7 Det kommunale selvstyrets juridiske status

Kommisjonen mener at det er et minstekrav at prinsippet om kommunalt selvstyre grunnlovsfestes. Dette vil understreke likeverdet mellom stat og kommune, og tydeliggjøre at det kommunale selvstyre tilhører verdigrunnlaget for det norske styringssystemet. Norge er også folkerettslig forpliktet til å beholde den kommunale styreordningen, jf. Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985. Kommisjonen er kjent med at de nødvendige grunnlovsforslag allerede forligger i Stortinget.

7.1 Innledning

Partnerskapet mellom stat og kommunene kan styrkes gjennom å gi det kommunale selvstyret en sterkere juridisk forankring. Begrepet kommunalt selvstyre har ingen selvstendig plass verken i Kommuneloven eller i Grunnloven. I forarbeidene til gjeldende kommunelov ble det tatt et eksplisitt brudd med begrepet kommunalt selvstyre til fordel for begrepet kommunalt folkestyre. Grunnloven har ingen bestemmelser om kommunenes plass i det norske styringssystemet.

Dette kapitlet tar opp følgende spørsmål:

1. Hva er begrunnelsen for at det kommunale selvstyre mangler en klar juridisk forankring?

2. Hvordan har andre land konstitusjonelt sett regulert det kommunale selvstyre? Og, har grunnlovfesting praktiske konsekvenser?

3. Hva skal grunnlovsfestes? Skal en eventuell bestemmelse bidra til å trekke klarere grenser for forholdet mellom stat og kommune?

Historikeren Yngve Flo (2003) har vist at det er klare paralleller mellom debatten om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyre og arbeidet med den nye Kommuneloven som trådte i kraft 1. januar 1993. Kommuneloven fikk følgende formålsparagraf (Overå og Bernt 2001:11):

”Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på bærekraftig utvikling.”

Det var ikke tilfeldig at begrepet kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre ble valgt (Larsen og Offerdal 1998). Det ble begrunnet med en langt mer aktiv og integrerende politikk fra statens side ovenfor kommunesektoren generelt, og utviklingen av velferdsstaten spesielt. Det relasjonelle innholdet i begrepet kommunalt selvstyre skal ha lagt føringer på debatten. Kjellberg (1991) mente begrepet kommunalt selvstyret burde reserves til systemer der det var mulig å skille klart mellom en statlig og kommunal sfære 1 . Begrepet var vanskeligere å forene med en norsk velferdsstat som forutsatte høy grad av nasjonal integrasjon. Bruken av folkestyrebegrepet innebar at utredningen la vekt på kommunenes og fylkeskommunenes rolle som demokratiske institusjoner og lokale samordningsorgan tett integrert i staten. Dette er bakgrunnen for at det kommunale selvstyret i dag mangler en klar juridisk forankring.

Poenget til Flo (2003) er at man med Kommuneloven avviste det kommunale selvstyre med henvisning til sentrale velferdsstatlige verdier. Det er et argument han er kritisk til. Han viser til kommunenes sentrale rolle som pionerer i utviklingen av velferdsstaten, og at det nettopp er selvstyrebegrepets relasjonelle grunnbetydning som gir det norske lokaldemokratiet spesielle kvaliteter. I følge Flo (ibid.) går grunnideen om et partnerskap mellom stat og kommune tapt når det kommunale selvstyret erstattes med folkestyrebegrepet. Forholdet mellom staten og kommunene har imidlertid spilt en viktig rolle i både den politiske og faglige debatten om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyre.

7.2 Kommunenes konstitusjonelle status i andre land

Lars Davidsson (2004) har i regi av et større svensk forfatningsprosjekt kartlagt det kommunale selvstyrets plass i en rekke lands forfatninger. Gjennomgangen er konsentrert om medlemslandene i OECD og Europarådet. Analysen viser at det er svært store forskjeller i detaljeringsgrad.

