3 Velferdsstat, rettighetslovgivning og lokalt selvstyre1

Dag Arne Christensen

3.1 Sammendrag

Dette notatet tar for seg de individuelle sosiale rettighetenes omfang, innhold, og demokratiske konsekvenser. Utgangspunktet er Makt- og demokratiutredningens krise­diagnose over det norske lokaldemokratiet, en diagnose der nettopp rettig­-hetslov­givningen har en sentral plass. Notatet sammenstiller både statsvitenskaplig og juridisk faglitteratur på feltet.

1

Individuelle rettigheter er et sterkt statlig styringsvirkemiddel, som Stortinget tar i bruk for å dekke grunnleggende sosiale behov. Notatet viser at til tross for at omfanget av individuell rettighetslovgivning har økt, så er det ikke entydig at dette har styrket enkeltmenneskets rettsstilling. Det kommunale rettighetsregime preges av vurderingsartede regler der det er rom for både politisk og faglig styring. Økt rettsaktivisme viser at tolkningsmulighetene i lovverket er stort. Påstanden om at rettighetslovgivningen i seg selv tømmer politikken for innhold er for sterk. Individuelle rettigheter er en ønsket politikk fra stortingets side, og det er bestemte partiers vilje som slår igjennom. Kommunenes rolle i velferdsstaten er i seg selv en sentral konfliktdimensjon i politikken. Maktutredningen reiser viktige prinsipielle spørsmål om domstolenes rolle i politikken. Hva betyr økt rettsaktivisme for demokratiet? Hva betyr det for velferdspolitikken når den ikke bare blir et politisk prosjekt, men også et rettslig? Gjennomgangen viser at forholdet mellom individuelle rettigheter, fagstyre og demokrati er en sentral og uavklart problemstilling. Forholdet mellom velferdsstat og lokalt selvstyre er en av de vanskelige demokratiutfordringene. En debatt om velferdsstatens grenser, nedslagsfelt og likehetskrav kunne vært langt mer klargjørende, en den stadige sektorpolitiske knivingen mellom staten og kommunesektoren.

3.1.1 Innledning

Få politikkområder (om noen) synliggjør spenningsforholdet mellom nasjonal standardisering og lokalt selvstyre som velferdspolitikken. Det er ikke overraskende at det nettopp er velferdsutviklingen som legges til grunn for Makt- og demokrati­utredningen krisediagnose over det norske lokaldemokratiet (Østerud m.fl. 2003) . 2 Forskergruppens flertallsdiagnose knytter seg til tre sider ved velferdsstatens utvikling (ibid.:108-109);

1. For det første et økt ambisjonsnivå i velferdsytelsene, som gjør at trefjerdedeler av kommunenes driftsutgifter i dag går til klassiske velferdsområder som utdanning, helse og omsorg. Kommunene fremstår som rene skole- og omsorgs­kommuner.

2. For det andre at velferdsytelsene gjennom utstrakt rettighets­lovgivning i større grad orienteres mot enkeltindividet. Det lokale selvstyre er blitt ”en institusjon som kan forkludre det rettslig-politiske båndet mellom stat og individ”.

3. For det tredje skal statens økte velferdsambisjoner ha gjort at kommunene som politisk arenaer er ”trengt tilbake til fordel for kommunen som tjenesteprodusent”. 3

Både for staten og velgerne er effektiv tjenesteyting blitt viktigere enn lokalt folkestyre og kommunal autonomi – brukerrollen fremelskes på bekostning av borgerrollen. Kort sagt – når juridiske forpliktelser på sentrale velferdsområder møter kommunal budsjett­knapphet og økte velferdspolitiske forventninger vingeklippes lokaldemokratiet gjennom rettig­hets­lovgivning og effektivitetshensyn.

Dette notatets utgangspunkt er de to første punktene ovenfor; a) statens velferdspolitiske ambisjoner, og b) utviklingen av rettighetsbasert velferdslovgivning. Særlig skal forholdet mellom kommunalt selvstyre og individuelle sosiale rettigheter problematiseres og diskuteres. Før vi ser på rettighetslovgivningens innretting, omfang og mulige konsekvenser for demokratiet blir det gjort kort rede for sentrale trekk ved den velferdspolitiske utviklingen og spenningsforholdet mellom lokalt og sentralt ansvar i velferdspolitikken.

3.1.2 En tjenesteintensiv velferdsstat

I internasjonal litteratur karakteriseres den norske, og nordiske velferdsstatsmodellen, ikke bare som en unik velferdsmodell, men som en ”de luxe, top-of-the-range model” (Arter 1999:194 ). Sentrale kjennetegn er at velferdsordningene omfatter alle uavhengig av betalingsevne (universalitetsprinsippet) - det offentlige har hovedansvaret og overføringene og tjenestene er som hovedregel finansiert via skatteseddelen (Hatland m.fl. 1994) . Barnetrygd og alderspensjon er eksempler på de mest universelle ytelsene. I tillegg skal velferdsytelsene bidra til at faktiske levekårsforskjeller utjevnes gjennom at de dårligst stilte løftes opp (Lysestøl og Meland 2003, Kjølsrød 2003, Bernt og Kjellevold 2000) . Modellen baserer seg på en ide om ”den gode staten” – det er offentlig sektor mer enn privat- og frivillig sektor som både finansierer, organiserer og leverer ytelser og tjenester.

I velferdspolitikken skilles det mellom økonomiske overføringer som gis når bestemte forhold inntreffer (som trygder), og tjenester som ytes gjennom utøvelse av faglig skjønn (som i helse-, sosial- og utdanningssektoren) (Kjølsrød 2003). Den statlige velferdspolitikken har størst omfang i nedslagsfelt og ressurskrav gjennom de økonomiske overføringene i trygdesystemet og ytelsene i sykehussektoren. Stortinget har to hovedallierte når nye velferdstjenester settes ut i livet: fagprofesjonene og kommunene. Velferdsyrkene spiller en viktig rolle mens kommunene i perioden etter 1980 har fått en stadig viktigere rolle i utviklingen av sentrale velferdsoppgaver. I følge Kjølsrød (ibid:188) har kommunene over tid blitt ”integrert i et nasjonalt system hvor de er tildelt et selvstendig ansvar som samfunnsbygger gjennom oppdraget med å organisere og levere velferdstjenester”.

Tabell 3.1 viser at veksten i velferdstjenestene i perioden 1982–1992 har vært sterkere i Norge enn i andre europeiske land. I tillegg er velferdssektorene i de nordiske land blitt langt mer tjenesteintensive enn i andre land der overføringer utgjør hovedtyngden. Både tjenesteintensiteten, og ambisjonsnivået, har økt ytterligere på 1990-tallet.

I 1997 ble seksåringene tatt inn i grunnskolen samtidig som skolefritidsordningen ble bygget ut. Antallet barn i barnehager har steget fra 8 500 i 1963 til ca. 90 000 i 1999. I samme periode har antallet ansatte i barnehagene økt fra 1200 til 52 900. Rett til treårig videregående skole for alle ble innført fra 1994. Samtlige fylkeskommunale institusjoner for psykisk utviklingshemmede ble nedlagt i perioden 1991–1996 og kommunene fikk ansvar for boliger og tilrettelegging for denne gruppen. I 1998 ble Handlingsplanen for eldreomsorgen vedtatt. Hensikten var å styrke hjemme­tjenestene, bygge flere sykehjemsplasser og omsorgsboliger samt å legge til rette for at flere eldre fikk enerom (Næss 2003) . I perioden 1992–2000 har antallet brukere av hjemmetjenesten (over 67 år) økt med 65 prosent, fra 25 000 til 38 400. I tillegg er det satset sterkt på barnevern etter 1980. Helsesektoren har også vært gjennom omfattende organisasjonsendringer der overføringen av ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene til staten fra og med 1. januar 2002 har fått størst oppmerksomhet. Utover dette har spesialiseringen av helsetjenestene økt betydelig, slik at det er blitt mer fokus på aktiv behandling enn på pleie. Antallet legeårsverk har økt med hele 55 prosent bare på 1990-tallet (Kjølsrød 2003) . Endelig kommer tunge reformer som kontantstøtte­ordningen, og makspris for foreldrebetaling i barnehagene. Trykket på tjenestesiden har naturlig nok bidratt til en formidabel vekst i antallet kommunalt ansatte. Utviklingen for enkelte fagprofesjoner er vist i tabell 3.2.

3.1.3 Lokalt eller statlig ansvar i velferds­politikken?

Det er ingen politisk uenighet om at kommunene skal spille en viktig rolle i utviklingen av velferdstjenestene. Det er i kommunene brukerne av tjenestene bor og det er her nye velferdsreformer blir til praktisk politikk. Imidlertid har kommunali­seringen av velferdsstaten gjort lokal variasjon til et sentralt tema i offentlig debatt. Velferdsstatens idealer om sosial trygghet og likebehandling ser stadig oftere ut til å komme i konflikt med idealet om lokalt folkestyre, effektiv forvaltning og selvråderett. Det kommunale selvstyre antas å stå i motsetning til statlige ambisjoner om å definere og sikre innbyggernes minimums­rettigheter og å gi best mulig rettssikkerhet for borgerne (Bernt og Kjellvold 2000) .

Kort sagt, debatten handler om hvem som bør ha ansvaret for hva. Hvem skal definere minimumskravene til de ulike tjenestene? Hvor stor geografisk ulikhet kan vi akseptere kommunene imellom? Er lokal variasjon i det hele tatt forenelig med velferdsstatlige verdier som standardisering, likhet og likeverd? (Bernt 2001) . Velferds­politiske kontroverser mellom kommunesektoren og staten dreier seg om slike spørsmål. Inntrykket fra de siste års offentlige utredninger om nye velferdsreformer, eller justeringen av eksisterende ordninger, viser at uenigheten ofte går på hvor stort spillerom lokaldemokratiet skal ha i velferdspolitikken. Som regel er det en eller annen variant av likhetsbegrepet som settes i sentrum. Begrepet er omstridt fordi det kan bety flere ting (Føllesdal 2000) . Få er uenig i at både helsevesenet, sosialtjenesten og skolene skal uttrykke likhet i en aller annen betydning. Men, likhet i forhold til hva? Som regel handler det ikke om resultatlikhet, men om å skape like muligheter for alle og at det skal stilles visse minimumskrav til innholdet i tjenesten. 4 Velferds­ordningene kjennetegnes både av at nasjonale mål uttrykkes eksplisitt og at de har en sterk verdimessig forankring. Bernt (2001:35) har beskrevet debatten slik;

”Velferdsstaten bygger på idealer om nasjonal likhet og nasjonale minstestandarder, og selv om det i en del retoriske sammenhenger harseleres over likhetskravet som ensretting og sentralisme, er den praktiske realitet at det vi snakker om, er formuleringer av og opprettholdelse av minstekrav”.

