6 Samspill for tillit

Kommisjonen mener det er behov for å bygge tillit mellom staten og kommunesektoren. Dette bør skje i et samspill mellom forvaltningsnivåene. Dette kapitlet viser hvilke tiltak som er nødvendige for å få dette til.

Kommisjonen påpeker at det i debatten omkring forholdet mellom staten og kommunene er viktig å understreke at representanter for kommunesektoren og statlige organer viser respekt for hverandres roller.

Kommisjonen mener at et godt samspill mellom nivåene er avhengig av bedre samordning og en annen type styring fra statens side. Det er på statlig nivå det er størst behov for en sterkere samordning. Videre bør statens styring legges om fra dagens fokus på hierarkisk styring til økt dialog mellom forvaltningsnivåene. Regjeringen og Stortinget må samordne styringen og ansvaret for kommunesektoren.

Fylkesmannsembetet er det statlige organ kommunene i størst grad samhandler med. Derfor er det behov for fokus på fylkesmannens rolle både som styrings-, samordnings og dialogorgan.

Det er etter kommisjonens vurderinger behov for mer kunnskap om sentralforvaltningens samordning overfor kommunesektoren og om konsekvenser av statens organisering av sin regionale forvaltning. På denne bakgrunnen foreslås et eget evaluerings- og utredningsprosjekt som redegjør for statlig samordning og som evaluerer virkningene av samordningen overfor kommunesektoren.

Kommisjonen mener at konsultasjonsordningen fremstår som et godt tiltak for å fremme dialog og partnerskap mellom forvaltningsnivåene. Konsultasjonsordningen bør utvikles i retning av en mer forpliktende ordning.

Det er også viktig å øke forståelsen for hvilke oppgaver ulike offentlige instanser og forvaltningsnivåer har. Det er også nødvendig med økt fokus på informasjon og større grad av læring mellom nivåene.

6.1 Innledning

I mandatet (kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004) bes Lokaldemokratikommisjonen om å

”redegjøre for og drøfte samhandlingsforholdet mellom staten og kommunene/ fylkeskommunene. Hvordan er samhandlingen organisert og hvordan foregår den? I hvor stor grad foregår samhandlingen som en dialog som bidrar til gjensidig tillit mellom forvaltningsnivåene? I hvor stor grad preges samhandlingen av en hierarkisk relasjon hvor staten vektlegger ensidig å fortelle hva kommunene skal gjøre og hvordan de skal gjøre det? Er den nasjonale politiske retorikken på lokaldemokratiets side?”

Innenfor rammen av den norske kommunemodellen er det ikke mulig å skille skarpt mellom en statlig og en kommunal sfære. Det gjelder både i tjenesteproduksjonen og på andre politikkområder. Forutsetning for denne modellen er et godt samspill og samhandling mellom nivåene. Utfordringen ligger i å skape gode løsninger som kan ivareta de ulike nivåenes interesser. Både statens behov for styring og kommunenes behov for handlingsrom skal tas hensyn til (Fimreite 2003) .

Det er tegn som tyder på at samspillet ikke fungerer og ofte settes på prøve. Representanter for statlige myndigheter hevder ofte at kommunene ikke utfører en oppgave tilfredsstillende, mens representanter fra kommunesektoren viser til utilstrekkelige statlige økonomiske overføringer og manglende forståelse for kommunenes situasjon. Dette har sammenheng med at ansvaret for velferdsoppgavene er delt mellom stat og kommune. Statlige løfter har direkte konsekvenser for kommunenes handlingsrom. Ulike demokratiske verdier settes i stadig større grad opp mot hverandre. Ett eksempel er forholdet mellom lokalt selvstyre og individuelle velferdsrettigheter (Nordisk Ministerråd 2004:27) . Samspillet styrkes heller ikke av at statlige organer detaljstyrer kommunene. Hierarkiske styringsvirkemidler og kommunikasjonsformer oppmuntrer ikke til lokal tilpasning eller samspill. Detaljerte regler, tilsyns- og kontrollordninger, veiledende retningslinjer og omfattende krav til rapportering, kan oppfattes som et uttrykk for statlig skepsis overfor kommunene. Tiltakene kan være utformet og iverksatt fordi statlige aktører ikke helt tror at dette er oppgaver kommunene klarer å gjennomføre. Nordisk Ministerråds rapport (ibid.), ”Demokrati i Norden”, viser til analyser av de nordiske land som peker på at det er i Norge at den statlige detaljstyringen i størst grad oppleves som et problem.

Samspillet utfordres også av et stadig tilbakevendende økonomisk svarteperspill mellom staten og kommunesektoren. Kommunene mener de statlige rammene er altfor stramme, mens staten hevder at kommunene ikke utnytter ressursene godt nok. Kommunene anklager staten for å løpe fra regningen, mens staten vil unngå å ta ubehagelige valg (Hagen og Sørensen 2001) . En situasjon der kommunene iverksetter og staten i stor grad finansierer, åpner nettopp for et spill mellom forvaltningsnivåene. Resultatet er at ansvarsforholdene blir uklare.

Dette bildet står i sterk kontrast til ulike regjeringers mål om en partnerskapsmodell og gjensidig tilpasning mellom nivåene. Dette prinsippet er senest slått fast i St.meld. nr 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling .

I dette kapitlet tas det utgangspunkt i at samspillet mellom stat og kommune kan forbedres. Dersom en integrert forvaltningsmodell skal fungere, må de ulike forvaltningsnivåene opptre som partnere med gjensidig respekt for hverandre. På den måten kan samspill bygge tillit. Kapitlets første del diskuterer mulige årsaker til utfordringene i samspillet mellom forvaltningsnivåene og hva som konkret kan gjøres for å endre på situasjonen. Oppmerksomheten rettes mot problemer knyttet til samordning både på tvers av ulike statlige enheter og sektorer og mellom ulike forvaltningsnivå. Videre drøftes oppgavefordelingen og den politiske konkurransens konsekvenser for samspillet mellom forvaltningsnivåene før kommisjonen ser spesielt på hvordan ulike arenaer for partnerskap fungerer. Til slutt kommer kommisjonen med sine vurderinger og forslag til hvordan dialog og partnerskap kan utvikles videre.

6.2 Utfordringer i samspillet mellom stat og kommune

6.2.1 Sektorstyring og samordning

Statlig sektorstyring og samordning er en utfordring i samspillet mellom nivåene. Svak samordning er en av forklaringene på styringsomfanget og hvorfor styringen framstår som forskjelligartet. De statlige sektorene har en ulik tilnærming til sin styring. For å sikre seg mot usikkerhet i kommunal oppgavegjennomførelse i sin sektor, etableres detaljerte regelverk, retningslinjer, veiledninger med mer. Dette preger styringen både fram til beslutninger som berører kommunesektoren tas, og når disse skal iverksettes. Helheten og hensynet til lokaldemokratiet ser ikke ut til å bli ivaretatt i tilstrekkelig grad. Staten opptrer på en så fragmentert måte at helheten i den statlige styringen av kommunene blir utilfredsstillende og uoversiktlig. Staten mangler en fast hånd som kan ta tak i helheten i styringen av kommunene. Dette rammer både kommunenes økonomi og deres mulighet for å tilpasse oppgavene til lokale forhold.

I en forskningsrapport utarbeidet for Lokaldemokratikommisjonen analyserer Fimreite og Lægreid (2004, vedlegg 4) forholdet mellom statlig styring av kommunene, statlig organisering og kommunal frihet. Budskapet er at nye sektorvise styringsvirkemidler gjør det nesten umulig for kommunene å prioritere annerledes enn de statlig, sektorbaserte styringsvirkemidlene tilsier. Noe av utgangspunktet i rapporten er at det på 1980-tallet skjedde en desentraliseringsprosess i forholdet mellom staten og kommunene. Kommunene fikk større økonomisk og organisatorisk spillerom henholdsvis ved et nytt finansieringssystem og gjennom kommuneloven av 1992. Tidligere hadde øremerking, refusjonsordninger og særlover vært viktige innslag i den statlige styringen. Denne desentraliseringen har imidlertid ikke redusert den samlede statlige styringen, snarere tvert imot.

Det har skjedd en endring mot flere regler og økt øremerking. Forskerne mener statlig styring springer ut fra et behov om å motvirke effekten av kommunenes frihet. Sektormyndighetene har ønsket sterkere styring, samtidig som samordningen på tvers av sektorer ikke er styrket tilsvarende.

Samordning

Fimreite og Lægreid (2004) skiller mellom vertikal og horisontal samordning. Vertikal samordning er samordning mellom ulike forvaltningsnivå, for eksempel mellom stat og kommune eller mellom sentral og lokal statsforvaltning. I stat-kommune forholdet tilsvarer dette den styringen staten utøver overfor kommunene og samhandlingen mellom forvaltningsnivåene. Horisontal samordning er samordning mellom ulike sektorer eller politikkområder på samme nivå, for eksempel mellom helse, skole, miljø og samferdsel i kommunen eller i staten.

Behov for samordning i offentlig forvaltning oppstår fordi forvaltningen er spesialisert og fordi ulike spesialiseringsprinsipp brukes. Sektor- og territoriell spesialisering er to viktige spesialiseringsprinsipp i norsk sammenheng. Sektorspesialisering skaper behov for horisontal samordning hvor sektorene sees i sammenheng, for eksempel i et økonomisk perspektiv. Her spiller kommunene som territorielle organer en viktig rolle som tverrsektorielle samordningsorganer. Deres oppgaver som budsjetterings- og planleggingsorganer ligger i kjernen av hva tverrsektoriell samordning handler om.