Det fremgår av Tabell 7.1 at Norge plasserer seg i en særstilling både i Norden og i Europa. Mens de fleste lands forfatninger berører spørsmålet om kommunalt selvstyre, er verken kommuner eller selvstyrebegrepet nevnt i den norske Grunnloven. Danmark, Island og Sveits har ingen bestemmelser utover det prinsipielle, mens Sverige og Finland (av de nordiske land) går noe mer spesifikt til verks. Den danske Grunnloven nøyer seg med å slå fast at (§ 82): ”Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov’, og i den svenske Regeringsformen heter det at: ’Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentarisk statsskick och genom kommunal självstyrelse” (1 kap 1§), og ”Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter” (1 kap 7§). I følge Petersson (m.fl. 2004) gir imidlertid den svenske formuleringen begrenset praktisk veiledning. Det er regjeringen og riksdagen som løser tvister mellom staten og kommunene.

Davidsson (2004) studerer landenes forfatningsmessige regulering av det kommunale selvstyre med utgangspunkt i tre sider ved selvstyre- eller autonomibegrepet: organisatorisk-, funksjonell- og finansiell autonomi.

Det sentrale spørsmålet når det gjelder organisatorisk autonomi er hvorvidt kommunene kan påtvinges grenseendringer eller ikke. Få land gir kommunene en slik vetomakt. Frankrike, Luxemburg, Tsjekkia og Hellas går lengst. Dette er land som kjennetegnes av en kommunestruktur med mange små kommuner. Det er imidlertid ikke uvanlig at forfatningene har bestemmelser som sikrer at innbyggerne høres før grenseendringer foretas. Det kan skje direkte (via folkeavstemming i de områder som berøres), eller via de enkelte kommunestyrene. Det siste er mest vanlig. I Belgia og Nederland må det vedtas en egen lov for hver enkelt grenseendring noe som gjør at slike beslutninger blir vanskeligere å ta. I de nordiske land kreves det formelt sett ikke en egen lov før beslutninger om større endringer i kommunestruktur, men i praksis er dette likevel vanlig.

Mange land har bestemmelser som sier noe om hvordan det lokale politiske systemet skal utformes. Det er ikke uvanlig at konstitusjonen slår fast at det skal finnes et representativt utøvende organ på lokalnivået. De mest vidtrekkende bestemmelsene på dette området finnes i de tidligere kommunistiske statene. Danmark, Finland og Island har ingen slike bestemmelser. I Sverige gis det lokale representative organet beslutningsrett direkte, noe som markerer at kommunestyrene er noe mer enn statlige administrative enheter (ibid.). Østerrike har en noe spesiell bestemmelse i og med at kommunene beslutningsrett over egen administrasjon garanteres i konstitusjonen.

Funksjonell autonomi dreier seg om hvorvidt forfatningene spesifiserer hvilke oppgaver kommunene skal ha. Kun to land – Luxemburg og Østerrike - av 28, har bestemmelser som sier noe dette (ibid:109). I Luxemburg begrenses det til fødsels-, vigsels-, og dødsattester. I Østerrike lister forfatningen opp 11 oppgaver (organisatoriske, rettslige og sivilrettslige oppgaver) som kommunene skal ha ansvaret for, men spesifiseringsgraden er ­moderat.

Forfatningen kan endelig inneholde bestemmelser om lokalnivåets finansielle autonomi . Det kan være bestemmelser som garanterer lokalnivået egen beskattingsrett, eller bestemmelser som legger føringer på inntektsfordelingen kommunene imellom. Det er ikke vanlig at den kommunale beskatningsretten garanteres i konstitusjonen. Finland og Sverige har generelle formuleringer, men det sies ikke noe om verken skatteobjekter eller skattenivå. Den finske forfatningen slår imidlertid fast at slike detaljer skal reguleres i lov. Den tyske forfatningen spesifiserer hvilke skatteobjekter kommunene har rett til å beskatte, og følgelig hvilke de ikke kan beskatte. Ungarn og Spania har bestemmelser som gir kommunene en garanti for at de får tilført tilstrekkelig ressurser til å utføre sine oppgaver. Spania og Tyskland har regler som skal bidra til å sikre en rettferdig økonomisk balanse mellom de ulike delene av landene.

