2 Norske kommunar i internasjonalt perspektiv

Harald Baldersheim Institutt for statsvitskap Universitetet i Oslo Desember 2004

Forord – oppdraget

Dette notatet er skrive på oppdrag frå Lokaldemokratikommisjonen. Hovudpunktet i oppdraget er spørsmålet: ”Hva er likheter og ulikheter (i andre lands kommunalvesen) i forhold til Norge som kan ha betydning for lokaldemokratiets funksjonsmåte? …... erfaringer fra andre land med sterke innslag av desentralisert demokrati”. Vidare blir det spurt etter ei drøfting av grunnleggjande årsaker til og behov for kommunar, lokaldemokrati og lokalt sjølvstyre i vestlege land, med vekt på den prinsipielle tenkinga som ligg bak det kommunale sjølvstyret. Har ulike statstradisjonar noko å seie for kva rolle kommunane har? Kva kan Norge lære av kommuneorganisering i andre land? Står lokaldemokratiet overfor utfordringar som er felles på tvers av landegrenser? Har utviklinga i EU noko å seie for lokaldemokratiet, m. a. subsidiaritetsprinsippet? I tillegg peikar notatet på oppgåvefordelinga og organiseringa av samspelet mellom styringsnivå, herunder tilsynet med kommuneforvaltninga, som aktuelle tema.

Notatet har fire hovuddelar. Den første delen drøftar dei prinsipielle spørsmåla som er nemnt ovanfor (verdigrunnlaget for det kommunale sjølvstyret og dei statstradisjonane som sjølvstyret inngår i). I den andre delen blir utviklingstrekk ved kommunane kommentert i komparativt perspektiv. Del tre er ein meir detaljert gjennomgang av utvalde land. I del fire blir konkluderande drøftingar presentert.

Del 1

2.1 Verdigrunnlaget for det lokale sjølvstyret og nasjonale variasjonar

2.1.1 Kommunen som eit demokratisk grunnuttrykk

I eit internasjonalt utsyn over lokalstyreordningar er det to trekk som er slåande: For det første at omtrent alle demokratiske statar har lokale sjølvstyreordningar, og for det andre at det er svært store variasjonar i utforminga av sjølvstyreordningane. Den første konklusjonen ein kan dra av denne observasjonen er at lokalt sjølvstyre blir forstått som ein vesentleg byggjestein i det nasjonale demokratiet; ein kan nesten seie det så sterkt som at utan lokalt demokrati er ikkje det nasjonale demokratiet fullverdig. Eit vitnemål om det er at etter samanbrotet av dei kommunistiske regima i Aust- og sentral-Europa var lokaldemokratiet mellom dei første byggjesteinane som blei lagt i dei nye demokratiske byggverka i dei post-kommunistiske landa. Den andre konklusjonen er at det ikkje finst ei eintydig, endefram oppskrift på kva som er demokratisk lokalstyre. Lokaldemokrati-charteret vedtatt av Europarådet utgjer ein fellesnemnar som er godtatt av alle medlemslanda, i prinsippet om ikkje alltid fullt ut i praksis. Men charteret opnar for mange institusjonelle variantar for vegen mot målet. Bakgrunnen for denne variasjonen i institusjonelle uttrykk kan finnast i ulikskapar i kultur, samfunnsforhold og statstradisjonar.

2.1.2 Kvifor kommunar? Verdigrunnlaget

Det klassiske verdigrunnlaget for eit lokalt sjølvstyre er tredelt: Demokrati, autonomi og effektivitet (Sharpe 1970) . Som nemnt, finst det innslag av lokalt, folkevalt sjølvstyre i dei fleste demokratiske statar. Dette er uttrykk for at eit fullverdig nasjonalt demokrati også må komme til uttrykk på det lokale planet, som folkestyre i dei nære ting. Lokalt demokrati gir også rom for meir variert demokrati, dvs. pluralisme. I kommunane samla kan eit breiare sett av verdiar komme til uttrykk i den politiske representasjonen enn det som eg mogleg innanfor ramme av eitt nasjonalt demokrati.

