9 Det nye lokaldemokratiet Internasjonale avtaler og europeisering av Norge

Professor Noralv Veggeland Lillehammer - HiL 2005

Forord

Denne rapporten er utført på oppdrag fra den offentlig oppnevnte ”Lokaldemokratikommisjonen”. Studien er gjort på grunnlag av prosjektbeskrivelse, mottatt 15. Juni 2004, fra Kommisjonens sekretariat, Rokkansenteret, UiB.

Prosjektbeskrivelsen innledes slik: ”Lokaldemokratikommisjonen skal i henhold til mandatet redegjøre for hvordan lokaldemokratiet påvirkes av internasjonale avtaler’. Etter det sekretariatet kjenner til er det svært lite kunnskap på dette området, og et forskerbidrag vil utvilsomt styrke kommisjonens innstilling”.

Det er dette mandatet jeg har forsøkt å følge opp, men har begrenset meg i forhold til internasjonale avtaler. Fokuset er på EØS-avtalen som Norge og EFTA har forhandlet fram med EU, og hvordan denne avtalen påvirker lokaldemokratiet. Men jeg har også trukket fram regionalt samarbeid og EUs Interreg-programmer, fordi slikt samarbeid er også basert på en type internasjonale avtaler, og fordi Norge som tredjeland er involvert i slike samarbeid, og derfor også norske kommuner og regioner i betydelig grad. Det er jo blitt sagt at gjennom slike samarbeid, og på grunnlag av ulike partnerskapsavtaler, ”bedriver lokale myndigheter i realiteten en form for utenrikspolitikk”.

”Det nye lokaldemokratiet. Internasjonale avtaler og europeisering av Norge” er valgt som tittel på rapporten. Dette fordi betydelige regimeendringer har funnet sted innen offentlig sektor siden EØS-avtalen ble iverksatt i 1994. ”Fornyelse” og ”modernisering” av kommunene er begrep som gjerne brukes i denne sammenheng. EØS-avtalen og nasjonal tilpasning er knapt de eneste faktorene som har gitt begrepene innhold.

Rapporten består av 9 hovedtemaer med underavsnitt, og til slutt trekkes noen konklusjoner. Men også innen hvert av hovedtemaene markeres i tillegg med uthevet skrift, viktige forhold og delkonklusjoner angående hvordan lokaldemokratiet påvirkes.

Lillehammer januar 2005

9.1 Innledning

9.1.1 Avgrensing av tema

Norge er forpliktet av mange internasjonale avtaler, og med virkninger av disse avtalene på mange samfunnsområder. På ulike måter og i ulik grad berøres også kommunene og lokaldemokratiet av disse. WTO som internasjonalt reguleringsregime, og som Norge i en rekke sammenhenger er forpliktet overfor, kunne åpenbart ha vært ett slikt relevant studieobjekt. Dette multilaterale samarbeidet innebærer bindinger av mange slag, og med direkte og langsiktige virkninger for Norge og det norske lokalnivået. Men med en antakelse om at foreløpig har WTO-bindingene hatt størst betydning for næringslivets handlingsrom, og i mindre grad for det lokale demokratiet, er dette internasjonale regimet valgt bort i denne studien. Jeg har valgt å fokusere på europeiseringen av nasjonalstaten Norge, og følgevirkninger lokalt og regionalt av hva EØS-avtalen, som forlengelse av EU-regimet, definerer. Det vil si de direkte og indirekte virkningene av dette regimet på kommunal forvaltning og det endringspress lokaldemokratiet utsettes for.

9.1.2 Internasjonale regimer

Dette dreier seg altså om internasjonale regimer som avtaler av typen EØS-avtalen oppretter mellom stater. Internasjonale regimer er treffende blitt definert som ”principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given issue-arena” (Krasner 1983:1) . I denne studien kan derfor EØS-regimet sies å være de normer, prinsipper, regler og beslutningsprosedyrer, som gjennom EØS-avtalen, legger føringer på det kommunale handlingsrom og lokaldemokratiets muligheter for utøvelse av myndighet.

9.1.3 Lokaldemokrati og metode

Ideen om lokalt demokrati er tett koblet til en situa­sjon der det er meningsfylt å tale om lokalt handlingsrom, i form av tilgjengelige økonomiske ressurser og en viss uavhengighet i forhold til statlig styring og regelverk fra internasjonale bindinger (Aarsæther og Vabo 2002) . Videre kobles dette til lokalpolitikk og valg av representanter til kommunestyrer og fylkesting. Studier av lokaldemokratiet har derfor gjerne konsentrert seg om sider ved interne lokale demokratiske prosesser og hvordan disse påvirkes. Det siste gjør ikke denne studien, som har fokus på eksterne faktorer, på EØS-regimet definert gjennom EØS-avtalen, og dets virkninger på det lokale selvstyret.

I utgangspunktet er derfor dette metodisk sett egentlig en såkalt SWOT-analyse, dvs. en studie av styrke og svakheter ved europeiseringen av norsk kommunalforvaltning som følge av EØS-avtalen, og muligheter og begrensninger EØS-regimet setter for det kommunale og regionale handlingsrom, og for lokaldemokratiet. Fokuset er på EU/EFTA som et fjerde forvaltningsnivå (Christensen, Egeberg m.fl. 2002:197-213) .

9.2 Bakgrunnen for EØS-avtalen

9.2.1 EFTA, EF og EØS

Det europeiske frihandelsforbundet, EFTA (European Free Trade Association), ble etablert i 1960 med 7 medlemsland, Norge inkludert, som et svar på etableringen av Det Europeiske Fellesskapet (EF) i 1957 med 6 medlemsland. Fram til avskallingen fra EFTA av medlemsland på begynnelsen av 1970-tallet, var de to blokkene forholdsvis jevnstore. EF-landene hadde et mer dyptgripende samarbeid, bl.a. med institusjoner som representerte overnasjonalitet, noe som ikke var tilfelle med EFTA-landene.

Forhandlingene mellom EFTA-landene og EF fra 1990 til 1994, førte fram til avtaler, og dermed etablering av det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområdet (EØS), et utvidet indre marked. Da Finland, Sverige og Østerrike sluttet seg til EU i 1995, ble Norge og Island stående alene innenfor EFTA-pilaren innen EØS. Sveits ratifiserte ikke avtalen etter en folkeavstemning med negativt utfall. Ettersom Liechtenstein har sluttet seg til EØS gjennom EFTA, bestod det økonomiske samarbeidsområdet på dette tidspunkt av 15 EU-medlemsland og 3 EFTA-land (EFTA Bulletin 1/2003) .

9.2.2 EØS-avtalen

EØS-avtalen som EFTA-landet Norge i 1994 inngikk med EU, og som ble reforhandlet i 2003 mot bakgrunnen av 10 nye medlemsstater, gir norsk industri og tjenesteproduksjon adgang til EUs indre marked. Dette markedet utgjøres nå av 25 europeiske land. EØS-avtalen omfatter for Norge også Veterinæravtalen angående dyrehelse og hygieniske forhold og mattrygghet. Det indre markedet dereguleres og organiseres med sikte på å fjerne politiske, økonomiske og tekniske barrierer for fri flyt av varer, tjenester, arbeid og kapital. Men det rereguleres også i stor grad for å hindre at nye barrierer og monopoler oppstår (Majone 1997) . Regimet er overnasjonalt, og sorterer slik under Søyle 1 innen EU, og som preges av Det Indre Markedet som ansvars- og kompetansefelt. Gjennom EØS-avtaler med de tre EFTA-landene, Norge, Island og Lichtenstein, utvides i realiteten det indre markedets regime til et større geografisk område, EØS-området, som på engelsk kalles ”European Economic Area” (EEA). Avtalen gjør det mulig for de involverte EFTA3-landene å ta del i det indre markedet uten å bli en del av EUs politiske samarbeid som også dekker Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikken (FUSP) og Retts- og innenrikspolitikk (RIP). Avtalen omfatter ikke landbrukspolitikk, fiskeripolitikk, regionalpolitikk.

EØS inkluderer også et omfattende samarbeid på andre samfunnsområder og er organisert gjennom et bredt samarbeid, såkalte rammeprogram og utvekslingsprogram, som inkluderer forskning, utdanning, miljøvern, kultur og likestilling. Norge har utenfor rammen av EØS-avtalen oppnådd deltakelse i Schengen-samarbeidet som blant annet omfatter grensekontroll, politisamarbeid og felles regler for visum- og asylspørsmål.

9.2.3 Lovgivning og vetoretten

EØS-avtalen pålegger EFTA3-landene å akseptere EUs sekundærlovgivning , dvs. forordninger, direktiver og vedtak, på de områder avtalen omfatter, og skrive dem inn i egen lovgivning.

• Forordninger: Disse er i sin helhet direkte bindende for medlemslandene - og for EØS-landet Norge. De har en entydig rettslig karakter, og trer umiddelbart i kraft når de er besluttet.

• Direktiver: Disse binder medlemslandene – også Norge - til målsetningene i de beslutninger som fattes og som får status som direktiver. Men hver enkel stat avgjør selv hvilken form direktivet skal ha i den nasjonale lovgivningen, og hvordan og med hvilke virkemidler det skal settes ut i livet. Dette siste gir et handlingsrom som noen medlemslands sentrale og lokale myndigheter utnytter bedre enn andre, i betydningen av at de på ulike måter skaper seg handlingsrom. Det gir også anledning til å ta hensyn til ulikheter når det gjelder nasjonale forvaltningstradisjoner (Knill 2001) .

• Vedtak: Disse har et avgrenset virkeområde, for eksempel for enkeltindivider, en bedrift, en bransje, en institusjon eller en eller flere medlemsstater. De er bare bindende for dem det gjelder, men får likevel universell virkning for tilsvarende tilfeller.

Men EFTA3-landene har en avtalefestet vetorett, som betyr at de kan nekte innskriving av EUs rettsakter i sin lovgivning. De kan derimot naturligvis ikke hindre eller endre EU-lovgivningen, heller ikke fremme forslag om dette (Arnesen og Graver 2001). Norge har av ulike grunner ennå ikke brukt sin vetorett. Hvilke sanksjoner som ville bli iverksatt fra EUs side dersom denne retten ble brukt vites derfor ikke i dag. Men vetoretten innebar på prinsipielt grunnlag, og som også var dens hensikt at nasjonal suverenitet ikke ble avstått ved inngåelsen av EØS-avtalen. Det var også grunnen til at en rådgivende folkeavstemning (referendum) ikke var nødvendig, slik et fullt EU-medlemskap krevde (Veggeland 2003) .

EU-lovgivningen fikk ved iverksettingen av EØS-avtalen i 1994 stor innvirkning på de sektorene i norsk samfunns- og næringsliv som omfattes av avtalen. EU har likevel ikke formelt sett direkte innflytelse over norsk rettsutforming. Den er overlatt til EFTA-organer å stå for. For det eksisterer et sett institusjoner på EFTA3-nivå som har som formål å transformere EF-retten over i EFTA3-landene. Disse institusjonene er ment å være parallelle institusjoner til EUs egen håndtering av iverksetting og overvåking av lovgivningen innen Unionen. En innsikt i hvilke sentrale institusjoner som er knyttet til EFTA/EØS, er derfor nødvendig for å forstå hvordan EU indirekte gjør sin sekundærlovgivning gjeldende overfor Norge, og dermed overfor norske kommuner og fylkeskommuner.

EFTA-institusjonene danner en viktig bakgrunn for å forstå virkninger på lokaldemokratiet, og hvordan disse formelt sett fungerer som et fjerde forvaltningsnivå i denne sammenheng. Reelt sett må likevel EU sies å representere dette fjerde nivået, for det er EU som har den eksklusive lovgivningskompetansen angående forordninger, direktiver og vedtak (Christensen, Egeberg m.fl. 2002) .

9.3 Det fjerde forvaltningsnivået: Fokus på EFTA og EØS-institusjonene

9.3.1 Harmonisering

Deltakelsen i EUs indre marked har som konsekvens at EF-retten gjøres gjeldende også i EFTA3-landene. Konkret vil det si at lovgivningen innen de sistnevnte land skal harmoniseres med EFs rettsregler på de områder EØS-avtalen omfatter. Harmoniseringen av de aktuelle rettsregler er ment å sikre alle bedrifter i det indre markedet like konkurransevilkår gjennom felles konkurranseregler, regler for kvalitet, hygiene, matsikkerhet og regler for statlig og kommunal støtte til utviklingstiltak. Finansiell støtte, som også omfatter salg av offentlig eiendom, skal ikke være bedriftsrettet eller på annen måte virke diskriminerende eller konkurransevridende (Tranøy og Østerud (red.) 2001) .

9.3.2 Rettsliggjøring av norsk politikk

Et trekk ved EØS-avtalen er at EU-rettsakter skrives inn i norsk lov, uten at disse er/blir vedtatt i vår lovgivende forsamling. I en studie av Stortingets rolle under EØS-avtalen, omtales fenomenet som ”lovgivningsmyndighetens suspensjon” (Nordby og Veggeland 1999) . Formelt er det Stortinget som kan nedlegge veto mot rettsaktene, men denne vetoretten har altså ennå ikke vært brukt. Nå viser det seg at nettopp Stortinget, den lovgivende forsamling, er dårlig informert om disse rettsaktene. Representantene og de politiske partiene oppfatter det åpenbart slik at de ikke kan gjøre noe med EU-retten uansett. Men i tillegg er de også svært dårlig informert om hvilke standpunkt embetsmennene inntar når de deltar i EU-kommisjonens ekspertkomiteer og utvalg. De har ikke stemmerett, men har talerett, og kan gi uttrykk for standpunkt i saker, slik EØS-avtalen åpner for (Ibid 1999) . Stortinget har på flere måter koblet seg fra EU-saker – tvunget som lovgivere, men unødvendig som politisk fortolker og iverksetter av EU-lovgivingen (jf. hva som gjelder for direktiver, og beskrevet ovenfor). Fenomenet er blitt beskrevet i den norske Makt- og demokratiutredningen som at det har skjedd en ”rettsliggjøring av norsk politikk” som følge av EØS-avtalen (NOU 2003:19) . I den allmenne politiske og faglige debatt påpekes det at avtalen har medført- og medfører - et demokratisk underskudd, fordi politisk styring blir avløst av styring basert på myndighet forankret i avtaler (Scharpf 1999, Veggeland 2003) .

9.3.3 EFTA-pilaren: Rettslig overvåking og kontroll

Institusjonelt etablerer EØS-avtalen et topilarsystem i den europeiske integrasjonen. EU-pilaren rommer EU-spesifikke institusjoner (EF-domstolen, Kommisjonen, Parlamentet og Rådet). EFTA-pilaren rommer på tilsvarende vis, EFTA-spesifikke institusjoner (EFTA-domstolen, overvåkingsorganet ESA, EFTAs faste komité, EFTAs konsultative komité og parlamentarikerkomiteen).

