2 Innledning

2.1 Utvalgets oppnevnelse og sammensetning

Det rådgivende utvalg til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter ble etablert ved Kongelig resolusjon av 20. november 1981 (vedlegg 1). Dette permanente utvalget avløste tidligere utvalg til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter som var oppnevnt ved Kongelig resolusjon av 1. august 1969. I foredraget til den Kongelige resolusjon av 20. november 1981 er det bl.a uttalt:

”Selv om utvalget av 1969 i hovedsak har utredet spørsmål det etter mandatet ble bedt om å utrede, vil den våpentekniske utvikling sammen med fremtidige endringer i organisasjonsformer og øvingsmuligheter føre med seg et kontinuerlig behov for fortløpende vurderinger av Forsvarets aktuelle behov for øvingsmuligheter. De mange kompliserte problemer og interessemotsetninger som oppstår i denne sammenheng bør gis en bred vurdering og det bør utarbeides forslag til tiltak til tilfredsstillende løsninger for alle involverte parter. I samråd med de etater og institusjoner som er representert i utvalget av 1969 har Forsvarsdepartementet funnet det hensiktsmessig og ønskelig å nedsette et permanent utvalg for skyte- og øvingsfelter.”

Det ble fattet følgende vedtak:

• Det oppnevnes et rådgivende utvalg som fortløpende skal vurdere Forsvarets behov for skytefelt og øvingsområder og behov for forslag til dekning av dette behov, og at utvalget gis en sammensetning og et mandat som nevnt i foredraget til resolusjon.

• Fylkesmann Alv Jakob Fostervoll oppnevnes som utvalgets formann.

• Departementet bemyndiges til å oppnevne medlemmer og sekretær, og om nødvendig gjøre mindre endringer i utvalgets mandat og i sammensetning.

I foredraget til den Kgl res sies det videre:

”Sammensetning av det permanente rådgivende utvalg bør nå bestå av representanter med bred politisk eller faglig erfaring. Forsvarsdepartementet gis fullmakt til å oppnevne utvalgets medlemmer således:

• 2 representanter etter forslag fra Stortingets presidentskap

• 2 representanter etter forslag fra Miljøverndepartementet

• 2 representanter etter forslag fra Landbruksdepartementet

• 2 representanter etter forslag fra Forsvarets overkommando

• 1 representant etter forslag fra Forsvarets bygningstjeneste

Etter at FO ble nedlagt og det integrerte FD opprettet 1. aug 2003, blir FOs ene representant nå oppnevnt av Forsvarstaben (FST), og den andre representant oppnevnt blant FDs militære tjenestemenn.

Det rådgivende utvalg til vurdering av Forsvarets øvingsmuligheter består i dag av følgende medlemmer:

• Fylkesmann Alv Jakob Fostervoll, formann fra 1982

• Stortingsrepresentant Gunnar Halvorsen, Stortinget fra 1998

• Stortingsrepresentant Åse Wisløff Nilssen, Stortinget fra 2002

• Administrerende direktør Helge Rohn, Forsvarsbygg fra 1997

• Skogdirektør Oluf Aalde, Landbruksdepartementet fra 1982

• Avdelingsdirektør Bente Meinert, Landbruksdepartementet fra 2002

• Avdelingsdirektør Hans Jacob Neumann, Miljøverndepartementet fra 1982

• Avdelingsdirektør Ola Skauge, Direktoratet for naturforvaltning fra1989

• Oberst Tor D Hylin, FD III 3 fra 2003

• Oberst Roy Abelsen, Forsvarsstaben/HST fra 2003

• varamedlemmer:

• Seniorrådgiver Kåre Ivar Melsæther, Miljøverndepartementet

• Rådgiver Tor Kjøllesdal, Landbruksdepartementet

og sekretær:

Flaggkommandør (p) Roald Henry Christensen, Forsvarsdepartementet

I tillegg har seniorarkitekt Bjørn Bergesen fra Forsvarsbygg vært nyttet som konsulent i forbindelse med utarbeidelsen av hovedrapporten.

