9 Virkemidler for å redusere undersysselsetting

9.1 Virkemidler for å redusere undersysselsetting

På mange måter fungerer det norske arbeidsmarkedet godt. Sett i en internasjonal sammenheng er deltakelsen i arbeidslivet høy og nivået på arbeids­ledigheten lav. Videre er mobiliteten på arbeidsmarkedet relativt høy. Fra ett år til et annet har flere hundre tusen personer byttet jobb, mange tusen har gått ut av arbeidsmarkedet, mange har kommet inn og mange tusen virksomheter og arbeidsplasser er etablert og om lag like mange virksomheter og arbeidsplasser er avviklet. Disse strømmene gjør at det til en hver tid er mange personer som befinner seg i en arbeids­markedstilstand som ikke er ønsket på varig basis. Noen har en jobb som ikke passer godt til deres kvalifikasjoner, interesser eller ønsker. Noen er arbeidsledige. Noen har en lavere stillingsbrøk enn hva de ønsker (undersysselsatte). Den høye mobiliteten medfører imidlertid at slike uønskede tilpasninger for de aller fleste blir av kort varighet. Men noen grupper opplever å forbli i en uønsket tilpasning over tid. Dette er et problem for de det gjelder og det er et problem for samfunnet.

Deltidsarbeid har en særlig fremtredende plass i det norske arbeidsmarkedet. På den ene siden hjelper deltidsarbeid til med å få arbeidsmarkedet til å fungere godt ved at arbeidsgivere får dekket inn behov for arbeidskraft, samtidig som arbeidstakere får valgmuligheter med hensyn på hvor mye de ønsker å arbeide. De fleste har en deltid som passer dem og de fleste deltidssysselsatte er godt integrert i arbeidsmarkedet, også i nedgangstider. Det er likevel en del av de deltidssysselsatte som ønsker seg en større stillingsbrøk, men som ikke lykkes i å oppnå dette. Disse er undersysselsatte, jf. kapittel 3 der bl.a. ulike definisjoner av undersysselsetting er diskutert.

Definisjonen av undersysselsatte i offisiell arbeidsmarkedsstatistikk er personer med deltidsstilling som ønsker en lengre avtalt arbeidstid per uke, som har forsøkt å få mer arbeid og kan begynne med økt arbeidstid innen 4 uker. Ved å legge til grunn mindre strenge definisjoner, vil antall undersysselsatte øke.

Ifølge den offisielle definisjonen av undersysselsetting var det i 3. kvartal 2004 98 000 undersysselsatte personer, eller 4,1 prosent av arbeidsstyrken. Til sammenligning var det 111 000 arbeidsledige personer, dvs. 4,6 prosent av arbeidsstyrken, på samme tidspunkt. I sum representerer undersysselsettingen en arbeidskraftsreserve på om lag 1 prosent av arbeidsstyrken.

I hovedsak skyldes frivillig deltid forhold på tilbudssiden, mens ufrivillig deltid/undersysselsetting skyldes forhold på etterspørselssiden.

For en del av de deltidsansatte er ønsket om lengre arbeidstid ikke uttalt. Dette kan være et resultat av resignasjon, slik at problemet med undersysselsetting er noe større enn det som fremkommer gjennom beregninger basert på offisiell statistikk. Det er etter utvalgets vurdering vanskelig å anslå omfanget av dette.

Både arbeidsledighet og undersysselsetting har et tydelig konjunkturelt element. Parallelt med svake økonomiske konjunkturer i norsk økonomi etter 2001, har omfanget av både arbeidsledighet og undersysselsetting økt. Men arbeidsledighet og undersysselsetting skyldes også andre, strukturelle forhold. Det innebærer at gode økonomiske konjunkturer og vellykket stabiliseringspolitikk ikke er tilstrekkelig for å få omfanget ned på varig basis.

Undersysselsetting er som nevnt gjennomgående et kortvarig fenomen for de aller fleste som blir berørt. Over halvparten av de under­sysselsatte forlater denne statusen allerede etter ett kvartal. De som forlater statusen undersysselsatt, har da enten endret preferanser (blitt fornøyd med sin lave stillingsbrøk), de har endret stillingsbrøk (og fått innfridd sitt ønske om økt arbeidstid) eller de har gått ut av arbeidsstyrken. Det er imidlertid enkelte grupper som har relativt høy sannsynlighet for å vende tilbake som undersysselsatt. Dette gjelder spesielt hjelpe­pleiere/omsorgsarbeidere, annet pleie og omsorgspersonale og ansatte innen transport/forretningsmessig tjenesteyting.

Personer som er arbeidsledige mer enn 6 måneder er i arbeidsmarkedsstatistikken definert som langtidsarbeidsledige. Utvalget legger samme definisjon til grunn for undersysselsatte og mener at personer som er undersysselsatt mer enn 6 måneder, er å betrakte som langvarig undersysselsatte.

Undersysselsetting blir ofte karakterisert som kvinners arbeidsledighetsproblem og sannsynligheten for å bli undersysselsatt er også langt høyere for kvinner enn for menn. Andelen kvinner blant de undersysselsatte var 77 prosent i 3. kvartal 2004. Undersysselsetting er et større problem i enkelte yrker enn i andre. For eksempel er hjelpepleiere/omsorgsarbeidere og postbud/sortere blant de yrkesgruppene som har størst sannsynlighet for å bli undersysselsatt. Sannsynligheten for undersysselsetting er relativt høy blant ugifte med barn. Sannsynligheten for undersysselsetting er også relativt høy blant ikke-vestlige innvandrere og blant personer med kort yrkeserfaring og ansiennitet. Personer som har fått sosialhjelp i perioden forut for registrering har også en større sannsynlighet for å bli undersysselsatt.

Selv i et velfungerende arbeidsmarked vil det alltid finnes noe arbeidsledighet og noe undersysselsetting. Det er således ikke meningsfylt å legge til grunn at ethvert tilfelle av undersysselsetting representerer en ubrukt arbeidskraftressurs eller et marginaliseringsproblem.

Noen faktorer tyder på at undersysselsetting, spesielt varig undersysselsetting, er nært knyttet til marginaliseringsprosesser i arbeidsmarkedet. Marginalisering betegner prosesser som fører til at noen befinner seg mellom integrering og ekskludering i arbeidsmarkedet (Ellingsæter og Wiers-Jenssen 1997). Dette er en status hvor en tilhører arbeidsstyrken, men relasjonen til arbeidsmarkedet er ikke forankret i et normalarbeidsforhold samtidig som en heller ikke er helt arbeidsledig.

De undersysselsatte har ofte lavere utdanning, og de som er undersysselsatt over lang tid ser ut til å ha lavere lønn enn tilsvarende grupper av heltidsarbeidende (jf. bl.a. Hardoy og Schøne 2004). Lavere lønn kan bety lavere ytelser fra det offentlige når slike er knyttet til lønn, f. eks. pensjoner.

Mye tyder på at undersysselsetting kan representere et levekårsproblem for dem som rammes og at de kan ha problemer med å forsørge seg ved eget arbeid. Det ser ut til at marginaliseringstrekk er begrenset til de relativt få som er undersysselsatt over lang tid. Utvalget er spesielt opptatt av å rette oppmerksomheten mot den langvarige under­sysselsettingen og trekk ved arbeidsmarkedet som kan føre til marginalisering og avgang fra arbeidslivet. Personer som stadig opplever å vende tilbake til en situasjon som undersysselsatt har også en problematisk arbeidssituasjon. Etter utvalgets mening er det derfor viktig at en særlig legger vekt på å sette inn tiltak for å motvirke at undersysselsetting biter seg fast over lang tid.

I det følgende diskuteres ulike virkemidler for å begrense problemet med undersysselsetting.

9.2 Lovfesting av fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsettinger

Med fortrinnsrett menes en rett for deltidsansatte til å øke sin stillings­andel framfor at det blir foretatt ny­ansettelser i virksomheten. Utvalget har vurdert to alternative utforminger av en slik fortrinnsrett:

• Ett alternativ er at deltidsansatte får en lovfestet rett til økt stillingsbrøk ut fra egne preferanser til stillingsbrøk (dvs. den deltidsansatte kan velge å ikke ta hele den utlyste stillingsprosenten).

• Et annet alternativ er at deltidsansatte får en lovfestet rett, men også en plikt til å ta den stillingsbrøk som virksomheten utlyser.