Spørsmålet er om både den horisontale og vertikale samordningen over tid er svekket. Fimreite og Lægreid (2004) peker på at omorganiseringsprosesser både i staten og i kommunene kan ha komplisert samordningen.

Statlige organisasjonsendringer

Den statlige samordningen skjer i dag innen et system basert på ministerstyre. Ministerstyre som prinsipp ligger fast, til tross for betydelige omlegginger i det sentrale statsapparatet. Ministerstyre regnes som en av grunnene til at Norge har sterke fagdepartementer og sterke sektorer, og relativt svake overdepartementer med samordningsmandat. Unntaket er Finansdepartementet som spiller en sentral samordnende rolle når det gjelder finans- og budsjettpolitikken, men opptrer i liten grad som overdepartement på andre politikkområder. Statsministerens kontor er styrket de senere år, men spiller fremdeles en nokså beskjeden rolle som samordningsorgan. Uttalte forsøk på å styrke den tverrgående samordningen overfor kommunene ved å bygge opp Kommunal- og regionaldepartementet til et sterkt overdepartement, har hittil bare lykkes et stykke på vei (Fimreite og Lægreid 2004).

Samordning mellom statlige sektororganer har videre blitt svekket på grunn av forvaltningspolitiske tiltak. Utviklingen preges av en tiltakende oppsplitting og tendens til spesialisering og motstand mot å la seg bli samordnet. Dette kommer til uttrykk i oppsplitting av den integrerte etatsmodellen og etablering av egne autonome organisasjoner. Fristillingen er en utfordring for samordning, både vertikalt innenfor hvert enkelt departementsområde, og horisontalt mellom ulike sektorer (ibid.). Utviklingen i retning fristilling, autonomisering og selvstendiggjøring av statlige organisasjoner kan lett føre til økt innslag av det Fimreite og Lægreid (2004) kaller ”negativ samordning”: Ønsket om å samordne, er større enn villigheten til å bli samordnet. Dette resulterer i et samordningsparadoks som går ut på at alle er enige om behovet for samordning, bare det ikke gjelder egen organisasjon. Denne utviklingen har rammet politikernes samordnende og strategiske rolle. Resultatstyring og autonome enheter har gitt administrative ledere større handlingsrom på bekostning av regjeringsmedlemmene. En viktig side ved disse reformene er økt vekt på profesjonell styring heller enn politisk styring (Nordisk Ministerråd 2004:51). Bakgrunnen er en oppfatning om at politiske hensyn står i konflikt med profesjonelle og økonomiske hensyn.

I sum preges regjeringsapparatet av samordningsproblemer på tvers av departementer (Fimreite og Lægreid 2004). Ledernes fokus på egen sektor bidrar til horisontal fragmentering. Det norske systemet er dominert av sterke fagdepartementer, noe som forsterkes av prinsippet om ministerstyre. Mål- og resultatstyring, etatsstyring, fristilling og klarere skiller mellom statens ulike roller, trekker i samme retning og fremmer vertikal administrativ samordning innen hvert departements område. Om den politiske samordningen styrkes, er imidlertid et mer åpent spørsmål. Det økte fokuset på eget ansvarsområde ser ut til å gi motsatt resultat, større samordningsutfordringer på tvers av departementsområder. Forvaltningsreformene er drevet fram sektorvis gjennom sterke fagdepartementer. Dette bidrar til betydelige samordningsproblemer i en tid da stadig flere problemområder går på tvers av departementsgrensene. En konsekvens av de svakt utviklede horisontale samordningsmekanismene i sentralforvaltningen, er at det er vanskelig å få til en samordnet innsats overfor kommunene på tvers av departementsgrensene. Endringene har styrket den vertikale samordningen internt i de ulike sektorene, men i liten grad styrket den horisontale samordningen på tvers av departementsgrensene.

Kommunale organisasjonsendringer

Kommunesektoren har også gjennomgått store organisasjonsendringer, endringer som imidlertid har fulgt et annet løp enn de statlige. Endret kommunal organisering må sees på bakgrunn av utviklingen av velferdsstaten i etterkrigstiden. Siden kommunene ble de viktigste iverksettere da velferdsstaten skulle bringes ut til folket, ble de også i sterkere grad integrert i det sentrale forvaltningsapparat. Det måtte etableres en form for enhet (fellesskap) i mangfoldet. Et element var at kommunene ble regulert gjennom særlover, også på områder som tidligere var uregulerte og regnet som genuint lokale (Fimreite 2001). Spesielt viktig var de særlovene som la opp til at egne organer skulle forvalte et politikkområde lokalt. Særlovsorganene ble gitt kompetanse til å ivareta innbyggernes behov og retter. Dette hadde innvirkning på kommunenes aktiviteter og på deres organisasjonsstruktur. Særlovsorganene ble fulgt av særlovsadministrasjoner og lovfestede kommunale ledere (skolesjef, sosialsjef, tekniske sjef og kommunekasserer). Som konsekvens ble kommunenes organisasjonskart i stor grad organisatoriske speilbilder av den sentrale statsadministrasjonen. Sektorkommunen ble resultatet (Baldersheim 1993). Sektororganiseringen ble forsterket av at kommunene i økende grad ble finansiert via sektorbaserte øremerkede tilskudd (Rose 1996). Parallelliteten ble ytterligere forsterket av profesjonsfellesskapet på tvers av nivågrensene, og av sektorforbindelser som tillot uformell styring.

Stadig flere kommuner valgte utover på 1980-tallet å samle sine politiske utvalg i hovedutvalg med tilhørende administrative etater. Kommunene ble gjennom hovedutvalgene og deres administrasjoner skreddersydd som velferdsstatens iverksettere. Skoleetat, helse- og sosialetat, teknisk sektor og kulturetat, alle med egne politiske utvalg, var de vanligste kommunale sektorer. I fylkeskommunene fant vi helseetat, skoleetat og samferdselsetat som viktige etater. Dette tilsvarte godt departementsstrukturen.

Dette har endret seg mye etter ikrafttredelsen av kommuneloven fra 1992. Ett av denne lovens viktigste element, friheten i organisasjonsspørsmål, har kommunene tatt i bruk. Dette har nedfelt seg i styringsstrukturer og organisasjonsmodeller med ulike sektorovergripende innfallsvinkler. Den sektorbaserte hovedutvalgsmodellen er i dag erstattet med et mangfold av organisatoriske løsinger (Vabo 2001). Bare 13 prosent av landets kommuner hadde i 2000 en ren hovedutvalgsmodell. I 2004 var tallet kommet ned i 3,5 prosent. For fylkeskommunene er det tilsvarende tallet 26,7 prosent (Hovik og Stigen 2004).

På bakgrunn av endringer i fylkeskommunens oppgavestruktur foregår det endringsarbeid i en rekke fylkeskommuner. Fylkeskommunen som forvaltningsorgan skal evalueres i neste stortingsperiode. Denne evalueringen skal inkludere forsøkene med enhetsfylke og kommunal oppgavedifferensiering. (jf. St.meld. 19 (2001-2002).

Hva betyr organisasjonsendringene?

Statlig sektor og kommunene har gått i to ulike organisatoriske retninger. På statlig side har sektorprinsippet blitt vedlikeholdt og styrket, mens det er svekket i kommunene. Med det har staten mistet styringslinjer direkte inn i kommunal oppgaveløsning. Behovet for styring av sektorenes oppgaveløsning i kommunene har imidlertid ikke forsvunnet. Som vist i kapittel 5 kan kommunesektorens ønske om mer frihet fra staten ikke sies å være oppfylt. Andelen av kommunenes inntekter som er øremerket har økt, det er blitt flere handlingsplaner og det stilles krav til rapportering fra kommunene etter visse standarder. Når velferdsstaten og dens sektorer er viktige i det norske styringssystemet, vil sektorinteresser sannsynligvis forsøke å kompensere for styringstapet gjennom å utvikle nye sektorbaserte styringsmekanismer. Eksempelvis lovpålagte tjenestestandarder, statlig kontroll og tilsyn, nye rettsgarantier og rapporteringskrav.

For staten oppleves det å styre kommunene som mer krevende når de er organisert annerledes enn staten. Sektorrepresentantene frykter at kommunene ikke prioriterer deres område, og kompenserer med å styre prioriteringen gjennom lov- og forskriftsverk og presser på for å få til øremerkede midler på sitt område. Den tverrsektorielle oppgaveløsningen i kommunene gjør staten usikker på den lokale prioriteringsevne. Sektormyndighetene sentralt er opptatt av hvordan kommunene ivaretar akkurat deres område og ikke av kommunal helhetsstyring. Når den sektororganiserte kommunen svekkes og servicekommunen tar form, begynner aktørene på statlig nivå nærmest å konkurrere med hverandre om å innføre nye styringsvirkemidler på egne områder for å hindre at kommunene kan nedprioritere nettopp ”deres” områder.

Hvordan skal man finne styringsmekanismer overfor kommunene som ikke bare binder kommunene, men som også forplikter staten til å bistå kommunene med å oppfylle målene som den selv har vedtatt? Fimreite og Lægreid (2004) mener at stabilitet i kommune-stat forholdet vil være avhengig av at forholdet preges av felles identiteter og gjensidige tillitsrelasjoner:

”Når identiteter og organisatoriske kjennetegn er komplementære og utfyller hverandre, vil det med all sannsynlighet være lettere å finne en balanse mellom statlig integrasjon og kommunalt selvstyre som aksepteres av involverte parter, enn når det er kollisjoner mellom identiteter og organisasjonsmodeller. Et viktig spørsmål når samordning og kommunalt selvstyre står på dagsorden, er om det oppstår endringer i slike felles identiteter når disse organisasjonsforholdene i stadig mindre grad preges av parallellitet”.

