8 Krav og hensyn knyttet til organisering av offentlig virksomhet

8.1 Om offentlig ansvar for sentrale velferdsoppgaver

Oppgavene til dagens arbeids- og velferdsforvaltning er vokst fram gjennom en historisk utvikling av den norske velferdsstaten i løpet av en vel hundre år lang periode. Det dreier seg i hovedsak om oppgaver som i utgangspunktet ble ivaretatt innenfor privat sektor eller av det sivile samfunn, og som etter hvert er blitt definert som et offentlig ansvar. Som nevnt i kapittel 3, var dette ansvaret opprinnelig forankret i kommunene. Utover på 1900-tallet ble en rekke funksjoner løftet ut av den kommunale fattigforsorgen og organisert i spesialiserte statlige etater. Det offentlige ansvaret for disse velferdsoppgavene som i dag er tillagt både stat og kommune, kan vanskelig ses på som resultat av et bevisst valg eller en nøye gjennomtenkt plan. Det utgjør løsninger på en rekke utfordringer som en har stått overfor i disse årene, og har sammenheng både med økonomiske, politiske og ideologiske forhold. Også overføring av erfaringer og kunnskap fra andre land har hatt stor betydning.

Grunntrekkene ved den norske velferdsstaten finner en igjen også i de andre nordiske lands velferdsstater, jf. omtale i kap. 4 og kap. 6. Et av de mest typiske trekkene ved den nordiske velferdsmodellen er et omfattende offentlig ansvar for sentrale velferdsoppgaver, som omfatter både sosialforsikring, sosiale tjenester, helsetjenester, arbeid og boligformål mv, og har som mål å dekke grunnleggende behov.

Begrunnelser for offentlig ansvar

Markedssvikt og fordelingshensyn er to sentrale begrunnelser for offentlig ansvar for velferdsoppgaver. Ved markedssvikt kan frie markeder føre til feilaktig ressursbruk, slik at en ikke får maksimal verdiskapning ut av samfunnets knappe ressurser. Markedssvikt gir dermed en økonomisk begrunnelse for offentlig styring av ressursbruken i økonomien. Markedssvikt kan bl.a. skyldes at en har å gjøre med kollektive goder, at det er goder som også har en indirekte effekt som markedsaktørene ikke fanger opp (eksternaliteter), eller at det er informasjonsproblemer.

Fordelingshensyn som argument for offentlig styring tar utgangspunkt i at markedsmekanismen alene kan skape svært ulik fordeling av inntekter og goder mellom personer. Offentlige myndigheter kan gripe inn ut fra et ønske om å skape større rettferdighet i fordelingen av godene.

Markedssvikt og fordelingshensyn innebærer dels at visse goder eller tjenester ikke lar seg gjøre å tilby lønnsomt på kommersielt grunnlag, og derfor ikke kan finansieres i markedet. Dels kan det dreie det seg om goder eller tjenester som er av så vidt sentral betydning for samfunnet, at offentlige myndigheter selv tar ansvar for styring av og kontroll med tilbudet. I sistnevnte tilfelle er begrunnelsen for offentlig ansvar primært at markedet frambringer uønskede løsninger.

Sosialforsikring utgjør en stor og viktig del av velferdsforvaltningens oppgaveportefølje der offentlig ansvar kan begrunnes både ut fra informasjonsproblemer (markedssvikt) og fordelingshensyn. Informasjonsproblemer som begrunnelse for offentlig ansvar kan oppstå gjennom såkalt uheldig utvalg («adverse selection»), som skyldes ulik fordeling av informasjon om risiko mellom partene i et forsikringsmarked. Informasjonsproblemer kan videre være knyttet til det som kalles skjult adferd («moral hazard»). Forsikringstaker kan ha et ønske om å handle på en slik måte at det påvirker sannsynligheten for at en forsikringssum blir utbetalt, men uten å gjøre handlingen kjent for selskapet. Et tredje informasjonsproblem har sammenheng med at borgerne ikke alltid foretar handlinger som er til deres eget beste selv om de er fullt informert, for eksempel ved at de ikke planlegger for egen alderdom. Dersom det f.eks. etableres en frivillig aldersforsikring, vil det være personer som vil velge å avstå fra å tegne slik forsikring. Dersom disse ikke sparer på annen måte, kan de i siste instans likevel måtte forsørges av det offentlige.

Effektene nevnt over kan i stor grad omgås ved å gjøre forsikringen obligatorisk i offentlig regi slik det er gjort i Norge. Således er alle norske borgere obligatorisk «forsikret» gjennom medlemskap i folketrygden. Problemer knyttet til skjult adferd vil også gjelde offentlige ordninger, men i mindre grad enn private. Dette skyldes bl.a. at det offentlige i større grad enn private selskaper kan håndheve krav eller vilkår knyttet til utbetaling av en ytelse, for eksempel krav om å være en aktiv arbeidssøker som vilkår for arbeidsledighetstrygd.

En sentral fordelingspolitisk oppgave for offentlig sosialforsikring er å sikre alle grupper i befolkningen en grunntrygghet. Et offentlig ansvar på dette området kan også begrunnes ut fra et mer eksplisitt ønske om å gi det offentlige sosialforsikringssystemet en bestemt sosial profil, for eksempel at kompensasjonsgraden i forhold til (tidligere) inntekt skal avta med stigende inntekt, at folketrygden skal sikre pensjonsinntekt ved alderdom, uførhet og tap av forsørger også til personer som ikke har bidratt i finansieringen. Denne sosiale profilen vil være vanskelig å opprettholde ved markedsbaserte løsninger.

Offentlig ansvar kan videre begrunnes ut fra et ønske om å kompensere for visse ulemper eller mangler med sikte på å skape mest mulig like muligheter for individene i samfunnet, både i dagliglivet og i forhold til arbeid mv. Slike kompensatoriske tjenester og ytelser finnes i varierende grad innen alle tre etatene, for eksempel arbeidsmarkedstiltak i Aetat og tilståelse av tekniske hjelpemidler i trygdeetaten. Dersom tilgangen til disse tjenestene skal skje via et marked og være avhengig av den enkeltes betalingsevne, kan det føre til underforbruk blant dem som vil ha størst behov for tjenestene. Over tid kan det bidra til å konservere og forsterke en skjev inntektsfordeling som kan bli kostbart å rette opp ved andre fordelingspolitiske tiltak.

En del av arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester, og særlig innenfor sosialtjenestens ansvarsområde, har som direkte mål å avhjelpe sosial nød og fattigdom. For denne type tjenester vil det ikke være mulig å etablere et marked, bl.a. fordi de som har behov for tjenestene mangler betalingsevne. I enkelte land spiller ulike frivillige organisasjoner en sentral rolle ved å tilby slike tjenester. I Norge er dette et klart og entydig offentlig ansvar.

Det offentlige har også et viktig ansvar for ressursallokeringen på arbeidsmarkedet og for å sikre at arbeidsmarkedet fungerer som et nasjonalt marked. Dette kan være vanskelig å oppnå gjennom et rent privat ansvar. Det dreier seg bl.a. om ansvar for å frembringe en hensiktsmessig infrastruktur for aktørene i arbeidsmarkedet. Ved kostnadsfritt å samle, systematisere, oppdatere og gjøre tilgjengelig informasjon om stillingsmarkedet bidrar Aetat til at koblinger mellom arbeidssøkere og arbeidsgivere kan gjennomføres raskt og effektivt selv om de oppholder seg i ulike deler av landet.

En sterk offentlig styring av og kontroll med arbeidsmarkedspolitikken kan også begrunnes ut fra visse overordnede nasjonale hensyn, som for eksempel behov for å regulere den samlede etterspørselen i samfunnet. Arbeidsmarkedspolitikken må avstemmes mot andre offentlige virkemidler i den økonomiske politikken, og har stor betydning når det gjelder å utjevne konjunkturmessige forhold og bidra til høy produksjon og velferd. Gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken vil dermed også ha vesentlig betydning for mulighetene til å kunne begrense veksten i bruken av offentlige velferdsordninger for personer i yrkesaktiv alder og redusere belastningen på offentlige budsjetter.

Utvalgets avgrensing av offentlig ansvar og hovedpremisser for vurdering av organisering

I de senere årene er den nordiske velferdsmodellen, i likhet med andre vestlige velferdsstater, satt under betydelig press som følge av påvirkninger både nasjonalt og internasjonalt.

Det har skjedd en revurdering av sider ved velferdsstatens organisering og virkemåte. Det er nå en voksende erkjennelse av at formålet med et offentlig ansvar også kan ivaretas gjennom ulike andre virkemidler som lovgivning, finansiering, avtaler, ulike former for eierskap og egenproduksjon mv. Samtidig er det et økende fokus på desentralisert beslutningsmyndighet og på ansvars- og oppgavefordelingen mellom ulike forvaltningsnivåer, jf. drøftingene i kap. 5 og bak i dette kapitlet.

Etter utvalgets vurdering endrer ikke dette hovedbegrunnelsene for at det offentlige skal ha et grunnleggende ansvar for sentrale velferdsoppgaver. Det griper først og fremst inn i vurderingen av hvordan det offentliges ansvar bør ivaretas innenfor en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning. Utvalget legger til grunn for sitt arbeid at hva som skal være et offentlig ansvar på arbeids- og velferdsområdet, ikke endres i forhold til dagens situasjon.

Med offentlig ansvar forstås da at offentlige myndigheter har et ansvar for at et gode eller en tjeneste er tilgjengelig for brukeren i form av mengde, kvalitet, tilgjengelighet etc.(«forsyningsansvar»). I praksis dreier det seg om tilbudet av ytelser og tjenester som det offentlige finansierer. Dette betyr at det offentlige har ansvar for finansieringen enten det skjer ved bruk av skatteinntekter, eller den sikres ved myndighetspålagt brukerbetaling for tjenesten.

Utvalget ser det som en sentral oppgave å vurdere forholdet mellom et statlig og kommunalt ansvar for en reorganisert velferdsforvaltning. Forholdet mellom stat og kommune dreier seg om det politiske ansvaret skal ivaretas av sentrale eller lokale politiske organer. Det politiske ansvaret definerer hvem som har forsyningsansvar for ytelser, tjenester og tiltak til arbeids- og velferdsforvaltningens brukere. Dette legger igjen føringer for fordeling og bruk av kompetanse og andre ressurser internt i arbeids- og velferdsforvaltningen. Etter utvalgets vurdering er kommune-stat dimensjonen et grunnleggende premiss for vurderingen og valg av organisasjonsmodeller. I kap. 8.2 drøfter utvalget premisser for ansvarsfordeling mellom stat og kommune.

Et offentlig forsyningsansvar trenger ikke å bety at det offentlige selv skal stå for utførelsen av tjenesten/tiltaket eller selve produksjonsvirksomheten. Det offentlige kan styre forvaltning og tjenesteproduksjon gjennom bruk av instruksjonsmyndighet, gjennom en hensiktsmessig organisering av politisk eierskap og ved bruk av kontraktstyring med eksterne aktører. Valg av organisering og dermed styringsform vil være avhengig av oppgavenes karakter. Dette må samtidig ses i sammenheng med hva som kan oppnås gjennom utformingen av andre typer virkemidler, for eksempel finansiering. Etter utvalgets vurdering er utforming og organisering av den politiske styringen en sentral premiss for vurderingen av organisasjonsløsninger på arbeids- og velferdssektoren, og utvalget drøfter dette nærmere i kap. 8.3.

I kap. 8.4 drøfter utvalget noen andre sentrale hensyn som kan gi premisser for vurdering av organisasjonsløsninger. Det gjelder premisser knyttet til utformingen av enkeltindividets rettigheter og plikter i selve regelverket, til hvordan det finansielle ansvarsprinsippet bør ivaretas i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning, hvordan forvaltningens målstruktur kan ivareta god oppgaveløsning, og hva ivaretakelse av sentrale rettssikkerhets- og personvernhensyn vil innebære i forhold til organisering.

8.2 Hvem bør ha det politiske ansvaret - stat eller kommune.

8.2.1 Lokalforvaltningens rettslige status

Norge er en enhetsstat der all politisk autoritet er forankret i sentrale institusjoner. Statsmakten med Storting og regjering er langt på vei bestemmende organer for hele den offentlige virksomhet. De politiske organer på nasjonalt nivå delegerer myndighet til fylkeskommuner og kommuner gjennom alminnelig lovgivning. Kommunale organers oppgaver og kompetanse kan oppheves, innskrenkes og nærmere reguleres av Stortinget gjennom lov. Samtidig er et lokalt politisk nivå med selvstendig status innarbeidet gjennom en 150 år lang tradisjon, og kommunene og fylkeskommunene er gjennom lovgivningen gitt en uavhengig stilling.

I tillegg til å være en form for organisering av det offentlige forvaltningsapparatet, utgjør kommunene og fylkeskommunene egne politiske systemer organisert som et representativt demokrati innenfor et geografisk avgrenset område. I motsetning til de fleste andre vesteuropeiske land er prinsippet om det kommunale selvstyret i Norge ikke grunnlovsfestet. Gjennom konstitusjonell sedvane er det likevel en integrert og veletablert del av vår politiske styringsstruktur. Formelt sett går prinsippet tilbake til formannskapslovene av 1837 og er i dag hjemlet i kommuneloven.

Selv om kommunene og fylkeskommunene er en del av offentlig myndighet, utgjør de selvstendige juridiske enheter. Det innebærer at kommunene ikke er underlagt statlig instruksjon, og at de har ansvar for sin egen økonomi. Dersom Stortinget ønsker at en bestemt oppgave skal løses av kommunene eller fylkeskommunene, må staten gå veien om lovgivning eller bruke budsjettvedtak og forhandlinger.

Lovgivningen gir ellers kommunene stor frihet til å påta seg oppgaver eller la være å handle med mindre lovgivningen regulerer spørsmålet. De generelle begrensningene i kommuneloven(e) er blitt færre med årene. I dag er hovedregelen at en kommune eller fylkeskommune vil kunne anvende sine ressurser på den måte de finner hensiktsmessig, så lenge dette ikke nødvendiggjør at man påtar seg økonomiske forpliktelser i form av lån eller garantiansvar.

Selv om kommunene og fylkeskommunene er gitt en uavhengig stilling, er de likevel i vid omfang underlagt statlig styring og kontroll. Kommunenes selvstendige myndighetsutøvelse er i dag begrenset særlig av følgende forhold:

• særlovgivningen, primært gjennom bestemmelser som setter krav til innholdet av den kommunale virksomhet, ved rettighetslovgivning eller ved regler om statlig kontroll og overprøving av kommunale vedtak

• statens bruk av økonomiske styringsmidler overfor kommunene

• kommunenes manglende muligheter til å influere på egne inntekter

Prinsippet om det kommunale selvstyre og det ansvar som er lagt til lokale organer, etablerer kommunene som både en politisk institusjon og et forvaltningsorgan. Som politisk institusjon har kommunene myndighet og et klart ansvar i forhold til det lokale fellesskapet. I dette perspektivet legges vekten på spesifikke verdier knyttet til lokalstyret og kommunen som et lokalt fellesskap, i kontrast til og til forskjell fra staten. Kommunen framstår her som ivaretaker av folks politiske rettigheter, og som en selvstendig politisk institusjon som får sitt styringsmandat gjennom lokale valg. I tråd med det demokratiske idealet skal de folkevalgte ha sin lojalitet knyttet til lokalsamfunnet. Kommunens legitimitet blir et spørsmål om lokal tillit.

Som forvaltningsorgan inngår kommunene også som et administrasjonsnivå som iverksetter av den sentralt utformede velferdspolitikken. Dette perspektivet legger vekt på integrasjonen mellom staten og kommunene. Kommunens styringslegitimitet er en konsekvens av statlig delegasjon, og knytter seg i hovedsak til hvor vellykket den er i utøvelsen av sine oppgaver.

8.2.2 Den norske kommunemodellen

Den norske kommunestrukturen er fragmentert og består av mange småkommuner og et fåtall større enheter. Gjennomsnittstørrelsen er på ca 10 000 innbyggere, vel halvparten av det danske kommunegjennomsnittet, og om lag 1/3 av svensk gjennomsnitt. Om lag 35 pst. av kommunene har under 3000 innbyggere. Vel 22 pst. har over 10 000 innbyggere.

Den norske kommunemodellen bygger på et generalistprinsipp. Dette innebærer at de lokale politiske organer har ansvar for et bredt spekter av oppgaver - både tjenesteytende oppgaver og forskjellige utviklingsoppgaver, i tillegg til å ivareta demokratiske funksjoner. Denne store bredden i oppgavespekteret er en viktig forutsetning for å kunne utøve lokalt selvstyre gjennom avveining og prioritering mellom ulike formål.

Et annet viktig trekk ved modellen er at den legger til grunn et likeartet kommunesystem over hele landet. Lokaldemokratiet har de samme friheter og samme begrensninger i alle kommuner. Det innebærer at alle kommuner har ansvar for samme type oppgaver, de disponerer samme type virkemidler og er likestilte som forvaltningsorganer i forhold til statlig styring. Unntaket fra dette er Oslo kommune som også ivaretar fylkeskommunale oppgaver.

Den norske kommunemodellen har endret seg vesentlig siden det lokale selvstyret og kommunen som forvaltningsorgan ble etablert i første halvdel av 1800-tallet. Endringene kan beskrives langs fire hoveddimensjoner:

• Oppgavefordeling eller omfanget av kommunal medvirkning i løsningen av offentlige oppgaver.

• Statlig regulering av organisering og oppgaveløsning eller grad av kommunal frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver og hvordan dette skal gjøres.

• Kommunens frihet til å fastsette egne inntekter og avhengighet av statlige overføringer.

• Kommunestørrelse.

På et overordnet nivå reflekterer endringene en utvikling fra relativt autonome kommuner til en kommunesektor som i stadig sterkere grad er blitt integrert i et nasjonalt styrings- og planleggingssystem. Kommunene var autonome i den forstand at de hovedsakelig hadde ansvar for lokale forvaltningspregete oppgaver som utelukkende ble finansiert ved lokale inntektskilder. Aktivitetene hadde et begrenset omfang. De hadde stor frihet til å fastsette skattesatser, og staten blandet seg lite inn i den kommunale virksomheten.

Utover i første halvdel av 1900-tallet endret oppgavene gradvis karakter. Velferdskommunen ble etablert med nye lovpålagte oppgaver innen skole-, helse- og sosialområdet og innen veibygging, samtidig som det ble innført nye kommunale trygde- og pensjonsordninger. Den statlige reguleringen av kommunenes oppgaveløsning økte, men økningen var ikke dramatisk.

De største endringene i denne perioden skjedde i forhold til statlig regulering av kommunenes inntektsside og økonomiforvaltning. Den kommunale gjeldskrisen utover på 1930-tallet ble av staten oppfattet som dårlig økonomistyring, og svaret ble statlig regulering av økonomiforvaltningen, bl.a. ved at mange kommuner ble satt under statlig administrasjon. Som følge av økt kommunal virksomhet økte også skatteleggingen, og forskjeller i skattenivå ble mer synlige. Antall kommuner hadde samtidig økt kraftig, fra snaut 400 til nærmere 750 kommuner, noe som svekket en del kommuners kapasitet til å kunne bære de økte utgiftene. Som svar på økte inntektsforskjeller og mange småkommuner ble det etablert ulike statlige ordninger som skulle ha til formål å jevne ut inntektsforskjellene mellom kommunene (bl.a. Skatteutjevningsfondet). Sammen med aktivitetsveksten bidro disse tiltakene til vekst i de statlige overføringene, mens skatteinntektene fikk mindre betydning.

Utviklingen i etterkrigstiden kjennetegnes ved en utbygging av kommunen som samfunnsbygger og tjenesteprodusent. Velferdsstatens ambisjon om utbygging av omfattende velferdstjenester for hele befolkningen, med likhet og standardisering av velferdstilbudet over hele landet var en sentral drivkraft bak denne utviklingen. Innenfor velferdsområdet fikk kommunen en todelt rolle: Den skulle tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold, og samtidig være statens instrument i fordelingspolitikken. En sterk utbygging av det kommunale tjenestetilbudet i første halvdel av 1960-tallet innledet en periode med betydelig oppgavedesentralisering. For bl.a. å kunne bære fram velferdsreformene ble det gjennomført endringer i kommunestørrelsen. Medianfolketallet i kommunene økte med vel 75 pst. fra 1950 til 1975 og antall kommuner ble redusert fra nær 750 til om lag 450 kommuner.

Den statlige reguleringen av de kommunale oppgavene endret også karakter framover mot 1980-tallet. Fra sterk detaljregulering og bruk av tilskuddsordninger i de første etterkrigsårene for å sikre lokal oppfølging av sentrale mål, til større frihet for kommunene til å utforme det lokale tjenestetilbudet. Den statlige styringen endret dels fokus fra administrative rammer og prosesser, til innretning i sterkere grad mot resultater gjennom bl.a. veiledende standarder for nivå og kvalitet på tjenesteproduksjonen. Samtidig skjedde det en styrking av funksjoner knyttet til statlig veiledning, oppfølging og evaluering.

Mens oppgaveløsningen ble desentralisert og etter hvert mindre detaljregulert fra statens side, ble finansieringen av kommunesektoren sterkt sentralisert. Den sterke aktivitetsveksten førte til at alle kommunene i løpet av 1970-tallet tilpasset seg høyeste skattesats, samtidig med at staten fulgte opp med økt satsing på skatteutjevning via skattefordelingsfondet og aktivitetsstimulerende tilskudd via refusjonsordninger. Kommunenes avhengighet av statlige overføringer økte, samtidig som skattenes betydning som finansieringskilde ble ytterligere redusert.

Disse endringene i kommune-stat relasjonen førte etter hvert til et komplekst og detaljert system, som gav for sterke stimulanser til utgiftsvekst. Svaret på dette ble innføring av rammefinansiering og et nytt overføringssystem (Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene) fra 1986. Det nye systemet la til grunn det finansielle ansvarsprinsippet, som innebar at det forvaltningsnivå som har ansvaret for å utføre en tjeneste, skal ha hovedansvaret for å tilpasse utgiftene til en gitt inntektsramme. Inntektssystemet fikk først og fremst betydning for prioriteringen mellom oppgaver, og hadde ellers liten effekt på kommunenes handlefrihet. Den sentraliserte finansieringen ga staten et virkemiddel for å innpasse kommunesektoren i den samlete makroøkonomiske politikken. Den representerte dels et instrument for makroøkonomisk kontroll, dels et ønske om likhet i tjenestetilbudet og var dels et resultat av utilstrekkelig basis for lokal beskatning.

Til tross for en styringsmessig innstramming økte kommunenes aktivitetsnivå gjennom 1980-tallet, og i 1995 utgjorde kommuneforvaltningens inntekter samlet nær 20 pst. av BNP. I gjennomsnitt vel 50 pst. av inntektene ble innbetalt av kommunens egne innbyggere i form av skatter og brukerbetaling.

Samlet sett viser utviklingen at desentralisering av ansvar for oppgaver har gått parallelt med lovregulering av oppgaveløsningen og en strammere statlig kontroll over inntekter. Kombinasjonen av desentralisert oppgaveløsning, sentral finansiering gjennom rammetilskudd og øremerkede tilskudd og regulerte skatteinntekter innebærer at befolkningen i den enkelte kommune betaler en begrenset andel av den marginale økningen i den lokale tjenesteproduksjonen.

Dagens kommunemodell kjennetegnes ved en omfattende produksjon av velferdstjenester innenfor statlige definerte og relativt detaljert fastsatte rammer. Velferdstjenestene utgjør en vesentlig del av den samlete kommunale aktiviteten. Det kommunale selvstyret dekker et bredt oppgavespekter, men den sterke statlige styring av tjenestenes innhold og den sentraliserte finansieringen, medfører at kommunenes selvstendige råderett på disse områdene ikke stikker særlig dypt. I praksis er kommunenes mulighet til selv å påvirke omfanget av sine tjenester gjennom økte inntekter begrenset til utnyttelse av eiendomskatt og fastsetting av avgifter for kostnadsdekning av tekniske tjenester. Dette innebærer at det lokale politiske handlingsrommet for å påvirke omfanget av tjenestene av mange oppleves som begrenset. Handlingsrommet ligger primært på oppfølging og utøvelsen av tjenesteytingen.

Dagens kommunestruktur stiller kommunene også overfor store utfordringer når det gjelder kompetansekrav, rekruttering av personell med den nødvendige kompetanse, og utvikling av robuste fagmiljøer. Mens omfanget av og krav til kommunal oppgaveløsning har økt sterkt, har det bare skjedd mindre endringer i kommunestrukturen siden den omfattende reformen på 1960-tallet. Fordi spesialistkompetanse og fagmiljøer er konsentrert i sentrale områder, gir dette de mange små og middels store kommunene i distriktene store utfordringer. Kommunenes begrensninger og muligheter i utviklingen av velferdssamfunnet har derfor også en viktig distriktsutviklingsdimensjon.