EFTA-samarbeidet er organisert som en tradisjonell folkerettslig frihandelsavtale der beslutninger fattes ved enstemmighet. EUs institusjoner og dets primærlovgivning, dvs. traktatene som konstituerer den foreslåtte Grunnlovstraktaten, og sekundærlovgivningen i form av forordninger, direktiver og vedtak, omfatter også overnasjonal myndighet og kompetanse. Denne ulikheten i organisering og beslutningsmyndighet forklarer hvorfor EØS- samarbeidet institusjonelt måtte organiseres med to parallelle strukturer der eksempelvis overvåkingsorgan og domstoler ikke er felles mellom EU og EFTA innen EØS-området.

EØS-rådet er EØS-samarbeidets høyeste organ, og møtes i regelen hvert halvår knyttet til EUs utenriksministermøter. Organet danner arena for politiske konsultasjoner om avtalens status og videre framdrift. I prinsippet er EØS-rådet som politisk organ på utenriksministernivå i alle EØS-landene, samt med representanter fra Kommisjonen. Ettersom den relative betydningen av EØS for EU-medlemmene har blitt redusert ikke ubetydelig som følge av EU-utvidelsen i 1995 og 2004, har det vært en heller laber interesse fra EU-ministrenes side for å delta i EØS-rådet. På det politiske plan utøver EFTA3 en svært begrenset innflytelse i forhold til EU-institusjonene.

EØS-avtalen overvåkes av ESA. ESA skal benytte de samme prosedyrer og framgangsmåter som Kommisjonen i sin overvåking av at EØS-avtalens overholdes. Dens ansvar og formål er å skape rettshomogenitet i forhold til EU, og ikke underkaste seg instrukser fra noen regjering. ESA finansieres av EFTA3-landene selv.

ESA har 4 arbeidsfelt:

1. Generell overvåking,

2. overvåke offentlige innkjøpsordninger,

3. konkurransesaker og

4. påse at offentlig støtte til utviklingstiltak ikke er bedriftsrettet eller medfører konkurransevridning, ved avgiftspolitikk, ved favorisering av utførere, eller ved salg av offentlig eiendom.

Ved tvist om saker trer EFTA-domstolen inn. Opprettelsen av EFTA-domstolen er hjemlet i Overvåkings- og domstolsavtalen (ODA). Myndigheten fastlegges av EØS-avtalens artikkel 108. Domstolen har enkelt uttrykt, samme funksjon overfor EFTA-statene som EF-domstolen har overfor EU-statene. Selv om EFTA-domstolen hører til en annen pilar innen EØS enn EF-domstolen, kan førstnevnte aldri fatte avgjørelser som divergerer fra EF-domstolens tolkning av EF-retten (som danner grunnlaget for rettskjennelser i EØS). Dette reiser spørsmål knyttet til EFTA-domstolens kompetanse og uavhengighet. I praksis er det løpende kontakt mellom de to domstolene for å sikre harmonisering mellom EF-retten og EFTA-domstolens kjennelser (se bl.a. Arnesen og Graver 2001 ).

Domstolen har kompetanse på fire områder. For det første skal domstolen fatte beslutninger i saker reist av ESA. For det andre kan EFTA3-landene reise saker mot hverandre for brudd på EØS-avtalen. Denne varianten er i praksis inaktiv da en slik sak vil kunne virke svært belastende i forholdet mellom de tre gjenværende EFTA-landene i EØS. Stridsspørsmål løses derfor politisk. For det tredje har EFTA-landene mulighet til å bringe ESA-kjennelser til domstolen i de tilfeller der landene mener disse er feilaktige. Sist, men ikke minst, kan også individer, bedrifter og kommuner bringe saker inn for EFTA-domstolen angående forvaltningsspørsmål eller hindringer for konkurranse i næringslivet. Alternativt kan saker bringes inn for et nasjonalt overvåkingsorgan, hvorpå dette organet kan be om EFTA-domstolens fortolkning.

For hele EØS-området gjelder altså EUs sekundær lovgivning, altså alle forordninger, direktiver og vedtak som angår det indre markedet og dets EF-regime. EF-domstolen forvalter Fellesskapslovgivningen og har domsmakt. ESA er en EFTA-institusjon som overvåker EFTA3-landene i henhold til denne Fellesskapslovgivningen, og EFTA-domstolen dømmer ved tvister.

Som for Norge, og som for de andre EFTA-landene, gjelder EUs sekundærlovgivning ikke bare i relasjoner til internasjonal handel med medlemsland, men også i forhold til handel med varer og tjenester i det nasjonale markedet. Slik fungerer EFTA-institusjonene som et formelt fjerde forvaltningsnivå, som kommunene og lokaldemokratiet må forholde seg til. Men ved iverksetting av dette regelverket finnes det altså et betydelig handlingsrom for både statlige og kommunale myndigheter.

EØS-avtalen innebærer altså at Norge har skrevet inn, så langt, mer enn fire tusen EU-rettsakter i norsk lovverk. Unntaket er som nevnt handel knyttet til fiskeripolitikken og landbrukspolitikken, som ikke er omfattet av avtalen. For disse næringene gjelder likevel EUs bestemmelser angående veterinære forhold, inkludert grensekontroll ved import av levende dyr, og ellers kvalitetskrav til hygiene og mattrygghet. Avtalen gir heller ikke Norge og norske regioner tilgang til EUs Strukturfond og andre finansielle støtte til regionale og lokale utvik­lingsprogram, fordi regionalpolitikken er heller ikke en del av EØS-avtalen (Veggeland 2000) .

Europeiseringen av Norge, og dermed kommunene, gjennom EØS-avtalen begrenser slik direkte selvråderetten og de folkevalgte organers lovgivningskompetanse (selv om vetoretten foreligger). Men samtidig skapes det indirekte nye handlingsrom og utviklingsmuligheter for nasjonalt og lokalt næringsliv, og for offentlig sektor (Olsen 1997) . Men for å kunne utnytte disse handlingsrom og muligheter, kreves det betydelig ny kunnskap og kompetanse. Det er blitt påpekt at i EUs medlemsland finnes det et underskudd på slik kompetanse på lokalt og regionalt nivå (SOU 2003) . Det må vi anta gjelder også for norske kommuner. Dette kommer vi tilbake til nedenfor.

9.4 Direkte virkninger nasjonalt og lokalt av EØS-avtalen

9.4.1 Generelt om bindinger og muligheter

La oss først se på direkte virkninger av EØS-avtalen på Norge og norske kommuner og fylkeskommuner. For det første innebærer avtalen direkte og spesifikke krav til saksbehandlingen i forvaltningen. Kravene har sin forankring i EUs sekundærlovgivning på de områder som avtalen omfatter, og som forventes gjennomført også i kommunene. Videre betyr dette opprettelse og underkastelse under nye institusjonelle former for kontroll og overvåking, både nasjonale organ og EFTA-organ, med ESA som internasjonalt overvåkingsorgan og EFTA-domstolen som domsmakt. Disse myndighetsorgan forholder seg rettslig, og ikke politisk, til konkurranse- og markedsregulering (Tranøy og Østerud 2001, Veggeland 2003, NOU 2003:19) .

EUs indre markedet kjennetegnes blant annet av prinsippet om fri bevegelse av de fire produksjonsfaktorene kapital , varer , tjenester og arbeidskraft innen hele EØS-området, som i tillegg til EFTA3-landene altså nå består av EUs 25 medlemsland. Den formelle begrunnelsen for Norges deltakelse i EØS er på den ene siden å sikre norske virksomheter adgang til EUs indre marked med sine produkter og tjenester, og på den andre siden fremme konkurranse på like vilkår med industri- og tjenesteproduksjon i EØS-området. Fiskeri- og landbruksprodukter holdt utenfor. De rettslige rammene er ment å hindre både favorisering og diskriminering av norske virksomheter når de konkurrerer i dette markedet. Teoretisk sett åpnes det muligheter for eksport av norske vare- og tjenesteprodukter, i konkurranse på like vilkår med EU-land, til markeder som tidligere ikke nødvendigvis var tilgjengelige på grunn av ulike økonomiske og tekniske barrierer, eller nasjonalt skjermet av andre grunner. Men naturligvis stiller EØS-avtalen en rekke krav, som altså betyr at visse forutsetninger må tilfredsstilles. Den setter i visse sammenhenger direkte begrensninger på hvordan produksjonen av både varer og tjenester utføres og organiseres.

9.4.2 EØS-regelverk og lokale sektor­virkninger

I kommunene og fylkeskommunene har EUs anbudsdirektiv, med direkte forbindelse til EØS-avtalen, fått stor oppmerksomhet. For i betydelig grad har kommunal forvaltning blitt påvirket av dette direktivet, som altså ved å være et direktiv kun angir en målsetting om konkurranse i offentlig sektor. Anbudsdirektivet dreier seg om konkurranse ved offentlige anskaffelser eller utbyggingstiltak, og med krav om anbud og utlysning når kostnaden overskrider 1 1/2 million kroner. Norske statlige myndigheter har tolket direktivet ut fra sin egen konkurransepolitikk og lovbestemt terskelverdien til 200 000 kroner. For kommunene betyr denne relativt lave grensen et betydelig arbeid, for med norsk kostnadsnivå nås den lett og ofte.

Formålet med anbud er å fremme konkurranse innen offentlig sektor, for slik å gjøre innkjøpene og de ulike utbyggingsprosjekter mer kostnadseffektive. En indirekte organisatorisk effekt er at kommunal forvaltningsmyndighet, som tradisjonelt og i Max Weber’s byråkratiteoretisk forstand, har vært forankret i regelstyring, nøytralitet, rasjonalistisk planlegging og, forutsigbarhet, nå på en rekke områder omformes til bestillermyndighet. En bestillermyndighet gjør seg avhengig av konkurrerende tilbydere, og bindes rettslig av kontrakter og avtaler når disse først er inngått (Veggeland 2003, 2004) . Og videre oppstår det et press i retning av å splitte opp kommunal virksomhet i resultatenheter, innsatsstyrt finansiering og intern konkurranse, for slik å oppnå økt kostnadseffektivitet, men også for å synliggjøre konkurranseevne i forhold til eksterne aktører.

Av alle disse grunner svekkes lokaldemokratiets styringsmuligheter, for forvaltningen splittes opp, kontrakter og konkurranseregulering binder og forplikter rettslig, og dets handlingsrom reduseres. Men som vi skal se nedenfor (avsnitt 5.2), kan også bindinger som avtaler, kontrakter og kontraktplanlegging innebærer, i en annen kontekst hvor målet er desentralisering av oppgaver og kompetanse fra sentrale myndigheter, være en mekanisme som kan styrke lokaldemokratiet og utvide dets handlingsrom. ( Veggeland 2004b, Balme and Bonnet 1995.)

Som nevnt omfattes ikke fiskeripolitikken og landbrukspolitikken av EØS-avtalen, og eksportprodukter til EU-land blir møtt av tollbarrierer, om ikke tollfrie kvoter er forhandlet fram. Heller ikke bearbeidede produkter fra disse næringene har automatisk adgang til EU-markedet. Norsk eksport av sjømat til EU-området er kvoteregulert. Men EUs lovgivning rettet mot dumping av priser rammer nettopp denne kvoteeksporten, og spesielt gjelder det oppdrettslaks. At norske priser ligger på et konkurransedyktig nivå, møtes av dumpinganklager fra konkurrenter, og straffetoll ilegges. Det siste er ledd i en politikk hvor EU altså beskytter sin egen fiskerinæring mot en utenforstående stat, Norge.

Restriksjonene angående bearbeidede fiskeprodukter har store regionale virkninger. Verdiskaping og arbeidsplasser knyttet til bearbeiding blir EU-land tildel, slik som når f.eks. røyking av laks skjer i Danmark. Kyst-kommunene berøres negativt ved at lokal og regional ressursbasert virksomhet og arbeidsplasser går tapt, og bedriftene tvinges til å etablere seg i selve EU-området. Dessuten gjelder for de eksportrettede, ressursbaserte næringene ikke bare bestemmelser av denne type. Regelverket for konkurranse og handel omfatter også veterinære forhold. I disse forhold er grensekontroll ved import av levende dyr inkludert, og ellers krav til hygiene ved produksjon og mattrygghet.

Det dreier seg om Veterinær-avtalen, som Norge har signert, og som omfattes av EØS-avtalen. Den stiller en rekke krav til kvalitet, hygiene og trygghet for de varer som produseres, både råvarer og bearbeidede varer. Kravene gjelder ikke bare for eksport, men også varer bestemt for det nasjonale markedet. Produksjon og omsetting av matvarer er et forholdsvis strengt regulert felt, med sikte på å skape et rammeverk som sikrer konkurranse på like vilkår.

Norske kommuner er i betydelig grad påvirket av EUs veterinær-regelverk om produksjonsmåte, hygiene og kvalitet. Lokale bedrifter har blitt påført økonomiske kostnader for å tilfredsstille EØS-kravene, og noen av dem har hatt problemer med å finansiere ombygging og sikringstiltak, som f.eks. i fiskerinæringen. Og kommunal støtte til slik produksjonsfornyelse er ikke tillatt i henhold til EØS-avtalen, fordi den vil være bedriftsrettet.

Dessuten har matsikkerhetsdirektivet som følge av Veterinær-avtalen, hatt en direkte organisatorisk virkning med tap av arbeidsplasser. 1. januar 2004 ble det nye Mattilsynet etablert og sentralisert, som et nytt statlig direktorat, med Landbruksdepartement som ansvarlig for etaten. Oppgavene til de kommunale næringsmiddeltilsyn ble avviklet, og nærhetsprinsippet fraveket. Det var en organisatorisk løsning, politisk valgt av de sentrale norske myndighetene, og en annen enn hva som ble valgt i EU-landet Sverige. Her består det lokale tilsynet (SOU 2003:123) .

9.4.3 Offentlige tjenester og konkurranse­utsetting

Et stort problemfelt, men fortsatt med norsk handlingsrom, er tilpasning av offentlig tjenesteproduksjon til EUs konkurranselovgivning og regelverk for fri flyt innen EØS-området (OECD 2002). Det politiske aspektet på dette feltet dreier seg om valg av organisatorisk modell for framtidige offentlige tjenester, om det skal satses på full gjennomføring av organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting av disse eller ikke. Det dreier seg altså om gjennomgående kommersialisering eller politisk skjerming av visse typer personrettede tjenester fra markedskonkurranse (EU Green paper 2003) . Det politiske valget på dette området er spesielt viktig for de norske kommunene og lokaldemokratiet, som de store tjenesteprodusenter de er innen nettopp personrettet tjenesteproduksjon, dvs. innen sosial- og helsesektoren, skole, nærmiljø, omsorg, kultur o.a.

Gjennomgående organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting av de kommunale tjenester, vil åpenbart svekke lokaldemokratiets muligheter for politiske prioriteringer og kontroll. Markedets ”usynlige hånd” vil i større grad avgjøre. Men også EUs tjenestedirektiv angir bare en målsetting. Organisering og iverksetting er som påpekt ikke fastlagt.

