samlingen av oppgavene i det samme departement, Beskæftigelsesministeriet, var en viktig forutsetning for disse reformvurderingene. Visjonen i handlingsplanen er et enstrenget arbeidsmarkedssystem og målet er at det skal være én felles fysisk inngangsport med felles mottak av personer, uavhengig av om personene er arbeidsledige med dagpengerettigheter eller sosialhjelpsmottakere. I oktober 2002 ble det i inngått et bredt forlik i folketinget om en reform av sysselsettingspolitikken som særlig dreide seg om lovgivningens materielle innhold. Med dette forliket ble tilbudene og kravene til arbeidsledige med og uten dagpengerettigheter vedrørende de aktive tiltakene harmonisert i betydelig grad. Dette er siden nedfelt i «Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats» og «Lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsesindsats», begge av 10. juni 2003.

Som et ledd i gjennomføringen av handlingsplanen for «Flere i arbejd», drives det nå forsøk med såkalte arbeidsmarkedssentre i et samarbeid mellom kommunene og AF. Samarbeidet innebærer først og fremst at det skal etableres en felles inngangsport for alle målgrupper. Alle brukere av AF og de kommunale ytelsene skal henvende seg til arbeidsmarkedssentrene ved ledighet eller dersom de skal søke om sosialhjelp. Samarbeidsforsøkene innebærer at kommunene og AF utvikler og prøver ut opplegg for felles oppfølging av målgrupper på tvers av de to systemene. Videre er det etablert en felles bestillerfunksjon for AF og kommunene. Det innebærer at de i fellesskap avdekker behovet for kjøp av arbeidsmarkedstjenester. Det er også etablert et samarbeid om oppfølging av arbeidssøkere og koordinering av bedriftskontakten.

Den fremtidige organiseringen av både sysselsettingsinnsatsen og den øvrige sosiale innsatsen må ses i sammenheng med de pågående forhandlingene om den fremtidige kommunale og fylkeskommunale strukturen i Danmark. I oktober 2002 ble den såkalte Strukturkommisjonen nedsatt. I følge mandatet skulle kommisjonen vurdere fordeler og ulemper ved alternative modeller for innrettingen av offentlig sektor og fremme eventuelle forslag til endringer. Kommisjonen avga sin innstilling i januar 2004 og har i sin rapport også omtalt organiseringen av arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken (Strukturkommissionen, 2004).

Kommisjonen peker på at en effektiv og velfungerende sysselsettingspolitikk vil være avgjørende for å sikre den samfunnsøkonomiske handlefriheten og dermed utviklingsmulighetene for offentlig sektor. Den store ufordringen er å øke yrkesdeltakelsen for personer som mottar langvarige offentlige stønader, flyktninger og innvandrere og personer med varig begrensning i arbeidsevnen.

Kommisjonen har i sin analyse pekt på at dagens fragmenterte system med et delt statlig og kommunalt ansvar innebærer en rekke svakheter:

1. Det er et problem at bistanden ved arbeidsledighet avhenger av hvilke ytelser brukeren har rett på istedenfor å bli tilrettelagt på en helhetlig måte ut fra den enkelte brukers ressurser og behov. To parallelle systemer innebærer en risiko for at det overordnede ansvaret for å bistå arbeidssøkerne blir uklart og bistanden blir lite koordinert der den arbeidsledige skifter status, for eksempel pga. sykdom eller tap av dagpenger. Ut fra et styringsmessig hensyn er det uhensiktsmessig med det relativt store antall bevegelser/skift i ytelser mellom de to systemene.

2. Manglende koordinering mellom AF og kommunene medfører et effektivitetstap i form av en rekke dobbeltfunksjoner som svekker en samlet effektiv ressursutnyttelse. Den arbeidsledige vil kunne komme i kontakt med flere forskjellige myndigheter i et forløp som oppfattes som sammenhengende for den arbeidsledige.

3. Oppdelingen av virkemiddelapparatet svekker mulighetene for å sikre at bistanden, særlig for grupper med svak kontakt med arbeidsmarkedet, blir tilstrekkelig arbeidsrettet.

4. Det er en svakhet ved den nåværende organisering at det er en betydelig variasjon i kommunenes brukerrettede innsats. Det gjelder oppfølging, bruk av aktive arbeidsmarkedstiltak og effekter av innsatsen. AF-regionenes aktivitetsnivå og effekter er mer ensartet over hele landet, noe som bl.a. må ses i lys av en strammere regelstyring av innsatsen.

5. Det er en svakhet at de mindre kommunene har problemer med å bygge opp bærekraftige fagmiljøer.

6. Kommunene og AF-regionenes bedriftskontakt er utilstrekkelig koordinert og øker den administrative belastningen for bedriftene.

Oppsummert konkluderer kommisjonen med at det fragmenterte systemet er en medvirkende årsak til at oppgavefordelingen ikke i tilstrekkelig grad understøtter det overordnede målet om å sikre en effektiv, sammenhengende, bedrifts- og borgernær sysselsettingspolitikk. Dette gjelder spesielt de gruppene som har behov for bistand til å fastholde sin tilknytning til arbeidsmarkedet.

Kommisjonens anbefaling er at oppgavene samles i det som er betegnet som et enstrenget system. Med et enstrenget system forstås et system der ansvaret for alle målgrupper og ytelser ivaretas av det samme systemet og at alle grupper av stønadsmottakere i yrkesaktiv alder som har behov for bistand for å komme i arbeid eller fastholde tilknytningen til arbeidsmarkedet, har samme inngang til det offentlige virkemiddelapparatet. Derved oppnås muligheter for en helhetlig tilnærming der brukernes arbeidskraftpotensial kommer i fokus, og hvor det samtidig kan gis sosiale og andre tilbud der dette er relevant. Dette kan på sikt gi grunnlag for en bedre og mer effektiv arbeidsmarkeds- og sosialpolitikk («beskæftigelsesindsats»). En samling av virkemidlene vil dermed også kunne understøtte den sentrale målsettingen om å øke sysselsettingen. Et enstrenget system vil også gjøre brukernes kontakt med arbeids- og velferdstjenestene enklere, bl.a. som følge av en reduksjon av antallet uhensiktsmessige overganger mellom de forskjellige ytelses- og tjenestesystemene, for eksempel mellom sosialhjelp, dagpenger, sykepenger, rehabilitering og attføring.

Kommisjonen konkluderer i sine anbefalinger med at dersom et slikt enstrenget system skal etableres er det kun hensiktsmessig med en kommunal forankring. Kommisjonen legger samtidig vekt på at staten beholder ansvaret for en rekke oppgaver for fortsatt å sikre en effektiv jobbformidling og en effektiv og ensartet innsats for øvrig. Den statlige styringen vil for eksempel kunne omfatte tilsyns- og kontrollmuligheter i forhold til oppfølging av arbeidssøkere og effekter av virkemiddelbruken. Videre pekes det på at potensialet ved et enstrenget system vil avhenge av i hvilken grad reglene i de forskjellige ytelsessystemene harmoniseres. Kommisjonen anser det for viktig og hensiktsmessig at staten har ansvaret for at jobbformidlingen er landsdekkende og understøttes av et sammenhengende IKT-system. Staten kan videre være ansvarlig for gjennomføring av anbudsrunder for aktiviserings- og jobbformidlingstiltak, der kommunene kan velge mellom ulike tilbydere.

Siden selv større kommuner ikke vil dekke en naturlig arbeidsmarkedsregion eller være tilstrekkelig store til å muliggjøre en spesialisering av arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken, mener kommisjonen at den enkelte kommune antakelig ikke på egen hånd kan ivareta samtlige driftsoppgaver. Kommisjonen legger derfor til grunn at det er en forutsetning for et enstrenget kommunalt forankret system at en betydelig del av driftsoppgavene (for eksempel jobbformidling, aktiviseringstiltak og oppfølging) skal utføres av en rekke resultatavlønnede aktører.

Et enstrenget system forankret i kommunene har etter kommisjonens mening også som forutsetning at kommunene har et vesentlig medfinansieringsansvar for dagpengeutgiftene. Dette er nødvendig for å sikre samsvar mellom beslutningskompetanse og økonomisk ansvar, og for å gi nødvendige insitamenter til en effektiv sysselsettingspolitikk.

Det store kommunale medfinansieringsansvaret innebærer at den enkelte kommune kan være sårbar overfor lokale/regionale konjunkturtilbakeslag. For å sikre en tilstrekkelig økonomisk bæreevne og redusere den enkelte kommunes konjunkturfølsomhet vil kommunalt finansieringsansvar stille vesentlige krav til kommunenes minimumsstørrelse. Også hensynet til å sikre et tilstrekkelig bærekraftig fagmiljø taler for en viss minimumsstørrelse. Kommisjonen vurderer det slik at en minimumsstørrelse på 30 000 innbyggere vil kunne sikre tilstrekkelig økonomisk og faglig bærekraft.

4.2.4 Regjeringens forslag til reform

Regjeringen la i april 2004 fram sitt forslag til reform (Den danske regjering, 2004). Forslaget er nå til politisk behandling.

Forslaget innebærer at fylkeskommunen avvikles og at det opprettes 5 nye statlige regioner. Gjennomføringen av sysselsettingspolitikken foreslås organisert på to nivåer:

• et statlig nivå med en sentral myndighet og et mindre antall regionale enheter

• et lokalt nivå med nye jobbsentre i kommunal regi, der alle borgere og virksomheter som har behov for bistand og service skal kunne henvende seg

Staten skal fortsatt ivareta den overordnede styringen av sysselsettingspolitikken. Oppgavene som er skissert for de nye regionale enhetene innebærer at staten tar et sterkere grep om sysselsettingspolitikken enn det som er tilfellet i dag. De regionale enhetene skal ha ansvaret for overvåking av resultater og effekter av sysselsettingspolitikken og om nødvendig gripe inn dersom resultatene uteblir. Regionenes oppgaver skal videre være rettet mot de tverrgående oppgavene der det er risiko for at oppgavene faller mellom kommunegrensene. De regionale enhetene skal innhente og forhandle fram tverrgående tilbud om aktiviseringstiltak for grupper med særlige problemer. De skal også overvåke arbeidsmarkedet og ha ansvaret for innsatsen for å avhjelpe flaskehalsproblematikk og dempe ubalanser på det regionale arbeidsmarkedet.

Regjeringen har også klart understreket at den ønsker en mer lik praksis i kommunene. Forskjeller skal være begrunnet i forskjellige behov hos brukerne og ikke forskjellig bosted.

De lokale jobbsentrene skal være særskilte forvaltningsorganer i kommunene. De skal ivareta alle sysselsettingsrettede oppgaver ift. brukere og virksomheter, bl.a. kjernetjenester som:

• Veiledning og informasjon.

• Formidling.

• Oppfølging og avklaring av arbeidsledige.

• Bedriftskontakt.

• Vedtak om stønader og tilståelse av arbeidsmarkedstiltak.

Det er åpnet for at andre aktører kan ivareta alle oppgaver i sysselsettingspolitikken unntatt myndighetsoppgavene. Disse aktørene kan tilby alle typer arbeidsmarkedstjenester. Tjenestene skal da kjøpes inn på konkurransemessige vilkår og med resultatavhengig betaling. Det kan skje via lokale avtaler eller regionale/landsdekkende avtaler framforhandlet av staten.

Sosialforvaltningen i kommunen skal ha ansvar for å løse helsemessige og/eller sosiale problemer. Disse skal løses parallelt med sysselsettingsinnsatsen i jobbsentrene, og sosialforvaltningen skal sammen med jobbsenteret ha ansvaret for å koordinere innsatsen i det omfang det er behov for det. Jobbsentrenes ansvar er å sikre fokus på sysselsetting og selvforsørgelse.

Dette er også begrunnelsen for Regjeringens forslag om at sysselsettingsinnsatsen i jobbsentrene «ikke skal blandes sammen med de lediges forsørgelse og økonomi». Utbetalingskontoret i kommunen skal vurdere rett til sosialhjelp og andre ytelser, foreta beregninger og forestå utbetalinger.

Det er ikke foreslått endringer i A-kassenes rolle eller oppgaver.

Partenes rolle i sysselsettingspolitikken er styrket ved at det i tillegg til arbeidsmarkedsrådene sentralt og regionalt også skal opprettes slike råd lokalt.

Når det gjelder spørsmålet om kommunestørrelse har Regjeringen åpnet for at mindre kommuner kan fortsette som i dag dersom de inngår et forpliktende samarbeid med andre kommuner for med større sikkerhet å kunne løse de kommunale oppgavene tilfredsstillende.

