1 Lokaldemokrati og kommunale oppgaver

Generalistkommuneprinsippet og differensiert oppgavefordeling

Forord

Dette notatet er utarbeidet på oppdrag for lokaldemokratikommisjonen. Hensikten er å drøfte sentrale egenskaper ved det norske generalistkommunesystemet opp mot ideen om et system med differensiert oppgavefordeling. Bakgrunnen er at generalistkommune-prinsippet er satt under debatt, og at spørsmålet om differensierte løsninger vurderes, både ut fra prinsipielle overveielser og gjennom konkrete forsøk med avvikende oppgavefordeling i en del kommuner.

AGENDA er engasjert av Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) for å evaluere oppgaveforsøkene, og skal i den forbindelse levere en delrapport om generalistkommunesystemet og differensiert oppgavefordeling senere våren 2005. I notatet som presenteres her redegjør vi for noen sentrale kjennetegn på generalistkommunesystemet og trekker opp perspektiver og problemstillinger knyttet til mulige konsekvenser av å innføre alternativer til systemet. Flere av spørsmålene vil kreve nærmere utdyping, blant annet gjennom pågående informasjonsinnhenting. En mer utførlig gjennomgang presenteres derfor i vår rapport til KRD senere i 2005.

Tor Dølvik og Geir Vinsand.

Agenda Utredning & Utvikling AS

Sandvika, februar 2005

1.1 Innledning

Et av de bærende prinsippene i kommunereformene i Norge, har vært generalistkommuneprinsippet. Det går i korthet ut på at kommunene er likestilte, - de lovpålagte oppgavene er like i alle kommuner, finansieringssystemet er det samme og kommuneloven angir de samme rammene for organisering og styringsprinsipper. Innenfor disse rammebetingelsene skal kommunene gjennom lokale prioriteringer finne fram til lokalt tilpassede løsninger av et bredt spekter av oppgaver, basert på demokratiske beslutningsprosesser. Kommunene er med andre ord ”generalister” og ikke ”spesialister”.

Spørsmålet om hvilke oppgaver kommunene skal ha ansvar for, henger sammen med kommunenes ressursmessige forutsetninger. De norske kommunene har svært forskjellig størrelse og ressursgrunnlag. I et generalistkommunesystem kan dermed kommunestrukturen bli dimensjonerende for hvilke oppgaver det er aktuelt å tildele alle kommunene.

Et alternativ til generalistkommunesystemet kan være et differensiert kommunesystem, der kommunenes oppgaveportefølje varierer ut fra forskjeller i kommunenes ressursmessige forutsetninger, som folketall, geografiske kjennetegn, inntektsmuligheter mv.

I dette notatet vil vi kort peke på hva som kan forstås med et slikt differensiert system, og drøfte noen egenskaper ved det opp mot sentrale kjennetegn ved generalistkommunesystemet. Vi vil belyse egenskapene ved å drøfte hvordan systemene kan tenkes å ivareta sentrale samfunnsmessige mål og hvilke fordeler og ulemper som kan være knyttet til systemene.

1.2 Tradisjon, fag og politikk

Dagens organisering av den offentlige forvaltningen kan beskrives og forstås ut fra flere innfallsvinkler. Det gjelder både forvaltningsstrukturen med tre nivåer, oppgavefordelingen mellom nivåene og generalistkommunesystemet. Dagens generalistkommunesystem har vokst fram og har sin begrunnelse i flere forhold:

• Historie og tradisjon : Reformer i offentlig organisering og forvaltning tar til enhver tid utgangspunkt i eksisterende institusjoner og styringsprinsipper. Det innarbeidete forvaltningssystemet og de eksisterende enhetene representerer en egentyngde som begrenser handlingsrommet for (og ofte ønskeligheten av) å ”tenke fritt” og designe radikalt nye systemer.

• Faglige kriterier og vurderinger : Forvaltningspolitikken dreier seg om hvordan offentlig organisering og forvaltningsutforming som virkemiddel kan bidra til å realisere overordnede mål. Faglig baserte prinsipper og kunnskap er dermed sentrale premisser for hvordan forvaltningen utformes.

• Politiske verdiprioriteringer : Forvaltningsutformingen er imidlertid ikke resultat av rene ”tekniske” vurderinger, men reflekterer også ideologiske brytninger og politiske verdivurderinger knyttet til hvordan makt og ressurser skal fordeles og interesser organiseres.

I en diskusjon om valg av framtidig kommunesystem, og behovet for å myke opp generalistkommunesystemet, bør en derfor reflektere over hva som har vært begrunnelsene for dagens kommunesystem, og hvordan disse begrunnelsene eventuelt vil kunne vektlegges i et system der generalistkommuneprinsippet mykes opp. I hvilken grad kan disse begrunnelsene videreføres og ivaretas også innenfor ulike former for differensiert oppgavefordeling, og i hvilken grad representerer slike modeller mer omfattende avvik fra prinsipper og retningslinjer som har vært retningsgivende til nå?

Siden formannskapslovene ble innført i 1837, har det vært tre forvaltningsnivåer i Norge, - stat, fylke og kommune. Fylkeskommunene spilte riktignok ikke rollen som selvstendig forvaltningsnivå før den moderne fylkeskommunen så dagens lys i 1976, med eget direkte valgt fylkesting, egne skatteinntekter og selvstendig administrasjon. Men allerede i 1837 ble den treleddete forvaltningsstrukturen nedfelt i lovverket. Noen oppgaver ble ansett å være lokale i sin karakter, som kommunene kunne ta seg av. Andre oppgaver var for store til at den enkelte kommune kunne løse dem alene, og fylkeskommunene ble derfor arenaen for å håndtere disse oppgavene. Allerede her ble det altså lagt et prinsipp til grunn for oppgavefordeling mellom tre nivåer, - nasjonalt, regionalt og lokalt, basert på kjennetegn eller egenskaper ved oppgavene som skulle løses.

Formannskapslovene innebar altså at det ble etablert både et kommunalt forvaltningsnivå og et regionalt forvaltningsnivå, basert på det lokale folkestyret i kommunene. Staten hadde allerede lenge operert med sitt regionale styringsnivå gjennom amtene og amtmennenes apparat under eneveldet. Fylkeskommunene ble på sett og vis lokaldemokratiets motvekt mot dette embetsstyre, gjennom fylkeskommunene (amtsformannskapene) som samarbeidsorgan for herredskommunene, der ordførerne i herredskommunene møttes. Men i fylkeskommunens barndom hadde staten en hånd på rattet til fylkeskommunen, med fylkesmannen som leder av amtsformannskapet og administrasjonen. Byene sto utenfor ordningen med fylkeskommunene og hadde en annen oppgaveportefølje enn herredskommunene.

Det offentlige virkefeltet er fundamentalt endret siden formannskapslovene ble innført, både i innhold og i relasjonene mellom nivåene. Men viktige sider ved dagens organisering i kommuner, fylkeskommuner og statlige organer må likevel forstås med bakgrunn i de gradvise (og noen ganger sprangvise) reformprosesser som har preget utviklingen fram til dagens moderne velferdsstat. Fortidens fortolkninger og verdiprioriteringer har medført organisatoriske og forvaltningsmessige løsninger som er med på å danne dagens institusjonelle rammebetingelser for offentlig oppgaveløsning. Dette er de historisk betingede forutsetningene for dagens forvaltningsorganisering.

Prinsipielle retningslinjer og hensyn bak oppgavefordelingen har spilt en sentral rolle i diskusjonen om konkrete reformer. I oppgavefordelingsutvalgets utredning ble tre sett av generelle hensyn og verdier oppsummert (NOU 2000:22) :

1. Hensynet til brukerne

2. Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

3. Hensynet til nasjonale mål

Ut fra disse verdiene og målene utledet oppgaveforedelingsutvalget et sett av retningslinjer for ansvarsplassering i forvaltningen. I tråd med tidligere offentlige utredninger og meldinger, presiserte også oppgavefordelingsutvalget at slike generelle retningslinjer må suppleres med konkrete politiske avveininger når den faktiske forvaltningsorganisering fastlegges. Derfor må også verdimessige og politiske begrunnelser trekkes inn når dagens ansvarsfordeling og organisering skal forklares. Sykehusreformen kan tjene som illustrerende eksempel ved at en større forvaltningsreform ble gjennomført uten at modellene som nylig hadde vært faglig utredet i oppgavefordelingsutvalgets utredning, ble en del av løsningen i den gjennomførte reformen. Men både oppgavefordelingsutvalgets utredning og utredningene som var utført i årene før reformen, hadde antakelig brakt fram analyser og problembeskrivelser som var med på å utløse behovet for politisk handling knyttet til sykehussektorens utfordringer. De hensynene og avveiningene som utredningene pekte på, har slik sett trolig vært verdifulle i begrunnelsene for reformen.

En prinsipiell diskusjon om generalistkommunesystem kontra modeller for differensiert oppgavefordeling, vil kunne komme til å spille en tilsvarende rolle. Det er vanskelig å identifisere sikre egenskaper knyttet til konkrete modeller, som grunnlag for et eventuelt framtidig valg av system. Men det kan likevel være verdifullt for den videre reformdebatten å problematisere hvordan sentrale hensyn og verdier blir berørt i ulike modeller.

1.3 Reformretninger og vurderings­kriterier

1.3.1 Avgrensning

Det løpende reformarbeidet i Norge har i hovedsak vært utformet med utgangspunkt i at kommuneinndelingen og forvaltningsstrukturen ligger fast. Gjeldende kommunestruktur har vært utgangspunktet for å vurdere ansvarsfordelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og staten og for utforming av øvrige rammebetingelser knyttet til statlig styring og finansiering. Reformarbeidet har vært kjennetegnet av en prinsipiell politikk med sikte på å styrke kommunenes forutsetninger for å fylle rollen som generalistorganer, mens oppgavefordelingen er blitt justert ut fra mer sektorpolitiske hensyn. Dette er representert ved rute 1 i tabell 1.1..