Derfor har det da også i særlig EUs kontinentale land siden 1980-tallet, foregått en kontinuerlig politisk og faglig debatt om fristilling og konkurranseutsetting av offentlige tjenester (Beetham et.al. 2003, Veggeland 2004) . Erfaringer med en slik form for fornyelse av offentlig sektor er i EU-land vunnet gjennom mer enn 20 år, og en rekke følgevirkninger er blitt registrert som utgangspunkt for debatten. Det er på alle forvaltningsnivåer påpekt et økende demokratisk underskudd når det gjelder politisk styring og kontroll. Videre er det en tendens til at politikere ikke tar ansvar, men overlater ansvaret til markedskreftenes ”usynlige hånd” angående utviklingen av velferdsgoder, bl.a. fordi de mangler kunnskap om nye styringsformer og organisering. For eksempel at oppsplitting av tjenesteproduksjonen i offentlige foretak og resultatenheter, medfører voksende tran­saksjonskostnader for å få dem til å fungere sammen ut fra sine formål, noe som ofte rammer kjernevirksomheten når budsjettrammene er gitt. Dette er oppsummeringer gjort bl.a. i en OECD-rapport fra 2002, hvor det også påpekes at prosessen med fristilling og konkurranseutsetting av offentlige tjenester av den grunn har stoppet opp i 6 vesteuropeiske EU-land (se for øvrig avsnitt 9.3).

Naturligvis har de negative samfunnsmessige erfaringene medvirket til denne kursendringen. Også de europeiske paraplyorganisasjonene for arbeidsgiverne i offentlig sektor (CEEP) hvor Kommunenes Sentralforbund (KS) er medlem, private arbeidsgivere (UNICE) hvor Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er medlem, og den europeiske fagbevegelsen (ETUC) med deltakelse fra Landsorganisasjonen (LO), har vært involvert (LO Brussel Rapport 2003). Dette fordi de er akseptert av EU som sosiale partnere (social partners) som det kan forhandles med. Det var i 1985 at Kommisjonspresident Jacques Delors inviterte til en sosial dialog om utvikling og velferd. Etter Maastricht-traktaten trådde i kraft 1993 har disse organisasjonene blitt jevnlig konsultert (De Buck 2004). Mot denne bakgrunnen utarbeidet de også et charter om organisering og forvaltning av offentlige tjenester. Her stilles det en rekke krav om lik sosial og lokal tilgang til tjenestene, om konsultasjoner med ansatte, brukere og deres organisasjoner, kvalitet, sikkerhet – og om demokratisk innsyn, kontroll og debatt.

Chartret fra disse europeiske organisasjonene, med KS, NHO og LO som medlemmer, var et innspill i EUs debatt og overveielser angående prosesser og erfaringer med foretaksorganisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester, og dermed av stor betydning også for de kommunale tjenestenes status i framtiden. Deltakelsen fra disse organisasjonene utgjør også en demokratisk kraft i den europeiske integrasjonen som kommunene bør være oppmerksom på. Disse organisasjonene representerer en politisk kanal som kommunene kan benytte, og slik kunne øke lokaldemokratiets legitimitet.

9.4.4 Kommunale tjenester og norsk EU/EØS-politikk

Spørsmålet om konkurranseutsetting, eller skjerming av visse typer tjenester mot dette, ble først berørt i Amsterdam-traktaten, art. 16, fra 1997. Men best kommer problemstillingene og debatten til uttrykk i en ” Grønnbok ” fra EU-kommisjonen i 2003 om ”Services of General Interest (SGI)” (EU Greenpaper 2003) , dvs. tjenester av allmenn interesse/betydning, som også EØS-landet Norge fikk anledning til å uttale seg om i en høringsrunde (Norwegian Comments 2004) . Uttalelsen fra Norge ble formulert av regjeringen, uten konsultasjoner med den i denne sammenheng viktige kommunesektoren.

Ut fra kontinentale statstradisjoner og erfaringer, som Norge tradisjonelt har tilhørt, gjøres det i ”Grønnboken” et skille mellom ”offentlig tjenester av allmenn økonomisk betydning” og ”spesielt forpliktende andre offentlige tjenester” . Den førstnevnte type tjenester er kommersielle og kan gjerne fristilles og eksponeres for konkurranse i nasjonale og internasjonale markeder. Det kan dreie seg om offentlig konsulentvirksomhet, teknologi, større utbyggingstiltak, drift av bygninger o.l. Politisk sett blir konkurranse i denne sammenhengen et middel til å høyne effektiviteten til denne type tjenesteproduksjon, også for kommunene.

Men for den andre typen tjenester derimot, de som det offentlige har en spesiell forpliktelse overfor, eller de som er særlig viktige kollektive samfunnsmål, er fristilling, oppsplitting i resultatenheter og konkurranseutsetting, slett ikke noen politisk selvfølgelighet. Til denne typen tjenester regnes helse- og sosial tjenester, utdanning, kultur, miljø, kollektiv transport, rettsvesen, politi, forsvar o.l.

Flere av disse er altså typiske kommunale tjenester. De har den karakter at de vanskelig kan eller bør velges bort av borgerne og faller slik utenfor betingelsene for reell konkurranse. Det gjelder sikring av trygghet og helse, bygging av kompetanse, bevaring av en nøytral forvaltning, miljøtiltak, kulturell virksomhet, og personrettet omsorg og pleie hvor bruk av tid er en kvalitetsfaktor og ikke en effektivitetsfaktor .

Altså tjenester hvor lokaldemokratiet har et viktig ansvar å ivareta og sentrale oppgaver som de er forpliktet til å utføre (Aaarsæther og Vabo 2002) .

Det er denne to-delingen av ”tjenester av allmenn interesse” som ”Grønnboken” fra EU ønsker å introdusere, drøfte og sikre ved differensiert regulering, og unntak i konkurranselovgivningen for de forpliktende tjenestene. Tankegodset er hentet fra de kontinentale lands omfattende debatt og forvaltningstradisjoner, med vektlegging av et spesielt offentlig ansvar i forhold til individrettet tjenesteproduksjon og sosial infrastruktur (Knill 2001, Veggeland 2003) . I Tyskland er man, ut fra sin tradisjon med sterk politisk desentralisering, særlig bekymret for at de lokale og regionale politiske myndigheter, lokaldemokratiet, skal miste sin kontroll med ”Daseinversorge”, dvs. de livslange offentlige tjenestene. I Frankrike gjelder bekymringen i sterkere grad svekkelsen av de sentrale statlige myndighetene i forhold til forpliktende velferdstjenester, i tråd med den langt mer sentraliserte forvaltningstradisjonen. I begge land har sterke yrkes- og fagorganisasjoner vært involvert.

Dette i motsetning til offisiell britisk politikk, som gjennom 1980- og 90-tallet har avvist nettopp et slikt skille mellom kommersielle og forpliktende offentlige tjenester, en politikk åpenbart forankret i en sterk ideologisk nyliberalisme. En ideologi som også innebar at Storbritannia i 1991 ikke sluttet seg til den sosiale dimensjonen i det mer sosialdemokratisk dominerte EU. I følge thatcherismen kunne og burde alle typer tjenester konkurranseutsettes eller privatiseres – og med markedet som dommer i spørsmålet om deres verdi. På regjeringsnivå uteble debatten, og problemene sett ”nedenfra” knyttet til bl.a. oppsplitting av tjenester, økende transaksjonskostnader, rasering av offentlig velferd, svekket kontroll og utviklingen av et demokratisk underskudd, ble oversett (Beetham et. al. 2002) .

Den britiske politiske holdningen ble åpenbart lagt til grunn for den norske regjeringens høringskommentar til EU om ”Grønnboken”, som altså finnes i dens svarbrev fra 2004: ”Norwegian Comments to the Green Paper on Services of General Interest”; den ønsket ingen differensiering mellom kommersielle og forpliktende tjenester (Norwegian Comments 2004). Svaret avspeiler utvilsomt en ny politisk holdning som avviker fra den historiske norske forvaltningstradisjonen, og en ideologisk forankring som først og fremst ble formet gjennom 1990-tallet (Christensen, Egeberg m.fl. 2002) .

Det kan synes naturlig at kommunesektoren hadde blitt konsultert, nettopp fordi virkningene av denne type internasjonalisering og organisering av offentlige tjenester angår i så stor grad kommunene og lokaldemokratiet. For Sveriges del er denne betydningen også påpekt av den svenske ”Ansvarskommittén” (SOU 2003:123) angående kommunene og tjenestesektoren.

I den svenske ”ansvarsutredningen” fra denne kommittén, pekes det på at EUs påvirkning er direkte og langtrekkende på mange kommunale ansvarsområder (Ibid 2003). Samtidig vises det til at kommunene ofte er svært kritiske til at EU lovgivningen enten er for detaljert eller for dårlig tilpasset lokale forhold. De ønsker større innflytelse på Sveriges standpunkt i EUs organer og beslutningsarenaer, og ikke minst på hvordan EUs regelverk tolkes og institusjonelle former fastlegges av de nasjonale myndighetene, og som kommunene deretter får i oppgave å iverksette.

Det er ikke urimelig å tro at også norske kommuner på lokal demokratisk grunnlag, kan ha samme ønske om å kunne påvirke de sentrale myndighetene når EØS-regelverket fortolkes. Samtidig er kommunene fanget av den samme politiske avmakt som de svenske. De ofte noe teknisk/ideologiske fortolkningene som gjøres i forhold til EUs rettsakter, Europakommisjonens ”Hvitbøker” og ”Grønnbøker” skjer sentralt, og vanligvis uten konsultasjoner med hverken Storting eller lokale politiske myndigheter (Nordby og Veggeland 1999, Melsæther 2004).

9.5 Indirekte virkninger av europeiser­ingen: Den organisatoriske fornyelsen i kommunene

9.5.1 Anledninger og arenaer blir borte

Indirekte utøver EØS-avtalen press på tradi­sjonelle offentlige forvaltnings- og styringsformer i retning av organisatorisk fornyelse. Men samtidig viser EU-forskning at dette skjer uten krav til at en bestemt organisatorisk modell skal legges til grunn ved nasjonal utforming (Knill 2001, OECD 2002, Veggeland 2004) . I Europa konvergerer noen offentlige organisa­sjoner og regelverk iverksettes tilnærmet likt på prinsipielt grunnlag som følge av trykk fra EU om harmonisering, mens andre divergerer i henhold til nasjonale forvaltningstradisjoner og politiske prioriteringer.

Slik sett har også Norge og norske kommuner valgmuligheter i henhold til EØS-avtalen, og alternativer kunne legges til grunn for en gjennomgående politisk debatt både sentralt og lokalt. Men ofte skjer ikke det, og derfor opplever ikke minst lokaldemokratiet det som om handlingsrommet er blitt lukket, av departementale beslutninger, ett eller annet tilsyn, eller av detaljert overvåking fra ESA.

Kommunene som sentrale iverksettere av EØS-regler, både overfor lokalt næringsliv og egen tjenesteproduksjon og administrasjon, opplever dette regelverket som ”entydig” lovgivning. Presset om fornyelse og modernisering av institusjoner og styringsformer, om å opptre som detaljert bestillermyndighet og med avtaler og kontrakter som styringsgrunnlag, blir en opplevd strukturell tvang som aksepteres.

Styringen skjer på arenaer hvor politiske overveielser ikke skal finne sted, eller hvor de er valgt bort. Det skjer en rettsliggjøring av kommunalpolitikken, med et lokaldemokratisk underskudd som konsekvens. Kommunestyrer og fylkesting mister arenaer og anledninger for politisk behandling av saker med vidtrekkende konsekvenser, og tap av ikke minst legitimitet (NOU 2003: 19) .

9.5.2 Politisk styringskjede

I Norge har statsmakten tradisjonelt styrt eget territorium gjennom sitt forvaltningsapparat, og gjennom kommunale og regionale forvaltningsnivåer med delegert myndighet. Dette byråkratiet er basert på arbeidsdeling og klare kompetanseregler. Prinsipielt kan den delegerte myndighet trekkes tilbake når som helst. Byråkratiet på de ulike nivåene forutsettes å tjene den politiske ledelsen og skal fungere som et politisk sekretariat. Det skal eksistere et klart skille mellom administrasjon og politikk. Hierarkisk autoritet er det sentrale styringsprinsippet i modellen – tjenestemennene handler på grunnlag av signaler fra overordnede politiske organ gjennom administrative ledere, og med plassering i den hierarkiske strukturen som har statsråden som den øverste ansvarlige. I tråd med dette opptrer nasjonale tjenestemenn på vegne av regjeringen, dvs. som iverksetter av politiske vedtak, slik også i internasjonale sammenhenger. Kommunale tjenestemenn opptrer på vegne av rådmannen og dennes lederteam. Ordfører og kommunestyre beslutter mål for kommunen, prioriterer tiltak og vedtar budsjett, som administrasjonen iverksetter. Kommunal forvaltningsrevisjon er blitt et viktig instrument for å overvåke at slik skjer.

I parlamentariske demokratier kan vi i denne sammenheng snakke om en parlamentarisk styringskjede, der politisk autoritet kommer fra det suverene folk representert ved den folkevalgte forsamlingen – parlamentet – og der regjeringen forutsettes å ha forsamlingens tillit, dvs. i hvert fall ikke mistillit. Regjeringens administrative apparat forbereder og iverksetter Stortingets vedtak. Folks tilfredshet uttrykkes ved valg. Så også i kommunene. Folks tilfredshet – misnøye uttrykkes også her i lokalvalg, og altså i en politisk styringskjede. Men tradisjonelt uten parlamentarisme som ordning på dette nivået. I dag utprøves likevel en slik ordning i enkelte norske kommuner, dvs. ved etablering av kommunalråd og fylkesråd som må ha tillit i kommunestyret og fylkestinget. Likeså har det vært viktig å trekke innbyggerne og interessegrupper i kommunen med i planleggingsprosesser, for å skape nærhet og delaktighet til utviklingsprosesser, og for å gjøre dem til problemeiere med ansvar for løsninger. Eller som ledd i tiltak for å gjøre dem bevisst på utviklingsmuligheter, ved læring, mobilisering og støtte til å etablere lokal næringsvirksomhet (Veggeland 1998, Jessop 1994) .

I denne modellen er det kommunale selvstyret basert på delegert myndighet, med fylkesmannen som utøver legalitetskontroll på vegne av den sentrale stat. Folkestyret og folkesuverenitetsprinsippet har stått, og står, sentralt som legitimeringsgrunnlag for politiske beslutninger på alle forvaltningsnivåer. I internasjonal litteratur omtales denne styringsformen som ”government ”, og den har en lang tradisjon i både nasjonal og lokal organisering av politiske prosesser og forvaltning. Folkevalgte organers autoritet utgjør kjernen i kontrollen og styringen av offentlig virksomhet. Men så er påstanden at globalisering og internasjonalisering endrer politiske prosesser, og at institusjonenes autoritet og posisjon utfordres på en grunnleggende måte på de ulike forvaltningsnivåene (Castells 1996, Keating 1998, Jønsson m.fl. 2001) . Dette offentlige styringsverket forutsettes ikke å være omstillingsorientert og fleksibelt nok overfor endringspress fra internasjonale omgivelser og relasjoner, dvs. når det i nettverkssamfunnet utvikler nye effektivitetskrav og konkurransebehov på alle forvaltningsnivåer og innen alle sektorer. Det skapes en konkurransestat med andre styringsformer (OECD 2002) .

