4 Kommunenes handlingsrom

Kommisjonen ønsker å videreutvikle generalistkommunen. Alle norske kommuner bør fortsatt være generalistkommuner i demokratisk forstand. Som demokratiske organ bør kommunene beholde sitt brede ansvarsområde og størst mulig frihet til å prioritere mellom sektorer. Dette forhindrer ikke at kommunene kan samarbeide eller velge andre organisasjonsformer. I den forstand kan også generalistkommuner fremstå som spesialistkommuner i forvaltning og tjenesteproduksjon.

Lokaldemokratikommisjonen vil understreke at en debatt om kommunenes handlingsrom som ensidig fokuserer på de økonomiske rammevilkårene kan bli for snever. Det kommunale handlingsrommet varierer mellom kommunene og mellom ulike oppgaver.

På områder med rettighetsfesting synes spillerommet å være større enn antatt, men økt bruk av individuelle rettigheter er et sterkt og sentraliserende virkemiddel. De individuelle rettighetene kan bidra til økt nasjonal likhet i de tjenestene som blir ytt, men kan også føre til økt standardisering og mangel på fleksibilitet. Kommisjonen foreslår at bruk av rettighetslovgivning begrenses da den ser at økt bruk av rettigheter går utover det kommunale selvstyret.

Kommuneøkonomien er av vital betydning for kommunenes handlingsevne. Kommisjonen vil be om at det utvikles et system som sikrer at nye statlige initierte reformer som skal iverksettes av kommunene er tilstrekkelig finansiert og at balansen i kommuneøkonomien gjenopprettes.

For at velgerne skal kunne holde de rette folkevalgte ansvarlige må det klargjøres hva de ulike nivåene har ansvar for. Kommisjonen mener det innenfor velferdsoppgaver der både stat og kommune har sterke interesser må avklares nærmere hva som er kommunenes oppgaver og ansvar og hvilket ansvar som tilligger staten. En slik klargjøring må bidra til at velgerne skal kunne se hvilke nivå som er ansvarlig for hva. Kommisjonen mener det kan vurderes om enkelte sterkt regelstyrte oppgaver som ikke krever lokalpolitisk skjønn overføres til staten.

Etter kommisjonens vurdering er rollen som samfunnsutvikler viktig både for den kommunale og regionale aktivitet. Kommuner og fylkeskommuner må selv ta de utfordringer som ligger i utviklingsaktørrollen. Kommisjonen foreslår at det iverksettes et prosjekt der kommunenes rolle som samfunnsutviklere blir analysert med henblikk på å få økt kunnskap om hva som skal til for at denne rollen utvikles videre i fremtiden. Prosjektet bør avklare kommunesektorens og statens rolle i samfunnsutviklingsarbeidet.

Når det gjelder samfunnsutvikling mener kommisjonen at kommunene bør få tilført økonomiske virkemidler på samme tid som staten er tilbakeholden i sin styring. Kommisjonen foreslår at ordningen med statlige bidrag til kommunale næringsfond gjeninnføres. Videre bør lov og regelverk differensieres fordi kommunenes behov varierer avhengig av kommunestørrelse og geografiske forhold.

4.1 Innledning

I Lokaldemokratikommisjonens mandat stilles følgende spørsmål:

”Hva skjer med borgerne og lokalpolitikerne når staten innskrenker rammene for det kommunale handlingsrommet?” og videre blir kommisjonen bedt om å gjøre en ”drøfting av forholdet mellom trekk ved oppgaveporteføljen i kommunene og lokaldemokratiet. Hvor stort er omfanget av oppgaver hvor lokalt spillerom er fraværende eller sterkt innskrenket, jf. bl.a. debatten om utviklingen i rettighetslovgivningen? Hvor er det lokale spillerommet stort?”

Mandatet er forankret i to hovedproblemstillinger. For det første den tilbakevendende spenningen mellom det lokale og det nasjonale, mellom kommunenes ønsker om større frihet og statens styringsambisjoner. For det andre Makt- og Demokratiutredningens krisediagnose over det norske lokaldemokratiet der en konklusjon er at kommunene som politiske arenaer er trengt tilbake til fordel for kommunen som tjenesteprodusent (Østerud m.fl. 2003) . Folkestyret forvitrer, politikken er på retrett i kommunene og kommunene svekkes som demokratiske institusjoner gjennom individuell rettighetslovgivning, statlige pålegg og budsjettknapphet (ibid.). For den enkelte velger innebærer dette at det blir stadig vanskeligere å stille de ansvarlige til ansvar ved valg (ibid.).

Mens den lokaldemokratiske fanen løftes høyt som prinsipp (Fimreite m. fl 2004, Hansen m.fl 2000) , må lokaldemokratiet ofte vike for andre verdier når politikken skal utformes. Velferdsstatens idealer om sosial trygghet og likebehandling ser stadig oftere ut til å komme i konflikt med idealet om lokalt folkestyre, effektiv forvaltning og selvråderett (Bernt 2001) . Kommunenes frihet i relasjon til staten er et omstridt tema i velferdspolitikken (Bernt og Kjellevold 2000) .

Et kjernepunkt i det lokale selvstyret er innbyggernes rett til å styre seg selv og velge sine ledere (NOU 1988:38, s. 18) . Kommunenes handlingsrom er følgelig et sentralt tema i debatten om kommunenes frihet. På den ene siden har flere pekt på at kommunenes spillerom avgrenses av statlige ønsker og krav (Baldersheim 1987, Østerud m.fl. 2003, Fimreite 2003) . På den annen side preges diskusjonen av en uklar og flytende definisjon av kommunenes handlingsrom som tema og begrep. Dette kapitlet drøfter handlingsrombegrepet og en hovedkonklusjon er at den generelle betraktningen om at handlingsrommet er frarøvet kommunene, er for snever. Friheten finnes og varierer i stor grad mellom ulike oppgaver.

Kapitlet bygger i hovedsak på Tore Hansens artikkel ”Lokalpolitisk uavhengighet og statlig styring” utarbeidet for Lokaldemokratikommisjonen (se vedlegg 6). Kapitlet starter med hva som tradisjonelt har vært forstått med kommunenes frihet i forhold til staten. Deretter gjøres en gjennomgang av på den ene siden hvorfor staten avgrenser kommunenes autonomi, og på den andre siden hvorfor handlingsrommet er viktig for lokaldemokratiet. Dernest drøftes det kommunale handlingsrommet og hvordan ulike sider ved kommunens frihet står seg i forholdet mellom stat og kommune. Avslutningsvis skisseres ulike fremtidige lokalstyreordninger.

4.2 Et handlingsrom som varierer

Frihetsverdien viser til kommunenes frihet til å tilpasse statlige krav og ønsker til lokale behov og til å gjennomføre egne lokale tiltak. To sider ved frihetsidealet er vesentlige: a) at lokalpolitikerne i iverksettingen kan tilpasse statlig politikk til lokale forhold og b) at kommunenes kompetanse er negativt avgrenset (jf kapittel 2).

Kommunenes frihet til å tilpasse statlige ønsker og krav til lokale forhold varierer over tid og i forhold til ulike politikkområder. Det er staten som setter skrankene for denne friheten. Det er snakk om en begrenset og ikke uinnskrenket frihet (Kjellberg 1991) . En kommunesektor frigjort fra statlige inngrep og kontrolltiltak er langt fra realitetene. Frihetsidealet er ikke en sperre mot statlig innblanding, men mot vilkårlig statlig innblanding. Når det gjelder retten kommunene har til å ta egne initiativ, har den lange tradisjoner i kommunene, og ikke sjelden har enkeltkommuner gått foran i utviklingen av nye velferdstilbud (Grønlie 2004) . Gjennom denne muligheten har kommunene realisert sin iboende innovative kraft.

Det er ikke uvanlig at de to sidene ved frihetsidealet omtales under ett, og historisk er det mulig å peke på en bevegelse mellom frihet fra og frihet til(Kjellberg 1991, NOU 1990:13, Hansen 2000) . Friheten fra var særlig viktig i kommunenes spede barndom, og da i forhold til embetsmannsstaten og direkte statlig styring. Senere ble økt kommunal frihet til noe viktigere. Slik fikk det lokale selvstyret et aktivt innhold. I dag fører utviklingen av en mer aktiv stat til at det igjen stilles spørsmål om rekkevidden av den lokale autonomien. På mange måter er det igjen frihet, i betydningen til noe, som settes på dagsorden. Flere av bidragene kommisjonen har fått utarbeidet peker på at utviklingen av velferdsstaten har begrenset kommunenes handlingsrom fordi oppgaveansvaret er blitt svært omfattende lokalt (Hagen 2005, Hansen 2004, Fimreite og Lægreid 2004) . I tillegg fører den store betydningen kommunene har fått, til at statens behov for å styre kommunesektoren øker.

4.3 Hvorfor statlig styring?

Frihet for kommunene utøves innenfor rammene av det nasjonale. Hvilke kriterier for statlig styring som blir lagt til grunn varierer med ulike tiltak og over tid, men både enkeltvis og i samspill har de ulike begrunnelsene betydning for omfanget og utformingen av den statlige styringen av kommunesektoren (Kjellberg 1991) . I det følgende skal det ses nærmere på hvilke hensyn som ligger til grunn for statens styring.

Nasjonaløkonomiske hensyn knyttes til mål om sysselsetting, økt verdiskapning og inflasjonsutvikling. Staten har behov for å sette den økonomiske styringen av ulike samfunnssektorer inn i en helhetlig ramme. Kommunesektoren står for en vesenlig del av landets økonomiske aktivitet og sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien. Med bakgrunn i kommunesektorens vekst ble det tidlig på 80-tallet pekt på at statens regulering av kommunenes utgifter og inntekter var å anse som et direkte konjunkturpolitisk virkemiddel (NOU 1990:13) . Statens økonomiske styring skjer dels gjennom å fastlegge rammer for statlige overføringer til kommuner og fylkeskommuner. Dels skjer det ved å regulere kommunenes muligheter til selv å skaffe seg inntekter. Staten styrer langt på vei de totale rammene for kommuneøkonomien. Betydningen av dette hensynet er i tillegg aktualisert gjennom debatten om velferdsstatens grenser. En vanlig strategi for å bremse opp den offentlige veksten er å overlate oppgaveansvaret til kommunene på samme tid som en er tilbakeholden i finansieringen (Pierre 2001) .