Statlig tverrsektoriell samordning

Tross sektorkrefter og sterkere statlig fragmentering gjennom fristillings- og desentraliseringspolitikk innad i staten, legges det i statlig forvaltning til rette for samordning mellom sektorene.

For å motvirke sektorstyring overfor kommunene har Kommunal og regionaldepartementet (KRD) en særskilt samordningsrolle. Departementet samordner statens politikk overfor kommunene. I dette ligger det at departementet skal se til at fagdepartementenes virkemiddelbruk og tiltak overfor kommunene vurderes innenfor en helhet og i tråd med overordnede retningslinjer for statens styring i forhold til kommunesektoren. Utredningsinstruksen 1 stiller klare krav til fagdepartementene om at:

”Utkast til meldinger og proposisjoner som har konsekvenser for kommunenes eller fylkeskommunenes økonomi eller administrative forhold … skal forelegges Kommunal- og regionaldepartementet.” 2

I instruksen stilles det også krav om konsekvensutredninger med analyse og vurdering av antatte virkninger av foreslåtte beslutninger. ”Konsekvensutredningene skal omfatte konsekvensene for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning” både i forhold til økonomiske og administrative følger. KRD er høringsinstans dersom konsekvensutredningen viser økonomiske og administrative virkninger for kommunesektoren.

KRD har et hovedansvar for tverrsektorielle utrednings- og utviklingsoppgaver som gjelder kommunesektoren. Det gjelder arbeidet med regelverksforenkling 3 , oppgavegjennomgang 4 og utvikling av retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren 5 . Arbeidet med det økonomiske opplegget for kommunesektoren i forbindelse med statsbudsjettet er en annen sentral samordningsoppgave. Også konsultasjonene med KS er viktig i samordningssammenheng ettersom de viktigste fagdepartementene for kommunesektoren deltar. Som en følge av KRDs formelle samordningsrolle skal fagdepartementene på et tidlig tidspunkt i forberedelsen av saker som vil få konsekvenser for kommunesektoren trekke KRD tidlig inn i prosessen. Dette kan for eksempel skje gjennom telefonsamtaler, utveksling av e-post, oppretting av arbeidsgrupper ad hoc og brevveksling.

Regjeringskonferansene er et viktig samordningsorgan. Mange departementssaker drøftes og avgjøres her. Men i følge Fimreite og Lægreid (2004, vedlegg 4) er konferansenes betydning som samordningsorgan begrenset av at den enkelte statsråd har stor autonomi, at regjeringens møter er overbelastet og av at sektortenkningen også slår gjennom her. Statsråder blir sjelden påført nederlag innenfor eget ansvarsområde. Dessuten holdes mange saker utenom regjeringsbehandling og avgjøres i det enkelte fagdepartement (ibid.).

Dette kan bety at selv om det skjer en administrativ samordning hvor hensynet til kommunesektorens interesser ivaretas, trenger ikke dette å resultere i politiske vedtak hvor disse interessene vinner fram.

I utformingen av rutiner for kommunerettet styring har man vært mest opptatt av hvordan saker best kan samordnes i forkant av en beslutning i Stortinget eller regjeringen. Imidlertid er det god grunn til å være opptatt av hva som skjer etter at et Stortingsvedtak er fattet. Det er i denne fasen departement eller underliggende etat skal utforme retningslinjer og veiledningsmateriale samt drive annen formidling overfor kommunene. Dette er prosesser som i mindre grad er underlagt tverrsektoriell samordning og som betyr mer for kommunene når det gjelder opplevelsen av statlig detaljstyring enn relativt generelle vedtak i Stortinget og regjeringen. Det kan her tenkes sterkere samordningsmekanismer på statlig nivå for å følge opp den statlige iverksettingsprosessen.

Fylkesmannens rolle

Fylkesmannen fungerer både som sektororgan ved at han skal utøve sektorstyring overfor kommunene og som samordningsorgan. Embetet skal samordne statlige politiske styringssignaler som er rettet mot kommunesektoren. Samordningsrollen er ytterligere blitt understreket i Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring av kommunesektoren6 . Fylkesmannsembetene har også hatt en sterkere vektlegging på sin rolle som samordningsorgan i forhold til kommunerettet styring, blant annet ved å styrke samordningskapasiteten. Siktemålet med innlemmingen av sektororganene, fylkeslegen og utdanningsdirektøren, i fylkesmannsembetene, var blant annet å styrke samordningen i forhold til kommunerettet styring. 7 I forhold til fylkekommunen har fylkesmannen tverrsektorielle samordningsoppgaver særlig i forhold til fylkesplanlegging og næringsutvikling.

Imidlertid er det vanskelig å slå fast effekten av disse tiltakene. Det er lite kunnskap om hvorvidt innlemming av de nye organene samtidig har ført til en styrking av samordningsfunksjonen. Videre vites lite om hvordan samordningen i fylkesmannsembetet oppfattes i kommunene. Imidlertid viste en studie sju år tilbake store variasjoner mellom fylkene med hensyn til hvordan kommunene oppfattet fylkesmannsembetene som samordningsorganer (Berge m.fl 1998).

Det har også skjedd en utvikling som kan ha bidratt til svekket samordning på tvers av sektorene. Fylkesinndeling brukes i mindre grad som inndelingskriterium ved distriktsinndeling av statlige funksjoner. Det er rundt 40 ulike regionale statsetater i dag. Mange av disse har andre grenser enn fylket og går ofte på tvers av fylkesgrensene (Statskonsult rapport 2004:10). Hvis disse funksjonene berører kommunal virksomhet, kan denne utviklingen ha betydning for statlig samordning av kommunerettet aktivitet. Instanser som har ansvar innenfor ett avgrenset geografisk område kan vanskelig får ansvaret for samordning overfor regionale instanser som har ansvar over et annet geografisk område. Statskonsult (2004) konkluderer med at den statlige organiseringen fremstår som kompleks og uoversiktlig for borgerne, næringsliv og offentlig forvaltning.

6.2.2 Oppgave- og funksjonsfordelingen

En annen årsak til problemene i samspillet mellom stat og kommune finnes i oppgave- og funksjonsfordelingen mellom nivåene. Oppgavefordeling vil innebære at staten som oftest setter mål for virksomheten og forventninger til kommunesektoren. Ansvarsforholdet er ikke trukket klart opp i den mening at staten er ekskludert fra å ha innvirkning på politikkområde der kommunesektoren har fått hovedansvaret. Kommunene og fylkeskommunene er heller ikke ekskludert fra alle politikkområder hvor staten har hovedansvaret. Dette skaper et koordineringsbehov som dels løses gjennom praktisk samarbeid mellom statlige og kommunale organer, eller gjennom andre styringsmekanismer. Et felles ansvar for problemløsning er et viktig trekk ved forholdet mellom statlige og kommunale myndigheter, eksempelvis målfellesskap, felles kompetanseoppbygging og felles finansiering.

Sammenvevingen mellom stat og kommune er en utfordring for samspillet mellom nivåene. Dels fordi det ikke alltid er enighet om målene, dels fordi gjensidig forventning om atferd ikke oppfylles. Lokale og sentrale politikere kives ofte om hvem det er som skal gis æren for vel gjennomført politikk eller om hvem som har skylden når resultatene uteblir. Med den store bredden av oppgaver, mange kommuner og stor kommunal variasjon oppstår det lett situasjoner som gjør forholdet mellom forvaltningsnivåene tilspisset.

Oppgavefordelingen er også viktig for velgerne. Et sentralt kjennetegn ved det representative demokratiet at velgerne skal ha muligheter for å stille sine folkevalgte til ansvar for resultater av den politikken som føres. På nasjonalt nivå vil regjeringspartiene stå ansvarlige for den politikken som føres. Den politiske konkurransen vil også medføre at regjeringen utsettes for kritikk fra opposisjonen, selv på saksområder hvor oppgaveutførelsen er lagt til kommunesektoren. Det delte oppgaveansvaret betyr at et område som f eks skole, vanskelig kan holdes utenom den nasjonale debatten.

Dette er ikke uproblematisk for demokratiet. Regjeringen trenger ikke å ha begått en ”feil” når opposisjonen kritiserer den for feilslått politikk. Feilen kan ligge i det iverksettende organet, kommunen. Dette blir tydelig når kritikken oppstår fordi enkelte kommuner ikke har maktet sitt iverksettingsansvar. Samspillet mellom staten og kommunene styrkes ikke når saker fra enkeltkommuner tas opp nasjonalt og resulterer i at ansvarlig fagdepartement setter i verk styringstiltak overfor hele kommunesektoren. Stortinget er imidlertid i sin fulle rett til å være opptatt av hvordan oppgavene gjennomføres enten oppgaveansvaret ligger til staten eller til kommunene.

En annen situasjon har vi når kommunen utsettes for kritikk fra sine innbyggere om at den ikke yter det den skal etter loven. Lokalpolitikerne påpeker da ofte at det ikke er samsvar mellom statlige oppgaver og finansieringen av tilbudene. Staten stilles m.a.o. til ansvar for situasjonen.

En mulig løsning kan være at staten selv tar ansvar for oppgaveløsningen (se kapittel 4). Slik ville staten fått ansvar for å gjennomføre oppgaven slik den ønsker, og den kunne sikre tilstrekkelig med ressurser. Det ville ha tydeliggjort ansvaret og velgerne kunne lettere avgjøre hvem som fortjener deres stemme ved neste valg. En annen mulighet er at staten forplikter seg på å fullfinansiere tiltak som pålegges kommunene.