En annen og mer grunnleggende reformstrategi går ut på å tilpasse kommunestrukturen til de oppgaver som kommunene har og er tiltenkt i framtida (rute 2 i tabellen). Christiansenutvalgets utredning (NOU 1992:15) representerte et bredt oppspill til en slik reformprosess. Også oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) vurderte en slik systemreform, knyttet til oppgavefordelingen og inndelingen for regionalt nivå. Men ikke siden fylkeskommunereformen i 1976 og kommuneinndelingsreformene på 1960-tallet, har forvaltningsstrukturen og kommuneinndeling vært gjenstand for grunnleggende reform. Sykehusreformen i 2002 representerer et mulig unntak, fordi reformen førte til at fylkeskommunens generalistrolle ble stilt under debatt.

Begge disse reformstrategiene tar utgangspunkt i generalistkommunetenkningen, om at alle kommuner (og fylkeskommuner) har de samme oppgavene.

I en tredje reformstrategi tas kommuneinndelingen for gitt, mens eventuelle reformbehov i offentlig sektor/kommunesektoren besvares ved å ved å differensiere oppgavefordelingen mellom kommunene. I dagens diskusjon dreier diskusjonen seg om at strategi 3 kan bli en nødvendig følge dersom strategi 2 ikke gjennomføres. Men det kan også tenkes at dette er aktuelt selv etter en reform i kommuneinndeling, slik den fjerde rubrikken indikerer. Selv i en situasjon med reformert kommuneinndeling, vil det kunne oppstå behov for å differensiere oppgavefordelingen ut fra variasjon i lokale forutsetninger.

I utgangspunktet avgrenser vi oss til å drøfte modell 1 og 3, altså generalistkommunesystemets utfordringer innenfor dagens kommuneinndeling opp mot et differensiert system basert på dagens inndeling. Mange av de prinsipielle systemmessige forskjellen mellom generalistkommunesystemet og differensierte modeller, vil trolig være analoge innenfor begge inndelingssituasjonene.

1.3.2 Kriterier

I vår endelige vurdering av de to kommunesystemene vil vi ta utgangspunkt i de generelle hensynene som har vært vanlig å legge til grunn for å vurdere reformer i systemer eller virkemidler. Vi ser det som særlig interessant å vurdere hvordan ulike kommunesystemer legger til rette for å ivareta følgende samfunnsmessige mål:

1. Demokrati . På hvilken måte vil de ulike modellene ivareta sentrale verdier knyttet til å virkeliggjøre lokaldemokratiet? Dette dreier seg om hva slags deltakelseskanaler modellene åpner for, herunder representasjonsordninger, om de styrende politiske organene er valgt indirekte eller direkte, kommunenes påvirkningsmulighet og styringsmulighet overfor de oppgavene de har og i hvilken grad modellene ivaretar hensynet til lokal tilhørighet.

2. Effektiv ressursbruk . Dette dreier seg både om å kunne tilpasse tjenestene til lokale ønsker og preferanser (allokeringseffektivitet) og muligheten til produsere tjenester til lavest mulige kostnader (kostnadseffektivitet). I tillegg er det et effektivitetshensyn at tjenestene er geografisk tilgjengelige og tilpasset brukernes behov.

3. Rettferdig fordeling . For det første må lokale enheter ha ressurser og kapasitet til å sørge for at befolkningen mottar offentlige tjenester av likeverdig kvalitet og standard, uavhengig av bosted og kommunetilhørighet. For det andre må den statlige styringen av kommunene være treffsikker.

4. Rettssikkerhet. Modellene må kunne legge til rette for å ivareta grunnleggende hensyn til rettsikkerhet. Dette dreier seg om oppfyllelse av nasjonale rettigheter overfor borgerne, krav til likebehandling i forhold til lovverket, beskyttelse mot vilkårlighet i myndighetsutøvelsen overfor borgerne, forutsigbarhet i lovanvendelsen. Rettssikkerhet kan stille krav til kompetanse og det må tas hensyn til behovet for en viss avstand mellom beslutningsapparatet og borgerne.

5. Makroøkonomisk styring . Staten har behov for å regulere og styre den samlede offentlige aktiviteten, av hensyn til nasjonaløkonomiske mål. Innebærer modellene at dette målet må ivaretas gjennom ulike former for finansiell styring av kommunene, herunder rammestyring, forhandlingsbaserte systemer eller detaljstyring av aktivitetsnivået?

6. Oversiktlig forvaltning. Sett fra borgernes side bør det være klart hvem som har ansvar for ulike sider av offentlig virksomhet, og det offentlige apparatet bør framstå mest mulig tilgjengelig og samordnet overfor de behovene som brukerne har i sitt møte med forvaltningen.

I dette notatet vil vi legge til grunn en enklere og mindre systematisk vurdering av de to modellene i forhold til målene.

1.4 Generalistkommunesystemet

1.4.1 Generalistkommunebegrepet

Begrepet generalistkommune ble introdusert av Christiansenutvalget (NOU 1992:15) for å betegne at kommuner og fylkeskommuner er generalistorganer, ved at de samordner store deler av det offentlige tjenestetilbudet lokalt og regionalt og at henholdsvis kommuner og fylkes­kommuner er likestilte som forvaltningsorganer i den statlige styringen. Alle kommuner er tillagt de samme oppgavene gjennom lovverket. Myndigheten knyttet til de lovpålagte oppgavene legges direkte til kommunen, og ikke til organer der kommuner deltar som part sammen med andre. Ny kommunelov (1992) og harmoniseringen av særlovgivningen understreket også et viktig generalistprinsipp, ved at lovpålagt myndighet i hovedsak skal legges til selve kommunen, og ikke til bestemte organer eller enheter i kommunen. Dermed framheves kommunens høyeste organ – kommunestyret - som overordnet ansvarlig instans for å løse kommunens lovpålagte oppgaver ut fra en samlet avveining. Etter 1992 er betegnelsen benyttet i en rekke meldinger og offentlige utredninger.

Generalistkommunebegrepet er ikke entydig definert og benyttes i ulike sammenhenger. Nedenfor oppsummeres kort tre ulike betydninger.

Generalistkommunesystem kan brukes som karakteristikk og betegnelse på det kommunesystemet som har vokst fram i Norge, basert på et enhetlig definert rammeverk i form av finansiering, bred og likeartet oppgaveportefølje, og en enhetlig statlig styring (Flo 2002, Aars 2002) . Kommunenes mulighet til å prioritere mellom mange sentrale offentlige oppgaver og til å samordne ulike sider ved den samlede offentlige aktiviteten, anses som en vesentlig side ved dette systemet.

Med generalistkommuneprinsipp siktes det til en normativ vurdering som har konsekvenser for reformpolitikken, nemlig at reformene innenfor ulike områder bør bygge opp om kommunene som grunnleggende byggesteiner i demokratiet og ansvarlig instans for å løse sentrale offentlige ­oppgaver på lokalt nivå. Christiansenutvalget argumenterte for at generalistkommuneprinsippet burde føres videre, og la dette til grunn for sin vurdering av reformbehovet i kommuneinndelingen. Det samme gjorde regjeringen Harlem Brundtland i sin etterfølgende stortingsmelding om kommuneinndeling i 1995. I St. meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen, s.14 het det bl.a.:

”Mens utviklingen i de øvrige rammebetingelsene har vært til dels dramatiske, har den administrative inndelingen i kommuner og fylker i hovedtrekk ligget fast. Dette svekker grunnlaget for et generalistkommunesystem.”

Kommunesystemet er utformet i et ideologisk spenningsfelt, mellom en tradisjonelt borgerlig autonomimodell og en sosialdemokratisk integrasjonsmodell (Flo 2002) . Denne spenningen var tydelig i diskusjonen om reform av kommunestrukturen på 1950-tallet, og kom også til uttrykk da inndelingsmeldingen ble behandlet i Stortinget i 1996, i direkte tilknytning til generalistkommunebegrepet.

Under behandlingen i Stortingets kommunalkomité, framførte Arbeiderpartiets følgende merknad:

”Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det vil være betenkelig dersom dagens kommunestruktur skulle være til hinder for en videre satsing på desentralisert velferdsutvikling, men det vil være like betenkelig dersom det utvikler seg et differensiert kommunesystem, der forskjellige kommuner tilbyr forskjellige tjenester. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at vi får en kommunestruktur der alle kommuner er sterke nok til å kunne tilby et tilfredsstillende nivå på de tjenestene vi ser på som en del av vår velferd. Av denne grunn mener disse medlemmer det er viktig å satse videre på generalistkommunen.”

I Høyres merknad het det:

”Komiteens medlemmer fra Høyre er svært skeptisk til departementets og Arbeiderpartiets bruk av begrepet generalistkommuner. I selve begrepet ligger etter disse medlemmers syn den sosialistiske enhetstanken. Dette syn bygger på erfaringer om Arbeiderpartiets vilje til og ideologi om mer statlig styring og kontroll, mer ensrettethet og mindre mangfold.”

Generalistkommunerolle kan brukes som betegnelse på hvordan kommuner faktisk fungerer innenfor et slikt system. I hvilken grad har den enkelte kommune reell mulighet til å allokere ressurser på tvers av flere sentrale kommunale oppgaver? Kommunene står overfor ulike utfordringer og de har ulike økonomiske og kompetansemessige ressurser. Innenfor et generalistkommunesystem finner vi derfor kommuner som fyller ulike roller og som i varierende grad samsvarer med nasjonale systemkrav. I tillegg vil den statlige styringen kunne påvirke generalistrollen, ved å begrense handlefriheten og muligheten til å foreta reelle tverrsektorielle prioriteringer.