Kravet om rettssikkerhet i offentlig forvaltning gjør at den enkelte i sitt møte med forvaltningen skal være sikret likebehandling og en saksbehandling i tråd med lovverket. Den enkelte skal kunne gjøre seg kjent med sin rettsstilling og kunne forsvare sine rettslige interesser. Staten har et overordnet ansvar for at kommunene og fylkeskommunene utformer virksomheten på en måte som fører til at de gjør vedtak som ivaretar rettsikkerhetskravet. Dette skjer gjennom kompetansebygging og ved utforming av saksbehandlingsregler, retningslinjer og instrukser for utøving av skjønn og ved tilsyn og kontroll. Viktig i denne sammenhengen er klageregler og den mulighet det gir for å få omgjort et vedtak. Likebehandling er viktig i en rettsstat og særlig viktig i forhold til kommunesektoren. Det er mange kommuner og store variasjoner mellom dem. Dette gir ulike forutsetninger når ellers likeartede saker skal behandles. Dette er noe av grunnen til at staten har etablert anke- og tilsynsordninger som sikrer staten innsyn i kommunal saksbehandling. Når det gjelder den prosessuelle rettssikkerheten, er det neppe et motsetningsforhold mellom slike retstsikkerhetshensyn og det lokale selvstyret. Ser vi derimot på den materielle rettssikkerheten, gjennom f eks minstestandarder på tjenester, vil det kunne stille seg noe annerledes. Her vil rettssikkerhetsgarantiene gripe inn i kommunesektorens tjenesteproduksjon på en helt annen måte.

Ved utformingen av styringsforholdet mellom staten og kommunene, trekkes også effektivitetskravet frem (Hagen og Sørensen 2001) . En form for effektivitet handler om evnen til å nå mål om å yte den beste service overfor innbyggerne og legge til rette for en politikk som gir en god samfunnsutvikling. Det er ulike synspunkter på hvordan man best kan oppnå god velferd. Enkelte vil vise til at sentral styring gjennom regelverk, bruk av øremerkede bevilgninger og nitid kontrollaktivitet må til. Andre vil hevde at den beste velferden oppnås ved desentralisering. Desentralisering gir muligheter for å prioritere lokalt på en måte som fordeler ressursene dit behovet finnes og hvor de kan utnyttes best. En annen form for effektivitet knyttes til om offentlig tjenesteproduksjon organiseres og drives slik at ressursene utnyttes best mulig. Tilhengere av sentral styring vil hevde at kommunene alene ikke finner den mest kostnadseffektive tjenesteproduksjonen. Dels kan det være mangel på kompetanse til å ta i bruk effektive produksjonsmetoder, eller det kan være lokale interesser som stritter i mot effektivisering. Derfor vil det også være behov for styringsvirkemidler som bidrar til endring.

Statens styring er også begrunnet i utjevningshensynet , å sikre noenlunde lik adgang til offentlige goder uavhengig av bosted og sosial gruppe. Dette er et mål som i takt med utbyggingen av velferdsstaten har fått karakter av overordnet nasjonalt mål (Kjellberg 1991) . Gjennom utjevningen mellom kommuner har staten gjort den enkelte kommune i stand til å utjevne mellom enkeltindivid og grupper av innbyggere. Utjevningen har også vært et viktig distriktspolitisk virkemiddel. Dette gir seg uttrykk bl.a. i et eget regionaltilskudd i inntektssystemet og et eget tilskudd til kommuner i Nord-Norge. Utjevningshensynet har stor betydning for kommunenes økonomi. Det er store forskjeller i kostnader mellom kommunene i tjenesteproduksjonen. Det skyldes ulik kostnadsstruktur knyttet til demografisk sammensetning og geografiske forhold. Slike kostnadsforskjeller blir jevnet ut i inntektssystemet gjennom utgiftsutjevning. Gjennom inntektssystemet blir kommunenes skatteinntekter omfordelt for å utjevne inntektsforskjeller. Gode skattekommuner må gi fra seg inntekter, mens kommuner med et dårlig skattegrunnlag får tilført midler.

Statens styring bunner også i hensynet til miljøet og å sikre en bærekraftig utvikling . Kommunene har de siste tiårene fått en viktig miljøpolitisk rolle. Gjennom planleggingsprosessen skal det legges til rette for et godt boligmiljø, muligheter for rekreasjon osv. Kommunene må også oppfylle miljøkrav i forhold til vann, avløp og renovasjon. Endringene i denne retning har dels skjedd gjennom miljølovgivning og dels har det skjedd gjennom mer pedagogiske virkemidler hvor det har vært i statens interesse å støtte opp om kommunenes arbeid for en bærekraftig utvikling (jf. Lokal Agenda 21 ).

Endelig har staten en styringsfunksjon med utgangspunkt i internasjonale forpliktelser . Forpliktelsene kan være både av rettslig eller mer politisk karakter. Rettslige forpliktelser kommunene må forholde seg til, finnes for eksempel i EØS-avtalen, der eksempelvis regelverket om krav ved offentlige innkjøp har ført til at kommuner ikke lenger skal kunne favorisere lokale leverandører (jf kapittel 9). Det utvikles en ny kommunetype, kontraktskommunen (Veggeland 2004) . I NOU 2001:22 trekkes det fram de internasjonale forpliktelser Norge har i forhold til å gi like muligheter for mennesker med funksjonshemming. Forpliktelsene kan være av juridisk karakter ved at de gir enkeltindividet rettigheter. Eller de kan være av politisk karakter. Dette gjelder FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemning (NOU 2001:22) .

De ulike hensynene illustrerer at staten avgrenser handlingsvalgene kommunene har. I den fremtidige utviklingen av velferdsstaten vil det i økende grad bli et spørsmål om hvilke tjenester det offentlige skal levere og hvem som skal være leverandør. Det er f eks ikke gitt at valget står mellom stat og kommune. Et aktuelt alternativ er å overlate tjenesteproduksjon til markedet. Debatten vil blant annet dreie seg om hvem som skal gjøre hva og hvilke konsekvenser det har for økonomien. I forhold til diskusjonen om velferdsstatens grenser vil dette bl.a bli et spørsmål om det er lokal- eller rikspolitikere som skal prioritere hva det offentlige skal levere.

Videre kan det drøftes i hvilken grad de ulike hensynene skal vektlegges og hvordan de står i forhold til hverandre. En konfliktdimensjon er forholdet mellom hensynet til makroøkonomisk styring og hensynet til rettssikkerhet, hvor kommunen og innbyggerne kan oppleve at makroøkonomiske hensyn til de grader styrer økonomien at rettssikkerhet og rettigheter må komme i andre rekke. Eller kan dette like mye være en oppkonstruert konflikt hvor kommunesektoren bruker argumentet som del av sin strategi for å få mer penger?

Staten har gode grunner for å styre kommunesektoren, og de ulike hensynene trenger ikke å gå utover det lokale selvstyret. Snarere vil situasjonen kunne være omvendt, ved at den statlige styringen også er med på å sikre mulighetene for å drive lokalpolitikk gjennom den styringskapasitet den sitter med. Utjevningshensynet vil være et eksempel. Til tross for dette er det ikke tvil om at staten begrenser kommunenes handlingsvalg, og hvilke konsekvenser vil et sterkt avgrenset handlingsrom ha for kommunene? Eller sagt på en annen måte, hvorfor er handlingsrommet viktig for lokaldemokratiet?

4.4 Hvorfor er handlingsrommet viktig?

Frihetsverdien betraktes først og fremst som viktig fordi det gir lokalpolitisk engasjement mening. Med muligheten til å velge sine ledere hører det med et spillerom de valgte kan styre innenfor. Lokalpolitikk skal være noe mer enn iverksetting av statlig politikk. Hvis ikke kunne en strengt tatt nøye seg med en lokal stat. Det ligger slik sett en antagelse om at et visst kommunalt handlingsrom gjør kommunepolitikken relevant og interessant. Den norske debatten, og mandatet til Lokaldemokratikommisjonen, tar utgangspunkt i en forventning om at kommunesektorens handlefrihet er blitt så innskrenket at lokalpolitisk deltakelse blir sett på som mindre og mindre interessant. Konsekvensen er sagt å være rekrutteringsproblemer til de politiske partier og lokalpolitiske verv og en fallende valgdeltakelse. Det er blant annet hevdet at fraværet av et reelt politisk spillerom lokalt av og til er pinlig synlig (Bernt 2001) . Stava (2002) finner derimot ikke støtte for den antatte sammenhengen mellom et lite handlingsrom og lav valgdeltakelse.

Når kommunene viser til at området for kommunal frihet er redusert, er det gjerne koplet til det som blir oppfattet som statlig inngripen i kommunene. Det grunnleggende spørsmålet vil være omfanget. Hvor stor frihet eller hvor stort handlingsrom kan eller bør kommunene ha, og på hvilke områder skal kommunene ha frihet sett i forhold til statlige styringsbehov? Er det slik at statlige krav og pålegg innskrenker det lokale handlingsrommet, eller vil det i en omfattende velferdsstat være umulig for staten å regulere alt, og dermed gi rom for kommunene? Selv med rene lokalstatlige organ som leverandør av velferdsgoder ville det medføre en form for selvstyre, nettopp fordi kontroll og tilsyn ikke kan utvikles så sofistikert at alle avvik fanges opp. Med basis i den tette koplingen mellom stat og kommune, betraktes ikke frihetsverdien lenger som et særlig sterkt argument for det kommunale selvstyret (Kjellberg 1991) . Dagens kommuner preges av et samspill mellom stat og kommune, der statlige og lokale institusjoner i fellesskap definerer de lokale oppgavene og der staten i økende grad finansierer lokale løsninger. Grensene mellom stat og kommune er blitt så utydelige, at integrasjon heller enn autonomi best karakteriserer forholdet stat-kommune (Kjellberg 1965, 1988) .