Skal kommunestyrene eller Stortinget bestem­­me minimumsnivået for ytelsene/tjenestene i velferdssektoren? Stortingets svar på spørsmålet er avgjørende både for hvordan oppgavene fordeles mellom de ulike forvaltnings­nivåene og hvilke styringsvirkemidler som tas i bruk.

Debatten om individuelle rettigheter, minstestandarder og ikke minst kommunenes rolle i velferdsstaten er vanskelig å få tak på. Debatten ser ut til å ha en sterk normativ slagside. Svaret på spørsmålet om kommunenes faktiske spillerom i velferdspolitikken er avhengig av hvem man spør. Det eksisterer ingen objektiv standard som kan måle handlings­rommets omfanget. Enkelte mener velferdsstaten tar kvelertak på lokal­demokratiet (Fimreite 2001) , mens andre igjen mener spillerommet finnes og at det varierer velferdsområdene imellom (Hansen 2000) . Går vi til velferdsforskningen ser det ikke ut til å finnes systematisk forskning på hva den omfattende kommunaliseringen av sentrale velferdsoppgaver har betydd for verdier som likhet og likeverd. 5 To spørsmål, som nødvendigvis ikke henger sammen, står sentralt i debatten:

1. Ivaretar staten likhet og likeverd i tjenestetilbudet bedre enn kommunene? (KOU 2003:3, Hansen m.fl. 2000) Og,

2. er det kommunestyret eller stortinget som skal sette minste­standarden for de ulike tjenestene (Bernt 2001) ?

Kommunenes Sentralforbunds velferdsutvalg er opptatt av det første spørsmålet. Med henvisning til oppgave­fordelingsutvalgets innstilling konkluderes det med at statlig ansvar verken er en garanti for likhet eller likeverd, og at det ikke er entydige og sikre sammenhenger mellom statlige løsninger og likeverdige tjenester (KOU 2003:3 s.145). I NOU 2001:22, Fra bruker til borger (om de funksjonshemmedes barrierer for integrering i samfunnslivet), settes spørsmålet om minstestandarder på spissen. Utvalget viser at det er stor variasjon i tjenestetilbudet til de funksjonshemmede kommunene imellom, og slår fast at ”forskjellsbehandlingen går utover brukernes rettssikkerhet og strider mot målet om et likeverdig tilbud for alle” (ibid: 227) . Det kommunale selvstyre representerer i følge utvalget en barriere for de funksjonshemmedes integrering i lokalsamfunnene. Konklusjonen er at kommunenes autonomi har fått et for stort gjennomslag i lovgivningen. Utvalgets botemiddel er å styrke enkeltindividets rettigheter. Eksemplene ovenfor mer en antyder at kommunenes rolle i velferdsstaten er et omstridt tema.

Hvordan skal makten over velferdspolitikken fordeles? Desentralisering er på linje med kommunalt selvstyre et honnørord som kan favne de fleste (Hansen m.fl. 2000, Bergmark 2001, Fimreite m.fl. 2004) . Vi skal se nærmere på normative argumenter som peker mot større lokalt ansvar i velferdspolitikken og de som trekker i retning av sentralisering (se tabell 3.3).

Lokal makt i velferdspolitikken kan begrunnes både i klassiske selvstyreidealer og i ikke fullt så uttalte instrumentelle og økonomiske motiver fra statens side (Molander 2003, Davidsson 2004) . Det lokale selvstyrets ide er at det skal kunne prioriteres forskjellig ut fra lokale behov og at de løsninger som velges skal forankres i et lokalt politisk engasjement. Demokratiargumentet kommer i to varianter: For det første antas desentralisering å styrke demokratiet ved at det gir lokale enheter større frihet fra sentralmakten. Dette er det klassiske liberale frihetsidealet, der frihet fra sentral styring anses som en fornuftig løsning på maktspredningsspørsmålet. Kort sagt, staten kan og bør ikke styre alt. For det andre begrunnes lokalt ansvar med bakgrunn i kommunitær ideologi. Kommunene har sin egen identitet noe som bør gi det enkelte lokalsamfunn en rett til å styre seg selv. Går vi utover det verdimessige og ser på tjenesteproduksjonen er det en rådende oppfatning om at lokalt ansvar gir effektivitetsgevinster som statlig styring ikke vil kunne ta ut (såkalt prioriteringseffektivitet). Lokaldemokrati er en forutsetning for at de ulike virksomhetene tilpasses innbyggernes ønsker og behov. Kommunalt selvstyre gir tjenester som både er bedre tilpasset og mer fleksible i forhold til brukernes ulike behov og forutsetninger. Lokalkunnskap sikrer effektiv tjenesteforvaltning og et tjenestetilbud som kan se det enkelte menneske på tvers av sektorskillene (Backe-Hansen 2003, Bergmark 2001, Grønlie 2004) . Imidlertid ser forskning ut til å ha vært mer opptatt av hvordan den statlige styringen hindrer prioriteringseffektivitet enn av å vise hva kommunalt ansvar tilfører tjenestene i form av lokal tilpasning. Selv om prioriteringer og ønsker varierer på tvers av kommunene (Hagen og Sørensen 2001) har den partipolitiske sammensetningen av kommunestyrene liten effekt på kommunale utgiftsprioriteringer (Sørensen 1989) . Utviklingen over tid viser at det har skjedd en konvergens i måten de ulike oppgavene løses på (Hansen 2000) . Det ser dermed ut til å være behov for mer kunnskap om hva det genuint lokalpolitiske tilfører den norske velferdsstaten.

Staten kan endelig ha rent instrumentelle motiver for å desentralisere oppgaveansvaret. Sammenliknet med lokale løsninger oppfattes gjerne sentralisering som inneffektivt, dyrt og byråkratiserende. Nærheten mellom beslutning og iverksetting gjør at tidsfaktoren innsnevres, at mellomleddene reduseres og at det blir mindre administrasjon. Lokalt ansvar antas også å tilføre oppgaveløsningen et mangfold som kan skape fornyelse og utvikling. Endelig, og ikke minst, kan lokalt ansvar være et virkemiddel som staten tar i bruk for å spare penger (Davidsson 2004) . Har kommunene det finansielle ansvar for en velferdsoppgave så vil balansen i statsbudsjettet kunne forbedres, forutsatt at det ikke gis full kompensasjon for oppgaveløsningen i form av økt statstøtte.

Hvorfor bør staten ta styringsansvaret for velferdspolitikken? Kjellberg (1995) peker på at en sterk sentralmakt er viktig for å ivareta enkeltmenneskets rettssikkerhet . I arbeidet med den nye kommuneloven ble det eksempelvis slått fast at særlov­bestemmelser skulle opprettholdes der disse var nødvendig ut fra rettssikkerhetshensyn, likhetshensyn og nasjonale målsettinger for tjenesteproduksjonen (NOU 1990:13) . I en moderne velferdsstat forventes lokale fagfolk og politikere å håndtere et omfattende lovverk, noe som gjør at både spesialistkompetansen, og retts­sikkerheten, kan bli lavere enn i et sentralisert system (Bergmark 2001) .

Utover rettssikkerhetsargumentet antas sentral styring å gjøre det lettere å skape likhet/likeverd i tjenestetilbud samt å drive politisk omfordeling ( Davidsson 2004) . I følge Bergmark (2001) preges velferdsstatlige debatter av oppfatningen om at desto mindre detalj­regulering, desto mer diffust kommunalt ansvar. Konsekvensen er ulike tolkninger av hva som er standardnivået for tjenestene og hvilke rettigheter kommuneinnbyggerne har. Rammelovgivning gir mulighet for gode og individuelle løsninger, men anses samtidig å åpne for forskjellsbehandling og vilkårlighet. Bergmarks (ibid.) mener at når staten gjennom politiske beslutninger og løfter påtar seg et overordnet ansvar for velferden, er det også rimelig at staten setter en minstestandard både for tjenestenivå og levekår.

Et annet og stadig viktigere argument for statlig styring er de makro­økonomiske utfordringene knyttet til veksten i offentlig sektor (Kjellberg 1995) . Velferdsambisjonene har bidratt til at kommunens andel av BNP er høyt i Norge sammenliknet med de fleste andre land. Dette trekker i retning av økt behov for sentral regulering og finansiell kontroll med velferdsutgiftene (Hagen og Sørensen 2001, Hagen og Rattsø 2002, Lysestøl og Meland 2003) . Den paradoksale situasjonen er at desto viktigere kommunene er blitt i form av en omfattende oppgaveportefølje, desto sterkere blir behovet for stram statlig styring. Det ser ut til at det er betydelig lettere for Stortinget å stramme inn i den kommunale velferdspolitikken enn i den statlige. Berg (2004) viser at mens rammetilskuddene til kommunene nesten har stått på stedet hvil i perioden 1991–2003 så har utgiftene til den statlige velferdspolitikken eksplodert. Det årlige tilskuddet til Folketrygden har økt fra 22,8 milliarder i 1991 til 64,4 milliarder i 2003 (ibid: 257–258) .