1.4.2 Kjennetegn ved dagens system

Vi konsentrerer oss i det videre om generalistkommunesystemet som landsdekkende kommunesystem. Som en sammenfatning kjennetegnes dette systemet av følgende:

• Demokrati gjennom direkte valg. Kommuneloven er felles og angir de samme rammene for styringsprinsipper og organisering som skal følges i alle kommuner. Demokratisk styring gjennom direkte valg til det øverste folkevalgte organet, er et sentralt kjennetegn på dette.

• Bredt oppgaveansvar. Kommunene har ansvar for flere tjenesteytende oppgaver og for utviklingsoppgaver, dvs. de har et helhetlig ansvar for lokal oppgaveløsning. Oppgavebredden anses som en viktig forutsetning for kommunens politiske rolle, gjennom den muligheten det gir til å avveie oppgaver mot hverandre, noe som også forutsetter handlefrihet til å avgjøre omfang og standard innenfor og mellom oppgaver. Detaljeringsgraden i de statlige påleggene har betydning for kommunenes mulighet til å gjøre lokale tilpasninger innenfor og på tvers av sektorer.

• Enhetlig oppgavefordeling. Kommunene pålegges oppgaver i hovedsak gjennom særlovgivningen, der det i lovene ikke skilles mellom kommuner av ulik type. Alle kommunene har de samme lovpålagte oppgavene og det tas for gitt at kommunene har forutsetninger for å løse oppgavene i tråd med nasjonale mål, enten i egen kommunal regi eller gjennom samarbeid med andre. Kommunene har også frihet til å påta seg oppgaver, dersom disse ikke ved lov er lagt til andre organer. Prinsippet om enhetlig oppgavefordeling har viktige konsekvenser for hvordan nasjonale reformer i oppgavefordelingen gjennomføres.

• Enhetlig finansieringssystem. Finansieringssystemet er det samme for alle kommuner. Gjennom betydelig utjevning av ressursene mellom landets kommuner, skal de i prinsippet ha likeverdige muligheter til å løse sine oppgaver. Hovedformen for finansiering skal være rammefinansiering som legger til rette for lokal frihet til å prioritere ressursbruken.

• Likebehandling gjennom statlig styring . Utover en enhetlig oppgavefordeling og et enhetlig finansieringssystem er kommunene også likestilte i forhold til staten gjennom den øvrige statlige styringen. Kommunenes handlefrihet påvirkes av at staten påvirker de lokale prioriteringene gjennom øremerkede overføringer, rettighetsfesting og andre former for styring gjennom lov og forskrift, supplert med en differensiert veilednings- og styringsdialog (Fimreite 2002, 2003) . De ulike statlige styringsvirkemidlene legger bindinger på den lokale prioriteringsmuligheten. Gjennom den generelle styringen er imidlertid kommunene stilt overfor de samme insentivene og motiveringsordningene som slike virkemidler representerer.

Generalistkommunesystemet hviler også på at lokal oppgaveløsning i hovedsak skjer i regi av kommunene selv, med mulighet til supplerende løsninger gjennom interkommunalt samarbeid. I både kommuneloven og særlovgivningen er interkommunalt samarbeid i all hovedsak begrenset til å gjelde ”drift og organisering”, ikke overføring av det formelle ansvaret for oppgaveløsningen til interkommunale organer. Hvis store deler av kommunens oppgaveløsning forutsetter at kommunenes lovpålagte ansvar overføres til interkommunale organer, kan det stilles spørsmål ved om generalistkommunerollen oppfylles.

Innenfor et landsdekkende generalistkommunesystem med for tiden 433 kommuner kan det finnes mer eller mindre permanente avvik fra grunnprinsippene ovenfor. Det gjelder for eksempel Oslo kommune som både er kommune og fylkeskommune. For tiden pågår også en ­rekke forsøk med ulike former for differensiert forvaltningsutforming, jf. nærmere omtale i kapittel 5.

1.4.3 Mulige fordeler med et generalistkommunesystem

Gjennom de siste årene har generalistkommunesystemet blitt oppfattet som en viktige betingelse for lokalt selvstyre. Det har vært hevdet at et reelt demokrati tilsier at de folkevalgte organene bør ha flere oppgaver som skal veies opp mot hverandre og prioriteres mellom. Direkte valg til folkevalgte organer har vært ansett som en fordel av hensyn til innbyggernes mulighet for deltakelse og påvirkning. Videre har det vært hevdet at generalistkommuner innebærer effektivitetsmessige fordeler. De er dels knyttet til at ansvaret for flere oppgaver gjør det mulig å allokere ressurser ut fra et samfunnsmessig helhetssyn. Enhetlige finansieringsordninger (rammestyringen) kan også gi insentiver til å finne fram til kostnadseffektive løsninger ut fra kjennskap til lokale forhold.

I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen ble det sagt at en videreføring av generalistkommunesystemet innebærer ”åpenbare fordeler for både innbyggerne, kommunesektoren og staten”. I meldingen ble det pekt på følgende begrunnelser:

• For innbyggerne vil generalistkommunen være et vern mot ytterligere fragmentering av offentlig sektor, et instrument for å motvirke ansvars­pulverisering og tap av demokratisk kontroll gjennom oppbygging av nye forvaltningsorganer, samt en viktig arena for demokratisk deltakelse.

• For kommunesektoren skaper generalistkommunen gode betingelser for desentralisering og en sterk satsing på kommunesektoren over hele landet. Systemet sikrer at kommunene kan opptre som viktige distrikts- og regionalpolitiske aktører, dels i kraft av deres velferdspolitiske rolle, dels i kraft av deres rolle som utviklingsorganer overfor omgivelsene.

• For staten gir et likeartet kommunesystem over hele landet grunnlag for en rettferdig og samordnet styring, samt en effektiv samfunnsutbygging og ressursutnyttelse.

1.4.4 Mulige ulemper ved et generalistkommunesystem

Ulempene ved et generalistkommunesystem er nært knyttet til at den enkelte kommunene ikke er skreddersydd for bestemte formål. Det har vært sagt at dagens generalistkommuner medfører en type gjennomsnittlige kommuner som verken er effektive tjenesteprodusenter eller effektive demokratiske organer for innbyggerne. Ulempene ved et generalistkommunesystem kan være knyttet til flere forhold:

1. Generalistkommuner kan innebære svake prestasjoner i oppgaveløsningen som følge av for store ulikheter i lokale ressurser.

2. Et generalistkommunesystem kan være dårlig egnet til å takle dynamikk i strukturelle utviklingstrekk og oppgaver.

3. Et generalistkommunesystem kan oppfattes som lite fleksibelt i den løpende nasjonale reformpolitikken.

4. Det kan være vanskelig å sikre et velfungerende generalistkommunesystem over tid fordi det stiller krav til en overordnet tilpasning av flere rammebetingelser etter bestemte prinsipper, noe som kan være vanskelig å få til i et sektorisert politisk system.

I punkt 1 ligger at et generalistkommunesystem kan stille krav til en viss likhet i forutsetninger for oppgaveløsning mellom kommunene for å sikre kvalitet og effektivitet. Dagens kommuneinndeling betyr at de samme lovpålagte oppgaver skal ivaretas av små kommuner med noen hundre innbyggere og store bykommuner med flere hundre tusen innbyggere. Det innebærer for det første en fare for at de minste kommunene ikke har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å løse sine oppgaver i tråd med nasjonale mål. For det andre er det spørsmål om dagens kommunesystem fungerer som en sperre for utnyttelse av muligheter for desentralisering og økt oppgaveløsning i de store kommunene. Kombinasjonen av en standardisert desentralisering og en statisk kommuneinndeling kan representere en rekke utfordringer i forhold til mål om effektiv ressursbruk, kvalitet og likeverdighet på offentlige ­tjenester.

I punkt 2 ligger at forutsetningene for oppgaveløsning i dagens kommuner er under stadig forandring som følge av store endringer i befolkningsutvikling og bosettingsmønster. Dagens kommuner utfordres også som følge av stadige endringer i oppgaver og krav til oppgaveløsningen. Innholdet i disse drivkreftene og konsekvenser for generalistkommunesystemet er nærmere omtalt nedenfor.

I punkt 3 ligger at staten og nasjonale myndigheter i dag har sterke interesser i den kommunale oppgaveløsningen, bl.a. som følge av at kommunene er ansvarlige for store deler av velferdspolitikken. Hensynet til likhet står sterkt i velferdspolitikken og de nasjonale aktørene er opptatt av at de offentlige systemene løpende må tilpasses brukernes behov og ikke omvendt. Spesielt i den nasjonale velferdspolitikken kan dagens generalistkommunesystem lett bli oppfattet som lite fleksibelt og dårlig tilpasset ønsker om en mer brukerorientert offentlig sektor.

I punkt 4 ligger at måloppnåelsen i et generalistkommunesystem er sterkt avhengig av at flere rammebetingelser sees i sammenheng på nasjonalt nivå. Et velfungerende generalistkommunesystem krever en balanse og en viss harmoni mellom flere rammebetingelser samtidig:

• Kommunenes oppgaver må være interessante og bygge opp under et reelt lokaldemokrati basert på viktige avgjørelser og lokal påvirkningskraft.

• Kommuneinndelingen må sikre at alle kommuner har et minimum av forutsetninger for å løse lovpålagte oppgaver i tråd med overordende ­nasjonale mål.

• Finansieringssystemet og den øvrige statlige styringen må gi lokalpolitikerne handlingsrom for prioritering og utøvelse av politisk skjønn.