Noe av grunnlaget for bekymringen for lokaldemokratiet tar utgangspunkt i at spillerommet for å drive lokalpolitikk er blitt så begrenset at lokalpolitikerne på mange måter føler seg maktesløse (Makt- og demokratiutredningen). Utfordringen blir dermed hva som kan gjøres for å endre på dette? Svaret er ikke uten videre enkelt, og en årsak er at kommunenes frihet blir oppfattet å stå i et motsetningsforhold til en sentral velferdsstatlig verdi, nemlig likhet i tjenestetilbudet. Likhets- og rettferdighetsidealer utfordrer frihetsverdien, noe som skiller dagens situasjon fra en situasjon der kommunene gjennom å være ulike og kunne skape økt likhet. ”Sjølv om den kommunale pionerverksemda på fleire område skapte ulikskap på kort sikt, vart det lagt til grunn at tilhøva på lengre sikt ville jamnast ut – anten ved at politikken smitta over frå føregangskommunane til dei andre, eller ved at staten sjølv lét seg inspirere og sette i verk politikken i nasjonal målestokk” (Flo 2004:457) . Dersom det er et ønske om å styrke kommunenes handlingsrom gjennom å gi kommunene økt frihet, både til å tilpasse tjenestene og til å gjennomføre egne tiltak, vil det være en aksept for at samme tjeneste kan leveres ulikt og til ulik kvalitet fra en kommune til en annen. Imidlertid trenger det ikke å være et enten eller mellom kravet om likhet og kommunenes mulighet til å tilpasse seg lokale ønsker og krav, men økt lokalt handlingsrom betyr økt aksept for forskjeller. Jo mer kommune, jo mer variasjon (Baldersheim og Rose 2003) . Videre viser Hansen (2004:8) at det er klare partipolitiske forskjeller med tanke på kommunenes rolle, der ytterpunktene er parti som forstår kommunene som lokalsamfunn med stor frihet og parti som ser på kommunene som rene jurisdiksjoner med avgrenset autonomi.

Det lokale selvstyret er under press. Det har trolig rot i ett av kommunenes viktigste trekk, at de både er forvaltningsorgan og politiske institusjoner. I forholdet mellom disse to synes det som kommunen som politisk arena i økende grad er i konkurranse med kommunen som forvaltningsorgan, eller som effektueringskommune. Dette skyldes ikke minst fremveksten av velferdsstaten og kommunene som leverandører av velferdstjenestene. En konsekvens av dette er at det kommunale handlingsrommet er svekket (Baldersheim m.fl 1987) . En følge er sagt å være lavere valgdeltakelse. Velgerne stemmer ikke fordi lokalpolitikerne har lite de skulle ha sagt. Imidlertid har ikke en slik svekkelse av spillerommet ført til et inntrykk av dårlige tjenester. En rekke undersøkelser rapporterer om at innbyggerne er svært tilfreds med kommunenes tjenesteproduksjon (Baldersheim m fl 1997, Hagen og Sørensen 2001, KOU 2003:3, KS 2003) . Lavere valgdeltakelse kan være en betegnelse på fornøyde velgere. Dette igjen står i kontrast til hva ordførere og administrasjonssjefer mener. I en tidsseriestudie er det vist at de opplever den statlige styringen å være både strammere og mer standardisert enn for 30 år siden (Andersen m fl 2001) .

Situasjonsbeskrivelsen kan fort bli dyster og spre pessimisme med tanke på lokaldemokratiets fremtid. I en slik sammenheng blir det viktig å fokusere på enkelte grunnleggende spørsmål, for eksempel om kriserapportene er riktige og om det lokale handlingsrommet er så lite som mange hevder? Styrer staten kommunene så sterkt at lokaldemokratiet kveles, har kommunene for lite ressurser eller har de ansvar for en for stor oppgaveportefølje? Det blir viktig å unngå et spill mellom stat og kommune, der kommunene anklager staten for å løpe fra regningen, mens staten vil unngå å ta ubehagelige valg (Hagen og Sørensen 2001) . Noe av grunnen til uenigheten kan være at hva kommunes handlingsrom er blir forstått ulikt. En nærmere presisering kan være på sin plass.

4.5 Hva menes med det kommunale handlingsrommet?

Det er ikke gitt hva som menes med lokal autonomi. Hva ligger i begrepet lokalt handlingsrom og hva er det som eventuelt begrenser det lokale handlingsrommet? Spørsmålet kan besvares ved å ta utgangspunkt i tre aspekt:

• Handlingsrommet – hva kommunene prinsipielt kan foreta seg

• Handlingsmulighetene – hva man rent praktisk kan gjøre

• Handlingsevne – evnen (politisk, økonomisk, administrativt, sosialt og teknisk) til å følge opp de mål man har satt seg.

Handlingsrommet er det kommunene kan foreta seg. Dette bygger på prinsippet om negativt avgrenset myndighetsområde. Videre må handlingsrommet relateres til kommunenes handlingsmuligheter, som især avgrenses av statlig lovgivning. Lovgivningen kan eksplisitt angi hva kommunene skal gjøre eller eventuelt ikke skal gjøre. Til slutt må handlingsrommet defineres ut fra de virkemidler kommunene har til disposisjon. Da snakker vi om handlingsevne . På bakgrunn av disse tre begrepene kan det lages en typologi av kommunenes handlingsrom:

Tabell 4.1 gir et bilde av ulike former for avhengighet/uavhengighet kommunene står overfor. Typologien systematiserer og eksemplifiserer situasjoner kommunene kan befinne seg i. Graden av kommunal frihet varierer mellom kommuner, men også i forhold til ulike oppgaver. Eksempelvis kan handlingsrommet innen sosial omsorg være stort samt med mange handlingsmuligheter, men handlingsevnen sterkt begrenset av en dårlig kommuneøkonomi (kategori 4 i typologien). Innen et annet oppgavefelt, skole, kan den samme kommunen oppleve et lite handlingsrom og få handlingsmuligheter i kombinasjon med begrenset handlingsevne (kategori 1). I stedet for at det kommunale handlingsrommet utelukkende handler om mer ressurser til kommunen kan vi gjennom disse begrepene får frem flere grader av muligheter som foreligger. Det er en riktigere beskrivelse av forholdet mellom stat og kommuner enn et endimensjonalt syn der spørsmålet bare handler om mer ressurser. Ytterpunktene i modellen er kategoriene 1 og 8, der 1 er kommunene som statlige iverksettere og 8 representerer nærmest total lokal frihet. For de mellomliggende kategoriene er rangordningen vanskeligere å fastslå, da dette er avhengig av hvordan hver av de tre dimensjonene vektlegges. Det vil i forhold til ulike situasjoner være et skjønnsspørsmål. Ideen er å få frem gradsforskjeller når kommunenes frihet i forhold til staten skal vurderes. I det følgende ses det nærmere på hver av de tre dimensjonene typologien bygger på.

4.5.1 Handlingsrommet

Handlingsrommet er tett koblet til kommunenes negativt avgrensede oppgaveansvar og representerer i utgangspunktet et stort handlingsrom for kommunene. Imidlertid er det ikke gitt at et stort handlingsrom fører til et høyt aktivitetsnivå. Et stort handlingsrom åpner for at kommunene kan velge minimalistiske løsninger både hva gjelder oppgavene og omfanget. Det er ikke rommets størrelse som er det sentrale, men snarere friheten til å ”møblere” rommet. Et stort handlingsrom er koblet til kommunenes muligheter til å velge hva de skal gjøre og ikke kommunenes mulighet til å kontrollere og ha innflytelse over et omfattende oppgavespekter gitt dem av staten.

Imidlertid er det ikke nødvendigvis slik at stor makt over et lite oppgavefelt gir større handlingsrom enn begrenset makt over et stort oppgavefelt. Det kan argumenteres for at få oppgaver ikke bidrar til noen gode løsninger for å ivareta bl.a. offentlige velferdsoppgaver. Poenget her er at sannsynligheten for å skape en god overensstemmelse mellom befolkningens preferanser og oppgaveløsningene øker med et redusert antall individer som skal nyte godt av disse tjenestene, selv tjenester statlig lovgivning pålegger kommunene å utføre. Også innen sterkt regulerte områder vil det være nødvendig med en lokal tilrettelegging av tjenesteytingen. Kommunene kan eksempelvis stå fritt til å velge de organisatoriske rammene for oppgaveytingen. Debatten om fristilling av kommunal tjenesteproduksjon, også innenfor felter som er sterkt regulert av statlig lovgivning – slik som grunnskolen – viser hvilket potensielt handlingsrom som foreligger.

Hva begrenser handlingsrommet? Viktigst er kanskje finansieringen av den kommunale tjenesteytingen og den statlige kontrollen med inntekstkildene. I motsetning til Sverige, Danmark og Finland – der kommunene kan bestemme sine skattesatser – har man i Norge lovregulerte rammer for hvor høyt kommunene kan sette skattesatsene (se kapittel 8 om lokal beskattingsrett). Samlet sett er norske kommuner på finansieringssiden gjenstand for en mye sterkere statlig kontroll enn våre naboland. Likevel utgjør frie inntekter ca 60 % av inntektene som i prinsippet gir et stort handlingsrom, men som likevel er redusert gjennom statlige krav og pålegg. Hovedpoenget er imidlertid kommunenes negativt avgrensede handlingsrom som gir kommunene et prinsipielt stort handlingsrom som kommunene kan ta i bruk.