Lovfestede rettigheter ved fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsettinger finnes allerede i Sverige og Finland. Dette er tidligere omtalt i kap. 8. Tilsvarende bestemmelser kan alternativt nedfelles i tariffavtaler. Hvor mange som da vil omfattes, avhenger av hvor mange de enkelte tariffavtaler gjelder for og av hvordan de er utformet. Det finnes i dag allerede en god del tariffavtaler som omhandler fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsettinger for eksempel innenfor KS- og HK/LO-HSH området, jf. kap. 8.

I det følgende diskuteres mulige konsekvenser av de ulike innretningene. I kap. 9.2.1 presenteres hva Arbeidslivslovutvalget mente om fortrinnsrett.

9.2.1 Arbeidslivslovutvalgets vurderinger

I NOU 2004:5 (Arbeidslivslovutvalget) ble det rettet en henvendelse til Deltids­utvalget om å foreta en vurdering av fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsetninger i virksomheten. Arbeidslivslovutvalget skisserte hvordan en lovregel om fortrinnsrett eventuelt kunne se ut. Fortrinnsretten burde ifølge Arbeidslivslovutvalget være betinget av at arbeidstakeren er kvalifisert til å utføre de arbeidsoppgavene som hører til den aktuelle stillingsutvidelsen og at utvidelsen ikke vil påføre virksomheten vesentlige ulemper. En mulig lovtekst kunne ifølge utvalget være som følger:

”Fortrinnsrett for deltidsansatte

1. Deltidsansatte har fortrinnsrett til å øke sin stillingsandel fremfor at det blir foretatt nyansettelse i virksomheten.

2. Fortrinnsretten er betinget av at arbeidstakeren er kvalifisert til å utføre de arbeidsoppgaver som hører til den aktuelle stillingsutvidelsen og at dette ikke vil påføre virksomheten vesentlige ulemper.

3. Fortrinnsrett etter [regelen om fortrinnsrett ved ny ansettelse etter en nedbemanning] går foran fortrinnsrett for deltidsansatte.

4. Dersom flere deltidsansatte har fortrinnsrett skal arbeidsgivers valg mellom disse være saklig begrunnet.”

Et flertall i arbeidslivslovutvalget ønsket imidlertid ikke å foreslå lovfesting av en slik fortrinnsrett (NOU 2004:05 side 344). Grunnene som ble oppgitt var bl.a. at følgene av en slik lovgivning ikke er kjent, at omfanget av ufrivillig deltid varierer over bransjer (og at lovgiving dermed er lite treffsikkert og lite hensiktsmessig) og at en slik regulering langt på vei håndteres, og kan håndteres, av tariffavtaler. Dette flertallet mente at spørsmålet om fortrinnsrett burde vurderes i sammenheng med andre mulige virke­midler og at et vesentlig hensyn måtte være at slike virkemidler ikke svekket muligheten for frivillig deltid. Endelig het det ”at vurderingen av spørsmålet om å lovfeste en fortrinnsrett for deltidsansatte bør avvente innstillingen fra deltids­utvalget”.

Et mindretall i utvalget, bestående av representantene fra LO, YS og Utdannings­gruppenes hovedorganisasjon ønsket å foreslå en lovfesting av fortrinnsretten for deltidsansatte. De var av den oppfatning at det er tilstrekkelig kunnskap om deltids­ansettelse og undersysselsetting til å lovfeste en fortrinnsrett. De mente at det heller ikke er grunnlag for å anta at en lovfestet fortrinnsrett vil få uheldige effekter av betydning for arbeidsmarkedets virkemåte. Disse medlemmene viste videre til at det er en rekke tariffavtaler med klausuler om fortrinnsrett for deltidsansatte, men pekte på at mange deltidsansatte ikke omfattes av tariffavtaler om fortrinnsrett og at slike klausuler i praksis ofte ikke fungerer effektivt for den enkelte. Endelig var disse medlemmene av den oppfatning at lovfesting er den mest egnede reguleringsformen i denne typen spørsmål. Dette mindretallet la også vekt på at fortrinnsrett for deltids­ansatte ville være et likestillingspolitisk virkemiddel.

Arbeidslivslovutvalgets vurderinger om fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsettinger er nærmere omtalt i vedlegg 2.

9.2.2 Konsekvenser av fortrinnsrett

En lov om fortrinnsrett for deltidsansatte vil kunne påvirke arbeidsmarkedet på flere måter:

1. De deltidssysselsatte/undersysselsatte blir tilgodesett med bedre rettigheter

2. Eksterne arbeidssøkere får svekket sin konkurransestyrke i arbeidsmarkedet

3. Virksomhetene får mindre fleksibilitet og reduserte valgmuligheter m.h.t. nyansettelser og organisering av arbeidet

4. Samlet kan pkt. 1 – 3 påvirke makroøkonomiske størrelser som bl.a. sysselsetting, arbeidsledighet og omfanget av undersysselsetting.

Etter det utvalget kjenner til, er det ikke foretatt eksplisitte analyser av hvilke konsekvenser en slik fortrinnsrett vil kunne medføre. En har heller ingen klare indikasjoner på sysselsettingsvirkninger og på eventuelle effekter for arbeidsgiveres tilbud av deltidsstillinger. Under vil utvalget likevel søke å antyde i) om fortrinnsrett vil kunne få betydning for omfanget av undersysselsetting, ii) hvilken virkning det vil kunne få for arbeidssøkere, arbeidstakere og arbeidsgivere og iii) hvilken betydning det vil kunne få for arbeidsmarkedets funksjonsmåte i et makroperspektiv.

9.2.2.1 Virkning for omfanget på undersysselsetting

Utvalget har vurdert to alternative utforminger av en lovfestet fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsetting.

1. Rett og plikt til den stillingsbrøk som er utlyst

2. Rett til økt stillingsbrøk ut fra egne preferanser

Når den ledige stillingen blir besatt helt eller delvis av en deltidsansatt med fortrinnsrett, er det flere mulige utfall. Ønsket arbeidstid for den som ansettes vil være avgjørende for virkningen på omfanget av undersysselsettingen.

Ingen ny ledig stilling etter intern tilsetning

Hvis den utlyste stillingen fordeles på en eller flere interne ansatte uten at de trenger å gi fra seg sine opprinnelige arbeidsoppgaver, oppstår det ingen nye stillinger. De har nå bare fått utvidet sin stillingsbrøk og undersysselsettingen vil i dette tilfelle bli redusert.

Etter intern tilsetning oppstår en ny, ledig ­stilling

Hvis den ledige stillingen blir besatt av en deltidsansatt med fortrinnsrett og personen ikke kan kombinere arbeidsoppgavene fra den gamle stillingen eller eventuelt ikke ønsker hele den nye stillingsbrøken, vil det måtte skje en ny utlysning. Her er det flere muligheter:

• Hvis den nye, ledige deltidsstillingen også besettes internt, enten gjennom fortrinnsrett eller deles mellom deltidsansatte som på denne måten får oppfylt sine ønsker om arbeidstid, vil undersysselsettingen bli redusert.

• Hvis den utlyste stillingen deles mellom flere interne deltidsansatte for å oppfylle den enkeltes ønske om stillingsbrøk – med påfølgende eksternutlysning for å fylle hele arbeidskraftbehovet, vil dette kunne bli en lang prosess som skaper problemer i den løpende driften samtidig som eventuell eksternrekruttering kan bli nye undersysselsatte.

• Hvis deltidsstillingen besettes eksternt med en som ønsker heltid, vil omfanget av undersysselsettingen bli uforandret eller øke, men flyttet fra én person (insider) til en annen (outsider).

• Hvis deltidsstillingen besettes eksternt av en som ønsker den aktuelle deltids- størrelsen, vil undersysselsettingen bli redusert.

Sammenfatning: I de tilfeller hvor fortrinnsretten ikke generere nye eksterne ansatte vil nivået på undersysselsettingen gå ned. Ellers vil en ordning med lovfestet fortrinnsrett ha en usikker virkning på omfanget av undersysselsetting

9.2.2.2 Fortrinnsrett og forholdet til stillingsvernet

Fortrinnsrett kan forstås som en del av stillingsvernet. Hensikten med stillingsvern er å sikre arbeidstakerne trygge og forutsigbare ansettelsesforhold. Siden et strengt stillingsvern kan bidra til å styrke kjernearbeideres posisjon i forhold til andre grupper, er utvalgets vurdering at en her står overfor en målkonflikt i arbeids­livs­politikken. Som ved andre målkonflikter vil det være slik at økt måloppnåelse på ett område vil medføre redusert måloppnåelse på et annet.