8.2.3 Statlig styring av kommunesektoren

Det er en nær sammenheng mellom lokalt ansvar for nasjonale oppgaver og statlig intervensjon. Omfattende desentralisering av velferdstjenester reiser raskt behov for statlig styring for å balansere lokal tilpasning og mål om lik velferd. Med statlig styring menes her virkemidler som staten benytter for å sikre at kommunene bidrar til å realisere vedtatte samfunnsmessige mål.

Styringen er rettet inn mot krav til mål og resultater, tilgang og bruk av ressurser, organisering og arbeidsprosesser. Styring mot mål og resultater skjer ved å formulere krav til hva en ønsker å oppnå eller resultatet av den kommunale innsatsen. Styring av ressursene kan skje både ved å regulere kommunenes tilgang på ressurser og selve bruken av ressurser. Styringen kan også skje gjennom ikke-økonomiske ressurser, som krav om bruk av fagpersonell/kompetansekrav, bemanning, tilgjengelighet eller krav til andre sider ved ressursdimensjoneringen.

De ulike styringsvirkemidlene kan ses som et hierarki av påvirkningskraft der styring mot resultat mest direkte prøver å fange opp virkningene av offentlig politikk og ressursbruk. Styring gjennom ressurser er en mer indirekte form for styring og bygger på forventning eller forutsetning om at en bevilgning skal utløse ønskede aktiviteter. Styring av kommunal organisering er den mest indirekte styringsformen. I kommuneloven av 1992 er denne styringen tonet ned. Innenfor den tradisjonelle styringsmodellen er bare grunnleggende organer som kommunestyre, administrasjonssjef (rådmann) og formannskap pålagt kommunene. Kommunene kan også velge en parlamentarisk modell. Kommunene står ellers fritt til hvordan de vil organisere sin virksomhet.

Ofte er det vanskelig å fastsette konkrete resultatkrav for kommunens innsats i oppgaveløsningen, for eksempel når det gjelder omfang og kvalitet på tjenestetilbudet til brukerne. Fastsettelse av resultatmål kan også være misvisende dersom måloppnåelse i liten grad er et resultat av kommunens innsats. I slike tilfeller vil styring for eksempel av ressurser eller gjennom kvalifikasjonskrav være alternativer som kan bidra til å gi den ønskede effekt.

I utgangspunktet kan en skille mellom lovbaserte, økonomiske og andre styringsvirkemidler. Det aller meste av den lovbaserte aktiviteten i kommunene er i dag hjemlet i særlovgivningen, dvs. i lover og forskrifter som pålegger kommunen bestemte oppgaver eller som på annen måte er av særlig betydning for virksomheten i kommunen.

Lovbasert styring

Lovbasert styring kan anta ulike former:

a) Styring ved lovfestede rettigheter og standardkrav.

Rettighetsregler er regler som gir en privatperson et rettmessig krav på en bestemt tjeneste/ytelse fra kommunen. Standardkrav omfatter regler som pålegger kommunen å sørge for visse tjenester/ytelser, og som foreskriver bestemte kvalitative eller kvantitative krav til tjenesten/ytelsen. En kan skille mellom tre typer rettigheter:

• Rettighet knyttet til prosedyre, for eksempel rett til individuell plan.

• Rettighet til materielle ytelser mv.

• Rettighet knyttet til avtale, krav eller vilkår som stilles til den enkelte.

Det er en økende tendens i det norske samfunnet i retning av å formulere sosiale behov som rettskrav. Ekspansjonen i velferdsstaten etter 1945 og gjennomføringen av folketrygdreformen er eksempler på en betydelig rettsliggjøring av ytelsessystemet som fant sted framover mot 1970. Denne tendensen har de senere år i noen grad også gjort seg gjeldende innenfor sosiale tjenester og arbeidsmarkedstjenester. Disse endringene er uttrykk for en mer generell utvikling innenfor velferdstjenestene med økte krav om rettsikkerhet i tjenestetilbudet bl.a. i form av minstestandarder. Minstestandarder stiller krav til resultatet av ressursanvendelsen og forvaltningsskjønnet, men er i økende grad blitt oppfattet dit hen at de også skal gi borgeren en viss type rettighetsvern. Dette kan gjelde både tjenestetilbudets omfang og kvalitet. Gjennom rettsavgjørelser på 1990-tallet har rettslige minstestandarder bl.a. fått gjennomslag på områder som helsetjenester, omsorg og pleie i hjemmet.

b) Klage

Forvaltningsloven pålegger alle kommunene å opprette en intern klageordning. Klage over enkeltvedtak går ordinært til kommunestyret (ev. formannskapet) eller til særskilt kommunal klagenemnd. Særlovgivningen har ofte egne klagebestemmelser knyttet til spesielle saksområder eller til bestemte typer vedtak. På tunge tjenesteområder er avgjørelsesmyndigheten i klagesaker vanligvis lagt til et statlig organ.

c) Kontroll, tilsyn og rapportering

Formålet med dette er å følge opp at lover og bestemmelser etterleves og at nasjonale mål og føringer ivaretas av kommunene. Det meste av kontroll- og tilsynsoppgavene ivaretas av regional statsforvaltning. Gjennom et omfattende system for rapportering gir kommunene tilbakemelding til overordnet myndighet om oppgaveløsningen og tjenesteytingen er i samsvar med nasjonalt formulerte mål.

Økonomiske virkemidler

Staten disponerer over flere ulike økonomiske virkemidler som legger klare rammer for kommunens handlefrihet. De to viktigste finansieringskildene for kommunene - skatteinntekter og overføringer - bestemmes i hovedsak av staten. Stortinget fastsetter skattereglene som definerer nærmere skattegrunnlaget for kommunen og maksimums- og minimumssatsen for den kommunale inntektsskatten. De statlige overføringene til kommunene består av et generelt rammetilskudd og en rekke øremerkede tilskudd (prisvridende tilskudd).

Overføringene skal ivareta to hovedformål som reflekterer statens ansvar for kommunenes økonomi og tjenesteyting. De skal for det første påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene og tilføre den enkelte kommune tilstrekkelig med inntekter slik at den kan løse lovpålagte oppgaver. De skal for det andre påvirke kommunenes prioriteringer i tråd med nasjonale ønsker. Det første formålet er søkt ivaretatt gjennom inntektssystemet for kommunene. Inntektssystemet utjevner for ulikhet i skatteinntekter og for ulikhet i kostnader med å frambringe et likeverdig tjenestetilbud. De øremerkede tilskuddene er sektorpolitiske virkemidler som styrer kommunenes resursbruk mot særskilte områder og oppgaver. De øremerkede tilskuddene har de senere år økt vesentlig mer enn rammeoverføringene, selv om antall øremerkede tilskudd ikke har økt nevneverdig.

Som generell styring av kommunenes aktivitet stiller staten krav til kommunale budsjetter, låneformål og muligheter til å stille økonomisk garanti.

Andre styringsvirkemidler

Foruten lovbaserte og økonomiske styringsvirkemidler kan staten påvirke den kommunale aktiviteten gjennom pålegg om planlegging og gjennom veiledning. Pålegg om planer skal sikre at ulike behov blir vurdert i sammenheng. Veiledning kommer til uttrykk gjennom formidling av kunnskap og erfaringer og kan ha form av rundskriv og informasjonsbrosjyrer til kommunene eller mer direkte kontaktvirksomhet. Dette er mykere styringsformer enn lover og økonomistyring, og kan ses på som virkemidler som kan bidra til økt forståelse og enighet rundt sentrale politiske mål, og som må tilpasses lokale forhold for å bli realisert på en effektiv måte. Tilbakeføring av informasjon om bl.a. virkningene av politikken overfor kommunene, bruk av forsøks- og utviklingsarbeid, utdanningstiltak av forskjellig slag er eksempler på andre myke virkemidler statlige myndigheter kan benytte seg av for å påvirke kommunal virksomhet. Omfanget av myke styringsformer har økt de senere år. Dette må ses som en refleks av økt rammestyring av kommunene, og mindre vektlegging på direkte styring av kommunal ressursbruk.

Regional statsforvaltnings styringsrolle

Med utgangspunkt i de direkte styringsvirkemidlene har den regionale statsforvaltningen en styrings- og oppfølgingsrolle i forhold til kommunesektoren. Dette ansvaret ivaretas i dag først og fremst av fylkesmannen. Fra og med 2004 er fylkeslegen og utdanningsdirektør administrativt lagt inn under fylkesmannen.

Den regionale statsforvaltningens oppgaver overfor kommunene kan deles i to hovedtyper: myndighetsutøvelse av typen kontroll, tilsyn og klagebehandling på kommunale vedtak, og oppgaver som har et klart servicepreg, for eksempel veiledning, dialog, formidling og rapportering. Myndighetsutøvelse er kjennetegnet ved et hierarkisk styringsforhold, mens serviceoppgaver bærer preg av samarbeid, samspill og partnerskap. Mye av de konkrete oppgavene regional forvaltning har overfor kommunene framkommer gjennom ulike særlover.

Fylkesmannen er også tildelt en særskilt rolle som samordner på regionalt nivå av statlig styring av kommunene. Denne rollen må til dels ses som et utslag av manglende koordinering av styringssignaler i en sektorisert stat på regionalt nivå.

Den statlige oppfølgingen overfor kommunene har økt de senere år. Dette kan ses som en konsekvens av økt statlig styring gjennom rettighetslovgivning, standardkrav og øremerkede tilskudd. Dette er styringsvirkemidler som alle forutsetter en eller annen form for oppfølging og kontroll. Samtidig er partnerskapsperspektivet og fylkesmannens veileder- og kompetansefunksjon i forhold til de små kommunene tillagt større vekt. Dette må ses i sammenheng med de økte krav til oppgaveløsning i offentlig sektor.

8.2.4 Hensyn og verdier som bør ligge til grunn for oppgavefordelingen

Organisering av offentlig forvaltning har utgangspunkt i et sett av grunnleggende verdier og overordnede hensyn. De gir et fundament for utformingen av mer konkrete retningslinjer som kan legges til grunn for vurderingen av oppgave- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune. De forskjellige verdiene og hensynene kan trekke i ulike og til dels motsatt retning. De må derfor avveies i forhold til hverandre. Hvilke verdier som vektlegges og får særlig betydning for hvordan offentlig forvaltning på et gitt tidspunkt organiseres, kan variere over tid.

I de senere års politiske drøfting av oppgavefordelingen mellom stat og kommune har de ulike grunnleggende verdier blitt drøftet ut fra tre overordnede hensyn: nasjonale mål, det lokale selvstyret og deltakelse, og innbyggerne som brukere, jf. NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune og St.meld. nr 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling. Utvalget vil også ta utgangspunkt i denne tredelingen.

Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

Frihet:

Frihetsverdien er knyttet til innbyggernes politiske rettigheter. Ved etableringen av det kommunale selvstyret ble frihet i hovedsak forstått som frigjøring fra statsmakt og embetsmannsvelde. Etter hvert har frihetsbegrepet fått en mer positiv og aktiv betydning i retning av å kunne ta på seg oppgaver og til å virkeliggjøre det lokale fellesskapets interesser. Vektleggingen av lokal autonomi kan også betraktes som uttrykk for en ønsket maktspredning i samfunnet der flere ulike maktsentra skal balanseres i den politiske beslutningsprosessen. Lokal autonomi kan konkretiseres både i forhold til antall saksfelt og ansvarsområder som kommunene skal ivareta, og hvor stor råderett de skal ha til å føre en selvstendig politikk på området.

Deltakelse og demokrati:

Et sentralt hensyn i demokratiidealet er at de som erfarer konsekvensene av offentlig politikk, også skal ha anledning til å øve innflytelse på politikken. En slik innflytelse kan utøves på ulike samfunnsnivåer. Kommuner er viktige institusjoner for å virkeliggjøre nærdemokratiet. Det sikrer nærhet til beslutninger i saker som særlig berører innbyggerne selv, og det kan bidra til å styrke den enkeltes mulighet til å påvirke sin hverdag.

Lokaldemokratiet har ulike funksjoner. Det er dels et middel for å oppnå mål på saksområder som kommunen har påtatt seg eller er tillagt ansvaret for. I kraft av dette skal lokale politiske institusjoner foreta avveininger mellom ulike formål, prioritere mellom oppgaver og velge virkemidler som kan virkeliggjøre målene.

Demokrati og deltakelse kan også ses på som et gode i seg selv og som en arena eller et middel for menneskelig selvrealisering. Det vil videre kunne ha en opplærende effekt der lokale institusjoner kan betraktes som skoler i demokrati som kan fremme samhørighet og skape fellesskapsholdninger i befolkningen.

Effektivitet:

Effektivitet som en verdi knyttet til det lokale selvstyret er først og fremst knyttet til allokerings- eller prioriteringseffektivitet. Som demokratisk organ skal sammensetning av kommunestyret reflektere lokalbefolkningens egne prioriteringer. Dette sammen med nærhet til velgerne gjør at lokale folkevalgte vil være best i stand til å sikre samsvar mellom det offentlige tilbud og befolkningens behov og ønsker. Dette innebærer også å foreta de nødvendige prioriteringer for å tilpasse befolkningens ønsker om offentlig innsats til det som til en hver tid er mulig å gjennomføre. Behov og ønsker om en rekke goder vil kunne variere fra sted til sted, og kommuneinstitusjonen er velegnet til å fange opp og virkeliggjøre disse variasjonene.

Kommunalt ansvar for oppgaver kan også begrunnes med innsikt i og kunnskap om lokale forutsetninger av betydning for hvordan oppgavene bør løses og tjenestetilbud utformes. Slik lokalkunnskap kan imidlertid også ivaretas av statlige organer på lokalnivå. Det vil imidlertid ikke være naturlig dersom det er ønskelig at oppgavene skal løses ut fra politiske retningslinjer som fanger opp ulikheter i lokale preferanser. Skal kommunene kunne realisere effektivitetsgevinster gjennom å tilpasse oppgaveløsningen til den enkelte bruker og til lokale forhold og forutsetninger, krever det at statlige lover og reguleringer etterlater kommunene en reell lokal handlefrihet.

Kommunen har ansvar for et offentlig tilbud i et avgrenset territorium der oppgaveløsning ofte skjer i skjæringspunktet mellom offentlig og privat sektor, frivillige organisasjoner og dagligliv. Kommunen kan her spille en viktig rolle når det gjelder å sikre effektivitet «på tvers», dvs. bidra til å kunne utnytte samspill og nærhet mellom ulike typer aktiviteter og ressurser.

Hensynet til innbyggerne som brukere

Brukerretting:

Et viktig mål for oppgavefordelingen mellom stat og kommune er å ivareta brukernes behov og ønsker på best mulig måte. Bruker kan defineres vidt eller snevert. En vid fortolkning av bruker er en person som kan nyttegjøre seg eller som på en eller annen måte berøres av et tiltak. En snever fortolkning er en person som i praksis gjør seg nytte av tiltaket. En brukerrettet forvaltning berører en rekke ulike sider ved relasjonen mellom forvaltning og den enkelte bruker, jf utvalgets drøfting av dette i kap 6.

Tilgjengelighet og sammenhengende tjenester:

Fra et brukersynspunkt er god tilgjengelig en viktig forutsetning for å kunne gjøre seg nytte av en tjeneste. God tilgjengelighet kan ha forskjellig mening og betydning for ulike brukere og vil bl.a. dreie seg om fysisk/geografisk nærhet mellom bruker og offentlig organ, og mulighet til og forutsetninger for å forstå og finne fram i offentlige ordninger.

Sammenhengende tjenester betyr at tilbudet som gis, reflekterer en best mulig sammenheng mellom ulike oppgaver, aktiviteter og ytelser og at det offentlige framstår som en helhet og ikke som fragmenterte tiltak og tjenester. Sammenhengende tjenester kan tilsi et helhetlig ansvar. God tilgjengelighet og sammenhengende tjenester kan i utgangspunktet gis både av en statlig og en kommunal forvaltning, men det er lite forenlig med en fragmentert forvaltning.

Hensynet til nasjonale mål

Statlige myndigheter - Storting og regjering - skal som øverste politiske organer ivareta en rekke grunnleggende samfunnsmål. Disse målene spenner over et vidt spekter av områder, og noen har vesentlig betydning for vurderingen av oppgavefordelingen mellom stat og kommune. I denne sammenheng er det særlig fire mål som er relevante: Rettssikkerhet, likhet og likeverdighet, nasjonaløkonomiske hensyn, og effektivitet og samordning.

At mål er nasjonale, betyr ikke at statlige myndigheter nødvendigvis selv må stå for gjennomføringen av oppgavene. Staten kan ivareta sitt ansvar gjennom ulike former for statlig styring og påvirkning, men hvor gjennomføringsansvaret er delegert til andre, for eksempel til kommunene.

Rettssikkerhet:

Rettssikkerhet er et sentralt forvaltningsprinsipp som brukes til å betegne mange forskjellige forhold og grunnleggende prinsipper. Det gir en formell ramme som forvaltningen må forholde seg til når den skal gjennomføre politisk fattede vedtak.

Sentralt i rettssikkerhetsprinsippet er at forvaltningen må opptre innenfor rammen av loven (legalitetsprispippet), at forvaltningen skal treffe avgjørelser på grunnlag av forsvarlig og korrekt behandling, og at forvaltningen er et effektivt apparat til en forsvarlig gjennomføring av politikken. Prinsippene er bl.a. konkretisert i form av regler for saksbehandling, retningslinjer for skjønnsutøvelse, gjennom ulike former for tilsyn og kontroll, og regler om klage, anke og omgjøring av vedtak. Sentrale politiske myndigheter har et særlig ansvar for at hele forvaltningen innretter sin virksomhet og treffer sine avgjørelser på en slik måte at kravet til rettssikkerhet er oppfylt.

I tillegg til slike prosessuelle krav har rettssikkerhetsbegrepet også en materiell side knyttet til innholdet i offentlig myndighetsutøvelse. Bl.a. at forvaltningens velferdsgoder må oppfylle visse kvalitative minstekrav uavhengig av om forvaltningen er gitt en skjønnsfrihet på området. Slike minstekrav sier både noe om hva den enkelte kan kreve, men er også ledd i den sentrale styringen av lokale vedtaksorgan ut fra hensynet til likhet og rettferdighet.

Likhet og likeverdighet:

Det norske velferdssystemet er et universelt system som skal gi trygghet til alle som bor i landet. Det omfatter ulike tjenester og en rekke ytelser som skal gi sikkerhet mot tap av inntekt og sikre den enkelte hjelp og trygghet når behovet melder seg. Staten har et overordnet ansvar når det gjelder utjevning på nasjonalt nivå og for å sikre likeverdig tilgang til velferdsgoder over hele landet.

For trygdeytelsene er dette målet hovedsakelig ivaretatt gjennom utformingen av regelverket og et statlig forvaltningsansvar som er utformet slik at tilbudet skal være likt over hele landet. Når det gjelder velferdstjenestene utføres mange av disse i dag av kommunene, og statens styring er her bl.a. knyttet til bruk av ulike styringsvirkemidler; lovbaserte, økonomiske og andre typer virkemidler for å virkeliggjøre målet om at innbyggerne i alle kommuner skal ha et reelt likeverdig tilbud.

Målet om likeverdighet (og likhet) vil kunne begrense det lokalpolitiske handlingsrommet. Dette er tydelig når lovverket fastsetter bestemte standarder som kommunen må innfri i sin tjenesteyting. Lokale prioriteringer vil da ofte være et spørsmål om og ev i hvor stor grad man skal sikre en standard utover den statlige minstenormen.

En viktig side ved det statlige ansvaret for målet om likeverdighet i tjenestetilbudet er å kompensere kommuner for ulikhet i utgiftsbehov. Dette skjer gjennom det statlige finansieringssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

Nasjonaløkonomiske hensyn:

Nasjonaløkonomiske hensyn omfatter bl.a. mål om å oppnå jevn økonomisk vekst, lav prisstigning, balanse i utenriksøkonomien og full sysselsetting. Statens særlige ansvar i denne sammenheng er å styre den samlede etterspørselen i økonomien. Med det betydelige ansvar kommunesektoren har og de ressursene den samlet sett disponerer, vil styring av omfanget av kommuneøkonomien være en viktig del av den statlige økonomiske politikken.

Effektivitet og samordning:

Staten har et overordnet ansvar for å sørge for at samfunnets ressurser blir brukt på en mest mulig effektiv og rasjonell måte til å løse oppgaver som kommer fellesskapet til gode. Dette omfatter dels et tilretteleggende ansvar for å organisere offentlig forvaltning på en måte som totalt sett fremmer effektive løsninger. Dels omfatter det et ansvar for at effektiviseringsmulighetene utnyttes ved direkte tjenesteyting, for eksempel ved at kommunene gis nødvendig handlingsrom til å finne lokale tilpasninger slik at desentraliseringsgevinsten kan bli realisert.

Andre mer direkte effektiviseringshensyn kan for eksempel tilsi et statlig ansvar på områder og for oppgaver hvor det kan være betydelige stordriftsfordeler, bl.a. knyttet til ensartede løsningsmetoder over hele landet.

Statlige myndigheter har også et særlig ansvar for samordning og avveining mellom ulike politikkområder og sektorer. Siktemålet med dette vil være å oppnå helhetlige løsninger og effektiv ressursbruk gjennom å avstemme kravene til lokalforvaltningens oppgaveløsning til de samlede økonomiske rammer som er til disposisjon lokalt.

8.2.5 Retningslinjer for ansvarsdelingen mellom stat og kommune

I NOU 2000:22 «Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune» er det trukket opp retningslinjer for fordelingen av ansvar og oppgaver mellom forvaltningsnivåene som skal ivareta overordnede hensyn og verdier. I utredningen understrekes det at retningslinjene har en generell karakter, og at de ikke vil gi entydige og presise svar på om hvilket nivå oppgaven skal plasseres og hvilket organ som skal ha ansvar. En helhetlig vurdering av oppgavefordeling kan derfor ikke skje utelukkende med utgangspunkt i én retningslinje, men gjennom avveining av alle (relevante) retningslinjer.

Prinsippene er drøftet med utgangspunkt i fire typer vurderinger:

• Nivåplassering, dvs. på hvilket geografisk nivå en oppgave vil bli mest hensiktsmessig løst.

• Oppgavens karakter, dvs. om det tilsier at oppgaven skal være gjenstand for direkte politisk styring, eller om det er mer hensiktsmessig med administrativ styring.

• Form for organisering, dvs. om oppgaven skal organiseres ut fra en sektor eller om den krever samordning med andre politikkområder.

• Ansvarsplassering, dvs. hvilket innhold ansvaret skal ha.

Nivåplassering

1. Oppgaver bør legges på det lavest mulige effektive nivå

Rasjonale for denne retningslinjen er at nærhet mellom forvaltningen og innbyggerne legger til rette for at brukerne og potensielle brukere av offentlige tiltak og tjenester enkelt kan komme i kontakt med forvaltningen og oppnå tilgang til goder som det offentlige fordeler. Dette tilsier at oppgaver (tjenester) rettet mot den enkelte innbygger som hovedregel bør legges til det offentlige organ som er tettest på innbyggerne.

Formuleringen «effektive nivå» innebærer at nærhet til innbyggerne må avveies mot hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet, som innbefatter både prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Så vel kostnadshensyn som faglige/kompetansemessige hensyn kan tilsi at en oppgave som isolert sett bør løses tett på innbyggerne, bør plasseres på et høyere nivå i beslutningshierarkiet enn det lokale.

Med dette som utgangspunkt er retningslinjen presisert i to punkter:

1. Tjenesteytende oppgaver rettet mot den enkelte innbygger bør som hovedregel løses på lokalt nivå - enten av kommunene eller av statlige kontorer, avhengig av oppgavens karakter.

2. Hvis oppgaven angår eller har virkninger for befolkningen utenfor et lokalt avgrenset nedslagsfeltet, bør oppgaven legges på et høyere nivå. Oppgaver som krever faglige og økonomiske ressurser som kommunen vanskelig kan ivareta på en hensiktsmessig måte, bør legges på et høyere nivå.

Lokalpolitisk eller statlig oppgaveløsning

2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.

En viktig begrunnelse for nærhetsprinsippet er at innbyggerne skal ha størst mulig innflytelse på hvordan oppgaver skal løses. Velgerinnflytelsen og den demokratiske kontrollen er nærmest og mest effektiv på lokalplanet. Retningslinje 2 tar sikte på å plassere oppgaveløsningen i tilfeller der oppgaven forutsetter politisk valg og beslutning.

3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derved er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.

Dette vil være oppgaver der det forutsettes at løsningen ikke skal variere lokalt, men være mest mulig ensartet over større områder enn den enkelte kommune, eller skal gjelde for hele landet. Enkeltpersoners behov knyttet til denne typer oppgaver kan også variere, men denne variasjonen kan fanges opp for eksempel ved graderte standarder som utformes i regelverket.

4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

Dette vil for eksempel være oppgaver knyttet til riksdekkende infrastruktur og områder der likebehandling vil ha avgjørende betydning for den enkeltes rettsikkerhet.