4.5.2 Handlingsmuligheter

Hva med kommunenes handlingsmuligheter? Fra Makt- og demokratiutredningen kjenner vi tesen om økende rettsliggjøring av offentlig politikk ved lovgivning som regulerer både omfang og tilgangen til ulike goder og tjenester. Konsekvensen er sagt å være en avpolitisering av fordelingsvedtakene og en forskyvning fra en politisk til en administrativ arena for både fatting og gjennomføring av enkeltvedtak. Rettsliggjøringen berører spesielt de velferdstjenester kommunene leverer. Dermed avgrenses kommunenes handlingsmuligheter.

Lovregulering av kommunenes virksomhet er ikke noe nytt fenomen. Det nye er at lovgivningen nå strammer grepet om den kommunale friheten. Det er imidlertid store variasjoner i lovgivningens detaljeringsgrad. Lovene kan rette seg mot målene for den kommunale virksomhet. Hva skal kommunene ha ansvaret for å løse av oppgaver på kort og lang sikt? Lovene kan videre rette seg mot virkemidler. Hvordan skal oppgaven løses? Til slutt kan lovene variere mye når det gjelder krav til kommunal ressursbruk. Lovgivningen inneholder ulike dimensjoner som må tas i betrakting når det kommunale handlingsrommet vurderes.

Det kan skilles mellom lovgivning som sikrer individuelle rettigheter og lover som etablerer plikter for kommunene uten påfølgende rettigheter. Individuelle rettigheter etablerer en bindende kontrakt mellom offentlige myndigheter og den enkelte innbygger, der det er staten – og ikke kommunene – som er kontraktspartner. Kommunenes oppgave er å realisere rettighetene. Utfordringen er neppe at kommunene har en utførende rolle, men at det til tider ikke stilles nødvendige ressurser til disposisjon for å løse oppgavene. Slik sett bindes kommunenes frie inntekter. Der det er etablert plikter for kommunene, uten klare tjenesterettigheter, har ikke innbyggerne noen klar rett til bestemte tjenester. En kommunal plikt vil ikke si det samme som at alle har rett på en tjeneste. Da holder det gjerne at kommunene har etablert et tilbud eller at omfanget blir styrt av tilgjengelige ressurser. Plikt- og rettighetslovgivningen er to atskilte fenomener som kan klassifiseres i forhold til følgende typologi (jf. tabell 4.2).

I kategori 1 er den statlige reguleringen sterkest, eksempelvis gjelder det grunnskolen, der kommunale forpliktelser og individuelle rettigheter er tett sammenkoblet.

Kategori 4 representerer det andre ytterpunktet, der kommunene forutsettes å stå fullstendig fritt i å yte og tilrettelegge sine tjenester. Eksempelvis når det gjelder arealplanlegging og ulike typer utbyggingstiltak. Enhver kommune kan for eksempel legge et område ut til park uten at dette er hjemlet eller påbudt i et spesielt lovverk. Den mest typiske er likevel lover som fastsetter plikter for kommunene, men uten påfølgende rettigheter (kategori 3 i tabellen). I sosialtjenesteloven blir kommunene tildelt en rekke oppgaver uten at det er klare kriterier for hva den enkelte bruker har krav på. Hva som skal ytes er det opp til kommunene selv å avgjøre. Hvordan slike lover blir oppfattet og fortolket i kommunene varierer nokså mye og fører til ulikt aktivitetsnivå i de forskjellige kommunene. Den finansielle situasjon avgjør gjerne omfanget av den kommunale tjenesteytingen. Når kommunene pålegges plikter, vil ikke det si absolutte påbud for hvor mye kommunene skal yte, men det skapes likevel forventninger som gir seg utslag i politiske krav (Pierre 2001) .

Kategori 2, å lovfeste en individuell rettighet uten å pålegge kommunene noen plikt til å ivareta de oppgaver som rettighetene er knyttet mot, kan virke som en umulig situasjon. Det foreligger imidlertid situasjoner der nettopp dette forekommer, eksempelvis ved at en kommune på eget initiativ beslutter å yte en bestemt tjeneste hvor lovgivningen stiller krav til kvaliteten.

Nærmere om økt rettsliggjøring

Diskusjonen om rettsliggjøringen handler ikke bare om å skille mellom ulike typer lovgivning. Det er også en debatt om konsekvensene av slik lovgivning. Individuell rettighetslovgivning er et sterkt statlig styringsvirkemiddel, men til tross for at omfanget av individuell rettighetslovgivning i velferdssektoren har økt, er det ikke entydig at dette har styrket enkeltmenneskets rettsstilling (Feiring m.fl. 2002) . Rettskrav for flere bestemmelser i den kommunale velferdspolitikken er langt mer skjønnspreget enn tilfelle er for rettighetene innenfor det statlige rettighetssystemet. At det kommunale rettighetsregimet i sterkere grad preges av vurderingsartede regler gjør at det nettopp gis både politiske og faglige handlingsmuligheter lokalt (Kjønstad og Syse 2001) .

Maktutredningens påstand er at rettighetslovgivningen tømmer politikken for innhold. Individuelle rettigheter er imidlertid en villet politikk fra stortingsflertallets side, samtidig som denne typen rettigheter gjerne bidrar til politisk mobilisering og debatt. Det lokale selvstyre spiller en forsvinnende liten rolle når Stortinget diskuterer nye velferdsreformer, her er det brukerne som står i fokus (Sørensen 2004) .

Maktutredningens problematisering av domstolene som fremtidens politiske møteplass er viktig. Et lovverk med store tolkningsmuligheter åpner, i motsetning til et standardisert og formalisert rettighetssystem, for økt rettsaktivisme (Lundeberg 2004) . Når sakene først havner i retten, hevder enkelte at retten viser tilbakeholdenhet med hensyn til å foreta konkrete politiske vurderinger (Feiring m.fl. 2002) . Lundeberg (2004) viser derimot, med bakgrunn i det økte antallet rettssaker på skolefeltet, at domstolene spiller en rolle i den skolepolitiske utviklingen. Maktutredningen reiser her viktige prinsipielle spørsmål: Hva betyr økt rettsaktivisme for demokratiet? Med hensyn til rettighetslovgivningens generelle demokratiske konsekvenser er tolkningsmulighetene ikke bare flere, de er også motstridende:

For det første fører individuelle rettigheter på kommunesektorens ansvarsområde til en sentralisering av folkestyret. Individuelle rettigheter begrenser kommunenes spillerom. Men den kommunale velferdspolitikken preges fortsatt av velferdslover der kommunene har et spillerom. Problemet antas å kunne bli større hvis rettighetene blir mer sjenerøse, samtidig som de gis til så mange at selv små økonomiske svingninger gjør at det kan stilles spørsmål ved rettskravet som sådan (Wetterberg 2004) . I den svenske debatten er det nettopp finansieringen av rettighetene som står sentralt i debatten. Prinsippet om at den som beslutter betaler anses som en løsning (SNS 2004) .

For det andre er forholdet mellom individuelle rettigheter, fagstyre og demokrati en sentral og uavklart problemstilling. Kjønstad (2003) peker på at profesjonsmakten i dag utgjør en større begrensning på kommunenes handlefrihet enn rettighetslovgivningen. I tillegg ser det ut til at enkelte rettigheter bidrar til å begrense den faglige innflytelsen, og slik styrker mulighetene for folkevalgt styring. På den andre siden kan rettigheter også gi profesjonene stor innflytelse, for eksempel gjennom krav om sakkyndige vurderinger.

For det tredje kan individuelle rettigheter virke demokratiserende for det enkelte menneske i møte med det offentlige forvaltningsapparatet, enten det er som klienter eller brukere. Rettigheter kan gi økt forutsigbarhet og redusere profesjonenes makt i møte med enkeltmennesker.

For det fjerde kan individuelle rettigheter, og bruk av domstolene, betraktes som en betingelse for et velfungerende demokrati. Formålet med velferdsrettigheter for de svakstilte er gjerne å legge til rette for at alle skal gis samme mulighet til å aktivt delta i samfunnslivet. I et slikt perspektiv ses fordelingen av velferdsgoder som en betingelse for den enkeltes mulighet til å ikle seg rollen som samfunnsborger. Bruken av domstolene i velferdspolitikken kan på samme måte tolkes som et demokratisk sunnhetstegn.

Et femte moment er at individuelle rettigheter kan bidra til økt nasjonal likhet i de tjenestene som blir ytt, men på samme tid vil det kunne føre til økt standardisering og mangel på fleksibilitet. Nettopp kommunenes mulighet til å tilpasse tjenester til de behov enkeltbrukere i kommunen har er fremhevet som verdifull egenskap ved kommunene. Ensartede løsninger vil kunne være dårlige løsninger for en rekke brukere. Ved økt bruk av rettigheter kan et lokalt helhetsperspektiv overfor brukerne bli vanskeligere å ivareta.

Det er bred enighet om at kommunene må spille en viktig rolle i utviklingen av velferdsytelsene, samtidig som det er bred støtte til prinsippene som ligger til grunn for velferdsstaten. Problemet for kommunene er at velferdsytelsene trekker en stadig større andel av ressursene, samtidig som velferdslovgivningen preges av sterkere statlig styring. Spørsmålet er selvsagt hvordan en skal komme ut av denne klemmen. I følge Bernt (2001:41) er det snakk om en frontkollisjon mellom to styringsparadigmer: a) selvstyreidealet som vil avskaffe standardkrav, og b) den klassiske velferdstenkningen som mener standarder under et visst minstenivå strider mot grunnleggende velferdsstatlige verdier.

Hverken rettighetslovgivningen eller lovreguleringen av kommunale plikter tømmer det lokale handlingsrommet. Tall over dekningsgrader innenfor, og utgifter til ulike kommunale tjenesteområder 1 , avdekker klare variasjoner i disse indikatorene kommunene i mellom 2 . Tallene viser at kommunene – tross et stort omfang av lovregulering av deres virksomhet - står overfor flere muligheter i måten de organiserer og prioriterer sin tjenesteyting på. Det er i denne sammenheng viktig å understreke at den statlige lovgivningen ytterst sjelden står i direkte konflikt med de lokale interesser, i hvert fall når det gjelder forståelsen av formålet med lovene og deres overordnete målsettinger. Problemet er oftere knyttet til kommunenes evner til å handle i tråd med denne lovgivningen.