Det er gjort flere komparative studier av grad av ansettelsesvern over land og hvordan dette samvarierer med bl.a. sysselsetting og arbeidsledighet. Slike studier viser generelt at sysselsettingen er høyere og ledigheten lavere i land med lite strengt ansettelsesvern ((OECD (1999 og 2004) og EU-kommisjonen (2003)). Norge utgjør i en slik sammenligning et av unntakene. Stillingsvernet i Norge er sterkt og det er omfattende tariffavtalesystemer. Samtidig er sysselsettingen høy og ledigheten lav.

Når det kontrolleres for at landene også er ulike langs andre dimensjoner enn grad av ansettelsesvern (bl.a. system for lønnsdanning), er det ikke grunnlag for å trekke konklusjoner om årsakssammenhenger mellom ansettelsesvern og samlet sysselsetting og arbeidsledighet. Både en rapport fra EU-kommisjonen (2003) 1 og OECD (1999) 2 peker imidlertid på at stillingsvern og mulighetene for midlertidige tilsettinger sannsynligvis har betydning for sammensetningen av de sysselsatte og arbeidsledige: OECD antyder at et strengt stillingsvern bidrar til i) å styrke kjernearbeidernes posisjon i forhold til andre grupper ii) redusere oppsigelser og nyansettelser og iii) øke omfanget av langtidsledighet.

Siden overnevnte rapporter ikke eksplisitt diskuterer effekter av økte rettigheter for deltidssysselsatte, kan det være vanskelig å benytte disse resultatene til å forstå mekanismer som følge av fortrinnsrett.

Medlemmene Engebretsen, Fischer og Stangnes vil vise til at OECD 3 nå fremhever at tidligere analyser i stor grad har behandlet ansettelsesvernet som en kostnad for virksomhetene, men har unnlatt å fokusere på begrunnelsen for vernet og velferdskonsekvensene. Først nyere studier har også vurdert ansettelsesvern som et bredt instrument for å løse markedsimperfeksjoner med potensielle velferdsgevinster. Utvalgets framstilling er i for stor grad preget av den tidligere begrensede innfallsvinkel.

9.2.2.3 Undersysselsattes konkurransefortrinn ved ansettelser

Utvalget vil peke på tre forhold som gjør at interne undersysselsatte har et konkurransefortrinn framfor eksterne arbeidssøkere ved utlysning av ledige stillinger i virksomhetene.

For det ene innebærer rasjonell bedriftsadferd (og noen andre forutsetninger) at en virksomhet vil etterspørre mer av en innsatsfaktor jo mindre usikkerhet det er knyttet til dens egenskaper. Videre er det slik at arbeidsgivere generelt har mangelfull informasjon om de aktuelle arbeidssøkerne til en stilling. Jobbsøknader og intervju frambringer bare en del av den informasjonen som ofte er nødvendig for at arbeidsgiveren skal kunne velge den best egnede arbeidssøkeren. I en situasjon med slike informasjons­skjevheter vil rasjonelle arbeidsgivere systematisk velge personer som det er knyttet lite usikkerhet til. For eksempel vil personer med mye ledighets­erfaring, yrkes­hemminger, innvandrer­bakgrunn mv. systematisk kunne bli diskriminert. Viktig i denne sammenheng er at arbeidsgiver har mer informasjon om undersysselsatte personer (som jo allerede er ansatt i virksomheten) enn om eksterne arbeids­søkere. Denne informasjons­skjevheten mellom grupper av arbeidssøkere trekker i retning av at arbeidsgivere systematisk vil diskriminere eksterne arbeidssøkere og tilgodese interne arbeidssøkere. Eksempler på slik forskjellsbehandling framgår ikke i offentlig statistikk. Mer uformell informasjon fra arbeidslivet trekker imidlertid i retning av at undersysselsatte har større sannsynlighet for å få utvidet sin stillingsprosent framfor ansettelse av eksterne søkere.

For det annet er det slik at flere tariffavtaler tilgodeser internt ansatte på bekostning av andre arbeidssøkere, innleid arbeidskraft og ekstrahjelp. Dette bidrar til at den første gruppen har et konkurransefortrinn ved nyansettelser.

For det tredje impliserer teori for effektivitetslønn at arbeidsgivere ikke nødvendigvis ønsker å redusere lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere ned til det nivå som klarerer markedet. Grunnen er at arbeidsgivere benytter lønns- og arbeidsvilkår som en konkurransestrategi for å rekruttere og beholde de mest produktive arbeidstakerne. Med bakgrunn i denne teorien er det grunn til å forvente at ved knapphet på arbeids­kraft vil virksomhetene i større grad ønske å legge forholdene til rette for å rekruttere og beholde arbeidstakere. Tilbud om heltidskontrakter vil i denne anledning kunne være et naturlig virkemiddel. I den grad det ikke er knapphet på arbeidstakere eller at arbeidsgiveren har stor markedsmakt (monopsomi), vil ikke arbeidsgivere ha tilsvarende insentiv for å tilby heltidsstillinger for å beholde arbeidskraften.

Til tross for at deltidsansatte innenfor en virksomhet kan ha et konkurransefortrinn i forhold til personer utenfra, kan det likevel tenkes at arbeidsgiveren ikke ønsker å tilby egne deltidsansatte større stillingsbrøk. Dette kan skyldes ulike forhold:

• Det kan tenkes tilfeller der arbeidsgiver ikke er kjent med at interne deltidsansatte ønsker økt stillingsbrøk.

• Arbeidsgiver vurderer eksterne søkere som bedre kvalifiserte til jobben enn den aktuelle søkeren.

• Virksomhetene kan ha fordel av mange deltidsstillinger. I den grad arbeids­giverne har stor makt i markedet (monopsomi-makt), kan arbeidsgivere bruke denne makten til å opprettholde mange deltidsstillinger. Mange deltidsstillinger gir økt fleksibilitet for arbeidsgiver til å tilpasse arbeidsstyrken ved endret aktivitet.

9.2.2.4 Arbeidsgivers styringsrett

Avhengig av hvordan en fortrinnsrett utformes, vil arbeidsgivere ved nyansettelser stå mindre fritt til å velge medarbeidere og organisere arbeidet. Over­prøving av arbeidsgivers valg av ansatte vil kunne lede til ineffektiv bruk av arbeids­kraften og lavere arbeidsproduktivitet, både i den aktuelle virksomheten og i arbeidsmarkedet som helhet. I de tilfeller overprøving av virksomhetenes valg kan begrunnes med eksistensen av imperfeksjoner i arbeids­markedet, kan offentlige inngrep bidra til bedre ressursutnytting. Politiske målsetninger kan imidlertid også være med å forsvare offentlige inngrep overfor virksomhetenes valg.

I den grad virksomhetene oppfatter fortrinnsretten som en ulempe, vil en slik ordning kunne betraktes på samme måte som andre økte kostnader for virksomhetene. Økte arbeidskraftskostnader trekker i retning av redusert etterspørsel etter arbeidskraft, lavere sysselsetting og økt arbeidsledighet. Utvalget har imidlertid ikke informasjon til å kvantifisere slike effekter.

Det er på det rene at det eksisterer imperfeksjoner i arbeidsmarkedet. Utvalget vil spesielt peke på to:

Etter utvalgets vurdering er det grunn til å tro at noe undersysselsetting kan skyldes at arbeidsgiver ikke har informasjon om deltidsansattes ønske om økt stillingsbrøk. Her vil bedre systemer internt i virksomhetene og gode databaser over arbeidssøkere og arbeidsgivere i makro kunne bidra til å avhjelpe problemet. Senere skal vi diskutere arbeidsmarkedsmyndighetenes rolle på dette området.

Arbeidsmarkedet består av flere delmarkeder. Enkelte store arbeidsgivere kan ha markedsmakt, særlig gjelder dette i mindre arbeidsmarkeder med ensidig næringsstruktur. I slike tilfeller vil virksomheter kunne utnytte sin arbeidsgivermakt. En vellykket konkurransepolitikk (mange aktører), næringspolitikk (gode forhold for nyetableringer) og et velfungerende arbeidsmarked (god mobilitet) er viktig for å begrense problemet med undersysselsetting som følge av arbeidsgivermakt.

9.2.2.5 Likestillingspolitisk virkemiddel

Det store flertallet av de undersysselsatte er kvinner. Mange av disse finnes i yrker og bransjer med stor kvinnedominans.