Lokalt demokrati er ein verdi i seg sjølv, men kan også framstillast i eit nytteperspektiv, som ein skule i demokrati og førebuing for deltaking i eit større demokrati, det nasjonale, slik Mills argumenterte. Den prinsipielle demokratigrunngivinga gir sjølvsagt ikkje noka klar rettesnor for kor omfattande oppgåver eit lokalt folkestyre skal tildelast for at demokrativerdien skal vere innfridd – her er det store variasjonar frå land til land. Heller ikkje gir demokrativerdien klare retningsliner for korleis dei demokratiske institusjonane nærmare skal utformast – også på dette punktet er det rom for svært ulike val.

Autonomi -verdien understrekar at dei lokale institusjonane må ha eit visst sjølvstende i forholdet til det større politiske systemet – staten - for at sjølvstyret skal vere reelt. Argument for lokal autonomi kan følgje av ulike grunnposisjonar. To posisjonar er av naturrettsleg art og ein av meir sosiologisk art. Ein klassisk naturrettsleg posisjon viser til behovet for å setje rammer for statsmakta i forhold til korporasjonar som laug, kyrkja og byar (argumentet går tilbake til Jean Bodin, ein folkerettslærd på 1500-talet). Korporasjonane har krav på eit sjølvstendig handlingsrom utanfor kontroll av staten. Men stilt direkte overfor ein mektig stat, vil dette rommet kunne komme under press, også frå ein velmeinande velferdsstat. Det er difor behov for motvekt mot og mellomledd i forhold til staten. Utan motvekt kan statsstyret utvikle seg til despoti. Liknande argument finst også hos Montesquieu (sitert etter Norton 1994:6). Kommunane kan representere motvekter og mellomledd i forhold til ein (for) ekspansiv stat.

Dette argumentet er i slekt med subsidiaritetsprinsippet, som seier at staten ikkje skal ta på seg oppgåver som andre kan løyse (minst) like bra (Council of Europe 2000/55). Dette prinsippet blei også utforma som eit vern mot ein ekspansiv stat (Italia på 1920-/1930-talet under Mussolini då den katolske kyrkja var ottefull for at kyrkjelydane heilt skulle miste velferdsoppgåver dei tradisjonelt hadde tatt på seg). Subsdiaritet er ein aktiv regel for oppgåvefordeling og understrekar ikkje berre oppgåvefordeling nedover men og at det må vere rom for sjølvstendig handling og utvikling på lågare forvaltningsnivå. Subsidiaritetsprinsippet gjer det til ei moralsk plikt for høgare nivå å syte for armslag og utviklingsrom for lågare nivå i styringssystemet (Baldersheim 2002).

I eit kommunitært perspektiv vil det bli framheva at styresettet allment bør leggje til rette for at dei naturlege fellesskapa som samfunnet er bygd opp av, får gode vekstvilkår (Bellah m. fl. 1985). Slike naturlege fellesskap kan vere familie og slekt, grupper i det sivile samfunnet og mindre lokalsamfunn. Storsamfunnet er avhengig av slik fellesskap. Når dei tette banda i slike fellesskap forvitrar, forvitrar heile samfunnet. Kommunane fyller si rolle når dei fungerer som støttande rammer rundt naturlege lokalsamfunn. Grensene for kommunane bør difor ta omsyn til folks kjensle av lokal identitet og geografiske forankring. Det står ikkje staten fritt å endre kommunegrensene eller andre sider ved lokalstyret utan å ta omsyn til verknader for lokale fellesskap.

Men igjen er det slik at verdien åleine ikkje gir klare føringar for funksjonsfordeling og lokal styremakt. At staten har eit overordna styringsansvar i forhold til kommunane, t. d. ut frå fordelingsomsyn, er ukontroversielt for dei fleste. Styringsansvaret blir ivaretatt gjennom ein hærskare av ulike kontroll- og tilsynsmekanismar, som varierer frå land til land. Eit velkjent klagemål frå kommunane – ikkje berre norske - er at desse mekanismane er blitt så mange og detaljerte at den kommunale autonomien er tømt for innhald (Andersen m. fl. 2002; Fimreite m. fl. 2004). Men å slå objektivt fast når eit slikt punkt er nådd, er ikkje lett. Mange vil seie at lokalt sjølvstyre krev at kommunane må ha eit (visst) sjølvstendig finansielt grunnlag (rett til å skrive ut skattar, fastsetje avgifter mm.) og rom for (ulik) prioritering mellom ulike formål når det gjeld bruken av inntektene.