4.5.3 Handlingsevne

Kommunenes handlingsevne handler først og fremst om kommunenes økonomi. Kommunepolitikere står overfor en situasjon der de må få knappe ressurser til å strekke til. Her finnes et handlingsrom, men da under tvang av at budsjettene skal balanseres. Et av kommunalpolitikkens store paradokser er at jo viktigere kommunene er blitt som tjenesteytere og økonomiske aktører i samfunnet, desto større behov vil det være for staten å føre en stram makroøkonomisk kontroll med kommunene. I dag vil det i hovedsak si å begrense veksten i kommunene. Dette skjer uavhengig av hvorvidt de kommunale oppgaver er underlagt statlig lovgivning eller ikke. Finansiell handlingsevne og budsjettmessig balanse er overordnet hensynet til å oppfylle de forpliktelser som lovgivningen har påført de kommunale myndigheter. Den finansielle handlingsevnen avgjør hva kommunene kan foreta seg. Ubalansen i kommuneøkonomien er et viktig moment for kommunenes handlingsevne. KRD har uttrykt enighet med KS i at den finansielle situasjonen i kommunesektoren er svak. Det er imidlertid uenighet mellom departementet og KS knyttet til hvilke virkemidler som bør brukes for å styrke den finansielle balansen i kommunesektoren" (St.prp. nr. 64 (2003-2004). Bakgrunnen for denne ubalansen har vært underfinansiering av reformer, med andre ord at kommunene må skyte inn egne midler eller effektivisere.

Imidlertid er ikke dette bare et spørsmål om hvor store inntektsbudsjetter den enkelte kommune har å rutte med til enhver tid. Like interessant er det å se på hvor mye de enkelte kommuner får ut av de finansielle ressurser de har til rådighet. Analyser av nivået og dekningsgraden for tjenesteytingen i den kommunale virksomhet viser at kommuner med høye inntekter har bedre tjenestedekning enn fattigere kommuner. Korrigert for ulikheter i kommunenes inntektsgrunnlag, er rangeringen av kommunene en helt annen. De ”rike” kommunene kom dårligere ut enn særlig de middels ”rike” kommunene. Evnen til å utnytte et stramt inntektsgrunnlag varierer dermed betydelig mellom kommuner (Hansen 2004, KS 2003). Høye statlige overføringer fører ikke alltid til en styrket politisk handlingsevne i kommunene. God ressursutnyttelse ser ut til å ha sammenheng med kommunenes evne til innovasjon i forvaltningen av oppgavene.

4.5.4 Fra handlingslammelse til handling?

Mye av debatten er konsentrert rundt spørsmålet om kommunene fremdeles har et lokalpolitisk handlingsrom. Argumentet er at veksten i de statlige reguleringene fører til at kommunene ikke lenger kan gjøre selvstendige vurderinger til det beste for lokalmiljøet. En komparativ undersøkelse mellom Norge og Sverige viser at kommunepolitikerne slett ikke er handlingslammet når det kommer til konkrete prioriteringer lokalt (Vabo 2001) . Lokalpolitikerne styrer de faktiske lokalpolitiske prioriteringene. Handlingsrommet finnes og brukes.

Man kan slik sett konkludere med at det ikke alltid er grobunn for kritikken fra kommunene om at handlingsrommet er frarøvet dem. Økt statlig styring har blitt kompensert ved at kommunene har fått ansvar for nye oppgaver. Selv om staten i større grad griper inn i kommunenes frihet, står ikke kommunepolitikerne tilbake uten mulighet til å påvirke utformingen av kommunens politikk. Bjørklund og Saglie (2000:120) sier at argumentet om økt statlig styring kan fungere som en bekvem forklaring fra lokalpolitikernes side, en form for ansvarsfraskrivelse. På den andre siden kan det være grunn til å stille spørsmål ved enkelte av statens styringsredskaper. Selv om staten må sette restriksjoner på lokalpolitikernes handlingsrom, er det ikke sikkert at omfanget av og den type statlig styring som vi har i dag, er tvingende nødvendig.

Verre blir det når det handler om velgernes muligheter for å holde de folkevalgte på ulike nivå ansvarlige for den politikk som føres. Selv om det er en lokal frihet, er den ikke alltid like lett å få øye på verken for politikerne, administrasjonen eller velgerne. Den tette koplingen mellom kommune og stat i virkeliggjørelsen av velferdsstaten tilslører ansvar. Vedtak fattet av Stortinget blir tolket og konkretisert av det statlige byråkratiet. Endelig regelverk kan derfor være fattet av andre enn fol­ke­valgte organ. Velgerne får problem med å vite hvilket nivå som skal holdes ansvarlig for hva. Dette er tett sammenvevd med spørsmålet om den lokale autonomien, nettopp fordi en av hovedårsakene til et mindre handlingsrom er ekspansjonen i universelle velferdstjenester levert og finansiert av kommunene, men fastsatt av staten. Særlig kommer dette til uttrykk innenfor tjenesteområder som skole og helse og omsorg, der staten legger premissene, mens kommunene utfører og finansierer.

4.6 Hvilke kommuner?

I samtlige nordiske land er det en sterk debatt om hvordan lokaldemokratiske hensyn kan forenes med flernivåstyring. Hvilken kommunestruktur egner seg best for å sikre at flernivåstyringen fungerer godt? Hvordan skal hensynet til kommunenes behov for politisk spillerom ivaretas? I den nordiske debatten er det grovt sett tre svar på disse spørsmålene:

1. større kommuner med en tilsvarende styrking av kommunenes spillerom,

2. et klarere skille mellom en statlig og lokal sfære og

3. at dagens ordning består, men med visse justeringer.

Danmark har valgt den første løsningen og er midt oppi en omfattende strukturreform. Demokratiperspektivet har vært viktig i debatten om behovet for større kommuner. Større kommuner skal gi både økt systemkapasitet og større lokalt handlingsrom. Flernivåproblematikken kan kun løses lokalt hvis kommunene blir store nok. I Sverige pågår det en debatt med utgangspunkt i to hovedalternativer. Demokratirådet mener det er behov for et tydeligere skille mellom den statlige og lokale sfæren (Petersson m.fl. 2004) . Følgelig foreslås det en annen oppgavefordeling mellom stat og kommune der kommunenes ansvarsområde begrenses til lokale kollektive oppgaver. Utredningens utgangspunkt er innbyggerperspektivet. Tydelig definerte sfærer betraktes som en forutsetning for at velgerne skal kunne holde politikerne ansvarlige ved valg. Ansvarskomiteen heller imidlertid i retning av å bevare dagens modell, men med større kommunal frihet til å definere innhold og omfang av de kommunale tjenestene (SOU 2003:123) .

De ulike løsningsforslagene har det til felles at behovet for å foreta viktige politiske valg anses som påtrengende. Noe må skje i forholdet mellom stat og kommune, og sentralt i debatten står kommunenes rolle som leverandører av viktige velferdsoppgaver. Spørsmålet som reises er om det er behov for et nytt kommunalt hamskifte? I det følgende skal de tre løsningene på flernivåproblematikken drøftes.

4.6.1 Kommunestruktur

Å endre kommunestrukturen er et av de viktigste midlene staten har for å forme vilkårene for det lokale selvstyret (Naustdalslid 1991) . Det er staten som har myndighet til å gjøre endringer i kommunestrukturen, og etter Schei-komiteens arbeid ble tallet på kommuner kraftig redusert på begynnelsen av 1960-årene. Et tilsvarende ønske lå til grunn for den siste Stortingsdebatten om kommunestrukturen basert på forslag fra Christiansen-utvalget. Imidlertid vedtok Stortinget under debatten om regionalpolitikken, året før behandlingen av Christiansen-utvalgets innstilling, at ingen kommuner skulle slås sammen mot flertallsviljen i den enkelte kommune (Bukve 2002) . Dette vedtaket ligger fortsatt til grunn for politikken på området. Temaet er likevel på dagsorden gjennom en prosess der KRD og KS sammen har startet en strukturdebatt i kommunene. Forskningen gir ingen entydige svar på hva som er den optimale kommunestørrelse, spørsmålet er og forblir politisk. Imidlertid kan forskningen vise hvilke konsekvenser ulike måter å strukturere kommunene kan tenkes å ha.

Større kommuner er et av løsningsforslagene for å imøtekomme de problemer kommunesektoren i dag står overfor. Større kommuner skal gjøre kommunene sterkere og bedre i stand til å løse sine oppgaver. Modellen forutsetter at kommunene fremdeles har ansvaret for de store og tunge velferdsoppgavene. Dette er i tråd med den danske løsningen. Den danske strukturreformen innebærer kommunesammenslåinger og ny regional struktur, men også endringer i oppgaveansvaret mellom nivåene (Nordisk Ministerråd 2004) . Etter reformen er de danske kommunene redusert til ca 100, og kommunene bør ha 30 000 innbyggere. Kommuner med mer en 20 000 innbyggere kan forbli selvstendige om de inngår samarbeidsavtaler med nabokommunene. De danske fylkene avskaffes og erstattes med 5 regioner som får ansvar for sykehusene. Oppgaver som tidligere lå til fylkene overføres til staten og kommunene.