Utvalgets flertall, medlemmene Birkeland, Hansen, Johansen, Jonsrud, Wårum og Aasdalen viser til at økonomisk trygghet for alle grupper er et viktig sosialpolitisk mål. I tillegg er det et likestillingspolitisk mål å sikre kvinner økonomisk uavhengighet. Dette gjelder både for kvinner som søker arbeid og for kvinner som har en deltidsstilling, men som ønsker en høyere stillingsprosent. Disse representantene kan ikke se at fortrinnsrett er særlig egnet som virkemiddel for økt likestilling i arbeidsmarkedet. Det kan bidra til at de mest utsatte gruppene av kvinner kan få problemer med å få seg jobb. Imidlertid vil en fortrinnsrett kunne bidra til en bedre inntektssikring for kvinner som har en deltidsjobb og som ønsker lengre arbeidstid.

Utvalgets mindretall, medlemmene Stangnes, Fischer og Engebretsen mener at en styrking av deltidsansattes rettigheter er et viktig likestillingspolitisk virkemiddel. Disse medlemmene mener at lovfesting av fortrinnsrett vil bidra til redusert undersysselsetting. En lovfestet fortrinnsrett vil fremme likestilling ved at noen undersysselsatte får rett til å få utvidet sin stillingsbrøk, og dermed få høyere inntekt og større økonomisk selvstendighet. En lovfestet fortrinnsrett vil også fungere som en prinsipiell markering av adgangen til heltidsstilling og dermed være normativ i forhold til kvinners tilpasning til arbeidsmarkedet.

9.2.2.6 Fortrinnsrett vil virke videre enn dagens tariffavtaler

Regler om fortrinnsrett er nedfelt i en del tariffavtaler. Imidlertid er det også en del arbeidstakere som ikke er omfattet av tariffavtaler, eller de arbeider i områder uten avtalefestet fortrinnsrett. En lovfestet fortrinnsrett kan tenkes å styrke deres situasjon på arbeidsmarkedet.

9.2.2.7 Fortrinnsrett og bruken av innleie og overtid

I de tilfelle fortrinnsrett bidrar til at det blir færre deltidsansatte, vil imidlertid dette også kunne bidra til at virksomhetene får redusert mulighet til å benytte den fleksibiliteten deltidsansatte representerer til å håndtere behov for å tilpasse arbeidsstyrken over tid til endret aktivitet. Dermed kan et slikt forslag kunne medføre økt bruk av andre instrument for å håndtere arbeidskraftbehovet og behovet for fleksibilitet. Slike andre instrument kan bl.a. være innleie av arbeidskraft og mer overtid.

9.2.2.8 Fortrinnsrett og jobbmuligheter for utsatte grupper

Deltidsarbeid representerer også en viktig inngangsport til yrkeslivet. Krav om fortrinnsrett kan medføre at en gruppe av arbeidssøkere (insidere) får bedrede betingelser på bekostning av andre arbeidssøkere (outsidere). Det kan videre være en fare for at fortrinnsretten fører til at kravene til de deltidsansatte skjerpes på grunn av at arbeidsgiver vil ta hensyn til at de deltidsansatte senere vil kunne få utvidet sin stillingsbrøk. Dette kan ha som konsekvens at virksomhetene blir mer restriktive med å ansette personer som av ulike årsaker har vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Det gjelder også de som ønsker deltid.

9.2.2.9 Fortrinnsrett og konkurranse

En lovfestet fortrinnsrett kan bidra til å fjerne eventuelle konkurransevridende effekter mellom virksomheter med og uten tariffavtale med fortrinnsrett.

9.2.2.10 Fortrinnsrett og virkninger på arbeidsledighet

I den grad en fortrinnsrett virker slik at omfanget av undersysselsetting blir redusert, og gitt at timeverkene i virksomheten forblir det samme, vil dette nødvendigvis bety at færre personer er ansatt i virksomheten. Dette vil isolert sett føre til økt arbeidsledighet.

9.2.3 Erfaringer fra Sverige

Utvalget viser til at regler om fortrinnsrett for deltidsansatte allerede er nedfelt i flere tariffavtaler, og at fortrinnsrett er lovfestet i Sverige og Finland. Etter det utvalget har kunnet bringe på det rene, er det ikke gjennomført formelle undersøkelser om hvordan fortrinns­retten virker. Erfaringer fra Sverige kan imidlertid tyde på at en fortrinnsrett har begrenset effekt med hensyn til å redusere antallet deltidsarbeidsløse. På den annen side har det ikke fremkommet opplysninger om konkrete forhold som tyder på at fortrinnsretten har uønskede sysselsettingseffekter eller at den bidrar til å redusere tilbudet om deltidsarbeid.

I Sverige ble fortrinnsretten lovfestet i 1997. På slutten av 1990-tallet var det en reduksjon av deltidsledigheten i Sverige, men denne utviklingen stagnerte i løpet av 2003. Disse svingningene i deltidsarbeidsløsheten har skjedd parallelt med endringer i den generelle arbeidsløsheten. På denne bakgrunnen har den svenske regjeringen ment at det er behov for å vurdere ytterligere tiltak for å redusere deltids­arbeids­løsheten. Det pågår derfor et arbeid med å utrede muligheten for å begrense arbeidsgivers adgang til å ansette på deltid (Komittedirektiv 2004:50). Dette skjer parallelt med det såkalte ”Hela-projektet” der man prøver ut et bredere repertoar av virkemidler med sikte på å redusere undersysselsettingen blant deltidsansatte.

9.2.4 Utvalgets vurderinger og forslag om fortrinnsrett for deltidsansatte ved nytilsettinger

Utvalget viser til at deler av arbeidsmarkedet reguleres av tariffavtaler som gir fortrinnsrett for deltidsansatte. I tillegg er det en del virksomheter som følger slike tariffavtaler.

På den annen side er det en del arbeidstakere som ikke omfattes av tariffavtaler i det hele tatt, eller som omfattes av tariffavtaler uten fortrinnsrettbestemmelser. Dette gjelder også i bransjer og næringer med utstrakt bruk av deltid, som f.eks handel og service.

Utvalgets flertall, Birkeland, Hansen, Johansen, Jonsrud, Wårum og Aasdalen, viser til redegjørelsen i kap. 9.2.2.1 og konkluderer med at en slik fortrinnsrett vil ha en usikker virkning på omfanget av undersysselsetting. I den sammenheng vises det til at det nettopp er i de virksomhetsområder som er omfattet av tariffavtaler med fortrinnsrett for deltidsansatte at undersysselsettingen er høyest.

I tillegg kommer at en lovfestet fortrinnsrett bare får effekt i de bransjer som ikke allerede har en avtalefestet fortrinnsrett. I og med at de fleste undersysselsatte jobber i bransjer som har slike avtaler eller følger slike avtaler, blir eventuelle positive virkninger på omfanget av undersysselsetting enda mindre. Disse medlemmer er opptatt av at tilgjengelig arbeidskraft blir utnyttet til beste både for individet og for samfunnet. Det er mye som taler for at andre virkemidler i større grad enn fortrinnsrett kan bidra til at undersysselsatte kan oppnå en stillingsbrøk i samsvar med sine ønsker. Disse medlemmer vektlegger et generelt velfungerende arbeidsmarked, tiltak i regi av Aetat og organisering av arbeidet på den enkelte arbeidsplass i forståelse mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte/ansatte.

Et argument for fortrinnsrett er at bedre rettigheter for deltidssysselsatte/undersysselsatte er et gode som kan styrke deres mulighet for å få økt arbeidstid og høyere inntekt.

En lovfestet fortrinnsrett kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper på arbeidsmarkedet. De kan også lettere bli utestengt fordi arbeidsgiverne kan ble mer tilbakeholdne med å ansette dem. Det må ses i sammenheng med at spesielt de langvarig undersysselsatte har lavt utdanningsnivå og kort ansiennitet i arbeidslivet og kan være særlig utsatte. Det må også tas hensyn til at alle reguleringer bidrar til et mer komplekst arbeidsliv og reguleringer med usikker effekt er derfor lite heldige.

Flertallets medlemmer finner etter en samlet vurdering at fordelene knyttet til en mulig reduksjon av undersysselsettingen ikke oppveier de negative virkninger for virksomhetenes styringsrett og de negative konsekvenser det kan få for ikke-ansatte, og går derfor ikke inn for en lovfestet fortrinnsrett.