Følgende har vært medlem/varamedlem av utvalget i kortere eller lengre perioder i tiden 1988-2003:

• Kontorsjef Eli Moen, Direktoratet for Naturforvaltning (DN), inntil 1989

• Stortingsrepresentant Marie Brenden, Stortinget, inntil 1998

• Stortingsrepresentant Hans Røsjorde, Stortinget, inntil 2002

• Avdelingsdirektør Anton S Bachke, Landbruksdepartementet, inntil 2002

• Administrerende direktør Rolf Barry-Berg, Forsvarets bygningstjeneste, inntil 1997

• Seniorarkitekt Jens-Jørgen Bugge, Forsvarets bygningstjeneste, inntil 28 juli 2001

• Oberst II Hans-Petter Røder, Forsvarets overkommando, inntil 1997

• Oberstløytnant Asbjørn Schjølberg, Forsvarets overkommando, inntil 1997

• Major Kjell Wold Holmen, Forsvarets overkommando, inntil 1997

• Oberst Tore H Bolstad, Forsvarets overkommando, inntil 2001

• Oberst Robert Mood, Forsvarets overkom­mando, inntil 2002

• Oberstløytnant Arnfinn Stoltenberg, Forsvarets overkommando, inntil 2002

• Oberst Finn Kristian Hannestad, Forsvarets overkommando, inntil 2003

• Oberstløytnant Jarl Petersen, Forsvarets overkommando/HST, inntil 2003

• Oberst Roar Sundseth, Forsvarsstaben/HST, inntil 2003

• Oberst Rolf Erik Bjerk, Forsvarets overkommando/HST, inntil 2003

2.2 Utvalgets mandat

Det permanente rådgivende utvalg ble gitt følgende mandat:

1. Foreta en fortløpende oppdatering av For­svarets aktuelle behov for:

   • områder til skarpskytningsøvelser (herunder bombefelt)

   • faste områder for øvinger

   • manøverlende som ikke kan dekkes av de faste skyte- og øvingsfeltene.

2. Vurdere spesielle spørsmål som influerer på Forsvarets øvingsmuligheter og som Forsvarsdepartementet legger fram for utvalget.

3. Søke å innpasse allierte styrkers øvingsbehov i aktuelle øvingsområder.

4. Framsette forslag til dekning av slike behov, herunder såvidt mulig lokalisering av øvingsområder ut fra en bred vurdering av de interesser som gjør seg gjeldende med sikte på en konsentrasjon av øvingsmuligheten over færrest mulige områder.

5. Fremme forslag til tiltak som kan sikre et best mulig samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn.

6. Så vidt mulig gi overslag over de økonomiske konsekvenser som følger av Utvalgets forslag.

Forsvarsdepartementet forutsetter at Utvalget iht mandat hvert fjerde år framlegger en ny samlet oversikt og vurdering av Forsvarets samlede behov slik dette ble gjort i hovedutredningen fra Utvalget av 1969.

Ettersom forrige rapport ble avlevert i 1995 og utgitt av departementet som NOU 1996:8, skulle neste rapport, i samsvar med mandatet, vært avgitt i 2000. Forsvarets omstrukturering og omorganisering (ref St prp nr 45 (2000-2001) – Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005, Innst S nr 342 og St prp nr 55 (2001-2002) Gjennomføringsproposisjonen, Inst S nr 232 bidro til at Forsvarsdepartementet ga Utvalget utsettelse med denne rapport for at Utvalget kunne legge konsekvensene av forannevnte proposisjoner til grunn for sine vurde­ringer.

2.3 Utvalgets tolkning av mandatet

2.3.1 Fortløpende oppdatering

I mandatets punkt a er utvalget pålagt å oppdatere fortløpende Forsvarets samlede behov for skyte- og øvingsfelt. Dette forstår Utvalget slik at alle aktuelle felt, både nye og gamle, skal gis en ny vurdering ved den fortløpende oppdatering. Utvalget vil også i sin vurdering ta hensyn til sivile interesser eller muligheter for flerbruk.

Utvalget begrenser sine uttalelser til felt der det skal utføres feltmessige skytinger og/eller øvinger med Forsvarets stridsmidler i avdelingsforband. Skoleskytebaner for gevær og pistol vil bare unntaksvis bli behandlet av Utvalget.

Manøverområder som vurderes vil begrense seg til områder med mulighet for taktiske forflytninger og manøvrering med minimum én infanteribataljon uten bruk av skarp ammunisjon.