Hagen (2005) har pekt på ulike fordeler med en slik modell. Etter hvert som kommunene har fått flere oppgaver og økt behov for kompetanse, sliter de minste kommunene. For å bevare tjenestene i kommunene og på samme tid levere gode tjenester trengs større og mer robuste kommuner. Ved å slå sammen småkommuner reduseres bruken av arbeidskraft og kapital i administrasjonen. Dette vil i praksis si at det gjennom effektivisering og stordriftsfordeler blir frigjort midler som kan gi kommunene handlingsrom på andre områder (ibid.). Videre vil store kommuner ha mulighet til å påta seg nye og kostnadskrevende oppgaver som små kommuner ikke klarer. Eksempelvis vil større kommuner kunne overta fylkeskommunenes ansvar for videregående opplæring, slik at både grunnskole og videregående opplæring kan planlegges og drives innenfor en helhetlig plan (ibid.). Videre vil en slik strukturreform bidra til å tydeliggjøre hvilke nivå som er ansvarlig for hva, og slik gjøre selve valghandlingen lettere for velgerne. Forutsetningen er mindre statlig styring og tilsvarende større lokalt ansvar. Samlet sett skal dette styrke lokaldemokratiet. Hvorvidt størrelse i seg selv påvirker det lokale handlingsrommet er imidlertid usikkert. Davidsson (2004) finner, i en studie av 14 land, en svak positiv sammenheng mellom kommunestørrelse og antallet lokale oppgaver. Kommunesektorens finansielle frihet ser imidlertid ikke ut til å påvirkes av hvorvidt et land har store eller små kommuner.

Et av de viktigste argumentene for større kommuner er ikke at det vil gi store økonomiske gevinster, men at rollen som samfunnsutvikler i en felles bo-, arbeidsmarkeds- og serviceregion kan styrkes (Amdam m.fl 2004) . Arealdisponeringen vil kunne bli mer effektiv og næringsutviklingsarbeidet kan styrkes og profesjonaliseres. Et annet argument er at kommunen får et større og bredere kompetansemiljø og at det blir lettere å rekruttere kompetent arbeidskraft.

Modellen er omdiskutert. Det er uttrykt bekymring for at store kommuner skaper større avstand mellom velgerne og de valgte, blant annet ved at antall valgte representanter reduseres. Færre og større kommuner gir også mindre variasjon i det politiske mangfoldet kommunene imellom og dårligere tilpassing av det kommunale tjenestetilbudet til lokale ønsker og behov. Bakgrunnen er nettopp at små kommuner reduserer fremmedgjøring, fremmer oversikt og gir den enkelte større innflytelse (Hovik og Myrvold 2001, Offerdal 2005) . Ofte er de mer homogene og kan gjøre det lettere å tilpasse borgernes ønsker og innholdet i den offentlige politikken. Videre vil mulige effektivitetsgevinster måtte tas ut gjennom sentralisering, noe som vil føre til økte reiseavstander og press i retning av økt fraflytting i spredtbygde områder. Stordriftsulempene og smådriftsfordelene vil komme til syne (Bukve 2002) . Også her argumenteres det for et styrket lokaldemokrati, men da et demokrati med tette bånd mellom velgerne og valgte og personlig engasjement og deltakelse i lokalpolitikken. Det kan også hevdes at stor variasjon i kommunestørrelse gir varierende vilkår for utformingen av lokaldemokratiet og dermed skapes et mangfoldig lokaldemokrati.

Det er heller ikke dokumentert at det vil være store økonomiske innsparinger ved kommunesammenslåinger, sett i et makroøkonomisk perspektiv. Stordriftsfordeler oppnås først ved sentralisering av produksjonen. Det er innsparingspotensial i administrasjonen, men det er lite å spare i kommuner over 5 000 innbyggere (Kalseth og Rattsø 1994) . Innenfor barnehage og grunnskole er det moderate stordriftsgevinster, innen kommunehelse innsparing primært knyttet til legevakt, innen hjemmebasert pleie- og omsorgsoppgaver lite stordriftsfordeler og innen institusjonsomsorgen moderate innsparinger. For tekniske tjenester er det klare stordriftsfordeler (Toresen 2003, Langørgen m.fl 2002) . Det er ikke vanskeligere å drive god økonomistyring i mindre kommuner, og det er ikke noe som tyder på at kompetansen er dårligere. Imidlertid er det vist at små kommuner opplever størst problem med å rekruttere fagfolk (Myrvold 2001), men i mange tilfeller vil ikke kommunesammenslåing løse problemet pga spesielle geografiske forhold.

4.6.2 Kommunen og det genuint lokale

En annen mulighet er å endre kommunenes ansvarsområde med henblikk på å tydeliggjøre både det lokale og statlige ansvaret (Bernt 2001, Fimreite 2003, Hagen 2005) . Det innebærer at oppgaver overføres den andre veien, fra kommunene til staten. Ideen er at dette etablerer et klarere skille mellom den relasjonelle friheten, friheten fra staten, og frihet til å ta egne initiativ og ta hånd om lokale saker. Demokratiutvalget til Nordisk Ministerråd (2004) konkluderer med at lokale beslutningstakere i Norden opplever at deres handlingsrom innskrenkes når staten pålegger dem stadig flere oppgaver.

Det sentrale spørsmålet her er avklaringen av hva det spesifikke lokale skal bestå av. En mulighet er å gi kommunene større frihet på områder som berører lokale kollektive goder (Hagen 2005, Petersson m.fl. 2004) . Det kan være oppgaver som kultur og idrett, visse samferdselssaker, enkelte tekniske tjenester, byggesaksbehandling, park og anlegg og lokalisering av tjenestetilbud (skolebygg, sykehjem og kirkebygg) (Fimreite 2003) . Det genuint lokale kan også være det som bidrar til lokalt engasjement og mobilisering. Typisk er det saker som skole, barnehager og pleie og omsorg.

Det svenske demokratirådets (Peterson m. fl 2004) konklusjon er en ny oppgavefordeling mellom stat og kommune. Budskapet er at det må bli større samsvar mellom hvem som betaler en tjeneste og hvem som leverer tjenesten. Det pekes samtidig på at statliggjøring fører til at rommet for lokale variasjoner blir mindre. Det blir vanskeligere å tilpasse tjenestene til lokale ønsker og behov. I følge rapporten trenger imidlertid ikke statlig ansvar bety samme løsninger i alle kommuner. Lokal tilpasning til ulike ønskemål kan oppnås om staten vil akseptere lokale ulikheter utover de statlige minstekravene. Løsningen finner Demokratirådet i å betale støtten direkte til innbyggerne i stedet for til kommunene (ibid.). De skal gis valgfrihet og beslutningsmakt over egen velferd og uttrykke sine preferanser i valget av tjenesteleverandør. Forslaget innebærer at ansvaret for egen velferd privatiseres, slik at enkeltindividet selv får større ansvar for å sikre sine behov og rettigheter i velferdspolitikken. Det er en fare for at valgfrihet gir størst mening for de som er klar over sine egne interesser og behov. Det er veldokumentert at evnen til å tilegne seg informasjon fra forvaltningen henger sammen med sosiale bakgrunnsvariabler og at fornuftige velferdspolitiske tiltak ikke alltid når ut til de innbyggere tiltakene retter seg mot.

Overføres de tunge velferdsoppgavene til staten, så betyr det at kommunene må konsentrere seg om andre sentrale politikkområder. I så fall er samfunnsutviklingsrollen sentral.

Kommunene som samfunnsutviklere

Den grunnleggende legitimiteten for kommunen som politisk institusjon er basert på at det er folk bosatt innenfor kommunens territorium som velger representanter til kommunen sitt øverste organ. Derfor må hver kommunes institusjon primært forholde seg til et ”territorielt” mål for velferd – altså være i stand til å formulere velferds- og miljøpolitiske mål, med hele kommunesamfunnet som ”oppdragsgiver”. Som en konkretisering av virkemiddel for å nå det overordnede målet, kommer mål for tjenestetilbudet og relasjonen til avgrensede brukergrupper, samt konkrete strategier for utvikling av kommunesamfunnet. Disse strategiene må nødvendigvis involvere aktører og interesser utenfor den kommunale og statlige sektoren. Ettersom både individuell frihet og privat eiendomsrett gjelder, må strategier for utvikling av kommunen som samfunn baseres på ulike former for partnerskap med private og/eller ”tredje sektor”-aktører.

Planlegging, næringsutvikling og lokalsamfunnsutvikling (inkludert Lokal Agenda 21) er tre felt der kommunen har markert seg i samfunnsutviklingen. Bare det første av disse tre feltene er gjort obligatorisk for kommunen og er tydelig formalisert gjennom lovgivning og profesjonsstyring. Ambisjonen om å sikre gode livsmiljø, med tilstrekkelige boliger og inntektsbringende sysselsetting som en ”grunnlinje” og med opplevd trygghet og trivsel som naturlige komponenter, har ikke blitt til noe tydelig politikkområde i norske kommuner. Samtidig er det implisitt dette som er det essensielle målet for det lokale sjølstyret, også når det gjelder demokrati og tjenesteyting. Selv om det ikke ofte kommer eksplisitt til uttrykk, er det kommuneorganisasjonens primære jobb å sikre at de som bor innenfor kommunegrensene har det godt.

Å være samfunnsutvikler innebærer et allsidig arbeid for å utvikle næringslivet og skape gode levekår for befolkningen i vid forstand. Når kommunen opptrer som samfunnsutvikler, er de statlige føringene begrensete, og den lokale friheten stor (NOU 2001:7) . I utgangspunktet er det handlingsevnen det står på. Samfunnsutvikling dreier seg om planlegging, næringsutvikling og miljø i videste forstand, eksempelvis å utbedre det lokale veinettet, skape flere arbeidsplasser og godt nærmiljø og gjøre kommunen attraktiv for reiselivet (Aarsæther og Vabo 2002) . Denne typen oppgaver går langt utover kommunen som forvalter og tjenesteprodusent.