Har grunnlovsfesting praktiske konsekvenser utover de rent symbolske? I norsk sammenheng vil en grunnlovsbestemmelse utvilsomt ha symbolsk betydning ved at Norge bringes opp på europeisk minstenivå samtidig som likeverdet mellom stat og kommune understrekes (Smith 2003). Når det gjelder praktiske konsekvenser, er det ikke like enkelt å gi entydige svar. Erfaringer fra land som gir kommunene vetomakt i sammenslåingsspørsmål antyder at dette har en viss betydning. 90 prosent av kommunene i disse landene har færre enn 5000 innbyggere, og i samtlige land er kommunestrukturen stort sett den samme i dag som den var på 1950-tallet (Davidsson 2004:136). Når det gjelder kommunenes oppgaveansvar og deres økonomiske handlingsrom så er det lite som peker i retning av at en grunnlovsmessig forankring har betydning i praksis. Kommuner i land der konstitusjonen garanterer beskatningsfrihet har ikke flere oppgaver eller større innflytelse over oppgavene enn i land der dette ikke er tilfelle (ibid.). Det kan imidlertid se ut som om det kommunale selvstyre gis et sterkere vern i land der kommunene først og fremst løser lokale kollektive oppgaver.

7.3 Kjernespørsmål i debatten

Europakonvensjonen om kommunalt selvstyre som Norge undertegnet i 1989 har bidratt til at spørsmålet om grunnlovsfesting av det kommunale selvstyre er et stadig tilbakevendende tema. Artikkel 2 i konvensjonen slår fast at prinsippet om lokalt selvstyre ”skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre”. Foruten at det er ulike politiske syn på spørsmålet er det også ulike oppfatninger om hvorvidt Norge ved undertegnelsen av konvensjonen samtidig forpliktet seg til å grunnlovsfeste prinsippet. Selv om juristene er kritiske til stortingets mang­lende vilje til å grunnlovfeste det kommunale selvstyre, er de ikke entydige på at Norge har en rettslig forpliktelse. Jan Fridhjof Bernt (2002) mener at så ikke er tilfelle, mens Eivind Smith (2003) har det motsatte syn (iallfall angående prinsippet).

Kjernespørsmålet i den norske politiske debatten har vært mulige praktiske konsekvenser av en eventuell grunnlovsfesting. I 2003 stilte hele kontroll- og konstitusjonskomiteen seg bak det kommunale selvstyre som prinsipp, men vendte likevel tommelen ned for grunnlovsfesting. Motstandersiden pekte på at det var uklart hva en eventuell grunnlovsfesting kunne bety for den statlige styringen av kommunene (Flo 2003). Motstanderne mente også at selvstyret er et så dypt forankret prinsipp at grunnlovsfesting ikke var nødvendig. Honnørord og symbolverdier burde ikke stå i Grunnloven. På linje med at parlamentarismen, som heller ikke er grunnlovsfestet, mente man at det kommunale selvstyret hadde fått en tilsvarende posisjon. Tilhengerne mente imidlertid at en sterkere juridisk forankring kunne styrke kommunenes posisjon relativt til staten. Grunnlovfesting ville bidra til å ytterligere styrke de allerede eksisterende folkesuverenitetsprinsippene i Grunnloven. I følge Flo (2003) var tilhengernes formål å sikre kommunene et større lokalpolitisk handlingsrom uten at staten samtidig skulle fratas retten til å overstyre kommunene. Staten skulle konsentrere seg om den overordende styringen, ikke om detaljene. I grunnlovsdebatten har stortingsflertallet, på samme måte som i arbeidet med Kommuneloven, lagt vekt på stat-kommune relasjonen. Flo (ibid.) mener tilhengerne har langt større tyngde på å styrke den kommunale handlefriheten innenfor rammene av en integrert løsning (partnerskapsmodellen).