4.2.5 Oppsummering

Oppsummert er arbeids- og velferdsforvaltningen i Danmark i dag karakterisert ved at:

• det har utviklet seg to parallelle sysselsettingspolitiske systemer, ett statlig for arbeidsledige med dagpengerettigheter med AF og a-kassene som hovedaktører og ett for arbeidsledige uten dagpengerettigheter med kommunene som hovedaktør. Samarbeidet mellom de to systemene er forholdsvis begrenset

• de to systemene har i stor grad tilgang på den samme virkemiddelporteføljen, og det er foretatt en harmonisering av arbeidsmetodikk og koblinger mellom rett og plikt for de to målgruppene

• kommunene har et vesentlig større ansvar for oppgaver og finansiering innenfor arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken enn det man finner i andre land, bl.a. uførepensjon, alderpensjon, barnetrygd og sykepenger

• det statlige systemet har et vesentlig sterkere korporativt innslag enn det kommunale, men det har etter hvert oppstått større organisasjonsmessig likhet mellom systemene

Regjeringens forslag til ny organisering er kjennetegnet ved at:

• det etableres et énstrenget system med én dør inn og der ansvaret for alle ytelser og tjenester, med unntak av arbeidsledighetstrygden, er samlet i kommunene

• kommunene har ansvaret for å koordinere både arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken og helse- og sosialpolitikken ved behov

• det opprettes kommunale jobbsentre som egne forvaltningsorganer og som skal ha tydelig fokus på arbeid

• det etableres en sterkere statlig styring av arbeidsmarkedspolitikken for å sikre at regionale og landsdekkende behov ivaretas og med regionale enheter som har kompetanse til å gripe inn og styre politikken lokalt ved behov

4.3 Sverige 2

Ansvaret for arbeids- og velferdsforvaltningen i Sverige er kort beskrevet organisert slik:

• Kommunene har hovedansvaret for sosialtjenesten, som også omfatter økonomisk sosialhjelp. Stønad til livsopphold blir gitt etter nasjonale regningslinjer, mens den øvrige hjelpen gis etter de respektive kommuners retningslinjer. I tillegg til sosialtjenesteloven, som skal gi «en rimelig levestandard», forvalter kommunene Lov om støtte og tjenester til visse funksjonshemmede, som skal gi «gode levekår». De som kommer inn under denne loven er personer med omfattende funksjonshemminger som har store vanskeligheter i hverdagen. De har lovfestede rettigheter til bl.a. personlig assistanse, tilpasset bolig, og i visse tilfeller daglig sysselsetting.

• Arbetsmarknadsverket er det statlige organ som har ansvaret for det meste av arbeidsmarkedspolitikken. Den sentrale myndigheten er Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som lager retningslinjer, gir oppdrag, fordeler og følger opp virksomheten hos länsarbetsnämnder som finnes i hvert län. Disse har igjen tilsvarende oppgaver og ansvar i forhold til de ca 400 arbeidskontorene som finnes på lokalplanet. En egen inntektsfinansiert del av etaten, Arbetslivstjänster, arbeider med arbeidsinnrettet rehabilitering på konsulentbasis, både i forhold til virksomheter, organisasjoner og myndigheter. Ved de større arbeidskontorene finnes det en egen rehabiliteringsenhet som har ansvar for arbeidsprøving og arbeidstrening av funksjonshemmede arbeidsledige. Arbeidsmarkedsetaten er også ansvarlig for å refundere statens bidrag til dagpenger til arbeidsledige, som utbetales av 38 arbetslöshetskasser. Arbeidsløshetskassene er juridisk sett frittstående organisasjoner. Til og med 2003 hadde Arbetsmarknadsstyrelsen ansvaret for tilsynet med arbetsløshetskassene, men dette er fra 2004 lagt til en egen myndighet, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

• Riksforsäkringsverket (RFV) er sentral statlig trygdemyndighet. I hvert fylke ( län) er det en forsikringskasse med et sentralkontor, og med lokalkontor i de fleste kommunene. Forsikringskassene har egne styrer som er oppnevnt av regjeringen, mens RFV har en tilsynsfunksjon. Fra 2005 vil de 21 frittstående forsikringskassene og Riksförsäkringsverket opphøre, og det opprettes i stedet én ny statlig etat: «Försäkringskassan». Begrunnelsen for denne organisasjonsendringen er at administrasjonen skal bli mer effektiv, at styring av virksomheten skal bli enklere, og at praksis skal bli mer enhetlig. Ansvarsområdet er i stor grad samsvarende med det som gjelder for trygdeetaten i Norge. Det legges stor vekt på oppfølging av sykmeldte, der arbeidsgiver har et betydelig ansvar for å iverksette tiltak for at den ansatte skal komme i arbeid igjen. For de som er arbeidsledige, har forsikringskassen ansvar for å sette opp en rehabiliteringsplan i samarbeid med arbeidsmarkedsetaten, og påse at passende tiltak blir iverksatt.

På 1990-tallet økte vektleggingen av aktive tiltak. Arbeidslinjen er sentral i hele arbeids- og velferdsforvaltningen. Det drives en aktiv arbeidsmarkedspolitikk med virkemidler som arbeidsmarkedsutdanning, arbeidsplasstilskudd (tidsbegrenset økonomisk subsidiering til arbeidsgivere som tilsetter arbeidsledige), praksisplasser, ungdomstiltak, arbeidsmarkedspolitiske prosjekter m.v. Det er videre egne tiltak for å få funksjonshemmede i arbeid. For de arbeidsmarkedspolitiske tjenestene er det et generelt prinsipp at de skal være tilpasset individets forutsetninger og arbeidsmarkedets krav.

Det har skjedd en økende desentralisering til kommunene, og det er satt fokus på samarbeid i nettverk og lokalt ansvar. Også internt i arbeids- og velferdsforvaltningen har det skjedd en økende delegering, særlig i forhold til arbeidsrehabilitering.

Med den nye arbeidslinjen og vektlegging på arbeidsrehabilitering av langtidssykmeldte, har samarbeid mellom ulike aktører blitt sentralt. Det har samtidig synliggjort problemer med å få samarbeidet til å fungere godt: forskjellige regler, personell med ulik fagbakgrunn, ulike budsjettregimer, m.v. De ulike aktørene har også forskjellig fokus: Arbeidsgivere er motivert av lønnsomhet, og er villig til å satse på rehabilitering dersom det er sannsynlig at den ansatte kan fortsette. Legene fokuserer på diagnose, pleie og behandling, i stedet for på helse og arbeidsevne. De har en tendens til å medikalisere personlige og sosiale problem. Forsikringskassen har et individfokus mens arbeidsformidlingen tar utgangspunkt i arbeidsmarkedets krav, noe som gjør at de har ulikt syn på arbeidsevnen til den enkelte bruker. I tillegg til disse har også sosialtjenesten som oppgave å gjøre brukerne kvalifisert for arbeidsmarkedet. De kan ev. henvise til et kommunalt arbeidsprosjekt eller til sysselsetting på et dagsenter.

Den oppdelte forvaltningen gjør at enkelte brukergrupper opplever å bli «kasteballer» eller å bli gående på rundgang mellom ulike instanser, mens andre grupper kan oppleve å falle mellom to stoler.

Med bakgrunn i disse utfordringene er samarbeidsproblematikk viet oppmerksomhet, og det har vært iverksatt forsøksvirksomhet på ulike områder:

• Forsøk med finansiell samordning av sosialforsikring, arbeidsmarkedsformidlingen og helsetjenesten for å redusere sykepengeutgiftene (Finsam, 1993).

• Lokal forsøksvirksomhet med finansiell samordning der sosialtjenesten i tillegg er med (Socsam, 1994).

• Fra 1998 har forsikringskassen og arbeidsformidlingen fått en viss frihet til å samarbeide med kommuner og landsting gjennom å omdisponere og bruke ressursene sine i friere former (Frisam). Hensikten er å unngå motstridende prioriteringer i forhold til målet som er å redusere tiden brukeren står utenfor arbeidslivet.

• Sykmeldte arbeidsledige er overrepresentert blant de sykmeldte. RFV og AMS fikk i desember 2001 i oppdrag å utvikle bedre metoder for den samordnede rehabiliteringen av disse gruppene.

Med utgangspunkt i disse forsøkene er det nå gjort vedtak om å innføre et system med finansiell samordning mellom de fire sektorene i alle kommuner, men på frivillig basis. Samordningen skal skje gjennom et frittstående samordningsforbund, som bl.a. skal ha som oppgave å finansiere felles rehabiliteringstiltak og andre aktive tiltak innenfor det samlede ansvarsområdet. Hensikten er å få en mer effektiv ressursutnyttelse og bedre samordning av tjenestene. Samordningsforbundene er egne rettslige enheter, der alle partene/sektorene er medlemmer, og er representert i styret. Det er fastsatt hvor stor andel av midlene til den finansielle samordningen hver av instansene skal bidra med.

I sitt forslag til Riksdagen skriver regjeringen blant annet følgende:

«Det kan vara särskilt problematiskt att rehabilitera människor som har en kombination av medicinska, psykiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Dessa människor riskerar att hamna i en gråzon mellan olika aktörers ansvarsområde, eftersom de insatser som behövs inte faller enbart inom en aktörs ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan Försäkringskassan, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och Arbetsförmedlingen med kortsiktiga och ineffektiva metoder som följd. Samverkan och samordning utgör därför viktiga medel för att motverka att människor blir utan rehabilitering».

Sykefraværet i Sverige er økende. I SOU 2002:5, «Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet», er det lagt fram forslag til tiltak på arbeidsplassen. Det legges vekt på at det er i samspillet mellom individet og arbeidsplassen at sykefraværet skal reduseres. Et initiativ for å øke arbeidsgivernes insitament til å redusere sykefraværet var en regelendring som innebar at arbeidsgiveren fra og med 2003 betaler sykepenger de tre første ukene, mot at det tidligere var en arbeidsgiverperiode på 2 uker.

I 2003 er det for første gang siden 1997 skjedd en reduksjon i antallet sykepengedager som er refundert. Men samtidig som antallet nye tilfeller avtar, er det stadig flere tilfeller som varer lenger, noe som fører til at antallet personer med sykepenger og førtidspensjon øker. Det totale fraværet fra arbeidslivet på grunn av sykdom er fremdeles et stort problem; ca. 800 000 personer i arbeidsfør alder står utenfor arbeidslivet på grunn av sykdom. Regjeringen har derfor satt som mål at sykefraværet skal halveres i perioden 2002-2008. I forvaltningen gjenspeiles denne målsettingen ved en strengere vurdering av retten til sykepenger, krav til systematisk oppfølging og metodeutvikling for å finne hensiktsmessige rehabiliteringsmuligheter, samt en dialog med legestanden om sykmelding som behandlingsform. Et nytt element i debatten er fokus på det individuelle ansvaret.

4.4 Storbritannia 3

4.4.1 Bakgrunnen for reformene i velferdsforvaltningen i Storbritannia

Storbritannia er en enhetsstat hvor myndighetene sentralt styrer hovedtyngden av offentlig aktivitet. Lokale myndigheter ble restrukturert på 1970-tallet og i det meste av Storbritannia ble det dannet to hovednivåer (county og district). I 1996 ble lokale folkevalgte myndigheter de fleste steder samlet på ett administrativt nivå. Lokale folkevalgte myndigheter har et begrenset ansvarsområde og beslutningsmakt. I løpet av de seneste tiårene har deres muligheter til å skaffe seg skatteinntekter på egen hånd blitt kraftig redusert. Over 80 pst. av inntektene kommer fra sentrale overføringer. Lokale myndigheters rolle når det gjelder arbeids- og velferdssektoren er å vurdere krav om og utbetale stønader til husleie og gi lettelser i den lokale inntektsskatten. Ytelsene de administrerer er finansiert og kontrollert fra sentralt hold. Sentrale myndigheter kontrollerer lokale aktiviteter gjennom lovgivning, rådgivning, inspeksjon, revisjon og finansiell kontroll.

Regjeringen satte i siste halvdel av 90-årene «modernisering av velferden» øverst på den politiske dagsorden. Velferdsreformene i Storbritannia på 1990-tallet innebar etablering av en rekke programmer og aktive tiltak for et bredt spekter av trygdemottakere og arbeidsledige. De ulike stønadsordningene og programmene framstod imidlertid som fragmenterte og manglet en enhetlig overbygning. Det var flere innganger til systemet, og de ulike stønadene ble behandlet ved forskjellige kontorer. Søknader om ledighetstrygd ble behandlet i arbeidsmarkedsetaten, søknader om bostøtte og lokale skattereduksjoner av lokale myndigheter, og søknader om andre ytelser for syke, yrkeshemmede eller uføre ble behandlet av trygdekontorene.

En av de viktigste grunnene til at det var behov for en reform, var de økende utgiftene til den store og voksende andelen av stønadsmottakere som ikke ble klassifisert som «arbeidsledige» og som mottok ytelser uten noe aktivt forhold til arbeidsmarkedet. Denne gruppen ble tatt hånd om av Benefits Agency (tilsvarende trygdeetaten), mens gruppen av arbeidssøkende arbeidsledige, lå innenfor ansvarsområdet til Employment Service (Arbeidsmarkedsetaten). Som en følge av denne delingen hadde aktive arbeidsmarkedsprogrammer bare de arbeidsledige innenfor Arbeidsmarkedsetatens ansvarsområde som målgruppe, mens den øvrige gruppen verken var pålagt eller ble oppmuntret til å forsøke å skaffe seg arbeid.

4.4.2 Hovedtrekkene i reformene

Regjeringens strategi for å møte utfordringene var å opprette en forbindelse mellom sysselsetting og stønader, og den introduserte begreper som «welfare to work» og «workfare», basert på prinsippet om «arbeid til dem som kan, sosial trygghet for dem som ikke kan». Velferdsreformene på 1990-tallet innebar, i tillegg til en organisatorisk reform, etablering av en rekke programmer og aktive tiltak for et mye bredere spekter av arbeidsledige. Dels var det programmer og tiltak som det offentlige drev i egen regi, dels tilbud levert av private eller ideelle organisasjoner som det offentlige kunne henvise brukeren til.