9.5.3 Kontrakter som nye kommunale plandokument

Med utgangspunkt i Plan- og bygningslovgivningen i etterkrigstiden, har N. Veggeland (Veggeland 1992) beskrevet overgangen fra dominerende rasjonalistisk sentralplanlegging på 1950- og 1960-tallet (Sektorplaner, Generalplaner, Kommuneplaner o.a.) til planlegging basert på internasjonale avtaler, det fjerde forvaltningsnivå og utbredt kontraktplanlegging på lokalt nivå ved tusen­årsskiftet.

Kommunal planlegging er en styringsform, som all offentlig planlegging er det. Det betyr at siden da og fram til i dag, er nye styringsformer kommet som bygger på ulike planprosesser og på ulike typer plandokumenter. De gamle planformene fortsetter som styringsgrunnlag på noen ansvarsområder, men er svekket etter hvert som nye er kommet til på andre områder i en utviklingsprosess. Ikke minst er dette tilfelle på områder hvor kommunen ønsker organisatorisk fornyelse og innovasjon, og siden 1990-tallet, i forhold til internasjonalt samarbeid og innføring av New Public Management som styringsprinsipp (Veggeland 1998, 2004, Christensen, Egeberg m.fl. 2002) . Det er dette som bl.a. avspeiler seg i de ulike Plan- og bygningslover Stortinget har vedtatt gjennom etterkrigsårene. Tilsvarende utvikling finnes naturligvis også i andre vestlige industriland (Amdam og Veggeland 1998) :

Fig. 9.1 angir en spiralformet utvikling. Med overgangsformer på 1970-80-årene, preget av tro på lokaldemokratiet, kommunikativ medvirkning, læring, og lokal mobilisering med sikte på fornyelse og innovasjon oppstår det en ny type rasjonalistisk planform på 1990-tallet.

Det begynte som figur 9.1 illustrerer, i de første tiårene etter annen verdenskrig, med en rasjonalistisk planform preget av en aktiv stat. Plandokumenter ble utarbeidet sentralt av statlig ekspertise knyttet til departementene. Målsettingen å bygge og fordele velferd og tjenester med velferdsstat og utjevning som nasjonalt mål, og å rasjonalisere og omforme uproduktive næringer og sektorer for å gjøre dem produktive. Dette for å skape full sysselsetting og inntekter til staten, for slik å sikre velstandsutvikling. Reformene og plandokumentene ble vedtatt av Stortinget og iverksatt nedover i forvaltningshierarkiet til den enkelte kommune. Selve plandokumentene ble oppfattet som grunnleggende viktige som styringsinstrument for statsmyndighetene. Lokaldemokratiet hadde egentlig ingen formelle muligheter for å påvirke og forme reformene, fordi planleggingen og reformene skjedde uten medvirkning fra det lokale nivået (Amdam og Veggeland 1998) .

Den internasjonale strukturkrisen på 1970-tallet endret den sentralistiske og departementale planformen, ikke bare i Norge, men også i andre vestlige industriland. De nasjonale økonomiene fungerte ikke lenger som de skulle, arbeidsledigheten steg, det samme gjorde inflasjonen. Gamle næringer var ikke konkurransedyktige. Det var behov for fornyelse og innovasjon som følge av IKT-teknologiens gjennombrudd og internasjonalisering av markedene (Veggeland 1998) . Som figur 9.1 viser, skjedde det en endring i kjølvannet av dette i retning av mer desentralisert og kommunikativ planlegging, også i Norge, gjennom 1980-tallet. Oppfatningen var at mer deltakelse og medvirkning lokalt og i kommunene fra innbyggerne, fra interessegrupper, kompetansepersoner, lokalt næringsdrivende osv. i planprosesser, dvs. en mer egendrevet og selvstendig kommunal planlegging, ville skape lokal mobilisering (Veggeland 1998, Amin (ed.) 1994) . Dessuten var det viktig å skape forståelse for at offentlige budsjetter var blitt overbelastet som følge av kostbare velferdsordninger. Lokal medvirkning og mobilisering, styrking av lokaldemokratiet, ville få innbyggerne i større grad til bli problemeiere, se utviklingsmuligheter, og lokale entreprenører ville etablere seg og skape nye tiltrengte arbeidsplasser.

Gjennom 1990-tallet og fram til i dag, kommer så nye planprosesser og plandokumenter i tillegg. Internasjonale avtaler, og altså spesielt EØS-avtalen fra 1994, den nye bestillerrollen til kommunene og stat, og endelig de organisatoriske fristillinger og konkurranseutsettingen av offentlige tjenester som foretak og selskaper, skaper nye planprosesser og en ny type plandokumenter. Som fig. 9.1 viser, en desentralisert form for planlegging, med forhandlinger som prosess og rettslige kontrakter eller politiske avtaler som dokumenter. Kontrakter og avtaler inngås i stort antall mellom kommunen som bestiller og de mange tilbydere som bl.a. andbudskraver innebærer, mellom kommuner om interkommunalt samarbeid, mellom kommuner og offentlige foretak og selskaper, mellom kommunale selskaper seg i mellom, eller med statlige selskaper, eller mellom kommuner og private aktører i partnerskap for lokal og regional utvikling. Eller i partnerskap (Arbo 2002) med kommuner og regioner over riksgrenser, som deltakere i europeisk regionalisering (Veggeland 2003) .

Eller som langsiktige regionale ”kontrakt­planer”, i enkelte europeiske land forhandlet fram mellom de enkelte folkevalgte regionale myndigheter og staten, kontrakter om prioritering av ut­viklingsmål, av strategiske program og tiltak, finansiering, og fordeling av myndighet. En fransk modell for denne type desentralisering av offentlig myndighet ble utviklet som del av en større regional reform i 1982, under betegnelsen ”Contrats de Plan Etat – Régions” (Loughlin and Mazey (eds.) 1995, Veggeland 2003) .

Muligheten for anvendelse av denne modellen for en annen fordeling av makt og myndighet mellom nivåene, med sikte på en styrking av det regionale demokratiet i Norge, er vurdert i den nylig avgitte innstillingen fra Distriktskommisjonen (2004). I et vedlegg (Veggeland 2004b) til denne innstillingen drøftes de muligheter og prinsipp kontraktplaner mellom lokalt og sentralt nivå hviler på.

De mange kontraktene og avtalene til sammen fungerer i vårt perspektiv som plandokumenter for kommunal og regional virksomhet, og de fungerer som styringsinstrument i sin politiske konsekvens. Problemet for lokaldemokratiet i kjølvannet av disse styringsdokumentene, er minst tre-sidig:

• Når kontrakter og avtaler først er inngått og vedtatt som planer for kommunal virksomhet, får de en status fristilt fra den lokaldemokratiske utøvelse av myndighet. Dette fordi de får en rettslig status, til forskjell fra tradisjonelle plandokumenter. De fordeler makt på et rettslig grunnlag, og som i all rettspraksis, i forhold til ”loven er alle parter like”.

• Forut for inngåelse av kontrakter og avtaler skjer det ofte en omfattende gjennomgang av virksomhetens karakter som de skal omfatte. Eller det ligger arbeid med utforming av anbud i bunnen. I tillegg er kontraktene og avtalene konkret rettslige, noe som krever en spesiell forvaltning av dem. Dette krever kompetanse, og ofte spesialkompetanse, som betyr at f.eks. kommunestyrene har vanskelig for å forholde seg til dem. Som figur 9.1 antyder, kontraktplanlegging forutsetter ekspertvurderinger, og kan slik kategoriseres som rasjonalistisk planlegging. Men altså med et demokratisk underskudd som implikasjon som følge av rettsliggjøringen. For lokaldemokratiet betyr dette gjerne behov for oppbygging av nye former for kompetanse for ikke å miste innflytelse, bl.a. knyttet til ulike tilsyn, overvåkingsorgan og forvaltningsrevisjon.

• Til sist, er kontrakter og avtaler knyttet til forhandlinger som planprosess, og ofte i en sfære av konkurranse med behov for skjerming av forretningsinteresser og andre interesser. I motsetning til de planprosesser og plandokument vektlagt fram til 1990-tallet, har kontraktplanleggingen en tendens til å skje uten viktig åpenhet og innsyn. Den offentlige politiske debatt som grunnlag for lokaldemokrati og demokratiske prosesser svekkes. Også den tradisjonelle offentlighetslovgivningen kommer til kort i denne nye situasjonen, med sine mange unntakelsesbestemmelser skapt før konkurransestaten var realitet.

9.5.4 Styring på grunnlag av avtaler og kontrakter

I denne nye konkurransestaten legges altså kontraktplanlegging til grunn for det offentlige styringsverket, både relatert til nasjonale og internasjonale arena. I denne versjonen av styringsverket, som i stor grad bygger på studier av EU-systemet, vektlegges nettverk som en sentral organisasjonsform. I nettverkene foregår det formelle og uformelle forhandlinger med beslutninger om handlingsmål og kompetansefordeling (Ansvarskommitén 2003) , og disse beslutningene nedfelles så i avtaler og kontrakter som grunnlag for politikk og styring. Eller offentlig virksomhet underkastes organisatorisk fristilling og konkurranseutsettes som selvstendige rettssubjekter. OECD kaller dette i en rapport for ”distributed public governance” (OECD 2002) . I internasjonal faglitteratur omtales denne type styring i nettverk som governance . Det er blitt uttrykt slik: ”Når ’governance’ strukturer styrkes, svekkes ’government’ institusjonene samtidig tilsvarende” (Keating 1998). Deltakerne i nettverkene kan være politikere, tjenestemenn, private aktører og representanter for internasjonale organisasjoner, men alltid knyttet til organ, foretak, selskaper, bedrifter. De opererer alle som selvstendige rettssubjekter og kan derfor etter forhandlingsrunder på dette grunnlag, inngå rettslig eller politisk forpliktende institusjonelle partnerskap. Slike partnerskap kan være vertikale (EU – stat – region) eller de er horisontale (stat – stat, kommune – kommune, offentlig – privat). De utgjør mange aktører med både myndighet og forskjellige oppgaver, enten hver for seg eller som partnerskap.

Offentlig sektor splittes opp som ”distributed” – utdelt offentlig myndighet. Det at det skjer til disse organisatorisk fristilte rettssubjektene, medfører at det skapes et mangfold av ulike typer offentlige og halvoffentlige myndigheter, og de konkurrerer. For offentlige institusjoner og organ konkurranseutsettes eller privatiseres i konkurransestaten, men bindes til politiske myndigheter gjennom kontraktfesting – og som vi skal se skjer dette også på tilsvarende vis i konkurransekommunen. De er ikke underlagt de folkevalgte forsamlinger sin direkte styring og kontroll uansett på hvilke forvaltningsnivå eller mellom hvilke forvaltningsnivå de etableres, slik tilfellet er i forvaltningsstaten. Det skapes et demokratisk underskudd som angår lokaldemokratiet. Tradisjonell offentlighetslovgivning gir for mange unntak for å beskytte konkurransehemmeligheter. Dette forverrer det demokratiske underskuddet fordi åpenhet i forvaltning og offentlig innsyn trues. (Marks et. al. 1996, Neyer 2002, Pierre (ed.) 2002, Veggeland 2004) .

9.6 Indirekte organisatoriske virkninger av europeisering: Fra forvaltningskommune til konkurransekommune

9.6.1 Konkurransestaten etablerer seg

Kommuner og regioner kan også oppnå utviklingsmessige fortrinn i konkurransestaten på grunn av økt fleksibilitet som nasjonale og internasjonale avtaler kan innebære (Veggeland 2004b) . Poenget er imidlertid at politiske myndigheter på alle nivåer er nødt til å konkurrere med en rekke andre aktører i politiske prosesser. Forvaltningskommunen må derfor også fungere som konkurransekommune, som betyr at det tradisjonelle styringsverket svekkes. Analyser av både lokalpolitiske begrensinger og muligheter innenfor de nye regimene, blir derfor særdeles viktig.

Den tradisjonelle forvaltningsstaten forpliktet av EØS-avtalen berøres naturligvis i betydelig omfang, ved at EUs rettsakter angående det indre markedet må skrives inn i norsk lov og kontrollorgan må bygges opp. Direkte berøres derimot forvaltningsstaten mindre, for innenrikspolitisk forvaltning og styring er ikke inkorporert i EU/EØS-avtalen. Men indirekte kommer virkningene. F.eks. er anbudsordninger et avtalefestet rettslig krav, og en direkte følgevirkning av det offentlige bestiller-monopol ved innkjøp av varer, tjenester og utbyggingstiltak, et monopol som ikke er tillatt. Kravet initierer en utvikling mot konkurransestaten. For det utløser et institusjonelt press i retning organisatoriske endringer og fornyelse av offentlig sektor etter bestemte prinsipp. Ikke bare som grunnlag for nedbryting av det offentlige innkjøpsmonopol, men også i retning av utstrakt konkurranseutsetting av offentlige tjenester (OECD 2002) .

Av dette følger en ekstern oppsplitting av det offentlige tjenesteapparatet ved organisatorisk fristilling i form av etablering av konkurranseutsatte foretak og selskaper. Disse blir egne rettssubjekter som styres bare indirekte ved lovregulering og innsatsstyrt finansiering av folkevalgte forsamlinger, men politikerne har abdisert fra den løpende debatt om iverksetting, organisering og demokratiske kontroll. Videre følges dette av intern oppsplitting av institusjoner og forvaltning, og etablering av resultatenheter som konkurrerer i et såkalt internt kvasimarked. Men resultatenhetene må likevel vise konkurranseevne i forhold til eksterne private aktører for å ha legitimitet, foruten at deres finansiering er innsatsstyrt. Legitimiteten til tjenesten blir ikke lenger knyttet til politiske vedtak og de mange samfunnsmessige hensyn, men mer til ensidig framheving av betydningen av effektivitet og konkurranseevne (Scharpf 1999, Veggeland 2004c, Graver 2003) .

9.6.2 Den fragmenterte kommunen og bestillerrollen

Konkurransestaten avspeiler seg i kommunene, og det som kalles konkurransekommunen etablerer seg. Det skjer ekstern oppsplitting av kommunal virksomhet ved organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting, dvs. etablering av ulike typer kommunale og interkommunale selskaper og partnerskap som enten (1) konkurrerer i markedet som egne rettssubjekter, eller (2) utfører lovbestemte oppgaver som agenter for kommunen. Videre følges det av intern oppsplitting av kommunale institusjoner og lokal forvaltning, ved etablering av resultatenheter som konkurrerer i interne kvasimarkeder. Men samtidig skal de synliggjøre konkurranseevne i forhold til eksterne tilbydere som ønsker å bli utførere (Veggeland 2004c) .