Samordning eller sektorløsning

5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

Mens statlig forvaltning bygger dels på sektorprinsippet (etatsorganisering) og dels på et regionalt samordningsprinsipp (fylkesmannsembete), er den norske kommunemodellen organisert med et bredt saksfelt som muliggjør betydelig grad av samordning (generalistkommunen). Behov for samordning på lokalplanet kan derfor tale for kommunalt ansvar.

6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan

Retningslinjen er nærmest en presisering av retningslinje 5.

Ansvarsfordeling

7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Denne retningslinjen uttrykker det finansielle ansvarsprinsipp og har som formål å fremme ansvarlighet i ressursdisponeringen og forhindre uklarhet om hvem som skal betale regningen. Retningslinjen forutsetter at den som er tillagt et finansieringsansvar også har et visst handlingsrom eller valgmulighet til selv å bestemme hvordan oppgavene skal løses.

8.2.6 Utvalgets vurdering

Oppgaveutvalgets retningslinjer gir ikke noe entydig svar på hva som er den mest optimale eller hensiktsmessige oppgavefordelingen mellom stat og kommune. Det er flere grunner til dette. Ofte kan det være vanskelig å kategorisere en oppgave i hht. retningslinjene. En og samme oppgave kan ha kjennetegn som gjør at den kan henføres til ulike retningslinjer, og indikere at både stat og kommune kan være egnet til å ivareta oppgaven. Retningslinjene kan også uttrykke en avveining mellom ulike verdier og hensyn, som for eksempel mellom et ønske om å gi et tilbud nærmest mulig brukeren, og hensynet til å kunne utnytte stordriftsfordeler for å oppnå kostnadseffektivitet og kvalitet i oppgaveløsningen. Videre kan en oppgavefordeling mellom stat og kommune, ut fra oppgavens karakter, gi konsekvenser i form av risiko for kostnadsoverveltning fordi oppgavefordelingen ikke ivaretar det finansielle ansvarsprinsippet på en god måte. Behovet for samordning vil kunne gjelde både internt i en virksomhet og i forhold til omverden. Mål og underliggende verdier vil kunne endres over tid med konsekvenser for det konkrete samordningsbehovet. Oppgavefordelingen må videre ses i lys av hvordan ulike nasjonale hensyn kan ivaretas gjennom statlig styring av kommunal virksomhet.

Oppgavefordeling mellom stat og kommune må derfor skje ut fra en samlet vurdering av retningslinjene. Retningslinjene må videre relateres til overordnede politiske mål for den virksomhet som vurderes og som ikke fanges direkte opp av retningslinjene. For arbeids- og velferdsforvaltningen betyr det at oppgavefordelingen må reflektere en organisering som fremmer målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på trygd og sosialhjelp, og samordningen må støtte opp under dette målet.

Slik utvalget ser det fanger retningslinjene opp tre sentrale dimensjoner: Oppgaveløsning i forhold til geografisk nivå, organisering og styring i forhold til oppgavenes karakter og samordning av sammenhengende oppgaveområder.

I den senere tid har det skjedd endringer i prioritering og vektlegging av de sentrale verdier og hensyn som ligger til grunn for oppgavefordelingen. Blant annet synes brukerperspektivet å ha fått økt betydning for utformingen av arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Arbeids- og velferdsforvaltningens organisering i forhold til geografi er et sentralt aspekt ved god brukerretting. Geografisk nærhet til brukerne innebærer bl.a. et krav til fysisk nærhet og god lokal tilgjengelighet til det offentlige tjenestetilbudet. Dette kan i utgangspunktet oppnås både gjennom en kommunal og statlig løsning.

Nærhet til brukerne er en viktig forutsetning for brukermedvirkning og for å kunne tilpasse oppgaveløsningen til lokale forhold og behov. Dette må samtidig avveies mot bl.a. kostnader ved en desentralisert kontorstruktur og hensyn til utnytting av stordriftsfordeler knyttet til kompetanse mv. Kommunestruktur gir lokale og sentrale myndigheter ulike forutsetninger og muligheter til å kunne utnytte stordriftsfordeler og oppnå kostnadseffektivitet.

Det norske offentlige styringssystemet kjennetegnes ved desentralisert oppgaveløsning underlagt sterk statlig styring. Den statlige styringen av kommunal oppgaveløsning på velferdssektoren må ses i lys av både kommunesektorens store betydning i norsk økonomi og karakteren ved de oppgavene kommunene er tillagt ansvaret for. Oppgavene på velferdssektoren, som utgjør en vesentlig del av kommunens samlede oppgaveportefølje, har sterke fordelingsmessige kjennetegn med vekt på likhet og rettssikkerhet. Disse verdiene er de senere år styrket som følge av økt rettighetsfesting av tjenestetilbudet og mer vekt på materielle rettssikkerhetskrav, i form av statlig fastsatte retningslinjer og minstestandarder.

Utvalget legger stor vekt på at oppgaveløsningen i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning ivaretar sentrale politiske mål knyttet til likhet og rettssikkerhet. På den annen side er det viktig at lokale kunnskaper og lokalpolitisk skjønn som ligger i et kommunalt ansvar, utnyttes i oppgaveløsningen på områder der dette er viktig.

Kommunens brede tilbud av offentlige velferdstjenester gir gode forutsetninger for effektiv samordning på store deler av velferdssektoren. Dette brede ansvaret, som inkluderer både skolesektoren, barnehager, boligtjenester og et stort spekter av helse- og sosiale tjenester, gir kommunene gode muligheter til å løse problemer som oppstår lokalt og til å forebygge at sosiale problemer oppstår. Det betyr samtidig at kommunen ikke så lett kan skyve sine problemer over på staten. Samtidig er det et betydelig samordningsbehov på arbeids- og velferdsforvaltningens område. Det gjelder særlig i forhold til brukere som trenger hjelp i forbindelse med arbeid og/eller redusert arbeidsevne. For å sikre en effektiv oppfølging av målet om flere i arbeid og færre på trygd, er det etter utvalgets vurdering avgjørende at det skjer en effektiv samordning av arbeidsrettede tjenester og ytelser.

Med utgangspunkt i dette vil utvalget framheve følgende tre hensyn som organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen må ivareta:

• Arbeids- og velferdsforvaltningen må organiseres med geografisk nærhet til brukerne

• Arbeids- og velferdspolitikken skal ivareta nasjonale hensyn. Lokalpolitikk kan bidra med lokalkunnskap, men forskjeller som følge av lokalpolitiske valg og prioriteringer er lite ønskelig.

• Arbeids- og velferdspolitikken krever samordning over et bredt felt av tjenester og ytelser. Samordning må ta utgangspunkt i de viktigste samfunnsmessige mål og brukernes behov.

8.3 Tilknytningsform og styring. Organisering av politisk eierskap

8.3.1 Innledning

Den interne organiseringen av offentlig virksomhet er i de senere år viet betydelig oppmerksomhet. Til grunn for denne økte oppmerksomheten ligger bl.a. en dreining i oppfatninger av offentlig sektors rolle i økonomien og samfunnet, og utfordringer knyttet til offentlig styring og effektivitet. Forankringen av dagens organisering av statlige virksomheter er redegjort for i Hermansen-utvalgets arbeid (NOU 1989:5 En bedre organisert stat). Dette arbeidet ble fulgt opp gjennom konkrete forslag til lovendringer i NOU 1991:8 Lov om statsforetak, og i påfølgende odelstingsproposisjon. Drøftingen og vurderingene i disse dokumentene har vært lagt til grunn i mye av det omstillingsarbeidet som har vært gjennomført den senere tid, bl.a. innen helsesektoren, i utdanningssektoren og på samferdselsområdet.

Utgangspunktet for dette omstillingsarbeidet er at staten står relativt fritt til å organisere sin egen virksomhet, og at det finnes en rekke forskjellige måter å gjøre dette på. Selv om det er den statlige virksomheten man har fokusert på, kan vurderingene i stor grad også gjøres gjeldende for kommunal organisering. I likhet med staten står også kommunene relativt fritt til å bestemme sin interne organisering. Arbeidet med denne type spørsmål har i ettertiden gått under navnet tilknytningsformer.

8.3.2 Nærmere om ulike tilknytningsformer

I Norge er det offentlige samfunnsengasjementet organisert i ulike departementer med underliggende etater og virksomheter. Disse er alle på ulike måter knyttet til de sentrale politiske myndigheter. Organiseringen har delvis politiske og historiske årsaker. Ansvar og oppgaver er blitt organisert ut fra datidens rådende oppfatninger om hva som var den mest ønskelige og hensiktsmessige oppgaveløsning. Disse forskjellene reflekterer også en forståelse av at organisering må balansere ulike hensyn. Avhengig av hvilket offentlig engasjement det dreier seg om, er det visse hensyn som trekker i retning av sterk overordnet styring, mens andre hensyn trekker i retning av stor lokal handlefrihet.

På områder der det offentliges engasjement er direkte knyttet til fellesgoder, stort innslag av indirekte virkninger eller utøvelse av fordelingspolitikk, har virksomheten tradisjonelt vært organisert som ordinære forvaltningsorganer. Der det har vært mulig og riktig å etablere markeder, men hvor det til dels har vært naturlige monopoler, har virksomheter vært organisert som forvaltningsbedrifter, for eksempel innenfor kommunikasjonssektoren. Der det har vært eksisterende konkurransemarkeder, men hvor en av strategiske, ressursmessige, eller distriktspolitiske hensyn har ønsket offentlig engasjement har en i stor grad brukt aksjeselskapsformen, for eksempel AS Norsk Jernverk. Disse prinsippene har ikke blitt brukt uten unntak. Det har samtidig vært et betydelig offentlig engasjement også på områder der det eksisterer private markedsbaserte alternativer, uten at sterke politiske hensyn skulle tilsi dette. Sammenlignet med mange andre land har Norge et omfattende offentlig engasjement.

Virksomheter underlagt sterk politisk styring (forvaltningsorganer) har tradisjonelt vært organisert i byråkratiske organisasjonsformer. Denne organisasjonsformen preger i noen grad også virksomheter med en formelt sett friere stilling i forhold til overordnede politiske myndigheter. Denne organisasjonsformen kjennetegnes bl.a. ved at den

• er bygget opp med en hierarkisk struktur med stor vekt på klare ansvarsforhold

• er organisert med sikte på politisk kontroll av standard og omfang

• bygger på sentralisert ansvar med fastlagte interne styrings- og beslutningsprosesser

• vektlegger faglige normer, fagkompetanse og skjønn

• vektlegger etterprøvbare beslutninger og kontroll

Denne måten å organisere virksomheten på har fordeler når det gjelder oppgaveløsning basert på faglighet under forholdsvis stabile og forutsigbare forhold. Den viste seg imidlertid mindre egnet for oppgaver som krever større evne til omstilling, fleksibilitet, nyskaping og innovasjon. Som felles organisasjonsform for virksomheter med vidt forskjellige funksjoner og oppgaver ble den etter hvert opplevd som problematisk. Den førte på enkelte områder til uheldig sammenblanding av ulike roller og skapte uklar rolleadferd utad og kontrollproblemer internt i forvaltningen. Organisasjonsformen viste seg dessuten lite egnet for virksomhet og tjenester som etter hvert, bl.a. som følge av den teknologiske utviklingen, ble gjenstand for fungerende markeder og konkurranse. Den var heller ikke godt egnet til å utnytte konkurranse og markedsmekanismen som verktøy på nye områder innen det offentlige ansvarsområdet. Detaljert styring fra toppen ga virksomheter som i økende grad ble eksponert for konkurranse, for lite handlingsrom i forhold til krav fra brukere og omgivelsene. Problemene kom bl.a. til uttrykk i form av lav kostnadseffektivitet og sviktende kvalitet i tjenesteytingen.

I lys av dette har det i løpet av de siste 10-15 årene blitt utviklet nye og mer spesialiserte organisasjonsformer. Et grunnleggende synspunkt i dette arbeidet er at offentlige virksomheter ikke bør organiseres ut fra en felles mal, men tilpasses virksomhetens formål og oppgaver, egne rammebetingelser og de krav som rettes mot virksomhetene fra brukere og samfunnet for øvrig. Denne tilpasningen reiser bl.a. spørsmål om grad av politisk styringsbehov vs. fristilling og lokal handlefrihet, og bruk av eierstyring som virkemiddel. Sentralt i denne tenkningen er at valg og nærmere utforming av tilknytningsform legger grunnlaget for hvordan en virksomhet kan styres av overordnet politisk nivå, samtidig som styringsform legger føringer for organisering. Tilknytningsformen bestemmer i stor grad hvordan den direkte og løpende styringen av virksomheten skal utøves, og den legger føringer for hvordan andre styringsvirkemidler som for eksempel ressurstilførsel og lovgivning kan brukes overfor den enkelte virksomhet. På denne måten bestemmes også hvor stor selvstendig handlefrihet virksomheten skal ha. Valg av tilknytningsform skal således ivareta både hensynet til overordnet politisk styringsbehov og virksomhetens behov for fleksibilitet og autonomi i oppgaveløsningen.

Selv om byråkratier og mer fleksible organisasjonsformer har ulike grunnleggende egenskaper, er det viktig ikke å trekke for skarpe skiller mellom de to organisasjonsformene. Byråkratiet kan inneholde enkelte mekanismer som kan være hensiktsmessige - og tidvis også nødvendige - å bygge inn i fleksible organisasjoner, som for eksempel å ivareta rettssikkerhet. Dette innebærer at de to organisasjonsformene ofte må kombineres. For å fungere på en best mulig måte vil også fleksible organisasjoner trenge en klar avgrensning mot omgivelsene, ha behov for sentralisering og regelstyring, kunne bruke hierarki av vertikale over- og underordningsrelasjoner, utnytte spesialisering og ha entydige rapporteringslinjer mv.

Et viktig mål med utviklingen av organisasjons- og styringsformer i offentlig virksomhet har vært å avklare hvilke oppgaver som krever så stor grad av politisk styring og kontroll at de bør organiseres «nært» sentrale politiske myndigheter, og hvilke oppgaver som kan løses mer uavhengig av statlige inngrep. Virksomheter som ut fra oppgavenes karakter kan organiseres mer fritt i forhold til overordnede politiske myndigheter skulle primært styres gjennom det offentlige eierskapet. Tilknytningsform dreier seg følgelig om organisering av eierskap og formell styringsrelasjon mellom en offentlig virksomhet og dens overordnede nivå.

I tradisjonell forstand dreier eierskap seg om rådighet over eiendom og andre ressurser, og at produksjon skjer ved personell som er ansatt i virksomheten. I forholdet mellom myndighetene og en underordnet virksomhet dreier det seg om et organiseringsansvar knyttet til intern ressursbruk og et styringsansvar knyttet til bl.a. virksomhetens formål.

Måten eierstyringen utøves på vil variere etter hvilken konkret tilknytningsform som gjelder. Det er grunn til å understreke at eierstyring kun er ett av flere styringsvirkemidler som det offentlige kan bruke, og at bruk av eierstyring må ses i sammenheng med bl.a. økonomiske, lovbaserte og også andre mer myke virkemidler.

De ulike hovedtilknytningsformene for organisering av offentlig virksomhet er illustrert i figur 8.1.

Kilde: NOU 1999: 15

Hovedtilknytningsformene skiller seg fra hverandre bl.a. langs følgende fem dimensjoner:

• Rettslig status. Om virksomheten er en del av staten eller kommunen eller er et eget rettssubjekt.

• Plassering av ansvaret for organisering og strategisk styring, enten i sentrale organer eller virksomheten selv.

• Plassering av ansvaret for økonomi og tilførsel av finansielle ressurser: sentrale organer eller virksomheten selv.

• Mulighet til å ivareta overordnede styringsbehov i forhold til den løpende driften.

• Ansattes status i virksomheten og offentligrettslige forpliktelser.

Et hovedskille i styringssammenheng går mellom virksomheter som er organisert som en del av staten/kommunen, dvs. forvaltningsorganer og virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter .

Nedenfor gis en kortfattet beskrivelse av de typiske og mest relevante kjennetegn ved ulike tilknytningsformer. En mer utførlig framstilling av dette finnes bl.a. i NOU 1989:5 En bedre organisert stat, i NOU 1999:15 Hvor nært skal det være, i NOU 2000:14 Frihet med ansvar og i NOU 2003:34 Mellom stat og marked.

Omtalen tar utgangspunkt i statlig organisering. Hovedstrukturen gjelder i hovedsak også for kommunal organisering. Det rettslige grunnlaget for organisering av kommunal virksomhet er omtalt særskilt i avsnitt 8.2.

Statlig organisering

Ordinære forvaltningsorganer har følgende kjennetegn:

• De er en del av staten som juridisk person.

• De kan styres av overordnet politisk myndighet ved instruksjon. Styringsmuligheten gjelder alle sider ved organets virksomhet.

• Vedkommende statsråd er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved virksomheten.

• De får økonomiske midler gjennom bevilgninger fra Stortinget.

• Statens økonomireglement og regelverket for personalforvaltning mv. gjelder.

• Bruk av økonomiske midler skjer etter kontantprinsippet, dvs. at det ikke foretas avskrivinger og at ordinære regnskapsprinsipper ikke gjelder. 1

• Staten er økonomisk ansvarlig for virksomheten som ikke kan ta opp lån på egen hånd og som heller ikke kan gå konkurs.

• Forvaltnings- og offentlighetsloven mv. gjelder, og ansatte har status som statstjenestemenn.

Generelt brukes forvaltningsorganformen på statlig virksomhet som stiller store krav til politisk og konstitusjonell kontroll og ansvar.

Også forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter er en del av staten som juridisk person, men har formål og oppgaver som vanligvis ikke trenger å være gjenstand for løpende politiske vurderinger i samme grad som ordinære forvaltningsorganer. De avviker fra ordinære forvaltningsorganer særlig ved at de kan bruke nettobudsjettering, men det kan også gis særskilte fullmakter på andre områder. Disse organisasjonsformene er vanlig for virksomheter som har en forholdsvis stor andel av sine inntekter fra andre kilder enn statsbudsjettet. Nettobudsjettering innebærer at Stortinget kun fatter ett budsjettvedtak om netto behov for tilskudd over statsbudsjettet. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter brukes ellers gjerne for virksomheter som har behov for større faglig autonomi, og/eller der det stilles særlige krav om en effektiv og fleksibel tjenesteproduksjon. Disse virksomhetene har ofte også større handlefrihet innenfor personalområdet. Tradisjonelt har forvaltningsbedrift-formen vært brukt når det statlige engasjementet gjelder forretningsmessig orientert tjenesteyting som vanskelig kan ivaretas på en effektiv og fordelingsmessig akseptabel måte i markedet. Denne tilknytningsformen brukes nå i liten grad.

For å skape større uavhengighet i forhold til politiske organer, har man for enkelte forvaltningsorganer etablert en ordning med avskåret instruksjonsmyndighet. Dette gjelder for eksempel for Statens utlendingsdirektorat (UDI), der man også har etablert uavhengig klagenemnd, og enkelte av de statlige tilsynene, bl.a. Datatilsynet. Innenfor utlendingsforvaltningen er dette gjort ved at departementets instruksjonsmyndighet i avgjørelser av enkeltsaker er avskåret, med unntak for avgjørelse av enkeltvedtak som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. For enkelte av tilsynene har man i praksis avskåret instruksjonsmyndighet i enkeltsaker. Overfor disse virksomhetene vil mye av styringen skje gjennom produksjon av overordnede dokumenter, for eksempel proposisjoner og kongelige resolusjoner. Policyspørsmål og overordnede problemstillinger knyttet til fagområdet vil her få større plass i etatstyringsdialogen.

Stats(helse)foretak, statsaksjeselskap og stiftelser er egne rettsubjekt, organisert etter foretakslovgivning, aksjeloven eller lov om stiftelser. Virksomheter med denne type tilknytningsform er ikke lenger juridisk sett en del av staten. Statlige foretak og aksjeselskap eies av staten og er fortsatt statlige institusjoner, men de har større handlefrihet i forhold til den overordnede politiske styringen enn forvaltningsorganer. For virksomheter som er egne rettsubjekter skilles det mellom eier og ledelse. De har egne styrer som er oppnevnt av eier. Styret ansetter leder for virksomheten. Disse to tilknytningsformene er dermed karakterisert ved eierstyring og større grad av markedstilpasning.

Statens styringsmuligheter overfor foretak og aksjeselskap avviker på vesentlige punkt fra de som gjelder for forvaltningsorganer. Eier - normalt staten ved den aktuelle statsråden - utøver her kun myndighet med virksomheten gjennom formelle vedtak som treffes i et formalisert møte (generalforsamling, foretaksmøte). På slike møter kan eier gjennom vedtektene fastsette rammer for styrets og daglig leders virksomhet, og kan gi styret individuelle og generelle instrukser. Eier (departementet) forholder seg til styret som er ansvarlig overfor overordnet myndighet. En viktig oppgave for eier er å påse at styret er i stand til å lede virksomheten på en forsvarlig måte og i samsvar med rammer og overordnede mål som er fastsatt av Stortinget og departement. Ønsker eier å gripe inn i virksomheten på annen måte, må dette ev. gjøres gjennom lovforslag som fremmes for Stortinget.

Statsforetak og statsaksjeselskap avviker ellers fra forvaltningsorganformen på følgende punkt:

• De er ikke underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet, de har større frihet til å ta opp lån og de disponerer sine inntekter og formue uavhengig av om dette er skaffet til veie gjennom statlige overføringer eller gjennom institusjonens drift.

• De er i utgangspunktet ikke omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven, og de ansatte er underlagt regelverket som gjelder i den ikke-statlige sektoren.

For øvrig etablerer foretaksformen en noe nærmere tilknytningsform mellom foretaket og staten som eier, enn det som gjelder for aksjeselskap. I motsetning til aksjeselskapene er det også satt visse betingelser når det gjelder å ta opp lån. Finansiering av foretak og aksjeselskap skjer på forskjellige måter. Fra helseforetakene som primært får sine økonomiske ressurser som bevilgninger over statsbudsjettet - som kombinasjon av rammetilskudd og aktivitetsbasert stykkprisfinansiering mv. - til selskaper som helt ut dekker sine utgifter, inklusive overskudd og avkastning til eier, gjennom egne inntekter.

Organisering ved foretak er særlig benyttet av statlig næringsvirksomhet som drives ut fra en overordnet sektorpolitisk målsetting, men den er også brukt ved organisering av det statlige helsetjenestetilbudet og for organer som står for klare politiske gjennomføringsoppgaver som Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond (SND). Aksjeselskapsformen er mer typisk brukt for statlig næringsvirksomhet som driver i en konkurransesituasjon.

Stiftelser er selveiende enheter som staten ikke har noen instruksjonsmyndighet overfor. Staten kan likevel øve innflytelse med grunnlag i vilkår for eventuelle statlige tilskudd, ved å oppnevne medlemmer av styret og ved godkjenning av vedtekter og vedtektsendringer.

Kommunal organisering

Som nevnt foran, gjelder strukturen for statlig organisering i hovedsak også for kommunal og fylkeskommunal organisering. Ordinære forvaltningsorganer og forvaltningsorganer med særskilte fullmakter har sitt motstykke i hhv. brutto- og nettobudsjetterte institusjoner i kommunal/fylkeskommunal regi. Kommunalt/fylkeskommunalt foretak tilsvarer en statlig forvaltningsbedrift, jf. figur 8.1. Kommuner og fylkeskommuner kan videre organisere sin virksomhet i egne rettsubjekt. Eksempel på dette er interkommunale selskap som rettslig og økonomisk er skilt ut fra deltakerkommunene og som selv kan disponere sin inntekt og formue innenfor lovens og selskapsformens rammer. I utgangspunktet kan selskapsformen benyttes for enhver virksomhet, med mindre kommuneloven eller særlovgivningen krever en annen organiseringsform. Det er opp til kommunene og fylkeskommunene selv å avgjøre hvilke virksomheter denne organisasjonsformen er hensiktsmessig for. Reglene for interkommunale selskap og denne organisasjonsformen er særlig utformet med sikte på virksomheter som har egne inntekter, hvor det er elementer av næringsvirksomhet og for tjenesteyting.

Statlige tilknytningsformer og kommunalt/fylkeskommunalt ansvar

Å legge ansvar for en oppgave til kommunene og fylkeskommunene kan betraktes som en alternativ organisasjonsløsning til virksomheter med en direkte tilknytningsform til de statlige politiske myndigheter. Valg av tilknytnings- og organisasjonsform for et statlig engasjement er et stykke på vei et spørsmål av samme karakter som de spørsmål som knytter seg til funksjonsfordelingen mellom stat og kommune/fylkeskommune. I likhet med statsforetak og statsaksjeselskap er kommunene egne rettsubjekter med klare avgrensninger i forhold til statlig politisk myndighetsutøvelse, bl.a. når det gjelder statlig instruksjonsmyndighet. I motsetning til de to statlige tilknytningsformene kan ikke statlige myndigheter utøve eierstyring overfor kommuner/fylkeskommuner. Samtidig innebærer kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar også mulighet for lokal politisk styring. Valg mellom en eller annen form for statlig løsning og et kommunalt/fylkeskommunalt ansvar blir dermed mer et spørsmål om handlingsrommet skal legges til et folkevalgt organ med basis i lokalsamfunnet, eller til profesjonelle organer direkte ansvarlig overfor regjering.