Debatten om lokalt kontra statlig ansvar kan sammenstilles i Kjellbergs (ibid) to idealtypiske kommune­modeller – den autonome og den integrerte/funksjonelle selvstyremodellen (Davidsson 2004) . Større lokalmakt i velferdsstaten trekker i retning av en autonom selvstyremodell, mens statlig styring peker mot en integrert løsning. Inntregrasjonsmodellen har nettopp sitt opphav i utviklingen av velferdsstaten, og i de rettsstats- og likhetsidealer som har fulgt med på lasset. I de fleste velferdslover ligger det sterke forventninger om lik service og en likeverdig standard uavhengig av bosted (Kjønstad og Syse 2001) . Forskjeller i faktisk velferd kommunene i mellom anses som et rettferdighetsproblem både av mediene og av de politiske aktørene (Bergmark 2001, Fimreite m.fl. 2004) . Når det er sagt trenger ikke desentralisering i seg selv bety at minstenivåer underskrides eller at variasjonen øker. Men, når lokale prioriteringer avviker fra nasjonale så oppstår det en situasjon, som i hvert fall fra statens side oppfattes som problematisk. Slike målkonflikter er ikke uvanlige og skaper usikkerhet om ansvarsforholdene. Forklaringen på variasjoner i tjeneste­kvalitet eller ytelser trenger ikke ligge i ulike lokale prioriteringer, men kan også oppstå fordi de nasjonale målene er vagt formulerte eller av at fagkompetansen lokalt ikke strekker til (SOU 2001:52, Myrvold 2001) .

Den norske velferdssektoren er i økende grad statlig styrt. Styringen skjer først og fremst gjennom lover og forskrifter. Samtidig utøves styringen på velferdsfeltet, som ellers, med hjelp av ulike økonomiske styringsvirkemidler. Staten benytter seg av en rekke organ for å føre tilsyn med kommunenes rolle som velferdsyter. Temaet her er individuelle velferdsrettigheter som styringsvirkemiddel; Hvilket omfang har rettighetene? Hvordan er de formulert i de sektorinnrettede lovene? Og, hvilke demokratiske konsekvenser kan slik lovgivning tenkes å ha?

3.1.4 Rettighetslovgivning: Sentrale problemstillinger

Makt- og demokratiutredningens flertallskonklusjon er at rettighetsfesting av velferdsytelser fører til at domstoler og rettsliknende institusjoner øker beslutnings­kompetansen på bekostning av politiske og administrative organer (Østerud m.fl. 2003:116) . Enkeltindividets interesser i velferdsstaten formuleres i stadig større grad som rettskrav og rettighetene skaper nye bånd mellom enkelt­mennesket og staten. Kommunene står igjen som taperne. Velferdsutvalget til Kommunenes Sentralforbunds (KS) ser for seg en fremtid der rettsvesenet får en ny rolle i velferdspolitikken; en rolle som er velkjent i USA (KOU 2003:3) . KS slår fast at ”detaljerte lovfesta rettar på individnivå må ikkje vedtakast på område kommunar eller fylkeskommunar har ansvar for” (Høring Makt- og demokratiutredningen 14.06.2004) .

Makt- og demokratiutredningens diskusjon av forholdet mellom rettigheter og kommunalt selvstyre har primært bakgrunn i statsvitenskaplig litteratur (Fimreite 2001, Fimreite m.fl. 2002, Tranvik og Selle 2003) . Hege Skjeie, en av de fem i maktutredningens forskergruppe, er uenig med flertallets vurdering av rettighetsspørsmålet. Hennes poeng er formulert som en egens dissens til utredningen (se NOU 2003:19) . Skjeie er spesielt opptatt av rettighetsproblematikken i et kjønnsperspektiv. Rettighetenes plass i velferdslovgivningen er utover dette behandlet i så vel velferdsrettslig som kommunalrettslig litteratur (Kjellevold 1997, Bernt og Kjellevold 2000, Kjønstand og Syse 2001, Bernt 2001) . Innvendingene mot Maktu­tredningens behandling av problemstillingen har først og fremst utgangspunkt i det juridiske fagmiljøet (se Kjønstad 2003, Feiring m.fl. 2002) .

Med utgangspunkt i litteraturen reises det her tre overordnede problemstillinger: For det første spørsmålet om omfanget av og innholdet i de enkelte rettighetsbestemmelsene. For det andre spørsmålet om hvorvidt rettighetslovgivningen fører til politikkens tilbaketrekning. Flyttes politiske vurderinger og prioriteringer fra folkevalgte organer og inn i rettssalene? For det tredje spørsmålet om hvorvidt velferdsstatlige rettssikkerhetsverdier i enkelte tilfeller kan tenkes å ha forrang fremfor klassiske lokalstyreverdier. Sosialtjenestene har her vært et tilbakevendende og kontroversielt tema i debatten.

3.1.5 Rettighetslovgivning: Type, innhold og omfang

Hva er en rettighet? Svaret er ikke entydig. Definisjonsspørsmålet er omdiskutert både i juridisk og statsvitenskaplig faglitteratur (Westerhäll 2004). Tematikken anses å falle inn under kategorien kompliserte og vanskelige samfunns­spørsmål (Panican og Sunesson 2004) . Årsaken til mangelen på entydighet ligger i at det er stor variasjon mellom de ulike rettighetenes innhold og faktiske rettsvern. En måte på å rydde i diskusjonen er å skille mellom

1. rettighetstyper,

2. rettighetenes fortegn (negative kontra positive rettigheter), og

3. rettighetenes status

Når det gjelder type rettighet, skilles det i litteraturen mellom politiske, sivile (private) og sosiale rettigheter. Et slikt utgangspunkt innebærer at rettighetsorienteringen knapt kan sies å være et nytt fenomen i norsk retts­utvikling. Historisk er det en klar linje fra kampen om sivile og politiske rettigheter til arbeiderbevegelsens kamp for faglige og sosiale rettigheter. Samtlige rettighetstyper begrunnes gjerne kollektivt (Westerhäll Ibid) . Stemmeretten er et redskap velgeren har til rådighet for å utøve politisk kontroll med makthaverne og en forutsetning for demokrati. Frihet fra straff uten lov er enkeltmennesket vern mot vilkårlig behandling fra statsmaktens side og anses som et grunnleggende rettstatlig prinsipp. De sosiale rettighetene har imidlertid en svakere status og henter støtte i ideen om det sosiale medborgerskapet. Det handler om et ideal, noe å strekke seg etter, og forankringen finnes i verdier som likhet og likeverd (Westerhäll 2004) . Det sosiale medborgerskapet betraktes på mange måter som et sosialdemokratisk prosjekt. De ulike rettighetstypene har to ting til felles:

1. de har en rettslig dimensjon, og

2. de begrunnes kollektiv, ikke individuelt.

Sentrale politiske og borgerlige rettigheter har, i motsetning til de sosiale rettighetene, et sterkt grunnlovsvern (Kjønstad og Syse 2001) . Det er imidlertid reist spørsmål ved om ikke Grunnloven også kan sies å inneholde et vern mot at et stortingsflertall innskrenker lovbestemte trygderettigheter (ibid) . Skal hensynet til forutsigbarhet for den enkelte trygdemottaker veie tyngre enn hensynet til Stortingets og regjeringens handlefrihet? Juridisk har en falt ned på at styringsaspektet har forrang, 6 men at tilleggpensjonsordningen kan tenkes å ha et grunnlovsvern med bakgrunn i Grunnlovens regler om ”bestående kontrakter, etablerte rettigheter og den private eiendomsrett” (ibid:71). 7

To internasjonale rettskilder har særlig betydning for utviklingen av norsk velferdsrett: menneskerettighetene og EU-retten.

Menneskerettighetene har fått en sentral plass etter at det i 1994 ble tatt inn en bestemmelse i Grunnloven om at staten skal ”respektere og sikre menneske­rettighederne” (ibid) . I 1999 vedtok Stortinget en egen menneskerettighetslov der flere spesialkonvensjoner ble gjort til norsk rett (Lov av 21. mai 1999 nr. 30) . Norge er ikke bare folkerettslig forpliktet ovenfor disse spesialkonvensjoner, men har en direkte forpliktelse iht. norsk lovgivning. 8 En av disse er FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. I følge Kjønstad og Syse (ibid) kan dette få større innflytelse på utviklingen av de velferdsrettslige rettighetsbestemmelsene. FN konvensjonen inneholder artikler om enkeltindividers rett til sosial trygghet og trygdeytelser – bistand til familier – rett til en tilfredsstillende levestandard – rett til helsetjenester – og rett til utdanning (ibid:76) . EU-retten, og prinsippet om fri bevegelse av arbeidskraft kan få økende betydning for blant annet koordineringen av pensjons- og trygderettigheter mellom de europeiske landene. Flytter en person innenfor EØS-området skal vedkommende i prinsippet ikke tape pensjons- og trygderettigheter på dette.

Velferdslovgivningen har vært i kontinuerlig endring de siste 20 årene og i følge Kjønstad og Syse har utviklingen vært til det bedre (ibid). Eldre velferdsrett oppfattes å ha vært ustrukturert og ugjennomtrengelig, moderne velferdsrett preges av grundigere forberedelser og større begrepsmessig klarhet (ibid: 78) . Både detaljeringsgraden og tolkningsmulighetene varierer imidlertid mellom de enkelte velferdslovene og spesielt gjelder det rettighetsbestemmelsene. Rettighetsbasert velferdslov­givning kan i norsk sammenheng føres tilbake til de første trygdelovene på slutten av 1800-tallet (Kjønstad og Syse 2001, Kjønstad 2003) . Dagens trygdesystem er basert på et omfattende, formalisert og standardisert statlig rettighetssystem. Folketrygden fordeler ytelser til enkeltindivider med bakgrunn i rettigheter der det er minimalt innslag av skjønn. Den enkeltes pensjon er ikke avhengig av hvor mange andre som velger å tre ut av arbeidslivet samme år eller av økonomien i folketrygden. Gitt et identisk yrkesforløp så er pensjons­utbetalingen den samme uavhengig av om man bor i Hammerfest eller på Otta. Tilsvarende gjelder for de som må tre ut av arbeidslivet på grunn av sykdom (uførepensjon) eller som følge av at arbeidsplassen forsvinner (arbeidsledighet). Utbetalinger til pensjon, uførepensjon, arbeidsledighet, og sykefravær utgjør selvpålagte begrensninger fra Stortingets side.