Det betyr etablering av bestiller – tilbyder - relasjoner, som oppfyller EØS-krav - eller nasjonalt tilpasset - anbudskonkurranser. Slik privatiseres stadig mer av kommunal virksomhet ved at private utførere får oppdragene og blir kontraktører. Kontrakter inngås, og politisk styring blir til kontraktstyring innen de ulike tjeneste- og utbyggingssektorene. Én følgevirkning er rettsliggjøring av kommunalpolitikken, og et lokaldemokratisk underskudd oppstår i kontraktperioden. I denne perioden gjelder kontrakten og ikke politikken. Det samme finner sted når interkommunale og strategiske partnerskap etableres på grunnlag av rettslige kontrakter, eller når de inngår avtaler med fristilte statlige utviklingsaktører for å fremme kommunal og regional utvikling. Innsatsstyrt finansiering skjerper konkurransen mellom de kommunale enhetene, men det betyr også at kommunestyrene taper kontroll og myndighet over prioriteringer i de kommunale budsjettene. Kontraktene med de kommunale enhetene om resultater, kvantitative så vel som kvalitative, bestemmer i stor grad finansieringen, for denne er avhengig av at resultatmål oppfylles (se britiske erfaringer, Beetham et al. 2002 ).

Dessuten oppstår det besværlige transaksjonskostnader for kommunene. Kostnadene kommer av at koordinering av de mange enhetene krever arbeidsinnsats, det samme gjør måling, rapportering, sammenligninger av resultater, og også omfattende bruk av anbud krever sitt ( Scharpf 1997 , se også figur 9.2 nedenfor).

9.6.3 De besværlige transaksjonskostnadene utfordrer

Europeisering av Norge og norske kommuner på grunnlag av EØS-avtalen, betyr altså at kommunal tjenesteproduksjon i prinsippet skal konkurrere ikke bare nasjonalt, men også i hele EØS-området. Det betyr et press i retning av harmonisering i betydning av at kvalitet må kunne måles og sammenlignes så brukerne vet hva de får. Samtidig må den konkurranseutsatte og fragmenterte offentlige sektor vise kostnadseffektivitet.

Men dette har paradoksalt også en kostnadsside i form av økende transaksjonskostnader. Studier viser at disse transaksjonskostnadene har sitt utspring nettopp i fragmenteringen av offentlig forvaltning, som medfører at mange aktører på den kommunale arenaen må samhandle for å oppnå nødvendige helhetlige løsninger innen de ulike segmentene (Scharpf 1997) . Målet er å oppnå mer effektivitet og bedre kvalitet, og sammenlignbar kvalitet, for den kommunale virksomheten, til beste for brukerne ved fristilling og konkurranse. Men samhandling, sammenligning og koordinering av dette koster tid og penger (Veggeland 2004c) .

Videre er styringsformen i konkurransekommunen i stadig større grad blitt dominert av såkalt ”mål- og resultatstyring”. De folkevalgte formulerer operasjonelle mål for de kommunale virksomhetene, og så må resultatene i forhold til disse målene måles. Det skjer på grunnlag av omfattende bruk av kvantitative indikatorer, og ikke minst kvalitetsindikatorer. Den siste type indikatorer har en tendens til å øke i antall, fordi man ønsker å måle fullt ut kvaliteten på tjenester, en kvalitet som til dels slett ikke alltid kan måles, f.eks. i helse- og omsorgsarbeid, for å nevne to områder. Resultatmålingene skal så gi grunnlag for kontroll i forhold til kontrakter og avtaler, og de skal legges til grunn for finansieringen av virksomhetene fra kommunebudsjettet (og er i siste omgang også av betydning for de årlige overføringene fra staten til kommunene (Christensen m.fl. 2002) .

De omfattende og mangeartede former for resultatmåling, krever tid og penger. Ansatte i kommunal administrasjon og i virksomhetene må blant annet rapportere, fakturere, koordinere og kontrollere. Resultater og effektivitet må sammenlignes (benchmarking). Det skjer sentralt, med KOSTRA (Kommunal og Statlig Rapportering) som kanskje det viktigste verktøyet for sammenligning av effektivitet og kvalitet mellom norske kommuner.

Til sammen skaper dette økende transaksjonskostnader i kommunene, slik:

Et sted finnes det altså et kritisk antall fristilte aktører og resultatenheter i forhold til kostnader, slik figur. 9.2 viser. Dette antallet vil naturligvis skifte fra kommune til kommune, og med kommunens størrelse som den kanskje viktigste variabel. Det sentrale her er at de sterk voksende transaksjonskostnadene i kommunene må dekkes inn innenfor mer eller mindre gitte budsjettrammer, slik det normalt må skje innen offentlig sektor. Kjernevirksomhet rammes og muligheten for kontroll svekkes. Lokaldemokratiet blir konfrontert med en utfordring som truer deres legitimitet i forhold til den ovenfor nevnte politiske styringskjeden, som den tross alt også er avhengig av.

I et avisintervju (GD 2004) med en administrasjonssjef fra en liten østnorsk landkommune, ble de forhold som er beskrevet ovenfor konkretisert, og utfordringen for lokaldemokratiets ansvar og politiske legitimitet påpekt. Han viser spesielt til den omfattende rapporteringen, ”flytting av papir” som det kalles, og beskriver resultatmåling, kvalitetssikring og kontroll, som et reelt og stort kapasitets- og kostnadsproblem for sin lille kommune. Han er lei det han kaller ”tilsyns-Norge”. To-tre årsverk går minst med ”til å fortelle staten hva de driver på med”. Dette er hva han nevner konkret:

”Rapportering bl.a. til KOSTRA, Direktoratet for samfunnsberedskap, instanser for helse, miljø og sikkerhet, Fylkesmannen, Helsetilsynet, Forurensningstilsynet, Arbeidstilsynet, Mattilsynet, Bibliotekstilsynet.

Rapportering angående bl.a. kino og kulturskole, Asylmottaket, Frivillighetssentralen, barnehager og skoler, bruk av penger fra staten, bruk av øremerkede midler”.

Administrasjonssjefen konkluderer: ”Det betyr at vi tappes for penger til tjenesteyting…. Nok er nok. Kommunene bør begynne å si nei”.

9.7 EUs Interreg-program, trepartskontrakter og lokaldemokratiet

9.7.1 Interreg-program og partnerskap

Fortsatt, og uavhengig av EØS-avtalen, kan norske regioner og kommuner delta i EU-kommisjonens såkalte Initiativ-programmer. Spesielt viktig er Interreg-programmet for norske kommuner og regioner. Norge deltar her som tredjeland og må derfor betale fullt ut sin andel ved deltakelse. Deltakelse medfører også krav om at EUs reguleringer og direktiver på det regionalpolitiske området skal gjelde. Det kan her legges til at Generaldirektoratet (DG) i Kommisjonen, som Initiativene sorterer under, er ikke bare ansvarlig for regionalpolitikken i EU, men i den sammenheng også for ”reform of the (related) institutions” (Brochure 2002:5) . Et eksempel er kravet om et folkevalgt regionalt nivå, et regionalt rettssubjekt det kan forhandles og inngås avtaler med. EUs konkurransedirektiver angående offentlig støtte til utviklingstiltak gjelder også for støtteverdige kommuner og utviklingsprosjekt. Bedriftsrettet støtte eller fortrinn til virksomheter slik at det skjer konkurransevridning, er ikke tillatt.

Deltakelse i EUs Interreg-programmer forutsetter at avtalebaserte regionale partnerskap inngås over riksgrenser (Perkmann 1999, Brochure 2002) . Disse partnerskap kan tillegges svært forskjellige utviklingsoppgaver og ansvar nedfelt i avtalene. Men i prinsippet fungerer disse regionale avtalene som utgaver av internasjonale avtaler, med prinsipielt samme bindende forhold til lokaldemokratiet som de siste nevnte gjør. For når de regionale partnerskap først er forhandlet fram og avtaler signert, faller deres prioriteringer og virksomheten utenfor de folkevalgte organers direkte kontroll (Hooghe and Marks 2001, Veggeland 2004a). Et viktig forhold er at foreløpig er disse partnerskap basert på konsensusprinsippet, dvs. at beslutninger som fattes må være enstemmige. Dette gir lokaldemokratiet mulighet for å ha en negativ innflytelse, dvs. de kan hindre vedtak ved å si nei. Regionale partnerskap er derfor ikke generelt omfattet av EUs sekundære lovgivning; forordninger, direktiver og vedtak, men naturligvis gjelder konkurranselovgivningen.

Partnerskap er som institusjon (se Arbo 2002 ) altså en form for ”outsourcing” av myndighet, og representerer ”distributed public governance” i OECD’s betydning av begrepet (OECD 2002), når territoriale partnerskap inngås. Tradisjonelle regionale partnerskap er gjerne en blanding av vertikale og horisontale strukturer slik f.eks. Østersjøsamarbeidet er bygget opp (Veggeland 2004a) . Det betyr:

• Gjensidig forpliktende organisert samarbeid mellom to eller flere organisatorisk selvstendige parter som har kompetanse til å undertegne avtaler og kontrakter. Det har kommunene som forvaltningsinstitusjon, men det har også de fristilte og konkurranseutsatte offentlige foretak og selskaper.

• Politisk eller rettslig bindende avtaler og kontrakter regulerer forholdet mellom dem, og gjør partnerskap til institusjonelle partnerskap på bindende politisk eller rettslig grunn. Den lokalpolitiske mulighet for inngrep og kontroll svekkes.

• Partene, også regionale og kommunale myndigheter, avgir kompetanse og råderett til partnerskapets fellesstyre som representerer den samforente myndighet i avtaleperioden (dvs. ”pooling of governance”, se Veggeland 2000 ).

9.7.2 EUs ”tripartite” – trepartskontrakter som en ny utfordring for lokale og nasjonale myndigheter

Regionalpolitikk og partnerskap over grenser leder oss til EUs trepartskontrakter og avtaler, og deres mulige konsekvenser for norske kommuner og regioner, og for lokaldemokratiet. Utvikling av tripartite-kontrakter mellom region(er), stat(er) og EU betyr institusjonalisering av vertikale partnerskapsordninger og flernivåstyring på rettslig grunnlag, og introdusert som styringsform i EU (jf. Whitepaper on EU governance 2000, Vedlegg 1 - 2 ).

Flernivåsamspill som ledd i EU’s regionalpolitikk og strukturpolitikk er allerede veletablert (Keating and Hooghe 1995) , men mer forpliktende og oversiktlige regimeformer prioriteres nå av Europakommisjonen, både av politiske og økonomiske grunner. Det skal skapes bedre demokratisk kontroll og samordning mellom europeiske, nasjonale og lokale målsettinger, og utviklingsprogrammer. Økonomisk ønsker man å redusere transaksjonskostnader, skape mer effektivitet og bedre mulighet for kontroll (Veggeland 2004 a, c) .

Målet er dessuten:

”To focus more, in Community activities with a strong territorial impact, on the diversity of territories by defining the contractual relations between the Commission, the national government and one or more regional or local authorities.” (Vedlegg 1:44)

Aktuelle områder for trepartskontrakter er:

”The policies concerned include those, such as environment and regional policy, in which the pursuit of Community objectives must take account of sharp variations in impact among regions” (Vedlegg 1:45) .

Noen stater og regioner synes å oppfatte dette som positivt, andre oppfatter det negativt. Det kan komme til å oppstå uenighet mellom medlemslandene om styringsformen, men det er antatt at opplegget blir realisert om en tid. Tredjeland som Norge kan åpenbart få et politisk problem om de ønsker å delta i slike internasjonale partnerskap. Vi skal se på hvorfor det kan bli tilfelle.

EU’s regional trepartskonsept er av EU-kommisjonen angitt i to regimevarianter. Den ene varianten beskrives som en regional variant med et rettslig grunnlag, og den andre som en regional variant med et politisk grunnlag.

”contract could be concluded in direct application of binding secondary Community law (regulations, directives or decisions); while agreements could be drawn up outside a binding Community framework” ( Vedlegg 2:48 ).

I europeisk regionalisering, og ved dannelse av vertikale partnerskap, vil dette kunne frembringe tre ulike kontraktformer sett i et institusjonelt perspektiv, og en utvikling fra en nåsituasjon til en framtidig situasjon hvor et rettslig grunnlag etableres for transnasjonale overregionalitet. Det vil si utvikling av et regime og en styringsform etter hva som kalles ”the partnership-based metod”(Barnier 2002:2) . Dette regimet i sin vertikale og subnasjonale form har røtter tilbake til den franske regionreformen og topartskontrakter fra 1982, ”Contrats de Plan Etat-Régions” modellen (Veggeland 2004b) . Likeså kan det minnes om at trepartssamarbeid i ulike utviklingsprogrammer som ledd i europeisk regionalisering, ikke er noe prinsipielt nytt. I dagens situasjon er EU-kommisjonen allerede involvert når det gjelder anvendelsen av Strukturfondene, Interreg-midlene, Solidaritetsfondet, Samhørighetsfondet, og med sin representasjon i styringsorganet til en rekke regionale paraplyorganisasjoner av typen Østersjørådet. Følgende definisjoner kan gjøres av ulike regionale trepartskontrakter og avtaler (TP) i EU under utvikling (Scharpf 1999, Whitepaper 2000, Veggeland 2003, 2004a, Vedlegg 1 - 2).

9.8 Treparts-regimer: TP 1, 2, 3 og norske regioner og kommuner

9.8.1 TP 1: Tradisjonelt regionalt samarbeid

Tradisjonelt regionalt samarbeid innen EU, slik norske kommuner og regioner kjenner det, stadfester konsensusprinsippet i regionale partnerskap, og følgelig også med vetorett til alle parter i alle styringsorgan i alle saker. Ratifiserte regionale avtaler gir rettigheter om nasjonal og regional deltakelse i EU-regionalt samarbeid over grenser. I Interreg-programmet kan avtalene omfatte deltakelse også for tredjelands regioner, slik som de norske. Ingen kontrakter opprettes som medfører rettsbaserte plikter angående de mange sektorielle utviklingsprogram og prosjekter under partnerskapets paraplyorganisasjon. Kun økonomiske bindinger kan ha en rettslig dimensjon. Spesielt gjelder dette revisjonsplikten og i forhold til kontraktører som utfører oppgaver. For det politiske Norge og de norske regionene er dette prinsipielt uproblematisk.