8.3.3 Kontraktstyring

Oppgaveløsning som det ut fra et politisk styringsbehov ikke er nødvendig å organisere som en integrert del av forvaltningssystemet, kan organiseres i egne rettsubjekter. Men offentlige myndigheter kan alternativt også styre gjennom kontrakter. Det finnes ulike former for kontrakter. Et vanlig skille går mellom kontrakter som bygger på et klart rettslig grunnlag (eksplisitte kontrakter) og avtaler, eller såkalte implisitte kontrakter, som ikke er rettslig bindende.

En eksplisitt kontrakt inngås vanligvis mellom en eller flere uavhengige parter etter forhandlinger og nedfelles i en rettslig bindende og skriftlig avtale. Kontrakten skal ideelt sett definere klare krav til hvilke oppgaver som skal utføres og hvilke resultater som skal oppnås. En slik kontrakt anvendes ofte ved kjøp og salg av veldefinerte tjenester på et marked. Avtalemessig sett er partene likestilte, og vanlige avtalerettslige prosedyrer vil gjelde for denne type avtaler.

Implisitte kontrakter anvendes ofte der det ikke er ønskelig eller mulig å bruke juridisk bindende kontrakter, men de vil ellers kunne ha mye av de samme elementene som eksplisitte kontrakter. «Styringsmekanismene» i implisitte kontrakter kan for eksempel bygge på en tillitsrelasjon (relasjonskontrakter) eller en autoritetsrelasjon (hierarkiske kontrakter). Kontrakter som bygger på tillit, kan for eksempel ha form som en nettverksrelasjon og vil ofte være en viktig forutsetning for å utvikle et langsiktig samarbeidsforhold. Hierarkiske kontrakter finner en ofte internt i en virksomhet.

Det er vanlig å se på forvaltningsmessige styringsrelasjoner som implisitte kontrakter. Implisitte kontrakter anvendes videre i forbindelse med etablering av interne markedssituasjoner innenfor den enkelte virksomhet eller andre former for markedsgjøring innenfor offentlig sektor. Denne type kontrakter kan også ses på som en forsterket form for mål- og resultatstyring.

Det bør ut fra dette ikke trekkes noe skarpt skille mellom hierarkisk forvaltningsstyring og kontraktstyring. Generelt innebærer bruk av kontraktsformen vanligvis en sterkere grad av formalisering av styringsrelasjonene, og tilrettelegging av mer markedslignende situasjoner. I det følgende brukes kontraktstyring i betydningen eksplisitte kontrakter eller rettskontrakter. Drøftingen av kontraktstyring i forhold til vanlig forvaltningsstyring vil da i første rekke handle mer om forutsetninger for bruk av eksplisitte kontrakter.

Kontraktstyring i offentlig virksomhet kan anvendes mellom ulike forvaltningsenheter/nivåer og aktører. Det vanlige er at offentlige virksomheter, både de som er organisert som forvaltningsorganer, og virksomheter som er organisert som egne rettsubjekt, inngår rettskontrakt med private aktører - så vel markedsaktører som ideelle organisasjoner. Stat og kommune kan også - som følge av at de er atskilte rettsubjekter - inngå rettslig bindende kontrakt med hverandre. Et forvaltningsorgan kan imidlertid ikke inngå en rettslig bindende kontrakt med et annet forvaltningsorgan på samme forvaltningsnivå. I så fall vil stat/kommunen inngå en forpliktende avtale med seg selv.

I prinsippet er det fullt ut mulig for en overordnet myndighet å utøve eierstyring og kontraktstyring overfor samme virksomhet, men kombinasjonen er problematisk styringsmessig sett. Det kan ofte være vanskelig å avgrense eierstyringen slik at den ikke griper inn i avtaleforholdet mellom oppdragsgiver og utførende enhet. Eier kan for eksempel pålegge virksomheten mer ambisiøse mål enn det er økonomisk grunnlag for. Den kan videre begrense ledelsens handlingsrom for drift av virksomheten eller bruke eierstyring til å løse uenighet om kontraktsvilkår mv. etter kontraktsinngåelse. Eier blir dermed medansvarlig for driften, og det blir vanskelig å holde ledelsen av virksomheten ansvarlig for oppnådde resultater. Dette kan føre til at ansattes respekt for avtalen svekkes, og at ledelsens interne autoritet undergraves. Slik eierstyring vil bryte med viktige forutsetninger for kontraktstyring knyttet til kontraktsinngåelse på frivillig grunnlag, virksomhetsledelsens handlingsrom innenfor avtalens rammer, og at kontrakten må være troverdig. For å unngå sammenblanding av ulike styringsformer og samtidig sikre at eierstyringen støtter opp under virksomhetsledelsen, er en mulig løsning at ansvaret for eierstyring institusjonelt skilles fra ansvaret for kontraktsinngåelse og oppfølging.

Styring gjennom kontrakter - både eksplisitte og implisitte kontrakter - er knyttet til et bestiller-utfører forhold. Ved spesifiserte kontrakter kan bestiller (offentlige myndigheter) i prinsippet kunne sikre at en utfører handler i samsvar med bestillers interesser, og frambringer de tjenester som offentlige myndigheter benytter selv eller stiller til disposisjon for innbyggerne. En bestiller-utførerorganisering krever et klart skille mellom bestillerrollen og produsentrollen.

Sammenlignet med vanlig hierarkisk forvaltningsstyring vil bruk av bestiller-utførermodeller ev. kunne bidra bl.a. til å øke bevisstheten om og tydeliggjøre ansvars- og oppgavefordeling, hvilke mål som skal legges til grunn for tjenesteproduksjonen, og til større konsentrasjon om og vektlegging av de resultater som skal realiseres. Dersom forutsetningene for bruk av kontraktstyring er til stede, vil bruk av bestiller-utførermodeller også kunne bidra til bedre kvalitet og ressursutnyttelse.

Kontraktstyring kan i prinsippet også ses på som et alternativ til at staten i lovs form delegerer gjennomføringen av en oppgave til kommunene.

8.3.4 Finansiering og organisering

Offentlig virksomhet, ytelser og tjenester kan finansieres på forskjellige måter. Finansieringsformen er også et styringsvirkemiddel. Som styringsvirkemiddel må den ses i sammenheng med andre former for styring av virksomheten, inklusive organisasjonens form - for eksempel regelstyring.

De mest vanlige formene for offentlig finansiering er rammefinansiering og refusjoner. Rammefinansiering betyr at størrelsen på inntektene som tildeles virksomheten, gis i form av en på forhånd fastlagt ramme eller sum. I forenklet form kan dette tilsvare en per capita finansiering (kostnad pr bruker for et gitt antall brukere). Refusjonsordninger kan utformes som en sats der størrelsen beregnes som andel av medgåtte kostnader ved bruk av innsatsfaktorer (kapital og arbeid), eller som et produksjonstilskudd per produsert enhet (resultatbasert). Budsjetteknisk kan refusjoner ha en lukket eller åpen ramme, dvs. med eller uten begrensninger i produsert mengde eller antall enheter.

Ulike finansieringsformer har ulike styringseffekter. Effektene kan deles inn i fire hovedkategorier:

• ordninger som bidrar til kostnadskontroll

• ordninger som stimulerer til aktivitet

• ordninger som stimulerer til kostnadseffektivitet

• ordninger som stimulerer til formålseffektivitet

Kostnadskontroll er et viktig hensyn. Det er tungt vektlagt i rammefinansieringssystemet. Rammefinansiering gir på den annen side mottaker i utgangspunktet stor frihet til å prioritere og foreta avveininger mellom aktivitetsnivå, kostnads- og formålseffektivitet innenfor den fastsatte summen. Driften av Aetat og trygdeetaten og det aller meste av arbeidsmarkedstjenestene er rammefinansiert. Hovedprinsippet for den statlige finansieringen av kommuneforvaltningen som sådan er rammefinansiering, mens det er opp til kommunene selv å velge intern finansieringsform for sosialtjenesten og de sosiale ytelsene og tjenestene.

Refusjonsordninger antas generelt å ha relativ høy formålseffektivitet fordi finansieringen knyttes til en bestemt tjeneste eller et formål. Effekten av refusjonsordninger vil ellers være avhengig av satsnivå i forhold til produksjonskostnader. Ved høy kostnadsdekning vil de stimulere høy aktivitet, men da gjerne på bekostning av kostnadseffektivitet og kostnadskontroll. Eksempel på refusjon i form av produksjonstilsudd er DRG-finansieringen av visse helsetjenester som brukes sammen med rammetilskudd som grunnfinansiering.

De økonomiske stønadsordningene hjemlet i folketrygdloven er i all vesentlighet finansiert gjennom refusjonsordninger med en åpen ramme. Dette gir seg utslag i at de bevilges som overslagsbevilgninger på statsbudsjettet. Ordningene er refusjonsbaserte, fordi utbetaling til den enkelte stønadsberettigede følger av regelverket som definerer rettighet og stønadsnivå. Den sterke regelstyringen innebærer at finansieringen kan anses som rimelig formålsrettet, men den er ellers i all hovedsak nøytral i fht. øvrige potensielle effekter.

Ordninger som stimulerer til formålseffektivitet forutsetter at resultatet som søkes oppnådd, eller i hvert fall produksjonen, kan måles på en god måte. Men innenfor velferdssektoren går resultatkravene i tjenesteytingen ofte på kvalitetsmessige forhold som kan være vanskelig å måle. Noen typer tjenester kan også være vanskelig å skille fra hverandre. Dette kan lett føre til målforskyvning mot resultater eller mål som er enklere å kvantifisere.

I et system med penger følger bruker eller en ordning med fritt brukervalg, kan beløpet den enkelte tildeles ses på som en spesiell form for refusjonsordning. I prinsippet vil konkurranse i markedet kunne ivareta hensynet til kostnadseffektivitet, mens brukernes muligheter til å velge mellom ulike leverandører vil kunne stimulere til god kvalitet i tjenestene, gitt at samfunnet og brukeren har samme mål og brukeren har full/god informasjon om tilbyderne/tilbudet. I praksis vil forskjeller i kvalitet framkomme gjennom differensiering av pris som den enkelte må betale for tjenesten.

I kontraktssammenheng skilles det vanligvis mellom to hovedformer for finansiering: Finansiering med fastpris (fastpriskontrakter) og refusjonsordninger (kostnadsdekningskontrakter). Fastpriskontrakter betyr at det i kontrakten spesifiseres en kostnad eller bevilgning for tjenestene som skal leveres, basert på en underliggende per capita pris. Dette har likhetstrekk med tradisjonell rammefinansiering innen offentlig sektor. Refusjonsordninger betyr at finansiering knyttes til medgåtte utgifter gjennom en på forhånd avtalt kostnadsdekning, eller til et bestemt resultat som skal oppnås. Også ved kontraktstyring kan finansieringen skje ved hhv. åpen og lukket ramme.

I likhet med rammefinansiering er styrken ved fastpriskontrakter at de sikrer god utgiftskontroll og gir utfører stor frihet. Fordelen med fastpriskontrakter er videre at de fremmer kostnadseffektivitet, fordi de gir et insitament til å redusere kostnadene. En kostnadsreduksjon på en krone, øker således inntjeningen med et tilsvarende beløp. På den annen side kan en slik finansieringsform gi virksomheten insentiver til å redusere kvalitetskravet for å øke inntjeningen. Fastpriskontrakter er derfor en mindre egnet finansieringsform dersom høy kvalitet er det sentrale.

Ved kostnadsdekningskontrakter er virksomhetens inntjening mindre avhengig av realiserte kostnader. Siden refusjonen er knyttet til påløpte kostnader, vil inntektene gå ned dersom kostnadene reduseres. Dermed har leverandører ingen insentiver til å kutte ned på kvaliteten. Ulempen med kostnadsdekningskontrakter er at de gir dårlig kostnadskontroll og kan stimulere til investeringer i unødvendig ekstrautstyr og kvalitetsforbedringer som ikke er direkte relatert til selve tjenesten som leveres. Bruk av kostnadsdekningskontrakter kan således bidra til at en selv med ufullstendige kontrakter, likevel vil kunne oppnå tilstrekkelig høy kvalitet. Kostnadsdekningskontrakter gir imidlertid ingen garanti for at leverandøren vil prioritere kvalitet. Et problem her er bl.a. at denne type finansiering kan føre til kryss-subsidiering av utstyr mv som kan brukes til annen type virksomhet.

I hvilken grad en gjennom finansiering som styringsmiddel kan oppnå ønsket styring, er avgjørende for valg av andre styringsvirkemidler - inklusive direkte eierstyring og dermed organisasjonsform. Finansieringsform som effektivt styringsvirkemiddel er avhengig av at finansieringen kan brukes med sikkerhet som insentiv i forhold til det som er det egentlige mål for virksomheten.

8.3.5 Hvilke oppgaver bør organiseres som en del av forvaltningen?

I dette avsnittet drøftes hvilke oppgaver som ut fra et politisk styringsbehov er av en slik karakter at de bør organiseres som en integrert del av forvaltningen. For å vurdere dette spørsmålet kan det i utgangspunktet være hensiktsmessig å inndele velferdsforvaltningens oppgaver i to hovedtyper: Oppgaver knyttet til myndighetsutøvelse og ulike former for tjenesteyting. Spørsmål om ansvar og oppgaver bør organiseres som ordinær(e) forvaltningsorgan(er) ev. bruk av særskilte fullmakter eller forvaltningsbedriftsformen tas ikke opp her.

Myndighetsutøvelse

Sentrale politiske myndigheter har en viktig funksjon som samfunnsstyrer gjennom ulike virkemidler som lovgivning, finansiering og myndighetsutøvelse. Myndighetsutøvelse kan være av forskjellig slag og er bl.a. knyttet til stat og kommunes rolle som regulerende myndighet, godkjenningsmyndighet, sanksjonsmyndighet mv. De sentrale former for myndighetsutøvelse er generell og individuell normering, kontroll og sanksjonering. Normering innebærer fastlegging av rettigheter og plikter generelt ved forskrifter eller individuelt ved enkeltvedtak. En vesentlig del av myndighetsutøvelsen dreier seg om den praktiske håndtering av lover og regler og disponering av virkemidler som grunnleggende griper inn i enkeltpersoners og virksomheters mv. rettigheter eller interesser.

Innenfor arbeids- og velferdsforvaltningens ansvarsområde omfatter myndighetsutøvelse bl.a. presisering og fortolkning av lovverk gjennom utarbeidelse av forskrifter, retningslinjer og rundskriv, å fatte enkeltvedtak om tilståelse av /avslag på ytelser, tjenester, og institusjonsplass/-opphold mv. Myndighetsutøvelse innebærer også bruk av offentlige midler, både i forhold til enkeltpersoner, virksomheter og organisasjoner mv.

Vurderinger angående rett til ulike ytelser og tiltak, og om aktuelle tilfeller faller inn under lovens bestemmelser, innebærer ofte utøvelse av skjønn. Sosialtjenesten har et stort handlingsrom for bruk av skjønn på de fleste av saksområdene. I stor grad gjelder dette også for Aetat, mens vedtak innenfor trygdeetatens saksområder spenner fra sterkt regelstyrte til relativt skjønnspregete.

Tradisjonelt har en sett det som viktig at disse oppgavene, og særlig der handlingsrommet for skjønnsutøvelse er stort, ivaretas på en formålseffektiv og rettsikkerhetsmessig betryggende måte og under et politisk og konstitusjonelt ansvar. En har lagt vekt på at virksomheter som har ansvar for denne type myndighetsutøvelse, må stå i et direkte underordnings- og instruksjonsforhold til politiske myndigheter og derfor bør organiseres innenfor rammene av forvaltningshierarkiet. Det politiske styringsbehovet på disse områdene begrunnes også ut fra et samordningssynspunkt, med sikte på at det skal bli en tilfredsstillende helhet og sammenheng i hele den offentlige forvaltning.

Organisering og avgrensning av myndighetsutøvelse mv. til forvaltningsorganformen er imidlertid ikke absolutt. På enkelte områder finnes eksempler på myndighetsutøvelse som er lagt utenfor den sentrale statlige eller kommunale forvaltningen. Det kan gjelde i saker der politiske myndigheter gjennom lov og forskrifter på en entydig måte definerer premissene for avgjørelsen. Myndighetsutøvelsen vil da kunne ledes direkte ut av lovverket uten mulighet for bruk av skjønn. Hvorvidt ansvaret for denne type oppgaver skal plasseres i eller utenfor forvaltningen, vil da være mer et spørsmål om hva som er hensiktsmessig eller praktisk.

Det nærmeste en kommer denne type oppgaver innenfor velferdsforvaltningen er de regelstyrte stønadsordningene i folketrygden, som for eksempel barnetrygd og alderspensjon. Vilkårene for rett til stønad og nivået på ytelsene er her i stor grad entydig definert i regelverket. Alternativer til å organisere denne type oppgaver i forvaltningsorganer kan være å etablere et foretak eller selskap, at oppgavene settes ut gjennom kontraktstyring eller at ansvaret for oppgaveløsningen delegeres til kommunene. Valget vil bl.a. være avhengig av hva som er mest kostnadseffektivt og hvilken organisering som gir offentlige myndigheter best kontroll over oppgaveløsningen.

På den annen side kan behov for skjønnsanvendelse i oppgaveløsningen være et argument for at myndighetsutøvelse plasseres utenfor forvaltningen. Dette er tilfelle innenfor helsesektoren der særlig legene har en sentral rolle som myndighetsutøvere. Gjennom sin praksis tar legene en rekke beslutninger om pasientbehandling og hvilke type undersøkelser og ulike behandlingsformer mv. som skal benyttes i det enkelte tilfellet. Når denne type myndighetsutøvelse er lagt utenfor forvaltningen er begrunnelsen vanligvis at legestanden utøver et profesjonelt og faglig skjønn som det vil være uforsvarlig å legge til tradisjonelt hierarkiske forvaltningsorganer. I noen grad kan myndighetsutøvelse forvaltet av bestemte yrkesgrupper eller profesjoner utenfor forvaltningen også være historisk betinget og bygge på tradisjoner eller reflektere maktforhold. Slik profesjonsbasert myndighetsutøvelse kan også organiseres eller plasseres innenfor forvaltningsorganer under direkte politisk styring. Et eksempel på dette er sosionomene som har en dominerende rolle i forvaltningen av sosialtjenesten. Bruk av myndighetsutøvelse som krever faglig/profesjonelt skjønn vil dermed primært være et spørsmål om hvordan organisere profesjonell fagkompetanse i forhold til beslutningssystemet - å anvende tilgjengelig ekstern fagkompetanse eller bygge opp fagkompetanse internt i forvaltningen - og hvordan denne kompetansen skal styres. Dersom kompetansen organiseres internt, kan styringen håndteres innenfor tradisjonell forvaltningsstyring. Ved bruk av ekstern kompetanse kan dette sikres for eksempel gjennom kontraktstyring.

Tjenesteproduksjon

Produksjon av tjenester krever i utgangspunktet andre organisasjonsformer og styringsmekanismer enn oppgaver knyttet til myndighetsutøvelse. Produksjon av tjenester er primært relatert til brukerbehov. Dette krever organisasjonsformer som er velegnet til å kunne håndtere raske omstillinger, fleksibilitet i oppgaveløsning, nyskaping og innovasjon. Forvaltningsorganer, som særlig skal fremme rettssikkerhet, rettsriktige avgjørelser og kvalitetssikring, kan være mindre egnet til å ivareta dette. Forvaltningens organisering av tjenesteproduksjon kan gi myndighetene godt innsyn i produksjonen. Den politiske styringen vil kunne utøves på en direkte måte og i utgangspunktet omfatte alle sider ved produksjonen. På den annen side kan tjenesteproduksjon bli preget av forvaltningsmessige verdier og formål, med potensielt negative konsekvenser for effektivitet og brukerretting av tjenestene. Politisk styring av tjenesteproduksjon synes derfor mindre påkrevet enn for oppgaver knyttet til myndighetsutøvelse. For offentlige myndigheter er styringsbehovet knyttet til tjenesteproduksjon i første rekke et spørsmål om denne produksjonen er i samsvar med, eller oppfyller det forsyningsansvar myndighetene har på området. Dvs. om produsenten produserer tjenester i ønsket mengde og kvalitet til lavest mulige kostnader.

Det avgjørende blir hvordan nødvendige kontroll med tilbudet kan kombineres med den mest mulig kostnadseffektive produksjon. Spørsmålet blir om nødvendig kontroll kan oppnås gjennom eierstyring eller kontraktstyring. Et utgangspunkt kan være at bare dersom det ikke er mulig å sikre tilstrekkelig kontroll med mengde og kvalitet gjennom slike styringsformer, bør forvaltningsorganisering av tjenesteproduksjon være aktuelt.

Spesielt om organisering av bestillerfunksjonen

Dersom stat eller kommune utøver kontraktstyring, vil det bestilleransvaret de har som part i et kontraktsforhold, falle sammen med og framstå som en formalisering av et forsyningsansvar. Bestilleransvaret omfatter vanligvis følgende forhold:

• Ansvar for å avdekke behovet for tjeneste/målgruppe.

• Definere nærmere mål, kvalitet og omfang på tjenestetilbudet

• Sørge for at det finnes en finansiering for tjenesten/fordele budsjettmidler, men uten nødvendigvis selv å stå for finansieringen.

• Fungere som klageinstans.

• Kvalitetssikre produksjonen.

Behovsavklaring og definering av målgruppe for tjenesten krever god kunnskap om brukerne, bl.a. i form av brukerundersøkelser mv. Definering av mål, kvalitet og omfang på tjenestetilbudet, avklaring av finansiering mv. vil kreve nær kontakt med politiske myndigheter. Det vil også kreve god kunnskap om markedet og potensielle leverandører.

Bestilleransvaret dreier seg grunnleggende om tjenestetilbudets omfang, innretning, kvalitet og kostnader. Det er viktig at dette ansvaret forankres på en måte som sikrer styrbarhet, kontroll og samordning - at ivaretakelsen skjer i samsvar med de grunnleggende mål som blir trukket opp på vedkommende område, og at tjenesteytingen imøtekommer befolkningens behov på en effektiv og tilfredsstillende måte. Å legge et bestilleransvar til andre offentlige instanser som er involvert i tjenesteproduksjon vil være problematisk, bl.a. ut fra prinsippet om likebehandling av aktørene i markedet. Kontraktsinngåelse er en viktig oppgave som ligger i et bestilleransvar.

Tildeling av kontrakter om kjøp av varer og tjenester er i sin karakter en type beslutning som innebærer fastlegging av rettigheter og plikter og faller dermed inn under offentlig myndighetsutøvelse. Det gjelder både innhenting og behandling av anbud og beslutning om selve tildeling av kontrakten. Det er naturlig at den som har beslutningsansvar i kontraktsammenheng, også har ansvar for å definere hvilke krav som skal stilles til tjenesten mv. Ivaretakelse av et bestilleransvar vil således være en oppgave av lignende karakter som enkeltvedtak og som behandles etter de samme offentligrettslige regler mv.

Også andre forhold taler for at bestilleransvaret bør ses i nær sammenheng med utarbeidelse av forskrifter, retningslinjer etc. og avgjørelser om enkeltvedtak for samme type tjenester og tiltak. Det dreier seg om oppgaver med dels overlappende kompetansebehov. En samordning vil således gi synergier på kompetansesiden og bidra til fleksibilitet i ressursutnyttelsen. Samlet sett tilsier dette at bestillerfunksjonen bør ligge nært politiske myndigheter - enten den nå er organisert som et statlig eller et kommunalt ansvar, eller ev. som et delt ansvar.

Et annet spørsmål er om bestillerfunksjonen ved et ev. statlig ansvar bør plasseres sentralt eller splittes opp i mindre desentrale enheter. En sentralisert bestillerfunksjon kan være hensiktsmessig for å sikre integrering og ivaretakelse av et helhetsperspektiv. Det vil også være stordriftsfordeler forbundet med en sentralisert løsning, bl.a. på kompetansesiden. En sentralisert enhet gir videre en betydelig potensiell markedsmakt og forhandlingsstyrke. En slik organisering kan dessuten være hensiktsmessig dersom tjenestene i en viss grad er standardiserbare, og som er rimelig lett å kvantifisere og måle. Ved en desentralisert løsning tapes lett helhetsperspektivet, det vil være vanskeligere å trekke ut samordningsgevinster, bestillerfunksjonen kan bli sårbar kompetansemessig sett, forhandlingsstyrke og markedsmakt vil være svakere enn ved en sentralisert løsning.