Lokalt sjølvstyre kan som nemnt også grunngjevast ut frå effektivitetsomsyn . Offentlege oppgåver blir løyst meir effektivt lokalt når dei som sit med lokalkunnskapen, kan vere med og forme måten oppgåvene skal løysast på. Den veit best kor skoen klemmer som har han på. Meir teknisk sagt gir lokalt sjølvstyre grunnlag for allokeringseffektivitet. Sidan problem og preferansar varierer frå stad til stad innanfor eit mangslunge rike, vil det gi betre tilpassing til lokale behov når det er rom for lokale prioriteringsvariasjonar, slik eit lokalt sjølvstyre (ideelt) legg til rette for. Lokal variasjon i prioriteringar vil dermed også føre til betre utnytting av samfunnsressursane i stort, gjennom betre tilpassing til varierande brukargrupper rundt omkring i landet. Over tid vil endå betre tilpassing (og ressursutnytting) kunna oppnåast ved at folk tilpassar seg tilbodet i einskilkommunar ved å flytte til kommunar som passar med dei behov og ønskemål ein har (folk flytter t. d. for å få betre eldreomsorg eller handikapomsorg). Dette er det sentrale argumentet i public choice -tankegangen (Tiebout 1956, Ostrom 1973) . Argumentet føreset at dei lokale institusjonane er vare for og fangar opp dei forventningane som innbyggjarane har til offentlege tenester; eit lokaldemokrati vil som regel vere mekanismen som syt for det, men det kan sjølvsagt tenkjast former for institusjonell responsivitet som ikkje byggjer på det tradisjonelle representative demokratiet, t. d. direkte deltaking, brukarstyring, brukarundersøking eller utveljing av representantar gjennom lotteri. Argumentet legg vekt på ytre effektivitet, dvs. at konkurranse mellom kommunane fremjar allokeringseffektivitet. Men det kan også argumenterast for at lokalt sjølvstyre fremjar indre effektivitet gjennom den årlege konkurransen om knappe ressursar som kjem til syne i budsjettprosessen: Budsjettprosessen gjer det synleg at ressursane er knappe og tvingar politikarane til å leggje press på administrasjonen til å effektivisere ressursbruken for å få plass til nye oppgåver eller heva kvalitet i eksisterande oppgåver. I strevet med å finne ein plass på budsjettet for ei hjartesak vil t. d. ein ordførar med planar om nytt kulturhus kunne leggje eit sterk effektiviseringstrykk på dei ulike etatane i kommunen.

Effektivitetsargumentet for lokalt sjølvstyre kan også formulerast i eit vidare samfunnsperspektiv med vekt på den rolle kommunane kan spele for fornying av offentleg sektor og trygging av samfunnet. I eit fornyingsperspektiv utgjer kommunane samla eit stort laboratorium som gjer det mogleg å prøve ut mange ulike løysingar på samfunnsoppgåvene parallelt. Autonomi og pluralisme er drivkrefter i og grunnlag for eit mangfald av konkurrerande løysingar. Kommunane fungerer som stifinnarar (Baldersheim 1987) . Erfaringane frå kommunane gir grunnlag for meir informerte val av løysingar i ein kappestrid der det beste til slutt vinn fram. Vidtgåande standardisering skapar risiko for dramatiske feilsatsingar. Lokal utprøving og stegvis spreiing av nyvinningar er ein rasjonell fornyingsstrategi. Dei nordiske frikommuneforsøka på 1980- og 1990-talet var ei systematisk utnytting av det kommunale laboratoriet for fornyingsformål (Baldersheim og Ståhlberg 1994) .

Eit styresett med vidtgåande lokalt sjølvstyre er truleg mindre sårbart enn eit sentralisert samfunn. Dette er eit argument som har fått forsterka aktualitet etter 11/9-åtaket. Desentralisering av ansvaret for viktige samfunnsinstitusjonar inneber at heile samfunnet ikkje så lett kan lammast sjølv av ei større katastrofe. Kvart rådhus er ein liten kommandosentral som på mange område har kapasitet til å fungere uavhengig av det større systemet, om det skulle bli nødvendig. Kommunalt sjølvstyre medverkar difor til å tryggje samfunnet gjennom desentralisering av handlingsevne i krisesituasjonar.