9.8.2 TP 2: EUs trepartsavtaler og regional­politikken

Dette regionale regimet baserer seg på trepartsavtaler som forhandles fram og signeres etter konsensusprinsippet. Men avtalen inneholder så en bestemmelse som fastlegger prinsippet om flertallsbeslutninger som grunnlag for partnerskapets politiske styringsorgan. Slik introduseres indirekte transnasjonal overregionalitet, men altså ” outside a binding Community framework” (Vedlegg 2). Prinsippet gjelder ikke for de utøvende organ som partnerskapet benytter. Vi kan si at avtaler forplikter stat og regioner, og forutsetter slik en nasjonal aksept for en begynnende avnasjonalisering av regionalpolitikken (Barnier 2002) . Dette treparts-regimet innebærer ikke kontrakter som medfører rettsbaserte plikter og krav. Men det nye avtalebaserte regimet forutsetter et overregionalt styringsorgan som samforener regionalpolitisk myndighet over riksgrenser (Perkmann 1999) . Det betyr nettopp en form for avnasjonalisering av regionalpolitikken. For Norge og norske regionale myndigheter trolig likevel en prinsipielt mulig modell ut fra spørsmålet om tap av suverenitet eller ikke, ved deltakelse i Interreg-samarbeid. Problemet kan oppstå dersom flertallsbeslutninger innføres i de overregionale styringsorgan

9.8.3 TP 3: Kontrakter og regionalpolitikken

Det tredje regionale regimet introduserer trepartskontrakter, og kontraktene definerer direkte overregional myndighet til både det partnerskap’s politiske organ og til det ”nøytrale” utøvende organ. Dette regimet kan komme til å prege EUs Interreg-samarbeid i framtiden. Trepartskontrakten som det enkelte regionale partnerskapet er basert på, skal da altså bli ”concluded in direct application of binding secondary Community law (regulations, directives or decisions)” (Vedlegg 2). Det sentrale utøvende organet til det regionale partnerskapet forvalter kontraktene og avtalene på de aktuelle kompetanseområder, og avleder fra disse ut­viklingsstrategier og tiltak (Veggeland 2003). Dette betyr at partnerskapet har fått et rettslig grunnlag for uavhengig selvstyre utover det politiske grunnlaget. Det er blitt ledd i hva OECD (2002) generelt kaller politisk ”Distributed Public Governance: agencies, authorities and other government bodies”, som betyr en trend i retning av rettsliggjøring og avnasjonalisering av stadig flere offentlige styringsprosesser i europeiske land (Veggeland 2003, 2004) . Det regionale kontraktfestet treparts-partnerskapet blir et eget rettssubjekt med selvstendig forhandlingskompetanse, som på europeisk nivå kan gå inn i rekken av konkurrerende regioner med et organisatorisk potensial for økt konkurranseevne. Dette er et helt sentralt mål i EUs regionale strukturpolitikk generelt (Veggeland 2000) , og følgelig også ett av målene med trepartskontrakter. De vil bli, som det heter,” concentrated on the factors of competitiveness, i.e. human and physical capital” (Barnier 2002:2) . Med myndighet til å strømlinjeforme sine utviklingsprogram og prosjekter, og mulighet til å skape sammenheng (coherence) mellom de mange aktørenes initiativ og interesser, og slik redusere de problematiske transaksjonskostnadene og politiske interessekonflikter mellom fattige og rike stater, sentrum og periferi, er trepartskontrakter åpenbart helt i samsvar med EUs styringsordninger, også med hensyn til samforening av nasjonal myndighet.

Det må antas at sanksjonsformer vil bli definert og etablert overfor partene i TP3-partnerskapene ved manglende oppfølging av reguleringer og vedtak, og betingelsene ved eventuell exit vil bli kontraktfestet. Dette fordi overregionaliten, som medfører tap av nasjonal suverenitet, vil være nedfelt rettslig i tripartite-kontrakten og tre i kraft ved demokratisk godkjenning og signering av kontrakten.

Om begrunnelsen for kontraktfesting av regionalt samarbeid, uttaler Bernhard Zepter (2003) fra EU-kommisjonen følgende:

”Beyond the efforts to improve effectiveness, fight fraud and corruption and to cut red tape, this process addresses in particular :

• the need for better decision-making,

• greater transparency through access to documents for the Parliaments and the public,

• priority setting through more forward-looking strategic planning (annual strategic planning - ASP), activity based budgeting (ABB) and management (ABM), and the integrated resources management system (IRMS)

• improved output via financial control”.

9.8.4 Implikasjoner av EUs trepartskontrakter

Men hva innebære så det regionale trepartsregimet basert på kontrakter, som nå utprøves i EU innen miljø- og regionalpolitikk? Hva er virkningene, spesielt for ikke-medlemsland som Norge, hvor det har representert en utviklingsmulighet for regioner og kommuner å delta?

”Tripartite contracts” – trepartskontrakter mellom region(er), stat(er) og EU-kommisjonen, betyr introduksjon av EUs sekundærlovgiving i europeisk regionalpolitikk. Denne type regionale kontrakter betyr et skritt videre i retning dypere integrasjon på det subnasjonale nivået, fordi de forutsetter noe mer enn etablering av løse og uforpliktende regionale samarbeid, slik vi kjenner den tradisjonelle formen, og for norsk deltakelse i slikt samarbeid. Som sitatet over antyder skjer introduksjonen som følge av negative erfaringer om manglende transparens, innsyn i beslutningsprosedyrer, korrupsjon, økende transaksjonskostnader, og sviktende effektivitet og kontroll.

EUs trepartskontrakter er slik sett et forsøk på en regimeendring, fra et regionalt regime som preges av ”demokratisk underskudd” til et regime preget av ”demokratisk overskudd” (Eriksen 2004) . Men for Norge som ikke-medlemsstat og utenfor EUs institusjoner er dette trepartsregimet basert på regionale kontrakter, prinsipielt ikke akseptabel, fordi det innebærer tap av nasjonal og regional suverenitet. Men det kan bety utelukkelse fra EUs Interreg-samarbeid for norske kommuner og regioner. I hvert fall må det forhandlinger til, hvor en vetorett kanskje må bygges inn i trepartskontraktene og avtalene, slik det ble gjort i EØS-avtalen.

Det er naturlig at kommunene og regionene begynner politisk å engasjere seg i disse spørsmålene. For Interreg-samarbeid og europeisk miljøsamarbeid er av mange grunner fordelaktig for regionene i et utviklingsperspektiv, og styrker lokaldemokratiets legitimitet på grunnlag av det internasjonale engasjement det innebærer. Og kontrakter og partnerskap av EU-type har åpenbare fortrinn, fordi de grunnleggende vil kunne høyne effektiviteten av innsatsfaktorene, skape sammenheng (”task coherence”) mellom tiltak, redusere transaksjonskostnadene og øke mulighetene for også demokratisk kontroll (Veggeland 2003, 2004a) .

9.9 Demokratibegrepet og flernivå­styring

9.9.1 Om behovet for folkelig forankring

Hvordan bør en moderne og internasjonalisert stat, med sine kommuner og regioner, være organisert for å være i stand til å realisere et maksimalt utkomme av demokrati og liberale verdier? Dette er et spørsmål av ”breathtaking enormity”, og derfor nesten umulig å besvare, konkluderer den amerikanske nestoren i moderne statsvitenskap, Robert A. Dahl, i sin bok ”Democracy and its critics” (1989:322) . Spørsmålets omfang til tross, likevel hevder han at en god del kan sies, med det utgangspunkt at globaliseringen og dens utfordringer i vår tid, sammen med internasjonale avtaler for bærekraft og utvikling, setter noen grenser for både hvilke politiske organisasjonsformer som er mulige - og umulige. En verden organisert etter den klassiske demokratimodellen med røtter tilbake til de greske bystatene for eksempel, med mange små og autonome politiske enheter, vil ikke komme på tale. Til det er den gjensidige avhengigheten for stor mellom nivåer og enheter i den ”globale landsbyen”, og problemene som venter på løsninger er for store for nasjonalstaten. De er kort sagt avhengige av internasjonale fellestiltak, slik også Norge har erkjent ved sin EØS-avtale og deltakelse ellers internasjonalt. Den suverene og konstitusjonelle nasjonalstaten, slik den ble utformet som territorialstat gjennom nasjonsbyggingens periode de siste par århundrene, vil neppe kunne bestå i sin nåværende form. Den postnasjonale utviklingen og globale markedsdannelser som verden er inne i nå, forutsetter storskalige politiske regimer av typen den Europeiske Unionen, basert på demokratisk flernivåstyring, traktater, avtaler og internasjonal rett (Marks et. al. 1996, Majone 1997) .

Det er avgjørende at den politiske styringen som utøves av postnasjonale myndigheter på de ulike territorielle nivåene ikke bare har en folkelig forankring, men også har evne til problemløsning og til å gi rettighetsgarantier til borgerne. Både lokalt, nasjonalt eller på EU-nivået behøves det et videre fundament og en annen begrunnelse enn det tradisjonelle nasjonale demokrati (Beetham and Lord 1998, Veggeland 2003) . For det handler om det nye demokratiets legitimitet.

Det nye demokratiet vil ikke kunne bli forankret i et enhetlig og homogent folk, en nasjon, en kommune, men behøver oppslutning fra befolkningsgrupper og individ som tvert i mot kan være svært forskjellig med hensyn til identitet. Men likevel må makt og myndighet på en eller annen måte bli formidlet oppover, ved medvirkning fra kommuner, byer og regioner, for det er her folk bor og lokaldemokratiet utøver sin innflytelse. EUs ”subsidiaritetsprinsipp” – nærhetsprinsippet er og blir grunnleggende for det nye postnasjonale demokratiets legitimitet (Veggeland 2003) .

Et positivt trekk ved situasjonen i de moderne statene i denne sammenheng, og en viktig forutsetning for en demokratisk utvikling, hevder Dahl (1989) er at mulighetene i dag faktisk finnes, teknisk og økonomisk, for at borgerne kan få de politiske ressursene de behøver for noenlunde likeverdig å delta i det politiske liv. I den forbindelse vektlegger han særlig IKT, dvs. informasjons- og kommunikasjonsteknologiens muligheter for spredning av informasjon om den politiske agenda, til å skape interaktiv tilgjengelighet til representative myndigheter, til kunnskapsbaser og til å virkeliggjøre generell interaktiv kommunikasjon og diskurs i større politiske enheter som grunnlag for en ny offentlighet. Slik er det skapt et grunnlag og en ny mulighet for åpenhet i politiske prosesser, for aktiv medvirkning fra samfunnsborgerne på alle forvaltningsnivå, og for etablering av offentlige rom for politisk diskusjon og kollektiv vilje til samfunnsstyring på grunnlag av avtaler og kontrakter. Men det forutsetter ny kunnskap, kunnskap, og mer kunnskap allment tilgjengelig, om de nye styringsformene og deres politiske handlingsrom. Det nye styringsgrunnlaget må forbli et middel, og ikke på ideologisk grunnlag bli gjort til et mål i seg selv, og blind underkastelse. Med Robert Dahl kan det sies:

“What ever form it takes, the democracy of our successors will not and cannot be the democracy of our predecessors, Nor should it be. For the limits and posibilities of democracy in a world we can already dimly foresee are certain to be radically unlike the limits and possibilities of democracy in any previous time or space”. (Dahl 1989: 340)

9.9.2 Flernivåstyring og demokrati

Og Dahl har åpenbart rett. Man kan med rette hevde at det politiske folkestyret i Europa i stadig større grad erstattes av en avtalebasert styringsform og organisatorisk fristilte offentlige foretak og selskaper på alle nivåer, som tømmer de demokratiske forsamlingene på de samme nivåene for tradisjonell beslutningskompetanse. Dette skjer og innebærer samtidig forvitring av nasjonalstatens autonomi og transformering av dens suverenitet. Den intense økningen av gjensidig avhengighet internasjonalt med hensyn til teknologiske og økonomiske prosesser og aktivitet, dvs. globaliseringens og europeiseringens utfordringer, undergraver den enkelte nasjonalstats og kommunes evne til å løse problemer og gjennomføre utviklingsoppgaver. Politisk internasjonalisering med samarbeid over landegrenser bringer inn nye arenaer og nye myndigheter på overnasjonale nivåer, som tilføres forhandlet suverenitet fastlagt i internasjonale traktater og avtaler (f.eks. EU-traktatene). Samtidig skjer det en politisk regionalisering med opprettelse av myndigheter på subnasjonale nivåer. Disse regionale myndighetene tilføres også forhandlet suverenitet og selvråderett, som nedfelles i ulike former for plankontrakter og avtaler (f.eks. ”contrat de plan” i den franske regionaliseringen, se Veggeland 2004b ).

9.9.3 Europeiske erfaringer med relevans for lokaldemokratiet

Oppfatningen er at flernivåstyring på grunnlag av avtaler, som for Norge reelt sett betyr fire forvaltningsnivåer i samspill, fører til et offentlig styringssystem, preget av økende ”demokratisk underskudd” på alle disse nivåene. Dette er oppfatningen fordi de tre tradisjonelle liberal-demokratiske kriteriene for autorisering av offentlig myndighet, ansvarlighet og representasjon ved politiske valg, har skrumpet inn. Folkestyret tømmes for funksjoner, fordi beslutninger og bestemmelser i økende grad enten blir forankret i nasjonale og internasjonale avtaleverk, eller så overtar markedets ”usynlige hånd” styringen.

Et viktig spørsmål er derfor: Er det så sikkert at det er flernivåstyring som skaper og former det demokratiske underskuddet, eller kan det være andre forhold som kanskje i større grad er sakens kjerne? Det siste er et viktig spørsmål for lokaldemokratiet med sikte på mulighet for handling og valg av alternativer i forhold til internasjonalisering og europeisering.

Disse spørsmål er tatt opp og vurdert med bakgrunn i erfaringer gjort i 6 vesteuropeiske EU-land. Sverige, Tyskland, Frankrike, Nederland, Spania og Storbritannia (samt New Zealand, Canada, USA) over en tyveårs periode. Disse er konstruktivt oppsummert i tidligere nevnte OECD-rapport (2002): ”Distributed Public Governance – agencies, authorities and other government bodies”. (Utdeling av offentlig styring: Til organisatorisk fristilte aktører, myndigheter og andre institusjoner, dvs. governance-institusjoner).

Her påpekes det at i disse landene knyttes i like stor grad det demokratiske underskuddet til pågående organisatorisk fristilling av offentlige oppgaver og styringskompetanse. ”Outsourcing” av både funksjoner og myndighet på alle forvaltnings­nivåer, betyr bl.a. at politikerne abdiserer fra viktige beslutningsarenaer, offentlige institusjoner har en tendens til å lukke seg og offentlig debatt om viktige spørsmål uteblir. Videre rapporteres det om at regjering og folkevalgte organ på alle nivå har en tendens til ikke å ta ansvar, selv når de kan og burde (når f.eks. reform av reformer kunne trenges; f. eks. i omsorg, arbeidsliv, utdanning, miljø o.a.). Det mangler ikke på politisk vilje, men på ny kunnskap om og forståelse av mekanismer. Og det skapes en problematisk mangel på geografisk sammenfall mellom myndigheten til folkevalgte forsamlinger på både lokalt (kommunestyrer) og nasjonalt (parlamentet) nivå, i forhold til de mange organisatorisk fristilte og konkurranseutsatte offentlige institusjoners og regimers uavhengige myndighetsutøvelse. Likeså preges situasjonen av at effektiv demokratisk kontroll vanskeliggjøres angående de sist nevnte. Den tradisjonelle offentlighetslovgivningen gir for mange unntak ved konkurranseutsetting av offentlig virksomhet, slik at åpenhet og innsyn sikres dårlig.