At oppgavefordelingen oppfattes som uklar kan dels forklares ut fra at oppgaver fordeles etter mange kriterier og at det ikke er gitt hvilke kriterium som har vært lagt til grunn når en oppgave er lagt til kommunene 8 . Det er ikke sikkert at en gang hensyn til behovet for lokalpolitisk skjønn har vært en del av vurderingen når oppgaver har blitt plassert på et forvaltningsnivå. I forhold til å tydeliggjøre hva lokalpolitikerne har stor makt over, kunne det legges vekt på følgende prinsipp:

”Alle oppgaver som krever lokal utøvelse av politisk skjønn bør legges til eller knyttes til de folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner” (NOU 1988:38).

I forhold til dette prinsippet kan det imidlertid innvendes at det ikke gir noen klar grense for hva ”lokal utøvelse av politisk skjønn” vil si. Ved de fleste offentlige oppgaver med et lokalt nedslagsfelt vil det gjenstå et rom for lokalt skjønn selv om mye blir bestemt av sentrale myndigheter. Spørsmålet blir blant annet om skjønnet er av politisk karakter.

Det kan også innvendes at stivbent bruk av et slikt prinsipp vil skape mindre fleksibilitet til å utforme offentlig sektor, for eksempel til å se oppgaveløsning i sammenheng og skape gode vilkår for samordning.

6.2.3 Den politiske konkurransen

Et annet viktig moment i samspillet mellom staten og kommunene er de standpunkter lokalpolitikerne og rikspolitikerne inntar. De politiske skillelinjene går vanligvis mellom ulike parti og ikke mellom ulike nivå internt i partiene. Forutsetningen er at partiene fungerer samordnende på standpunkt mellom ulike nivå i partiorganisasjonen 9 . Kommuner som er styrt av de samme parti som har regjeringsmakt, kan forventes å slutte lojalt opp om regjeringens politikk. Kritikk mot regjeringen skal da hovedsakelig komme fra de kommunene hvor opposisjonspartiene på Stortinget har flertall 10 . Ut fra den offentlige debatt synes ikke dette å være et dekkende bilde. Kritikken mot staten fra kommunepolitikere ser ikke ut til å henge sammen med partitilhørighet.

Norsk politikk kjennetegnes av at flertallet av stortingsrepresentanter har lokalpolitisk erfaring. Et klart, men synkende flertall av stortingsrepresentanter har en fortid som kommunestyrerepresentant (Hansen m. fl 2000) . Også dette skulle en tro bidro til et lavt konfliktnivå mellom forvaltningsnivåene. Heller ikke en lokalpolitisk karriere ser ut til å resultere i et sterkere tillitsforhold til kommunesektoren. Tvert i mot synes det som om stortingsrepresentantene med lokalpolitisk fortid, i mindre grad enn de uten, viser kommunene og det lokale selvstyret tillit (Fimreite m. fl 2004) . 11 Hva skyldes dette?

Politikk kan betraktes som en form for håndtering av ytre usikkerhet og da vil rikspolitikken utgjøre et usikkerhetsmoment for lokalpolitikerne og lokalpolitikken en usikkerhetsfaktor for rikspolitikerne. I seg selv vil dette medvirke til å utvikle konflikter og da blir ikke partitilhørighet og lojalitet i forhold til rikspartiet nødvendigvis det viktige. For lokalpolitikerne blir det avgjørende å søke oppslutning blant velgerne lokalt og da vil utspill mot staten kunne styrke velgeroppslutningen.

Det er et tankekors at lokal- og rikspolitikere på sine landsmøter enes om standpunkter som har lokalpolitiske konsekvenser, men når de forlater landsmøtesalen oppstår nye konflikter om de samme sakene 12 . Også her kan det legges et tilsvarende usikkerhetsperspektiv til grunn. Et partilandsmøte håndterer andre usikkerhetsfaktorer enn det politikerne i stat og kommune gjør til daglig. Viktigste usikkerhetsfaktor på et landsmøte vil være andre konkurrerende partier. Konfliktfylte debatter mellom ulike nivå i partiene vil da være uheldig. Landsmøtedelegatene vil prioritere hensynet til det nasjonale partiet.

Felles valgdag har blitt vurdert som et tiltak som kan tydeliggjøre ansvaret, disiplinere politikerne og skape felles oppmerksomhet rundt problemstillinger som er felles for forvaltningsnivåene. Slik kan det også skapes felles forståelse rundt viktige samfunnsspørsmål og dermed bidra til tillit mellom staten og kommunesektoren. Kommisjonen vil drøfte dette i en bredere sammenheng i sin neste utredning.

6.3 Partnerskapet mellom forvaltningsnivåene kan utvikles

Hierarkiske styringsvirkemidler, svak samordning, uklar oppgavefordeling og den politiske konkurransen er utfordringer for samspillet mellom stat og kommune. Disse elementene fanger imidlertid bare en del av bildet. Langt viktigere er det å fokusere på et integrasjons- eller partnerskapsperspektiv (Kjellberg 1991, Hansen 2000) . I dette ligger det at statlige og kommunale funksjoner og aktiviteter ikke kan sees isolert fra hverandre. Dette perspektivet understreker symmetrien i avhengighetsforholdet mellom staten og kommunene (Hansen 2000). Selv om kommunen i stor grad er gjort til gjenstand for statlige reguleringer, er staten avhengig av kommunene for å nå sine mål. Jo mer staten velger å overføre av oppgaver til kommunene, desto mer bundet blir den samme stat av valg de kommunale myndigheter foretar i iverksettingen av disse oppgaver (ibid.).

Forholdet mellom staten og kommunene kan ikke betraktes som et ensidig maktforhold der staten er den sterke og kommunesektoren den svake part. Den gjensidige avhengigheten mellom forvaltningsnivåene er en viktig del av bildet. Denne tette koplingen mellom staten og kommunene, som vi finner i alle de nordiske land, skaper styringsmessige utfordringer over flere nivå (Blom-Hansen 2000) . Det er viktig å få til god koordinering og samordning mellom nivåene. Det er dette som gjør partnerskapsperspektivet sentralt i forholdet mellom staten og kommunene.

Når staten og kommunesektoren er integrerte partnere, er det nødvendig å komplettere bildet av det som fremstår som et ensidig styringsforhold hvor staten holder kommunene i tømme. Det skal her redegjøres for dialogen, dialogformer og dialogarenaer mellom staten og kommunesektoren. I tillegg vil partnerskapsperspektivet være aktuelt når staten og kommunene forhandler og inngår avtaler. Derfor skal også forhandlingsperspektivet vies oppmerksomhet. Til slutt er det eksempler på at kommunesektoren og staten løser konflikter gjennom tvistemål eller mekling. Samlet er dette metoder for å få til gjensidig tilpasning mellom forvaltningsnivåene.

6.3.1 Dialog

Hva innebærer dialog?

Dialog innebærer en gjensidig rett til å fremføre sine synspunkter, og en gjensidig oppmerksomhet og respekt overfor den andre partens synspunkter, interesser og ståsted (Hansen m.fl. 2004) . Dialog mellom stat og kommune vil dermed innebære refleksjon, avklaring og læring for begge parter. Det er ikke slik at en part skal underordnes den andre og akseptere dennes synspunkter.

Jensen og Kleivan (1999) knytter partnerskapet mellom staten og kommunene til et deliberativt perspektiv. Perspektivet understreker at det som er rettferdig og som oppfattes å være legitime velferdsløsninger vil være normative spørsmål som bare kan besvares av berørte parter. Dette betyr at staten ikke, gjennom en standardiseringspolitikk for likhet mellom kommuner, alene kan definere hva som er rettferdig. Det må etableres prosedyrer – samordnings- og integrasjonsmekanismer – for å få avklart hva som skal gjøres. Slike prosedyrer skal sikre at relevante parter deltar, at de blir hørt og får komme til orde.

Dialog innbærer likeverdighet mellom dialogpartnerne. For mange vil et slikt perspektiv synes noe underlig ut fra dagens situasjon, nettopp fordi kommunene i stor grad er underlagt statlig styring som oppfattes som hierarkisk. Kommunen oppfattes gjerne som et instrument for statlig politikk mer enn et selvstendig agerende folkevalgt organ med vide muligheter for å drive egen politikk.

Kommunikative beslutningsmodeller kan ikke erstatte tradisjonelle styringsmekanismer knyttet til hierarkisk lovregulering og finansielle insentiv. Imidlertid kan disse styringsformene fungere bedre etter sin hensikt om samhandlingen blir organisert etter kommunikative prinsipper. Jensen og Kleivan (1999) fremhever at dette gjelder spesielt i en situasjon hvor forutsetningene for de statlige styringssignalene skifter raskt og hvor det står om å få gjennomført nødvendige endringer i en etablert praksis i tråd med dette. Dersom eksempelvis staten innser at det må foretas dreininger på roret for å endre kurs, er det ingen automatikk i at dette er like innlysende for alle andre nivåer som berøres av endringene, uten at disse har vært involvert i en gjensidig argumentasjonsutveksling. 13

Arenaer for dialog mellom staten og kommunen

I dialogen mellom staten og kommunen kan det skilles mellom dialog som foregår innenfor mer uformelle rammer og dialog av mer formell karakter.

Den uformelle dialogen skjer trolig i stort omfang. Det kan være gjennom et stort antall telefonsamtaler og/eller e-post. Dette vil nok i stor grad skje mellom administrative organer på statlig og kommunalt nivå og må oppfattes som en form for gjensidig tilpassing. Men det skjer også gjennom kontakt mellom politikere. En rask oppklaring av hvordan problem skal løses vil i de aller fleste tilfeller være til fordel for alle parter og skape effektivitet i forvaltningen.