I 1999 ble en lov om velferdsreform og pensjoner vedtatt. Fellesbetegnelsen på den strategien som de ulike tiltakene inngikk i, har blitt kalt «Welfare to Work». De mest sentrale tiltakene i denne strategien var:

• Innføring av en enhetlig arbeidssøkerforsikring i 1996 både for personer med forsikringsbaserte stønader (tidligere Unemployment Benefit), og personer som mottar stønader som ikke er forsikringsbasert. Stønaden ble kalt Jobseeker's Allowance (JSA).

• Nye skatteregler for å stimulere til arbeid framfor passive stønader.

• New Deal programmene, som består av aktive tiltak for ulike målgrupper arbeidsledige:

  • Ungdom i alderen 18-24 år

  • Langtidsledige over 25 år

  • Personer over 50 år

  • Enslige forsørgere

  • Yrkeshemmede

Spesielle programmer som «Action Team for Jobs» (målgruppen er langtidsledige og utsatte grupper i områder med høy ledighet), «StepUp» (jobbgaranti i ett år for langtidsledige) og «Progress2Work» (tiltak for rusmiddelmisbrukere under rehabilitering) ble iverksatt.

Innføringen av JSA i 1996 medførte behov for et tettere samarbeid mellom ansatte i arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten. Som en forlengelse av dette samarbeidet ble «The Single Focused Gateway» lansert i 1999, opprinnelig som et prøveprosjekt. Prøveprosjektet, «The Gateway» eller «The One Service» som det også ble kalt (heretter betegnet som ONE-forsøkene eller ONE) omfattet 12 forsøksområder og markerte en ny epoke i forvaltningen av det sosiale sikkerhetssystemet. I disse forsøkene utgjorde arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialkontorene én felles inngangsport for stønadsmottakerne.

På grunnlag av erfaringene fra ONE-forsøkene ble det i juni 2001 vedtatt en ny reform av arbeids- og velferdsforvaltningen. På regjeringsnivå ble The Department of Social Security til the Department for Work and Pensions, mens The Department for Education and Employment ble til The Department for Education and Skills.Brukergruppene som omfattes av det nye Departement for Work and Pensions er barn, voksne i arbeidsfør alder, pensjonister, samt uføre og deres omsorgspersoner. De tilhørende forvaltningsorganene er Jobcentre Plus, Child Support Agency, the Pension Service, the Disability & Career Benefits Operations og the Appeals Service.

Med virkning fra april 2002 ble trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten slått sammen til én statlig etat, Jobcentre Plus, med ansvar for alle i arbeidsfør alder som ikke er i arbeid. I dette nettverket inngår ikke den kommunale sosialtjenesten slik den gjorde i ONE-forsøkene. Per i dag er ca. 300 kontorer etablert. Planen er å etablere et integrert tilbud med ca. 1000 kontorer i 90 distrikter innen april 2006. Man tar da sikte på at distriktene til de enkelte Jobcentre Plus-kontorene vil være sammenfallende med grensene for de lokale myndighetene.

Tabell 4.1gir en oversikt over hvilke sosiale sikkerhetsytelser som finnes for personer i yrkesaktiv alder og hvem som administrer ytelsene.

Ihht. komiteen for arbeid og pensjoner vil kostnadene forbundet med gjennomføringen av reformen beløpe seg til ca. 27 milliarder kroner i perioden 2002-2006. Av dette beløpet kan ca. 13 milliarder kroner knyttes til investeringer i oppussing og fornyelse av lokaler og vel 6 milliarder kroner knytte seg til IKT-investeringer. Samlede utgifter per kontor kan således anslås til ca. 27 millioner kroner. Intensjonene er at disse investeringene skal tjenes inn ved en reduksjon i stønadsutbetalingene og reduksjon i feilutbetalinger og svindel med trygdeytelser.

4.4.3 Nærmere om ONE-forsøkene

Formålene med forsøkene var å:

• få flere stønadsmottakere knyttet til arbeidsmarkedet

• øke sysselsettingsnivået ved å få flere stønadsmottakere i jobb

• gi flere brukere en effektiv og skreddersydd service tilpasset deres personlige behov

• endre en kultur preget av trygd og økonomisk avhengighet til en kultur basert på arbeid og økonomisk uavhengighet

Dette skulle oppnås ved å:

• integrere stønadsordningene ved å etablere en felles inngangsport

• tilby individuelt tilpasset service

• etablere en ordning med personlige veiledere for brukerne

• unngå dobbeltarbeid og skape mer effektive prosedyrer

• fremme partnerskap mellom eksisterende velferdsforvaltninger og bringe nye private og frivillige organisasjoner inn i arbeidet

• fremme innovasjon i form av oppfølging og bruk av ny teknologi og organisasjonsutvikling

De organisatoriske endringene innebar etablering av én felles førstelinje og en felles inngangsport for alle som søkte om stønader fra statlige (Employment service og Benefit Agency) eller kommunale etater. Tidligere måtte brukere som søkte flere typer stønader, henvende seg til flere kontorer.

Det ble innført et obligatorisk jobbfokusert intervju for brukere som tidligere ikke hadde måttet engasjere seg i jobbrelaterte aktiviteter for å motta stønader. Dette innebar en betydelig endring i brukernes relasjoner til stønadssystemet. Brukernes møte med ONE foregikk i tre trinn:

• Et oppstartmøte (registrering, informasjon, veiledning, bistand til å fylle ut aktuelle søknader, jobbsøk).

• Et første møte med personlig veileder hvor formålet var å vurdere den enkeltes individuelle situasjon og behov i forhold til arbeidsmarkedet. Denne vurderingen skulle være helhetlig og innbefatte bruk av virkemidler ut fra brukerens behov. Videre skulle veilederen sjekke om søknadene om økonomisk stønad var korrekt fylt ut og om søkeren oppfylte kravene til å få stønaden innvilget. Den personlige veilederen skulle ha en veiviserrolle («gateway») ved å yte bistand til jobbsøking og henvise brukeren videre til interne eller eksterne spesialister eller tiltak/arbeidsmarkedsprogrammer.

• Oppfølgingsmøter som dels skulle finne sted med faste tidsintervaller, dels mer ad hoc-preget og basert på behov. Formålet var å følge opp brukernes søkeaktiviteter og/eller foreslå ulike arbeidsmarkedstiltak.

Arbeidskontorene, trygdekontorene og lokale myndigheter utgjorde kjernen i ONE-partnerskapet. I tillegg ble en rekke eksterne partnere involvert (forskjellige avdelinger i sosialtjenesten og utdanningssystemet, Child Support Agency, helsemyndighetene, frivillige og private organisasjoner).

ONE-forsøkene ble gjennomført i 12 regioner og i tre ulike varianter:

1. Basismodellen

2. Telefonsentermodellen (oppstartmøte via telefon)

3. Kjøp av de samme tjenestene fra private tilbydere eller ideelle organisasjoner

4.4.4 Erfaringer med ONE-forsøkene

Med større fokus på informasjon om ledige stillinger, ulike arbeidsmarkedstiltak og støtteordninger for tilbakeføring til arbeid, jobbsøkingsmetoder og motivering for jobbsøk kunne det forventes at arbeidssøkerne endret sine holdninger og at søkeintensiteten økte for sykemeldte, yrkeshemmede og enslige forsørgere.

Evalueringene viser at det ikke med sikkerhet kan påvises økt søkeintensitet blant disse arbeidssøkerne. Det er heller ikke mulig å påvise effekter i form av økt overgang til jobb sammenlignet med de ordinære kontorene. Det er heller ikke mulig å påvise forskjeller mellom de ulike variantene av ONE-forsøkene.

Resultatene viser at brukerne av ONE både hadde fått mer hjelp og var mer positive til den hjelpen de hadde fått, sammenlignet med brukere som ikke hadde deltatt i ONE:

• ONE-deltakerne rapporterte at de hadde fått mer informasjon om ulike stønadsordninger enn ikke-deltakerne.

• Flere i ONE-forsøkene hadde diskutert arbeidsrelaterte temaer, spesielt enslige forsørgere og syke/yrkeshemmede.

• Langt flere syke/yrkeshemmede i forsøkene hadde også diskutert behovet for spesialisert hjelp med sin personlige veileder.

• Flere i forsøkene opplevde også at de hadde fått god service og individuell behandling sammenlignet med ikke-deltakere. Spesielt gjaldt dette enslige forsørgere.

Enslige forsørgere som deltok i ONE, hadde noe mer positive holdninger til jobb enn enslige forsørgere i sammenligningsområdene. For de to andre gruppene - syke/yrkeshemmede og brukere som hadde JSA - var det ikke tilsvarende forskjeller.

Brukerne synes i varierende grad å ha endret adferd. Et skille her går mellom de som veilederne klarte å hjelpe og de som de hadde vanskeligere for å hjelpe. De som ikke fikk hjelp endret heller ikke holdningene, mens de som ONE kunne hjelpe endret holdninger og syn på sine muligheter på arbeidsmarkedet.

De forholdene som ble pekt på som de viktigste ift. at forventningene om å få flere i jobb ikke ble innfridd kan sammenfattes i to punkter:

• knapphet på tid og ressurser

• mangelfull kompetanse/opplæring

Et sentralt funn i evalueringene av ONE-forsøkene var de ansattes opplevelse av å ha for lite tid og ressurser til å hjelpe brukerne på den måten som visjonene la opp til. Dette kan ha flere årsaker:

• Ressursinnsatsen stod ikke i forhold til omfanget av oppgavene de ansatte skulle utføre.

• Det var urealistiske forventninger til hva det var mulig å utrette.

• Det manglet klare prioriteringer mellom brukergrupper.

• De ansatte hadde utilstrekkelig kompetanse eller kompetansen var organisert på en lite effektiv måte, noe som bidro til at saksbehandlingen ble lite effektiv.

En sentral del av visjonen med ONE var at alle brukere skulle ha en personlig veileder, noe som også innebar at alle veiledere skulle ha alle typer brukere. De ansatte skulle forholde seg til et bredt spekter av brukere, ha kunnskap om alle respektive stønadsordninger, alle tiltaksordningene og hjelpeapparatet for øvrig. De ansatte manglet kompetanse i å håndtere brukere som stod langt fra arbeidsmarkedet og som trengte mye hjelp for komme gjennom prosessen fra en passiv tilværelse og ut i arbeidslivet.

Kompetansemangelen medførte en forskyvning fra det arbeidsrettede til det mer rutinepregede stønadsarbeidet og mot arbeidssøkergrupper med færrest eller minst barrierer ift. arbeidslivet.

Mangelen på kompetanse i ONE syntes også å være årsaken til at de lokale myndighetene mer eller mindre ble stående på sidelinjen i forsøkene. Mens de to statsetatene opplevde at kommunikasjonen med de lokale myndighetene var vanskelig, opplevde de lokale myndighetene frykt for at deres ansvarsområder ikke ble godt nok ivaretatt i ONE. Denne frykten hadde bl.a. sitt opphav i at det var relativt få ansatte fra de lokale myndighetene i ONE, og at det ble rapportert om forsinkelser og feilutbetalinger av de lokale stønadsordningene.

4.4.5 Nærmere om Jobcentre Plus

De første 56 Jobcentre Plus- kontorene ble etablert i oktober 2001. I april 2002 ble Jobcentre Plus etablert som en nasjonal organisasjon. Jobcentre Plus tok utgangspunkt i mange av de samme visjonene som lå til grunn for ONE og bygde videre på erfaringene fra ONE-forsøkene.

Det er særlig innenfor tre områder at Jobcentre Plus er forskjellig fra ONE:

• Jobcentre Plus omfatter ikke tjenester fra lokale myndigheter og ble et rent statlig foretakende.

• Intern arbeidsdeling/spesialisering.

• Forholdet til eksterne spesialister og arbeidsmarkedsprogrammer.

I ONE-forsøkene var lokale myndighetene en integrert del av ONE med tjenester som bostøtte (Housing Benefit) og lettelser i den lokale beskatningen (Council Tax Benefit). Som nevnt tidligere fungerte imidlertid samarbeidet med lokale myndigheter dårlig. Dette er også bakgrunnen for at lokale myndigheter ikke inngår som en intern partner i Jobcentre Plus, men har blitt en av flere eksterne samarbeidspartnere. Det innebærer i praksis at de brukerne som søker Housing Benefit og Council Tax Benefit ikke skal henvende seg til Jobcentre Plus slik de kunne i ONE-forsøkene. 4

Til forskjell fra ONE-forsøkene har Jobcentre Plus i større grad lagt vekt på å differensiere mellom ulike veilederfunksjoner og styrke spesialistkompetansen internt. I tillegg til at den økonomiske veiledningen er skilt ut i en egen funksjon, finner vi nå også at spesialveiledere for enslige foreldre (childcare coordinators), spesialveiledere for yrkeshemmede og spesialveileder/team for kontakt med næringslivet (Local Account Manager) har blitt interne funksjoner i Jobcentre Plus. 5For utvalgte grupper skal den personlige veiledningen også videreføres en stund etter at brukerne har fått jobb, som et virkemiddel for å unngå tilbakefall til stønadssystemet.