Men det gjøres noe med disse demokratiproblemene i dag i disse EU-landene. OECD-rapporten viser til at de negative erfaringene har medført en generell reaksjon fra regjeringer og folkevalgte myndigheter på lokalt nivå:

Organisatorisk fristilling av offentlige tjenester har stoppet opp som forvaltningsreform; reformen har kommet til ”stand-still” i disse EU-landene, som det heter. Videre er et komplisert arbeid med å skape organisatorisk sammenheng, dvs. gjøre institusjonene mer institusjonelt ”like”, for å gjøre demokratisk og rettslig kontroll lettere. Tjenester på anbud begrenses i antall, og offentlige anbud gjøres mer helhetlige på de områder de er relevante, ved å utnytte høyest mulig innslagsgrense for offentlige innkjøp. Offentlighetslovgivning revideres.

Styrking av folkevalgte og andre representative organ’s styringskapasitet er nå en uttalt strategi, fremdeles i følge OECD-rapporten. Dette gjelder også for lokalt og regionalt demokrati. Selv Storbritannia har vedtatt å opprette folkevalgte forsamlinger på regionalt nivå i England fram mot 2007/2008, hvor 80 prosent av befolkningen bor. Likeså søkes nærings- og arbeidslivets organisasjoner involvert som sosiale partnere, det gjelder også NGO’er , med sikte på mobilisering og mer forutsigbarhet. Opplæringstiltak for folkevalgte og lokale administratorer iverksettes (OECD 2002, Veggeland 2004) .

9.9.4 Grunnlovs-traktaten og lokaldemokratiet

Etterhvert som EUs beslutnings- og styringskompetanse (både i bredde og dybde) har økt, har spørsmål angående EUs legitimitet i de ulike medlemsstaters befolkning og den demokratiske utfordringen blitt stadig mer påtrengende (Beetham and Lord 1998) . Utfordringen har vært en følgesvenn helt siden EF ble grunnlagt på 1950-tallet, men er blitt ytterligere aktualisert ved utvidelsen østover med 10 nye medlemsland. Institusjonelle reformer ble nødvendige. Konkret ble strukturelle forhold knyttet til beslutnings- og styringskompetansen diskutert først i en Hvitbok fra EU-kommisjonen i 2001, ”White paper on EU governance”. Siden er naturligvis den nye Grunnlovs-traktaten som er under behandling, blitt et sentralt dokument i denne sammenhengen. Her framstår krav om mer myndighet og kompetanse til Europaparlamentet, vektlegging av mer åpenhet og innsyn i beslutningsprosessene, og en bundet og strukturell realisering av nærhetsprinsippet (subsidiaritetsprinsippet) som særlig viktige. Som et resultat av EØS-avtalen vil også Norge og norske kommuner og regioner, bli berørt av de beslutninger som fattes i EU om styringsformer og demokrati, og dermed av EUs Grunnlovs-traktat (om den blir ratifisert av alle 25 medlemsland). I hvilken grad og hvordan, vil tiden vise.

9.10 Konklusjoner

9.10.1 Det kommunale handlingsrommet

Denne studien viser, bl.a. støttet av den siste norske Makt- og demokratiutredningen (NOU 2004:19) , at generelt betyr internasjonale avtaler rettsliggjøring av norsk politikk, med den følgevirkning at folkestyrets tradisjonelle monopol på nasjonal lovgivning svekkes. Bindinger skapes, og EØS-avtalen, inkludert Veterinær-avtalen, er i så måte mest detaljert, og med virkninger for offentlig forvaltning. Det oppstår et demokratisk underskudd, som det kalles, forstått på den måten at EU-rettsakter skrives inn i norsk lov, uten å være foreslått av regjering eller vedtatt i Stortinget. Bare en negativ vetorett foreligger, og konsekvensene av om den skulle bli brukt vites ikke, for hittil har ikke det skjedd. Men samtidig er det viktig å forstå at internasjonale avtaler er en konsekvens av noe, og i den sammenhengen er det gjerne omfattende globalisering det pekes på, og de problemer og utfordringer dette innebærer. Internasjonale avtaler binder stater til nødvendig fellesinnsats.

For kommunene og lokaldemokratiet er det særlig Norges EU-relaterte avtaler, og da i første rekke EØS-avtalen, som antas å ha den største innvirkning. I denne studien er det derfor disse avtaler som er blitt analysert og vurdert. EØS avtalen regulerer adgangen til EUs indre marked for norsk næringsliv, med unntak for landbruket og fiskeriene. Disse to næringene, sammen med regionalpolitiske tiltak og annen offentlig virksomhet, blir likevel berørt, hvis og når de eksponerer seg for konkurranse innen EØS-området. Til EØS-området hører også det norske markedet. EØS-avtalen påvirker slik kommunenes handlefrihet i en rekke ulike sammenhenger, direkte og indirekte. Det foreligger dessverre begrenset norsk forskning om hvordan EØS-avtalen påvirker kommunenes handlefrihet i ulike sammenhenger. Det har derfor vært nødvendig å trekke på relevante studier utført i EU-land Norge gjerne sammenligner seg med, og rapportert internasjonalt bl.a. av OECD.

Det som er klart er at kommunene har en viktig oppgave ved at de i betydelig grad er ansvarlig for å sette EUs sekundære lov- og regelverk ut i livet, dvs. forordninger, direktiver og vedtak. Ansvaret dreier seg også om å praktisere dette lovverket på en måte som er ensartet med praktiseringen i andre land som inngår i EØS-området. På den måten er kommunene direkte i søkelyset til EFTAs overvåkingsorgan ESA, selv om det er Norge som stat som eventuelt blir anklaget. Dette pålegger altså lokaldemokratiet et nytt og stort ansvarsområde, som ikke den tradisjonelle kommunale forvaltningen kjente.

Ikke minst har EØS-avtalens bindinger til EUs konkurranseregler stor betydning for den enkelte kommune, både som bestiller og tilbyder av offentlige tjenester, og som lokal utviklingsaktør. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) anslår at offentlig sektor anskaffer varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for ca. 200 milliarder kroner, i 1995 kjøpte eksempelvis kommunene tjenester for 82 milliarder kroner. I denne rapporten, som i den svenske ansvarsutredningen, pekes det på at EUs påvirkning er direkte og langtrekkende på mange kommunale ansvarsområder (SOU 2003:123) . Ikke minst gjelder dette offentlig innkjøp som kreves lagt ut på anbud, og det vises til at kommunene ofte er svært kritiske til at EU lovgivningen enten er for detaljert eller for dårlig tilpasset lokale forhold. Det samme gjelder konkurransereglene angående bedriftsstøtte, lån og salg av eiendom når de opererer i rollen som lokal og regional utviklingsaktør. På den andre siden har åpenbart internasjonaliseringen av regionalt og kommunalt utviklingsarbeid, bl.a. EUs Interreg-­program, skapt nye og viktige utviklingsmulig­heter.

9.10.2 Lokaldemokratiets nye rolle

For det første : Som i andre EU/EØS-land, skjer det i Norge en europeisering av de nasjonale arenaer for virksomhet. Det betyr at offentlig forvaltning kommer under ytre press, ikke minst ved at konkurransevilkårene for nasjonalt og lokalt næringsliv endres. Presset fortolkes, og det er oppstått en politisk retorikk om at Norges EU-relasjoner har skapt behov for ”modernisering og effektivisering av offentlig sektor”, og at dette er ensbetydende med oppsplitting av offentlig forvaltning, organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting. Så også for kommunale tjenester, uten å nyansere mellom kommersielle tjenester og offentlig forpliktende tjenester.

EUs direktiver som er pålagt Norge og norske kommuner gjennom EØS-avtalen, angir målsettinger, men ikke formen for organisering og iverksetting. For eksempel har vi vist til at like lite som den lave terskelverdien på 200 000 kr for anbud ved offentlige anskaffelser er en EU-regel, (dette direktiv fastlegger en langt høyere verdi), er heller ikke den norske utgaven av organisatorisk reform for modernisering og effektivisering av offentlige tjenester en fastlagt EU-reform. Tvert i mot kan EU komme til å regulere skjerming av visse typer tjenester fra konkurranseutsetting, i så fall en regulering av stor betydning for lokaldemokratiet også i Norge.

Det er likevel en konklusjon at skal varer og tjenester flyte fritt i EØS-markedet, skal europeisk fellestiltak utvikles og regional samarbeid skje over riksgrenser, må det skje en harmonisering av både lovverk og institusjoner innen området. Det innebærer at også Norge europeiseres som deltaker gjennom EØS-avtalen. I kjølvannet av dette trekkes også kommunene inn i disse prosessene som medfører at tradisjonell handlefrihet begrenses, mens nye utviklingsmuligheter åpner seg. Uansett kommer kommunene og lokaldemokratiet under endringspress.

For det andre : Kommunene tvinges til å akseptere prinsippene for europeisk flernivåstyring og samspill, med EU gjennom EFTA som et fjerde forvaltningsnivå. Det betyr at lokaldemokratiet må tilpasse seg en styringsform som er basert på rettslig regulering, kontrakter og avtaler. Lokalpolitikken rettsliggjøres og endrer karakter. På noen ansvarsfelt erstattes åpne politiske prosesser med profesjoner som forhandler, tolker regelverk, etablerer prosedyrer, tar beslutninger og foretar kontroll på utsiden av de folkevalgte og representative organ. Det gjelder også kommunal kontraktplanlegging, knyttet til forhandlinger som planprosess og de mange kontrakter på ulike virksomhetsområder som styringsdokument. I et annet perspektiv åpner nye handlingsrom seg, som lokaldemokratiet i en viss forstand tvinges til å erobre og utnytte dersom legitimiteten skal bestå i en fornyet form i årene framover.

For det tredje : Blant annet må kommunene finne seg en ny posisjon i et system som bygger på bestillermyndighet, og i langt større grad kontraktstyring. En slik posisjon forutsetter i særlig grad at de bygger opp og knytter til seg en ny spesialkompetanse, kompetente ansatte som kan utforme anbud, vurdere tilbydere, utøve kontroll i forhold til de kontrakter som inngås, og som behersker kvalitetssikring. Kvalitetssikringen må naturligvis referere seg til forvaltningsprosedyrer bestemt gjennom kommuneloven og forvaltningsloven. Men like viktig er det at det etableres og knyttes medvirkning fra de folkevalgte til denne sikringen, og at det utvikles kanaler ut mot offentligheten i kommunene som medfører åpenhet og innsyn. Den norske offentlighetslovgivning synes i den sammenheng å være utilstrekkelig, slik europeiske erfaringer viser for tilsvarende nasjonal lovgivning i andre EU/EØS-land (OECD 2002).

For det fjerde : Europeiseringen av kommunal forvaltning innebærer et press i retning organisatorisk fristilling og konkurranseutsetting av deler av kommunale tjenesteproduksjon. Det betyr kontraktstyring og markedskonkurranse i lokalforvaltningen, som medfører et behov for å lukke til arenaer for forhandlinger og beslutninger, dette for å bevare konkurransefortrinn. Mye tyder på at norsk offentlighetslovgivning ikke godt nok dekker disse forhold, med sine mange unntak innebygget i lovteksten. Unntakene må ses mot en bakgrunn hvor forvaltningsstaten var den dominerende institusjonelle form, og ikke konkurransestaten, slik vi har definert denne statsformen.

For det femte : I denne sammenheng synes det viktig at europeiske erfaringer med konkurransestaten og kontraktstyring, spesielt problemet med det demokratiske underskudd, kontroll og tendenser til svekket åpenhet og offentlighet, blir fokusert. For kommunene og lokaldemokratiet er EUs ”Grønnbok” og innspill om å differensiere mellom kommersielle og forpliktende offentlige tjenester med hensyn til konkurranseutsetting eller skjerming, viktig å sette fokus på. I dette innspill ligger det et spesielt søkelys på de kommunale tjenestene som innbyggerne ikke kan velge bort, slik som sosial- og helsetjenester, skole, o.l., eller slike som bør prioriteres uavhengig av konkurranseevne, kultur, miljø, kollektivtransport o.a. Denne type tjenester bør forbli kommunal forvaltning underlagt direkte lokalpolitisk styring, og slik være et ansvarsfelt gjenstand for åpen lokalpolitisk debatt og kontroll.

For det sjette : Til sist er det gode erfaringsbaserte grunner for at norske kommuner og lokaldemokratiet blir styrket i tråd med Distriktskommisjonens innstilling (NOU 2004:19) , om en forhandlings­modell og en langsiktig regional utviklingskontrakt mellom staten og den enkelte region og dens kommuner. Denne modellen er beskrevet og begrunnet ut fra en målsetting om større regionale forvaltningsenheter, desentralisering og mer makt til lokaldemokratiet (Veggeland 2004b) . Slike regionkontrakter vil kunne gi lokale myndigheter et rettslig grunnlag for selvråderett i kontraktperioden, og gi dem mulighet for å utforme langsiktige plan- og utviklingsstrategier, jf. figur 9.1. Slik ville regionkontrakter rettslig fastlegge det regionale og kommunale selvstyret, ansvarsfordelingen og finansieringen, og det til tross for at kommunene og lokaldemokratiet ikke er forankret i Norges grunnlov.

Hvis Regionkontrakter blir det nye grunnlaget for et nytt lokaldemokrati i Norge, så vil i såfall det være i samsvar med trender i europeisk regionalpolitikk, og som modell for fordeling av ansvar og makt mellom nivåene. Slik sett vil det være en harmonisering som vil bety et godt grunnlag for Norge og norske kommuner når internasjonale avtaler om forvaltning og regional utvikling skal forhandles fram og inngås i framtiden.

For det syvende : Det eksisterer et underskudd på kunnskap på lokalt nivå angående europeisering, EØS-avtalen, nye styringsformer og politiske handlingsrom . Dette underskuddet kan møtes med opplæringstiltak: ”Kunnskap er makt”.

Referanser

Amdam, J. & Veggeland, N. (1998): Teorier om samfunnsplanlegging. Universitetsforlaget. Oslo.

Amin. A. (ed.): Post-Fordism. Blackwell: Oxford & Cambridge.

Arbo, P. (2002): Partnerskap – planleggingens nye mantra? Plan nr. 6/2002.

Arnesen, F. og Graver, H.P. (2001): ”Rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler”. i Tranøy, B.S. og Østerud, Ø. (red.): Mot et globalisert Norge? Rettslige bindinger, økonomiske føringer og politisk handlingsrom. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Balme, R. and Bonnet, L. (1995): ”From regional to sectoral policies: the contractural relations between the state and the regions in France”. i op.cit. J. Loughlin and S. Mazey (eds.)