En desentralisering av bestilleransvaret kan på den annen side være hensiktsmessig dersom det er vanskelig å kvantifisere tjenesteproduksjonen og måle resultater. En desentralisering kan videre gi større nærhet til leverandører og brukere og dermed bidra til bedre kunnskaper om tjenestene, brukerne og ulike leverandører. Den organisatoriske plasseringen av bestillerfunksjonen vil også bero på hvor sentralisert eller desentralisert man velger å legge beslutningsansvaret for øvrig myndighetsutøvelse på tjenesteområdet.

8.3.6 Forutsetninger for bruk av kontraktstyring

Det er flere betingelser som må være tilstede for at kontraktstyring skal fungere som et effektivt og formålsrettet virkemiddel. Problemene er særlig knyttet til forhold som fører til ufullstendige kontrakter som følge av markedssvikt.

For det første er det et grunnleggende styringsmessig problem for offentlige myndigheter (oppdragsgiver) at utfører eller produksjonsenheten ofte kan ha bedre kunnskap om de økonomiske sidene ved produksjonen enn myndighetene. Styringsproblemene kan ytterligere øke dersom oppdragsgiver og utfører har ulik målstruktur, dvs. har motiver for å forfølge ulike interesser. I en slik situasjon kan utfører utnytte den friheten som ligger i eget handlingsrom til i det skjulte å arbeide mot mål som ikke avklart med, eller som ikke er kjent for oppdragsgiver («opportunistisk adferd»). Dersom utfører velger å opptre opportunistisk, kan det føre til at oppdragsgiver ikke når sine mål fullt ut. I kontraktsammenheng kan asymmetrisk informasjon og manglende sammenfall i interesser føre til at det avtales leveranser der tjenesten/tiltaket ikke produseres på en kostnadseffektiv måte, eller at prisen som avtales for et oppdrag ligger høyere enn de faktiske kostnadene ved oppdraget.

Opportunistisk adferd vil ikke bare kunne oppstå ved kontraktstyring, men er et problem knyttet til styringsrelasjoner mer generelt, også internt i en organisasjon og i forholdet mellom overordnet myndighet og en underliggende virksomhet. Det er neppe grunnlag for å anta at interessemotsetninger og informasjonsproblemer er fundamentalt forskjellig innenfor offentlig virksomhet, som mellom offentlig og privat virksomhet. Men offentlige myndigheter vil i utgangspunktet ha flere virkemidler å spille på dersom produksjonen skjer i egen regi. Dersom tjenesteproduksjon skjer internt i samme organisasjon som ivaretar styringsfunksjonen, vil oppdragsgiver eller styringsenheten kunne utøve styring gjennom interne retningslinjer, løpende instrukser og direkte kontroll. I egen organisasjon vil en også ha mer direkte tilgang til informasjon om kostnadsforhold og mulighet for innsyn og kontroll med produksjonsvirksomheten. Interessemotsetningene kan antas å være mindre enn der produksjonen skjer eksternt.

Dersom tjenesteproduksjonen skjer i en offentlig virksomhet organisert som et eget rettsubjekt, vil overordnet myndighet kunne styre gjennom eierskapet. Gjennom å utøve eierstyring får offentlige myndigheter en ekstra styringsmulighet sammenlignet med kontraktstyring. Problemer knyttet til opportunistisk adferd fra utførers side kan således være et argument for at det offentlige selv tar ansvar for å produsere tjenester i stedet for å inngå kontrakter med eksterne leverandører. Bruk av implisitte kontrakter basert på tillit og/eller autoritet vil da kunne være aktuelle.

For det andre kan det ved kontraktstyring ofte by på problemer å definere hvilke resultater som skal oppnås, og særlig hvilken kvalitet som skal være på tjenesten/tiltaket. Tjenestebehovet er ofte sammensatt, og viktige kvalitative sider ved tjenestene er vanskelig å måle og dermed også vanskelig å kontraktsfeste. Enda mer problematisk blir det når kvalitetskravet også innebærer krav om kvalitative like tjenester i forhold til samme behov, eller når kvalitet også inkluderer lik tilgang til tjenestene. Kontraktsløsninger kan også ha problemer med å ta høyde for sammenhengende tjenesteområder og behov for fleksible samarbeidsløsninger.

Kvalitet i tjenesteytingen kan i noen grad sikres gjennom at produsenten (leverandøren) har ansatte med komplementær kompetanse som gir grunnlag for å vurdere avveiningen mellom pris og kvalitet. Dersom det ikke lar seg gjøre å fastsette operasjonelle mål for kvalitet, kan sterk vektlegging på kostnadsreduksjoner lett skje på bekostning av tjenestekvalitet, eller at enkle og «lønnsomme» brukere prioriteres framfor krevende og «kostbare» brukere. Dersom kvalitet og lignende sentrale egenskaper ved tjenesten ikke lar seg kontraktsfeste på en operasjonell måte, kan offentlig produksjon og eierstyring være et alternativ.

For det tredje kan kontrakter ha problem med å håndtere relasjonsspesifikke investeringer, dvs. investeringer i kapital, utstyr og kompetanse mv som det er vanskelig for en leverandør å finne alternativ anvendelse for. Risikoen for ikke å få forlenget en kontrakt kan i en slik situasjon lett føre til underinvesteringer i nødvendige innsatsfaktorer. På den andre siden kan leverandørens ønske om «garantier» for framtiden binde oppdragsgiver til et langsiktig kontraktsforhold med en leverandør som ikke vil ha noen reell konkurranse i markedet. Leverandøren vil kunne utnytte denne situasjonen i framtiden ved å kreve høyere økonomisk kompensasjon enn det kostnadsforholdene ved produksjonen skulle tilsi. Dersom en kontrakt ikke kan håndtere relasjonsspesifikke investeringer, kan en mulighet være at det offentlige går inn som eier av utstyr og bygninger som så leies ut til en tjenesteprodusent. Problemet med en slik løsning er at leietaker ofte vil ha svake insentiver til å vedlikeholde utstyr og bygninger, og at vedkommende ikke vil ha særlig interesse av å gjøre effektivitetsfremmende nyinvesteringer.

For det fjerde kan ulike transaksjonskostnader i forbindelse med kontraktstyring bli så høye at vinningen går opp i spinningen (kostnader ved kontraktsutforming, forhandlingen, kontroll og ved ev. kontraktsbrudd).

Også manglende kapasitet og kompetanse kan by på utfordringer i forbindelse med kontrakter, men dette er mer et praktisk og et midlertidig problem.

Gjennom utforming av ulike insitamentsystemer i kontraktene kan det være mulig i noen grad å håndtere problemer knyttet til opportunistisk adferd, kvalitetskontroll og relasjonsspesifikke investeringer. Fastpriskontrakter kan sikre god utgiftskontroll og fremme kostnadseffektivitet. På den annen side kan denne kontraktsformen gi svakere kontroll med kvalitet og andre forhold ved tjenesten som kan være vanskelig å konkretisere på en presis måte. Rammefinansiering innenfor offentlig virksomhet vil kunne ha mye den samme virkning som fastpriskontrakter.

Kostnadsdekningskontrakter gir svake insentiver til kostnadsreduserende innsats med påfølgende fare for ineffektiv produksjon, særlig dersom dette kan føre til kryss-subsidiering. På den annen side kan denne type finansiering bidra til at hensynet til kvalitet ivaretas på tilfredsstillende måte. Refusjonsordninger innenfor offentlig virksomhet vil kunne ha mye den samme virkning som kostnadsdekningskontrakter. Ved å kombinere elementer fra både fastpriskontrakter og kostnadsdekningskontrakter vil det langt på vei være mulig å ivareta både hensynet til kostnadseffektivitet og kvalitet ved tjenesten. Slike kontrakter («insentivkontrakter») vil da inneholde både et fastpriselement og et kostnadsdekningselement. Disse elementene kan kombineres i ulik grad avhengig av om det er kostnadseffektivitet eller kvalitet som er høyest prioritert.

Spørsmålet om eierstyring vs. kontraktstyring blir dermed i stor grad et spørsmål om en i kontraktsutformingen vil kunne få etablert et insitamentsystem som både kan fremme nødvendig kostnadseffektivitet og tjenestekvalitet og som samtidig kan bidra til å håndtere relasjonsspesifikke investeringer. Dersom dette ikke er mulig, kan egenproduksjon og eierstyring være å foretrekke.

Det er imidlertid ikke gitt at kontraktstyring vil være mer fordelaktig enn direkte forvaltningsstyring eller eierstyring, selv når disse forutsetningene i rimelig grad er til stede. For eksempel kan det tenkes at kostnadsstrukturen i offentlig virksomhet er gunstigere enn i virksomheter som er aktuelle for kontraktstyring. Kostnadsstrukturen vil bl.a. være påvirket av mulighetene for stordriftsfordeler. Statlig virksomhet har her en åpenbar fordel sammenlignet med de fleste private aktører og de aller fleste kommuner. Kostnadsstrukturen vil også være påvirket av mulighetene for å kunne ivareta ev. breddefordeler i produksjonen gjennom for eksempel samproduksjon og samordning av tjenester. Dette vil samtidig kunne sikre et mer helhetlig tilbud. Det er grunn til å tro at både stat og kommuner vil være bedre i stand til å utnytte disse fordelene enn private virksomheter.

Betydningen av konkurranse

Informasjonsasymmetrier og manglende mulighet for kvalitetskontroll mv. er som nevnt foran, knyttet til markedssvikt. I velfungerende markeder vil dette ikke representere noe problem. Under gitte forutsetninger vil konkurranse føre til en effektiv allokering av samfunnets ressurser. Den vil sikre at produksjonen skjer i de virksomheter som er mest effektive eller har best resultatoppnåelse. Konkurranse kan også virke disiplinerende for virksomhetene og gi insentiver til kontinuerlig å kutte kostnader og kvalitetsforbedre tjenestene. Manglende tjenestekvalitet vil gi seg utslag i redusert etterspørsel og svekket inntjening for leverandøren. Grad av konkurranse i markedet vil derfor ha stor betydning for valg mellom ulike organisasjons- og styringsformer. Kontraktstyring og bruk av bestiller-utførermodeller vil ofte være velegnet til å koble med konkurranse. Konkurranse gjennom utlysning av anbud vil kunne sikre at oppdraget går til den mest effektive produsenten/leverandøren.

En vanlig konkurranseform i forbindelse med bruk av kontraktstyring er konsesjons- eller anbudskonkurranse. Anbudskonkurranse er særlig aktuelt på områder der det eksisterer stordriftsfordeler, slik at det er lite hensiktsmessig at mer enn en produsent har ansvar for leveransen. Anbud introduserer dermed konkurranse i forkant av kontraktsinngåelse og ofte monopolproduksjon i etterkant. Problemer knyttet til anbudsformen vil særlig være i situasjoner med mangel på effektiv konkurranse som lett kan føre til anbudssamarbeid, mulighet for underinvesteringer i utstyr som mangler alternativ anvendelse på grunn av tidsbegrensning i anbudsperioden, og problemer med kontroll av kontraktsutførelsen på grunn av eksterne forhold.

Alternativt til anbudskonkurranse er konkurranse i markedet og et system med penger følger bruker. Her konkurrerer flere tjenestetilbydere samtidig om brukerne. Et tilstrekkelig antall tilbydere som ikke samarbeider vil kunne sikre effektiv konkurranse. Brukerne vil her kunne selv velge hvilken tilbyder de vil gå til, ev. kan offentlige myndigheter bestemme utvelgelsen, dersom fritt valg ikke gir tilstrekkelig insitament til måloppnåelse.

Målestokkonkurranse er en tredje form for konkurranse, som innebærer at en virksomhet vurderes/evalueres i forhold til kostnadsnivå mv. hos andre virksomheter i samme bransje. Målestokkonkurranse forutsetter at virksomhetene er rimelig sammenlignbare. Målestokkonkurranse kan også brukes som et supplement til anbudskonkurranse, ved å sikre at en produsent konkurranseeksponeres også innenfor anbudsperioden.

8.3.7 Forutsetninger og muligheter for endring i organisering og styring av velferdsforvaltningen

På oppdrag fra utvalget har Handelshøyskolen BI (Moen og Riis, 2004) foretatt en utredning av hvilke av velferdsforvaltningens samlede oppgaveportefølje som bør organiseres som del av forvaltningen og hvilke oppgaver som ev kan utføres eksternt, dvs. kontraktstyres.

Velferdsforvaltningens kjerneoppgaver er i utredningen avgrenset til skjønnsbasert myndighetsutøvelse og oppfølging av enkeltindivider, med tilhørende kjernekompetanse knyttet til kunnskap om regelverket, kompetanse til å vurdere brukerbehov og til å selektere brukere, samt evne til koordinering over et bredt sett med virkemidler. Andre oppgaver bør i følge utredningen i utgangspunktet kunne settes ut med mindre ulempene knyttet til kontraktstyring blir for store. Ulempene vil både for private og offentlige aktører i stor grad være knyttet til

• ufullstendige kontrakter

• mangelfull konkurranse i markedet

• irreversible investeringer

I utredningen legges det også vekt på produksjonstekniske forhold (bl.a. beslektede tjenester i markedet) og administrative kostnader forbundet med kontraktstyring.

Utredningen har i forhold til muligheten for kontraktstyring avgrenset seg til de oppgaver som etatene i dag utfører selv, og har ikke vurdert hensiktsmessigheten av eksterne kjøp for oppgaver som allerede er kontraktstyrt. Utredningen har vurdert følgende områder: Formidling av ordinært ledige, yrkeshemmede og langtidsledige (intensiv formidling), avklaring og utarbeiding av tiltaksplan i Aetat, tekniske hjelpemidler, arbeid med gjennomføring av IA-avtalen og sterkt regelstyrte forvaltningsoppgaver i trygdeetaten, personrettede tiltak og hjelpe- og avlastningstiltak innenfor sosialtjenesten.

I følge utredningen er potensialet for kontraktstyring - utover de oppgaver som allerede i dag kjøpes eksternt - forholdsvis begrenset. Formidling mv. av ordinært ledige bør i følge utredningen utføres av etaten selv. Dette begrunnes dels med at oppgavene gir læringseffekter for Aetat og utnytter breddefordeler i etaten, og dels at kontraktsstyring vanskeliggjøres av at brukerne er svært heterogene. Utredningen mener at formidling av yrkeshemmede og langtidsledige (intensiv formidling) bør kunne utføres av eksterne leverandører. Utredningen påpeker at det også her vil kunne være problemer med heterogenitet, og at det vil kunne være en viss risiko for formidling til jobber med lav kvalitet, men at differensierte satser i noen grad vil kunne løse dette. Kontraktstyring nevnes også som en mulighet når det gjelder design av arbeidsmarkedsopplæring på et overordnet nivå. Den påpeker videre at visse sider ved hjelpemiddelforvaltningen bør vurderes med sikte på ekstern oppgaveløsning. Oppgaveløsning innenfor IA-avtalen bør i følge utredningen i hovedsak utføres internt, bl.a. fordi det dreier seg om oppfølgingsoppgaver som bør ligge innenfor forvaltningen. Tilsvarende gjelder sterkt regelstyrte forvaltningsoppgaver, bl.a. av hensyn til nødvendig kvalitetssikring av saksbehandlingen. Innenfor sosialtjenesten har personrettede tiltak og hjelpe- og avlastningstiltak i følge utredningen mange likhetstrekk med hhv. intensiv arbeidsformidling og visse helsetjenester, der kontraktstyring vil kunne være et velegnet virkemiddel. Rapporten peker imidlertid på at dette vil kreve tett oppfølging fra sosialtjenestens side, og at de administrative kostnadene kan bli store relativt sett hvis oppdragene blir for små og fragmenterte.

Utvalget registrerer at det ikke synes å foreligge behov for store justeringer på området i forhold til dagens situasjon. Utvalget legger dette til grunn i sine vurderinger av mulige organisasjonsmodeller og i sin tilrådning av modell. Utvalget merker seg de områdene som utredningen peker på som aktuelle for kontraktstyring. Når det gjelder spørsmål om ev kontraktstyring av intensiv formidling vises det også til pågående forsøk i Aetat med kontraktstyring av arbeidsformidling (inkludert nødvendig kvalifisering) av yrkeshemmede og langtidsledige.

Utredningen fra Handelshøyskolen BI har gjort en foreløpig vurdering av områder og oppgaver som kan egne seg for kontraktstyring, og tiltakene vil kreve mer utredning og en grundig vurdering dersom de ev. skal kunne gjennomføres. Det vil i første rekke være opp til en ny organisasjon i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning å foreta en slik vurdering. Den nye organisasjonen bør så langt som formålstjenlig, utnytte de muligheter som ligger i bruk av kontraktstyring av tjenesteproduksjonen. Utgangspunktet må være at kontraktstyring skal brukes som et aktivt virkemiddel for å oppnå en kostnadseffektiv organisering. Utvalget vil understreke at spørsmål om bruk av kontraktsstyring og eksterne leverandører bør være til løpende vurdering både hos politisk ansvarlige og ledelse(ne) i en ev. ny arbeids- og velferdsforvaltning.

8.3.8 Utvalgets vurdering av organisering og styring av offentlig ansvar

På bakgrunn av drøftingen foran vil utvalget legge følgende til grunn for styring og organisering i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning:

• Myndighetsutøvelse krever ordinært tett politisk styring og bør vanligvis organiseres nært politiske myndigheter i forvaltningsorganer.

• Myndighetsutøvelse i saker der politiske myndigheter på en entydig måte definerer premissene for avgjørelse kan ev. plasseres utenfor forvaltningen. Tilsvarende gjelder myndighetsutøvelse som bygger på profesjonelt og faglig skjønn som det av sterke faglige hensyn kan være uforsvarlig å legge til tradisjonelt hierarkiske forvaltningsorganer. Alternativene til vanlig forvaltningsstyring i denne type saker vil være organisasjonsformer der styringsbehovet ivaretas gjennom eierstyring, gjennom kontraktstyring, eller at statlig ansvar delegeres til kommunene.

• Bestilleransvaret bør ses i sammenheng med annen type myndighetsutøvelse på tilsvarende saksområde, og bør organisatorisk ligge nært politiske myndigheter.

• Om ansvaret for bestillerfunksjonen bør sentraliseres (i en enhet), eller desentraliseres og spres på flere mindre enheter er et spørsmål som må avklares i det enkelte tilfelle. Viktige hensyn i denne vurderingen er bl.a. organisatorisk plassering av ansvar for øvrig myndighetsutøvelse, muligheter for å standardisere, kvantifisere og måle tjenestekvalitet og ønskede resultater, muligheter for å ivareta helhetshensyn, oppnå stordriftsfordeler på kompetansesiden og betydningen av markedsmakt og forhandlingsstyrke.

• Tjenesteproduksjon vil ordinært kunne skje mer formålstjenlig med andre styrings- og organisasjonsformer enn de som passer for myndighetsutøvelse og lignende, og bør i utgangspunktet ikke organiseres sammen med forvaltningsoppgaver. For å oppnå kostnadseffektivitet og samtidig nødvendig politisk styring, kan offentlige myndigheters tjenestebehov dekkes gjennom eierstyring av produsenter organisert som selvstendige rettsubjekter (foretak, selskaper etc.) eller ved kontraktstyring.

• Bruk av kontraktstyring kan være problematisk dersom det foreligger betydelig grad av asymmetrisk informasjon og ulik målstruktur mellom bestiller og utfører, om viktige kvalitative sider mv. er vanskelig å måle og kontraktsfeste på en presis måte og, dersom det foreligger relasjonsspesifikke investeringer. I disse situasjonene kan offentlig produksjon og eierstyring være et alternativ.

• Om offentlig produksjon og eierstyring skal foretrekkes framfor kontraktstyring, er avhengig av hva som kan oppnås gjennom finansiering og bruk av insitamentsystemer i kontraktsutformingen. Fastpriskontrakter kan fremme kostnadseffektivitet, men kan gi svakere kvalitetskontroll mv. Kostnadsdekningskontrakter gir svake insentiver til kostnadseffektivitet, men kan bidra til at tjenestekvalitet ivaretas på en tilfredsstillende måte. Insentivkontrakter med kombinasjon av fastpris- og kostnadsdekningselement kan sikre en god avveining mellom kostnadseffektivitet og kvalitet. Dersom dette ikke er mulig, kan egenproduksjon og eierstyring være å foretrekke.

• Selv om forutsetningene for bruk av kontraktstyring er til stede, kan offentlig produksjon og eierstyring likevel være å foretrekke dersom kostnadsstrukturen i offentlig virksomhet er gunstigere enn i virksomheter aktuelle for kontraktstyring, bl.a. som følge av stordrifts- eller breddefordeler.

• Grad av konkurranse på produsent- eller tilbydersiden vil kunne ha stor betydning for valg mellom ulike organisasjons- og styringsformer. Konkurranse i markedet vil kunne bidra til økt måloppnåelse i tjenesteproduksjonen gjennom kontraktstyring. Anbudskonkurranse ev. i kombinasjon med målestokkonkurranse vil være særlig aktuelt på områder der det eksisterer stordriftsfordeler og på markeder med begrenset konkurranse, mens markedskonkurranse (penger følger bruker) vil være mest aktuelt på områder med høy konkurranseintensitet.

8.4 Andre hensyn

8.4.1 Kobling mellom rettigheter og plikter

I dette avsnittet drøftes hvilken betydning behovet for en tett samordning av beslutninger om hhv. rettigheter og plikter i regelverket kan ha for organisering. Utvalget fokuserer på koblingen mellom arbeidsrettede tjenester/tiltak og relaterte ytelser. Det gis en oversikt over foreliggende empirisk materiale om dette. Avslutningsvis foretar utvalget en vurdering av implikasjoner for organisering sett i lys av hvilke formål en tett samordning skal fremme, og andre relevante hensyn.

Samordningsbehov knyttet til rettigheter og plikter

Arbeidslinjen i velferdspolitikken innebærer at hensynet til yrkesdeltakelse og forpliktelser og krav til den enkelte som mottar en ytelse mv. i økende grad er blitt lagt til grunn for velferdspolitiske reformer. Aktivisering og ansvarliggjøring, vilkårsetting og kobling mellom den enkeltes rettigheter og plikter har stått sentralt. Det har vært økt fokus på at tilgangen til en offentlig velferdsytelse gjøres betinget av en motytelse fra enkeltindividet, dvs. at brukeren må påta seg visse forpliktelser eller aktiviteter i forbindelse med mottak av en ytelse. Slike koblinger kan framgå direkte i regelverket i form av plikter som pålegges den enkelte som betingelse for å få en ytelse, eller i form av plikter som kan pålegges den enkelte etter en konkret vurdering. Krav til stønadsmottaker kan for eksempel omfatte plikt til å gi opplysninger, delta i tiltak eller andre typer aktiviteter, være tilmeldt arbeidsformidlingen og være reell og aktiv arbeidssøker. Rettigheter og plikter knyttes ytterligere sammen gjennom mulighet for bruk av sanksjoner (bortfall av ytelse mv) overfor stønadsmottakere som av ulike grunner ikke overholder pliktene.

Plikter og aktivitetskrav til den enkelte forutsetter gjerne at det offentlige samtidig skaffer til veie hensiktsmessige tiltak eller tjenestetilbud, som det offentlige kan produsere selv eller kjøpe i markedet. For at plikter og trussel om sanksjoner skal framstå som reelle, er det påkrevet med kontroll og oppfølging av stønadsmottakere. Den som setter vilkår har plikt til å følge opp/kontrollere at den enkelte bruker handler i samsvar med pålagte plikter og krav, og ev. vurderer sanksjoner dersom dette ikke skjer. Dette forutsetter samordning av beslutninger om tilståelse av aktuelle tjenester og relaterte ytelser, inklusive oppfølging og kontroll av den enkelte bruker. Det forutsetter også en viss kontroll og styring med selve tjenesteproduksjonen.

Koblingen mellom rettigheter og plikter (ytelser og tjenester) kan dermed også ha betydning for de krav som bør stilles til beslutningsstruktur og organisering. I en rapport som oppsummerer erfaringene med den aktive arbeidsmarkedspolitikken i utvalgte land, anbefaler OECD at beslutninger om tildeling av arbeidsrettede tjenester og relaterte ytelser, bør samordnes og integreres og helst foretas av en og samme instans (OECD, 2000). Dette er også et sentralt argument i drøftingen av ulike organisasjonsmodeller i St.meld. nr. 14 (2002-2003).

Forpliktelser og aktivitetskrav knyttet til tilståelse av ytelser forekommer innenfor ulike stønadsordninger. Fokus i dette avsnittet er kobling mellom arbeidsrettede tjenester/tiltak og relaterte ytelser. Med det menes tiltak og tjenester og midlertidige livsoppholdsytelser der formålet er tilbakeføring til arbeid. Den enkeltes plikt til å gi opplysninger om endringer i forhold som lå til grunn for opprinnelig vedtak, gjelder generelt ved tilståelse av velferdsytelser og tiltak, og vil derfor ikke bli nærmere drøftet her.