Jobcentre Plus har også, til forskjell fra ONE-forsøkene, lagt mer vekt på å utnytte tjenestetilbudet hos eksterne partnere, både private og offentlige. Hoveddelen av programutgiftene til Jobcentre Plus er basert på «penger følger brukeren»- prinsippet. Den rollen Jobcentre Plus selv skal ha synes i første rekke å være knyttet til informasjon, veiledning og jobbsøking. Andre mer omfattende tjenester og tiltak skal rekvireres eller kjøpes av private eller andre offentlige institusjoner. Det eksterne partnerskapet begrenser seg ikke utelukkende til tiltaksleverandører og rehabiliteringstjenester. Det retter seg også mot næringslivet generelt og til etablerersystemet spesielt.

Prosessene brukerne går gjennom er også endret på bakgrunn av erfaringene fra ONE:

• Oppstartfasen er endret for å gi brukerne bedre informasjon om hensikten med og kravene til det arbeidsfokuserte intervjuet med den personlige veilederen.

• Det er innført en ordning med egne økonomiske veiledere som kontrollerer at skjemaer er korrekt utfylt og besvarer spørsmål om det kravet som er framsatt. Ett av formålene med dette er å rendyrke den arbeidsfokuserte samtalen hos den personlige veilederen.

• Det er lagt vekt på at brukerne, som et ledd i oppfølgingen, i større grad skal henvises til spesialveiledere og til pågående tiltaksprogrammer.

• Ressursene til skjønnsmessig oppfølging av brukerne er i større grad rettet mot de brukerne som vurderes å ha størst behov for bistand.

I lys av de justeringene som er gjort, fremstår dermed Jobcentre Plus som en internt mer spesialisert veiledningstjeneste og med en klarere bestillerfunksjon i forhold til eksterne tilbydere av spesialtjenester, tiltak og programmer. Jobcentre Plus har også, bl.a. gjennom Local Account Managers, forsøkt å styrke båndene til arbeidslivet for å få en bedre balanse mellom den brukerorienterte og den arbeidsfokuserte rollen.

Enkelte Jobcentre Plus- kontorer som befinner seg i spredt befolkede områder, har ikke et fullservicetilbud. Det er utformet ulike varianter av slike enheter:

• kontordagsordninger i samarbeid med lokale myndigheter

• telefonservice i samarbeid med lokale myndigheter

• informasjonstjenester i et lokalt kjøpesenter

4.4.6 Erfaringene med Jobcentre Plus

Det er ikke gjennomført tilsvarende effektundersøkelser av Jobcentre Plus som av ONE-forsøkene. Grunnlaget for å vurdere hvorvidt Jobcentre Plus har gitt bedre resultater i form av å få flere brukere i arbeid er derfor svakt. Det er imidlertid utført enkelte casestudier og brukerundersøkelser.

Resultatene av de første casestudiene, sett i lys av de erfaringene man hadde fra ONE-forsøkene, tyder på at det har skjedd en del forbedringer, men også at det synes å være utfordringer som Jobcentre Plus ikke har klart å løse.

Forbedringene er først og fremst kommet i oppstartfasen. Oppstartveilederne er bedre skolert og mange brukere var fornøyd med den økonomiske rådgivningen de fikk før møtet med den personlige veilederen. Det var imidlertid fortsatt vansker med å gjennomføre de jobbfokuserte samtalene etter intensjonene. Det var heller ikke forbedringer å spore når det gjaldt oppfølgingen av brukerne og utnyttelsen av eksterne arbeidsmarkedsprogrammer.

I likhet med ONE-forsøkene viser også brukerundersøkelser for Jobcentre Plus positive resultater. Spesielt gjelder dette servicen hos den økonomiske veilederen.

JSA-brukere med relativt kort ledighetstid var gjennomgående mindre fornøyd enn langtidsbrukerne med Incapacity Benefit og Income Support. Dette kan igjen ha sammenheng med at disse brukerne ikke opplever at de ansatte har vært dyktige nok til å finne ut av deres situasjon og behov, noe som er et sentralt element i visjonen både med ONE og Jobcentre Plus.

I kjølvannet av at myndighetene har rettet fokus mot de svakeste gruppene og de gruppene av stønadsmottakere som vokser mest i trygdesystemet, har Jobcentre Plus også satset spesielt på tiltak for disse gruppene. Først og fremst dreier dette seg om yrkeshemmede og aleneforeldre. Resultatene fra disse satsingene synes å være oppløftende.

Det finnes som nevnt ikke effektevalueringer av Jobcentre Plus ennå, men i mangel av dette kan resultater i forhold til egne måltall gi en viss pekepinn på hvordan kontorene har fungert i oppstartfasen. Både i forhold til formidling av ledige, oppdragsbasert formidling, avdekking av omfang av feilutbetalinger og svindel og når det gjelder brukertilfredshet, er resultatene i overkant av målene. Når det gjelder mer kvalitative og prosessorienterte mål (oppfyllelse av visse standarder), ligger resultatene under målene.

En viktig observasjon er at arbeidet med implementeringen av Jobcentre Plus ikke synes å ha påvirket den samlede resultatoppnåelsen i negativ retning.

4.5 Nederland 6

4.5.1 Bakgrunnen for reformene av velferdsforvaltningen

I Nederland økte antallet personer som var avhengig av ulike velferdsytelser til et rekordhøyt nivå i løpet av 80-årene. Det var en eksplosiv økning i krav om uførestønad sammen med en lav yrkesdeltakelse, spesielt blant kvinner og eldre arbeidstakere. Selv om økonomien bedret seg i siste halvdel av 80-årene, økte antallet mottakere av uførestønad. Økningen fortsatte i siste halvdel av 1990-årene, og i 2002 utgjorde antall personer på uførestønad over 12 pst. av befolkningen, mens de tilsvarende tallene for personer som mottok arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp var hhv. 2,8 pst. og 1,1 pst. Veksten i antall personer på uførestønad de siste årene har skjedd samtidig som sysselsettingen og yrkesdeltakelsen har økt. Over tid oppstod det en situasjon der et betydelig antall mennesker stod utenfor arbeidsmarkedet samtidig som det var stor mangel på arbeidskraft.

Etter hvert ble organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen sett på som en av hovedårsakene til denne utviklingen. Den sterke avhengigheten av velferdsytelser ble i stor grad forstått som et institusjonelt problem. Arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken var karakterisert ved manglende samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene, liten grad av brukerorientering og lav effektivitet, bl.a. som følge av en uhensiktsmessig organisasjonsstruktur. Oppmerksomheten ble rettet mot behovet for reaktivisering av arbeidsledige og en tettere integrering av politikkområdene.

4.5.2 Reformpolitikken

Siden begynnelsen av 1990-årene har administreringen av de sosiale sikkerhetsordningene og arbeidsmarkedstjenestene stått høyt oppe på den politiske dagsorden. Muurmeyer-kommisjonen utredet i 1993 problemet med det raskt økende antallet personer på uførestønader. Både uførestønadene og arbeidsledighetstrygden ble administrert av bransjeforeninger. Representanter for arbeidsgivere og arbeidstakere i de forskjellige bransjene satt i styrene for sine respektive foreninger og hadde også flertall i Trygderådet som førte tilsyn med bransjeforeningene. Kommisjonen konkluderte med at bransjeforeningene hadde administrert ordningen slik at altfor mange hadde fått uførestønad. Uføreordningen var brukt til å overvelte omstillingskostnadene i næringslivet til samfunnet. Tilbakeføringen av uføre til arbeidslivet hadde ikke vært prioritert. Fokuset var først og fremst rettet mot korrekt utbetaling i tide, framfor en vurdering av rehabilitering og tilbakeføring til arbeidslivet. Når en ytelse først var tilstått var det også vanlig at den varte fram til pensjonsalderen. Også koordinerings- og tilsynsoppgavene var styrt av arbeidsmarkedets parter, og det ble uttrykt behov for å skille ansvaret for administreringen av ordningen fra tilsynet med den.

I den påfølgende debatten om kommisjonens funn og anbefalinger, vedtok parlamentet å innføre:

• en uavhengig tilsynsstruktur

• regionvis, og ikke bransjevis, administrasjon av uførestønad, syketrygd og arbeidsledighetstrygd (Arbeidstakerforsikringen)

• regionalt samarbeid mellom stønads- og arbeidsmarkedstjenesten, inkludert den kommunale sosialtjenesten og regionale arbeidskontor («one stop shop»- fronttjeneste)

Debatten pågikk gjennom hele 90-tallet og ble fulgt opp av nye lover både i 1995 og 1997. En vesentlig del av diskusjonen gjaldt spørsmålet om hvilke administrative funksjoner som kunne la seg privatisere eller ikke og spesielt hvordan man skulle organisere søknadsbehandlingen. I den første fasen var særlig private løsninger aktuelle, mens det etter hvert ble diskutert modeller i hele spekteret fra helt private til helt offentlige. Debatten endte med en beslutning om at behandling og avgjørelse av krav måtte ivaretas av det offentlige. Bransjeforeningene, som i løpet av reformprosessen hadde blitt fratatt mye av sin rolle, ble helt opphevet i 1997 og erstattet av såkalte Trygdebyråer. Fra 2000 ble de 5 gjenværende Trygdebyråene omgjort til en statlig organisasjon (UWV).

Lovreformene har to primære formål: å begrense innstrømmingen til ytelsene (forebygge) og å fremme overgangen til arbeid (reintegrere). For å oppnå dette er fokuset i større grad flyttet mot den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver. Videre har målsettingen vært å etablere en mer hensiktsmessig og kostnadseffektiv struktur og et mer brukerorientert tjenestetilbud. Reformene kulminerte med en lov (den såkalte SUWI-loven) som regulerer organiseringen og gjennomføringen av ordningene for sosial velferd, formidling og reintegrering til arbeid. Den nye loven ble satt i verk fra og med 2002. Loven ses som en milepæl i det nederlandske sosiale reformarbeidet.

I de tidligere reformene var det fokus på samarbeid uten at de formelle ansvarsforholdene for noen av aktørene skulle endres. I SUWI er formålet integrering heller enn samarbeid. Med utgangspunkt i målet om arbeid framfor stønad, ble de eksisterende institusjonene for ytelser og jobbformidling erstattet av en helhetlig sammenslått institusjon for ytelser og en formidlingsinstitusjon. De offentlige arbeidskontorene og organer som behandlet ytelser ble avviklet. I stedet er det nå to nasjonale statlige organisasjoner:

1. For ytelser som gjelder personer med et arbeidstakerforhold og personer med rett til arbeidsledighetstrygd er det etablert en offentlig etat (UWV) som erstattet de fem Trygdebyråene.

2. På området arbeidsformidling ble en rekke oppgaver som tidligere ble utført av den offentlige arbeidsformidlingen, av Trygdebyråene og kommunene, samlet i en statlig organisasjon for arbeid og inntekt. Denne organisasjonen sentralt har ansvar for et landsdekkende nettverk av 113 «Sentre for arbeid og inntekt» (CWI) i 110 av landets kommuner (ca. ett senter i hver femte kommune). Den offentlige arbeidsmarkedsetaten hadde tidligere ansvaret for gjennomføringen av ulike arbeidsmarkedsprogrammer for personer med rett til arbeidsledighetstrygd. Dette skulle nå kjøpes på et konkurrerende marked. Oppgaver knyttet til produksjon av arbeidsmarkedstjenester ble privatisert i et eget statlig eid selskap, Kliq.

3. Kommunene ble gitt ansvar for reintegrering av personer uten krav på dagpenger eller uførestønad og de som hevet etterlattepensjon. Dette hadde tidligere vært arbeidsmarkedsetatens ansvar.

Videre ble departementet omorganisert for å støtte opp under reformen og de mange tilsynene ble samlet i et eget organ underlagt departementet. Med virkning fra 2004 er det også vedtatt en ny lov om arbeid og sosialhjelp. Loven innebærer at kommunene, på basis av en rammebevilgning fra staten, gis finansielt ansvar for sosialhjelpen og reintegreringen av sosialhjelpsmottakere. Loven medfører dermed at kommunene har finansielle insentiver til å styrke arbeidet med reintegreringen.

Reformens hovedelementer kan oppsummeres slik:

• Ansvaret for inntektssikring og reintegrasjon i arbeidsmarkedet er delt mellom tre parter: arbeidsgiverne, staten og kommunene.

• Ansvaret for nødvendige tiltak for reintegrasjon i arbeidsmarkedet (bestilleransvaret) følger ansvaret for inntektssikring.

• Arbeidsgiverne har ansvaret for ytelser og tjenester for personer med et arbeidstakerforhold de første to årene etter at behov oppstår.

• Staten har ansvar for ytelser og tjenester til arbeidssøkere med rett til arbeidsledighetstrygd, og for syke og uføre med arbeidstakertilknytning etter at to år har gått. Dette ansvaret er tillagt én statlig etat (UWV).

• Kommunene har ansvaret for ytelser og tjenester for personer uten arbeidstakertilknytning og uten rett til arbeidsledighetstrygd.