Innenfor de store velferdssektorene vil slik kontakt i stor grad skje mellom kommunene og fylkesmennene (Hansen m.fl. 2004) . Fylkesmannen har etter hvert utviklet seg til en felles inngangsportal til staten i forhold til de store velferdssektorene, helse, utdanning, barnehage osv, men og i forhold til forvaltningsoppgaver innenfor areal, ressurs og miljø.

De formelle dialogformer skjer innen fastlagte rammer. Konsultasjonsordningen er et eksempel. Dette er en møteplass mellom staten og KS som har som mål å skape ”felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme” 14 . I kjølvannet av dette skapes også mer eller mindre formelle møter/konsultasjoner mellom KS og fagdepartementene. Kommunesektoren og staten møtes også i Det teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Utvalget presenterer tallgrunnlaget for kommuneøkonomien og er en arena hvor en kan enes om hvilken økonomisk virkelighetsforståelse vedrørende kommunesektoren som skal legges til grunn. Men også mellom enkeltkommuner og staten er det etablert møteplasser av mer offisiell karakter. Gjennom formelle møter mellom fylkesmannens ledelse og kommuneledelsen, har det vært en opptrapping av å utvikle møteplasser for dialog på formelt grunnlag (Hansen m.fl. 2004) . Det er videre etablert formelle møter mellom helseforetakene og kommunene og mellom staten og enkeltkommuner gjennom ulike forsøksprogrammer. Det er også økende grad av formelle møter mellom kommunene og andre statlige etater som trygdeetaten, arbeidsetat og politi. Fylkeskommunene etablerer partnerskap i forhold til næringsutvikling hvor både det statlige utdanningssystemet (høgskolene), fylkesmannen og Innovasjon Norge inngår.

I den videre framstillingen rettes oppmerksomheten spesielt mot a) konsultasjonsordningen som er den sentrale møteplassen mellom kommunesektoren samlet og staten og b) fylkesmannen som det viktigste stedet hvor kommune kommer direkte i kontakt med statlig forvaltning.

Konsultasjonsordningen

Fra 2001 har det vært praktisert en ordning med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om bl.a. det kommunaløkonomiske opplegget, reformer som berører kommunesektoren og resultatoppnåelse foregående år. Konsultasjonsordningen har et felles administrativt sekretariat mellom KRD og KS. Under konsultasjonene er staten representert ved statsrådene for de mest kommunerelaterte departementene, og kommunesektoren er representert ved politisk ledelse i KS, samt leder av rådmannsutvalget. Konsultasjonsordning er ikke formelt forpliktende for partene, men det er åpnet for samarbeidsavtaler på enkeltområder.

Ordningen representerer en formalisert arena for åpen dialog, hvor de viktigste aktørene møtes rundt milepælene for kommuneopplegget. Ordningen representerer en arena for samarbeid og informasjonsutveksling, og har gitt mulighet for å nærme seg en enighet om faktagrunnlag og virkelighetsbeskrivelse i sektoren. Stortinget har vært løpende orientert om ordningen og resultatene av den.

Det gjennomføres fire møter årlig, og det første finner sted før regjeringens budsjettkonferanse og temaet på møtet er kommunesektorens økonomiske rammer. På dette møtet deltar KRD, Finansdepartementet og KS. Møte nummer to avholdes i april og temaene er kommunale reformer og aktuelle saker som berører kommunesektoren. Det tredje møte avholdes i august og omhandler resultatoppnåelse på aktuelle tjenesteområder foregående år. TBU leverer notater til det første og tredje møtet. I tillegg har KS gjennomført regnskaps- og budsjettanalyser til det første møtet og dokumentasjon fra effektivitetsnettverkene til det tredje møtet. Fjerde møte holdes i oktober etter fremleggelsen av statsbudsjettet. Til dette møtet lages et fellesdokument fra konsultasjonsprosessen inneværende år.

Fellesdokumentet er det skriftlige resultatet av konsultasjonsmøtene. Dokumentet er ikke juridisk bindende, men det er en forutsetning for å få konsultasjonsordningen til å fungere at partene følger opp sine forpliktelser. I tillegg er det utarbeidet forpliktende avtaler på enkeltområder 15 . KS er gjennom disse avtalene forpliktet til å jobbe med bestemte saker, for eksempel kvalitetsutvikling innen pleie og omsorg, overfor sine medlemmer. KS forplikter imidlertid ikke sine medlemmer gjennom disse avtalene. Regjeringen forplikter seg for eksempel til ikke å ta initiativ til økt statlig detaljregulering på enkeltområder overfor kommunesektoren.

Utfordringen for KS er å forankre konsultasjonsordningen blant medlemmene og å få gjennomslag for innholdet i Fellesdokumentet (KS 2002, Drøftingsnotat) . I forkant av konsultasjonene har KS frem til nå arrangert strategikonferanser der kommunenes ønsker og prioriteringer blir drøftet. KS har selv poengtert at det er helt avgjørende at konsultasjonsordningen forankres lokalt.

Evalueringene som er gjennomført peker i retning av at det er etablert en bedre felles forståelse mellom staten og kommunesektoren. Rieper m.fl. (2003) hevder at konsultasjonsordningen fremstår som en viktig arena for dialog. ECON (2002) viser at man gjennom ordningen har oppnådd en bedre virkelighetsforståelse og et bedre informasjonsgrunnlag. Men, samtidig stilles det i evalueringene spørsmålstegn ved om det endrede kunnskapsgrunnlaget har ført til økt forståelse for hva kommunene kan løse av oppgaver innenfor sine økonomiske rammer. Slik sett kan det sies at man er blitt enige om tilstanden, men ikke hvordan den kan endres.

I Norge har blant annet KS tatt til ordet for å utvikle konsultasjonsordningen fra informasjonsutveksling og samtaler over mot et mer forpliktende system. Til nå er det kun inngått rammeavtaler på enkeltområder. KS ønsker å utvikle disse avtalene videre, ikke minst på det økonomiske området, og har fremmet forslag om det. Dette har regjeringen avvist. Mer forpliktende avtaler kan innebære alt fra utvidede rammeavtaler til en overordnet avtale som regulerer de økonomiske rammebetingelsene på linje med systemet i Danmark (se 6.3.2). Mellom disse ytterpunktene har KS fremmet forslag om en økonomisk gjennopprettingsplan. En slik plan vil kunne forplikte partene, men ikke juridisk. Planen trenger heller ikke å ”binde” KS medlemmene, men det kan legges inn forpliktelser på ulike måter, for eksempel gjennom endringer i regnskapsforskriften for å sikre at en eventuell vekst i frie inntekter benyttes til å gjenopprette balansen og ikke til økt aktivitet. Alternativt kan det utvikles en mildere form der KS forplikter seg til å jobbe overfor sine medlemmer for at avtalen overholdes. Høsten 2004 erklærte regjeringen at et mål er å

”Vidareutvikle konsultasjonsordninga og arbeide vidare med bilaterale avtalar på enkeltområde” (St. prp nr. 1 2004-2005) .

Fylkesmannens rolle i dialogen mellom staten og kommunene

Mye av kontakten mellom staten og kommunesektoren skjer gjennom den kontakten kommunene har med lokal og regional statsforvaltning. Det er i møte med lokal og regional statsforvaltning kommunene opplever staten på nært hold. Fylkesmannen spiller en sentral rolle i den sammenheng. Fylkesmannen har en styringsfunksjon overfor kommunene i saker vedrørende velferdsproduksjon, planlegging, økonomi osv og styrer med hjemmel i vedtak fattet i Stortinget og regjeringen. Fylkesmannen skal ikke utøve lokalt politisk skjønn, men styre på grunnlag av nasjonale vedtak.

På de store kommunale velferdsoppgavene vil fylkesmannen utøve statens rolle som kontaktledd mellom sentrale statlige politiske og administrative organer og kommunene. I forhold til fylkeskommunen er kontakten mindre omfattende, men det er kontakt både i forhold til planlegging, næringsutvikling og videregående opplæring.

Fylkesmannen er den viktigste statlige instans i fylket for å motta informasjon fra kommunene til staten samtidig som han er den viktigste instansen i fylket for formidling av informasjon fra staten til kommunene. Rollen som statlig informasjonsformidler omfatter både myndighetsrelatert informasjonsformidling (informere og drive veiledning om lover og regler) og formidling av politiske signaler som ikke er bindende for kommunen.

Fylkesmannens styring gjennom tilsyn, klagebehandling og formidling av informasjon fra statlige organ kan utfordre samspillet mellom staten og kommunene. Det kan skje når kommunene opplever styringen som inngrep i det som oppfattes som rimelige handlinger i et lokalt perspektiv. Men styring kan også oppleves som tillitskapende dersom kommunen opplever styringsformene som støttende for virksomheten og at kvaliteten på tjenesteytingen bedres.

Fylkesmannen har en særskilt rolle som den instans som skal melde inn for registrering i ROBEK (Register for betinget godkjenning og kontroll) de kommuner som skal underlegges kontroll. Her opptrer Fylkesmannen både som kontrollør og veileder. I Tildelingsbrevet for 2005 til fylkesmennene skriver Moderniseringsdepartementet at fylkesmennenes kontakt med kommunene skal være basert på dialog, samarbeid og veiledning. Videre heter det at ”Det vil være særlig viktig å følge opp kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon og som henvender seg til fylkesmannsembetet om tildeling av skjønnstilskudd (ROBEK-kommuner)”.