Spørsmål om organisering av beslutningsstrukturen for arbeidsrettede tjenester/tiltak og relaterte ytelser dreier seg ikke bare om hvilke tjenester og ytelser som det er viktig å samordne. Det er også nødvendig å vurdere styrken i samordningsbehovet og hvorvidt det er mulig å sikre effektiv samordning på annen måte, for eksempel gjennom kontraktstyring. Dette reiser bl.a. spørsmål om grad av skjønnsutøvelse i tjenesteytingen og hvorvidt det vil være mulig å utforme operative kriterier for bruk av skjønn. Stort rom for skjønn kan vanskeliggjøre både kontraktstyring og eierstyring, og kan tilsi at beslutning om tilståelse av tjenester og relaterte ytelser og tilhørende oppfølging og kontroll bør skje i samme organisasjonsenhet.

Behovet for organisatorisk samling av beslutningsansvaret for arbeidsrettede tjenester og relaterte ytelser må også vurderes i lys av hvordan vilkår om aktivitet og tjenester praktiseres og hvilke virkninger aktivitetskrav mv. eventuelt har i forhold til formålet med samordningen. Dersom forpliktelser og krav i lovgivningen i en situasjon med organisatorisk samordning ikke følges opp i praksis, eller dersom forpliktelsene/vilkårene som er satt ikke gir de tilsiktede effekter, kan det tilsi at det legges mindre vekt på koblingen mellom rettigheter og plikter som argument for en bestemt organisering. Svake eller manglende effekter kan imidlertid også skyldes at de arbeidsrettede tiltakene ikke er effektive nok eller ressurs- og kompetansemangel i forvaltningen mv.

Oversikt over forpliktelser og vilkår mv. i regelverket

Arbeidsrettende tjenester og aktiviteter som vilkår for rett til ytelse finnes innenfor en rekke stønadsordninger. Det gjelder ytelser ved arbeidsledighet (dagpengeordningen og individstønad ved deltakelse på arbeidsmarkedstiltak), sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger/-stønad, midlertidig uførestønad, uførepensjon, overgangsstønad til enslige forsørgere, pensjon/overgangsstønad for etterlatte og økonomisk sosialhjelp. Bortsett fra økonomisk sosialhjelp er dette relativt standardiserte ytelser der bl.a. stønadsnivået er klart definert i regelverket.

Kobling mellom rettigheter og plikter er mest framtredende innenfor dagpengeordningen og ved tilståelse av individstønad, men er forholdsvis veletablert også innenfor de sykdomsrelaterte ordningene, og særlig innen rehabiliterings- og attføringspengeordningene.

Innenfor dagens velferdsforvaltning ivaretas samordningen mellom rettigheter og plikter på ulike måter. Aetat ivaretar hele samordningen innenfor dagpengeordningen, og etter 1.1.2004 også innenfor attføringspengeordningen. Innenfor sykepenge- og rehabiliteringspengeordningene og for tidsbegrenset uførestønad er samordningen i noen grad delt. Trygdeetaten treffer vedtak om tilståelse av ytelsene. Dersom det er aktuelt med yrkesrettet attføring i de aktuelle stønadsperiodene er det Aetat som tar beslutning om tiltak mv og som også forutsettes å ivareta oppfølging og kontroll, mens vedtak om behandlingstiltak mv. og tilhørende oppfølging og kontroll i hovedsak forutsettes ivaretatt av helsetjenesten. Når det gjelder enslige forsørgere fatter trygdeetaten vedtak om stønad, mens Aetat fatter beslutning om arbeidsrettede tiltak og har ansvar for oppfølging og kontroll av den enkelte.

Dagpenger og individstønad

For å ha rett til dagpenger stilles en rekke aktivitetskrav til mottakerne. Det generelle vilkåret i loven for rett til dagpenger er at en må være såkalt reell arbeidssøker. Som reell arbeidssøker regnes den som er arbeidsfør og som er villig og klar til å ta ethvert tilvist arbeid eller arbeidsmarkedstiltak hvor som helst i Norge. Dvs. at man ikke skal være bundet opp i andre aktiviteter som hindrer arbeidssøking og muligheten til å ta jobb på kort varsel. Tilsvarende gjelder også for rett til individstønad ved deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Det er også et vilkår at vedkommende må stå tilmeldt arbeidsformidlingen som arbeidssøker og kan dokumentere aktiv arbeidsøking.

Dagpengeregelverket åpner for mulighet til å kunne dispensere fra kravene om disponibilitet og mobilitet, bl.a. i fht. alder eller «tungtveiende sosiale hensyn» knyttet til helse og omsorgsansvar. Disse skal da vurderes i fht. det lokale arbeidsmarked. I forskrifter er det foretatt en presisering av hvordan reglene skal praktiseres:

«Vilkårene for å anses som reell arbeidssøker praktiseres strengt. Regelverket skal tolkes restriktivt overfor medlemmer som ikke har den disponibilitet og den geografiske og yrkesmessige mobilitet som regelverket forutsetter».

De som i stønadsperioden, uten rimelig grunn takker nei til et konkret tilbud om arbeid eller tiltak, skal som hovedregel ha tidsbegrenset bortfall av dagpenger (og individstønad). Ytelsene kan også falle bort dersom vedkommende unnlater å dokumentere aktiv arbeidssøkning i stønadsperioden.

Selv om aktivitetskrav, dispensasjonsmuligheter og sanksjonsvilkår er fastsatt i loven og kan virke klare og entydige, åpner regelverket likevel for utøvelse av skjønn. Det gjelder bl.a. i spørsmålet om hvem som skal regnes som reell arbeidssøker, og i praktiseringen av vilkårene for bruk av sanksjoner.

Det finnes lite systematisk kunnskap om hvordan kravene følges opp og sanksjonsregelverket blir praktisert. En undersøkelse av bruken av mobilitetskravene i dagpengeordningen konkluderer med varierende praksis og mangel på systematikk både i oppfølging av tilviste arbeidssøkere og i bruk av sanksjonsregelverket. (Andreassen, 2003). Det framgår her at kravet om geografisk mobilitet på nasjonalt og regionalt nivå anvendes i svært begrenset utstrekning, mens det er mer vanlig å stille krav til yrkesmessig mobilitet.

Undersøkelsen peker på to hovedgrunner til manglende oppfølging og implementering av sanksjoner:

• Kapasitetsproblemer i fht. en tidkrevende og ressurskrevende oppfølging.

• Målkonflikter internt i etaten mellom de som har ansvar for formidling (formidlingsavdeling/enhet) og de som forvalter dagpenge- og sanksjonsregelverket (dagpengeavdelingen). Denne konflikten reflekterer, i følge undersøkelsen, Aetats rolle som forvaltnings- og serviceetat. Forvaltningsrollen legger vekt på at regelverket skal håndheves og at immobilitet skal medføre bortfall av ytelsen, mens servicerollen legger vekt på at kun motiverte og disponible personer skal tilvises arbeid.

Til tross for varierende og begrenset bruk av sanksjoner gir rapporten inntrykk av at regelverket har en arbeidsmobiliserende effekt. Sanksjonsregelverket synes å føre til mer aktiv jobbsøking først og fremst ved at dagpengemottakerne vet at de kan miste dagpengene dersom de uten rimelig grunn nekter å ta tilvist arbeid eller tiltak mv.

Sykdomsrelaterte ytelser

Retten til denne type ytelser er betinget av sykdom og derav nedsatt arbeidsevne som i noen grad innebærer skjønnsmessige vurderinger. Opplysninger om hvordan plikter og krav som vilkår for rett til ytelser reelt sett praktiseres, finnes i varierende grad. Det finnes videre svært lite systematisk kunnskap og dokumentasjon om effekter av vilkår og krav til den enkelte stønadsmottaker.

Sykepenger

Mottaker av sykepenger skal bl.a. bidra til at hensiktsmessige tiltak på arbeidsplassen blir utredet og vurdert. Stønadsmottaker har også plikt til å ta i mot behandling, rehabilitering eller yrkesrettet behandling i sykepengeperioden. Vedkommende har videre plikt til å opptre på en slik måte at ikke helsetilstanden forverres. Dersom sykmeldte nekter å ta i mot behandlingstiltak mv. eller opptrer på en slik måte at sykepengeperioden forlenges, kan vedkommende miste retten til sykepenger. Det er stor grad av skjønn både i forbindelse med sykmeldinger og ved vurderingen av oppfølgingstiltak. Kravene til den sykmeldte praktiseres liberalt. Sanksjonene benyttes sjelden, med mindre stønadsmottakeren motsetter seg all form for samarbeid.

Rehabiliteringspenger

Det er et vilkår i loven om at stønadsmottakeren skal være på aktivt behandlingstiltak med utsikt til bedring av arbeidsevnen eller i ventetid på slikt tiltak. Stønadsmottaker har plikt til å ta imot behandling og rehabilitering. Vedkommende har videre plikt til å opptre på en slik måte at ikke helsetilstanden forverres. Stønadsmottakere som nekter å ta imot behandlingstiltak mv. kan miste retten til rehabiliteringspenger, ev. at ytelsen kreves tilbake dersom opplysningsplikten ikke overholdes. Det er et visst spillerom for skjønn bl.a. i vurderingen av hva som kan legges i aktiv behandling, mens andre forhold som for eksempel kontroll av inntektsopplysninger følger mer direkte av regelverket.

Vilkåret om at stønadsmottaker skal være i aktivt behandlingstiltak praktiseres relativt sterkt. Når det derimot gjelder plikten til å opptre på en slik måte at ikke helsetilstanden forverres, praktiseres denne liberalt, og det er sjelden at sanksjoner tas i bruk.

Ytelser under yrkesrettet attføring

De aktuelle ytelsene omfatter attføringspenger (livsoppholdsytelse) til personer som gjennomgår yrkesrettet attføring og ev stønader til dekning av bestemte utgifter under attføringen. Ytelsene gis i forbindelse med tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige for at den enkelte skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid.

Kriteriene for tilståelse av et attføringstiltak er langt på vei de samme som kriteriene for tilståelse av attføringsytelser. Rett til attføringspenger er i de fleste tilfeller en nødvendig betingelse for å få tilgang til et attføringstiltak. Det kan også ytes attføringspenger etter attføringsperioden i påvente av arbeid. Stønadsmottakeren må da være tilmeldt arbeidsformidlingen som reell arbeidssøker, og være villig til å ta tilbudt arbeid som anses høvelig, ev. delta i arbeidsmarkedstiltak.

Den enkelte har en plikt til å ta i mot tilvist yrkesrettet attføring. Dersom noen nekter å ta i mot tilvist attføringstiltak eller ikke overholder opplysningsplikten, kan det føre til midlertidig bortfall av ytelsen, ev. tilbakekreving av ytelse mv. Det er relativt stort innslag av skjønn ved vurderingen av vilkårene for ytelser og tiltak, særlig i forbindelse med de medisinske inngangsvilkårene og ved vurderingen av hva som skal anses som nødvendige og hensiktsmessige tiltak. Det er innført meldeplikt for mottakere av attføring for å sikre bedre kontroll med at mottakerne deltar i tiltak. Ved avbryting av tiltak uten rimelig grunn, kan retten til ytelser falle bort.

Tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon

Det foreligger her en generell plikt for den enkelte til å ta imot behandling mv., dersom dette kan bidra til økt arbeidsevne. Stønadsmottaker har videre en plikt til å opptre slik at ikke helsetilstanden forverres. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad har også plikt til å medvirke til oppfølgingsplan. Stønadsmottakere som nekter å ta i mot behandling mv. kan miste retten til stønad. Det er stor grad av skjønn knyttet til vurderingene av oppfølgingstiltak, bortsett fra kontroll av inntektsopplysninger som følger av regelverket. Det er en forholdsvis liberal praktisering av kravene.

Overgangsstønad for enslige forsørgere

Stønadsmottaker har plikt til å søke/ta arbeid eller utdanning når barnet er fylt 3 år. Det stilles krav til stønadsmottaker om å stå tilmeldt arbeidsformidlingen som reell arbeidssøker. Retten til stønad bortfaller dersom vedkommende nekter å søke/ta arbeid. Kriteriene for å bli vurdert som reell arbeidssøker og sanksjoner er de samme her som for øvrige arbeidssøkere. Kravet om å stå tilmeldt arbeidsformidlingen praktiseres relativt strengt. Etter trygdeetatens vurdering har vilkåret om å stå tilmeldt Aetat som reell arbeidssøker ikke spesielt stor innvirkning på om den enslige forsørgeren kommer i arbeid.

Pensjon/overgangsstønad for etterlatte

Gjenlevende ektefelle under 55 år forventes å ha en arbeidsinntekt på minst 2G, noe som kan medføre reduksjon i pensjonsytelsen, selv om vedkommende ikke arbeider. Regelverket praktiseres relativt strengt, men det åpner for unntak som innebærer skjønnsmessige vurderinger.

Økonomisk sosialhjelp

Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad. Vilkårsettingen er knyttet til stønadens formål om å sette den enkelte i stand til å forsørge seg selv. Bruk av vilkår har nær sammenheng med bestemmelsen om at «de som ikke kan sørge for sitt livsopphold - - (har) krav på økonomisk stønad», men vilkåret skal vurderes særskilt. Prinsippet om at økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse, innebærer at den enkelte må utnytte alle andre muligheter til forsørgelse før vedkommende har krav på økonomisk stønad.

Lovhjemmelen for bruk av vilkår er en skjønnsmessig bestemmelse. Det kan for eksempel stilles krav til den enkelte om å stå tilmeldt arbeidsformidlingen eller delta i arbeidsmarkedstiltak. Det legges bl.a. vekt på at vilkårsettingen har nær sammenheng med vedtaket om økonomisk sosialhjelp og at det ikke urimelig begrenser stønadsmottakers handle- og valgfrihet. Det er en klar forutsetning i loven at vilkår skal overholdes. Utgangspunktet er at stønaden helt eller delvis faller bort dersom stønadsmottaker motsetter seg de vilkår som stilles for rett til ytelse.

Det finnes lite sikre data om omfanget av bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk sosialhjelp og i hvilken grad det faktisk foretas oppfølging og kontroll av den enkelte bruker. Det er likevel holdepunkter for å hevde at vilkår brukes aktivt kun i et klart mindretall av sakene. Dette skyldes bl.a. at oppfølgingen av den enkelte er krevende med samordning over etatsgrenser, samt faglig motstand og faglig usikkerhet knyttet til bruk av vilkår. Undersøkelser tyder på at bruk av vilkårsetting har liten betydning for den enkeltes muligheter til å komme i ordinært arbeid (Vik-Mo og Nervik, 1999).

Utvalgets vurdering

Generelt er koblingen mellom plikter, aktivitetskrav og ytelser begrunnet med at også enkeltindividet har et ansvar for sin livssituasjon når det offentlige trer støttende til, og at det bør være en viss gjensidighet mellom det offentlige tilbudet og individets ansvar - velferdsytelse mot innsats for å komme i arbeid.

I sin begrunnelse for tett samordning mellom ytelser og relaterte arbeidsrettede tjenester anfører OECD følgende tre forhold:

• det vil kunne bidra til effektiv bruk av arbeidsevnevurderinger som ledd i avklaring av rett til ytelse

• det vil kunne bidra til at den enkelte under stønadsperioden tilegner seg kvalifikasjoner og egenskaper som er nødvendig for å kunne besette ledige jobber

• det kan forhindre langvarig stønadsavhengighet uten utsikt til framtidig deltakelse i arbeidslivet

OECD legger her særlig vekt på formålseffektivitet. En tettere samordning skal bidra til et sterkere arbeidsfokus i de sosiale velferdsordningene ved at flere skal kanaliseres mot arbeid, og færre mot varige livsoppholdsytelser. Dette vil kunne bidra til en mer effektiv grunnføring av arbeidslinja i velferdspolitikken.

Utvalget mener at de prinsipielle argumenter OECD anfører må tillegges vekt. Utvalget vil peke på at en tettere organisatorisk samordning også vil kunne være et viktig bidrag til bedre brukerretting. Blant annet vil det kunne sikre en mer helhetlig vurdering av den enkeltes behov ved at behovet for ytelser og tjenester vurderes i sammenheng. Stønadstype og stønadsperiode kan dermed tilpasses hvilke aktiviteter og tjenester som det er aktuelt å gjennomføre. Dette vil gjøre det enklere å skreddersy behandlingsopplegg og tiltak i en sammenkoblet kjede. Ved at ytelses- og tjenestebehovet kan vurderes av en og samme enhet, vil det samtidig være mindre aktuelt å henvise brukere med sammensatte behov til flere instanser. Risikoen for «kasteballseffekter» vil dermed kunne reduseres.

Utvalget vil videre vise til at en tettere organisatorisk samordning også kan bidra til kostnadseffektivitet. Blant annet kan det forhindre og korte ned passive venteperioder som følge av at en vil få en raskere vurdering og avklaring av den enkeltes behov og muligheter i fht. arbeid. Kostnadseffektiviteten vil også kunne øke som følge av reduserte utgifter til overføringer ved at flere kanaliseres mot arbeid.

Samordningsbehovet mellom arbeidsrettede tjenester og relaterte ytelser ut fra ovennevnte hensyn må samtidig veies mot retningslinjene for oppgavefordeling mellom stat og kommune og kriteriene for overordnet styringsbehov og organisering som er omtalt i hhv. avsnitt 8.2.og 8.3.

Et krav om samordning av arbeidsrettede tiltak/tjenester og relaterte ytelser ved at hele beslutningsansvaret for dette legges til en og samme instans, er dels i samsvar med og kan dels gå på tvers av retningslinjene for oppgavefordeling mellom stat og kommune. Det er sammenfallende med retningslinjen om at oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan. På den annen side er de aller fleste av de aktuelle ytelsene kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll og dermed mest egnet for statlig ansvar, mens det kan argumenteres for at arbeidsrettede tjenester bør kunne underlegges lokalpolitisk skjønn og vurdering. Retningslinjene for oppgavefordeling kan dermed også tale for at ytelsesforvaltning og tjenesteyting legges til forskjellige forvaltningsnivåer.

En samling av beslutningsansvaret for arbeidsrettede tjenester og relaterte ytelser i en enhet er ikke eneste måten å sikre god samordning på. Samordning kan også sikres gjennom kontraktstyring med en ekstern leverandør av tjenester. I stedet for at beslutningsansvaret for disse legges til en og samme instans, kan det være mulig å ivareta et samordningsbehov på en effektiv måte gjennom spesifiserte krav til tjenesteytingen i selve kontraktsutformingen. Sikring av nødvendig samordning gjennom kontraktstyring betyr at ansvars- og styringslinjen bevares ubrutt. Stor grad av skjønn ved praktiseringen av plikter og krav vil vanskeliggjøre kontraktstyring fordi en vil mangle operasjonelle styringskriterier. På de aller fleste områdene er det i større eller mindre grad innslag av skjønnsutøvelse.

Dersom kontraktstyring av ovennevnte grunner ikke er hensiktsmessig eller mulig, er en organisatorisk samling av beslutningsansvaret for tjenester og ytelser likevel ikke det eneste alternativet. Samordningen kan også ivaretas gjennom en effektiv eierstyring.

Det er imidlertid grunn til å understreke at verken kontraktstyring eller eierstyring vil kunne ivareta alle hensyn som taler for en organisatorisk samordning. Det gjelder for eksempel visse krav til god brukerretting som behovet for å redusere fram og tilbakesendingen av brukere mellom ulike instanser. Skal kontrakts- eller eierstyring benyttes, må derfor brukerretting ivaretas på annen måte, bl.a. gjennom krav til organisering av kontaktpunktene mellom forvaltningen og brukerne.

Etter utvalgets vurdering er kunnskapsgrunnlaget om hvordan plikter og sanksjoner praktiseres og virkningen av aktivitetskrav i fht. til målet om arbeid så vidt mangelfullt at det er vanskelig å trekke klare konklusjoner som kan ha betydning for spørsmålet om organisering. Det generelle inntrykket er at praksis varierer mellom ordningene og mellom ulike typer plikter og krav. Erfaringsmaterialet om praktisering av vilkårene i dagpengeordningen kan videre tyde på at selv en organisatorisk samling av hele beslutningsprosessen knyttet til rettigheter og plikter ikke er en tilstrekkelig betingelse for oppfølging av vilkår og plikter.

Etter utvalgets vurdering må det ved valg av organisasjonsform være en klar forutsetning at den nødvendige kobling mellom rettigheter og plikter kan ivaretas. Der det er ordninger med en sterk kobling, bør det være et entydig ansvar for både rettighetsvedtak og for at oppfølging av forutsatte plikter blir utført.

8.4.2 Organisering, ansvarsforhold og kostnadsoverveltning

Innledning

I dette avsnittet drøftes kostnadsoverveltning som problem i forhold til organisering. Innledningsvis gis en kort omtale av hva som menes med kostnadsoverveltning og hvilke trekk ved systemutforming og organisering som kan føre til overveltningsproblemer. Deretter drøftes betydningen av kostnadsoverveltning i forhold til mulighetene for å realisere målene for en reorganisert velferdsforvaltning og hvordan ønsket om å unngå kostnadsoverveltning kan inngå som premiss for organisering.

Kort om kostnadsoverveltning

Kostnadsoverveltning kan skyldes forhold både ved organisering av ansvar og beslutningsstruktur, trekk ved selve finansieringssystemet for tjenester og ytelser, og ulik målstruktur mellom samarbeidende parter. Kostnadsoverveltning kan utløses dersom det finansielle ansvarsprinsippet ikke er gjort gjeldende, dvs. at den som har ansvar for oppgaveløsningen, ikke bærer kostnadene ved virksomheten. Det kan videre skyldes at en har ulike finansieringsmåter for forskjellige ytelser og tjenester. Kostnadsoverveltning kan også oppstå dersom et vedtak forutsetter handling/oppfølging fra en annen part og denne av ulike grunner ikke gjør som forutsatt. Eksempelvis at det i forbindelse med tilståelse av en midlertidig ytelse forutsettes oppfølging i form av aktive tiltak som skal bidra til å redusere behovet for ytelse. Overveltning i sistnevnte betydning kan ses som et mulig utfall av mangelfull kobling mellom ytelser og tjenester eller mangelfull praktisering av vilkårsetting, jf. kap. 8.4.1.

I prinsippet er kostnadsoverveltning en form for eksterne virkninger, dvs. virkninger som den enkelte aktør/instans påfører andre aktører og som ikke tas med i de kalkyler som ligger til grunn for aktørens beslutninger. Kostnadsoverveltning som følge av at det finansielle ansvarsprinsipp ikke er gjort gjeldende, som følge av ulike finansieringsmåter og avhengighet mellom ulike beslutningstakere, er eksempler på negative eksterne effekter. Her påføres den ene instansen en ekstrakostnad uten at den som forårsaker kostnadene blir holdt økonomisk ansvarlig for dette. Kostnadsoverveltning vil skape et kostnadskontrollproblem for dem som påføres ekstrakostnader.

Med dagens velferdsorganisering kan kostnadsoverveltning være et problem både mellom forvaltningsnivåer og mellom instanser på samme forvaltningsnivå. Det kan oppstå mellom ulike overføringsordninger og særlig mellom den kommunale sosialhjelpen og det statlige trygdesystemet ved at mottakere av økonomisk sosialhjelp forsøkes overført til en trygdeordning, og primært til uførepensjon. Det kan videre oppstå mellom statlige arbeidsrettede tjenester/tiltak og overføringsordninger ved at stønadsmottakere (mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger, uførepensjon, økonomisk sosialhjelp mv.) som oversendes for vurdering i fht. arbeid og tiltak, ikke følges opp og blir gående som langtidsmottakere av ytelser. Kostnadsoverveltning kan også oppstå mellom ulike arbeidsrettede tjenester og tiltak som finansieres på forskjellig måte, for eksempel attføring og ordinære arbeidsmarkedstiltak. Endelig kan staten kan velte kostnader over på kommunene gjennom innstramming av statlige rettighetsordninger, som for eksempel i vilkårene for rett til uførepensjon.

Det er ofte vanskelig å skille mellom ønsker om å hjelpe brukeren til å få en ytelse eller tjeneste som vedkommende kan ha rett til, og andre motiver som ønske om å avlaste sin etat for oppgaver/arbeid og utgifter som etaten i større eller mindre grad har et ansvar for. Sosialtjenesten er for eksempel forpliktet til å sørge for at alle andre løsninger skal være forsøkt før det er aktuelt å tilstå sosialhjelp, herunder om klienten kan ha krav på trygdeytelser som attføringspenger eller uførepensjon. Men sosialtjenesten kan også ut fra ønske om kostnadskontroll i egen etat eller andre motiver være interessert i å få brukeren over på en regelstyrt statlig ordning.

En må videre skille mellom rene «feilsendinger» og kostnadsoverveltning. Feilsendinger kan for eksempel gjelde personer som trygdeetaten ber Aetat vurdere i forhold til attføring, men som opplagt ikke tilfredsstiller vilkårene for rett til arbeidsrettede tiltak, og som heller bør ha en varig ytelse.