• Utføreransvaret for reintegrasjon og arbeidsmarkedstjenester er skilt fra bestilleransvaret. Tjenester kjøpes i et marked der det hovedsakelig er private aktører. Både arbeidsgiverne, staten og kommunene kjøper tjenestene.

• Staten har ansvar for en førstelinjetjeneste som skal fungere som én dør for alle arbeidssøkere. Ansvaret er tillagt en statlig etat (CWI) som har som hovedoppgave å registrere arbeidssøker og formidle de som er reelle arbeidssøkere. CWI fungerer som et felles forberedende mottak også for UWV og kommunene. Det tas sikte på samlokalisering lokalt mellom CWI, UWV og kommunene.

4.5.3 Nærmere om stønadsordningene

Det nederlandske sosiale sikkerhetssystemet inneholder følgende ordninger:

Folkeforsikringen

Folkeforsikringen dekker alderspensjon, etterlattepensjon, uførepensjon for unge og pensjon for selvstendige næringsdrivende. Disse nasjonale trygdeordningene er alle obligatoriske, avgiftsbaserte og ikke-behovsprøvde ordninger, som alle borgere har rett til. Lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende betaler en avgift som er proporsjonal med total inntekt, mens ytelsene til livsopphold er like for alle (for øvrig på samme nivå som den lovbestemte minstelønnen).

Arbeidstakerforsikringen

Arbeidstakerforsikringen dekker arbeidsledighet, arbeidsuførhet og sykdom. Disse ordningene er også obligatoriske, avgiftsbaserte og ikke-behovsprøvde, men forbeholdt arbeidstakere. Avgiftene betales som en prosent av inntekten, mens ytelsene er inntektsrelaterte, med unntak for dem som ikke har opptjent rettigheter over et visst nivå, og som derfor får en minsteytelse. Sykepenger har stort sett blitt privatisert, dvs. at arbeidsgiverne har en lovbestemt plikt til å fortsette å betale lønn til en syk arbeidstaker de to første sykemeldingsårene. Etter dette blir sykelønnen erstattet av offentlig finansierte uføreytelser. En offentlig sykelønnsordning eksisterer imidlertid fortsatt for en liten kategori arbeidstakere, som vikarbyråarbeidere og gravide arbeidstakere. Arbeidsgiverne har i stor grad inngått forsikringsavtaler for å ivareta sitt ansvar for sykepengene.

Sosialhjelp

Sosialhjelp er et sikkerhetsnett for alle som ikke oppfyller trygdeordningenes inngangsvilkår, og som ikke har tilstrekkelige midler å leve av. Sosialhjelpen er ikke avgiftsbasert, og finansieres gjennom det generelle skattesystemet. Stønaden er behovsprøvd, med vurdering av formue og inntekt for så vel søker som ektefelle/samboer.

Det er ikke gjort endringer i administrasjonen av Folkeforsikringen. Disse ordningene administreres fortsatt av det halvoffentlige (ikke-statlige) Trygdestyret.

Sosialhjelp, for dem som ikke oppfyller vilkårene for rett til trygd og som ikke har tilstrekkelige midler, har tradisjonelt blitt administrert av den kommunale sosialtjenesten. Slik vil det fortsatt være, men sosialtjenesten må samarbeide med CWI'ene (inntak av nye klienter gjennom CWI'ene), og integreringstjenester (attførings- og arbeidsmarkedstiltak) er (delvis) kjøpt av private virksomheter.

4.5.4 Ansvaret for administreringen av stønader og arbeidsmarkedstiltak etter reformen

Arbeids- og velferdsoppgavene forvaltes i dag av følgende offentlige organisasjoner:

• Sosial- og arbeidsdepartementet

• CWI

• UWV

• Kommunene

Organiseringen sentralt og regionalt

Sosial- og arbeidsdepartementet har det samlede ansvar for arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken. UWV, CWI og kommunene er underlagt et statlig tilsynsorgan, Arbeids- og stønadstilsynet, som er en del av departementet. Tilsynet har ansvar for kontrollen med den operative gjennomføringen både i de statlige organisasjonene UWV og CWI og i kommunene, og tilsyn med hvordan kommunene ivaretar sosialhjelpslovgivningen. CWI og UWV er organisert med et lederteam og et styre av uavhengige eksperter. Partene i arbeidslivet deltar ikke lenger i disse styrene. Videre er det etablert et statlig organ på departementsnivå som har ansvaret for kontroll og avdekking av større misbrukssaker. Det er etablert et rådgivende organ, Rådet for arbeidet og inntekt, som analyserer utviklingen på områdene trygd, arbeidsmarked og reintegrering og som gir Sosial- og arbeidsdepartementet råd om politikkutformingen. Rådet utvikler kriterier for fordeling av reintegreringsbudsjettet, vurderer nye prosjekter og betaler ut reintegreringssubsidier. Rådet er sammensatt av representanter for partene i arbeidslivet og kommunene, med en uavhengig leder.

Det planlegges etablert 25-30 regionale arbeidsmarkedsråd for å skape en plattform for en regional arbeidsmarkedspolitikk for å dempe mistilpasninger mellom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft. Det er kommunene som forventes å ta initiativ til å etablere slike regionale råd i samarbeid med partene i arbeidslivet og CWI-ene.

Organiseringen lokalt

CWI:

CWI er arbeidssøkernes første kontaktpunkt med stønadssystemet og integreringstjenestene. CWI har ansvaret for formidling, informasjon og veiledning av arbeidssøkere. De registrerer arbeidssøkerne og ledige stillinger og innhenter nødvendige opplysninger som i neste omgang danner grunnlag for beregning av livsoppholdsytelser, både for kommunal sosialhjelp og for statlige stønader. Søknadene om økonomiske ytelser kontrolleres og sendes så UWV og kommunene som fatter vedtak i saken, forestår beregning av ytelsen og foretar utbetalingene. Videre informeres arbeidssøkerne om rettigheter og plikter. CWI-ene fungerer også som en «portvakt» til arbeidsmarkedstjenestene. Ved registreringen gjøres det en vurdering av arbeidssøkerens «avstand» til arbeidsmarkedet og de deles inn i fire kategorier:

1. De som er lettest å formidle og som trolig vil ha en arbeidsledighetsperiode på mindre enn 6-måneder.

2. De som trenger veiledning og bistand i form av arbeidsmarkedstiltak (inkludert mer tilrettelagt formidlingsbistand) for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet, men som antas å være i arbeid i løpet av en 12-måneders periode.

3. De som trenger mer omfattende bistand i form av kvalifisering og arbeidstrening over en periode på mer enn 12 måneder før de antas å være formidlingsklare

4. De som har små muligheter til å få ordinært arbeid uten omfattende og tilrettelagte arbeidsmarkedstiltak.

Denne kategoriseringen har vist seg å være lite treffsikker og innebærer at det fokuseres mer på begrensninger enn muligheter. Man vurderer nå å gå over til et system der arbeidssøkerne deles i to kategorier: de som med stor sannsynlighet vil kunne klare å komme seg i arbeid med råd og veiledning fra CWI, og de som har behov for arbeidsmarkedstiltak for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet.

Denne kategoriseringen foretas i det første møtet med CWI. For dem som åpenbart har behov for arbeidsmarkedstjenester utarbeides det en handlingsplan som så oversendes UWV eller kommunen, alt etter hvilken stønad som er aktuell. Handlingsplanen er kun veiledende, men det opplyses at anbefalingene i all hovedsak følges. CWI kjøper i liten grad selv arbeidsmarkedstjenester.

UWV:

UWV er det administrative organet for Arbeidstakerforsikringen og forvalter lov om arbeidsløshetstrygd, lov om uførestønad og lov om reintegrering. UWV har ansvaret for innkreving av forsikringspremiene, treffer vedtak om tilståelse av stønader, og forestår utbetalingene. På bakgrunn av de anbefalingene som CWI gir, planlegger UWV sammensetning av arbeidsmarkedstiltak for den enkelte, forestår utlysning og står ansvarlig for innkjøp og oppfølging av tjenester fra leverandørene det er inngått kontrakt med. Kontraktene er typisk resultatstyrte, med «no cure - no pay» for tiltaksdeltakerne som antas å være lettest å formidle, og «no cure - less pay» for de som har mer omfattende bistandsbehov og hvor resultatene er mer uforutsigbare.

Kommunene:

Den kommunale sosialtjenesten administrerer økonomiske sosialhjelp for dem som ikke har krav på arbeidsledighetstrygd, der dagpengeperioden er løpt ut eller der dagpengegrunnlaget ikke er tilstrekkelig til å sørge for midler til livsopphold. Søknader om sosialhjelp mottas av CWI og sendes deretter til kommunene. På samme måte som i UWV kontrollerer kommunene at søkeren fyller vilkårene, det fattes vedtak i saken foretas utbetalinger. Kommunene har ansvaret for integreringstiltak for sine brukergrupper. De har videre ansvaret for en ordning med Garantert arbeid for ungdom og tilbyr subsidierte jobber i ideelle organisasjoner. Med utgangspunkt i handlingsplanene fra CWI treffer kommunene beslutninger om hvilke arbeidsmarkedstiltak som skal iverksettes. Disse leveres enten av kommunale organisasjoner eller kjøpes inn fra andre leverandører av arbeidsmarkedstjenester. Per i dag leveres omtrent 70 pst. av arbeidsmarkedstjenestene av kommunale organisasjoner og 30 pst. av andre leverandører på markedet. Den nasjonale målsettingen er å snu disse forholdstallene i løpet av 2 år. Kommunene forvalter videre en egen lov om vernede arbeidsplasser for personer med liten arbeidsevne (tilsvarende Varig tilrettelagt arbeid i Norge).

Som nevnt er det med virkning fra 2004 vedtatt en ny lov om arbeid og sosialhjelp. Kommunesektoren tildeles et «makrobudsjett» fra Sosial- og arbeidsdepartementet. Budsjettet er delt i to: ett for arbeidsmarkedstjenester og ett for økonomisk sosialhjelp. Stønadsdelen er dels basert på historiske utgifter, dels på forventet arbeidsledighet, mens budsjettet for arbeidsmarkedstjenester kun er basert på historiske utgifter. Dersom stønadsbudsjettet overskrides med mer enn 10 pst. kan det søkes om ekstratildelinger. Underforbruk tilfaller kommunene til fri benyttelse. Underforbruk på budsjettet for arbeidsmarkedstjenester returneres eller overføres neste års budsjett. Den nye loven skal fases inn over tid, og kommunene står fritt mht. hvordan de ønsker å løse oppgavene i en periode på 2 år framover.

Arbeidsgiverne

Arbeidsgiverne har det fulle ansvar for ytelser og tjenester for sine ansatte de to første årene. Arbeidsgiverne kjøper de aktuelle attførings- og arbeidsmarkedstjenestene i det samme markedet som offentlige etater.

4.5.5 Erfaringene med reformen

Arbeidet med å implementere SUWI-reformen er fortsatt i en oppstartfase, og det er av den grunn ikke gjennomført evalueringer av reformen.

Det er etablert 131 CWI-er, men det er foreløpig kun etablert omkring 20 enheter der både CWI, UWV og kommunene er samlokalisert i en felles førstelinje. Det investeres mye tid i å bygge opp kompetanse og felles kultur. En effekt av organisasjonsendringene er hevdet å være at CWI har mistet noe av kontakten med arbeidsgiverne.

UWV er i en prosess med å integrere de 5 tidligere Trygdebyråene til én enhet. Prosessen er startet opp og skal være sluttført i 2006. UWV er pålagt en kostnadsreduksjon på 25 pst. over en 5-årsperiode. Enheten har 22 000 ansatte fordelt på 200 kontorer. Når restruktureringen er gjennomført skal UWV ha 25-30 enheter lokalt og 6 regionkontorer. Regioninndelingen skal være sammenfallende med de regionale CWI-enhetene. Man har foreløpig ikke etablert felles IKT-systemer i UWV. I dag finnes det 10 forskjellige systemer med 200 delsystemer som er bygget på forskjellige plattformer. Dagpengeregelverket er komplisert og knyttet opp mot bransjene. Før sammenslåingen hadde man skreddersydde skjemaer for hver bransje mens man nå opererer med felles skjemaer som har ca. 100 spørsmål, noe som har medført et økt skjemavelde.

Det er en spesiell utfordring å gjennomføre omstillingene parallelt med den økningen i ledigheten man nå opplever i Nederland.

Det pekes på at man har tatt viktige skritt i retning av økt fokus på arbeid og reintegrering og at samarbeidet mellom CWI, UWV og kommunene er bedret. Tilstrømningen til uføreordningen er redusert med 25 pst. i 2003 og den gjennomsnittlige varigheten for en stønadsperiode på dagpenger er fallende. Dette kan imidlertid også forklares ved endringer i utformingen av stønadsordningene. Restansene ved UWV er minket eller avviklet, og man er i rute med å håndtere innsparingene.

For å skape en mer effektiv struktur er det et politisk siktemål å redusere antallet kommuner og videreutvikle markedet for reintegreringstjenester.