1.4.5 Dynamikk i strukturelle utviklingstrekk og oppgaver

Utfordringene for generalistkommunesystemet kan illustreres med utgangspunkt i den situasjonen som har eksistert de siste 30-40 årene, med stabilitet i kommuneinndelingen kombinert med store endringer i kommunenes ressursgrunnlag og oppgaver. Nedenfor illustreres endringene i kommunenes ressursgrunnlag ved å oppsummere hvordan befolkningsutviklingen har medført en økende polarisering mellom kommunene.

Befolkningsutvikling

I etterkrigstiden har det skjedd en betydelig sentralisering i bosettingsmønsteret. Mange lokalsamfunn i distriktene har hatt vedvarende nedgang i folketallet, både som følge av utflytting, men etter hvert også som resultat av endringer i aldersstrukturen, som har medført lavere naturlig vekstkraft i befolkningen. Samfunnsgeografen Kristian Aasbrenn lansert for 15 år siden uttynningssamfunn som betegnelse på distriktssamfunn og kommuner som var kjennetegnet av en slik vedvarende nedgang i befolkningstallet (Aasbrenn 1989) . Hans perspektiv var ikke at samfunnene sto overfor en trussel om avfolkning, men at stadig større områder ville være kjennetegnet av uttynningsskapende prosesser som skaper gradvis svekkelse av muligheten til å innfri velferdsstatens ambisjoner om likeverdige og trygge levekår i alle deler av landet. Kommunene i disse uttynningssamfunnene vil stilles overfor særskilte utfordringer, av en annen karakter enn vekstområdene i sentrale strøk.

Kilde: SSB

Befolkningsutviklingen etter 1989 har ikke representert noe brudd med disse utviklings­trekkene, og framskrivningene for de neste 15-20 årene indikerer heller ikke noe trendbrudd. På den annen side er det også en rekke motvirkende drivkrefter knyttet til mobilitetsøkning og bedre samferdselsløsninger, generell økonomisk vekst og økt levestandard, vekst i offentlig sektor og i kommunesektoren, som kan dempe de eventuelle problemskapende virkningene for ”utynningssamfunnene”.

I tabell 1.2 oppsummeres noen hovedtrekk i kommunestruktur og befolkningsutvikling som illustrerer endringene.

I 1990 var det 448 kommuner, hvorav 35 prosent hadde færre enn 3000 innbyggere. Antall kommuner med færre enn 1000 innbyggere har økt fram til 2004, og ser ut til å bli flere hvis dagens kommuneinndeling føres videre. Befolkningsutviklingen fører til en økende andel av befolkningen i store kommuner.

Vel 1/3 av kommunene ser ut til å få befolkningsnedgang de kommende 15 årene. I disse kommunene bodde det snaut 450 000 innbyggere i 2004. Nedgangen ser ut til å bli mer enn 15 prosent i 7 av kommunene. Dette er kommuner som i 2004 hadde en gjennomsnittsstørrelse på 1500 innbyggere (jf. tabell 1.3).

Befolkningsveksten ser ut til å bli sterkest i de større kommunene, men som det framgår av tabellen er det stor spredning i kommunestørrelsen innenfor alle vekstklassene.

En overordnet sammenfatning av den geografiske fordelingen av framskrevet befolkningsutvikling, er illustrert av Brunborg og Texmon (2003), jf figur 1.1.

I 1980 bodde litt under halvparten av befolkningen i de mest sentrale kommunene i landet, mens litt over halvparten bodde i de øvrige kommunene (med lavere sentralitet). Fram til 2002 økte andelen i sentrale kommuner, og i følge SSB’s framskrivninger vil andelen fortsette å øke, uansett hvilke mobilitetsforutsetninger som legges inn i beregningsmodellene.

Det tegner seg med andre ord et bilde av økende polarisering internt i kommunesektoren. Befolkningsfordelingen mellom kommunene er endret, mens inndelingen har ligget fast.

Oppgaver og kompetansekrav

Kommunenes oppgaver har økt i omfang og kompleksitet, det faglige innholdet i oppgavene som skal løses stiller i økende grad krav til fagkompetanse og spesialisering. Det kan dreie seg om flere forhold:

• Administrativ styringskompetanse. Det stilles økende krav til økonomistyringskompetanse og juridisk kompetanse for å kunne ivareta kommunenes økonomiske og forvaltningsmessige interesser og oppfylle nasjonal krav. Det gjelder både den overordnede styringen og ledelsen av kommunen, men også forvaltningsoppgaver knyttet til regelverk og forvaltningsoppgaver innenfor en rekke sektorer.

• Det stilles økende krav til faglig ekspertise og sektorkompetanse innenfor tjenesteproduksjonen. Det gjelder f. eks barnevern, psykiatri, PPT, legetjeneste/legevakt.

• IKT representerer en betydelig mulighet til å effektivisere og forenkle saksbehandling, brukerkontakt og administrative funksjoner, men stiller også krav til IKT-kompetanse for å klarlegge anvendelsesmulighetene, sørge for anskaffelser og ta teknologien i bruk på en rasjonell måte.

• Innenfor utviklingsoppgavene dreier det seg om behov for å samordne planprosesser og utvikle en helhetlig utviklingspolitikk ut fra kommunenes brede ansvar for arealpolitikk, næringsutvikling, landbruk, miljøvern osv.

Utfordringene er blant annet belyst av NIBR gjennom en empirisk kartlegging og analyse av hvordan kommuner med lavt innbyggertall ivaretar sentrale funksjoner knyttet til lokaldemokrati, tjenesteyting, samfunnsutbygging og rettsikkerhet, og hvilke strategier de følger for å kompensere for eventuelle ulemper knyttet til kommunestørrelsen (Myrvold og Hovik 2001) . Undersøkelsen dokumenterer enkelte utfordringer knyttet til kommunestørrelsen målt som innbyggertall, men nyanserer bildet ved å vise at også andre strukturelle kjennetegn som sentralitet kan representere utfordringer. Undersøkelsen viser hvordan kommunene benytter et repertoar av strategier for å kompensere for eventuelle smådriftsulemper og kompetanseutfordringer, men trekker ikke entydige konklusjoner om småkommunenes evne til å innfri kravene eller til å fylle generalistrollen. I en sektorstudie av barnevernet peker Kvello og Wendelborg på problemer i småkommunene med å ivareta barnas rettsikkerhet, opprettholde kompetanse innenfor tjenesten og evne til å utnytte og utløse andre deler av hjelpeapparatet overfor enkelte brukere (Kvello og Wendelborg 2003) .

Hovedutfordringene som knytter seg til generalistkommunesystemet er at forskjellene i lokalt ressursgrunnlag øker. Til tross for statlig utjevningspolitikk, vil den lokale kompetansen og kapasiteten til å løse oppgaver i tråd med overordnede mål være forskjellig. Det kan dermed oppstå grunnleggende ubalanser mellom oppgaver og lokale ressurser som medfører uønskede ulikheter i velferdsnivå, store kostnadsforskjeller eller andre typer avvik fra sentrale samfunnsmessige mål. Allerede for snart 15 år siden mente Christiansenutvalget at ubalansene mellom oppgaver og lokale ressurser representerte en fundamental utfordring for dagens generalistkommunesystem.

1.5 Differensiert oppgavefordeling

1.5.1 Begrunnelser og motforestillinger

Differensiert oppgavefordelig er lansert som en mulig konsekvens av at det ikke gjennomføres endringer i kommuneinndelingen. Nåværende kommunalminister Erna Solberg har i en rekke sammenhenger resonnert slik. Det er gjerne de minste kommunenes utfordringer som trekkes fram som begrunnelse for en inndelingsreform, og bl.a. deres evne til å ivareta generalistkommunerollen. I et slikt perspektiv blir differensiert oppgavefordeling negativt definert, som en konsekvens av manglende inndelingsreform.

En positiv begrunnelse for differensiert oppgavefordeling har også vært lansert, og tar utgangspunkt i et mer fleksibelt syn på kommuneinstitusjonen: De ulike lokale forutsetningene som eksisterer i Norge, ikke minst i geografi og befolkningsgrunnlag, kan legges til grunn for en variert forvaltningsutforming. Dette kan åpne for å høste desentraliseringsgevinster i form av bedre behovstilpasning, mer effektiv ressursbruk ved at flere oppgaver kan løses på lavere nivå (desentralisering til noen kommuner) og det kan legge grunnlag for å vitalisere lokalpolitikken gjennom større oppgaveansvar lokalt. Oppgavedifferensiering kan også innebære at kommunale og fylkeskommunale oppgaver enkelte steder løses av ett forvaltningsnivå og dermed bidra til en enklere og mer oversiktlig forvaltningsstruktur for innbyggerne.

Da regjeringen Bondevik presenterte sin stortingsmelding som fulgte opp oppgavefordelingsutvalgets utredning, tok den til orde for å myke opp generalistkommuneprinsippet ut fra slike begrunnelser:

”I et generalistkommunesystem definerer de kommunene som har dårligst forutsetninger for å løse oppgaver, hvilke oppgaver kommuner med gode forutsetninger skal kunne løse. Regjeringen mener en rigid praktisering av generalistkommunesystemet ikke i stor nok grad legger til rette for forvaltningsløsninger som er brukerorienterte, gir en effektiv offentlig sektor og gir gode rammebetingelser for lokaldemokrati. Regjeringen mener dette er uheldig og ønsker å myke opp generalistkommunesystemet ved å igangsette forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Hensikten med forsøkene må være å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne.” (St. meld, nr 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå).

Her kommer det med andre ord til uttrykk en ambisjon om at kommunene kan og bør spille en større rolle for offentlig oppgaveløsning, og at dette kan realiseres i deler av landet, om ikke overalt.