Utvalgets mindretall, medlemmene Engebretsen, Fischer og Stangnes , mener at en lovfesting av fortrinnsrett for deltidsansatte til å øke sin stilling er et hensiktsmessig virkemiddel for å redusere undersysselsettingen. En lovfesting vil omfatte alle arbeidstakere, ikke bare de som er omfattet av tariffavtaler. Lovfesting av fortrinnsrett vil også ha en viktig signaleffekt i arbeidslivet.

Disse medlemmene foreslår på denne bakgrunn at fortrinnsrett for deltidsansatte lovfestes i arbeidsmiljøloven (evt. ny arbeidslivslov). Disse medlemmene foreslår en bestemmelse med følgende ordlyd:

”Fortrinnsrett for deltidsansatte

1. En deltidsansatt har rett til å øke sin stillingsandel fremfor at det blir foretatt en ny tilsetting i virksomheten.

2. Fortrinnsretten er betinget av at arbeidstakeren er kvalifisert til å utføre de arbeidsoppgaver som hører til den aktuelle stillingsutvidelsen. Ved behov plikter arbeidsgiver å gi nødvendig opplæring, jf. denne lovs § 12, nr. 1 annet ledd.

3. Fortrinnsrett etter § 67 går foran fortrinnsrett etter denne bestemmelse.

4. Dersom flere deltidsansatte har fortrinnsrett skal arbeidsgivers valg mellom disse være saklig begrunnet.”

Disse medlemmene har følgende merknad til forslaget:

Kvalifikasjonskravet i dette forslaget forutsettes å være det samme som skikkethetskravet i nåværende lovs § 67. Arbeidsgivers plikt til opplæring/ytterligere kvalifisering vil imidlertid være noe mer omfattende i forhold til allerede ansatte arbeidstakere.

Forslaget skiller seg fra Arbeidslivslovutvalgets (ALLUs) forslag ved at arbeidsgivers opplæringsplikt er inntatt i selve lovbestemmelsen. Forslaget skiller seg videre fra ALLU ved at betingelsen om at fortrinnsretten ikke vil ”påføre virksomheten vesentlige ulemper” er sløyfet. Bakgrunnen for dette er at en slik betingelse ikke gjelder for noen andre fortrinnsberettigede etter lovens § 67. Betingelsen er videre hentet fra arbeidsmiljølovens § 46 A om retten til redusert stilling. Så lenge arbeidsgiver har økt arbeidskraftsbehov og den deltidsansatte har de nødvendige forutsetninger for å utføre dette arbeidet, eventuelt med en viss opplæring, vil fortrinnsretten gjelde uten nærmere betingelser.

Disse medlemmer har følgende begrunnelse for lovregulering:

Deltidsansatte som har lavere arbeidstid enn de ønsker er i en situasjon der den enkeltes ressurser ikke fullt ut tas i bruk i samfunnet. Inntekten er lavere enn den kunne vært, og mange deltidsansatte kan ikke forsørge seg selv av egen arbeidsinntekt. Arbeidsinntekten er likevel kritisk slik at arbeidstakeren kan oppleve et ekstra sterkt avhengighetsforhold til sin eksisterende arbeidsgiver.

Disse medlemmene vil påpeke at et viktig likestillingspolitisk mål er at hvert enkelt individ skal kunne forsørge seg selv. Deltidsansattes inntekt er lav, noe som fører til at de blir økonomisk avhengig av familie eller sosiale hjelpeordninger.

Det er i hovedsak kvinner som jobber deltid. Å bedre deltidsansattes rettigheter er derfor et viktig likestillingspolitisk virkemiddel.

Rundt 100 tusen er i dag undersysselsatt i streng forstand, dvs. at de søker lengre arbeidstid og kan begynne med dette raskt. Undersysselsetting er dermed et samfunnsproblem av samme dimensjon som full arbeidsløshet. 4 av 5 undersysselsatte er kvinner. Deltidsarbeid forsterker det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og konsentrasjonen av kvinner innen bestemte næringer og yrker.

Disse medlemmene viser til at man i Sverige innførte en lovfesting av fortrinnsrett i 1997. Fra 1997 til 2003 har deltidsarbeidsledigheten (undersysselsettingen) blant kvinner sunket med ca. 100 000. Dette skjedde parallelt med endringer i den generelle arbeidsledigheten. På den annen side er det ingen ting som tyder på at den lovbestemte fortrinnsretten har uønskede sysselsettingseffekter eller at den bidrar til å redusere tilbudet av deltidsarbeid. En lovbestemt fortrinnrett kan imidlertid føre til større gevinster enn ulemper både for samfunnet generelt, arbeidsmarkedet, bedriftene/arbeidsplassene og for individene.

En situasjon med omfattende undersysselsetting representerer et velferdstap for samfunnsøkonomien. I lys av generasjonsutfordringene og en mulig knapphet på arbeidskraft på lengre sikt, er situasjonen paradoksal.

Med bakgrunn i det overnevnte mener disse medlemmene at det er grunnlag for overordnede tiltak som kan bedre arbeidsmarkedets funksjonsevne på dette punktet. Disse medlemmene har kommet til at en lovfestet rett for deltidsansatte til å få økt sin stilling når virksomheten skal tilsette flere, er et slikt tiltak.

Disse medlemmene mener at tariffavtaler ikke gir tilstrekkelig sikring mot undersysselsetting og mener at en lovfesting av deltidsansattes fortrinnsrett til å utvide sin stilling vil være et hensiktsmessig virkemiddel.

En del tariffavtaler inneholder bestemmelser om fortrinnsrett for deltidsansatte. Det er likevel mange deltidsansatte som ikke er omfattet av tariffavtaler, eller som er omfattet av tariffavtaler uten fortrinnsrettsbestemmelser. Spesielt gjelder dette grupper innenfor tjenesteyting i privat sektor. En lovregulering vil sikre alle, også de aller svakeste grupper, en fortrinnsrett. Det er av stor viktighet siden styrkeforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker kan være svært skjevt når arbeidstakeren er undersysselsatt.

Både svensk og finsk rett har allerede slike lovbestemmelser med noe ulik utforming. Med en utforming som i finsk rett som også innebærer rett til kompetansegivende tiltak for arbeidstakeren hvis det er nødvendig for stillingen, vil en lovregulering kunne bygge opp om virksomhetens kompetansebygging på en måte som vil styrke virksomhetene og deres omstillingsevne.

For virksomhetene sikrer lovreguleringen en likebehandling av alle arbeidsgivere, noe som kan være positivt konkurransemessig sett. Også overfor brukerne vil en reduksjon av undersysselsettingen kunne ha en positiv effekt.

En lovfesting av deltidsansattes fortrinnsrett til å øke sin stilling vil i tillegg til å redusere undersysselsettingen være en viktig prinsipiell markering av retten til heltidsstilling, og dermed virke normativ i forhold til kvinners tilpasning til arbeidsmarkedet.

Mindretallets medlemmer vil avslutningsvis minne om at arbeidsgivere allerede har et arbeidgiveransvar overfor tilsatte som innebærer tilrettelegging for faglig og personlig utvikling, jamfør § 12 i Arbeidsmiljøloven. Rett til utvidet stilling for deltidsansatte kan gi økt tilskyndelse til opplæring og kompetanseutvikling. Dette gir økt konkurransekraft og omstillingsevne for virksomhetene. Dette legger i sin tur grunnlag for økt sysselsetting og dermed nye jobbmuligheter også for dem som står utenfor arbeidsmarkedet. Fullt gjennomslag i arbeidslivet gjennom lovregulering, forsterker disse mulighetene for positive samfunnsøkonomiske effekter utover de velferdsgevinster redusert undersysselsetting initialt har.

9.3 Rettsstillingen til deltidsansatte som arbeider mer enn avtalt arbeidstid

Utvalget viser til at en del deltidsansatte i praksis arbeider utover sin avtalte arbeidstid (merarbeid), se kap. 3.13. Årsaker til dette kan være for eksempel andres sykemelding eller ferie, turnushull eller økt aktivitet i virksomheten. Undersøkelser viser at de deltidsansatte gjennomgående ønsker slikt ekstraarbeid, og at det etter arbeidsmiljøloven er adgang for arbeidsgiver til å benytte deltidsansattes arbeidskraft på denne måten (innenfor de grenser som følger av arbeidsmiljøloven § 49). Utvalget viser også til at dersom merarbeidet har karakter av en fast ordning, kan dette anses som en omgåelse av stillingsvernet. Arbeidstaker vil i slike tilfeller ha krav på en tilsvarende økning av sin faste stilling dersom merarbeidet må regnes som en ulovlig midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven § 58 A. Det vises til redegjørelsen for gjeldende regler i kap. 8.6.