2.3.2 Særlige oppdrag fra Forsvarsdepartementet

Utvalget tolker mandatets punkt b slik at Forsvarsdepartementet kan pålegge Utvalget å utrede spesielle spørsmål etter behov. Det forutsettes at sakene som skal utredes har relevans til Utvalgets generelle oppgave.

I brev av 6. juni 2002 ga Forsvardepartementet Utvalget bl a følgende forutsetninger for Utvalgets arbeide:

”Det fremtidige forsvar vil få en annen karakter en det vi hittil har vært vant til, og hendelsene 11. september har tilføyd Forsvaret en ny dimensjon, med endret behov og bruk av arealer for sin virksomhet. Hensynet til det sivile samfunns oppgaver og aktivitet er blitt sterkt fokusert i løpet av de siste 10 år. Myndighetene har fulgt opp dette med strengere krav til det offentliges arealdisponering. Dette forhold at Forsvaret disponerer store utmarksarealer til skyte- og øvingsområder, har påkalt bred oppmerksomhet, og stadig vært et ankepunkt fra for eksempel særinteressegrupper.

Vi finner grunn til å understreke at slike store inngrep skjer ut fra overordnede nasjonale interesser. Vedrørende våre avdelingers muligheter til å gjennomføre sine øvingsprogrammer, ble det i St meld nr 16 (1992-93) – Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet i tiden 1994-98 jfr Inst S nr 150 (1992-93) gitt uttrykk for følgende:

”Forsvarsdepartementet ser det som et mål at hver avdeling skal ha tilgang til et fast skyte- og øvingsfelt, knyttet til de faste etablissementer for stående styrker og skoleavdelinger, og repetisjonssentrene for mobiliseringsavdelingene. I disse feltene skal det være muligheter for gjennomføring av de programmer avdelingene skal øve. Ikke alle avdelinger kan forvente å disponere et skyte- og øvingsfelt i umiddelbar nærhet av leir eller oppsettingssted, men problemene forbundet med anskaffelse av nye øvingsområder vil bli nøye vurdert mot bruk av øvingstid og omkostningen ved lange transporter. Ved eventuell nedleggelse av etablissementer vil det bli lagt vekt på å beholde de etablissementer som har de beste skyte- og øvingsfelter.”

Disse forutsetninger ligger fortsatt fast. På dette grunnlag ber vi Utvalget nøye drøfte forholdet mellom de overordnede nasjonale oppgaver som Forsvaret er satt til å ivareta, og de store konsekvensene disse behov medfører for det sivile samfunn.

Vi ønsker at Utvalget ser en ny rapport opp mot hva Forsvaret trenger over tid og hvilke områder det vil være mindre behov for.”

2.3.3 Allierte styrkers virksomhet

Det er i norsk interesse å tiltrekke seg allierte avdelinger for trening og øvelse i Norge. Allierte styrker vil kun operere våpensystemer som er inntatt i våre nasjonale forsvarsgreners behov. De allierte treningsbehov vil derfor ikke være dimensjonerende ift utviklingen av Forsvarets skyte- og øvingsfelt.

2.3.4 Konsekvensutredninger

Vesentlige utvidelser og etablering av større skyte- og øvingsfelt faller inn under bestemmelsene om konsekvensutredninger (KU) i plan- og bygningsloven. Av kap VII i loven fremgår det at deler av Utvalgets arbeidsoppgaver iht man­datets punkt d og e vil være dekket av ­KU-bestemmelsenes prosedyrer, dvs de deler av Utvalgets tradisjonelle arbeid som i enkeltsaker har omhandlet konsekvensutredninger for miljø, naturressurser og samfunn. Gjennomgang og utarbeidelse av oversikt på landsbasis som synliggjør Forsvarets behov og samtidig peker på hovedutfordringer i forhold til andre interesser, faller imidlertid ikke under bestemmelsene i KU. KU-bestemmelsene er heller ikke til hinder for at Forsvarsdepartementet bruker Utvalget som rådgiver i KU-saker. Det vil også være mulig i en skytefeltsak under utredning/vurdering å etablere en ad hoc-arena for impliserte parter.