En teoretisk begrunnelse for differensiering kan være den velferdsteoretiske betraktningen om at myndighetsområdet for en oppgave bør samsvare med oppgavenes geografiske nedslagfelt (fiskal ekvivalens). Et enhetlig kommunesystem innebærer nødvendigvis mange avvik fra et slikt samsvarsprinsipp. I et mer differensiert system åpnes det i teorien for bedre samsvar og dermed mer optimal oppgaveløsning. I en kommentar til Christiansenutvalgets utredning, kritiserte Kjellberg at dette teoretiske perspektivet ble trukket inn som grunnlag for å bedømme de faktiske egenskapene til eksisterende forvaltningsmodeller (Kjellberg 1992) . Men som tilnærming til å vurdere oppgavedifferensiering, har det en viss relevans. 1

Motforestillingene til et differensiert system har generelt vært knyttet til de demokratiske egenskapene ved et slikt system, ved at borgernes stemme ved lokalvalgene får ulik vekt. Noen velgere vil avgi stemme til en folkevalgt forsamling som har omfattende og bredt ansvar, mens for andre borgere vil den direkte påvirkningsmuligheten være avgrenset til å gjelde noen av de samme oppgavene. Overfor de øvrige oppgavene blir påvirkningsmulighetene ivaretatt indirekte. Det vil også reises demokratiske utfordringer knyttet til å trekke de folkevalgte til ansvar gjennom stemmegivning, for de oppgavene som styres gjennom indirekte valg (Aars:2002).

En annen motforestilling gjelder mulige ulemper som følger av en mer differensiert (fragmentert) forvaltnings- og ansvarsstruktur og tilhørende behov for en spesialdesignet (selektiv) eller oppgavespesifikk statlig styring og kontakt med kommunene.

1.5.2 Ulike hovedformer

Med utgangspunkt i de fem kjennetegnene på generalistkommunesystemet (jf kapittel 4), kan differensiering i utgangspunktet forstås som avvik fra et eller flere av disse fem kjennetegnene.

Det er imidlertid mest hensiktsmessig å drøfte spørsmålet ut fra den konvensjonelle innfallsvinkelen, nemlig at differensiering kan være et system der dagens enhetlige oppgaveplassering fravikes. Innføringen av et slikt system vil kunne skje på mange måter, og vil dermed ha ulike konsekvenser for sentrale kjennetegn ved dagens kommunesystem (demokrati, statlig styring osv).

Vi forbeholder diskusjonen om oppgavefordeling til de lovpålagte oppgavene , og ser bort fra det mangfold av oppgaver som kommuner og fylkeskommuner i prinsippet kan påta seg (negativt avgrenset selvstyre). Det vil si at et system for differensiert oppgavefordeling går ut på at staten gjennom lovgivningen fastlegger en differensiert an­svarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner eller statlige forvaltningsorganer . Nedenfor utdypes det nærmere hva dette kan innebære.

Dagens oppgavefordeling kan forstås som resultat av svarene på følgende to spørsmål:

1. Bør oppgavene løses lokalt eller sentralt?

2. Krever oppgaven utøvelse av lokalpolitisk skjønn eller kan den ivaretas av statlige organer?

Innenfor generalistkommunesystemet har svaret på disse spørsmålene ledet til konklusjoner om en entydig ansvarsplassering i statlig eller kommunal sektor, og til en entydig plassering innenfor kommunesektoren. I et system med differensiert oppgavefordeling, kan en i utgangspunktet tenke seg at slike retningslinjer legges til grunn for en variert ansvarsplassering. Da kan ansvaret for de samme oppgavene plasseres ulikt mellom de offentlige organene som er listet opp i tabell 1.4.

Ut fra denne tabellen kan oppgavedifferensiering dermed deles inn i to hovedkategorier:

1. Oppgavedifferensiering innenfor kommunesektoren : I dagens system har fylkeskommunene et lovpålagt ansvar for visse oppgaver, mens kommunene har ansvar for andre. I et system med kommunal oppgavedifferensiering, vil noen kommuner kunne overta oppgaver som i dag er fylkeskommunale, mens i andre tilfeller vil (noen) fylkeskommuner kunne overta oppgaver som i dag er kommunale. Variasjonen kan også tenkes innenfor samme fylke, ved at de samme oppgavene kan være kommunale noen steder, mens de er fylkeskommunale andre steder. Videre kan det tenkes at formelle samarbeidsorganer for kommuner gjennom lov tildeles ansvaret for bestemte oppgaver, eller at enkeltkommuner pålegges visse oppgaver for innbyggere som bor i nabokommuner.

2. Oppgavedifferensiering mellom stat og kommunesektor : Kommunene kan tenkes å overta statlige oppgaver (i hovedsak fra lokal statsforvaltning) enkelte steder, mens statlig overtakelse av kommunale oppgaver kan tenkes andre steder. Det kan også tenkes at regional statsforvaltning overtar fylkeskommunale oppgaver, eller omvendt. I tilfeller der kommune- eller fylkesinndelingen fraviker inndelingen for de aktuelle statlige oppgavene, vil slike oppgaveendringer reise en del praktiske spørsmål.

Begge hovedformene tar utgangspunkt i at det opereres med rendyrkete skiller mellom kommunalt, fylkeskommunalt eller statlig ansvar. Et toneangivende perspektiv på forholdet mellom staten og kommunene, er at kommunal og statlig sfære er integrert i hverandre, og at både stat og kommune samhandler for å løse viktige felles offentlige oppgaver.

Mye av diskusjonen om å modernisere og forbedre offentlig virksomhet, dreier seg om hvordan oppgaver skal løses i ”gråsoner” mellom statlig og kommunal virksomhet. Flere aktuelle utredninger og reformdiskusjoner dreier seg om denne samhandlingen. Her kan det tenkes differensierte løsninger, basert på ulike lokale forhold og forutsetninger, noe som kan dreie seg om rene samarbeidsløsninger i form av samlokalisering, eller formell myndighetsoverføring. Følgende samhandlingsbehov er aktuelle eksempler:

• Overfor ungdom i utsatte miljøer kan det dreie seg om helhetlige tiltakskjeder og samhandling mellom kommunenes rusforebyggende arbeid, skolene, BVT/sosialtjenesten, statens barne- og ungdomspsykiatriske tilbud og politiet.

• Innenfor helsetjenesten kan det dreie seg om samhandlingen mellom kommunenes helse- og sosialtjeneste og de statlige sykehusforetakene, om pasienter som er avhengig av tiltak fra begge nivåer. Modeller for samordning er utredet av ”Samhandlingsutvalget” (NOU 2005:3) , der juridiske, organisatoriske og økonomiske virkemidler er vurdert.

• Dannelse av en velferdsetat gjennom felles organisering av sosialkontor, aetat og trygdekontor, som under forberedelse etter utredningen om en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NOU 2004:13).

1.5.3 Hvordan fastlegge oppgave­fordelingen?

Innenfor de hovedformene for differensiering som er nevnt ovenfor, vil det måtte avklares hvordan selve differensieringen skal fastsettes. Nedenfor nevnes noen antatt sentrale spørsmål.

Hvem skal avgjøre differensieringen og ut fra hvilke prosesser?

I utgangspunktet vil oppgavedifferensieringen fastlegges av staten gjennom lovgivningen. Men det kunne også tenkes ulike grader av lokal innflytelse over differensieringen, der kommunene i den ene enden av skalaen velger fritt hvilke oppgaver de skal ha ansvar for, mens det i den andre enden av skalaen er et fast lovregulert system som fastsetter hvilke typer kommuner som har ansvar for hva. Mellom ytterpunktene kunne det tenkes modeller der noen oppgaver er fast lovpålagt til alle kommuner, mens det for andre er frivillig om de løser dem selv eller overlater dem til andre.

I et frivillig system kunne det åpnes for forhandlinger om hvordan oppgaver skal plasseres. I så fall måtte det etableres beslutningsprosesser og regler for hvordan slike forhandlinger skulle gjennomføres. Dersom én kommune ikke ønsket å løse bestemte oppgaver, måtte det finnes mekanismer for å fastlegge hvilket organ som skulle overta oppgaven, - skulle det være en annen kommune, et samarbeidsorgan for kommuner, en fylkeskommune eller statlige organer? Hvilke krav skulle stilles til mottakerens plikt til å løse oppgavene? Eller skulle alt være et åpent spørsmål for forhandling? Og hvor ofte skulle oppgavefordelingen refor­handles?

Vi utelukker ikke at frivillighet kan være en del av et system for differensiert oppgavefordeling, men et slikt system kan lett bli meget komplisert og uoversiktlig. I tråd med norsk tradisjon for å fastlegge oppgavefordelingen, diskuterer vi i det videre med utgangspunkt i at staten fastlegger differensieringen.

Hvilke oppgavekriterier skal det differensieres ut fra?

Oppgavedifferensieringen må ta utgangspunkt i kjennetegn ved ulike oppgaver og det må klargjøres hvilke kjennetegn som tilsier at oppgavene bør plasseres differensiert. Det kan dreie seg om at hensynet til brukerne, kompetansekrav eller rene effektivitetshensyn tilsier ulik ansvarsplassering mellom kommunene. Kriteriene for å differensiere vil trolig være ulike, avhengig av om det gjelder velferdsoppgaver, kompetansekrevende funksjoner, tjenester som har få brukere, administrative oppgaver, plan- og utviklingsoppgaver mv.

Med utgangspunkt i dagens kommunestruktur vil det måtte defineres hvilke oppgaver eller oppgavesett som skal tillegges kommuner av ulik størrelse. Her kan det tenkes grove kategorier av kommuneklasser eller mer finmaskede skiller. I tillegg må det utvikles kriterier for hvilke statlige oppgaver det kan være aktuelt å desentralisere til enkelte av kommunene.