Barnier, M. (2002): EU priorities for regional policy. Speech. Brussels: EU Commission.

Beetham, D. & Lord, C. (1998): Legitimacy and the European Union. Longman. London and New York.

Beetham, D., Byrne, I., Ngan, P., Weir, S. (2002): Democracy under Blair. A Democratic Audit of the United Kingdom. London: Politico Publishing.

Brochure (2002): Structural policies and European territory: Cooperation Without Frontiers. Brussels: European Commission.

Castells, M. (1996): The Rise of the Network Society. Oxford:Blackwell.

Christensen, Egeberg m.fl. (2002): Forvaltning og politikk. Oslo: Universitetsforlaget.

De Buck, Phil. (2004): ”The Social Dialogue and the role of Social Partners in the EEA”. i EFTA Bulletin: The EEA and EFTA in a New Europe. Brussels: EFTA.

Dahl, R. (1989): Democracy and its Critics. New Haven: Yale University Press.

Eriksen, E. O. (2004): Demokratisk overskudd. Kronikk. Dagbladet 31.8.04.

EU Greenpaper (2003): Services of general interest (SGI). COM (2003)270. Brussels: European Commission.

Ferrera, M. (2000): European integration and national social sovereignty: Changing boundaries, new structuring? Paper. Pavia: University of Pavia.

GD (2004): Gudbrandsdølen og Dagningen: Intervju med Arne Sandbu 31.03.04.

Graver, H. P. (2003): Konkurranse og offentlig velferd. Kronikk i Dagbladet 13.12.03.

Hooghe, L. and Marks, G. (2001): Types of Multi-Level Governance. Producer: Internett ELOP. Austria.

Jessop, B. (1994): ”Post-Fordism and the state”. i op.cit. A. Amin (ed.) 1994.

Jønsson, C. m.fl. (red.) (2001): Politik i globaliseringens tid. Lund: Studentlitteratur.

Keating, M. and Hooghe, L. (1995): ”By-passing the nation-state? Regions in the EU policy process”. i J. J. Richardson (ed), Policy Making in the European Union. Routledge. London.

Keating, M. (1998): The New Regionalism. Territorial Restructuring and Political Change. Eward Elgar. Cheltenham (UK).

Knill, Chr. (2001): The Europeanisation of National Administrations. Cambridge: Cambridge University Press.

Krasner, S. (1983): ”Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables”. i S. Krasner (ed): International Regimes. London: Cornell University Press.

LO (2003): Brussel rapport: Partene skal møte Europakommisjonen årlig. Oslo: LO.

Loughlin, J. and Mazey, S. (eds.) (1995): The End of the French Unitary State? Ten years of regionalization in France 1982-1992. Frank Cass. London.

Majone, G. (1997): ”From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Change in the Mode of Government”. i Journal of Public Policy, vol. 17. No. 2: 139-169.

Marks et. al. (1996): European integration from the 1980s: State-centric vs multi-level governance. Journal of Common Markets Studies, 34, 3, 341-78.

Melsæther, J. K. (2004): Valgt likegyldighet – Organiseringen av europeisk informasjon i Stortinget og Riksdagen. Oslo: Arena-rapport.

Neyer, J. (2002): Multi-Level Democratic Governance in the EU and Beyond. Towards a deliberative approach to postnational political integration. Paper. Arena. Oslo.

Nordby, T. og Veggeland, F. (1999): ”Lovgivningsmyndighetens suspensjon. Stortingets rolle under EØS-avtalen. Tidsskrift for samfunnsforskning. 1/1999.

Norwegian Comments (2004): Norwegian Comments to the Greenpaper on Services of General Interest. (COM (2003)270). Oslo-dep.

NOU 2003: 19. Makt og demokrati. Oslo-dep.

NOU 2004: 19. Distriktskommisjons utredning. Oslo-dep.

OECD (2002): Distributed Public Governance. Agencies, authorities and other government bodies. Paris: OECD.

Olsen, J. P. (1997): ”European Challenges to the Nation State”. In Steunenberg et. al. (eds): Political Institutions and Public Policy. Dordrecht: Kluwer Academic Publisher.

Perkmann, M. (1999): Building Governance Institutions Across Borders. Regional Studies Vol. 33. No 7.

Pierre, J. (ed.) (2002): Debating Governance. Authority, steering and democracy. Oxford: Oxford University Press.

Scharpf, F. (1997): Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Westview Press. Boulder.

Scharpf, F (1999): Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford: Oxford University Press.

SOU (2003:123): Utvecklingskraft för hålbar välfärd. Stockholm: Finansdepartementet.

Tranøy, B.S. og Østerud, Ø. (red) (2001): Mot et globalisert Norge? Rettsbindinger, økonomiske føringer og politisk handlingsrom. Gyldendal Akademisk. Oslo.

Veggeland, N. (1992): ”The Circular Motion of Planning: Top-Down and Bottom-Up problems once again”. i M. Tykkyläinen (ed.): Development Issues and Strategies in the New Europe: London: Aldershot.

Veggeland, N. (1998): Nye rammer for offentlig planlegging- Internasjonalisering, privatisering, makt. Kommuneforlaget. Oslo.

Veggeland, N. (2000): Den nye regionalismen. Flernivåstyring og europeisk integrasjon. Fagbokforlaget. Bergen.

Veggeland, N. (2003): Det nye demokratiet. Et politisk laboratorium for partnerskap. Kristiansand: Høyskoleforlaget.

Veggeland, N. (2004): The Competitive Society – how effective and democratic? Kristiansand: Høyskoleforlaget (Norwegian Academic Press).

Veggeland, N. (2004a): Internasjonalt samarbeid før og etter EU-utvidelsen: Norge utfordres. Rapport til UD. Oslo-dep.

Veggeland, N. (2004b): Regionalisering, bestillerrolle, avtaler, selvråderett. Vedlegg til Distriktskommisjonens utredning: NOU 2004: 19. Oslo-dep.

Veggeland, N. (2004c): ”The Debate on Governance in the EEA – defining the role of local and regional bodies in the new Europe”. In EFTA Bulletin: The EEA and EFTA in a new Europe. EFTA: Brussels.

Whitepaper (2001): Whitepaper on EU governance. Commission of the European Communities. Brussels.

Zepter, B. (2003): Democratic Governance in Your Backyard. A Point of View from the European Commission. Paper. Brussels: European Commission.

Aarsæther, N. og Vabo, S. I. (2002): Fristilt og velstyrt? Fokus på kommune-Norge. Oslo: Sam­laget.

9A Tripartite contracts and agreements

Report from the EU Commission

1) Objective

To focus more, in Community activities with a strong territorial impact, on the diversity of territories by defining the contractual relations between the Commission, the national government and one or more regional or local authorities.

2) Act

Commission Communication of 11 December 2002 - A framework for target-based tripartite contracts and agreements between the Community, the States and regional and local authorities [COM (2002)709 final - Not published in the Official Journal].

3) Summary

There is a general emphasis in the Treaties on the need to take account of the local dimension in the implementation of Community policies. While European legislative instruments allow for a certain degree of flexibility, the growing role of regional and local authorities in the design and above all the execution of Community policies must nevertheless be given fuller recognition.

The White Paper on European Governance , adopted in July 2001, puts forward the idea of contractual tools between the Member States, the territorial authorities and the European Community represented by the Commission. These tools are intended to develop the arrangements for the participation of the regions in attaining targets set at European level in co-operation with the national and regional authorities.

The Member States, concerned about the unconditional observance of the principle that they have sole responsibility to the Community for implementing its policies, have asked for clarifications concerning the general conditions for the use of those contractual tools.

4) Nature and scope

Contractual tools can be of two kinds:

• target-based tripartite contracts concluded between the Commission, a Member State and regional and local authorities in direct application of binding secondary Community law (regulations, directives or decisions);

• target-based tripartite agreements concluded between the Commission, a Member State and regional and local authorities outside a binding Community framework.

These contractual tools, which are subject to a general obligation of compatibility with the Treaties, must respect the States" constitutional systems and may not under any circumstances constitute a barrier to the sound operation of the single market. They are justified where they provide added value which may take several forms: simpler implementation, political benefits, efficiency gains resulting from the close involvement of regional and local authorities, or speedier performance.

The general characteristics of target-based tripartite contracts and agreements include the following:

• Scope:

• The policies concerned include those, such as environment and regional policy, in which the pursuit of Community objectives must take account of sharp variations in impact among regions.

• Duration: The contracts and agreements are concluded for a specified period that may be renewable.

• Actors: The identifying of local actors is a key to the success of the contractual tools and requires the involvement of the Member States.

• Objectives: The contracting parties will converge around objectives that are clearly defined in advance and included in the basic legislative instrument in the case of contracts or in the relevant documents in the case of agreements. These quantitative and/or qualitative objectives will, as far as possible, be measurable but must be monitored, preference being given to obligations regarding results as opposed to those regarding resources, above all in the case of tripartite contracts.

• Information and advertising: Wide-ranging information must be available concerning the content, implementation and outcome of these contracts. The regional and local authorities will consult and involve organisations representing local and regional life (firms, chambers of commerce, social partners, associations, universities, etc.). The Commission is to send an evaluation and follow-up report to the European Parliament, the Council and the Committee of the Regions. It is to publish an extract of contracts and agreements to which it is a party in the Official Journal.

• Compatibility with the Treaties: Tripartite contracts must contain an enabling clause in the basic legislative instrument and a provision, in the contract itself, stating that the Member State is responsible to the Commission for the performance of the contract.

• Tripartite agreements must contain a clause referring to compatibility with the general provisions of the Treaties.

• Non-performance of the contract: The consequences of failure to perform a contract or agreement and, where appropriate, the means of remedying it are to be included in the official documents. In the case of tripartite contracts, Community provisions apply ipso facto.

5) Implementation

On the initiative of any one of the contracting parties, their representative is to sign the official document establishing a contractual commitment. In agreement with the Member States concerned, the Commission is to examine each initiative on a case-by-case basis and ratify the contracts in a decision.

The Commission is planning initially to launch pilot target-based tripartite agreements. After drawing lessons from this experiment, it will consider the possibility of target-based tripartite contracts.

Although tripartite agreements or contracts are not eligible for additional Community financing, they provide a means of using the appropriations normally allocated under the common policies concerned.

9B Tripartite contracts and agreements COM (02)709 Commission Communication: A framework for target-based tripartite contracts and agreements between the Community, the States and regional and local authorities

Background

Target-based tripartite contracts and agreements (concluded between the Commission, the Member States and territorial authorities designated by them) are intended to provide greater flexibility in implementing legislation and programmes with a strong territorial impact. The idea of such contracts was first put forward in the Commission"s White Paper on European Governance in 2001. [32]

The document

The Communication outlines the Commission"s views. It distinguishes as follows between tripartite contracts and agreements:

contracts could be concluded in direct application of binding secondary Community law (regulations, directives or decisions); while

agreements could be drawn up outside a binding Community framework.

Initially, the Commission plans to launch pilot tripartite agreements only. These will be evaluated and lessons drawn before any enforceable contracts are considered.

The Communication emphasises that tripartite contracts and agreements would have to be compatible with the Treaties, and must not in any way create obstacles to intra-Community trade. They must also comply with Member States" own internal constitutional systems. The use of such contracts or agreements would need to be justified in terms of added value, as compared with other instruments, in the achievement of objectives. The Commission considers that such added value might consist of one of more of the following: simplified procedures; increased political and efficiency gains (owing to closer involvement and participation of local and regional authorities); speedier performance.

The Communication sets out a number of general guidelines for tripartite contracts and agreements:

• prime candidates for these contracts or agreements would be areas where Community objectives need to take account of significant variations in territorial impact. Examples include regional policy (apart from the current arrangements for the management of Structural Funds) and the environment;

• any contract or agreement would need to demonstrate the active involvement of identified local actors and the agreement of Member States that arrangements are compatible with their national provisions;

• any contract or agreement would need to ensure that all parties agree clearly defined and, wherever possible, measurable objectives;

• information would need to be provided on the content, implementation and results of a contract or agreement-based approach (at national level, this would largely be the responsibility of the regional and local authorities concerned; at EU-level, the Commission would produce an evaluation and follow-up report); and

• with regard to a tripartite contract, an enabling clause in the basic legislative instrument would be required, and the contract itself would have to include a provision noting Member State responsibility vis-a-vis the Commission for its due performance; tripartite agreements would have to include a clause referring to compatibility with the general provisions of the Treaties.

The Communication states that any of the future contracting parties could take the initiative to establish tripartite relations. Although the Commission will provide some start-up funding in the trial stage, in general these agreements or contracts will not qualify for additional Community funding.

Annex 2 to the Communication sets out a model tripartite contract or agreement with all the key elements which would need to be included. A model enabling clause for tripartite contracts is provided at Annex 1.

The Government"s view

The Minister of State at the Office of the Deputy Prime Minister (Mr Nick Raynsford) tells us:

”The Government wishes to explore further the concept of tripartite agreements permitting local and regional authorities to carry out innovative projects designed to improve the implementation of EU legislation, or agreed policy objectives in fields where there is a strong territorial impact. Tripartite agreements should be light-touch and low on bureaucracy. The Government would welcome the opportunity to help design pilot tripartite agreements involving one or more devolved administrations, and local authorities in the UK, in order to assess the potential of the tripartite approach.

”However, the Government remains to be convinced of the benefits of developing legally enforceable tripartite contracts. It supports flexible and improved regulation, and flexibility in delivering Community policies. There are, however, unresolved issues concerning legally enforceable contracts. A view as to the appropriateness and benefits of tripartite contracts cannot be reached until the tripartite agreements have been undertaken and evaluated.

”In responding to the Commission"s White Paper on Governance, the Government asked for more information on the Commission"s proposals for tripartite agreements, and this Communication provides some further clarification. The Government supports the involvement of a more equal partnership among all levels of government. Equally, it believes Member States should retain the responsibility for implementing EU legislation and deciding how regions/local authorities are represented in such a partnership.

”The Government welcomes as a first step the Commission"s approach of launching a small number of pilot projects in the form of tripartite agreements. These projects should focus on innovation and dissemination of good practice in the implementation of EU policies and legislation which have a strong territorial impact. These projects should be tailored to domestic priorities and structures: a "one size fits all" approach should be avoided. The Government agrees with the Commission that these agreements need to be designed around clear objectives and evaluation strategies and provide real added value. The outcomes should be fully assessed before decisions are taken on developing further the tripartite concept, which has significant legal implications.

”The Government considers that other key principles to be taken into account in the design of tripartite agreements should be:

Member State governments must be fully involved from the outset in project design and approval; Projects need to have clear arrangements for monitoring and evaluation;Projects must be funded from existing programmes. No additional funding must be required from Member State governments, at national, regional or local level.”

The Minister reports that the Government is consulting with the Devolved Administrations and, through the Central-Local Partnership, with local government on the Communication. He adds that the Commission will, in due course, be seeking the views of Member States on how these proposals will be taken forward.