Etableringen av CWI-ene synes på den ene side å ha lagt et grunnlag for et tettere og bedre operativt samarbeid mellom aktørene i forhold til å aktivisere brukerne, men har også skapt større motsetninger mellom stat og kommune og økt press på partnerskapsløsninger. En OECD-studie (OECD, 2003) peker på problemstillingen at kommunen er sluttansvarlig for sosialhjelpen, mens inngangen til ordningen må finne sted i et CWI, som ligger utenfor kommunenes kontroll og som ofte ikke engang er lokalisert i kommunen. Det er forutsatt at kommunene skal overføre 10 pst. av sine ansatte i sosialtjenesten. Det nederlandske «Kommunenes Sentralforbund» har likevel uttrykt tvil om kompetansen er tilstrekkelig til at kommunen kan treffe en beslutning uten å ha sett brukeren mer enn en gang. Dette har medført at kommunene har fremmet ønske om å kunne stille CWI-ene til ansvar for eventuelle merutgifter kommunene blir påført som følge av dårlig datakvalitet.

4.5.6 Oppsummering

Oppsummert er arbeids- og velferdsforvaltningen i Nederland karakterisert ved at:

• ansvaret for de sosiale sikkerhetsordningene er delt på fire parter: arbeidsgiverne, staten ved CWI og UWV og kommunene

• arbeidsgiverne har fått et stadig større ansvar for sosiale sikkerhetsordninger for de ansatte

• det er etablert én felles inngangsdør for alle arbeidssøkere gjennom opprettelsen av CWI. På basis av CWI's vurderinger av arbeidssøkernes muligheter og begrensinger på arbeidsmarkedet utarbeides det veiledende handlingsplaner som sendes UWV eller kommunene alt etter hvilken type ytelser arbeidssøkerne har rett til

• ansvaret for ytelser og attførings- og arbeidsmarkedstjenester følger hverandre. Personer med rettigheter til statlig arbeidsløshetstrygd og uførestønad får tilbud om slike tjenester fra UWV. Personer som ikke har slike rettigheter får tilbud fra kommunene. Arbeidsgiverne har ansvaret for denne typen tjenester for arbeidstakerne i to år

• markedet for arbeidsmarkeds- og attføringstjenester er privatisert. Arbeidsgiverne, UWV og delvis kommunene kjøper sine tjenester fra private tilbydere

4.6 Tyskland 7

4.6.1 Dagens struktur og oppgaveløsning

Tyskland har en kommunal sosialtjeneste og en arbeidsmarkedsetat som på mange måter kan sammenlignes med tilsvarende virksomheter i Norge. Derimot er oppgavene som ligger under den norske trygdeetaten fordelt på en rekke virksomheter i Tyskland. Det finnes blant annet en lovpålagt pensjonsforsikring, en lovpålagt pleieforsikring, en lovpålagt ulykkesforsikring og ordninger for invaliditet, funksjonshemming og utbetaling av lønn ved sykdom som administreres av ulike aktører.

Tyskland er en forbundsstat som består av 16 delstater (Länder) og 32 regionale organer («Regierungsbezirke»). Kommunesektoren omfatter både primærkommuner og såkalte Landkretser som består av et antall primærkommuner. Landkretsene løser bestemte oppgaver for å sikre effektivitet og tilstrekkelig kompetanse. I tillegg finnes såkalte kretsfrie byer, som regel de større byene, som løser både primærkommuners og kretskommuners oppgaver innenfor et system med differensiert ansvarsfordeling. Kommunesektoren omfatter 440 landkretser og kretsfrie byer, som igjen består av 14 197 kommuner.

Delstats-sosialkontorene er klageinstans i forhold til kommunale vedtak og har i tillegg noen andre oppgaver på sosialfeltet. Økonomisk sosialhjelp er et kommunalt ansvar og finansieres med 75 pst. av kommunene og 25 pst. av delstaten. Sosialhjelpen er både en arbeidsløshetstrygd som kan kreves når dagpengerettighetene er løpt ut og fram til man går av med pensjon (65 år), og en stønadsordning for personer som ikke søker arbeid eller ikke er i yrkesaktiv alder. Stønadene er behovsprøvd. Sosialhjelp skal gi en minimumsinntekt. De føderale myndighetene har fastsatt en referanserate som statene kan justere ut fra levekostnadene i deres stat. Denne inntekten suppleres så med støtte til boutgifter og dekning av spesielle utgifter, som til sammen utgjør en minimumsinntekt som ikke er skattbar. I tillegg forvalter kommunene ulike arbeidsmarkedstiltak for sine målgrupper.

Langtidsmottakere av sosialhjelp som har mer alvorlige og sammensatte problemer og behov for målrettet bistand for å styrke sine muligheter på arbeidsmarkedet, er ofte ikke en målgruppe for sosialkontorene. Disse henvises noen ganger til kirkelige organisasjoner som den protestantiske Diakonie og den katolske Caritas. Disse velferdsorganisasjonene innen kirken gir betydelig bistand til denne målgruppen og er også viktige organisasjoner i fattigdomsspørsmål.

Arbeidsmarkedspolitikken er statlig (føderal) og den tyske arbeidsmarkedsetaten har i hovedsak de samme oppgaver som i Norge. Det tyske Bundesanstalt für Arbeit (BA) har opp til nå vært organisert med en enhet sentralt, 10 delstats-arbeidskontorer, 180 lokale arbeidskontorer og tilstedeværelse på 660 tjenestesteder. BA har en administrativ ledelse og et såkalt forvaltningsråd som fungerer som styre. Arbeidsmarkedsetaten forvalter en lovpålagt arbeidsløshetsforsikring som omfatter samtlige arbeidstakere. Den har i hovedsak to former for ytelser: arbeidsledighetspenger og arbeidsledighetshjelp. Arbeidsledighetspenger er en rettighetsbestemt ytelse, mens arbeidsledighetshjelp er en behovsprøvd ytelse som tilstås når perioden med arbeidsledighetspenger er utgått. I tillegg gjennomfører og finansierer arbeidsmarkedsetaten ulike arbeidsmarkedstiltak.

4.6.2 Bakgrunnen for reformene i Tyskland

Sammenslåingen mellom det tidligere Østtyskland og Forbundsrepublikken Tyskland i 1990 har, sammen med en svak økonomisk utvikling, satt tysk økonomi under et meget sterkt press. Arbeidsledighetsforsikringen og andre velferdsordninger ble påført store økonomiske forpliktelser etter sammenslåingen fordi flere millioner nye innbyggere fikk rettigheter til velferdsordningene uten noen gang å ha bidratt til finansieringen av dem. Samtidig har økende arbeidsledighet, vekst i antall sosialhjelpsmottakere og redusert sysselsetting medført at utgiftene øker, og de forsikringsbaserte innbetalingene minker.

Tyskland hadde i mars 2004 over 4,6 millioner arbeidsledige, tilsvarende 11,1 pst. av arbeidsstyrken (8,9 pst. i det tidligere Vesttyskland og 19,4 pst. i det tidligere Østtyskland). Ved utgangen av desember 2002 var det registrert 2,6 millioner mottakere av økonomisk sosialhjelp. Av disse var 1,68 millioner i arbeidsdyktig alder (15-65 år). Det tilsvarer 4 pst. av arbeidsstyrken

Med bakgrunn i den vanskelige økonomiske situasjonen gjennomgår hele den offentlige sektor i Tyskland en omfattende modernisering. Behovet for reformer i arbeids- og velferdspolitikken er en sentral del av dette.

Problemene i arbeids- og velferdsforvaltningen er i hovedsak identifisert til:

• manglende effektivitet pga. delvis overlappende kompetanse mellom den føderale arbeidsmarkedsetaten og den kommunale sosialtjenesten

• høy ressursbruk på intern administrasjon som følge av dobbeltarbeid

• brukere med bistandsbehov fra flere etater mottar et lite helhetlig tjenestetilbud og oppsøker ulike etater på ulike steder med medarbeidere som til dels har ulike faglige vurderinger

• ansvarsfraskriving og kostnadsoverveltning fra arbeidsmarkedsetaten til sosialkontorene, og omvendt

Våren 2002 ble det satt i verk en rekke strakstiltak for å utvikle en mer brukerrettet og effektiv organisasjon. Strakstiltakene innebar et grunnleggende veivalg for en omfattende reform av den tyske arbeidsmarkedsetaten. Formålet med reformen var å gjøre BA til en moderne tjenesteleverandør. For å forberede de nødvendige lovendringene ble det nedsatt en bredt sammensatt kommisjon, den såkalte Hartz-kommisjonen, som skulle levere en utredning om «Moderne tjenester på arbeidsmarkedet».

4.6.3 Hovedtrekkene i reformkommisjonens forslag

Hartzkommisjonen fikk i oppdrag å utarbeide forslag til:

• den framtidige oppgavefordeling mellom ulike aktører på arbeidsmarkedet, herunder arbeidsmarkedsetaten og de kommunale sosialkontorene

• de framtidige organisasjonsstrukturene på arbeidsmarkedet

• selve gjennomføringen av reformene

Arbeidet skulle baseres på regjeringens visjon om en arbeidsmarkedsetat som skulle konsentrere seg om kjerneoppgavene og ha en moderne organisasjonsstruktur.

Kommisjonen foreslo en reform rundt fire dimensjoner:

• Konsentrasjon om kjernetjenester

  Den nye arbeidsmarkedstjenesten skal konsentrere seg om kjernetjenestene formidling av arbeidskraft og lærlingeplasser, utbetaling av økonomiske ytelser til arbeidsledige arbeidssøkere og gjennomføringen av en aktiv arbeidsmarkedspolitikk.

• Formidling og rådgivning i sentrum

  Vektingen av oppgavene skal endres til fordel for de operative tjenestene formidling og rådgivning. Nyere managementkonsepter som målstyring og programbudsjetter skal innføres. Samtidig skal forvaltningsprosedyrer og -praksis effektiviseres gjennom bruken av moderne informasjonsteknologi og fjerning av dobbeltarbeid mellom dagens arbeidsmarkedsetat og sosialtjenesten. I tillegg skal de operative enhetene lokalt få delegert økt ansvar og myndighet og større muligheter for bruk av skjønn ved at omfanget av sentralt utformet regelverk skal tones betydelig ned.

• Organisatorisk ombygging

  Økt delegering av beslutningsmyndighet til det lokale plan forutsetter en overgang fra en forvaltningskultur til en moderne servicekultur. Målene er derfor en profesjonell utøvende ledelse, som forutsetter en sterkere grad av regionalisering og desentralisering av ansvar og avgjørelser, foretaksmessige strukturer helt ned til det lokale nivået og en hensiktsmessig oppgavefordeling på alle nivåer.

• Samordning av arbeidsledighetstrygd og økonomisk sosialhjelp

  Regjeringen har som mål å samordne arbeidsledighetstrygden og sosialhjelpen for arbeidsføre sosialhjelpsmottakere. Kommisjonen fikk derfor i oppdrag å legge fram organisasjonsmodeller som muliggjorde at alle arbeidsdyktige arbeidssøkere fikk individuelt tilpassede rådgivnings-, formidlings- og støttetjenester og midler til sikring av livsopphold på ett sted.

4.6.4 Nærmere om reformkommisjonens forslag

Reformkommisjonen har kommet fram til en rekke ulike innovasjonsmoduler som skal bidra til å nå de målene som er trukket opp. Reformkommisjonens forslag spenner fra overordnede nyorienteringer av arbeidsmarkedspolitikken og en ny strategisk innretning, til oppbyggingen av organisasjoner for formidlingsorientert vikarutleie og en ny felles førstelinje mellom arbeidsmarkedsetaten og kommunenes sosialtjeneste.

Strategisk innretting

Hartzkommisjonen formulerte hovedmålsettingene til det nye BA slik:

• Arbeidsledige skal raskt kunne få jobb på det ordinære arbeidsmarkedet.

• Formidling og integrering i arbeidsmarkedet skal være organisasjonens sentrale aktiviteter.

• Kjerneoppgavene formidling, formidlingsfremmende ytelser og inntektssikring ved arbeidsledighet skal integreres i betydning av å «fremme og fordre».

Oppgaver utenfor kjerneoppgavene til det nye BA skal i framtiden tas ut av organisasjonens ansvarsområde. Formidlingstjenester skal i sterkere grad kjøpes av private tilbydere. Avklaringstjenester og arbeidsmarkedstiltak skal kunne kjøpes av private eller offentlig tilbydere. Kvalifiseringstjenester skal kjøpes av tilbydere som de regionale kontorene har sertifisert. Det skal utredes om BA kan fritas fra oppgavene knyttet til utbetaling av barnetrygd og bekjempelse av svart arbeid.

Alle arbeidsdyktige stønadsmottakere skal kunne forholde seg til én instans, enten arbeidssøkeren har krav på den forsikringsbaserte arbeidsledighetstrygden eller økonomisk sosialhjelp for de som anses for arbeidsdyktige.

Finansieringen skal få en bredere basis. I tillegg til den medlemsbaserte finansieringen, skal det bevilges ordinære midler over statsbudsjettet og det legges opp til finansiell medvirkning fra delstatene og kommunene.

Organiseringen av BA

Kommisjonen har foreslått følgende organisasjonsstruktur:

1. Sentralt

   • Det opprettes et nytt organ sentralt med ansvar for strategisk styring, fastsettelse av mål og resultatkrav for og oppfølging av de regionale og lokale enhetene.