Avhengig av hvor fingradert differensieringen tenkes, må det utvikles kunnskap som kan gi holdepunkter for å klargjøre den faktiske differensieringen. Hvilke intervaller det er aktuelt å operere med, må være gjenstand for en nærmere vurdering. Hvilke faktiske oppgaver bør f.eks. kommunene med færre enn 1000 innbyggere avlastes for, og under hvilke betingelser?

Differensieringen må ta utgangspunkt i hva som eventuelt er kritiske grenser eller terskler for å kunne løse oppgaver på ulike nivåer. Det kan også tenkes at ulike knipper av oppgaver bør holdes samlet, og eventuelt differensieres samlet, av hensyn til samordningsbehov mellom dem.

Hvilke kommunekriterier skal det differensieres ut fra?

I tillegg til kjennetegn ved selve oppgavene, vil formell differensiering skje ut fra objektive (strukturelle) kjennetegn ved kommunene, som folketall, næringsstruktur, sentralitet, kommunikasjoner, topografi, inntektsgrunnlag mv. Det kan konstrueres ulike kommuneklasser basert på enkeltvariable eller ut fra kombinasjoner av flere, slik SBB bl.a. har gjort i sine kommuneklassifiseringer. Det finnes neppe noen tilgjengelige klassifikasjoner som uten videre kan anvendes for slike formål, men for enkelhets skyld kan det startes med folketall.

Hvor mange kommuner som vil være omfattet av differensieringen, vil avhenge av de kriteriene som velges. Hvis det trekkes en grense ved for eksempel 3000 innbyggere for kommuner som trenger avlastning i oppgaver, vil det omfatte om lag 130 kommuner i 2020, med en samlet befolkning på 250 000 innbyggere. I den andre enden av skalaen vil det for eksempel være ca 13 kommuner som har mer enn 50 000 innbyggere i 2020, med til sammen ca 1,8 mill. innbyggere, og som innenfor et slikt system kan ha potensial for påfyll av oppgaver sammenlignet med i dag.

I en situasjon med stor dynamikk i kommunestrukturen som følge av strukturelle endringer, vil enkeltkommuner bevege seg mellom ulike klassifikasjoner. Noen kommuner er på en nedadgående trend, mens andre befinner seg på en oppadgående trend. Det reiser spørsmål om hvilke mekanismer og vurderinger av oppgaveportefølje som løpende inntreffer når enkeltkommuner endrer kategori.

Hvem skal oppgavene variere mellom - staten, fylkeskommunen eller andre kommuner?

I et system med differensiert oppgavefordeling, må det tas stilling til hvilke aktører det er aktuelt å variere oppgaveansvaret mellom. I utgangspunktet vil vi anta at det både er mulig å differensiere mellom staten og kommunesektoren og mellom ulike nivåer innenfor kommunesektoren. Konkret vil det i et system med kommunal oppgavedifferensiering være et spørsmål om hvem som er aktuelle aktører til å overta kommunale oppgaver. Spørsmålene om politisk styring, økonomisk oppgjør mv vil være forskjellig avhengig av om det er andre kommuner, lovpålagte samarbeidsorganer, fylkeskommunene, eller statlige organer som overtar den kommunale oppgaven. De ansattes situasjon i et differensiert system vil også bli berørt.

1.5.4 Eksempler før og nå

Det har eksistert differensierte løsninger i Norge tidligere, noe som dels kan forstås på bakgrunn av ulikheter i lokalt ressursgrunnlag.

Herredskommunene hadde fram til byenes innlemmelse i fylkeskommunene i 1964 en annen oppgaveportefølje enn bykommunene. Enkelte regionale oppgaver (bl.a. gymnas og sykehus) ble drevet av fylkeskommunene, mens bykommunene hadde ansvar for disse oppgavene selv. Oslo kommune har beholdt sin ”dobbeltrolle” også etter at byene gikk inn i fylkeskommunene i 1964. I Oslo har dermed de folkevalgte hatt en direkte adgang til å prioritere mellom både kommunale og fylkeskommunale oppgaver, noe som representer et mer omfattende lokalt demokrati enn det lokalpolitikere i andre kommuner har hatt adgang til. Velgerne i Oslo kan sies å ha stemt på politikere som er utstyrt med større styringsmulighet enn kollegene i fylkestingene eller i øvrige kommuner.

I selve oppgaveløsningen har det brede oppgaveansvaret i Oslo åpnet for muligheter til vertikal integrasjon, sammenhengende tiltakskjeder mellom første- og andrelinjetjenesten, som ellers i landet har vært delt på to nivåer (kommune og fylkeskommune).

I høringsrunden til NOU 2004:13 uttalte bystyret i Oslo for eksempel at kommunen ønsket en såkalt kommunemodell for å gjennomføre arbeidslinjen i velferdspolitikken, mens utvalget hadde anbefalt en statlig etat for arbeid og inntekt. Oslo kommunes subsidiære standpunkt var en modell der de største kommunene kunne virkeliggjøre en kommunemodell, som representerer en ytterligere differensiert løsning i Oslo sammenlignet med øvrige kommuner.

Også ellers i Europa finnes det eksempler på at storbyområdene har en avvikende oppgavefordeling, som knytter seg til å håndtere storbyovergripende utfordringer i storbyområdene (Lidstrøm 2003:182, Østersjørådet 1998) .

I norsk sammenheng har vi også hatt en rekke eksempler på særkommuner (bygningskommunen, brannkommunen, havnekommunen) og det drives nå også forsøk med særkommuner, jf nedenfor.

Aktuelle eksempler fra Norge

I Norge finner vi i dag både eksempler på oppgavedifferensiering innenfor kommunesektoren og mellom staten og kommunesektoren. En oversikt over berørte aktører og oppgaver innenfor KRDs forsøksprosjekt med oppgavedifferensiering, framgår av figur 1.2.

De fleste av forsøkene omfatter oppgaver som er overført fra lokal og regional stat til enten kommune eller interkommunalt organ. I fire av forsøkene har kommunene også overtatt fylkeskommunale funksjoner og i ett tilfelle har en kommune overtatt en fylkeskommunal funksjon (videregårende skole i Båtsfjord).

For øvrig finnes flere eksempler på forsøk med såkalte samkommuner som innebærer at lovpålagte oppgaver er overført fra to eller flere kommuner til et indirekte valgt organ. Dette er altså ikke eksempler på statlig pålagt interkommunalt samarbeid, og skiller seg derfor fra det vi har definert som oppgavedifferensiering.

Samkommunemodellen er hentet fra Finland. Her har løsningen vært et viktig instrument for å sikre kommunal oppgaveløsning og påvirkningskraft uten at det er foretatt vesentlige endringer i kommuneinndelingen etter krigen. I Finland er samkommunesystemet svært omfattende bl.a. fordi kommunene samarbeider om oppgaver som i Norge er fylkeskommunale eller statlige, for eksempel videregående skoler, sykehus og regional planlegging. På slike viktige områder er samkommuner en statlig pålagt samarbeidsform. I tillegg kommer et stort antall frivillige samkommuner. I Norge har vi for tiden minst to viktige eksempler på lignende løsninger:

• Innherred samkommune mellom Levanger og Verdal som i 2004 fikk godkjent et omfattende samkommuneforsøk om både administrasjon, tjenesteproduksjon og utviklingsoppgaver.

• Et antall forsøk innenfor særlig barnevern, men også andre sektorer som landbruk og miljøvern. De fleste av disse har karakter av å være særkommuneløsninger som betyr at det er overført myndighet til et interkommunalt styre for kun én oppgave.

Videre foregår det forsøk med ulike typer oppgavedifferensiering på regionalt nivå, der interfylkeskommunale organer har overtatt statlige funksjoner:

• Forsøk der et interfylkeskommunalt samarbeidsråd har overtatt fylkeskommunale og statlige infrastruktur- og utviklingsoppgaver (BTV-samarbeidet og Vestlandsrådet)

• Forsøk med utvidet fylkeskommunalt ansvar for statlige regionale utviklingsmidler i Oppland (Fritt fram)

Som det framgår av denne oversikten brukes oppgavedifferensiering dels som løsning på forvaltningsmessige utfordringer mellom stat og kommune, dels som løsning på interne utfordringer i kommunesektoren.

Internasjonale eksempler

I litteraturen om kommunesystemer opereres det med ulike kategoriseringer av kommunesystemer (Lidstrøm 2003, Baldersheim 2004) . Kommunenes rolle i ulike stater kan variere med om det er enhetsstater eller føderasjoner. I en vanlig inndeling grupperes kommunesystemene i Europa i fem former: Et Nord-europeisk system, britisk system, et mellomeuropeisk system, et napoleonsk system og et østeuropeisk system. Kommunenes rolle er svært ulike innenfor disse modellene, blant annet som følge av svært ulik kommunestruktur, men også pga forskjeller i konstitusjonell forhistorie, statsskikk, kultur og tradisjon.

I Spania er det over 8 000 kommuner, og her er oppgavefordelingen gjennom lovverket systematisk forskjellig avhengig av innbyggertallet. Alle kommuner har ansvar for gatebelysning, vannforsyning og avløp, og deler av veinettet. Kommuner med over 5 000 innbyggere har i tillegg ansvar for parker, bibliotek, renovasjon, mens kommuner med over 20 000 innbyggere i tillegg har ansvar for sosiale velferdsordninger og brannvern. Kommuner med over 50 000 innbyggere har også ansvar for kommunikasjoner og miljøvernoppgaver (Lidstrøm 2003:99) . Den spanske kommunemodellen er dermed en modell for differensiert oppavefordeling, men innholdet i kommunenes ansvarsområde og kommunestrukturen er svært ulik den nordiske og norske modellen. Rundt 60 prosent av kommunene har færre enn 1 000 innbyggere. De praktiske erfaringene med oppgaveløsningen for oppgaver som med lov er lagt til større kommuner, men ikke til mindre, er imidlertid interessant å undersøke nærmere.