3.1.6 Velferdsrettigheter: Innhold og tyngde

Rettighetslovgivningen innenfor de kommunale ansvarsområdene er av nyere dato. Kjønstad (2003:344) slår fast at rettighetsbestemmelser innenfor helse-, skole-, og sosialsektoren har kommet ”oppsiktvekkende sent sammenliknet med den private sfæren og den statlige sektoren”. Tabell 3.4 skiller mellom velferdsrett som er på statens hånd og lover der kommunene/fylkeskommunene har oppgaveansvaret. 9 Lov om pasientrettigheter kan plasseres i begge gitt koblingen til kommunehelsetjenesteloven der kommunene i praksis koordinerer tjenestene.

Hensikten med rettighetsbestemmelser er i følge Kjønstad og Syse (2001:93) ”å sikre borgerne som er i bestemte situasjoner, som avspeiler behov for hjelp fra samfunnets side”. Hvorvidt det er snakk om konkrete rettskrav er avhengig av utformingen av den enkelte ­bestemmelsens og om beslutninger kan overklages med bakgrunn i forvaltningsloven. Den enkelte rettighetsbestemmelsens juridiske tyngde varier betydelig velferdslovene imellom.

Tabell 3.5 skiller mellom ytelser som enkeltindivider kan ha rettskrav på og ytelser som ikke utløses automatisk. I det siste tilfelle utløses retten først etter en saksbehandling der en rekke forhold vurderes (Kjellevold 1997, Kjønstad og Syse 2001, Kjønstand 2003, Bernt og Kjellevold 2000) . Juridisk faglitteratur skiller skarpt mellom individuelle rettskrav og ytelser der retten begrenser seg til det å konkurrere om knappe ressurser. Konkrete individuelle rettskrav finnes både i Opplærings- og Folketrygdloven. Alle har rett til skolegang fra fylte seks, alle kan forlate arbeidslivet fra fylte 67 år og retten til alderspensjon fra folketrygden gjelder alle uavhengig av yrkesdeltakelse. Begrunnelsen for trygdesystemets standardisering av rettighetene er rettferdighetshensynet; like tilfeller skal behandles likt. Ressursavhengige rettigheter utløses imidlertid etter en faglig vurdering der flere forhold vil spille inn. Det kan være økonomi, antallet søkere, eller de ulike søkeres behov eller diagnose. Vi har å gjøre med rettigheter som er underlagt både budsjett­messige prioriteringer og tilbudets omfang. Vi skal kort se på hvordan enkelte rettighetsbestemmelser er utformet.

Kommunehelsetjenesteloven (1982) gir rett til ”nødvendig helsehjelp”. Formålsparagrafen slår fast at; ”Enhver har rett til nødvendig helsehjelp i den kommunen der han bor eller midlertidig oppholder seg” (sitert i Kjønstand 2003:347) . Før var retten knyttet til begrepet øyeblikkelig hjelp. I følge Kjønstand (ibid) er retten til helsehjelp ikke ny, men en justering av tidligere rettigheter i trygdesystemet. Folketrygden ga tidligere rett til å få dekket utgifter til legehjelp, fysikalsk behandling og andre helsetjenester. Da helsetjeneloven ble vedtatt ble refusjonssatsene i trygdesystemet redusert og overført til kommunene som rammetilskudd. Det nye er at loven ikke begrenser seg til å gi rett til pengeytelser, men også en rett til helsehjelp. I forarbeidet til loven blir det tatt ressursforbehold slik at kravet til kommunene begrenses både med hensyn til økonomi, personell og utstyr (ibid).

Sosialtjenesteloven (1991) gir rett til sosiale tjenester og formålsparagrafen har ambisiøse målsettinger. Loven skal; ”fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling, forebygge sosiale problemer, bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og bidra til at den enkelte får mulighet til … å ha en aktiv og meningsfylt tilværelsen i fellesskap med andre” (Sitert i Kjønstad og Syse 2001:42) . Ambisjonsnivået går langt utover den gamle fattig-, forsorgs- og sosiallovgivningen. Kjønstad (2003:351) mener sosialtjenesteloven kan betraktes som en grunnlov for velferdsstaten fordi den signaliserer sterke ambisjoner for de vanskeligstilte. Rettssikkerhets­garantien er imidlertid svakt formulert i loven, kriteriene for tildeling vurderingspregede samtidig som klage­muligheten er begrenset (Kjellevold 1997, Bernt og Kjellevold 2000) . Sosialtjeneste­loven gir rettskrav på økonomisk stønad og sosiale tjenester på et forsvarlig minstenivå og hjelp til rehabilitering. Kjønstad (ibid) mener kommunenes spillerom er stort både med hensyn til hvem som skal tildeles hjelp og hvilken hjelp som skal gis. Kommunene er ikke rettslig forpliktet til fullt ut å realisere målsettingene i loven og loven representerer følgelig ikke en begrensing av betydning for det kommunale selvstyre. Kjellevold (1997) slår fast at trygghetsverdien i formålsparagrafen er avhengig av hvordan kommunene definerer forsvarlig minstenivå. Sosialtjenesteloven er, som det vendes tilbake til, et eksempel på en lov der hensynet til det kommunale selvstyre har fått forrang fremfor den rettighetsmessige presiseringen. Dette har skapt debatt både i faglitteraturen og i flere offentlige utredninger (Kjellevold 1997, Bernt og Kjellevold 2000, NOU 2001:22) .

Allmennhelsetjenesten er kommunenes ansvarsområde mens staten via sitt eierskap i helseforetakene har ansvar for spesialisthelsetjenesten . For begge har pasientrettighetene betydning. I lov om pasientrettigheter fra 1999 er det et eget kapittel om ”rett til helsehjelp”, og utover retten til nødvendig helsehjelp inneholder loven bestemmelser om rett til vurdering, rett til fornyet vurdering, rett til valg av sykehus og rett til individuell plan (Kjønstad og Syse 2001: 209–224) . I januar 2001 ble det innført en lovbestemt rett til nødvendig planlagt spesialisert helsehjelp. Fra 1. september 2004 er pasientrettighetene ytterligere styrket ved at ordningen med fritt sykehusvalg ble utvidet fra kun å omfatte offentlige sykehus til også å omfatte alle private sykehus som har avtaler med de regionale helseforetakene om fritt sykehusvalg. Samtidig skal pasientene ha krav på at det fastsettes en frist for når de senest skal få helsehjelp. Fristen skal være individuell og settes på grunnlag av en medisinsk vurdering av den enkelte pasient (Pressemelding Helsedepartementet 19.3.2004) . Helsefeltet preges av fremveksten av såkalte ”forvaltningsmessige rettigheter”, der retten til individuell plan er et eksempel. Dette betyr at rettigheten ikke nødvendigvis gjelder konkrete tjenester, men et bestemt produkt noe som selvsagt påfører kommunene både økonomiske og administrative kostnader.

Kjønstad og Syse (2001:188) mener pasientrettighetene er viktige fordi det er snakk om grunnleggende behov i vanskelige livssituasjoner. Det dreier seg om å bli tatt vare på når man blir syk og trenger behandling, blir ufør på grunn av alder, eller utsettes for en ulykke som gjør at en får behov for pleie. Pasientrettighetene er sterkt forankret i velferdsretten. Ambisjonsnivået er høyt og den verdimessige forankringen sterk. Imidlertid tas det også i pasientrettighetsloven ressursforbehold, eksempelvis ved at spesialisert helsehjelp ytes ”innen de grenser kapasitet setter”. Retten gjelder så lenge det er kapasitet ved offentlige innenlandske institusjoner eller hos annen tjenesteyter som sykehuseier har inngått avtale med (Feiring m.fl. 2002) . I følge jussen betyr dette at det ikke foreligger et rettskav i juridisk forstand (Kjønstand 2003:349, Fering m.fl. 2002) . I følge Kjønstad har utviklingen av pasientrettighetene skjedd i et samspill mellom juridisk teori og rettspraksis. I nye helsereformer er man mer tilbakeholden når det gjelder rettighetspresiseringen. Kjønstads konklusjon er at helseprofesjonene fortsatt har en maktposisjon, som begrenser lokaldemokratiet langt mer enn rettighetene. Kjølsrød (2003) peker på at rettigheter kan ha en demokratiserende effekt på helsefeltet nettopp ved at de bidrar til å begrense profesjonsmakten. Den økte spesialiseringen av helse­tjenestene gjør dette spesielt viktig. Feiring m.fl. (ibid) mener at den lovfestede retten til planlagt spesialisert helsehjelp har svekket pasientenes rettstilling snarere enn styrket dem. Begrunnelsen er todelt: For det første anga behandlingsgarantien i den tidligere ventelistegarantien en konkret tidsfrist for behandling (6 måneder), mens det i pasientrettighetsloven kun slås fast at det skal settes en frist. For det andre kan sykehuseier i henhold til dagens lovgivning avslå behandling med henvisning til manglende kapasitet, en beslutning som pasienten i begrenset grad kan overprøve ved å klage.

I Opplæringsloven har rettighetstenkningen lange tradisjoner. For kommunene er det særlig reglene om spesialundervisning som har betydelig konsekvenser. Loven slår fast at barn, unge og voksne har rett til spesialundervisning. I vurderingen skal det legges spesielt vekt på elevens utviklingsutsikter (NOU 2001:22) . Kommunene og fylkeskommunene fatter vedtak om spesialundervisning på grunnlag av en sakkyndig vurdering av den enkelte elev. Fagprofesjonene har slik stor innflytelse både med hensyn til hvem som får hjelp og hvilket tilbud som gis (Lundeberg 2004) . I praksis pålegger loven kommunene å innhente en sakkyndig vurdering før vedtak treffes. Kommunene og fylkeskommunene er forpliktet til å gi en individuell begrunnelse hvis et vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen. I slike tilfeller må det dokumenteres at eleven likevel får et opplæringstilbud som fyller retten til spesial­undervisning. For elever som får spesialundervisning krever loven i tillegg at det utarbeides individuelle opplæringsplaner. Elever med lese- og skrivevansker (dysleksi) er den største brukergruppen når det gjelder spesialundervisning.