Også blant juristene har forholdet mellom staten og kommune vært sentralt. I følge Eivind Smith (2003:25) går det et viktig skille mellom grunnlovsfesting og grunnlovsvern. En prinsippbestemmelse gir svakere vern for det kommunale selvstyre enn om grunnloven skulle sette mer håndfaste grenser for statens forhold til kommunene. Smith mener at argumentene mot grunnlovsfesting av en ren prinsippbestemmelse om kommunalt selvstyre vanskelig kan tas alvorlig. Spørsmålet om grunnlovsvern, i betydning vern mot statlig styring, reiser imidlertid andre problemstillinger. Her peker Smith (ibid:24) på at hensynet til nasjonal likhet kan være et viktig argument mot visse former for kommunalt selvstyre. Han ser tre mulig løsninger på dette dilemmaet (ibid:25):

1. lovfesting av individuelle velferdsrettigheter,

2. at målet om nasjonal likhet oppgis, eller

3. mindre desentralisering og tilsvarende reduksjon av kommunenes oppgaver.

Smith slår fast at (ibid.): ”hvis hensynet til kommunal autonomi skal tas på alvor uten at vi er villige til å gi slipp på målet om nasjonal likhet, må altså de aktuelle oppgavene overtas av staten”. Jan Fridhjof Bernt (2002) har stått for en tilsvarende vurdering (se også kapittel 4). I følge Flo (2003) ønsker både Smith og Bernt å verne både om selvstyret og velferdsstaten, og løsningen som foreslås er å frigjøre kommunene fra velferdsstaten.

Kommunenes grunnlovsmessige status debatteres også i Sverige. Bakgrunnen er en rapport fra et svensk forfatningsprosjekt der Eivind Smith er en av forfatterne (Petersson m.fl. 2004). Et budskap i rapporten er at det er behov for et klarere skille mellom den nasjonale og lokale sfæren. Det slås blant annet fast at (ibid:86) ”den lokala självstyrelsen bør vara så tydligt definerad att den kan försvaras juridisk”. Følgelig foreslås det at velferdstjenestene overføres til et statlig voucher - system der pengene følger brukeren, samtidig som kommunene gis et tydeligere grunnlovsvern og en klarere lokalt forankret oppgaveportefølje. I rapporten foreslås følgende grunnlovsparagraf om kommunalt selvstyre (ibid.):

’Med kommunal självstyrelse menas kommunernas rätt och möjlighet att innom lagens gränser reglera och sköta kommunala angelägenheter på eget ansvar och i den lokala befolkningens inntresse. Självstyrelsen utövas genom organ som väljs i direkta och fria val. En kommun har rätt att, inom lagens gränser, bestämma över sina egne styrelsesformer. Befolkningen kan höras gjenom folkomröstning eller annan form för opionsyttring. Kommunerna får ta ut skatt för att finansiera sina upgifter. En kommun kan bestämma att lokala tjänster kan finansieras genom avgifter. Andra uppgifter kan påläggas kommunerna genom lag eller avtal. Därmed förknippade utgifter finansieras av staten. Närmare bestämmelser om indelning och kommunalval fastställs genom lag. Staten tillser at kommunerna inte överträder lag och rätt. Tvister om självstyrelsens omfattning kan avgöras av domstol’.

7.4 Kommisjonens syn

Kommisjonen mener at det er et minstekrav at prinsippet om kommunalt selvstyre grunnlovsfestes. Dette vil understreke likeverdet mellom stat og kommune, og tydeliggjøre at det kommunale selvstyre tilhører verdigrunnlaget for det norske styringssystemet. Norge er også folkerettslig forpliktet til å beholde den kommunale styreordningen, jf. Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985. Grunnlovsfesting vil bringe norsk lovgivning i tråd med lovgivningen ellers i Europa. Kommisjonen er kjent med at de nødvendige grunnlovsforslag allerede forligger i Storting.