Dialogdelen av virksomheten kan utvilsomt bidra til å styrke tilliten. Den gir kommunene anledning til å forklare sin situasjon og fylkesmannen blir en kanal inn i det statlige forvaltningsapparatet. Fimreite m fl (2004) viser at fylkesmannen blant statlige aktører i større grad viser kommunene tillit enn statlige administrative og politiske aktører på sentralt nivå. Årsaken er trolig at fylkesmannen har mer kunnskap om den enkelte kommunes situasjon. Dette kan tyde på at det er bedre forutsetninger, men ikke det samme behovet for å drive tillitsbygging mellom fylkesmannen og kommunene som det er mellom kommunesektoren og staten på sentralt hold.

Spenningen mellom dialog- og tilsynsrollen

Imidlertid kan fylkesmannens rolle som dialoginstans kombinert med tilsynsrollen skape en uheldig rolleblanding. En omfattende dialog på de fleste av kommunenes arbeidsområder vil kunne påvirke hvordan tilsynet utføres. Oppstår det nære relasjoner mellom ansatte i fylkesmannsembetet og kommunene, kan det influere på og svekke intensjonene rundt tilsynsvirksomheten. Det kan også være et problem når forholdet ikke oppfattes som likeverdig, når det som skal være dialog og veiledning oppfattes mest som tilsynsvirksomhet fra kommunens side og signalene oppfattes mer som påbud fremfor anbefalinger.

På den andre side vil de relasjonene som skapes gjennom dialog bedre kunnskap om kommunen. Tilsyn vil kunne gjennomføres mer effektivt om det er basert på et korrekt og avbalansert bilde av situasjonen på tilsynsområdet.

De store velferdsoppgavene kjennetegnes av et tett forhold mellom stat og kommune. Gjennom dialog kan det oppnås gjensidig forståelse mellom forvaltningsnivåene om hva som er god iverksettelse av velferdsoppgavene og at den må kunne variere mellom kommunene. Dette vil også kunne redusere behovet for statlig tilsynsvirksomhet.

Institusjonelt kan spenningen mellom de to rollene løses ved at det etableres skilte statlige organer som henholdsvis tar for seg tilsyn og dialog. Imidlertid vil en slik løsning være mer kostnadskrevende enn om den kommunerettede aktiviteten samles. Dessuten vil man da kunne miste den fordelen dialogfunksjonen gir med hensyn til å bli kjent med forholdene i kommunene.

Det er på denne bakgrunnen viktig at det er stor grad av klarhet i hvilken rolle fylkesmannen til en hver tid spiller dersom embetet skal inneha begge rollene.

Andre kontaktpunkter mellom staten og kommunene/fylkeskommunene

Både helseforetakene, arbeidsetaten, trygdeetaten, skatteetaten, politiet og veivesenet er eksempler på statlige organer som kommer i inngrep med kommunene. Det som skiller disse etatene fra fylkesmannen er at de i stor grad fungerer operativt i forhold til at de yter tjenester og i stor grad betjener et publikum.

I denne sammenhengen er det grunn til å nevne arbeidet med samordning mellom arbeids­etat, trygdeetat og sosialetat (Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV)). Dette er et eksempel på arbeid med å få i stand forpliktende samordning mellom staten som har ansvar for arbeidsetat og trygdeetat og kommunene som har ansvaret for sosialetaten. Et mål for dette arbeidet er at den enkelte bruker skal møte en mer enhetlig forvaltning og ikke må oppsøke ulike instanser.

6.3.2 Forhandlinger og avtaler

Samhandlingen mellom stat og kommune kan også organiseres gjennom forhandlinger og avtaler. Danmark har en avtaleordning der regjeringen og Kommunernes Landsforening og Amtrådsforeningen inngår avtaler som blant annet omfatter de overordnede økonomiske rammebetingelsene for kommunesektoren. Avtalene er ikke juridisk bindende, men forutsettes å bli fulgt. Eksempelvis er det i Danmark inngått avtaler om full skattestopp, og kommuner som bryter dette har blitt møtt med sanksjoner. Det faktum at kommunenes skattesatser er en viktig del av avtalene gjør at staten har fått indirekte styring over utgiftsnivået i kommunesektoren ( Strukturkommissionens betænkning 2004:398 , jf også kapittel 8). Rammene for regjeringens forhandlinger debatteres i Folketinget i april før avtaleforhandlingene. Disse forhandlingene skal være sluttført ca 10. juni. Deretter behandler Folketingets finansutvalg avtalen i møte før St. Hans. Kommunene tar standpunkt til avtaleresultatet når de behandler sine budsjetter for neste år. Som nevnt er det også i Norge utarbeidet avtaler på enkeltområder, men heller ikke her kan KS binde opp den enkelte kommune.

Et forhandlingsbasert avtalesystem reiser viktige prinsipielle spørsmål. Hvor viktig er det at kommunene får forutsigbare rammevilkår sett opp mot velgernes muligheter til å holde avtalepartene ansvarlige ved valg? Spørsmålet knyter an til den danske debatten om fordeler og ulemper med deres ordning. Fordelen med forhandlinger og avtaler er at det kan bidra til å skape en mer stabil relasjon mellom forvaltningsnivåene. Kommunene vil i større grad kjenne til hva de kan disponere av økonomiske midler. Om ikke avtalene er juridisk bindende, forpliktes partene, noe som er viktig i et godt tillitsforhold. Som et generelt utgangspunkt kan en avtale føre til klarere rolledeling mellom kommune og stat. I en avtale ligger det også et ris bak speilet ved at den gir et grunnlag for gjensidig kontroll. Den part som ikke oppfyller sin del av avtalen vil måtte stå til rette for det. I den grad slik gjensidig kontroll viser at partene ikke fraviker avtalen og holder seg til sine forpliktelser, vil det kunne bidra til et styrket tillitsforhold. Stabile rammevilkår vil også være av demokratisk verdi, ved at politikerne kan ta utgangspunkt i gitte og stabile forhold når valgprogram utformes. Disse fordelene fremkommer i den danske ordningen ved at enkeltkommunene bevarer en viss autonomi og fleksibilitet. Videre gir ordningen de kommunale organisasjoner eksklusiv adgang til makten på sentralt nivå, og her ser det ut til at disse organisasjonene, bedre enn i Norge og Sverige, greier å forsvare det kommunale selvstyret. Dette kommer til uttrykk ved mindre detaljert lovregulering og mindre bruk av øremerkede tilskudd. Ordningen svekker dessuten den statlige sektorstyringen overfor kommunene (Rieper m fl 2003) .

Men det er også reist innvendinger mot utviklingen av et forhandlingsinstitutt: Det etableres et organ utenom de demokratiske ansvarslinjene (Mouritzen 2001, Goul-Andersen 2003) . De langt på vei bindende beslutninger som fattes i forhandlingene underlegges ikke direkte demokratisk kontroll og ingen stilles til ansvar i folkevalgte organer som Folketinget eller kommunestyrer. Et forhandlingsorgan kan karakteriseres som et korporativt organ. Maktutredningen hevder at omfanget av korporative organer har blitt betydelig redusert de siste 20 årene. I forbindelse med den første maktutredningen ble det imidlertid uttrykt i den påfølgende Stortingsmeldingen at

”man bør unngå å etablere utøvende organer hvor både organisasjoner og myndigheter er representert, og for øvrig påse at ”berørte parter”, selv om det ofte er viktig at de uttaler seg og gir råd, ikke tillegges ansvar for den offentlige politikken på vedkommende område. Demokratiske prinsipper tilsier at avgjørelsene treffes av organer som opptrer på vegne av alle velgere, ikke bare det utvalg som er medlemmer av bestemte organisasjoner.” (St.meld. nr. 44 (1982-1983) .

Om vi hadde innført tilsvarende ordning som i Danmark som regulerer de overordnede rammene for kommunesektorens økonomi, ville det bryte med et slikt prinsipp. Det er ikke ukjent for staten å inngå denne type avtaler. Et eksempel vil være Landbruksavtalen. En avtale som gjelder de økonomiske rammene til kommunene vil imidlertid være av et helt annet omfang.

En annen mulighet er å inngå kontrakter mellom staten og den enkelte kommune eller fylkeskommune. Frankrike har utviklet et system for inngåelse av kontrakter mellom staten og lavere nivå. Baldersheim (2004) omtaler dette systemet i sin forskningsrapport til kommisjonen (vedlegg 2) som planleggingskontrakter. Dette er et instrument for å samordne statlige, regionale og lokale investeringer. Innenfor rammene av nasjonale planer blir regioner, fylker og kommuner invitert til å delta i prosjekt eller til å komme med framlegg til lokale eller regionale prosjekt som de mener bør prioriteres.

6.3.3 Konfliktløsningsmekanismer

Konfliktløsningsmekanismer vil være nyttige når konflikter mellom stat og kommune ikke lar seg løse gjennom dialog eller forhandlinger. I slike tilfeller kan det være fornuftig med en uavhengig instans som kan finne en løsning. Eksempel på bruk av en slik tvisteløsningsmekanisme hadde vi da spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten. En uavhengig tvisteløsningsnemnd tok da stilling til hvilke eiendommer som skulle overtas av staten. Nemnden hadde deltakelse fra partene og en leder oppnevnt på fritt grunnlag.

Et annet eksempel på en konfliktløsningsmekanisme er systemet med innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. Etter loven kan nabokommuner, fylkekommunen eller statlige myndigheter reise innsigelse mot et kommunalt areal- eller reguleringsplanvedtak. Viser det seg at det er vanskelig å komme fram til enighet mellom kommunen og den part som reiser innsigelse, vil det kunne gjennomføres mekling. Meklingsrollen er tillagt fylkesmannen. Mekling er ikke pliktig og Miljøverndepartementet avgjør en sak dersom mekling ikke fører fram. Det er imidlertid få saker som kommer til behandling i Miljøverndepartementet, de aller fleste saker løses lokalt 16 .