Problemer med å skille mellom overveltning og andre former for oversendelse medfører måleproblemer i praksis og gjør det vanskelig å kartlegge omfanget av reell kostnadsoverveltning på dette området.

Kostnadsoverveltning mellom overføringsordninger

Den mest aktuelle formen for kostnadsoverveltning er fra økonomisk sosialhjelp til rettighetsorienterte trygdeordninger. Denne formen for overveltning har primært sammenheng med bruk av ulike finansieringsprinsipper for disse stønadsordningene. Mens den økonomiske sosialhjelpen gjennom finansieringssystemet for kommunene i bunn er rammefinansiert, er trygdeordningene overslagsbevilgninger. Rammefinansiering representerer i utgangspunktet en «hard budsjettramme» som de samlede utgifter knyttet til oppgaveløsningen ikke skal overskride. Harde budsjettrammer gir sterke insentiver til kostnadseffektiv drift og til overordnet kostnadskontroll. Overslagsbevilgninger er refusjonsbaserte og har i utgangspunktet ingen formelle budsjettbegrensninger. Bevilgning følger av antall stønadsberettigede og gjeldende regelverk som definerer rettighet og stønadsnivå. Dersom søkeren falle inn under regelverket har vedkommende rett til stønad. Overslagsbevilgninger representerer «myke budsjettrammer». Myke budsjettrammer gir svake insentiver til kostnadseffektiv drift og til overordnet kostnadskontroll.

En kan imidlertid også ha kostnadsoverveltning i situasjoner der budsjettrammene i utgangspunktet er definert som harde. I et system for kommunal organisering der staten i hovedtrekk bestemmer finansieringen av den kommunale virksomheten, mens de kommunale myndigheter har ansvaret for selve oppgaveløsningen, kan således harde budsjettrammer svekkes som følge av at det gir kommunene mulighet til å legge press på staten gjennom strategiske disposisjoner. Ressursgrunnlaget for kommunal oppgaveløsning kan bli gjenstand for et spill mellom statlige og kommunale myndigheter. Dette spillet vil kunne ha flere mulige utfall, avhengig bl.a. av grad av usikkerhet omkring ressursbehov som trengs for å nå målene, maktforholdet mellom aktørene i prosessen og betydningen av politisk støtte blant velgerne.

I en analyse av det fylkeskommunale rammefinansieringssystemet for helseinstitusjoner som ble avviklet i 2001 (Carlsen F, 1995), framkom det at legitimitet og tiltro til den fastsatte rammen stadig ble svekket som følge bl.a. av budsjettoverskridelser, urealiserte kutteforslag og jevnlige tilleggsbevilgninger fra statens side. Et viktig poeng ved denne spillsituasjonen er at også beslutningstakerne nede i systemet (pasientnære beslutningstakere) oppfatter rammene som myke.

Sosialtjenesten har visse fellestrekk med helsetjenesten slik den var organisert og finansiert før 2002: Fylkeskommunalt/kommunalt ansvar, rammestyring og en blanding av «må og kan» oppgaver. Kommunen har således plikt til å yte stønad uavhengig av den faktiske budsjettsituasjonen dersom søkeren ikke kan sørge for sitt livsopphold på annen måte. I andre tilfeller kan budsjettrammer og ressurssituasjon tas hensyn til i vurderingen av det enkelte tilfelle. Både innenfor sosialtjenesten og i helsesektoren har profesjoner som utøver faglig skjønn, i tillegg en sentral plass i beslutningsprosessen knyttet til tilbudet til de enkelte brukere.

Eventuell kostnadsoverveltning fra kommunal sosialhjelp til rettighetsorienterte trygdeytelser vil således bero på muligheter for og forekomst av strategisk spill mellom stat og kommune og mellom ulike kommunale aktører, og i hvor stor grad ansatte i sosialtjenesten som tar beslutninger i enkeltsaker, oppfatter budsjettrammen som reelt hard eller myk.

Et mulig utfall i spillet mellom stat og kommune kan være at de statlige overføringene til kommunesektoren øker. Kostnadsoverveltning vil da skje i form av statlige tilleggsbevilgninger, noe som vil kunne svekke insentivet til direkte overveltning fra økonomisk sosialhjelp til helserelaterte trygdeytelser. Utvalget er ikke kjent med undersøkelser eller materiale som kan belyse disse problemstillingene med utgangspunkt i velferdsforvaltningen.

Kostnadsoverveltning kan også være et problem mellom andre overføringsordninger bl.a. mellom dagpengeordningen og de sykdomsrelaterte ytelsene i folketrygden. Dette kan forekomme dersom arbeidsledige har tilleggsproblemer av helsemessig karakter som kan tilsi at de kan vurderes også mot for eksempel uførepensjon. For disse vil en varig ytelse gi større økonomisk trygghet enn dagpenger. Uførepensjon vil dermed kunne kamuflere arbeidsledighet, særlig i perioder og i områder med høy ledighet.

Kostnadsoverveltning mellom overføringsordninger vil også være avhengig av utformingen av vilkår og kriterier som definerer rett til ytelser og hvordan disse praktiseres. Lite operasjonelle og målbare vilkår/kriterier og stort rom for utøvelse av skjønn i vurderingene er forhold som kan muliggjøre strategiske tilpasninger. Tildelingskriteriene for økonomisk sosialhjelp åpner for betydelig grad av skjønnsutøvelse. Trygdeytelsene er generelt kjennetegnet ved klare kriterier for ytelsesnivå og mer skjønnsmessige vilkår for rett til stønad.

Kostnadsoverveltning mellom arbeidsrettede tjenester/tiltak og overføringsordninger

De mest aktuelle ordningene for kostnadsoverveltning fra tjenester til stønader er ulike sykdomsrelaterte stønadsordninger som sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, og uførepensjon. Det vil også kunne gjelde økonomisk sosialhjelp og stønadsordninger for enslige forsørgere og etterlatte. Kostnadsoverveltning kan oppstå dersom de(n) som har ansvaret for arbeidsrettede tiltak unnlater å følge opp brukere som er oversendt for vurdering mot tiltak og arbeid, slik at de blir gående som langtidsmottakere av ytelser.

Kostnadsoverveltning fra tiltaksbudsjetter til «passive» stønadsordninger kan skyldes flere forhold. En vesentlig del av bevilgningene til arbeidsrettede tiltak og tjenester er rammefinansierte. Her vil det være nødvendig å foreta mer eller mindre klare prioriteringer av hvilke brukere som skal få tiltak mv., avhengig bl.a. av i hvor stor grad budsjettrammene oppfattes som harde eller myke. Det kan videre skyldes at de(n) som har ansvar for ytelsesforvaltning og ansvarlig instans for tiltak og tjenesteyting har ulike prioriteringer og vurderinger når det gjelder det reelle bistandsbehovet og hva brukeren vil ha størst nytte av - enten arbeid, et attføringstiltak, medisinsk behandling eller en (varig) ytelse. Ulike prioriteringer og vurderinger kan skyldes at de impliserte instansene har ulike mål og resultatkrav.

Et område hvor kostnadsoverveltning som følge av dette potensielt vil kunne være et problem, er i tilknytning til vurdering av behov for yrkesrettet attføring. I trygdeetaten er arbeidet med denne type saker tradisjonelt forankret i en kultur hvor inntektssikring og det medisinske utgangspunktet er sentralt. Arbeidsmarkedsetaten vil derimot ha særlig fokus på de antatte mulighetene for å komme i ordinært arbeid og markedets krav til arbeidstakerne. For trygdeetaten vil det være et mål å begrense tilgangen til uførepensjon, mens Aetats mål vil være å få flest mulig i arbeid og ha færrest mulig som venter på attføring. Mer konkret kan denne målkonflikten komme til uttrykk ved at trygdeetaten kan mene at en person er for frisk til å få uførepensjon og at personen heller bør attføres og komme i arbeid, mens Aetat kan mene at personen er for syk til å kunne gjennomføre et attføringstiltak og komme i arbeid, og at vedkommende heller bør få ytterligere behandling eller en varig trygdeytelse.

Kostnadsoverveltning kan også skyldes uklare ansvarsforhold mellom de(n) som har ansvar for ytelsesforvaltning og de(n) som har ansvaret for arbeidsrettede tjenester og tiltak. Slike gråsoner kan ofte skyldes at grenseflatene for ansvar mellom ulike instanser omfatter stor grad av skjønnsmessige kriterier og vurderinger. Resultatet kan bli at en av de impliserte instansene til slutt tar ansvar for brukeren etter mye fram og tilbake eller at ingen av dem tar ansvar, slik at brukeren overlates til seg selv eller blir et ansvar for den kommunale sosialtjenesten.

Kostnadsoverveltning mellom ulike kategorier av arbeidsrettede tjenester og tiltak

Innen Aetats ansvarsområde kan en se to sett med insentiver til kostnadsoverveltning knyttet til reguleringen av attføringstiltak:

• Attføringstiltakene er rammefinansiert, og gitt knapphet på midler vil det være et insentiv til å tilby ordinær godkjent utdanning som attføringstiltak. I den grad det er kostnader knyttet til slik utdanning (skolepenger i godkjente private utdanningsinstitusjoner) kan dette finansieres over bevilgningen til attføringsstønader som er en overslagsbevilgning.

• For det andre vil det å få vedtak om rett til attføring, gi mulighet for et videre spekter av tiltak innenfor det som er rammefinansiert. Med utgangspunkt i å ønske et godt tilbud til brukeren vil det derfor være et insentiv til å få ordinære langtidsledige arbeidssøkere med beskjedne helseplager eller sosial mistilpasning, klassifisert som yrkeshemmede i folketrygdlovens forstand.

Slik overveltning vil særlig være aktuelt i situasjoner med økende arbeidsledighet, og dersom tiltaksbudsjettet (ennå ikke) er blitt tilpasset den økte ledigheten. Så vidt utvalget kjenner til foreligger det ikke noe empirisk materiale mv. som kan belyse dette spørsmålet.

Overveltningsproblemer ved dagens velferdsorganisering

Det er begrenset med dokumentasjon om kostnadsoverveltning innenfor dagens velferdsforvaltning. Det finnes en del opplysninger om overganger mellom ulike stønadsordninger og om saker som er sendt fram og tilbake mellom etater med sikte på vurdering og utredning av arbeidsevne. Som nevnt foran, er det imidlertid vanskelig å kartlegge omfanget av reell kostnadsoverveltning pga. problemer med å skille mellom overveltning og andre former for oversendelse. Dokumentasjonen gir således bare en indikasjon på mulig kostnadsoverveltning og en antydning om det maksimalt mulige omfang av overveltningsproblemer mellom de tre velferdsinstitusjonene.

Frisch-senteret har i en undersøkelse fra 2004 (Fevang m.fl., 2004) bl.a. sett på overganger mellom ulike stønadstyper og mellom stønader og arbeidsrettede tjenester/tiltak. For å beskrive overgangsratene mellom disse har en sett på månedlige overgangsrater blant de som i en tilfeldig valgt måned var arbeidsledig, syk, under rehabilitering, under utredning for yrkesrettet attføring, under attføring, eller var sosialhjelpsmottaker. En har videre sett på tilsvarende overgangsrater, betinget av at klientforløpene har vart i minst 6 måneder.

Tallmaterialet viser at om lag tre av tusen sosialhjelpsmottakere foretar overgang til uførepensjon hver måned. Ved forutsetningen om minimum 6 måneders klientforløp øker andelen til fire av tusen sosialhjelpsmottakere. Aggregert til samlet antall overganger i løpet av året var det i 1999 til sammen 925 nye uførepensjonister som utelukkende hadde økonomisk sosialhjelp i måneden forut for uførepensjoneringen. Dette utgjorde nærmere 3.4 pst. av den totale tilstrømmingen til uførepensjon. Overgang fra økonomisk sosialhjelp til uførepensjon kan imidlertid også skje via rehabiliterings- og attføringspenger. I og med at materialet kun har opplysninger om overgang fra økonomisk sosialhjelp til nevnte to ytelser, kan en ikke si noe om hvor stor andel av disse som går videre over på uførepensjon.

Overgangen fra arbeidsledighet til uførepensjon er klart lavere enn fra sosialhjelp til uførepensjon. Snaut en av hver 2000 arbeidsledig har hver måned overgang til utførepensjon. Andelen øker bare marginalt ved forutsetning om minst seks måneders klientforløp. Andelen som har overgang fra ledighet til syke- og rehabiliteringspenger er noe høyere, hhv til sammen om lag 4 pst. og vel 5 pst. for forløp som har vart i mer enn 6 måneder.

Som nevnt kan en ikke ta disse tallene som uttrykk for reell kostnadsoverveltning, de kan også omfatte «korrekte» oversendelser. Tallene representerer således øvre grenser for reell kostnadsoverveltning. Undersøkelsen gir ikke opplysninger om hvor mange oversendelser (for eksempel sosialhjelpsmottakere som søker om uførepensjon) som resulterer i avslag.

Overganger fra stønadsordninger til arbeidsrettede tiltak skjer i noe større grad enn mellom økonomisk sosialhjelp og uførepensjon, og mellom arbeidsledighet og helserelaterte trygdeytelser. Den klart største overgangssannsynligheten er knyttet til overgang fra økonomisk sosialhjelp til ytelser og tiltak fra Aetat (ca. 13 pst. av antall sosialhjelpsmottakere), mens overgangen fra syke- og rehabiliteringspenger (trygdeetaten) til Aetat samlet sett utgjør om lag halvparten av dette. Disse overgangene reflekterer et politisk mål om at sosialhjelpsmottakere og sykmeldte mv. skal hjelpes over i aktivt arbeid, og er således en ønsket utvikling. Først dersom det ikke settes i verk tiltak og vedkommende blir gående på en «passiv» ytelse, kan en snakke om en mulig kostnadsoverveltning. Datamaterialet fra Frisch-senteret gir imidlertid ikke opplysninger om dette.

En undersøkelse fra NOVA (Ford, 2000) har kartlagt saker oversendt i løpet av en måned i 1998 fra trygdeetaten til Aetat med sikte på vurdering i fht. igangsetting av yrkesrettet attføring. Av disse sakene ble ca en fjerdedel definert som gråsonesaker. Dvs. saker som ikke ble registrert med ytelser innenfor Aetats ansvarsområde og saker som ble registrert tilbakeført til trygdeetaten. Tilbakeføringssakene utgjorde 9 pst. av alle sakene som ble overført fra trygdeetaten til Aetat, og disse blir ofte definert som «kasteballsaker».

Ulike vurderinger av personens helsetilstand og vedkommendes egnethet for attføring var den viktigste grunnen til at saker ble tilbakeført til trygdeetaten.

Utvalgets vurderinger

Utvalget vil understreke at omfattende kostnadsoverveltning vil svekke mulighetene til å kunne realisere målene for en reorganisering av velferdsforvaltningen. En organisering som medfører at kostnader og brukere skyves over fra ordninger som gir inntektssikring på midlertidig basis til varige stønadsordninger, eller som medfører at brukere blir gående lenge på velferdsordninger som følge av at det ikke iverksettes nødvendige eller tilstrekkelige arbeidsrettede tiltak, er kontraktiv i fht. målet om flere i arbeid og færre på trygd og sosialhjelp. Kostnadsoverveltning vil også være et problem i fht målet om effektiv brukerretting, og er motstykket til kasteballsproblemer på individnivå. Kostnadsoverveltning er også problematisk i fht målet om en effektiv forvaltning ved at brukerne risikerer ikke å få dekket sitt behov for bistand, at ressursene blir dårlig utnyttet som følge av dobbeltregistrering av opplysninger og ekstra saksbehandling mv., og at den som må bære kostnadene ved overveltning vil ha problemer med kostnadskontroll.

Etter utvalgets mening bør det være et mål for en framtidig organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen å unngå kostnadsoverveltning i størst mulig grad. Dagens organisering kan gi insentiver til overveltning, selv om det kan være vanskelig å dokumentere omfanget av dette. Kostnadsoverveltning er særlig uheldig når det fører til at personer som har en viss arbeidsevne intakt, ender i en varig stønadssituasjon.

Dersom kostnadsoverveltning skal unngås, bør det etter utvalgets vurdering stilles følgende krav til organisering:

• Velferdsforvaltningen må organiseres med klare ansvarslinjer. Dette innebærer bl.a. at ansvarsavgrensninger må skje etter klare og entydige kriterier og at en må unngå gråsoner der ingen offentlig instans tar ansvar for en bruker med bistandsbehov. Det skal ikke være tvil om hvem som har ansvaret for oppgaveløsning og finansiering, og det finansielle ansvarsprinsippet må følges.

• I et system for kommunal organisering med statlig finansiering av kommunal oppgaveløsning via rammetilskuddet bør en unngå finansieringsmåter som kan medføre overveltning fra harde (kommunale) budsjettrammer til myke (statlige) budsjettrammer, særlig der inngangsvilkårene for rett til stønad er skjønnsmessige og ikke på en effektiv måte kan demme opp mot forsøk på overveltning.

• Ansvaret for rammestyrte arbeidsrettede tiltak/tjenester og ansvaret for relaterte rettighetsstyrte stønader krever sterk samordning og helhetsvurdering for at kostnadsoverveltning skal unngås. Et samlet organisatorisk ansvar kan bidra til dette.

8.4.3 Breddesammenheng eller spisset målretthet i organiseringen?

I dette avsnittet drøfter utvalget ut fra tilgjengelig faglitteratur om organisering av velferdsforvaltningen i organisasjoner eller etater med et mest mulig entydige formål, vil kunne bidra til effektiv oppgaveløsning (kostnadseffektivitet) og god måloppnåelse (formålseffektivitet). Dagens tre etater har til sammen et svært bredt ansvarsområde. De enkelte etatene har til dels like, men også til dels ulike hovedformål (jf. kap. 3 og 7). Dagens oppdelte organisering kan derfor ses som et organisasjonsmønster som bygger på entydighet i formål for den enkelte organisasjon. Utvalget har imidlertid i kap. 7 konkludert med at dagens organisering ikke reflekterer entydighet i formål i forhold til det som er dagens og framtidens hovedutfordringer og dermed de sentrale mål for velferdspolitikken.

Offentlige organisasjoner skal ivareta mange hensyn

Offentlige organisasjoner er i stor grad kjennetegnet ved at de har komplekse og sammensatte mål, mangeartede oppgaver som svært ofte innholder mange ulike dimensjoner, og må forholde seg til mange ulike oppdragsgivere og interessenter. Målene for arbeids- og velferdsforvaltningen kan gi en god illustrasjon av kompleksiteten i mål for offentlig virksomhet. Drøftingen i kap. 6 av målene om «flere i arbeid og færre på trygd» og «en mer brukerrettet forvaltning» viser at disse målene ikke kan brukes som enkle styringsmål, men må forstås i lys av en nyanserende drøfting og i sammenheng med andre mål i arbeids- og velferdspolitikken. Målene kan bare tolkes når de ses i forhold til arbeids- og velferdsforvaltningens brukere og deres situasjon og individuelle behov. Målet om «en brukerrettet forvaltning» illustrerer også at mange viktige mål for offentlig virksomhet er vanskelig å måle.

At måloppnåelse og resultater er vanskelig å måle og dermed vanskelig å bruke som styringsinsentiver, er også et utslag av at mange oppgaver er svært sammensatte og har mange fasetter. Det vil for eksempel være en lang kjede av tjenester og tiltak som vil være aktuelle i oppgaven med å hjelpe personer tilbake til arbeidslivet etter et langt fravær. Hva som er nødvendig kan ikke avgjøres løsrevet fra den enkelte bruker. Selv i forhold til den enkelte bruker er det likevel ofte ikke entydig hva som er god innretting av tiltak. Hvis siktemålet er arbeid, må ønsket om at brukeren så raskt som mulig skal kunne få jobb og klare seg selv, avveies mot at innsatsen skal bidra til varig tilknytning til arbeidslivet.

Offentlige organisasjoners komplekse mål reflekterer også at de i stor grad må forholde seg til mange oppdragsgivere og interessenter som har ulike interesser i virksomheten. Disse har sjelden sammenfallende mål eller er enig om hva som bidrar til måloppnåelse. Fra arbeids- og velferdsforvaltningen vil mange kjenne igjen et bilde, for eksempel i forbindelse etablering av samarbeid lokalt, hvor brukere, lokalpolitikere, lokalt næringsliv, profesjoner og sentrale politikere har ulike synspunkter på både mål og konkrete tiltak. Dette skyldes ikke minst at offentlig virksomhet ofte har eksterne virkninger. Virksomheten er av betydning for flere enn de direkte brukerne, både lokalt og for hele samfunnet. I tillegg er alle med på å finansiere virksomheten som skattebetalere.

Oppdragsorganisering

I teori om organisering av offentlig virksomhet er det pekt på at disse kjennetegnene innebærer at offentlig virksomhet og tjenesteproduksjon spesielt, ofte blir organisert gjennom oppdragsorienterte organisasjoner (Wilson J, 1989). Oppdragsorientert organisasjoner kan forstås som organisasjoner hvor formålet med virksomheten og dermed oppdraget er tydelig og hvor ledelse og ansatte i stor grad har en felles forståelsen av hva oppdraget er og at det er viktig.

Slik oppdragsorientering vil også prege mange frivillige organisasjoner.

Oppdragsorienterte organisasjoner vil ha sin styrke i at de kan fungere effektivt selv med komplekse mål, mangefasetterte oppgaver og mange oppdragsgivere og interessenter. Det kan pekes på tre hovedbegrunnelser for dette:

• at det hersker en felles oppfatning av hva som er det grunnleggende formålet med virksomheten gjør det enklere å få hele organisasjonen til å trekke i samme retning

• at arbeidets formål i seg selv virker motiverende for den enkelte og bidrar til å øke arbeidsinnsatsen

• at slike organisasjoner rekrutterer ledere og medarbeidere som har et klart ønske om å jobbe nettopp med det oppdrag organisasjonen har, og som også er motiverte av å gjøre en samfunnsinnsats til beste for fellesskapet

Disse sidene ved oppdragsorienterte organisasjoner kan imidlertid også bidra til at de blir krevende å gjennomføre justeringer av formålet med virksomheten. Dersom oppdragsgiver søker å endre oppdraget i en retning som ansatte og ledere ikke ønsker, må en regne med at motkrefter blir utløst.

Institusjonell beslutningsteori

At en organisasjon offisielt har entydige mål, er imidlertid ikke det samme som at det hersker en felles oppfatning av hva som er det grunnleggende formålet med virksomheten. Institusjonell beslutningsteori problematiserer antagelsen om at beslutninger skjer som rasjonelle prosesser (March J.G, 1999). Studier viser at organisasjoner har vanskelig med å forfølge det som er de offisielt entydige mål, å innhente god nok informasjon om sammenheng mellom mål og midler, og å treffe sine beslutninger etter en nøye kalkulering av hva som maksimerer måloppnåelsen. Det kan skyldes at formulering av de offisielle målene ofte er svært generelt formulert og gir grunnlag for ulik tolkning både eksternt og internt, og at de dekker over innbyrdes motstrid. Samtidig er organisasjoner viktige arenaer for utvikling og eksponering av ansattes og ansattegruppers egen identitet og verdier. Det kan dermed være vanskelig å administrere virksomheten slik at en entydig bidrar til å nå det offisielle målet. Beslutningene kan i stedet bli preget av kamp mellom ulike vurderinger og interesser der kompromisser, målutvidelser og målforskyvning erstatter optimalisering av det offisielle målet. Skal en unngå dette er det ikke nok med oppdragsorientert organisering, men det må også utvikles en bedriftskultur som bygger opp under en felles forståelse av hva som er organisasjonens grunnleggende formål og oppgave.

Økonomisk styringsteori

Innenfor økonomisk styringsteori pekes det på at det vesentlige ikke er om en har ulike og/eller skiftende mål, men at målene henger sammen på en konsistent måte. Det viktigste er at de er kompatible, dvs. at de trekker i samme retning. Det er utviklet verktøy for å sette organisasjoners mål sammen i et konsistent styringsverktøy av typen «balansert målstyring» (Kaplan R.S. og Norton D.P, 2004). Her skilles det ofte mellom fire hovedtyper mål; eiernes (politikernes) interesser, kundenes eller brukernes interesser, mål for interne ressurser, for eksempel ansattes kompetanse, og mål for kostnadseffektivitet, for eksempel saksbehandlingstider. Det vesentlige med slike systemer er å få målene til å henge sammen på en konsistent måte. Det krever at målene må være kompatible, dvs. trekke i samme retning, for eksempel ved at ansattes kompetanse innrettes mot det eierne ønsker å oppnå og det brukerne faktisk trenger. Samtidig må målene settes inn i et hierarkisk og årsak/virkningssystem, der noen mål må betraktes som mer overordnede enn andre. For offentlig virksomhet vil det naturlig være de politiske formål for virksomheten som anses som mest fundamentalt.