Mandatets punkt e legger vekt på Utvalgets oppgave som bindeledd mellom Forsvaret og det sivile samfunn. Deler av dette arbeidet er dekket av PBL kapittel VIIa. Saker som omhandler samarbeidsråd, flerbruksutvalg og spørsmål knyttet til omdisponering og ev avhending/nedleggelse av skyte- og øvingsfelt fanges imidlertid ikke nødvendigvis opp av bestemmelsene om KU.

2.3.5 Økonomiske forhold

Utvalget mener at det ligger innenfor mandatet eventuelt å fremme forslag om spesielle ytelser overfor lokalsamfunnet og brukerinteresser som blir skadelidende ved etablering av nye felt.

Utvalget mener det ligger utenfor mandatet å drøfte eksisterende kontraktsforhold mellom Forsvaret og sivile grunneiere i konkrete saker.

Det henvises for øvrig til kap 4.7.

2.4 Utvalgets arbeidsmåte

Foruten møter har Utvalget gjennomført befaringer til Ringerike, Elverum-Rena (Regionfelt Østlandet) og Bardufoss (Blåtind-Mauken) i forbindelse med Utvalgets uttalelser om nye skyte- og øvingsfelt, samt utvidelser av eldre. Under møtene har det vært gitt orienteringer om ulike forhold ved Forsvarets virksomhet som har vært av interesse for utvalget.

De enkelte utvalgsmedlemmer, varamedlemmer og sekretæren har vært saksforberedere ved siden av engasjerte konsulenter. Forsvarsstaben har etter anmodning utarbeidet reviderte lister over behov for skyte- og øvingsfelter og ellers bidratt med opplysninger av betydning for Utvalgets arbeide.

Etter mandatet skulle denne hovedrapporten foreligge ferdig i år 2000. På grunn av pågående planarbeider vedrørende Forsvarets nye struktur, har Utvalget etter avtale med Forsvarsdepartementet, ventet med utarbeidelsen av denne rapporten.

2.5 Utviklingen de senere år, endrede rammebetingelser

Siden Utvalget la fram sin forrige innstilling, har Forsvaret startet en omfattende endring til ny forsvarsstruktur, ref St prp nr 45 (2000-2001) – Omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005 jfr Innst S nr 342 (2000-2001) og St prp nr 42 (2003-2004) – Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008, jfr Innst S nr 234 (2003-2004).

Omstillingen innebærer en betydelig kvantitativ reduksjon av mannskap og våpen, samtidig som det legges vekt på kvalitativ forbedring gjennom høyere utdanningsstandard og investeringer i avansert materiell for å øke avdelingenes stridsevne.

Nye våpensystemer er meget kompliserte og krever realistiske samøvinger i mye større grad enn før. Dette innebærer at også skyte- og øvingsfeltene må utvikles og moderniseres i takt med den tekniske og taktiske utvikling. Selv om framtidige avdelinger vil være utrustet med nytt, høyteknologisk materiell, nye langtrekkende våpen og øvet etter nye doktriner, vil effektiviteten være avhengig av hvilke muligheter til realistisk øving som gis.

2.5.1 Krav til utdanning av personell

Hovedretningslinjene for Forsvarets videre utvikling, som trukket opp i St prp nr 55 (2001-2002) Gjennomføringsproposisjonen ref Inst S nr 232, forsterker ytterligere kravene til utdanning av personell for å kunne dra full nytte av planlagte materiellinvesteringer. Det økte internasjonale engasjement, med innsetningsstyrker som skal være klare på kort varsel, forsterker behovet for realistiske øvelser med høy kvalitet.

Den teknologiske utvikling har frembragt våpensystemer som i langt høyere grad enn tidligere er avhengig av operatører med høyt kunnskaps- og ferdighetsnivå. Videre er ulike våpensystemer i større grad blitt innbyrdes avhengige av hverandre, og dermed skjerpes kravene til samordnede operasjoner.