Utvalgets flertall, Birkeland, Hansen, Johansen, Jonsrud, Wårum og Aasdalen legger vekt på at deltidsansatte etter gjeldende regler har et vern mot at merarbeid brukes som en fast ordning og at en presisering av disse reglene eventuelt vil skje gjennom rettspraksis.

Utvalgets mindretall, Stangnes, Fischer og Engebretsen påpeker at m engden av slike saker som tas opp i den organiserte del av arbeidsmarkedet, tyder på at dette er et ganske utbredt problem i arbeidsmarkedet generelt. Mange deltidsansatte arbeider systematisk og over tid faktisk utover sin avtalte arbeidstid. Slike ordninger vil i stor grad være ulovlige etter dagens arbeidsmiljølov slik at disse arbeidstakerne allerede i dag har krav på fast stillingsprosent som tilsvarer den faktiske arbeidstiden. Arbeidsmiljølovens § 58 A om adgang til midlertidig tilsetting kan gi grunnlag for rett til økt stillingsbrøk, når systematisk bruk av ekstravakter over tid gjenspeiler et behov for arbeidskraft som ikke kan dekkes opp uten faste tilsettinger. I tillegg til at § 58 A setter grenser, vil slike ordninger i stor grad stride mot arbeidsmiljølovens § 49 om vilkår for bruk av overtid og merarbeid.

Disse medlemmene vil derfor påpeke viktigheten av at arbeidsgiverne bringer de faste arbeidsavtalene i samsvar med realiteten jfr. også arbeidsmiljøloven § 55 C om krav til innhold i arbeidsavtaler. Disse medlemmene vil avslutningsvis be regjeringen/departementet om å arbeide videre med denne problemstillingen med tanke på å foreslå lovbestemmelser som vil klargjøre og styrke de deltidsansattes rettsstilling.

9.4 Bedre informasjon om ledige stillinger

Over er det pekt på at mangelfull informasjon om ledige stillinger og om ansattes ønsker om økt arbeidstid kan være en årsak til undersysselsetting. Slik mangelfull informasjon legitimerer offentlig inngrep i arbeidsmarkedet. Siden informasjon er et kollektivt gode, har offentlig sektor, gjennom Aetat, et ansvar for å frembringe og stille gratis til disposisjon slik informasjon.

Bedre informasjonsspredning om hel- og deltidsjobber vil kunne gi et bedre samsvar mellom virksomhetenes behov og de ansattes preferanser om arbeidstid. Et virke­middel mot ufrivillig deltid kan være å legge bedre til rette for at deltidsansatte får informasjon om ledige stillinger både i den virksomhet de arbeider i og i andre virksomheter.

Arbeids­miljøloven § 55 G pålegger arbeidsgiver å ”informere arbeidstakerne om ledige stillinger i virksomheten”. Etter utvalgets vurdering er dette en viktig bestemmelse. Bestemmelsen ble vedtatt i forbindelse med implementering av EUs direktiv om midlertidig ansettelse. 4 I lov­proposisjonen ble det i denne forbindelse fremhevet at det foreligger et like stort behov for å gi også deltidsansatte informasjon om ledige stillinger. 5 EUs deltidsdirektiv har i artikkel 3 bokstav c) en bestemmelse om dette.

Regler om plikt til å informere om ledige stillinger i virksomheten finner vi også i tariffavtaler. Et eksempel er Hovedtariffavtalen i kommunal sektor § 2 punkt 2.3.

Dårlig informasjon om ledige stillinger og et ensidig arbeidsliv innenfor arbeids­markedsregionen kan hindre at jobbmuligheter utnyttes. Meddeling av kunnskap om ledige stillinger mellom arbeidsmarkedsdistrikt kan både foregå ved hjelp av virksomhetene som har behov for arbeidskraft, kommersielle aktører og det offentlig (Aetat).

9.5 Virkemidler i regi av Aetat

9.5.1 Eksisterende tiltak som undersysselsatte kan benytte seg av

Aetat registrerer delvis sysselsatte arbeidssøkere. Delvis sysselsatte arbeidssøkerne har inntektsgivende arbeid, men av et mindre omfang enn normal arbeidstid og de søker mer arbeid. I 2003 var det i gjennomsnitt registrert om lag 41 000 delvis sysselsatte arbeidssøkere. 26 000 av disse, eller om lag 63 prosent, hadde rett til dagpenger. Av de om lag 100 000 undersysselsatte er det derfor mange som ikke har registrert seg som delvis sysselsatt i Aetat. At mange av de undersysselsatte ikke har rett til dagpenger kan være en årsak til manglende registrering. I kap. 3.15 beskrives forskjellen mellom delvis sysselsatte arbeidssøkere i Aetats register og under­sysselsatte jf. arbeids­krafts­undersøkelsen.

Aetat tilbyr flere, ulike tjenester og produkter til arbeidssøkere. De delvis sysselsatte arbeidssøkere som er registrert hos Aetat, har i utgangspunktet samme rett som andre arbeidssøkere til ulike typer tilbud fra etaten. Aetats database som dekker alle offentlig utlyste ledige stillinger er til god hjelp for arbeidssøkerne. Aetats selvbetjenings­tjenester på Internett er forbedret og er enkle å bruke for å søke på relevante jobber. Til arbeidssøkere som trenger hjelp og veiledning i jobbsøkerprosessen, kan Aetat bistå med støtte, bl.a. hjelp til kontakt med potensielle arbeidsgivere. Til arbeidssøkere som trenger mer utvidet bistand for å komme i jobb, kan Aetat tilby deltakelse på ulike arbeidsmarkedstiltak herunder opplæring hvis det vurderes som nødvendig eller hensiktsmessig.

Undersysselsatte som trenger individuell hjelp i jobbsøkerprosessen kan få assistanse ved å henvende seg til Aetat. I prinsippet er Aetats ulike tjenester like tilgjengelig for delvis sysselsatte arbeidssøkere som for andre arbeidssøkere. Informasjon og statistikk fra Aetat viser betydelig innsats rettet mot delvis sysselsatte. Det gjelder både oppfølgings- og formidlingsinnsats (registrerte oppfølgingssamtaler og tilvisninger til ledige stillinger). For eksempel opplyste Aetat at ved utgangen av august 2004 hadde 35 prosent av de delvis sysselsatte hatt oppfølgingssamtale med Aetat i løpet av den seneste tre-måneders-perioden. For helt ledige arbeidssøkere var andelen til sammenligning 38 prosent Videre opplyser Aetat at 13 prosent av de delvis sysselsatte var tilvist potensielle arbeidsgivere. Tilsvarende andel for helt ledige var 14 prosent. Det er grunn til å tro at Aetats hjelp kan være nyttig for undersysselsatte som har lite erfaring med å søke jobb. De nevnte tallene viser at delvis sysselsatte prioriteres om lag like høyt som helt ledige arbeidssøkere for viktige deler av servicen fra Aetat.

Årsakene til undersysselsetting varierer fra person til person. Dermed vil også Aetats service og virkemidler rettet mot undersysselsatte måtte variere. De senere årene er det generelt en sterkere vektlegging på ”skreddersøm” i oppfølgingen av arbeidssøkere som henvender seg til Aetat. Sannsynligheten for å oppleve under­sysselsetting, og spesielt langvarig under­sysselsetting, ser ut til å øke med lav utdanning og lite arbeidserfaring (jf. kap. 7). Tilsvarende gjelder for de registrert ledige. Tall fra Aetat viser at delvis sysselsatte arbeidssøkere med dagpenger har samme formelle utdanningsnivå som helt ledige arbeidssøkere.

Bedre mobilitet mellom yrker, bransjer og geografisk områder vil kunne bidra til å bedre samsvaret mellom tilbudet og etterspørselen på arbeidsmarkedet og det vil kunne redusere varigheten av undersysselsetting for den enkelte. Kompetansehevende tiltak er aktuelle for å fremme yrkesmessig mobilitet og mobilitetsfremmende stønader kan bidra til å motvirke geografiske ulikheter på arbeidsmarkedet.