Antallet rettighetsbestemmelser har økt de siste 20 årene og rettskravet varierer sterkt mellom de ulike velferdslovene. På flere områder der kommunene har oppgaveansvaret er det tatt ressursforbehold samtidig som reglene er vurderingspregede. Spesielt gjelder det sosialtjenesteloven og lov om pasientrettigheter (retten til helsehjelp). Dette er områder der kommunene har et stort spillerom innenfor de rammene som lovene setter. Når det gjelder rettigheter som styringsvirkemiddel har de i følge Kjønstad og Syse (2001) den fordel at de, bedre enn skjønnsbaserte regler, sikrer at enkelt­mennesket får dekket sine behov. Rettighetslovgivningen skal samtidig gjøre det lettere å ivareta nasjonal likhet, en forsvarlig minstestandard og rettssikkerheten. Baksiden av medaljen er at vilkårene ikke alltid passer inn og at enkelte dermed kan falle mellom to stoler. Mens rettighetene i statlig velferdspolitikk primært dreier seg om individuelle overføringer (utløses automatisk) er rettighetene i kommunal velferdspolitikk orientert mot selve tjenesteutøvelsen. I det siste tilfelle sier det seg selv at innslaget av skjønn må være betydelig. Det er grunn til å spørre om rettigheter er et godt styringsvirkemiddel i utformingen av velferds­tjenestene lokalt. Dette er tjenester som ofte krever pragmatiske løsninger, samarbeid mellom nivåer og sektorer, og smidighet i forhold til enkeltmottakere. Nettopp forholdet mellom demokrati, profesjonsmakt og individuelle rettigheter fremstår som en særlig interessant problem­stilling. I enkelte tifeller ser det ut til at rettighetene styrker fagfolkenes innflytelse mens det finnes eksempler som peker i motsatt retning. Kravet til sakkyndig vurdering om spesialundervisning i Opplæringsloven gir profesjonene sterk innflytelse mens fritt sykehusvalg representerer en motsatt trend. Når det er sagt, så har vi her å gjøre med kompliserte politikkområder der fagstyre uansett vil ha stor innflytelse over politikkutviklingen, det være seg individuelt basert rettighetslovgivning eller ikke.

Hva gjør så rettighetene med politikken?

3.1.7 Politikkens rettsliggjøring, og rettsliggjøring av politikken

Maktutredningen mener rettighetsdemokratiet (eller tilleggsdemokratiet) vingeklipper det lokale selvstyre på to måter:

1. flere politiske beslutninger enn før påvirkes og bindes opp av rettighetsbestemmelser istedenfor å være gjenstand for en fri offentlig debatt (politikkens rettsliggjøring), og

2. innflytelse og makt flyttes fra folkevalgte organer til domstoler eller rettsliknende institusjoner (rettsliggjøring av politikken).

Tesen om politikken tilbaketrekning er omdiskutert. I en kommentarartikkel i Aftenposten har Eivind Smith (24.11.2003) stilt seg kritisk til måten utredningen behandler det han kaller moteordet rettsliggjøring. 10 Han er spesielt kritisk til påstanden om at individuelle rettigheter fører til at rettsorganene overtar for politikerne. Hans poeng er at rettighetsbestemmelser er uttrykk for en ønsket politisk utvikling. Demokrati er ikke rettighetslovgivningens mål, men det virke­middelet som brukes for å sikre ytelser til de som oppfattes å ha et særlig behov for vern. Hege Skjeie (2003) har samme budskap i sin dissens til maktutredningen. Rettig­hetspolitikk betraktes som et virkemiddel til individuell og kollektiv bemektigelse. Feiring (2004) har pekt på det samme og er opptatt av at Maktutredningen mangler en normativ begrunnelse for den konklusjonen som trekkes. Det ses bort fra at sosiale rettigheter kan betraktes som en betingelse for et velfungerende demokrati ved at svake løftes opp og gis de samme deltakelsesmulighetene som andre. Grunn­leggende helsetjenester bør garanteres alle, de gir rimelig sjanselikhet og setter individer i stand til å delta i kollektive lokalpolitiske beslutninger (ibid).

Smiths (2003) argument er at rettigheter ikke binder politikken til masten. Endrer Stortinget oppfatning kan rettigheter justeres eller oppheves når som helst. Velferdsytelser med et sterkt rettighetsvern er sentrale politiske stridsspørsmål, de gjemmes ikke unna i rettsapparatet. Flere sentrale velferdsrettigheter i trygdesystemet har blitt strammet inn på 1990-tallet og den politiske debatten i tilknytning til dette har vært sterk. Uførepensjon, attføringspenger, sykepenger og dagpenger ved arbeidsledighet har samtlige fått strengere adgangs­kriterier, reduserte ytelsesnivåer og kortere varighet (Kildal 2004) . At ytelser har et sterkt rettighetsvern er ikke ensbetydende med at disse utelukkes fra offentlige debatt og finner sin løsning i rettsapparatet. 11

Bidrar rettighetslovgivningen til at maktfordelingsprinsippet svekkes? Foretar rettsapparatet i stadig økende grad politiske og prinsipielle vurderinger? I følge Maktutredningen har rettighetslovene ”flyttet makt og beslutningskompetanse fra folkevalgte organer til domstoler og andre rettsinstanser. De har også flyttet klientinteresser fra velferdsprofesjoner til advokater” (Østerud m.fl. 2003:111, se også Fimreite 2003) .

Rettsanvendelse innebærer tolkning og rettslige skjønnsmessige vurderinger. Feiring m.fl. (2002) mener imidlertid at påstanden om rettens politisering krever en nærmere presisering av hva politisering faktisk betyr. Forfatterne gjennomgår flere dommer som viser at rettsorganer sjelden foretar politiske vurderinger. Domstolene skal være bevisst på problemet og er følgelig tilbakeholdne med å vurdere det konkrete innholdet i en rettighet eller grensene for hva som kan regnes som inngrep i etablerte rettigheter. Den såkalte Fusa-dommen benyttes ofte som eksempel på en domsavgjørelse som trekker opp grensen for hva som skal være minstestandarden for ytelser i henhold til sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. En sterkt handikappet kvinne saksøkte hjemkommunen for brudd på retten til pleie og omsorg. Det domstolen prinsipielt sett tok stilling til var hvorvidt en kommune, ut fra økonomiske hensyn, kunne beskjære retten til sosiale tjenester. Dommen tolkes slik at enkeltmennesker har krav på et visst minimumsnivå av sosialhjelp uavhengig av den kommunale budsjettsituasjonen og at dette er et spørsmål som domstolene ikke bare kan, men skal overprøve. Når det gjelder kravets innhold, viste dommen til Høyesterett, som tidligere har ansett dette som et rent politisk spørsmål. I dommen understrekes det at spørsmålet om hvordan rettskravet på minstestandarden skal gjennomføres er opp til de politiske organer. Feiring m.fl. (ibid) mener Fusa-dommen viser at selv om det er en lovhjemmel i tilknytning til en velferdsrettighet så er det ikke gitt at domstolene foretar politiske avveininger. Hvis man mener at retten til en minstestandard av sosial trygghet er en forutsetning i en moderne velferdsstat, er avveiningen rettslig, ikke politisk (ibid: 65) .

Lundeberg (2004, Lundeberg og Solvang 2003) har sett på det økende antallet erstatningssøksmål mot skolen for mangelfull opplæring etter Opplæringsloven. Feltet preges av sterk profesjonsinnflytelse. En viktig grunn til det er nettopp at loven verken anviser hvilke barn (og dermed diagnoser) som har rett til spesialundervisning eller hvilke tiltak som eventuelt skal settes inn (ibid). Deres analyse av disse rettssakene viser:

1. at sakene prøves fordi loven gir stort spillerom for skjønnsutøvelse,

2. at bestemte syn på læringsavvik favoriseres i domstolene (lese- og skrivevansker) og at mer sammensatte problemer faller utenfor (AAHD),

3. at det tradisjonelle fagstyre har inntatt retts­apparatet som meddommere i rettssalen

Juristene har ikke styrket sin posisjon på bekostning av den pedagogisk-psykologiske fagkompetansen i skolerettssakene. Den tradisjonelle fagkompetansen benyttes som rettens sakkyndige og med­dommere. Utfallet av sakene viser at rettsapparatet spiller en rolle i utformingen av skolepolitikken. Rettskravet spesifiseres til visse typer læringsavvik.

Smith (2003) mener spørsmålet om rettsliggjøring ikke kan gjøres til en kamp mellom jurister og lokalpolitikere. De reelle kamphanene er Stortinget og kommunestyret (Aftenposten 24.11.2003) . Problemet ligger ikke i jussen, men i de politiske kinderegg stortingsflertallet vedtar. Stortinget ønsker seg nasjonal likhet og lokalt selvstyre samtidig og disse ambisjonene trekker i ulike retninger. Kommunene blir sittende igjen med ansvaret for å honorere rettigheter som Stortinget har vedtatt. I følge Smith (ibid) er dette ”oppskriften på uklare ansvarsforhold”. Individuelle rettigheter kan vanskelig tolkes som et brudd med folkestyre som prinsipp, men som et klart uttrykk for et mer sentralisert folkestyre. Feiring m.fl. (2002) peker på at begreper som politikkens tilbaketrekning og politisering av rettsapparat bør brukes med større varsomhet. Det er ikke entydig at enkeltindividets krav er styrket, samtidig som domstolene har vist tilbakeholdenhet med å prøve velferdsrettighetene.

Økt rettsaktivisme bidrar utvilsomt til at utviklingen av velferdspolitikken ikke bare blir et politisk prosjekt, men også et rettslig. Flere rettssaker tyder både på at a) flere oppfatter velferd som en rettighet (ikke som et tilbud) og b) at domstolene kan bli en viktigere aktør i løsningen av sentrale samfunnsspørsmål. Porsdam (2004) mener utviklingen kan ha sammenheng med holdningsendringer innenfor den juridiske fagprofesjonen. Det gjelder ikke bare synet på forholdet mellom juss og politikk men også på hva jussen og domstolene skal (og bør) utrette. 12 Spørsmålet er hvordan dette skal tolkes. På den ene siden kan rettigheter og økt rettsaktivisme begrunnes demokratisk. Det kan øke sann­synligheten for at de vanskeligstilte høres i den demokratiske prosessen og at vilkårlig saksbehandling korrigeres (ibid, Lundeberg 2004) . På den annen side reiser økt rettsaktivisme viktige prinsipielle spørsmål: Er politikerne eller domstolene best egnet til å sikre innbyggernes fundamentale behov? Hvor mye makt skal politikerne overføre til jussen?