Kommunene legger i dag stor vekt på planleggingsarbeidet , både den langsiktige delen som omhandler kommunens overordnede langsiktige strategi og de mer kortsiktige kommunedelplanene. Dette er omfattende prosesser gjerne med stor grad av innbyggermedvirkning. Kommunene arbeider med å koble visjoner og mål til konkrete tiltak og målbare resultater i det årlige budsjettet og handlingsprogrammet. Delplanene omhandler alt fra tunge tjenesteområder som pleie- og omsorg, skole og barnehage, til strategiske næringsplaner og planer for kulturminneforvaltning. Kommunene har et fullstendig plan- og rapporteringssystem innenfor sitt oppgavefelt. Systemet er i stor grad integrert med statens satsingsområder og kommunene pålegges faktisk av staten å utarbeide planer på enkelte statlige satsingsområder. Fylkeskommunens rolle som planlegger har også endret seg til å bli mer omfattende og inkluderende når det gjelder strategier og tiltak for å utvikle regionen. Partnerskapstanken ser ut til å gjennomsyre mange av fylkesplanene.

Imidlertid har forskningen bemerket at planleggingen konsentreres rundt økonomiplan og årsbudsjett, der god økonomistyring er overordnet mål. ”Det som kan vere eit problem når det gjeld bruken av planlegging i samfunnsutvikling, er at den overordna og potensielt visjonære kommuneplanlegginga så dramatisk blir ”jorda” til å dreie seg om prioritering av knappe økonomiske ressursar” (Aarsæther og Vabo 2002:164) . Fokus blir økonomistyring, politikerne blir husholdere fremfor arrangører. Undersøkelser viser og at både ordførere og rådmenn mener at økonomiplanprosessen er den viktigste planarenaen. En forklaring kan være at økonomiplan og budsjett er må-oppgaver og fokuseres sterkt i kommuneloven, mens rollen som samfunnsutvikler ikke er viet oppmerksomhet i loven. Det er ikke dermed sagt at de overordnede strategiske plandokumentene er uten betydning, men at denne plantypen kommer i andre rekke når kravet om budsjettbalanse skal innfris. En annen problemstilling knyttet til planlegging er at planverket er rettet inn mot større byer med knapphet på areal. Trenden i mange mindre kommuner er fraflytting, og slik sett treffer ikke planverket relevante problemstillinger for en stor del av kommunene. På den måten kan planverket være til hinder for samfunnsutviklingen i mange kommuner.

Næringsutvikling er sentralt i alle kommuner. Imidlertid var det først på 90-tallet at alle kommuner engasjerte seg på området, og staten har vært motvillig til kommunenes aktivitet på feltet. Imidlertid har KRD siden slutten av 1980-tallet oppfordret kommunene til å drive strategisk næringsplanlegging. En årlig rullering av disse planene var en forutsetning for at staten fylte på penger i de kommunale næringsfondene. Nettopp disse næringsfondene viste seg som et godt virkemiddel i næringsutviklingen (Møller m. fl 1996, Teigen m. fl 2001) . Kravet til administrative ressurser har vært små, næringslivet og politikerne ble koblet til den strategiske næringsplanleggingen, og effekten har vært god sett opp mot innsatsen (Aarsæther og Vabo 2002) . Den effektive ordningen ble avviklet etter budsjettsalderingen i 2002, noe som har redusert kommunenes frihet i den lokale næringsutviklingen.

Samfunnsutvikling handler også om kommunenes ansvar for å sikre og utvikle gode nærmiljø. Å realisere ”det gode liv”, oppmuntre til aktivitet i frivillig sektor, sikre gode oppvekstvilkår og bygge oppunder dugnadsånd og en kommunal identitet vil være en del av det breie perspektivet på samfunnsutvikling. Samfunnsutvikling utfordrer kommuner og lokalpolitikere til å være arrangører, men i tillegg blir innbyggerne utfordret til å opptre i rollen som borgeer, ikke som brukere eller betalere. På dette området har kommunenes innsats avtatt etter at staten ikke lenger støtter forsøk med ulike nærmiljøtiltak. Staten etterlyses også når det gjelder lokalt miljøvern gjennom Lokal Agenda 21. Det følger ingen penger med, og det er heller ingen statlig oppfølging.

Enkelte har hevdet at noe av problemet i forhold til samfunnsutvikling er at kommuneloven representerer et snevert syn på hva kommunene er (Aarsæther og Vabo 2002) . I følge loven skal ikke kommunene ha et omfattende lokalt engasjement utover å samordne velferdsstatens tjenester. Det er likevel ingen hindringer for at kommunene kan ta rollen som samfunnsutvikler alvorlig, og forskning viser at så også skjer. Mye er derfor opp til kommunene selv, og å satse på samfunnsutvikling vil definitivt være å satse på det særegne lokale.

I Distriktskommisjonens (NOU 2004:19) vurderinger av kommunenes muligheter til å drive samfunnsutvikling legges det i all hovedsak vekt på kommunene som næringspolitisk tilrettelegger. I forholdet mellom stat og kommune mener Distriktskommisjonen at mulighetene kommunene har for tilrettelegging for næringsutvikling begrenses av statlige føringer for hvilke oppgaver som skal løses og hvilke oppgaver det er rom for å løse. Videre fremheves at på samme tid som kommunenes oppgaver har økt, har ikke de kommunale rammetilskuddene økt. Konsekvensen er et mindre handlingsrom til å drive utviklingsarbeid. En alternativ tolkning vil være at selv om kommunene fikk økte rammeoverføringer, vil omfanget av dagens oppgaver ta så mye tid at å drive utviklingsarbeid blir nedprioritert.

Fylkeskommunen har lenge hatt en sentral oppgave som regional utviklingsaktør, men har ikke satt særlig fokus på regionalt utviklingsarbeid eller utnyttet det eksisterende regionale handlingsrommet (NOU 2000:22) . I forbindelse med den statlige overtakelsen av sykehusene ble det imidlertid satt nytt fokus på denne rollen, og nye virkemiddel ble stilt til disposisjon for fylkeskommunene. Formålet med regional utvikling er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Som regional utviklingsaktør skal fylkeskommunene ta utgangspunkt i hva som er spesielle utfordringer for sin region. I St. meld. nr. 19 (2001-2002) skriver regjeringen at desentralisering og delegering av ansvar og myndighet, som skaper større handlingsrom for å utnytte regionens samlede ressurser, er viktig. På samme måte som for kommunene som samfunnsutviklere, legges det opp til at fylkeskommunene selv må ta handlingsrommet i bruk. Rollen som utviklingsaktør må defineres og gis et innhold i hver enkelt fylkeskommune. Kjernen blir å ivareta det genuint regionale og ta tak i regionens situasjon og utfordringer. Etter at staten overtok sykehusene har de fleste fylkeskommuner hatt større fokus på å tilta seg rollen som regional utvikler. Evaluering av dette arbeidet er planlagt i neste stortingsperiode.

4.6.3 Dagens system eller en modifisering av dette

Er det behov for endringer? Det er ikke uvanlig å beskrive tilstanden i kommunene som heller dyster. Hagen (2005) peker eksempelvis på at om dagens trend fortsetter, så vil kommunesektoren kunne utarmes. Opprettholdes omfanget av den kommunale aktiviteten, må kommunene akseptere en sterk statlig styring og en tilsvarende innsnevring av handlingsrommet. Resultatet kan bli enda færre muligheter for lokale prioriteringer, et mindre lokalt engasjement og at både velgerne og politikerne trekker seg unna. Staten vil utsettes for press, fordi staten vil ha det endelige ansvaret. Når det er sagt, kan imidlertid de norske generalistkommunene fremheves som en suksesshistorie. Engasjementet på noen områder faller, men stiger på andre, samtidig som deltakelsen er høy sammenlignet med de fleste andre land. Videre blir det levert tjenester som innbyggerne i all hovedsak er svært tilfreds med. Selv om rommet for fri kommunal utfoldelse er redusert, finnes dette rommet fremdeles. Samtidig kan kommunene også på områder som er sterkt statlig styrt påvirke innholdet i de ulike tjenestene, ikke minst i iverksettingen av den statlige politikken (Offerdal 2000, Flo 2004) . I tospann med staten har kommunene vært i stand til å bygge et land som blir rangert blant de aller beste land å bo i.

Imidlertid kan det diskuteres om generalistkommunen også er fremtidens kommune. I en rapport utarbeidet for kommisjonen ser Agenda (2005, se vedlegg 1) nærmere på generalistkommuneprinsippet. Ett av alternativene som drøftes i rapporten er en differensiert oppgavefordeling. I et system med generalistkommuner er alle kommuner gjennom lov pålagt de samme oppgaver og oppgavefeltet er bredt. En vesentlig side ved systemet er at kommunene skal kunne samordne og tilpasse ulike offentlige tjenester lokalt. Agenda (2005) lister opp følgende kjennetegn ved systemet, samt fordeler og ulemper knyttet til en slik lokalstyreordning:

Agenda (2005) peker på at et velfungerende generalistkommunesystem krever en balanse og harmoni mellom flere rammebetingelser samtidig. For at det skal være interessant å delta politisk må lokalpolitikerne kunne påvirke politikken i sin kommune, alle kommuner må ha forutsetning for å løse de oppgaver de er pålagt, og statlig finansiering og styring må etterlate et handlingsrom for prioritering og utøvelse av lokalpolitisk skjønn. Imidlertid viser det seg at kommuner med få innbyggere som preges av fraflytting står overfor spesielle utfordringer. Slike uttynningskommuner kan få problemer med å ivareta oppgaven som generalistkommuner. En hovedutfordring ved generalistkommunesystemet er at forskjellene i lokalt ressursgrunnlag øker (Agenda 2004) .

En mulig løsning på problemet er differensiert oppgavefordeling. En slik løsning kan sees på både som et alternativ til en kommunestrukturreform og som en mulighet for å utnytte ulike geografiske og befolkningsmessige forutsetninger til å utvikle en variert forvaltningsutforming. Slik vil det kunne være mulig å høste desentraliseringsgevinster i form av bedre behovstilpassing, mer effektiv ressursbruk ved at flere oppgaver løses på lavere nivå (desentralisert til noen kommuner) og det kan legge grunnlaget for å vitalisere lokalpolitikken gjennom større oppgaveansvar lokalt (ibid.). Kritikken mot et differensiert system har særlig vært at det svekker demokratiet ved at de direkte påvirkningsmulighetene avgrenses.