Lederskap tillegges stor betydning for at slike systemer skal fungere etter hensikten. Det kreves en utstrakt dialog med medarbeiderne, og at en sikrer at det som motiverer medarbeidere til innsats er i tråd med organisasjonens mål.

Det avgjørende kravet til om systemet fungerer både formåls- og kostnadseffektivt, er ikke om det er ett eller flere mål, men om målene er innbyrdes forenlige og konsistente, og om lederskapet fungerer etter hensikten. Anvendt på offentlige oppgaver understøtter dette at ulike formål kan organiseres sammen dersom de i fellesskap øker den politiske måloppnåelsen. Effektiviteten i en slik virksomhet vil så avgjøres av hvor godt man lykkes med å utvikle et formålstjenlig styringssystem. Dersom ulike formål kan nås uavhengig av hverandre, kan det i prinsippet ivaretas i ulike organisasjoner uten at det går ut over effektiviteten.

Strategisk analyse

Med utgangspunkt i teori om strategisk analyse har en studert om bedrifters grad av diversifisering har betydning for resultatoppnåelse. Diversifisering kan forstås som hvor mange markedssegmenter en bedrift er involvert i. Relevansen av en slik tilnærming for organisering av offentlig forvaltning kan ligge i å se på ulike brukergrupper som analogt med markedssegmenter.

Hovedfunnene innen denne forskningen (Besanko D. m.fl., 2004) er at virksomheter som opererer i flere delmarkeder, men der de har en viss sammenheng (relatert diversifisering) har noe bedre resultater enn bedrifter med et tydelig «enøyd formål» eller bedrifter som favner om urelaterte delmarkeder (konglomerater). «Enøyde bedrifter» kan være effektive hvis det er liten grad av synergieffekter eller mulighet for å ta ut stordriftsfordeler mellom virksomheten i de ulike delmarkedene. De kan også være effektive dersom virksomhet i mange delmarkeder fører til skjerming gjennom subsidiering av ulønnsom virksomhet i ett delmarked. Dette momentet kan være relevant for offentlig forvaltning der virksomheten er skjermet fra konkurranse og markedets disiplinerende egenskaper ikke får anledning til å virke. Når det gjelde konglomerater synes hovedfunnene innen denne forskningen å peke ganske klart på at disse har betydelige ulemper.

Utvalgets vurdering

Etter utvalgets syn kan det ikke direkte ut fra tilgjengelig forskning og faglitteratur trekkes noen klar konklusjon om organisasjoner med entydige formål er mer formåls- og kostnadseffektive enn mer sammensatte organisasjoner. Forskningen gir et godt innblikk i hvilke forhold som vil være av betydning for om organisering rundt et mest mulig entydig formål kan gi ønsket resultat. Antall interessenter, forekomsten av målkonflikter mellom disse, grad av sammenfallende vurderinger av forholdet mellom mål og midler, forekomsten av sterke tradisjoner og kulturer, ansattes grad av involvering i og identifikasjon med arbeidet er forhold som vil være avgjørende.

Anvendt på arbeids- og velferdsforvaltningen tyder mye på at institusjonell beslutningsteori har betydelig relevans. Mange av forholdene nevnt over preger velferdsforvaltningen. Ulike forvaltningsnivåer er representert, ulike profesjoner er involvert med sterk organisatorisk forankring, brukerne er mangfoldige og blir mer bevisst sine individuelle behov og rettigheter og mange ansatte er sterkt involvert i jobbene sine både identitets- og følelsesmessig. Det å etablere organisatoriske enheter av en viss størrelse med entydige formål på tvers av dagens etater, vil derfor uten tvil gi store utfordringer.

Samtidig ser utvalget tenkingen fra forvaltningsteorien om oppdragsorienterte organisasjoner som et mulig svar på de utfordringer som ligger i å finne fram til en effektiv organisering gitt stor kompleksitet og mange interessenter. Deres styrke er nettopp at de kan fungere effektivt selv med komplekse mål, mangefasetterte oppgaver og mange oppdragsgivere og interessenter. Avgjørende vil imidlertid være at de formål en samler organiseringen om, er innbyrdes forenlige og konsistente og at en mener at de må ses i sammenheng dersom optimal måloppnåelse skal realiseres. Styrken ved en oppdragsorientert organisering vil være at en vil ha et godt grunnlag for å etablere en felles oppfatning av hva som er det grunnleggende formålet med virksomheten, at et tydelig og samfunnsmessig viktig formål i seg selv vil virke motiverende på medarbeidere, og at en slik organisering vil tiltrekke seg medarbeidere som har en egenmotivasjon for å jobbe med nettopp disse oppgavene. Prisen for å bygge opp organisasjonen rundt et tydelig formål og personlig motivasjon hos medarbeiderne, kan imidlertid være omstillingstreghet dersom formål og kurs skal justeres.

8.4.4 Rettssikkerhet

Ordet rettssikkerhet blir brukt på mange forskjellige måter, og for å betegne ulike forhold. Den tradisjonelle betydningen av ordet er at borgerne skal ha sikkerhet for sine rettigheter (Robberstad, 1999). I forholdet mellom det offentlige og den enkelte borger har dette to aspekter:

• Forvaltningen skal holde seg innenfor lov og rett når de utøver myndighet overfor borgerne, den enkelte skal være beskyttet mot vilkårlige inngrep fra det offentlige.

• Forvaltningen skal sikre at borgerne får de rettighetene og godene som loven gir.

Rettssikkerhetsaspektet gjelder både i forhold til innholdet i de vedtakene som fattes (formell rettssikkerhet), og i forhold til selve prosessene som skjer både før og etter at beslutning er fattet (prosessuell rettssikkerhet) (Graver H.P., 1999). Vedtak som fastlegger plikter, fratar rettigheter eller begrenser den enkeltes frihet skal ha en klar hjemmel i loven (legalitetsprinsippet). Forvaltningens avgjørelser skal imidlertid ikke bare ha hjemmel i loven, de skal også oppfylle lovens bestemmelser. Der hvor loven gir rettigheter til borgerne, har forvaltningen plikt til å tilstå disse rettighetene, og til å yte de aktuelle godene. Prosessuell rettssikkerhet skal sikre brukerne en rettferdig, hensynsfull og korrekt behandling både forut for at beslutning fattes, og ved iverksettelse av beslutningen.

Tjenestene og stønadsordningene som arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for, er av grunnleggende betydning for den enkeltes levekår. Sikkerhet for at brukerne får de rettighetene som loven gir, er derfor grunnleggende føringer for dette området.

Organisasjonene, og i stor grad den enkelte saksbehandler, har myndighet til å ta avgjørelser som gir føringer for utdannings- og arbeidsmuligheter, og for det økonomiske livsgrunnlaget til den enkelte bruker. Beslutningsprosessene skjer ofte i en periode hvor brukeren er i en sårbar fase med endring av livssituasjon, enten det gjelder fødsel, tap av nær pårørende, skilsmisse, varig sykdom, eller arbeidsledighet. Sikkerhet for at brukeren får en hensynsfull og korrekt behandling med respekt for seg selv og sine egne valg gir grunnleggende føringer for velferdsforvaltningen.

Maktsymmetrien mellom forvaltningen og det enkelte individ er i utgangspunktet i sterk ubalanse. Institusjonene er i stor grad i en monopolsituasjon. I den grad brukeren har flere steder å henvende seg, vil maktsymmetrien kunne bli noe mer balansert. Brukerne som innenfor dagens organisering kan ha rettigheter i flere av tjenestene, vil kunne henvende seg til et annet kontor dersom han/hun opplever å ikke nå fram et sted. Gråsoneproblematikk som på den ene siden kan føre til at de ulike tjenestene fraskriver seg ansvar og gjør brukeren til en «kasteball» mellom kontorene, vil på den andre siden gi brukeren flere muligheter og alternative kontor å forholde seg til. En sterkere samordning av forvaltningen vil kunne gi brukeren mindre spillerom.

For å kunne ivareta både brukernes formelle og prosessuelle rettssikkerhet har forvaltningen ulike virkemidler. Alle tiltak som sikrer best mulig kvalitet i oppgaveløsningen bidrar til at brukerne får ivaretatt sine rettigheter. Det gjelder alt fra god faglig og relasjonell kompetanse, intern organisering og arbeidsfordeling, ulike kontrolltiltak og evalueringer, klage- og ankeordninger, tilbakemeldingsrutiner og brukerundersøkelser, og til arbeidsrutiner og IT-systemer.

Forvaltningsloven og ulike regler i særlovene setter krav til saksbehandlingsprosessen, og sørger for at viktige elementer som skal ivareta brukernes rettssikkerhet, er styrende for hvordan forvaltningen løser sine oppgaver. Disse elementene blir ofte betegnet som rettssikkerhetsprinsipper, og gjelder for eksempel krav til saklighet, krav til tilstrekkelig utredning, og krav til at vedtak skal ha hjemmel i loven (legalitetsprinsippet).

Likebehandlingsprinsippet er et av rettssikkerhetsprinsippene som skal bidra til at hver enkelt får de rettighetene og godene som loven gir, og som skal hindre usaklig forskjellsbehandling. Like tilfeller skal behandles så likt som mulig. Dette kan for noen synes å stå i motsetning til målet om en brukerrettet forvaltning som i størst mulig grad skal sørge for at tiltakene tilpasses den enkelte person. Imidlertid vil utvalget peke på at like løsninger ofte vil kunne gi ulikt resultat for de brukerne det gjelder. Løsninger som er tilpasset situasjonen til den enkelte bruker vil i større grad enn fellesløsninger kunne oppfylle de rettighetene som loven gir. Det setter imidlertid store krav til kompetanse i forvaltningen å skulle sikre likebehandling i forhold til den enkeltes forutsetninger og situasjon. Det krever gode prosesser med involvering av brukeren i arbeidet med å finne fram til aktuelle tiltak.

Ved vurdering av ulike organisasjonsmodeller for velferdsforvaltningen må det tas hensyn til hvordan disse legger til rette for å ivareta rettssikkerheten for brukerne. Organisering av velferdsforvaltningen vil påvirke de forskjellige rettssikkerhetsprinsippene i ulik grad og på ulik måte.

Utvalget har valgt å gå nærmere inn på to områder som er fundamentale for å sikre brukernes rettssikkerhet, og som på ulik måte blir påvirket av eller gir føringer for hvordan forvaltningen av velferdsordningene organiseres:

• retten til å klage og få overprøvd et vedtak av et uhildet organ

• retten til personvern

Klage og overprøving

Brukernes rett til å klage på et vedtak og få dette overprøvd, er en fundamental rettssikkerhetsgaranti. Velferdsetatene har i praksis monopol på forvaltning av den enkeltes rettigheter. Forholdet mellom brukeren og den aktuelle saksbehandler er preget av at saksbehandleren i mange tilfeller sitter med makt til å gjøre vedtak som har en grunnleggende betydning for brukerens velferd. Selv om saksbehandleren er profesjonell, vil samhandlingen være preget av dette maktforholdet. Brukeren har ikke mulighet til å få hjelp fra konkurrerende organer. Muligheten for klage og overprøving er eneste utvei dersom brukeren er misfornøyd og mener at vedtaket ikke er riktig.

Det at brukeren har mulighet for å få overprøvd et vedtak av et uhildet organ, reduserer faren for vilkårlig behandling. Bevisstheten om at brukeren har en slik mulighet, bidrar til et noe mer balansert maktforhold mellom saksbehandler og bruker. Samtidig vil det bidra til at saksbehandler legger større vekt på objektivitet, saklighet og kvalitet i saksbehandlingen, spesielt dersom det går mot et negativt vedtak.

Etablering av klageordninger der det legges vekt på at det skal gjøres en ny vurdering av en helt uavhengig instans, bidrar også til å øke tilliten til forvaltningen generelt i befolkningen. Selv om det kan oppleves som om de ulike enhetene, og noen ganger også den enkelte saksbehandler, har en tilnærmet monopolsituasjon, bidrar klageordningene til at den måten regelverket forvaltes, kontinuerlig blir etterprøvd og ev. korrigert.

De formelle klage- og ankeorganene kan overprøve de spesifikke vedtakene som forvaltningen har gjort, og dermed resultatet av saksbehandlingen. I tilfeller der brukeren ikke er uenig i selve resultatet, men opplever seg dårlig behandlet i prosessen, vil det ikke være en sak for de ordinære klage- og ankeorganene. Mulighetene for å klage på servicen, på hvilken måte man er blitt møtt og behandlet, på manglende og dårlig informasjon m.v. er ikke i samme grad institusjonalisert, men skjer på ulike måter. Det mest aktuelle er å klage til overordnet leder eller overordnet organ. Til en viss grad er det etablert faste rutiner for dette, med informasjon til publikum om hvordan de kan gå fram i en slik sak. I Oslo er det etablert en egen ombudsfunksjon for helse- og sosialområdet. Andre alternativer som brukes er å henvende seg til lokale eller sentrale politikere, som da fungerer som ombudsmenn, eller å gå til media med saken. De to sistnevnte alternativene blir gjerne brukt i de tilfellene der selve regelverket setter rammer som brukeren ikke ønsker.

Alle typer klagesaker er en viktig kilde for forvaltningen til å få erfaring om hvordan tjenesteyting og ytelsesforvaltning skjer i praksis. En systematisk gjennomgang av disse er en viktig del både av forvaltningens interne kontroll, for overordnede organers kontroll, og danner også grunnlag for utviklings- og kvalitetsforbedringstiltak. Det varierer i hvilken grad dette skjer.

Klage og overprøving skjer på flere nivå. Det er et krav i forvaltningsloven at vedtak i enkeltsaker som hovedregel skal kunne klages til og overprøves av et overordnet forvaltningsorgan. Vinner ikke brukeren fram her, kan vedtaket ankes. Anke dreier seg om overprøving av en uavhengig instans. På arbeids- og velferdsområdet vil Trygderetten være en egen ankeinstans for mange av vedtakene fra Aetat og trygdeetaten, før saken som siste mulighet kan bringes inn for det ordinære domstolsapparatet. For vedtak etter sosialtjenesteloven er hovedregelen at det er fylkesmannen som er klageinstans, og en ev. anke på fylkesmannens vedtak skjer til de alminnelige domstolene. Det vises til nærmere omtale i kap. 3. Avgjørelser i ankeinstansen og i domstolene er viktige korrektiv til forvaltningens praksis, og vedtak og vurderinger i prinsipielle saker er retningsgivende og fungerer som en egen rettskilde.

Klage- og ankeorganene er i dag ulikt organisert. Det er liten grad av koordinering mellom de enhetene som overprøver vedtakene som gjøres på de ulike velferdsområdene. Dette kan føre til manglende koordinering og helhet i de retningsgivende avgjørelsene som tas, og som skal ha til hensikt å korrigere praksis. Også innenfor samme saksområde vil det være en risiko for at det utvikles geografiske forskjeller når det gjelder praksis. Som eksempel vises det til interne kvalitetsundersøkelser i trygdeetaten, som synliggjør at det er ulik praktisering og fortolkning av regelverket mellom de ulike fylkene.

For å ivareta rettssikkerheten til brukerne på en best mulig måte i en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning, bør følgende grunnleggende hensyn ivaretas:

• Organiseringen av klagebehandlingen bør skje på en måte som sikrer mest mulig uavhengighet mellom klageinstansen og vedtaksenheten.

• Klagebehandlingen må sikres en høy faglig kvalitet. Det bør legges til rette for at klageinstansene sikres et solid fagmiljø, og har medarbeidere med høy kompetanse på området.

• Klage- og ankeordningene bør organiseres slik at de sikrer en mest mulig koordinert og helhetlig tilnærming på tvers av de ulike velferdsordningene. Sammensatte problemstillinger og integrerte vedtak bør i størst mulig grad kunne behandles av samme instans.

• Klage- og ankesystemet bør være brukerrettet ved at det er lett tilgjengelig, og at avgjørelsene er lett forståelige. Kort saksbehandlingstid er også vesentlig for brukernes rettssikkerhet.

• Innsyn i klage- og ankesaker er en viktig kilde til erfaring om praksis, og gir et godt grunnlag for videreutviklingstiltak. Det må legges til rette for at dette erfaringsmaterialet kan brukes både i forhold til læring og utvikling, som grunnlag for tilsyn og kontroll, og som grunnlag for ev. å justere og korrigere praksis.

• Organiseringen av klage- og ankebehandlingen bør i størst mulig grad bidra til å sikre lik praksis og saksbehandling på tvers av geografiske og organisatoriske skillelinjer.

Hensynet til en mest mulig objektiv og upartisk behandling i klageinstansen, tilsier at det bør være minst mulig samhandling og nærhet mellom de som gjør det første vedtaket og de som behandler klagen. Det er også avgjørende for tilliten til velferdsforvaltningen at behandlingen av klagesakene har en høy kvalitet. En sentralisering av klagebehandlingen i større enheter vil kunne sikre et bedre fagmiljø og legge til rette for en spesialisering. På den andre siden vil en desentralisert klagebehandling sikre at de som behandler klagen kjenner bedre til de lokale forhold, og kan ta hensyn til det i vurderingen.

Når klagebehandlingen skjer i den enheten som har direkte styrings- og oppfølgingsansvar med lokalnivået, gir det et godt grunnlag for å få korrigert de svakheter som synliggjøres. Videre vil det vil være enklere å gi kontinuerlig tilbakemelding og korrigere praksis, da samhandlingen mellom saksbehandlere i førstelinjetjenesten og klageinstansen vil være tettere. Rettssikkerhetsmessige grunner taler imidlertid for å skille funksjonen som klageorgan fra funksjonene som tilsyns- og veiledningsorganer (Kjønstad, 2002).

Klageinstansen har tradisjonelt vært organisert på fylkesnivå for alle de tre velferdstjenestene. De siste årene har det vært en tendens til en større grad av sentralisering av klageinstansen for de to statsetatene. Aetat har fra 1.1.2003 sentralisert all klagebehandlingen til en enhet som behandler klager for hele landet. Trygdeetaten har fra 1.5.2003 etablert et forsøk der klagebehandlingen for tre fylker er slått sammen. Trygderetten behandler ankesaker fra begge disse etatene, og i et innspill til utvalget vises det til at det generelt er store kvalitetsforskjeller innen forvaltningen når det gjelder klage- og ankebehandlingen. Imidlertid trekker Trygderetten fram at erfaringene med både sentraliseringen i Aetat og regionaliseringen i trygdeetaten viser en mer ensartet og grundig klagebehandling og ankeforberedelse. Trygderetten mener det trolig skyldes at det er instanser med et solid fagmiljø, og de viser også til at uavhengigheten reelt sett er større, selv om klageenhetene fremdeles er en del av etatene.

Trygderetten har drøftet et nytt klage- og ankesystem på velferdsforvaltningens område i et eget notat til utvalget av 31.10.2003 (Trygderetten, 2003). I notatet foreslås det en egen utredning av hele klage- og ankesystemet.

Personvern

Personvern er et begrep som i all hovedsak kan betraktes som summen av lover og tiltak som ivaretar den enkeltes interesse av at personopplysninger tilfredsstiller kvalitetskrav, og ikke behandles på en utilbørlig måte. Den enkelte person skal ha herredømme over opplysninger som angår dem selv, og sikres at opplysninger som er gitt til et bestemt formål, ikke benyttes til andre formål.

For at velferdstjenestene skal kunne løse sine oppgaver og gi brukerne de rettigheter og den servicen de har krav på, er det nødvendig med tilgang til opplysninger om personlige forhold. Dette kan være opplysninger av følsom art, som sykdommer, sosiale problemer, bidragsplikt, fengselsopphold, arbeidsledighet m.v. Brukerne har i stor grad plikt til å gi disse opplysningene, eller forvaltningen har en lovregulert rett til å innhente dem for å kunne behandle en konkret søknad. Brukerne er dermed ofte i en situasjon der valget om å gi fra seg følsomme opplysninger eller ikke, i realiteten er en illusjon.

Når forvaltningen har fått tilgang til personlige opplysninger, har brukeren krav på at disse ikke benyttes til andre formål enn det de er avgitt til. Dette er spesielt et viktig hensyn når brukeren ikke har hatt noe reelt valg i forhold til å gi opplysningene fra seg. Hensynet til personlig integritet og privatlivets fred tilsier at det er i brukerens personlige interesse å ha kontroll over hvem som skal få kjennskap til personlige og følsomme opplysninger. Reglene om taushetsplikt både i forvaltningsloven og i de ulike særlovene er et virkemiddel som skal sikre brukerens interesser på dette området. Tilliten til forvaltningen vil bli svekket dersom personopplysninger spres unødig.

Personlige opplysninger som innhentes eller avgis til et forvaltningsorgan i forbindelse med en søknad, vil ofte være aktuelle opplysninger også for andre saksområder. I mange tilfeller vil det være i brukerens interesse at opplysningene gjøres tilgjengelig. Det kan gi tilgang til rettigheter, bidra til bedre kvalitet i tjenestetilbudet og sikre at tiltak som iverksettes er mer tilpasset brukerens behov. Andre ganger vil tilgang til opplysninger være til skade for brukeren. Det er ikke noe grunnlag for at en saksbehandler som skal bistå med formidling til arbeid, har tilgang til informasjon om medisinske eller sosiale forhold som ikke har betydning for arbeidsevnen.

Et hensyn som tilsier at opplysninger ikke skal brukes til et annet formål enn de er avgitt til, er at beskrivelser, for eksempel i en legeerklæring, ofte kan være upresise. Dersom de har liten betydning for det formålet erklæringen skal brukes til, vil de i liten grad bli korrigert. Imidlertid kan dette være informasjon som blir vektlagt i en annen sammenheng, og da er det vesentlig at brukeren har mulighet for å kunne kvalitetssikre disse og gi nødvendig korreksjon.

Ikke alle brukere er opptatt av å ivareta sine egne personverninteresser. De viser til effektivitetshensyn, og mener det bør være nok å gi opplysningene til «det offentlige» en gang. Felles registre og tilgang til felles informasjon ville selvsagt også vært effektivt for forvaltningen.

Avveining av ulike hensyn er søkt ivaretatt ved lovgivning, og ved melde- og/eller konsesjonsplikt for behandling av personopplysninger. I tillegg til de hensyn som er nevnt over, er det lagt vekt på at en og samme person ikke skal ha tilgang til for mange og varierte personopplysninger, og at uheldig kobling av opplysninger må unngås. Risikoen for brudd på personvernet kan da bli for stor. De som får tilgang til opplysninger, skal ha saklig behov for tilgang til denne informasjonen.

Lovgivningen begrenser ikke forvaltningens mulighet til å bruke mottatte opplysninger for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for. Dette gjelder både saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring, oppfølging og kontroll. Ulike andre hensyn har videre ført til en rekke lovbestemmelser som opphever taushetsplikten og gir et offentlig organ rett til å innhente opplysninger, og i noen tilfeller plikt til å gi opplysninger av eget tiltak.

Bruk av informert samtykke er et virkemiddel for å sikre at brukeren har kontroll over sine personlige opplysninger, samtidig som det ikke hindrer hensiktsmessig utveksling av opplysninger mellom ulike offentlige organ. På velferdsområdet vil imidlertid spørsmål om slikt samtykke ofte oppleves som en tvangssituasjon.

Taushetsplikten gjelder både mellom ulike organisatoriske enheter, og internt mellom saksbehandlere. Imidlertid er det større risiko for spredning av informasjon innenfor en organisatorisk enhet. Dette følger også av at ansatte i stor grad ivaretar flere ulike saksområder. For å unngå spredning og uheldig kobling av opplysninger, bør forvaltning av områder som har helt ulike formål i størst mulig grad være organisatorisk atskilt. På den andre siden bør områder som har samme formål i størst mulig grad organiseres i samme enhet. Dette vil gi større sannsynlighet for å sikre at nødvendige opplysninger er tilgjengelig for å kunne gi riktig stønad og mest mulig treffsikre tjenester til brukerne.

Organisasjonene som forvalter velferdstjenestene sitter på en stor mengde av personlige opplysninger om sine brukere. Det er avgjørende at disse opplysningene er riktige. Fysiske og organisatoriske tiltak, rutiner og systemer som sikrer at opplysningene på den ene siden har en god kvalitet, og på den andre siden ikke kommer på avveie, vil derfor være viktig.

For å ivareta personvernet til brukerne på en best mulig måte i en reorganisert velferdsforvaltning, bør følgende hensyn ivaretas:

• Organisering av velferdsforvaltningen bør sikre at stønader og tjenester som har samme formål, i størst mulig grad forvaltes av samme organisatoriske enhet.

• Organiseringen bør videre bidra til at forvaltning av stønader og tjenester som har klart ulikt formål, og der tilgang til opplysninger fra det ene området kan ha uheldig innvirkning på vurderingen som saksbehandler gjør på det andre området, i størst mulig grad bør skje atskilt, og av forskjellige saksbehandlere.

• Organisering, rutiner og systemer må sikre at personopplysninger holder en god kvalitet, og ikke kommer på avveie.