3.1.8 Rettigheter og lokalt selvstyre: Sosialtjenesteloven som eksempel

Sosialtjenestelovens rettighetsbestemmelser illustrerer godt spenningsforholdet mellom sentralisering (nasjonal standardisering gjennom individuell rettighetsfesting) og lokalt selvstyre (desentralisering). Både utformingen av loven og kommunens praktisering har skapt debatt. Blant annet har flere vært opptatt av å få fastsatt en nasjonal minstestandard for ytelsene og å styrke brukernes rettssikkerhet ( Kjellevold 2000, Bernt og Kjellevold 2000, Lysestøl og Meland 2003, Kjønstad 2003, NOU 2004:18)13 . Deler av kritikken går på at staten (ikke kommunene) bruker hensynet til det lokale selvstyre som argument for ikke å styrke rettighetspreget og rettssikkerhetsvernet i loven.

Sosialtjenesteloven gir kommunene et særlig ansvar for de vanskeligstilte. Funksjonshemmede skal sikres samme levevilkår som funksjonsfriske og sosiale problemer skal forebygges og enkeltmennesker rehabiliteres. Kom­munene har også fått adgang til å pålegge klientene plikter, som antas å kunne føre til rehabilitering (Kjølsrød 2003) . Sosialstønaden er en av få individuelle velferdsoverføringer som ikke er statlig. Mens satsene i de statlige velferdsoverføringene er like uavhengig av bosted så er det ikke tilfelle for sosialhjelpen. En strammere kommuneøkonomi har i følge Lysestøl og Meland (2003) gjort sosialhjelpen til en salderingspost i kommunebudsjettene. Det er store ulikheter i stønadsnivå kommunene imellom og i enkeltkommuner over tid. 14 Et svar på den økte ulikheten kom i 2001 da staten introduserte veiledende retningslinjer for utmålig av sosialhjelp. Det fulgte imidlertid ikke penger med på lasset.

Økonomer og statsvitere har vært opptatt av ulikheten i selve stønadsnivået, juristene av rettssikkerhetsaspektet (Kjellevold 1997, Bernt og Kjellevold 2000, Bernt 2001) . Rettssikkerhetsbegrepet er på linje med selvstyrebegrepet et honnørord som det fort kan enes om at skal ivaretas. Ikke bare innholdet i offentlige beslutninger men også måten de blir til på har rettsikkerhetsmessig betydning. I lovverket ivaretas rettssikkerheten gjennom a) de formelle krav som stilles til rettsriktige avgjørelser (formell/prosessuell rettssikkerhet) og b) gjennom de materielle krav som stilles til beslutningens innhold (materiell rettssikkerhet) (Kjønstad og Syse 2001:96–101) . Materiell rettssikkerhet ivaretas best når loven er enkel å praktisere og forutsigbar for innbyggeren. Skjønnsbestemmelser gir mindre veiledning for beslutningstakere og kan resultere i brudd på prinsippet om at like tilfeller skal behandles likt (ibid). Formell rettssikkerhet flytter oppmerksomheten fra beslutningens innhold, til selve beslutnings­prosessen. Tas beslutninger av personer med tilstrekkelig fagkompetanse? Hvordan fungerer kontroll- og klageorganene? Et overordnet rettsikkerhetshensyn er enkeltmenneskets rett til å anke beslutninger til en høyere instans. 15

I den statlige styringen av kommunenes praktisering av sosialtjenesteloven benyttes både materielle og formelle rettighetsbestemmelser (Kjellevold 1997, Bernt og Kjellevold 2000) . Den enkelte har rettskrav på sosial stønad når visse vilkår oppfylles. Tilsvarende bestemmelser er rettet mot tjenesteutøvelsen ved at denne skal ligge på et forsvarlig minstenivå. Formelle rettigheter ivaretas i lovens bestemmelser om saksbehandlings- og klageprosedyrer. Kritikken mot lovgivningen har vært todelt: For det første er det pekt på at rettighetsbestemmelsene er uklare med hensyn til når en person er i situasjon der han/hun har et rettskrav på støtte av et vist omfang, type og kvalitet. For det andre at kontrollen via klage er for svakt utbygget. Det kan klages til fylkesmannen men han har begrenset overprøvingskompetanse. I tillegg er det pekt på at kontrollen med den kommunale sosialtjenesten via tilsyn er lite brukt. Bernt og Kjellvold (2000) ser det som et paradoks at staten ved flere anledning ikke har sett det som problematisk å stille krav til organiseringen av sosialtjenesten gjennom krav til oppbygging, bemanning, og formelle planer, men bruker hensynet til det lokale selvstyret som argument mot å styrke den enkeltes formelle rettsikkerhet. Rettsikker­hetsgarantiene er langt svakere i sosialtjenesteloven enn i andre kommunale velferdslover. Kommunehelse­tjenesteloven gir fylkeslegen full overprøvingskompetanse og det samme har fylkesmannen etter barnevernloven.

Kjellevold (1997:8) spisser problemstillingen slik; ”I hvilken grad kan begrensninger i borgernes prosessuelle og materielle rettsikkerhet på dette området rettferdiggjøres ut fra hensynet til kommunalt selvstyre og prioriteringsfrihet”? Budskapet er at hensynet til det kommunale selvstyre ikke er et godt nok argument imot at det formuleres klarere materielle rettighetsbestemmelser i tråd med de verdimessige premissene i loven (ibid).

Innvendingen er at kommunalt selvstyre benyttes som et massivt og uspesifisert argument fra statens side (ibid:66) . Det konkretiseres ikke hvilke sider ved det lokale selvstyret som eventuelt svekkes – deltakelsen, effektiviteten eller frihetsidealet? Når det gjelder demokratiargumentet, så er det i realitet fagpersonale som tar beslutningen i denne typen enkeltsaker, ikke lekfolkene. Beslutningen om hvilken hjelp den enkelte skal få og hvilke virkemidler som skal brukes er ikke et spørsmål for kommunalpolitikernes handlings- og prioriteringsfrihet. Det er fagfolkenes oppgave å vurdere hvor dårlig det står til med den enkelte, ikke politikernes. Demokratiargumentet er kun relevant hvis en mener at målene for sosialtjenesten skal defineres lokalt og ikke nasjonalt (Bernt og Kjellevold 2000:33) . Effektivitet er imidlertid et sterkt argument for kommunalt ansvar. Spesielt gjelder det behovet for samordning og å finne lokale løsninger på enkeltmennesker problemer (ibid). Dette oppfattes ikke som et relevant argument mot at staten definerer hva som er det minste forsvarlig levestandardsnivå landet sett under ett. Tilsvarende kan kommunenes prioriteringsfrihet ses på som et viktig redskap til å utvikle gode lokale tjenestetilbud utover minstestandarden. Intensjonen med sosialtjenesteloven er at det å definere gulvet for sosialhjelpen er et nasjonalt politisk anliggende, ikke et lokalt (Bernt og Kjellevold 2000) .

Kjønstad (2003) slår fast at rettighetene i sosialtjenesteloven er betydelige. De svekkes imidlertid av at det statlige klageorganet er vingeklippet. Tildeling av sosiale tjenester er grunnleggende for den det gjelder og Kjønstand mener dette er et sterkt argument for full klagekompetanse. Bernt (2001:171) viser at prosessuelle rettsikkerhetsgarantier først og fremst brukes for å verne tradisjonelle liberalistiske verdier – næringsutøving og eiendomsutnyttelse og de universelle økonomiske rettighetene i Folketrygdloven. Bernt og Kjellevold (2000) mener sosialtjenestefeltet preges av statlig styringsvegring og ikke statlig detaljstyring. Klarere rettighets­bestemmelser er nødvendig for å sikre målene om økonomisk og sosial trygghet, likeverd, rehabilitering og formell rettssikkerhet. Kjellevold (1997:95) spør om ”vi verner det kommunale selvstyret og kommunenes legitimitet ved å opprettholde en svak rettslig regulering av det nederste sikkerhetsnettet for borgerne”. Den reelle begrunnelsen for at det lokale selvstyre har fått forrang i utformingen av rettighetsbestemmelsene i sosialtjenesteloven antydes å være økonomiske (ibid). Gjennom ikke å spesifisere rettighetsbestemmelsene kan staten holde utgiftene til sosialhjelp nede. Hagen og Sørensen (2001:81–82) mener at dersom kommunene hadde fått refundert utgiftene til sosialhjelpsklienter så ville incentivene til å tilbakeføre klienter til yrkeslivet bli svekket.

Presset i retning av sterkere individuell rettighetsfesting på sosialtjenestefeltet er sterkt. Tre offentlige utredninger har nylig vært innom temaet. I NOU 2001:22, Fra bruker til borger , slås det fast at en overordnet barriere for integreringen av de funksjonshemmede i samfunnslivet ligger i spenningsfeltet mellom det kommunale selvstyre og individuelle rettigheter. Utvalget går inn for at mennesker med funksjons­nedsettelser bør ha et rettskrav på sosial- og helsetjenester som går utover det å dekke nødvendige behov. Målet er å gi disse gruppene en mulighet for aktiv deltakelse i samfunnslivet. Utvalget foreslår at det eksisterende regelverket gjennomgås og at mennesker med nedsatt funksjonsevne får samme rettigheter som andre (ibid: 25–26). I tillegg foreslår utvalget at det opprettes et eget kontrollorgan på feltet (Tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter). Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) foreslår i sin høringsuttalelse en rekke nye individuelle rettigheter. Blant annet at foreldre med funksjonshemmede barn bør få rett til avlastning, støttekontakt og omsorgslønn. Samtidig mener FFO at fylkesmannens prøvingskompetanse i klagesaker utvides til også å omfatte kommunens skjønnsutøvelse Både FFO og utvalget viser til Sverige der ”Lag om stöd og service til vissa funktionshindrade” – som virker parallelt med sosialtjenesteloven – gir sterkere rettigheter til visse grupper av funksjonshemmede. Reformen har bidratt til å bedre levekårene for de funksjonshemmede. Samtidig har imidlertid bruttokostnadene for de svenske kommunene økt med 100 prosent i den siste fem års perioden (Svenske Kommune­förbundets nettside) . Problemstilling som diskuteres er velkjent, Riksdagen tar beslutningen men stiller ikke opp med pengene. 16

En forskerutredning, ledet av Jørn Rattsø, har vurdert utformingen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (se NOU 2004:13) . Forslaget innebærer at det etableres en statlig etat for arbeid og inntekt, en for pensjoner (statlig) og at kommunene beholder ansvaret for sosialhjelpen. Samtidig skal det innføres en statlig arbeids­søkerstønad for sosialhjelpsmottakere (de som i dag faller utenfor dagpenge­ordningen). Utredningens argument for fortsatt kommunalt ansvar er at en statlig overtakelse vil skape samarbeidsutfordringer mellom stat og kommune. I tillegg kan en overføring av sosialhjelpen til en etat for arbeid og inntekt bety at oppgavene forskyves fra det å få folk i aktivt arbeid til det å håndtere sosiale problemer (ibid).