9.5.2 Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak

Undersysselsatte som ikke får økt stillingsbrøk ved egen hjelp oppfordres til å ta kontakt med Aetat. Utvalget vil vektlegge viktigheten av at de undersysselsatte registrerer seg hos Aetat for å få tilgang til Aetats tjenester. Dette gjelder selv om de undersysselsatte ikke har rett til dagpenger. For å sikre høy effektivitet i oppfølgingen av gruppen, må Aetat etter utvalgets vurdering, stille samme type adferdskrav til disse som for andre arbeidssøkere. Slike krav vil blant annet kunne være å dokumentere jobbsøkningsaktivitet.

Kompetansebygging, gjennom deltakelse på arbeids­markeds­opplærings­kurs (AMO) kan, etter utvalgets vurdering, være et viktig virke­middel for at undersysselsatte med lav kompetanse skal få økt stillingsbrøk. I den grad kompetansegivende kurs ikke benyttes av de under­sysselsatte, kan en av grunnene være at det kan være praktisk vanskelig å kombinere deltakelse på kurs med en deltidsjobb. Aetat bør derfor vurdere å tilrettelegge mer av kursaktiviteten slik at undersysselsatte lettere kan benytte seg av den. Blant annet økt vekt på bruk av internett i opplæringen kan være et mulig tiltak.

Langtidsarbeidsledige er en prioritert gruppe i dag med hensyn til å få tiltak. En bør legge til rette for at dette følges opp også for de langtidsundersysselsatte. Etter utvalgets vurdering bør Aetat også vurdere å tilby kurstilbud som særlig rettes mot langvarig undersysselsatte arbeidssøkere og som kan innebære opplæring til mer kompetanse­krevende arbeidsoppgaver på eksisterende arbeidsplass. For å sikre god tilrettelegging av opplæringen, bør arbeidsgivere trekkes med i slike prosesser. En utfordring ved slik kompetanse­oppbygging vil være å bedre jobb­mulighetene for undersysselsatte uten å forårsake uheldig konkurransevridning mellom virksomhetene ved at utgifter til opplæring subsidieres. Målrettingen av slik opplæring til langtidsundersysselsatte kan være en måte å redusere eventuell konkurransevridning. Utvalget peker også på at det er viktig at tilpasset opplæring har et tilstrekkelig omfang.

I den grad det ikke er manglende formell kompetanse som utgjør beskrankningen for å få utvidet stillings­brøk, kan andre virkemidler som lønnstilskudd, utdanningsvikariater og jobbsøkerkurs være aktuelle tiltak for å hjelpe undersysselsatte til stillinger med lengre arbeidsuke. Mobilitetsfremmende tiltak og stønader, som for eksempel økonomisk støtte til intervjureiser og støtte til flytting, kan være et viktig virkemiddel for de undersysselsatte siden problemet med undersysselsetting spesielt er konsentrert til strøk med ensidig næringsstruktur og få alternative sysselsettingsmuligheter, samt at undersysselsettingen kan gjøre at mange har dårlig økonomi. Utvalget forslår at langvarig undersysselsatte blir en prioritert gruppe ved tildeling av mobilitetsfremmende stønader.

Oppsummering av tiltak:

• De undersysselsatte oppfordres til å registrere seg hos Aetat. Aetat bør i sin oppfølging av gruppen stille krav om dokumentasjon av jobbsøkingsaktivitet mv. Langtids-undersysselsatte bør prioriteres på tiltak på lik linje med ordinære langtidsledige.

• Kompetansegivende kurs (for eksempel AMO) tilpasses slik at undersysselsatte i større grad kan benytte seg av dem. Slike kurs kan for eksempel utarbeides og finansieres i samarbeid med arbeidsgiver. Utvalget peker også på at det er viktig at tilpasset opplæring har et tilstrekkelig omfang.

• De langvarig undersysselsatte prioriteres ved tildeling av mobilitetsfremmende stønader.

9.6 Endret organisering av arbeidstid og virkninger på undersysselsetting

Bedre organisering av arbeidstiden er nevnt som et forslag for å redusere omfanget av undersysselsetting. I dette ligger at arbeidsgiver og arbeidstaker i større grad må samarbeide for å fange opp arbeidstakernes ønsker om økt arbeidstid og tilrettelegge for dette. I den grad arbeidstaker og arbeidsgiver skal samarbeide om endrede arbeidstidsordninger kommer man fort i den situasjon at arbeidstidsorganiseringen også må gjøres mer fleksibel.

Virksomhetene i helse- og omsorgssektoren må bemannes hele døgnet for å sikre et forsvarlig tjenestetilbud, og mange må derfor arbeide i en eller annen turnusordning. Når arbeidet skal utføres til forskjellige tider, skal det utarbeides en arbeidsplan (turnusplan) som viser den enkeltes arbeids- og fritid. I turnusplaner er arbeidstiden gjennomsnittsberegnet. Når arbeidstiden gjennomsnittsberegnes skjer dette gjennom skriftlig avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte, i tråd med reglene i arbeidsmiljøloven. I helsevesenet brukes turnusarbeid som en felles betegnelse på alle arbeidstidsordninger i helseinstitusjoner, unntatt ordinært dagarbeid.

Utgangspunktet for enhver turnusplan er bemanningsplanen, som gir en oversikt over det antall ansatte og den kompetanse det er behov for til ulike tider av døgnet på de ulike vakter. Det er i utgangspunktet pasientens/klientens/beboerens behov som skal styre bemanningsplanen, og bemanningsplanen utarbeides av enhetens ledelse i samsvar med brukernes behov, kompetansebehovet og budsjetterte midler. Endring av sykdomsbildet eller pleiebehovet hos pasientene og/eller igangsetting av nye ressurskrevende aktiviteter kan også gi et økt/redusert personalbehov, og føre til at turnusplanen eventuelt må endres.

Turnusplanen skal i utgangspunktet være satt opp slik at det ikke er behov for verken merarbeid eller overtid. Mangel på personell som en følge av ledighet i stilling, problemer med å rekruttere til små stillinger, stadige endringer i aktivitetsnivå og turnusplaner gjør imidlertid at det oppstår såkalte ”huller i turnus”, dvs. perioder/vakter hvor det ikke er tilstrekkelig personell til å utføre arbeidet. Det ekstra personalbehovet dekkes ved at de ordinært ansatte arbeider merarbeid /overtid eller at det leies inn personell, noe som understrekes ved at 95 prosent av de undersysselsatte arbeider ekstravakter. Planlagt overtid og merarbeid for å dekke såkalte ”huller i turnusplanene” som er en følge av utilstrekkelig bemanning, har konsekvenser for både arbeidsmiljøet og tjenestekvaliteten. Dette vil etter omstendighetene også være i strid med arbeidsmiljøloven hvis det gjennomføres som en fast ordning (se kap. 8.6).

Turnusplaner skal både ta hensyn til forsvarlig drift og arbeidstakernes helse, sikkerhet og velferd i tillegg til at de i god tid skal kunne planlegge sin fritid. Alle turnusplaner skal utarbeides i samarbeid med arbeidstakerne og drøftes med tillitsvalgte før de iverksettes. Dersom turnusen forutsetter gjennomsnittsberegning, skal det foreligge særskilt avtale/tillatelse. På denne måten vil en turnusplan kunne bidra til å skape et godt arbeidsmiljø ved å sikre en mest mulig ”rettferdig” fordeling av arbeidstiden blant personalet i avdelingene. Fordeling av vakter og inndelingen av arbeidstiden har stor betydning for arbeidstakernes arbeidsmiljø, helse og velferd, inklusiv privatliv.

En hypotese om hvorfor mange arbeidstakere i helse- og omsorgssektoren jobber deltid er at mange turnusarbeidere i helsesektoren ”privatiserer” ansvaret for belastende arbeidssituasjoner gjennom å arbeide deltid. Sammenhengen mellom skift/turnus-arbeid, utstøting fra arbeidslivet og deltid finnes det lite forskning på. En annen hypotese om den sterke forekomsten av ”ønsket” deltid i helse- og omsorgssektoren er at en viktig del av deltiden er et individuelt svar eller en individuell tilpasning til et stivt/rigid arbeidstidssystem, også omtalt som mestringsstrategi. Når den optimale arbeidstid oppleves å ligge på ca. 80 prosent stilling Moland og Gautun (2002), kan dette godt handle om at arbeidstakeren skaffer seg sin nødvendige fleksibilitet gjennom selvstyrte ekstravakter på toppen av disse 80 prosent. Arbeidstidsordninger som i utgangspunktet og i forkant ivaretar dette behovet for tilpasning mellom arbeid og fritid, vil ifølge denne hypotesen ”i seg selv” bidra til å redusere behovet for deltid.