2. Regionalt/delstatene

   • Delstatskontorene blir omdannet til kompetansesentre, ett i hver delstat, med oppgaver som finansieres over offentlige budsjetter. Kompetansesentrene skal ha ansvar for å integrere arbeidsmarkeds- og næringspolitikk på tvers av forvaltningsgrensene og tilby delstaten, kommunene, bedrifter og bransjeorganisasjoner løsninger og ressurser som er komplementære til lokale initiativ.

   • Hovedoppgavene til kompetansesentrene vil således være å legge til rette for den operative gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken lokalt. De har ingen styringsrett over de lokale jobbsentrene.

3. Lokalt

   • De lokale arbeidskontorene skal legges om til jobbsentre. Jobbsentrene er det operative leddet og skal ha ansvar for følgende kjerneoppgaver:

     • informasjon, rådgivning og veiledning

     • formidling av arbeidskraft

     • beregning og utbetaling av arbeidsledighetstrygd

     • planlegging og iverksetting av arbeidsmarkedstiltak

     • overføring av egnede arbeidssøkere til egne enheter for formidling og utleie av arbeidsledige (PSA)

Som et ledd i styrkingen av formidlingsarbeidet skal det opprettes «Personal Service Agenturer» (PSA). PSA skal ha som oppgave å formidle eller ev. leie ut arbeidsledige. PSA skal være en selvstendig organisasjonsenhet som yter tjenester på oppdrag fra de nye jobbsentrene. Avhengig av hva man ønsker lokalt, kan PSA drives som en offentlig eid forretningsenhet, i samarbeid med andre som yter tjenester til jobbsentrene eller private tilbydere. PSA står i en konkurransesituasjon til private formidlingsbyråer, men kan også samarbeide med dem der hvor de private byråene har spesiell markedskompetanse.

Jobbsentrene skal bli framtidens lokale sentra for samtlige tjenester på arbeidsmarkedet. En landsdekkende omgjøring avdelstatskontorene til kompetansesentre og lokalkontorene til jobbsentre skal ha høyeste prioritet. Det planlegges ingen endringer i kontorstrukturen lokalt. Ved siden av ordinære tjenester til det nye BA, skal jobbsenteret kunne tilby arbeidsmarkedsrelevante rådgivnings- og veiledningstjenester (sosialkontor, barnevernkontor, boligkontor, rus- og gjeldsrådgivning) og henvise aktuelle arbeidssøkere til PSA. Jobbsentrene skal administrere en ny samordnet ytelse for arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp. Sosialkontoret med sin rådgivnings- og veiledningskompetanse skal medvirke direkte i jobbsenteret.

Samtidig som tjenestene fra ulike offentlige instanser skal samordnes gjennom en felles førstelinje for arbeidssøkere, skal det være et klart finansielt skille mellom de som er jobbsentrenes målgruppe og de som er sosialtjenestens målgruppe. Kommunale og andre samarbeidspartnere skal kunne kjøpe inn nødvendige tjenester fra jobbsentrene og omvendt.

Avklaringen av økonomiske forhold mellom forbundsstaten, delstatene og kommunene er under utredning av en egen reformkommisjon for kommunefinansiering.

4.6.5 Samordning av arbeidsledighetstrygd og sosialhjelp for arbeidsdyktige

I dag eksisterer det to parallelle systemer for ytelser rettet mot arbeidsdyktige stønadsmottakere. Dette fører i følge kommisjonen til mye byråkrati, manglende koordinering og manglende ansvar for integreringstiltak. Kommisjonen foreslår at alle arbeidsdyktige stønadsmottakere skal kunne forholde seg til én instans og motta én type ytelse. I framtiden skal det være tre kategorier ytelser:

• Arbeidsledighetstrygd 1, som er en medlemsfinansiert forsikringsytelse som i dag. Rettighetene er tilsvarende dagens regelverk i omfang og varighet. Ansvaret forblir i nye BA. Stønaden administreres i jobbsenteret.

• Arbeidsledighetstrygd 2, som er en skattefinansiert behovsavhengig ytelse for å sikre livsoppholdet til arbeidsledige arbeidsdyktige personer etter at perioden for arbeidsledighetstrygd 1 har gått ut eller som utløses hvis kriteriene for å motta arbeidsledighetstrygd 1 ev. ikke er oppfylt. Mottakerne av arbeidsledighetstrygd 2 omfattes av sosialforsikringen. Arbeidsledighetstrygd 2 er ikke tidsbegrenset. Ansvaret forblir i nye BA. Stønaden administreres i jobbsenteret.

• Sosialpenger, som tilsvarer dagens sosialhjelp, men som i framtiden kun ytes til ikke-arbeidsdyktige personer. Ansvaret forblir i de kommunale sosialkontorene.

Dette innebærer forslag om en statlig arbeidsledighetstrygd som erstatter arbeidsledighetshjelpen og den kommunale sosialhjelpen som ble gitt til arbeidsdyktige personer.

4.6.6 Iverksetting av reformene etter framleggingen av kommisjonsrapporten

Reformkonseptet fra Hartz-kommisjonen er så langt blitt realisert ved hjelp av fire lover (Hartz I - IV). Den første og andre loven trådte i kraft i 2003, den tredje loven i 2004, mens den fjerde loven trer i kraft i 2005. De to første lovene omhandlet bl.a.

• innføring av personalserviceagenturer (PSA) over hele Tyskland

• utlysning og innkjøp av integrasjonstiltak: Type tiltak og dets innhold blir ikke lenger definert av arbeidskontoret, fokus er på integrasjonssuksess

• omorganiseringen av arbeidskontorene til jobbsentre på mellomlang sikt, hvilket bl.a. omfatter en felles førstelinje for de tidligere arbeidskontorene og kommunenes sosialtjeneste

• forarbeidet til samordning av arbeidskontorene og sosialkontorene: Arbeidskontorene skal samle inn, bearbeide og bruke data også fra sosialhjelpsmottakere, såfremt dette er nødvendig for å drive en felles førstelinje eller utføre andre definerte oppgaver

De to siste lovene regulerer bl.a. sammenslåing av arbeidsledighetstrygd og økonomisk sosialhjelp for arbeidsdyktige mennesker til en ny såkalt grunntrygd for arbeidssøkende (arbeidsledighetstrygd 2). Lovforslaget fra Forbundsdagen innebærer at denne trygden skal finansieres og administreres av staten, mens for eksempel boutgifter, barneomsorgsytelser, rådgivning knyttet til gjeldsproblematikk og rus, psykososial veiledning og engangsutgifter til boliginnredning og bekledning skal finansieres og administreres av kommunen.

Lovforslaget ble ikke godkjent i Forbundsrådet. Kompromisset som ble inngått var at kommunene ble gitt en opsjonsrett til å kunne overta hele det statlige ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken og arbeidsledighetstrygden (både 1 og 2) med virkning fra 2005 med mulighet til å si fra seg ansvaret etter 5 år. Det tyske departementet for næring og arbeid har meddelt at den lovbaserte reguleringen av opsjonsretten fortsatt er under arbeid, både politisk og administrativt. Det samme gjelder avklaringen av det praktiske arbeidet mellom statlige og kommunale tjenester i jobbsentrene.

4.7 Andre land

4.7.1 Australia 8

Arbeidsmarkedsprogrammene i 1990-årene er blitt karakterisert som preget av lite fleksibilitet, mangel på bredde i tilbudet, mangel på valgmuligheter for brukerne, fravær av konkurranse og uklare formål og resultater. Det ble gjennomført en rekke endringer for å bedre effektiviteten i programmene. Et tema som lenge hadde blitt debattert var også at det eksisterte separate nettverk av regionale kontorer både for det tidligere Department of Education, Emloyment, Training and Youth Affairs og for Department of Social Security. I tillegg til denne todelingen var det konkurranse mellom departementene om ansvarsområder. Men det var også en økende bevissthet i de to departementene om at deres politikkutvikling hadde virkning for de samme gruppene mennesker.

I begynnelsen av 1990-årene vant bestiller-utfører-tenkningen økende oppslutning, men den kraft som trengtes politisk for å innføre dette kom først gjennom regjeringsskiftet i 1996. I stedet for å videreutvikle arbeidsmarkedsprogrammene og avvikle dem som ikke fungerte, ble det gjennomført en reform som innebar en gjennomgripende omorganisering av arbeids- og velferdspolitikken.

I stedet for å videreutvikle arbeidsmarkedsprogrammene og avvikle dem som ikke fungerte ble det gjennomført en reform som innebar en gjennomgripende omorganisering av arbeids- og velferdspolitikken.

Departementsstrukturen ble endret, en fjerdedel av sentraladministrasjonen ble omorganisert og betydelig nedbemannet. Australias Centrelink ble dannet i 1997 med utgangspunkt i det tidligere Sosialdepartementet (Department of Social Security) og deler av den tidligere offentlige arbeidsformidlingen (Commonwealth Employment Service).

Organisasjonen ble etablert som en one-stop-shop og har forsyningsansvaret for et svært bredt spekter av offentlige tjenester. I følge Centrelinks Årsrapport for 2002-2003 (Centrelink, 2003) betjener organisasjonen ca. 6,3 millioner brukere med mer enn 140 ulike tjenester. Disse tjenestene administreres på vegne av 6 departementer og i alt 25 ulike offentlige organer. Hovedtyngden av tjenestespekteret ligger innenfor området sosiale sikkerhetsordninger og arbeidsmarkedsprogrammer, dvs. i stor grad det som i Norge omfattes av arbeids- og velferdspolitikken. Et særtrekk ved tjenesteleveransene er ustrakt bruk av avanserte og godt utbygde IKT-løsninger.

Centrelink sysselsetter mer enn 27 000 personer og har et brukernettverk som inkluderer 430 kundeservicesentre (Customer Service Centres), 140 lokale «tilknytningspunkter» og 140 kommuner der det er etablert kontordagsordninger. I tillegg er det etablert 27 callsentre. Ulike mer spesialiserte kundeservicesentre er etablert i 15 regioner.

Centrelink har bl.a. følgende oppgaver:

• registrering og klassifisering av arbeidssøkere

• gi tilbud om IKT-baserte selvbetjeningsløsninger

• behandle krav om og foreta utbetaling av stønader og ytelser innenfor arbeids- og velferdsområdet

• foreta en vurdering av arbeidssøkernes behov for bistand, sikre at passende tilbud er tilgjengelig og informere arbeidssøkerne om de eksisterende tilbudene

Centrelink hører inn under ansvarsområdet til det nyopprettede Department of Family and Community Services (FaCS) og ledes av en administrerende direktør med et politisk uavhengig styre der styrelederen står ansvarlig overfor statsråden. Centrelink finansieres ved at departementene og andre offentlige organer stiller budsjettmidler til disposisjon gjennom å kjøpe tjenester. I tilegg til eierdepartementet er Department of Employment and Workplace Relations (DEWR) de største interessentene. Centrelink finansieres og styres gjennom kontrakter, såkalte Business Partnership Agreements, som har en varighet på 3 år.

De fleste leveranser av arbeidsmarkedsprogrammer er overlatt til The Australian Job Network som ble dannet i 1998 og involverer 200 private virksomheter, veldedige, kirkelige eller offentlige organisasjoner. I forbindelse med etableringen av Job Network ble den offentlige arbeidsformidlingen avviklet. Men det ble opprettet en statlig eid «Employment National» som leveres tjenester i konkurranse med andre tilbydere.

Målsettingen med Job Network er å

• levere bedre kvalitet på tilbudene til arbeidsledige og dermed bedre resultatene

• målrette innsatsen mot de arbeidssøkerne som har behov for tjenester og som best kan nyttiggjøre seg dem

• løse de strukturelle svakhetene og ineffektiviteten i de tidligere arbeidsmarkedsprogrammene

• oppnå mer for pengene

Job Network er et «styrt» marked for leveranser av arbeidsmarkedstjenester til arbeidsledige og spesielt målrettet mot dem som har størst problemer med å få arbeid. Centrelink treffer beslutninger om hvilke arbeidssøkere som skal ha tilbud om hvilke typer arbeidsmarkedstiltak. Leverandører til Job Network konkurrerer om å levere tjenester på basis av pris og kvalitet. Arbeidsmarkedsprogrammene består i hovedsak av jobbformidlingsprogrammer og arbeidspraksis. Det er vanligvis flere tilbydere på hvert område. Arbeidssøkerne kan selv velge leverandør blant disse eller blir henvist til dem som har ledig kapasitet dersom de ikke foretar et valg. Alle arbeidssøkere som har vært ledig i mer enn 3 måneder skal gjennomgå jobbsøkingskurs eller andre mer omfattende programmer ved behov. Alle som mottar ledighetstrygd vurderes og klassifiseres av Centrelink ved bruk av et profileringsverktøy som vurderer risikoen for langvarig ledighet. Dersom risikoen er høy, blir de henvist til mer omfattende bistand umiddelbart. Dersom arbeidssøkerne har spesielle behov, for eksempel pga. psykiske lidelser, blir de henvist til programmer som drives i regi av andre enn Job Network.

Arbeidsmarkedsprogrammene i Job Network administreres av DEWR i samarbeid med FaCS og Centrelink. DEWR er ansvarlig for utlysning og innkjøp av tjenester og håndterer kontraktene innenfor rammen av Job Network. Departementet overvåker også tjenesteleverandørenes og rangerer dem etter resultater.