Det amerikanske systemet avviker betydelig fra de europeiske systemene. I USA finnes det eksempler på ”kommunefrie soner” i befolkningstomme områder, og flere varianter av særkommuner som er spesialdesignet ut fra enkeltfunksjoner, som egne skolekommuner (Baldersheim 2004) .

I nordisk sammenheng representerer det finske systemet med samkommuner en institusjonalisert variant av differensiert oppgavefordeling (nevnt ovenfor), med et innslag av lokal valgfrihet.

1.5.5 Aktuelle hovedmodeller og mulige egenskaper

Med bakgrunn i avsnittene over, avtegner det seg et bredt panorama av muligheter for å differensiere oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Egenskapene til disse variantene vil være ulike og en vurdering bør derfor knyttes til de forskjellige modellene, og ikke generelt til ”differensiering”. Noen av modellene vil trolig representere større og mer grunnleggende systemavvik fra dagens generalistkommunesystem enn andre. Og noen vil innebære større og mer omfattende utfordringer for den tradisjonelle relasjonen mellom stat og kommune. Likeledes vil de demokratiske egenskapene også være forskjellige. Vi ser det derfor som fruktbart i det videre å knytte noen vurderinger til en avgrenset meny av disse variantene, ut fra hva vi oppfatter som mest relevant eller aktuelt i en norsk sammenheng.

Et nærliggende utgangspunkt for å differensiere kan være den økende polariseringen mellom små og perifere kommuner med synkende innbyggertall og store og sentrale kommuner i storbyområdene. Oppgavedifferensieringen kan innebære at det etableres tre typer kommuner med forskjellige oppgaver:

1. A-kommuner med en utvidet oppgaveportefølje. Her inngår landets storbyer og eventuelt andre store kommuner. Kommuner i målgruppen må kunne ivareta fylkeskommunale og eventuelt statlige oppgaver i tillegg til dagens kommunale oppgaver.

2. B-kommuner med samme oppgaveportefølje som dagens generalistkommuner. Her kan det tenkes at flertallet av landets kommuner inngår. Disse blir dermed ikke direkte berørt av oppgavedifferensiering.

3. C-kommuner med færre oppgaver. Her inngår kommuner i uttynningssamfunn og de ufrivillige små kommunene dvs. kommuner med lavt folketall og spesielt lange reiseavstander til nærmeste senterkommune.

Etablering av de tre kommunetypene krever en klargjøring av hvilke oppgaver som skal inngå i modellene og hvilke kommuner som skal tildeles forskjellig status. Det er mulig å tenke seg at det opereres med varianter av A, B- og C-kommuner med forskjellige oppgaver blant kommuner med samme status. Det vil være i tråd med ideen om at oppgavene skal tilpasses lokale forutsetninger og sikre et mer fleksibelt system for oppgaveløsning. Konsekvensen blir imidlertid en svært omfattende differensiering som antakelig vil være krevende å etablere og vedlikeholde over tid.

En mer aktuell strategi kan være at staten fastlegger tre forskjellige oppgaveporteføljer, dvs. ett sett av oppgaver til hver kommunetype. Det betyr i praksis at det må etableres en tredelt oppgavefordeling mellom staten og kommunesektoren. I tillegg må oppgavefordelingen være områdespesifikk, dvs. det må kunne fastlegges hvilke konkrete kommuner som skal ha A-, B- eller C-status. Det vil være en betydelig utfordring å finne fram til gode kriterier for å skille mellom de ulike kommunetypene.

I det videre skal vi kort vurdere aktuelle problemstillinger ved å etablere en avvikende oppgavefordeling for A- og C-kommuner.

Modell med utvidet oppgaveportefølje i storbyområder (A-kommuner)

Det ligger i modellen at A-kommunene skal tildeles oppgaver som i dag ligger til fylkeskommunen eller staten, eventuelt begge deler. Det mest nærliggende kan være at andre storbyer innfører samme kommunemodell som Oslo har i dag. Det vil i så fall innebære at kommuner som ønsker A-status må ha grunnlag for å overta alle fylkeskommunens oppgaver, både videregående skole, kollektivtrafikk, regional utviklingsrolle osv. Modellen kan eventuelt suppleres med statlige funksjoner ut fra nærmere vurderinger av samord-ningsbehov og gevinster på konkrete områder.

Denne typen storbymodeller vil trolig kunne innføres utenom Oslo, uten at det kreves omfattende endringer i styringsprinsipper og forholdet mellom staten og kommunene. Lokaldemokratiet vil ”utvides” i de aktuelle storbykommunene basert på direkte valg til et kommunestyre med et større oppgaveansvar. Finansieringen kan baseres på direkte beskatning og statlig rammefinansiering etter dagens prinsipper. Vurdert ut fra demokratihensyn er det vanskelig å se at det er et prinsipielt brudd med dagens system å gjøre hovedstadsmodellen tilgjengelig for flere kommuner.

Hovedutfordringene ved en slik modell er trolig knyttet til følgende:

• Det må fastlegges kriterier som skal legges til grunn for å bestemme hvilke storbyer og eventuelt øvrige store kommuner som skal kunne overta fylkeskommunale og/eller statlige funksjoner, herunder krav til for eksempel innbyggertall og geografisk funksjonalitet for å ivareta oppgavene. Ut fra dagens kommuneinndeling vil det trolig være svært få av dagens storbykommuner som har nødvendig kapasitet og kompetanse til å kunne overta ansvaret for hele den regionale tjenesteproduksjonen og utviklingsoppgavene. Trolig forutsetter A-status med et reelt og helhetlig oppgaveansvar at det må gjennomføres omfattende endringer i dagens kommuneinndeling i aktuelle byområder. Det kan gjelde både Bergen og Trondheim og i alle fall byregioner som Stavanger, Drammen, Tønsberg osv. som i dag er utpreget flerkommunale.

• Konsekvenser for forvaltningssystemet og mulighetene for en demokratisk og rasjonell oppgaveløsning for øvrige kommuner utenfor storbyregionene. Ved å innføre A-kommuner påvirkes bl.a. grunnlaget for å videreføre fylkeskommuner for andre omkringliggende kommuner. Dersom flere bysamfunn får A-status, beveger forvaltningsmodellen seg i ­retning av den gamle forvaltningsordningen fra før 1964, da byene sto utenfor fylkes­kommunen.

Modell med færre oppgaver for uttynningssamfunn (C-kommuner)

I uttynningssamfunnene kan det være behov for å finne ordninger som ivaretar kravene til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i oppgaveløsningen på en bedre måte. Behovet for avlastning og større enheter i oppgaveløsningen kan gjelde flere typer oppgaver, både kompetansekrevende administrasjon og tjenesteyting og utviklingsoppgaver innenfor planlegging, næringsutvikling, miljøvern og landbruk. Hovedmålene ved en avlastningsstrategi kan være at disse samfunnene dels skal sikres likeverdige velferdstjenester, dels større påvirkningskraft i utviklingsarbeidet. Modellen innebærer at visse oppgaver skal overføres til andre aktører, noe som vil måtte fastsettes ut fra nærmere studier av avlastningsbehov i aktuelle kommuner. Gitt at småkommuner befinner seg i forskjellige geografiske og forvaltningsmessige situasjoner, vil det være en betydelig utfordring å komme fram til ett bestemt knippe av oppgaver som skal trekkes ut og overføres til andre.

En annen utfordring vil være å fastlegge hvilke andre aktører som eventuelt kan ivareta oppgavene. Det finnes minst fire alternativer som kan vurderes nærmere:

• Nabokommune(r)

• Statlig pålagt samarbeidsorgan

• Lokal eller regional statsforvaltning

• Fylkeskommunen

Konsekvensene av oppgavedifferensieringen kan tenkes å bli svært forskjellige avhengig av hvem som overtar ansvaret for oppgaveløsningen. Nedenfor knyttes noen kommentarer til de fire avlastningsstrategiene.

Nabokommunen overtar

Denne løsningen innebærer at nabokommunen eller senterkommunen overtar ansvaret for å yte bestemte tjenester eller andre funksjoner overfor innbyggerne i C-kommunen. Det kan bety at en B- eller A-kommune får et utvidet oppgaveansvar i forhold til innbyggere utenfor egen kommune. For å sikre en permanent og forutsigbar ordning vil det trolig være nødvendig at staten pålegger B- eller A-kommunen det økte oppgaveansvaret.

En slik løsning kan gi en god praktisk løsning og vil trolig kunne gjennomføres uten kompliserte finansieringsordninger. Det gjelder i tilfeller hvor C-kommunen grenser til en større kommune som allerede har et forvaltningsapparat som kan styrkes for å betjene innbyggerne i nabokommunen. Finansieringen kan sikres gjennom uttrekk i henhold til kriterieverdiene for C-kommunen og overføring av rammen til den aktuelle nabokommunen. Utfordringene ved modellen kan være knyttet til følgende:

• Geografiske situasjoner der det ikke finnes tilgrensende kommuner som kan ivareta oppgaven (større flerkommunale uttynningssamfunn).

• Konsekvenser for skatteøret i berørte kommuner, noe som berører både avgiver- og mot­takerkommune.