Skal et forsvarlig utdanningsnivå for personellet oppnås, må det gjennomføres trening med de våpensystemer som finnes, i realistiske øvelser og med skarpe våpen. Derfor må norske avdelinger som er forutsatt å operere sammen med styrker som har våpen og kapasiteter som våre styrker mangler, trene med dem. På denne måten kan våre styrker tilegne seg den kompetanse som er nødvendig for meningsfylt å operere sammen med styrker som benytter de kvaliteter som våre styrker mangler. Behov som ikke dekkes nasjonalt må dekkes utenfor landets grenser. Uten slik samtrening, vil våre styrker ikke oppnå den interoperabilitet som er en forutsetning for effektive operasjoner.

Forsvaret har investert betydelige midler i simulatorsystemer. Hensikten med dette er mer kosteffektiv trening, miljømessig og økonomisk. Simulatorer vil imidlertid aldri kunne erstatte behovet for å trene i reelle omgivelser, med hele avdelinger og skarpe våpen.

2.5.2 Behov for skyte- og øvingsfelt

Utviklingen har gått i retning av våpensystemer med større rekkevidde, som for flybombers del leveres fra større høyder, og som i stor grad er presisjonsstyrte. Dessuten må det kunne brukes missiler med bane over sjø og land. Utviklingen tilsier at det også tilrettelegges for skyting av moderne missiler fra fartøy mot mål i felt på land.

Norske avdelinger må ut i fra sine egne behov ha anledning til å øve samvirke f eks med utenlandske kamphelikoptre, etter som Norge ikke har slike selv. Det krever felt hvor helikoptre kan levere styrte missiler iht gjeldende taktikk, jfr St prp 42 (2003-2004) – Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005-2008, ref Innst S nr 234.

For å kunne samøve avdelinger på en mest mulig realistisk måte, og på et tilstrekkelig nivå, er det behov for et stort felt i hver av Forsvarets regioner (Nord-Norge og Sør-Norge). Feltene bør gi muligheter for å gjennomføre skyteøvelser med alle aktuelle våpen, også langtrekkende systemer. Innføring av nye styrte og ballistiske missiler medfører at nye løsninger som ikke båndlegger store arealer, må finnes. Det bør legges til rette for å etablere standplasser utenfor selve feltet, under iakttagen av sikkerhets- og miljømessige forhold. For samøving i større forband, inklusive allierte styrker, må manøverrommet kunne utvides etter behov ved bruk av rekvirert grunn.

Bruk av ulike former for avanserte sensorer (eksempelvis UAV, Unmanned Aerial Vehicle) krever at også luftrommet over skyte- og øvingsfeltene kan disponeres og kontrolleres av øvende forband.

2.5.3 Nye bestemmelser og retningslinjer for planlegging og miljø

I perioden fra 1996 og fram til i dag har planbestemmelsene og det øvrige rammeverket bestått uten større endringer. Nye forskrifter for konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven (KU) ble gjort gjeldende fra 1997. Det er vedtatt lovendringer i 2004, og nye forskrifter vil gjøres gjeldende trolig fra 1. januar 2005. De viktigste endringene som nå skjer, er at planer og programmer på ulike nivå blir gjenstand for krav om KU. Dette kan, i noen situasjoner, ha betydning for Forsvarets planverk og planbehandling. Kommunenes stilling som planmyndighet blir styrket.

St meld nr 42 (2000-2001) – Biologisk mangfold, jfr Innst S nr 206, St meld nr 39 (2000-2001) – Friluftsliv, jfr Innst S nr 114, og stortingsmeldingene om rikets miljøtilstand, sist St meld nr 25 (2002-2003) – Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, jfr Innst S nr 46, gir en fornyet ramme for både hoveddeler av miljøvernpolitikken og sektorenes håndtering av sitt ansvar for miljøspørsmålene. Innenfor bl a disse rammene har Forsvaret utarbeidet sin miljøhandlingsplan, og rapporterer miljøutviklingen i forhold til de relevante mål.

Statens forurensningstilsyn har nylig innvilget utslippstillatelse for Regionfelt Østlandet. Denne konsesjonen omfatter også de deler av feltet som fra tidligere hadde selvstendige konsesjoner som da ble inndratt. Den nye konsesjonen forbyr bruk av blyammunisjon for håndvåpen og mitraljøser. I Forsvarets miljøhandlingsplan er også inntatt krav om stans av innkjøp av blyammunisjon fra utgangen av 2006. Overgang til prosjektiler av stål vil påføre Forsvaret en ekstrakostnad.