En differensiert oppgavefordeling kan oppnås på ulike måter (Agenda 2005). En variant er en modifisert utgave av dagens system der de minste kommunene gir fra seg enkelte oppgaver samtidig som store kommuner får et påfyll. En slik løsning betyr at generalistkommunesystemet videreføres for de aller fleste kommuner. Det vil kun kreve enkelte mindre justeringer av finansieringssystemet og presiseringer i kommuneloven og særlover.

En annen variant er å basere seg på dagens modell, men å justere denne ved å øke kommunenes muligheter til å påvirke innholdet og omfanget av tjenestene. Den svenske Ansvarskomiteen har skissert dette som et alternativ. For å gjøre det mer interessant å delta lokalt, kan staten redusere sine krav til de kommunale tjenestene og øke det kommunale spillerommet for å tilpasse tjenestene slik man ønsker lokalt. Staten kan sette minimumskrav og tillate en større grad av lokal variasjon. Da kan lokalpolitikerne gjøre mer reelle prioriteringer og dermed påvirke innholdet i den kommunale politikken. En slik løsning vil gå på tvers av kravene om likeverdige tilbud. Spørsmålet er om det er sannsynlig at staten vil la være å detaljstyre kommunene, når den likevel har et betydelig ansvar, ikke minst når det gjelder finansiering.

Det er også en mulighet å øke de økonomiske rammene til kommunene. Denne løsningen baserer seg på at kommunene er underfinansiert. Det er ikke nok penger til å løse de pålagte oppgavene. Motsatsen til dette vil være å hevde at det alltid vil være for lite penger til å løse alle oppgaver som ønskes løst. Politikernes oppgave består nettopp i å prioritere hva som skal og ikke skal gjøres. Eller med andre ord, de skal drive med politikk. I dette terrenget preges debatten av noe som kanskje er et særnorsk fenomen, den statlige rikdommen og de fattige kommunene. Oljerikdommene gjør at kommunene kan rope på staten om økte overføringer. I andre europeiske land uten oljeinntekter ser man på statlig desentralisering av oppgaver som en strategi som skal redde statshusholdet fra overbelastning (Pierre 2001) .

4.7 Kommisjonens syn

Kommisjonen ønsker å videreutvikle generalistkommunen. Modellen forutsetter en tett integrasjon mellom stat og kommune, og vurderingen av kommunenes frihet må dermed ses i relasjon til staten. Staten har gode grunner for å styre kommunene i en omfattende velferdsstat der kommunene leverer hovedparten av velferdstjenestene. Den statlige styringsiveren må imidlertid ikke strekke seg så langt at det går utover det lokalpolitiske engasjementet.

Når det gjelder spørsmålet om fremtidig kommunestruktur, viser kommisjonen til det pågående samarbeidsprosjektet mellom regjeringen og KS. Kommisjonen avventer utviklingen av dette arbeidet. Kommisjonen har ikke fått som mandat å utrede behovet for ny kommunestruktur eller blitt bedt om å ta stilling til spørsmålet om antall forvaltningsnivåer.

Lokaldemokratikommisjonen vil understreke at en debatt om kommunenes handlingsrom som ensidig fokuserer på de økonomiske rammevilkårene kan bli for snever. Det kommunale handlingsrommet varierer mellom kommunene og mellom ulike oppgaver. En generell vurdering med utgangspunkt i økonomi alene underkommuniserer både mulighetene og de faktiske politiske prioriteringene i kommunene. Kommunene har et handlingsrom som brukes. Selv på områder med rettighetsfesting synes spillerommet å være større enn antatt, men trenden med økt bruk av individuelle rettigheter fremstår uansett som et sterkt og sentraliserende virkemiddel.

De individuelle rettighetene kan bidra til økt nasjonal likhet i de tjenestene som blir ytt, men kan også føre til økt standardisering og mangel på fleksibilitet. Nettopp kommunenes mulighet til å tilpasse tjenester til de behov enkeltbrukere i kommunen har, er en verdifull egenskap ved kommunene. Ensartede løsninger vil kunne være dårlige løsninger for en rekke brukere. Videre er det vesentlig hvorvidt det er politikerne eller domstolene som er best egnet til å sikre innbyggernes fundamentale behov.

Kommuneøkonomien er av vital betydning for kommunenes handlingsevne. Kombinasjonen av en økning i kommunenes oppgaver, individuell rettighetsfesting og ingen økning i overføringene avgrenser kommunenes samlede handlingsrom.

Kommisjonen erkjenner at det kan være grunnlag for å hevde at kommunene har fått avgrenset handlingsrommet gjennom en stadig tilføring av nye oppgaver uten tilstrekkelig med ressurser. Ikke minst i forhold til å ivareta de frivillige oppgavene kan det pålagte oppgaveomfanget bli for stort. Tid og ressurser nyttes til å løse de pålagte oppgavene, og såkalte bør-oppgaver blir liggende. Likevel er ikke et stort handlingsrom over få oppgaver en løsning kommisjonen vil støtte. Stor frihet over lite styrker ikke lokaldemokratiet. Prinsipielt bør kommunene ha et bredt oppgavefelt. Det gir muligheter for lokal samordning som ikke minst kan være nyttig om man kopler dette til samfunnsut­viklerrollen.

Videre mener kommisjonen at det ikke nødvendigvis trenger å være en motsetning mellom velferdsstatens krav om likhet og kommunenes frihet. Valget står ikke mellom på den ene side kommuner med vid frihet, eller på den andre siden kommuner som statlige feltagenter. De norske kommunene er eksempler på at slike hensyn lar seg forene i kommunene og at lokal frihet også bidrar til å utjevne ulikhet.

En eventuell endring i oppgavene må ikke ta utgangspunkt i det som bare er genuint lokale saker, men ut fra prinsippet om hva som engasjerer innbyggerne i kommunene. Da blir de to store sektorene oppvekst (barnhager/grunnskole) og omsorg (helse og sosial) sentrale. For at velgerne skal kunne holde de rette folkevalgte ansvarlige må det klargjøres hva de ulike nivåene har ansvar for. Det må bli sammenheng mellom de som initierer ulike ordninger og finansieringen av disse.

Det bør vurderes om oppgaver som er sterkt regelstyrte kan overføres til staten, til andre forvaltningsnivåer eller løses gjennom et differensiert oppgaveansvar. Dette kan i neste omgang skape et ryddigere forhold mellom stat og kommune når det gjelder ansvarsfordelingen.

Kommisjonen vil peke på at et bedre samsvar mellom kommunenes oppgaver, utfordringer og finansiering er vesentlig for videre utvikling av kommunene. Ved god ressursutnyttelse lokalt og tilstrekkelig statlig finansiering, vil både stat og kommune bidrar til en positiv utvikling for kommunesektoren.

I St. meld. nr. 19 (2001-2002) skriver regjeringen at desentralisering og delegering av ansvar og myndighet, som skaper større handlingsrom for å utnytte regionens samlede ressurser, er vesentlig. Kommisjonen deler regjeringens oppfatning og mener at formålet med regional utvikling er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. Som regional utviklingsaktør skal fylkeskommunene ta utgangspunkt i hva som er spesielle utfordringer for sin region. På samme måte som for kommunene som samfunnsutviklere, mener kommisjonen at fylkeskommunene selv må ta de utfordringer som ligger i utviklingsaktørrollen. Kjernen i rollen må være å ivareta de genuint regionale utfordringer, samhandling gjennom partnerskap, og få ut den merverdi et regionalt samarbeid kan utløse.

Når staten har tatt bort tilskudd som har hatt en positiv virkning for kommunene, eksempelvis kommunale næringsfond, stiller kommunene i dag svakere for å kunne ivareta rollen som samfunnsutviklere. Etter kommisjonens vurdering er denne rollen viktig for den kommunale aktivitet. Kommisjonen mener at kommunene bør få tilført økonomiske virkemidler på samme tid som staten er tilbakeholden i sin styring. Videre bør lov og regelverk differensieres ut fra at behovene varierer mellom kommunetyper.

4.8 Kommisjonens forslag

• Alle norske kommuner bør fortsatt være generalistkommuner i demokratisk forstand. Som demokratiske organ bør kommunene beholde sitt brede ansvarsområde og størst mulig frihet til a prioritere mellom sektorer. Dette forhindrer ikke at kommunene kan samarbeide eller velge andre organisasjonsformer. I den forstand kan også generalistkommuner fremstå som spesialistkommuner i forvaltning og tjenesteproduksjon.

• Kommisjonen foreslår at bruk av rettighetslovgivning begrenses da den ser at økt bruk av rettigheter går utover det kommunale selvstyret.

• Kommisjonen mener det kan vurderes om enkelte sterkt regelstyrte oppgaver som ikke krever lokalpolitisk skjønn overføres til staten.

• Kommisjonen vil be om at det utvikles et system som sikrer at nye statlige initierte reformer som skal iverksettes av kommunene er tilstrekkelig finansiert.

• Kommisjonen mener det innenfor velferdsoppgaver der både stat og kommune har sterke interesser kan avklares nærmere hva som er kommunenes oppgaver og ansvar og hvilket ansvar som tilligger staten. En slik vurdering må bidra til at velgerne skal kunne se hvilke nivå som er ansvarlig for hva.

• Balansen i kommuneøkonomien må gjenopprettes.

Forslag for å styrke kommunene som samfunns­utviklere

• Kommisjonen foreslår at det iverksettes et prosjekt der kommunenes rolle som samfunnsutviklere blir analysert med henblikk på å få økt kunnskap om hva som skal til for at denne rollen utvikles videre i fremtiden. Prosjektet bør avklare kommunesektoren og statens rolle i samfunnsutviklingsarbeidet.

• Kommisjonen foreslår at planverket differensieres slik at det tilpasses lokale forhold på en bedre måte.

• Kommisjonen foreslår at ordningen med statlige bidrag til kommunale næringsfond gjeninnføres.