Bernt-utvalget (NOU 2004:18) har endelig foreslått å styrke de individuelle rettighetene og rettssikkerheten i sosialtjenesteloven. Utvalget foreslår blant annet at:

1. lov om kommune­helsetjenester og sosialtjenesteloven slås sammen,

2. kommunene får plikt til å utarbeide individuelle planer for brukerne,

3. at klagereglene forenkles ved at det kun kan klages til fylkesmannen,

4. at kommunene skal ha en frist på fire uker til å oversende klagen,

5. at fylkesmannen gis full overprøvingskompetanse (inkludert det kommunale skjønnet) og

6. at det bør innføres et krav om faglige minstestandarder for både sosial- og helsetjenester.

3.1.9 Oppsummerende kommentarer

Temaet her har vært de individuelle sosiale rettighetenes omfang, innhold, og demokratiske konsekvenser. Individuell rettighetslovgivning er et sterkt statlig styringsvirkemiddel. Hensikten med lovgivningen er å dekke grunnleggende sosiale behov. Maktutredningen har reist viktige prinsipielle spørsmål angående de demokratiske konsekvensene av denne lovgivningen. Konklusjonene i utredningen er omfattende og pessimistiske. Karvonen (2004) mener avstanden mellom konklusjonene i sluttrapporten og det empiriske fundamentet er for stort. Øvrig litteratur viser at det er behov for å nyansere konklusjonene og at det må mer kunnskap til.

Omfanget av individuell rettighetslovgivning i velferdssektoren har økt. Det er et åpent spørsmål om dette har styrket enkeltmenneskets rettstilling (Feiring m.fl. 2002) . Det kommunale rettighetsregime preges av vurderingsartede regler og åpner følgelig for lokale politiske og faglige styringsmuligheter. Det økte antallet rettssaker vitner om at tolkningsmulighetene lokalt er store. Hvilke behov skal dekkes? Og, hva betyr forsvarlig? Hva gir rett til et bestem tilbud? I juridisk faglitteratur betraktes sosialtjenesteloven som særlig kontroversiell. Ambisjonene i lovteksten anses ikke å stå i stil med den kommunale praktiseringen. Spørsmålet om kommunenes rolle i velferdspolitikken er mer et ideologisk enn et faglig spørsmål. Når det gjelder konsekvensene på velferdssiden er det behov for mer kunnskap om hvorvidt individuelle sosiale rettigheter er et godt og treffsikkert styringsvirkemiddel i velferdspolitikken. Dette gjelder spesielt utforming av de kommunale velferdstjenestene. Gjør rettighetsfesting det lettere å nå de som trenger bistand eller skaper rettighetslovgivningen en stiv og lite fleksibel velferds­politikk?

Maktutredningens påstand er at rettighetslovgivningen tømmer politikken for innhold. Individuelle rettigheter er imidlertid en villet politikk fra stortingsflertallets side. Rettigheter bidrar også til politisk mobilisering og debatt. Rettigheter og standardkrav i den kommunale velferdspolitikken er ikke bare en ønsket politisk utvikling, det er bestemte partiers vilje som slår igjennom. Venstresiden og Fremskrittspartiet går for strammere statlig styring mens høyresiden er mer tilbakeholden (Sørensen 2004, Hansen m.fl. 2000, Fimreite m.fl 2004) . Lokalt selvstyre ser ut til å spille en liten rolle når Stortinget diskuterer nye velferdsreformer. Det er brukerne som står i fokus (Sørensen 2004). Sørensen (ibid:170) mener at styringen av kommunene preges av ”en knipetangsmanøver, der venstresidens ambisjoner om et høyere tjenestenivå begrenses av Høyres og Arbeiderpartiets ønske om å kontrollere kommunale skattesatser”.

Maktutredningens diskusjon av domstolene som fremtidens politiske møteplass er prinsipielt sett viktig. Et lovverk med store tolkningsmuligheter vil, i motsetning til et standardisert og formalisert rettighetssystem, åpne for økt rettsaktivisme (Lundeberg 2004) . Når sakene først er havnet i retten så mener enkelte at domstolene er tilbakeholdne med hensyn til å foreta konkrete politiske vurderinger, som ikke er i tråd med lovverkets intensjoner (Feiring m.fl. 2002) . Lundeberg (2004) viser imidlertid at domstolene spiller en rolle i den skolepolitiske utviklingen. Det er bestemte tolkninger av Opplæringsloven (diagnoser) som vinner fram i retten. Gjennom domstolene har de tradisjonelle profesjonene i meddommerrollen fått en ny arena å spille på. Maktutredningen reiser her viktige prinsipielle spørsmål: Hva betyr økt rettsaktivisme for demokratiet? Er det domstolene eller de folkevalgte organene som er best skikket til å fortolke lovverket?

Med hensyn til rettighetslovgivningens generelle demokratiske konsekvenser er tolknings­mulighetene flere og motstridende.

Individuelle rettigheter på kommunesektorens ansvars­område fører til at folkestyret sentraliseres. Individuelle rettigheter begrenser kommunenes politiske og økonomiske spillerom. Den kommunale velferds­politikken preges imidlertid ennå av velferdslover der kommunene har et spillerom. Desto mer standardiserte rettighetene blir, desto større andel av kommunenes utgifter vil gå til å innfri rettigheter og desto mindre blir handlefriheten. I Sverige er finansieringen av rettighetene et sentralt tema i debatten. Prinsippet om at den som tar beslutningen skal ha ansvaret for å plukke opp rekningen er foreslått som løsning på problemet (statlig fullfinansiering) (SNS 2004) . Stortinget ville nok vist større reformtilbakeholdenhet på kommunenes vegne dersom de også samtidig forpliktet seg til å betale det gildet egentlig kostet.

Forholdet mellom individuelle rettigheter, fagstyre og demokrati en sentral og uavklart problemstilling. Kjønstad (2003) mener profesjonsmakten utgjør en betydelig større begrensing på kommunenes handlefrihet enn rettighetslovgivningen. Enkelte rettigheter ser ut til å begrense fagprofesjonens innflytelse mens andre gir profesjonene stor innflytelse. Kravet om sakkyndige vurderinger er eksempel på det siste. Det er behov mer kunnskap om spenningsforholdet mellom rettigheter, profesjonsmakt og demokrati. Hypotesen med bakgrunn i denne gjennomgangen er at faginnflytelsen vil variere de enkelte velferdslovene i mellom. Domstolene spiller sannsynligvis en betydelig mindre rolle i iverksettingen av velferdspolitikken enn det velferdsprofesjonene gjør (Lundeberg 2004) .

Individuelle rettigheter kan også virke demokratiserende for enkeltmennesker i møte med et offentlig forvaltningsapparat, enten som klienter eller brukere av offentlige tjenester. Rettigheter kan gi økt forutsigbarhet og redusere profesjonenes makt i møte med enkeltmennesker. På samme måte kan rettigheter og bruk av domstolene betraktes som en betingelse for et velfungerende demokrati. Formålet med velferdsrettigheter er gjerne å legge til rette for at alle skal ha samme mulighet for aktivt å delta i samfunnslivet. Fordelingen av velferdsgoder kan slik ses på som en betingelse for den enkeltes mulighet til å ikle seg rollen som samfunnsborger. Bruken av domstolene i velferdspolitikken kan tilsvarende tolkes som et demokratisk sunnhets­tegn. Rettens funksjon kan være å fungere som arena der overgrep i offentlig regi kan prøves og eventuelt korrigeres. Lundeberg (2004) har imidlertid pekt på at rettsapparat kun løser individuelle problemer. Kollektive problemfelt må løses innenfor rammene av det politiske systemet.

Forholdet mellom velferdsstat og lokalt selvstyre er en vanskelig demokratiutfordring. Begge er moralske prosjekter og har en sterk verdimessig forankring. Det er bred enighet om at kommunene må spille en viktig rolle i utviklingen av velferdsytelsene og oppslutningen om prinsippene bak velferdsstaten er tilsvarende sterk. Problemet for kommunene er at velferdsytelsene trekker en stadig større andel av ressursene samtidig som velferdslovgivningen preges av sterkere statlig styring. Spørsmålet er hvordan en skal komme ut av denne klemmen og her er individuelle rettigheter neppe svaret. I følge Bernt (2001:41) er det snakk om en frontkollisjon mellom to styringsparadigmer: a) selvstyreidealet som vil avskaffe standardkrav og b) klassisk velferdstekning som mener standarder under et visst minstenivå strider mot grunnleggende velferdsstatlige verdier. For Bernt er likhet og trygghet for de svake et nasjonalt ansvar. Redningen for kommune skal ligge i at staten overtar ansvaret for de tunge velferdsoppgavene (ibid). Stat–kommune debatten kan imidlertid betraktes som en (Bernt 1998) ; ”røyksky rundt den egentlige problemstilling – hvor sterkt og tett er vi villig til å gjøre det velferdsstatlige sikkerhetsnett rundt borgeren”? Er velferdsstaten overmoden? Hvem er velferdsstatens målgrupper – de vanskeligstilte eller middelklassen? Og, kan absolutt likhet i det hele tatt oppnås? En debatt om velferdsstatens grenser, nedslagsfelt og likhetskrav kunne vært langt mer klargjørende enn den stadige sektorpolitiske knivingen mellom stat og kommune.