• Konsekvenser for demokratisk styring og innflytelse. Innbyggerne i C-kommunen vil kunne påvirke oppgaveløsningen gjennom bruker- og institusjonsdemokrati, men vil ikke gjennom stemmeretten kunne påvirke den overordende prioriteringen av oppgaven i nabokommunen. Mulighetene for å utøve velgerkontroll gjennom kommunevalget blir forskjellig. Stemmeseddelen får ulik vekt avhengig av om velgerne bor i en A-, B- eller C-kommune.

• Konsekvenser for øvrige oppgaveløsning i C-kommunene. Behovet for avlastning kan i prinsippet gjelde flere grunnleggende oppgaver som kan føre til at C-kommunen står igjen med lite hensiktsmessige restfunksjoner eller blir en restkommune med sterkt begrenset lokalt selvstyre. For de aller minste kommunene kan modellen bety at det overføres så mange oppgaver at det rokker ved den grunnleggende oppfatningen av hva en ”kommune” er i norsk sammenheng. I figur 1.3 illustreres ulike grader av avlastning, der alternativ 1 illustrerer dagens generalistkommuner, mens alternativ 5 til ­høyre i figuren mer kan karakteriseres som en minikommune med sterkt begrenset lokalt selvstyre.

Statlig pålagt samarbeidsorgan

Et nærliggende alternativ kan være at staten legger ansvaret for overskytende oppgaver i C-kommunene direkte til et interkommunalt organ. Dette kan være løsningen hvis det ikke finnes aktuelle nabokommuner som kan overta oppgavene, eller det kan være en standardmodell for avlastning for alle aktuelle C-kommuner. Modellen betyr at staten gjennom lovgivning må regulere hvilke oppgaver som skal løses interkommunalt og hvilke kommuner som skal delta i samarbeidet. Denne løsningen vil trolig kreve en detaljert form for lovgivning som ligner regelverk for statlig pålagte sam- eller særkommuner.

En fordel ved denne løsningen kan være at den gir samme type forvaltningsløsninger for alle aktuelle C-kommuner i landet. C-kommunene kan også beholde visse påvirkningsmuligheter gjennom deltakelse i styrende organer for den interkommunale virksomheten. Finansieringen kan også skje indirekte med utgangspunkt i de deltakende kommuner. Utfordringene vil i så fall være knyttet til en indirekte demokratisk styring og finansiering av de lovpålagte interkommunale organene. Løsningen vil også innebære at nye lovpålagte organer etableres mellom kommuner og fylkeskommuner. Dette kan oppfattes som kompliserende både i forhold til brukerne og i forhold til andre deler av forvaltningen. I tillegg kommer utfordringer knyttet til restfunksjoner og verdien av å være egen kommune som omtalt ovenfor.

Statlige lokal- eller regional forvaltning

Muligheten for avlastning gjennom statlig oppgaveløsning reiser både praktiske og prinsipielle utfordringer. De praktiske er knyttet til at staten i dag med få unntak har et lokalt apparat som kan overta ansvar for lokal tjenesteproduksjon. Det er mulig å tenke seg at legevakt, andre helsetjenester og barnevern overføres til de statlige helseforetakene. De nye velferdsetatene som er under vurdering, kan gi nye muligheter for å etablere et statlig avlastningsapparat, men det er foreløpig usikkert. I dagens situasjon ville statlig overtakelse av kommunal tjenesteproduksjon forutsette at det etableres ny statlig kompetanse og en statlig kontorstruktur i de aktuelle distrikter.

De prinsipielle spørsmålene ved en slik modell dreier seg særlig om lokal legitimitet og hvilke oppgaver og funksjoner som bør være gjenstand for lokal demokratisk styring og prioritering. Modellen innebærer at det innføres ”mindre” lokaldemokrati i C-kommunene enn i B- og A-kommunene. Modellen gir heller ingen lokaldemokratisk prioritering og tilpasning av de oppgaver som staten overtar. Som ovenfor kommer også utfordringer knyttet til restfunksjoner og verdien av å være egen kommune i uttynningsområdene.

Fylkeskommunen

Også fylkeskommunen vil måtte bygge opp kapasitet og kompetanse til å overta eventuelle nye oppgaver fra kommunene. I lys av de siste endringene i oppgavefordelingen (sykehus, barnevern, rus), er fylkeskommunen kanskje først og fremst aktuell som avlastningsarena for kommunale oppgaver innenfor opplæringssektoren. Men det kan også være aktuelt å overføre visse kompetansekrevende administrative funksjoner og ikke minst utviklingsoppgaver.

Løsningen forutsetter at det må reguleres hvordan fylkeskommunens rolle skal være ulik overfor innbyggere som er bosatt i forskjellige kommuner innenfor fylket.

En slik modell reiser også demokratiske problemer. Innbyggerne i mange av kommunene vil velge representanter til et kommunestyre som er direkte ansvarlig for visse oppgaver, samtidig som de også velger fylkestingsrepresentanter som får et direkte ansvar for de samme oppgavene overfor innbyggere i andre kommuner i samme fylke.

1.6 Oppsummering

Et hovedperspektiv er at differensiering kan gjennomføres på forskjellige måter, og at det i ulike grad vil representere et brudd med dagens kommunesystem.

Innenfor gjeldende kommuneinndeling kan en videreføring av generalistkommunesystemet utløse behov for avlastning av visse oppgaver i en del av de minste kommunene, mens det er potensial for påfyll i en del av de store bykommunene. En differensiert reformstrategi kan være et fleksibelt svar på eventuelle ubalanser mellom ressurser og oppgaver, noe som kan gjennomføres ved å modifisere generalistkommunesystemet. Den formen for differensiering som her er diskutert, kan gjennomføres uten at det berører oppgaveporteføljen eller rammebetingelsen for det store flertallet av kommunene, mens det innføres avvikende ordninger for et fåtall av de store bykommunene og for de minste utkantkommunene. Vi kaller dette for et modifisert generalistkommunesystem, som vil kreve visse justeringer i finansieringssystemet, presiseringer i kommuneloven og særlovene.

Det vil trolig være et større brudd med generalistkommunesystemet å innføre et landsdekkende system med statlig pålagt interkommunalt samarbeid, slik vi delvis finner i Finland. Det samme gjelder et eventuelt system med en glidende skalering av oppgavefordelingen (spansk modell). Her vil mer omfattende justeringer i lovgivning, finansieringssystem og mer raffinerte statlig styringsteknikker måtte utvikles, i tillegg til at det reiser mer grunnleggende spørsmål om hvordan et representativt lokaldemokrati skal utformes. Gevinstene kan ligge i å utvikle mer fleksible og brukerorienterte offentlige ordninger på tvers av formelle skiller mellom stat og kommune og mellom ulike nivåer innenfor kommunesektoren.

Vi har diskuterte hvordan noen samfunnsmessige utfordringer kan møtes gjennom organisatoriske og forvaltningsmessige reformer og endringer. Forvaltningsreformer besvarer neppe alle utfordringer i kommunesystemet, de innebærer at spillereglene for offentlig oppgaveløsning endres. Aktørene som opererer innenfor ethvert system vil måtte ta handlingsmulighetene i bruk for å realisere mål og ambisjoner, noe som vil gjelde både i et generalistkommunesystem og i ulike differensierte kommunesystemer. Innenfor ethvert system må det derfor utvikles dialog, samhandling og gjensidig rolleforståelse, som kan bidra til god oppgaveløsning og et vitalt lokaldemokrati.

Referanser

Baldersheim, Harald (2004): Norske kommunar i internasjonalt perspektiv , notat til lokaldemokratikommisjonen

Brunborg, Helge og Texmon, Inger (2003) ”Fortsatt sentralisering, regionale befolkningsframskrivinger 2002-2020”, Økonomiske analyser 4/2003 , SSB

Fimreite, Anne Lise (2002) ”Framtidens kommuner”, i Flo, Yngve, Anne Lise Fimreite og Jacob Aars: Generalistkommune og oppgavedifferensiering , Rokkansenteret, Notat 23, 2002 Bergen

Fimreite, Anne Lise (2003), ”Velferdsstat og lokaldemokrati – uforenlige størrelser?”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift 3/03

Flo, Yngve (2002) ”Generalistkommunen i eit historisk perspektiv”, i Flo, Yngve, Anne Lise Fimreite og Jacob Aars: Generalistkommune og oppgavedifferensiering , Rokkansenteret, Notat 23, 2002 Bergen

Kjellberg, Francesco (1992) ”Nye løsninger på gamle problemer eller gamle løsninger på nye problemer?”, i Sosialøkonomen nr. 6 1992

Kvello, Øystein og Wendelborg, Christian (2003): Det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge , NTF-rapport 2003:2, Nord-Trøndelagsforskning

Lidström, Anders (2003): Kommunsystem i Europa , Liber AB , Malmö

Myrvold, Trine Monica og Hovik, Sissel (2001): Er det størrelsen det kommer an på? Prosjektrapport 2001:1, NIBR

NOU 1988:38 Nye mål og retningslinjer for reformer i lokalforvaltningen

NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring

NOU 1996:5 Hvem skal eie sykehusene?

NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning

NOU 2005: 3 Fra stykkevis til helt

Østersjørådet (1998): Political and Fiscal Decentralization Reforms in the Baltic Sea States, København

St meld nr 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane

St meld nr 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen

St. meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå

Vinsand, Geir (2002): Nye samarbeids- og kommunemodeller , Agendarapport R3506

Aars, Jacob (2002): ”Oppgavedifferensiering og kommuneinstitusjonens legitimitet”, i Flo, Yngve, Anne Lise Fimreite og Jacob Aars: Generalistkommune og oppgavedifferensiering , Rokkansenteret, Notat 23, 2002 Bergen

Aasbrenn, Kristian (1989): Uttynningssamfunnene - en utfordring for velferdsstaten, ØF-notat 11/1989 , Østlandsforskning