Det er gjennomført en uavhengig undersøkelse av effekten av Job Network (Productivity Commission, 2002). Kommisjonen vurderer Job Network's bestiller-utfører-modell som en gunstig måte å sikre leveranser av aktive arbeidsmarkedsprogrammer på. Effektene når det gjelder å få flere i arbeid er små, i likhet med tidligere arbeidsmarkedsprogrammer. Imidlertid er kostnadene for programmene betydelig lavere enn tidligere. Konkurranse mellom tilbydere og bruk av resultatbaserte belønningssystemer har økt insentivene til å bedre effektiviteten og resultatene. Arbeidssøkerne kan i en viss utstrekning velge mellom tilbydere, og arbeidsgivere er mer fornøyd med tjenestene. Kommisjonen konkluderer med at det er behov for videreutvikling bl.a. på følgende områder:

• Mange utsatte grupper av arbeidssøkere mottar liten bistand mens de er på «Intensive Assistance»-programmer - såkalt «parkering». Disse programmene må målrettes i større grad.

• Mange arbeidssøkere har ikke anledning til å velge tilbyder eller har liten innflytelse på de tilbudene som gis.

• Anbudsprosessene er ansett for å være kostnadskrevende, komplekse og at de ikke sikrer en optimal prising av tjenestene.

• DEWRs inngripen i markedet er for styrende og undergraver fleksibiliteten i systemet.

4.7.2 Finland 9

Ansvaret for arbeids- og velferdsforvaltningen i Finland er fordelt mellom stat og kommune og er i stor grad samsvarende med den fordelingen vi har mellom disse forvaltningsnivåene i Norge:

• Kommunene har ansvar for helse- og sosialtjenester, inkludert økonomisk sosialhjelp. Antall kommuner er i underkant av 450. Kommunene samarbeider i ulike kommunesammenslutninger om tiltak på områder der den enkelte kommune er for liten til å få en rasjonell forvaltning. Det gjelder for eksempel sykehusdrift. Det er i gang en prosess med endring av strukturen på lokalt og regionalt nivå, noe som innebærer både sammenslåing av kommuner, og regionalt samarbeid mellom flere kommuner for å kunne utvikle bedre tjenester.

• Arbeidsmarkedsetaten er statlig og styres fra Arbeidsdepartementet. Det er ikke noe eget arbeidsdirektorat. På regionalt nivå finnes 15 sentre for utvikling av regional og lokal sysselsetting og økonomi. Disse sentrene styres i fellesskap av Arbeidsdepartementet og Handels- og industridepartementet. På lokalnivå finnes 148 arbeidskontor. Disse var tidligere mer detaljstyrt fra de regionale sentrene, men har nå fått utvidede fullmakter. Arbeidskontorene driver formidlingsvirksomhet, de tilbyr yrkesveiledning, attføring, og ulike arbeidsmarkedstiltak som praksisplasser og kvalifiseringstiltak.

• Folkpensionsanstalten er en statlig trygdemyndighet som har egen forvaltning og selvstendig økonomi. Riksdagen velger fullmektiger som fører tilsyn med virksomheten, og fullmektigene velger igjen et styre for etaten, der generaldirektøren også sitter. Etaten har en sentralforvaltning i Helsingfors, og landet er delt inn i fem forsikringskretser med en kretssentral i hver krets. Lokalforvaltningen, byråene, kan betjene en eller flere kommuner, mens det i de store byene kan være flere kontor innen samme kommune. Ved utgangen av 2002 var det 328 lokalkontor: 263 byråer og i tillegg 65 filialer. Folkpensionsanstaltens ansvarsområde svarer i stor grad 10 til den norske trygdeetaten, men den har i tillegg ansvar for bostøtte, studiestøtte og støtte under militærtjeneste. På grunnlag av vedtak som er fattet av arbeidskontoret, betaler Folkpensionsanstalten også ut dagpenger, studiestøtte, reisepenger m.v. til arbeidsledige.

Redusert etterspørsel etter arbeidskraft førte i 1990-årene til økende arbeidsledighet med lengre ledighetsperioder. For første gang fikk Finland en stor andel langtidsledige. Tilhørende problemer som sosial isolasjon, spesielt i de store byene, og det å være kontinuerlig uten jobb over år ble et kjent fenomen også i Finland.

Fra 1998 ble det iverksatt en arbeidsmarkedspolitisk reform som hadde fokus på å forbedre servicen og å tilpasse de ulike tiltakene mer til den enkelte bruker. I tillegg ble det satset mer på aktive tiltak, og på å få mer fokus på arbeidssøkernes rettigheter og plikter. Denne reformen var ingen organisasjonsreform, men hadde et internt fokus på å få utviklet og forbedret kvaliteten på arbeidet i arbeidsmarkedsetaten. Reformen ble godt mottatt, men evalueringen synliggjorde at det var behov for mer grunnleggende endringer. De to hovedproblemene som gjensto var

• hvordan få et bedre fungerende arbeidsmarked

• hva kan gjøres med den strukturelle arbeidsledigheten

I en videreføring av reformen har Finland valgt å satse på en todelt tilnærming i sin arbeidsmarkedspolitikk. På den ene siden vektlegges elektroniske selvbetjeningsløsninger og jobb-søkersentre m.v. beregnet på arbeidsgivere og på brukere som behersker dette verktøyet, og som er enkle å få i arbeid. På den andre siden utvikles det en egen strategi for de som har større problemer i forhold til arbeidsmarkedet.

For å kunne gi et bedre og mer koordinert tilbud til denne gruppen, ble det i 2002 startet pilotforsøk med etablering av 25 såkalte «Joint service centres» (JOIS) som samlet tjenester fra arbeidsmarkedsetaten, den kommunale sosial- og helsetjenesten og trygdekontoret i et eget senter. Sentrene består av et nettverk av sakkyndige fra regionalt og lokalt nivå. Målgruppen for JOIS er brukere som trenger mer omfattende bistand, og bistand fra flere. Rekrutteringen av brukere skjer gjennom arbeidskontoret, gjennom kommunen eller direkte. Tjenester fra trygdeetaten er også tilgjengelig ved sentrene, men brukere blir ikke rekruttert herfra. Kostnaden ved etablering og drift blir fordelt likt mellom stat og kommune, mens trygdeforvaltningen dekker sine egne kostnader.

Målet med sentrene er ikke bare å unngå «kasteball»-problematikk, men også å få en helhetlig og samlet innsats fra ulike etater og tjenester for å løse brukernes problemer. Sentrene har også fungert som en portåpner og bestiller av andre tjenester, alt fra helsetjenester og rehabilitering til praksisplasser og til plass på institusjon for rusmiddelbrukere.

Pilotforsøkene er i stor grad godt mottatt både fra brukerhold og hos ansatte. Likevel er det utfordringer som det blir pekt på:

• ulik tilnærming fra ansatte i arbeidsmarkedsetaten og sosialarbeidere skaper interne motsetninger.

• det har vist seg vanskelig å administrere og lede en enhet med tre forskjellige administrasjoner

• det reises også spørsmål om den todelte tilnærmingen kan føre til en splitting av arbeidsmarkedet og brukerne, slik at JOIS ender opp som en blindvei

• servicesentrene er i stor grad avhengig av å bestille, formidle og/eller kjøpe tjenester til rehabilitering, arbeidspraksis m.v. hos andre. Disse tjenestene er til dels lite utviklet og varierer også mye utover landet

Regjeringen har etter pilotforsøkene i 2002-2003 vedtatt en strukturreform av arbeidsmarkedsetaten i perioden 2004-2006 hvor todelingen med et skille mellom ren arbeidsformidling på den ene siden og tjenester for de som er vanskelig å formidle på den andre siden fortsetter. De 25 felles servicesentrene vil bli utvidet til 40 servicesentre for arbeidskraft i løpet av denne perioden.

Etter erfaring fra etablering av JOIS, legges det nå opp til større grad av lokal forankring ved utvikling av de nye arbeidskraft-servicesentrene. Etablering av et senter skjer etter søknad til arbeidsdepartementet. Det er fastlagt et sett av sentrale retningslinjer, men ut over det tilpasses etableringen til lokale behov og forhold.

4.8 Oppsummering

Begrunnelsene og målsettingene for reformene av arbeids- og velferdsforvaltningen i de landene utvalget har gjennomgått har klare fellestrekk. For det første har antall personer på passive ytelser økt betydelig over tid, også i perioder med økt sysselsetting, synkende ledighet og mangel på arbeidskraft. Dette har ført til et betydelig press på de offentlige utgiftene og redusert den økonomiske handlefriheten. Målsettingen for reformene har vært å snu denne utviklingen ved å mobilisere større deler av befolkningen i yrkesaktiv alder, øke arbeidskrafttilbudet og sysselsettingen og derved redusere de offentlige utgiftene. Betydningen av arbeid som det viktigste virkemidlet for å forhindre fattigdom og sosial ekskludering har også stått sentralt. For det andre har reformene i arbeids- og velferdsforvaltningen vært sterkt preget av arbeidet med modernisering av offentlig sektor generelt. I dette arbeidet står brukerretting, både som et mål i seg selv og som et virkemiddel til å nå bedre resultater, og effektivisering sentralt. Det kan således konkluderes med at målsettingene for reformene i de landene som er omtalt har vært de samme som for reformen av den norske arbeids- og velferdsforvaltningen.

Av de foregående kapitlene framgår det at tilnærmingen til problemene har mange likhetstrekk og er kjennetegnet av et stort reformtrykk. Det er blitt ført en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk, utsatte grupper på arbeidsmarkedet er blitt en stadig viktigere og etter hvert den viktigste målgruppen, nye aktiviserings- og arbeidsmarkedsprogrammer er utviklet og det er gjennomført større endringer i de sosiale sikkerhetssystemene. Ytelser og tjenester har hatt en ulik organisatorisk tilknytning, enten fordelt på ulike statlige myndigheter eller fordelt mellom stat og kommune. Ytelsene var således bestemmende for hvor man fikk tilbud og hvilke tilbud man fikk, og det todelte ansvaret stat/kommune førte til kostnadsovervelting mellom stat og kommune. I flere land innebar arbeidet med aktivisering av sosialhjelpsmottakere at kommunene utviklet egne aktiviseringsprogrammer med klare paralleller til det statlige systemet for personer med arbeidsledighetstrygd. Forsøk på å få til et samarbeid mellom stat og kommune ga små eller ingen resultater. Det ble dermed tydeligere at behovet for samordning og koordinering av virkemidlene for brukere som har problemer med å skaffe seg eller beholde arbeid best kunne løses gjennom organisatoriske reformer.

Det er mange likhetstrekk i de organisatoriske reformene som er gjennomført eller foreslått:

• For å sette nok tyngde bak reformene er det gjennomført endringer i departementsstrukturen og ansvarsområdene er i hovedsak samlet i ett departement.

• Det er etablert en førstelinjetjeneste med én felles dør og inngangsport til offentlige ytelser og tjenester for brukere i yrkesaktiv alder.

• Førstelinjen tilbyr integrerte kjernetjenester som formidling, aktiviseringstiltak og ytelser i jobbsentre som har et klart arbeidsrettet fokus i møtet med brukeren.

• Ytelsene følger i stor grad tjenestene.

• Tjenester innenfor pensjons- og helseområdet inngår i de fleste tilfeller ikke i førstelinjens oppgaver og er også organisert i andre departementer eller organisasjoner.

• Økt bruk av konkurranse ifbm. leveranser av integrerings- og arbeidsmarkedstjenester.

Det er også forskjeller mellom landene:

• Selv om man har etablert en felles førstelinje er beslutningsmyndigheten ulik. I Storbritannia (stat), Danmark (kommune og stat for arbeidsledighetstrygd) og Tyskland (enten stat eller kommune) er det samme forvaltningsorgan som treffer beslutninger om ytelser og tjenester for alle målgrupper. I Nederland er førstelinjen et samarbeid mellom to statlige organer og kommunen og tjenestetilbudet følger av hvilke ytelser man har rett til.

• I Finland er det etablert et samarbeid mellom stat og kommune om en felles tjeneste for brukere som har behov for mer omfattende bistand og bistand fra flere, mens øvrige brukere betjenes som før.

• Arbeidsgivernes ansvar for de sosiale sikkerhetsordningene for egne ansatte, der arbeidsgiverne i Nederland er pålagt et betydelig ansvar.

De spørsmål og problemstillinger som har vært reist knyttet til organiseringen av arbeids- velferdsforvaltningen i andre land, er i stor grad de samme som ved reformen i Norge. Den konkrete utformingen av organisasjonsmodellene er ulik og det varierer også hvor langt man er kommet i arbeidet med samordning og en helhetlig organisering. Dette må etter utvalgets oppfatning ses på bakgrunn av forhold som historiske tradisjoner, forvaltningssystemenes utforming og hva det politisk sett har vært mulig å få til. Utvalget vil peke på at man i Norge, i motsetning til i en del andre land, har en lang tradisjon for en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som både omfatter arbeidsledige, yrkeshemmede og sosialhjelpsmottakere og samarbeid mellom de ulike aktørene i arbeids- og velferdsforvaltningen.