Litteratur

Arter, David (1999) Scandinavian Politics today. Manchester: Manchester University Press.

Backe-Hansen, Elisabeth (2003) ”Utfordringer for den kommunale velferdspolitikken, med velferdstiltak for barn og unge som case”. Notat til Kommunens Sentralforbund 14.3.2003.

Berg, Paul Olav (2004) ”Staten som distriktspolitisk aktør”, i Knut Bjørn Lindkvist (red): Ressurser og omstilling – et geografisk perspektiv på regional omstilling i Norge. Bergen: Fagbokforlaget.

Bergmark, Åke (2001) ”Den lokal välfärdsstaten? Decentraliseringstrender under 1990-talet”, i SOU 2001:52: Välfärdstjänster i omvandling. Stockholm.

Bernt, Jan Fridthjof (1998) ”Nasjonale standarder og kommunalt selvstyre i velferdsstaten”. Innledning i seminarserien ”Rett, demokrati og velferdsstat”. Bergen, LOS-senteret 3. april 1998 (Lysarkpresentasjon).

Bernt, Jan Fridthjof (2001) ”Kveler velferdsstaten kommunaldemokratiet?”, i Anne Lise Fimreite, Helge O. Larsen og Jacob Aars (red): Lekmannsstyre under press. Festskrift til Audun Offerdal. Oslo: Kommuneforlaget.

Bernt, Jan Fridthjof (2001) ”Rettssikkerhetsbegrepet og kampen om velferdsstatens verdigrunnlag”, i Jussbuss (red.): Tvers igjennom lov til seier. Oslo. (Tilgjengelig i fulltekst på Lovdatas betalingsbase).

Bernt, Jan Fridthjof og Alice Kjellevold (2000) ”Velferdsstat, rettssikkerhet og kommunalt selvstyre”, i Kjønstad, Asbjørn, Jan Fridthjof Bernt, Alice Kjellevold og Harald Hove: Sosial trygghet og rettssikkerhet – under sosialtjenesteloven og barneverntjenesten. Bergen: Fagborforlaget.

Davidsson, Lars (2004) Kammare, kommuner och kabinett. Stockholm: SNS Förlag.

Esping-Andersen, Gösta (1999) Social Foundations of Post-Industrial Economics. Oxford: Oxford University Press.

Feiring, Eli (2004) ”Normative spørsmål i velferdsforskningen”. Foredrag Norges Forskningsråd, Rokkansenteret UIB, 18–19 mars 2004.

Feiring, Eli, Synne Sæther Mæhle og Hilde Wisløff Nagell (2002) ”To myter om rettighetsfesting av velferdspolitikken”, Retfærd 99 (4).

Fimreite, Anne Lise (2001) Lovfestede retter og lokalt folkestyre. Bergen: LOS-Senteret. Rapport 0105.

Fimreite, Anne Lise (2003) Det hvor intet er, har selv keiseren tapt sin rett! Om lokalt folkestyre og rettigheter. Bergen: Rokkansenteret. Rapport 8 2003.

Fimreite, Anne Lise, Yngve Flo og Tommy Tranvik (2002) Lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon. Kommuneideologiske brytninger i Norge i et historisk perspektiv. Makt- og demokratiutredningen. Rapport nr. 50. Oslo: Unipub.

Fimreite, Anne Lise, Yngve Flo, Tommy Tranvik og Jacob Aars (2004) Tillit mellom forvaltningsnivåene – sentrale aktørers oppfatninger av og holdninger til kommunene. Bergen: Rokkansenteret, Rapport.

Føllesdal, Andreas (2000) ”Læring og likeverd: Bør skolen sikre likhet?”, Norsk Pedagogisk Tidsskrift, 1: 17–31.

Grønlie, Tore (2004) ”Fra velferdskommune til velferdsstat – hundre års velferdsvekst fra lokalisme til statsdominans”. Foredrag Kommunal- og regionaldepartementets etatslederkonferanse 09.01.2004.

Hagen, Terje og Jørn Rattsø (200) ”Trenger vi kommunene? ”, Aftenposten 01.07.02.

Hagen, Terje og Rune Sørensen (2001) Kommunal organisering. Oslo: Tano Aschehoug.

Hansen, Tore (2000) ”Policyanalyser har kommunepolitikken noen konsekvenser?”, i Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose (red.): Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget.

Hansen, Tore, Sissel Hovik og Jan Erling Klausen (2000) Stortinget som lokalpolitisk aktør. Oslo: NIBRs PlUSS-serie 3–2000.

Hatland, Aksel, Stein Kuhnle og Tor Inge Romøren (1994) Den norske velferdsstaten. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Karvonen, Lauri (2004) ”Review of Scandinavian Power Studies”, Scandinavian Political Studies, 27 (4).

Kildal, Nanna (2004) ”Velferdsstaten: For alle eller bare dem som yter?”, Velferd, 9 (2).

Kjellberg, Francesco (1995) ”The Changing Values of Local Government”, i H. Teune (red.): The Annals of the American Academy of Political and Social Sciences. Local Governance Around the World.

Kjellevold, Alice (1997) Rettigheter, statlig styring og kontroll i sosialtjenesten. Prosjektrapport. Høgskolen i Stavanger.

Kjellevold, Alice (2000) ”Bruk av vilkår og avtaler ved tildeling av sosiale ytelser”, i Asbjørn Kjønstad, Jan Fridthjof Bernt, Alice Kjellevold og Harald Hove: Sosial trygghet og rettssikkerhet under sosialtjenesteloven og barneverntjenesten. Bergen: Fagbokforlaget.

Kjølsrød, Lise (2003) ”En tjenesteintens velferdsstat”, i Ivar Frønes og Lise Kjølsrød (red): Det norske samfunn (4.utgave). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Kjønstad, Asbjørn (2003) ”Rettighetslovgivning og kommunalt selvstyre”, Lov og Rett, 42 (6).

Kjønstad, Asbjørn og Aslak Syse (2001) Velferdsrett I. Grunnleggende rettigheter, Rettsikkerhet, Tvang. Oslo: Gyldendal Akademisk.

KOU 2003:3: Velferd, Virkelighet og Visjoner. Mot bærekraftige kommuner. KS. Sluttrapport.

Lov av 21. mai 1999 nr 30, ”Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett” (menneskerettsloven).

Lundeberg, Rindal Ingrid (2004) ”Rettsliggjøringens makt. Noen empiriske og normative forutsetninger”, Nytt Norsk Tidsskrift (kommer).

Lundeberg, Rindal Ingrid og Per Solvang (2003) ”Uaktsomhet ved dysleksi”, Spesial Pedagogikk, 03/04.

Lysestøl, Peder Martin og Eilef A. Meland (2003) Velferdsstatens Økonomi. Innføring i samfunnsøkonomi for helse- og sosialfagsstudier. Oslo: Universitetsforlaget.

Molander, Per (2003) Staten och kommunerna. Stockholm: SNS Förlag.

Myrvold, Trine Monica (2001) Smått og godt? Om de minste kommunenes evne til å imøtekomme generalistkommunekravet. En kunnskapsoversikt og indikatordiskusjon. Oslo: NIBR Prosjektrapport 2001:1.

NOU 1985:18: Lov om sosiale tjenester m.v.

NOU 1990:13: Forslag til ny lov om kommunene og fylkeskommunene.

NOU 2001:22: Fra bruker til borger. En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer.

NOU 2003:19: Makt og demokrati.

NOU 2004:1: Modernisert folketrygd.

NOU 2004:13: En ny arbeids- og velferdsforvaltning, Sammendrag.

NOU 2004:18: Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene. Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester.

Næss, Sturle (2003) Ikke helt etter planen. Dokumentasjonsrapport om hjelpetrengende eldres erfaringer før og etter Handlingsplan for eldreomsorg. Bergen: Rokkansenteret. Rapport 1 2003.

Panican, Alexandru og Sune Sunesson (2004) ”Det skiftade värdet av rättigheter”, Ansvarsprojektet. Stockholm: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

Petersson, Olof (2003) ”Den sista maktutredningen?”, Nytt Norsk Tidsskrift, 20 (4).

Porsdam, Helle (2004) ”Den konstitutionelle vendig i Danmark og Europa og dens amerikanske rødder”, Politica, nr. 1 (februar).

Rose, Lawrence og Per Arnt Pettersen (1995) ”Borgerdyder og det lokale selvstyret: politisk liv og lære blant folk flest”, i Tore Hansen og Audun Offerdal (red): Borgere, tjenesteytere og beslutningstakere. Festskrift til Fransesco Kjellberg. Oslo: TANO.

Skjeie, Hege (2003) ”Særutalelse”, i NOU 2003:19: Makt og Demokrati. Oslo.

Smith, Eivind (2003) kronikk i Aftenposten 14.11.03.

SOU 2001:52: Välfärdstjänster i omvandling. Stockholm.

SNS Författningsprojekt (2004) Slutsatser och sammanfatning. SNS Demokratiråd.

Sørensen, Rune (1989) ”Det kommunale demokrati. En fortsettelse av rikspolitikken med andre midler”, Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift, nr. 3.

Sørensen, Rune (2004) ”Et forvitret demokrati? Makt- og demokratiutredningens misvisende konklusjon om det norske demokratiet”, Norsk Statsvitenskaplig Tidsskrift, nr. 2.

Tranvik, Tommy og Per Selle (2003) Farvel til Folkestyret? Nasjonalstaten og de nye nettverkene. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad og Per Selle (2003) Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Westerhäll, Lotta Vahlne (2004) ”Rättigheter och svensk social trygghet – en rättslig analys av utvecklingen från 1950-talet och framåt”, i: Ansvarsprojektet. Stockholm: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

Wetterberg, Gunnar (2004) ”Historien, ekonomin och rättigheterna”, i Anne Lise Fimreite et al: Medborgare eller målsägare. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.