Begrepet ”ønsketurnus/fleksiturnus” er ikke definert i lov eller tariffavtaler i helsesektoren, men lar seg realiseres innenfor avtaler om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden.

Ønsketurnus er en samlebetegnelse som omfatter flere varianter av ordninger hvor medarbeiderne i større grad selv er med og planlegger tidspunkter for sin arbeidstid. Innen rammer som lov- og avtaleverket setter, er det betydelig frihet på den enkelte arbeidsplass til å avtale arbeidstider. I stedet for at for eksempel en turnusplan som settes opp for et bestemt antall uker av ledere, utarbeider de ansatte på egen hånd en plan for når de ønsker å arbeide i en bestemt periode. Slike ordninger blir i en del sammenhenger kalt ”ønsketurnus”.

Det kan være fruktbart å skille mellom ordninger der medarbeiderne i et møte fordeler vaktene seg i mellom og ordninger der innsamlingen av ønsker skjer på andre måter (bl.a. div dataverktøy). Den første formen for ønsketurnus er ikke praktisert i mange norske virksomheter, men den dokumentasjon/evaluering som foreligger Moland og Gautun (2002) forteller at arbeidstidsordningen:

• påvirker arbeidssituasjonen, forholdet til kollegaer og deres sosiale liv utenom jobben positivt

• har ført til at de ansatte har lært å ta hensyn til hverandre

• har utviklet sterke fellesskap på arbeidsstedene

• påvirker kvaliteten på arbeidet som utføres til det bedre

• har ført til at rekrutterings- og ressurssituasjonen har bedret seg fordi sykefraværet har gått ned og vikarutgiftene er blitt redusert

Evalueringen av prosjektene tyder på at mer fleksible arbeidstidsordninger av type ønsketurnus bedrer arbeidssituasjonen ved bl.a. at ansatte er mer fornøyde, sykefraværet synker og rekrutteringen bedres. I Sverige finnes et langt rikere erfaringsmateriale som i stor grad bekrefter Fafos arbeid.

Selv om det er forsket lite på konsekvenser av mer fleksible arbeidstidsordninger foreligger det også forskning som viser til mer negative effekter av fleksibiliteten. Arbeidsforskningsinstituttet uttaler i sin høring til ALLU:

”Den grundige og omfattende undersøkelsen ”Eurosurvey 2000” viser at arbeidslivsutviklingen innebærer økende fleksibilitet på alle områder (arbeid på ubekvemme tidspunkter, deltidsarbeid, flerfaglighet og teamarbeid, myndiggjøring og økende bruk av midlertidig ansatte). Studien påpeker også at fleksibiliteten ikke alltid fremmer gode arbeidsforhold, kjønnssegregeringen består på kvinners bekostning og midlertidig ansatte rapporterer om dårligere arbeidsforhold enn fast ansatte. (Paoli & Merlliè 2001)”.

Effekten av mer fleksible arbeidstidsordninger i forhold til å redusere ufrivillig deltid er mer usikker, men ulike forskningsresultater, som Statens arbeidsmiljøinstitutt (2004) 6 refererer til, viser at når den enkelte selv kan bestemme når den ubekvemme arbeidstiden skal utføres, reduseres opplevelsen av ”ubekvemhet” og derav belastning på helse. En kan derfor anta at gjennom økt medbestemmelse i plasseringen av arbeidstiden, vil den enkelte oppleve økt velvære og bidra til at arbeidstaker er villig til å øke stillingsbrøken sin, i stedet for å utgjøre ekstravakt-ressurser i avdelingen.

Samlet sett synes det å være usikkert hva ulike alternative arbeidstidsordninger betyr konkret som virkemiddel for å redusere undersysselsetting. Imidlertid bør det være uproblematisk å oppfordre partene i arbeidslivet til å tenke utradisjonelt i retning av mer ønsketurnuser der det avdekkes under/oversysselsetting på den enkelte arbeidsplass. Som grunnlag for å vurdere tiltak i slik sammenheng kan f.eks. lokale retningslinjer for å redusere uønsket deltid innholde at:

1. Deltidstilsatte skal melde fra om de ønsker utvidet stilling.

2. Ved ledighet foretas en gjennomgang av arbeidsplaner og oppgavefordeling for å vurdere sammenslåing av deltidsstillinger.

3. Det er ingen forutsetning at den deltidstilsatte skal måtte ta hele den ledige stillingen.

4. Det bør vurderes om deltidstilsatte gjennom kompetanseheving kan kvalifiseres til å få utvidet sitt arbeidsforhold.

Et treparts samarbeidsprosjekt (KS, LO-kommune, UHO, YS-K og Sosial- og helsedirektoratet) skal prøve ut virkemidler til å motvirke uønsket deltid i kommunal sektor. Prosjektet er i gang og skal være sluttført 1. mars 2005. Prosjektet omfatter mål, prosess, tiltak, resultater og evaluering. Prosjektet har som mål å dokumentere forsøk med virkemidler knyttet til minst tre områder: bemanning, arbeidstids­planlegging og praktisering av Hovedtariffavtalens kap. 1 § 2.3. I alt 16 kommuner av forskjellig størrelse og i ulike deler av landet er med i prosjektet.

Avslutningsvis anbefaler utvalget forsøk som setter fokus på alternative former for arbeidstidsplanlegging, bemanning og kompetansesammensetning som kan bidra til å redusere ufrivillig deltid, og hvilken betydning dette har for arbeidsmiljøet, tjenestekvalitet og effektiv jobbutføring.

9.7 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Lovfestet fortrinnsrett for deltidsansatte ved utlysning av ny stilling

Et flertall i utvalget bestående av representantene Birkeland (leder), Hansen (HSH), Johansen ­(uavhengig medlem), Jonsrud (KS), Wårum (Arbeids- og sosialdepartementet) og Aasdalen (Finansdepartementet) går etter en samlet vurdering i mot forslaget om å lovfeste en ordning med fortrinnsrett for undersysselsatte ved utlysning av ledig stilling. Disse peker på at et slikt lovforslag ikke vil være et hensiktsmessig virkemiddel for å redusere undersysselsettingen.

Et mindretall i utvalget i utvalget bestående av Engebretsen (UHO), Fischer (YS) og Stangnes (LO) går inn for forslaget om å lovfeste en ordning med fortrinnsrett.

Rettsstillingen til deltidsansatte som arbeider mer enn avtalt arbeidstid

Utvalgets flertall, Birkeland, Hansen, Johansen, Jonsrud, Wårum og Aasdalen legger vekt på at deltidsansatte etter gjeldende regler har et vern mot at merarbeid brukes som en fast ordning og at en presisering av disse reglene eventuelt vil skje gjennom rettspraksis.

Utvalgets mindretall, Engebretsen, Fischer og Stangnes vil påpeke viktigheten av at arbeids­giverne bringer de faste arbeidsavtalene i samsvar med realiteten jf. også arbeidsmiljøloven § 55 C om krav til innhold i arbeidsavtaler. Disse medlemmene vil be regjeringen/departementet om å arbeide videre med denne problemstillingen med tanke på å foreslå lovbestemmelser som vil klargjøre og styrke de deltidsansattes rettsstilling.

Aetat

Når det gjelder Aetats bidrag til å redusere problemet med undersysselsetting, vil utvalget peke på følgende:

• De undersysselsatte oppfordres til å registrere seg hos Aetat. Aetat bør i sin oppfølging av gruppen stille krav om dokumentasjon av jobbsøkingsaktivitet mv. Langtids undersysselsatte bør prioriteres på tiltak på lik linje med ordinære langtidsledige.

• Kompetansegivende kurs (for eksempel AMO) tilpasses slik at undersysselsatte i større grad kan benytte seg av dem. Slike kurs kan for eksempel utarbeides og finansieres i samarbeid med arbeidsgiver. Utvalget peker også på at det er viktig at tilpasset opplæring har et tilstrekkelig omfang.

• De langvarig undersysselsatte prioriteres ved tildeling av mobilitetsfremmende stønader.

Endret organisering av arbeidstid

Utvalget anbefaler forsøk som setter fokus på alternative former for arbeidstidsplanlegging, bemanning og kompetansesammensetning som kan bidra til å redusere ufrivillig deltid, og hvilken betydning dette har for arbeidsmiljøet, tjenestekvalitet og effektiv jobbutføring.