6.3.4 En bevisst politikk for læring mellom forvaltningsnivåene

Både tilsyns- og kontrollsystem vil være opplegg som skaper betingelser for læring mellom forvaltningsnivåene. Her måles avvik i forhold til statlige regler for hva kommunene skal gjøre og hvordan. Måles det avvik, har kommunen plikt til å tilpasse seg regelens krav. Dette er en form for læring som ensidig er skapt ut fra statlige premisser. De gir lite rom for utvikling og tilpasning ut fra lokale forhold. Dersom eksisterende regler er lite egnede i forhold til de problemene de skal bidra til å løse lokalt, vil det være behov regelendringer. Også dette er læring. 17

For at statlige regler og krav, finansieringsformer, tilbakeføringsmekanismer osv skal være godt tilpasset kommunenes hverdag, er det nødvendig med god informasjon og kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene som muliggjør læring og utvikling. Over tid er det utviklet en rekke mekanismer hvor hensikten nettopp er å bidra til læring. Overføring av informasjon fra kommunene i form av statistisk materiale er velkjent og inntektssystemet oppdateres jevnlig på basis av data fra kommunene. I forhold til utvikling av sektorpolitikk er KOSTRA en viktig informasjonsbase.

Men ved læring og utvikling vil det sjelden være nok med nakne tall. Hvert lokalsamfunn har sine særegenheter sosialt, kulturelt og politisk som bare kan formidles av dem som bor der. Derfor er lokalpolitikken relevant for statlige myndigheter. Hva innbyggerne mener om hvilken utvikling som skal velges for egen kommune er relevant for hvilken politikk staten skal føre overfor kommunene. Derfor vil det å formidle kunnskap som er basert på kjennskap til det lokale være en del av hvordan staten utformer sin kommunerettede politikk.

6.4 Kommisjonens syn

Samordning

Det kan diskuteres hvor effektivt statens samordningsmekanismer fungerer. Utviklingen i staten har gått i retning av fragmentering og sterkere sektorstyring i forhold til kommunene. Denne utviklingen har ikke blitt fulgt opp av tilstrekkelige administrative og politiske samordningsmekanismer. Dette tilsier en ubalansert utvikling i forholdet mellom tverrsektoriell samordning og statlig sektorstyring overfor kommunesektoren. En mulighet er at de statlige sektorinteressene og ministerstyret mykes opp ved at det i saker hvor fagdepartement og KRD har sterke interesser i større grad enn i dag, legges frem felles innstillinger til regjeringen. En lignende samordning kan skje fra Stortingets side ved at fagkomiteer når de behandler saker med konsekvenser for kommunesektoren, behandler disse i samarbeid med kommunalkomiteen.

Kommisjonen deler beskrivelsen av hvordan organisering på statlig nivå og i kommunene har utviklet seg. Kombinasjonen av en ulik organisering av kommunene og svakere samordning i statsapparatet peker seg ut som en av forklaringene på hvorfor den statlige styringen i kommunene oppleves som både sterkere og mer fragmentert. Ut fra at kommunene stort sett makter å oppfylle sine forpliktelser i forhold til sine velferdsstatsoppgaver har dette vært en uheldig og unødvendig utvikling. Kommisjonen er opptatt av at den samordning som staten legger opp til i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av saker skal fungere godt. Det registreres at det i forberedelsesfasen er lagt til rette for rutiner for utredning av økonomiske og administrative konsekvenser vedtak kan få for kommunesektoren. 18 Kommisjonen er mer usikker på hvordan samordningen fungerer før vedtak som ikke baserer seg på utredninger fattes.

Kommisjonen mener det er like viktig å se på hva som skjer etter at et Stortingsvedtak er fattet, når departement eller underliggende etat skal utforme retningslinjer, veiledningsmateriale og annen formidling overfor kommunene. Slike prosesser betyr mye for kommunene når det gjelder opplevelsen av statlig detaljstyring. Det kan her tenkes sterkere samordningsmekanismer på statlig nivå for å følge opp denne type prosesser i den statlige iverksettingsprosessen.

Kommisjonen ser for eksempel at KRD, som del av samordningen i iverksettingsfasen, har sendt ut egne retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til statlig kommunerettede styring. Dette er et viktig tiltak, men kommisjonen er usikker på virkningene av tiltaket når sektorstyringen også står sterkt i fylkesmannsembetene. For å få en fastere forankring av fylkesmannens samordningsfunksjon kan et tiltak være at det administrative ansvaret for fylkesmannsembetet flyttes fra Moderniseringsdepartementet til KRD. Dette ville også passe godt i forhold til at størstedelen av aktiviteten i fylkesmannsembetene er rettet mot kommunene. Fylkesmannsembetenes samordningsansvar kunne da bli en forlengelse av det samordningsansvaret som er lagt til KRD. Statens samordning av kommunerettet styring overfor kommunene vil da i større grad bli samlet langs en linje. Det vil i denne sammenheng være fornuftig at fylkesmannsinstruksen gjennomgås i forhold til fylkesmannens samordningsrolle. 19

Kommisjonen er opptatt av at mer samordnet styring kan bety sterkere styring. Kommisjonen vil understreke at når den ønsker en mer målrettet samordning av statlig styring i forhold til kommunesektoren, er det for å oppnå en tydeligere og ensartet styring, ikke en sterkere styring.

Det vekker bekymring at de ulike statlige sektorer velger egne geografiske inndelinger når de skal organisere sine lokale og regionale enheter. Dette gjør det vanskeligere å samordne på tvers av sektorer og mellom staten og kommunene og fylkeskommunene.

Oppgavefordeling og ansvar

Det er et problem hvis velgeren ikke vet om det er lokalpolitikerne eller rikspolitikerne som skal stilles til ansvar på et gitt politikkområde. En mulig løsning er at kun oppgaver som skal underlegges lokalt politisk skjønn skal legges til kommunene. En annen mulighet er at det klargjøres og informeres om statens, kommunenes og fylkeskommunenes samfunnsrolle og hvilke forventninger innbyggerne kan ha til dem.

Kommisjonen vil ikke støtte et forslag hvor bare ett prinsipp for oppgavefordeling skal legges til grunn. For det første mener kommisjonen at oppgaver bør legges til det nivået som mest effektivt kan løse dem og i mange tilfeller vil det være på det nivået som har et lokalpolitisk ansvar. Som regel vil det være innslag av lokale vurderinger når oppgaver skal løses og kommunene vil i større grad enn statlig forvaltning kunne trekke inn brukerne i gjennomføringen av oppgavene. For det andre ivaretas viktige samordningshensyn best lokalt. Det er behov for samordning mellom etater, ikke minst for at brukerne skal få et helhetlig tilbud i sitt lokalmiljø. Sterkt standardiserte oppgaver som synes å være selvsagte statlige oppgaver, men hvor det er et sterkt samordningsbehov i forhold til kommunale oppgaver, bør tilhøre kommunene.

Kommisjonen vil understreke muligheten for å bygge tillit mellom staten og kommunene gjennom å utvikle samordningsmekanismer på oppgaveområder som krysser forvaltningsnivåene.

Den politiske konkurransen

De nasjonale partiene har et særlig ansvar for å bidra til å bygge tillit mellom staten og kommunesektoren. Partiene opererer både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå og utgjør organisatoriske rammer for kontakt mellom politikere på flere nivå. Alle de nasjonale partiene har gjennom prinsippvedtak sluttet opp om verdiene knyttet til det lokale selvstyre. Imidlertid er det en rekke eksempel på at hensynet til lokaldemokratiet ikke ivaretas når partiene på Stortinget vedtar tiltak overfor kommunene og fylkeskommunene uten at økonomiske og administrative konsekvenser er særlig utredet eller diskutert med kommunesektoren. På den annen side har vi også inkonsistens når lokalpolitikere kritiserer partiledelsen sentralt for noe de selv har vært med å vedta. Kommisjonen vil peke på at partiene er organisasjoner godt egnet for dialog mellom ulike nivå. Både lokal- og nasjonalpolitikere bør aktivt utnytte sitt parti for å få i stand en dialog som ivaretar hensynet til både statlig styring og kommunalt selvstyre.

Konsultasjonsordningen

Dagens konsultasjonsordning representerer en formalisert arena for åpen dialog, hvor de viktigste aktørene møtes rundt milepælene for kommuneopplegget. Ordningen representerer en arena for samarbeid og informasjonsutveksling, og har gitt mulighet for å nærme seg en enighet om faktagrunnlag og virkelighetsbeskrivelse i sektoren.

Kommisjonen vil dessuten peke på at det er av stor verdi for kommunene og fylkeskommunene å få mer stabile rammebetingelser. En videreutvikling av dagens konsultasjonsordning til en mer forpliktende ordning vil kunne gi lokalpolitikerne mer stabile rammebetingelser når viktige beslutninger skal fattes. Målet bør være å gi kommuner og fylkeskommuner større kontroll over egne inntekter, utgifter og lokale prioriteringer. Kommisjonen mener ordningen bør utvikles til et mer forpliktende system for begge parter. Kommisjonen anbefaler regjeringen og KS å prøve ut en eller flere avtaler på et mer avgrenset område som f. eks. en avtale om gjenoppretting av balansen i kommuneøkonomien. Et slikt system vil etter kommisjonens oppfatning bevare den enkelte kommune- og fylkeskommunes fleksibilitet og autonomi. Kommisjonen oppfatter det som problematisk for demokratiet om det opprettes et forhandlingsinstitutt mellom staten og kommunene. Et slikt forhandlingsinstitutt vil kunne fungere på siden av samfunnets demokratiske kanaler. En videreutviklet og mer forpliktende konsultasjonsordning kan gi mange av de effekter et forhandlingssystem gir uten at viktige demokratiske prinsipper brytes.

Partnerskap og dialog

Lokaldemokratikommisjonen mener at det i det videre arbeid med å utvikle styringsforholdet mellom staten og kommunene må legges større vekt på partnerskapsperspektivet. Konsultasjonsordningen er et viktig tiltak og ordningen bør utvikles og gjøres mer forpliktende. Men kommisjonen mener at ordningen alene ikke er nok for å endre den enkelte kommunes opplevelse av et sterkt innslag av hierarkisk styring fra statens side eller at ordningen alene vil gjenreise tilliten mellom forvaltningsnivåene.

For å bidra til mindre hierarkisk styring og økt tillit mellom nivåene ønsker kommisjonen at det utvikles en konkret strategi for utvikling av samspillet mellom stat og kommune. Strategien bør vektlegge dialog og gjensidig respekt for de roller kommunene og staten spiller. Dialog og gjensidig tilpasning bør også være en viktig del av strategien for effektiv løsning av offentlige oppgaver i spenningsfeltet mellom staten og kommunene.

Kommisjonen mener at de deler av regional statsforvaltning som utøver styring overfor kommunene i større grad skal ha en funksjon knyttet til dialog og formidling mellom forvaltningsnivåene i forhold til de store velferdsoppgavene. Kommisjonen mener at det ikke er samme behov for dialog og rådgivning når det gjelder oppgaver som har med kommunenes rolle som samfunnsutvikler å gjøre, eksempelvis planarbeid, næringsutvikling, miljø og landbruk. Kommisjonen skiller altså mellom velferdsoppgaver og andre politikkområder når det gjelder fylkesmannens dialog- og rådgivningsrolle. Kommisjonen ønsker å gi kommunene større politisk frihet på politikkområder som har med samfunnsutviklerrollen å gjøre.

Oppgaver knyttet til hierarkisk styring slik som tilsyn, kontroll og ensidig veiledning bør nedtones. Kommisjonen støtter derfor innstillingen(NOU 2004:17)fra tilsynsutvalget som vil redusere omfanget av tilsyn med kommunesektoren og vil at tilsyn skal utøves som lovlighetstilsyn. Kommisjonen støtter også mindretallets forslag i Bernt-utvalget 20 om at prøvingstemaet ved klage til fylkesmannen bør avgrenses til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig og er blitt truffet på lovlig måte. 21

Det må i tillegg tydeliggjøres hvordan fylkesmannen sammen med andre regionale statsetater skal operere i skjæringspunktet mellom staten sentralt og kommunene lokalt. Hvordan skal fylkesmannen bli bedre i stand til å føre en dialog med kommunene, bidra til å styrke forståelsen av kommunenes rolle i velferdsstaten og i demokratiet og til å bedre tillitsforholdet mellom staten og kommunene? På denne bakgrunn bør det være aktuelt å gjennomgå fylkesmannsinstruksen for å tydeliggjøre funksjoner knyttet til dialog og samordning.

Konfliktløsning

Kommisjonen oppfatter konfliktløsningsmekanismer som et viktig bidrag til hvordan samhandlingen mellom staten og kommunene kan organiseres når det oppstår konflikter. Uavklarte konflikter bidrar ikke til å skape tillit. Derfor bør konfliktløsning basere seg på at argumenter og saksopplysninger fra begge parter kommer fram. Både meklingsinstanser og tvisteløsningsmekanismer vil være virkemidler for å videreutvikle partnerskapet mellom staten og kommuneforvaltningen.

Læring mellom forvaltningsnivåene

Det vil være viktig at kommunene evner å lære og å tilpasse seg på bakgrunn av lokale erfaringer samtidig som statlige rammebetingelsene utformes slik at lokal læring muliggjør lokale endringer. Statlig forvaltning må evne å lære slik at de statlige rammebetingelsene kan endres i samsvar med endring i lokale forhold. Møteplasser mellom staten og kommunene bør utnyttes slik at det kan skje nødvendig erfaringsutveksling.

En ordning for hospitering mellom staten og kommunesektoren kan være et nyttig tiltak. Ordning bør gi kommunalt ansatte anledning til å arbeide i statsforvaltningen, og statlig ansatte anledning til å arbeide i kommunesektoren. Ordningen bør særlig være aktuell for ansatte i ansvarlige posisjoner og som står sentralt i viktige kommunale eller statlige beslutningsprosesser. Kommisjonen mener dette vil gi økt gjensidig læring og øke den gjensidige respekten mellom forvaltningsnivåene.

6.5 Forslag fra kommisjonen

Samordning i den sentrale forvaltningen

Regjeringen og Stortinget må samordne styringen og ansvaret for kommunesektoren. Dette kan skje ved at:

• Statsministerens kontor i større grad tar ansvar for overordnede områder som lokaldemokratiet og konsekvenser av statlig politikk for kommunene.

• Det i større grad benyttes en praksis hvor saker med konsekvenser for kommunene som skal fremmes for regjeringen, fremmes i fellesskap mellom fagdepartement og Kommunal- og regionaldepartementet.

• En lignende samordning kan skje i Stortinget ved at fagkomiteer som behandler saker med konsekvenser for kommunesektoren gjør dette i samarbeid med kommunalkomiteen.

• KRD bør få en tydeligere rolle med hensyn til hvordan statlige etater følger opp kommunerettede vedtak. Det bør etableres en ordning som sikrer at retningslinjene for kommunerettet styring blir fulgt i de ulike departement.

• Det bør vurderes om det sentrale administrative ansvaret for fylkesmannen skal overføres fra Moderniseringsdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet.

• Ved alt reform- og utviklingsarbeid i staten må konsekvenser for kommunesektoren og lokaldemokratiet være utredet. Utredningsinstruksen bør endres slik at det blir slått fast at kommunesektoren skal være med i konsekvensutredninger som har vesentlige økonomiske, politiske eller administrative konsekvenser for sektoren.

Fylkesmannens rolle (den regionale statsforvaltningen)

Kommisjonen mener at all politikkutforming bør legges til folkevalgte organ.

Fylkesmannens oppgaver bør derfor avgrenses til tilsyn, klage, legalitetskontroll og nødvendig dialog for å sikre god gjennomføring i kommunene av de store velferdsoppgavene slik Stortinget har bestemt.

Kommisjonen mener at det ikke er samme behov for dialog og rådgivning når det gjelder oppgaver som har med kommunenes rolle som samfunnsutvikler å gjøre, eksempelvis planarbeid, næringsutvikling, miljø og landbruk.

Kommisjonen anbefaler derfor at fylkesmannsembetets rolle i dagens forvaltningssystem bør gjennomgås og utredes nærmere, herunder hvordan rådgiver- og dialogfunksjonen skal utvikles og skilles fra kontrollfunksjonen på en god måte. Det bør vurderes om betegnelsen fylkesmann/fylkesmannsembete endres til en betegnelse som er mer dekkende for den nye rollen.

Fylkesmannsinstruksen gjennomgås for å tydeliggjøre funksjoner knyttet til dialog og samordning.

Kommisjonen støtter forslagene fra tilsyns­utvalget i NOU 2004:17

• at omfanget av tilsyn med kommunesektoren reduseres

• at fylkesmannen skal gis et koordinerende ansvar for å føre tilsyn med kommunene

• at tilsyn skal utøves som lovlighetstilsyn

• at det vurderes om oppgavene til helsetilsynet i fylket overføres til fylkesmannen

Kommisjonen foreslår at det vurderes å gi fylkesmannen et samordnet ansvar for å være klageinstans i saker hvor innbyggerne kan klage kommunale og fylkeskommunale enkeltvedtak inn for staten. Forslaget er i samsvar med forslag fra utvalget som står bak NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene .

Kommisjonen foreslår som et generelt prinsipp at prøvingstemaet ved klage til fylkesmannen bør være om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig og er blitt truffet på lovlig måte. Forslaget er i samsvar med forslag fra et mindretall i utvalget som står bak NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene .

Forslag om evaluerings- og utredningsprosjekt

• Kommisjonen foreslår et eget evaluerings- og utredningsprosjekt som redegjør for politisk og administrativ samordning på statlig nivå og som evaluerer virkningene av samordningen overfor kommunesektoren. Et sentralt aspekt vil være å få fram hvordan samordningen ivaretas i etterkant av vedtak som har konsekvenser for kommunesektoren. Prosjektet bør omfatte både evaluering av samordning i sentralforvaltningen og samordning på regionalt plan. Videre bør utredningen komme med forslag til et enklest mulig rapporteringssystem mellom stat og kommune.

• Kommisjonen vil foreslå at det settes i verk et arbeid hvor man utreder hvilke konsekvenser det har for samspillet mellom staten, kommunene og fylkeskommunene at staten organiserer sin regionale forvaltning etter ulike geografiske områder.

Konsultasjonsordningen

Konsultasjonsordningen utvikles i retning av en mer forpliktende ordning.

Informasjon og læring

• Kommisjonen vil foreslå at det settes i gang et informasjonsopplegg hvor det informeres om statens, kommunenes og fylkeskommunenes samfunnsrolle og hvilke forventninger innbyggerne kan ha til dem.

• Kommisjonen vil ha større grad av kompetanse- og erfaringsutveksling mellom staten og kommunene. Et tiltak kan være en ordning for hospitering mellom staten og kommune­sektoren.