Desse tre verdiane – autonomi, demokrati, effektivitet – kan tenkjast å komme i konflikt med kvarandre. Demokratiet kan bli så finmaska at det går ut over effektiviteten i problemløysinga, t. d. for di vedtaksprosessane blir for langdryge. Det er i alle fall eit vanleg argument. Kommunane har nytta det til å redusere talet på kommunestyrerepresentantar og saksmengda som blir lagt fram for folkevalde. Men det må understrekast at oftast er det slik at dei tre verdiane (eller deira institusjonelle uttrykk) støttar opp om kvarandre i ein god sirkel: Lokal autonomi er ein føresetnad for lokalt demokrati. Og lokalt demokrati er ei drivkraft for lokal effektivitet. Redusert autonomi inneber mindre rom for lokal prioritering og skjønn, som snevrar inn rommet for lokalt demokrati. Er det mindre rom for lokal prioritering, blir det mindre interessant for veljarane å delta i lokale val og på andre måtar. Demokratisk konkurranse gir betre allokeringseffektivitet og skapar press i retning av meir effektiv ressursbruk, som nemnt ovanfor. Autonomi er dermed ein grunnleggjande verdi i det lokale sjølvstyret. Å styrkje lokal autonomi skapar ein god sirkel, reduksjon av lokal autonomi skapar ein vond sirkel.

2.1.3 Kommune og nasjonalstat som hand i hanske? Lokalstyre og statstradisjon

I fleire velkjende oversyn over kommunar i ulike land blir det gjort eit poeng av at kommuneinstitusjonen har blitt utvikla som ledd i bygging av nasjonalstaten, og at utforminga varierer systematisk etter ”statstradisjon” (Norton 1994: 14, Loughlin 2001: 11ff) . Det nye Frankrike som oppstod etter revolusjonen i 1789, var truleg den første nasjonalstaten, og her blei også den første moderne kommuneordninga innført, bygd opp etter svært rasjonelle prinsipp: Landet blei inndelt i kommunar som i hovudsak tilsvara busetnadsmønsteret (byar og landsbyar); alle kommunane blei organisert etter same grunnmodell, med same oppgåver og fullmakter. Kor oppsiktsvekkjande nytt ein standardmodell for lokalforvaltninga var, må forståast på bakgrunn av den store variasjonen i lokalstyre som var vanleg, ikkje berre i Frankrike men i heile Europa, med varierande rettar og fridomar for adel og borgarskap frå distrikt til distrikt; ja til og med mål og vekt varierte frå by til by (Alder 2002) , ein arv frå middelalderen. Dei franske kommunane blei gruppert i provinsar (83 départements ) slik at alle kommunar lett kunne nåast frå provinshovudstaden. Opphaveleg var både kommunar og provinsar styrde av folkevalde forsamlingar som uttrykk for folkesuverentiteten, det nye statsberande prinsippet. Valet til provinsforsamlingar tok snart slutt då jakobinarane kom til makta og trengde dei meir lokalistisk innstilte giondinarane til sides; i staden blei provinsstyret og tilsynet med kommunane tillagt ein representant utnemnd av sentralregjeringa i Paris med det lokale ansvaret for å byggje ”det nye Frankrike” (Norton 1994:121) . Under Napoléon, keisardømet og ein permanent krigstilstand blei ovanfrå-og-ned-preget i lokalstyret endå sterkare med dei utnemnde prefektane i tilsynsrolla. Modellen har gradvis fått meir og meir demokratiske innslag (sjå avsnittet om Frankrike i bolk tre), men grunntrekka har vart til denne dag og går igjen i lokalforvaltninga i mange land: Ein lokalt avgrensa vedtakskompetanse forvalta av (meir eller mindre) demokratiske forsamlingar balansert mot nasjonale mål og overordna raison d’état . Denne balansegangen har seinare prega dei fleste debattar om utforminga av lokalstyret. Slaget mellom girondinarar og jakobinarar gir atterljom i ei permanent spenning i kommuneinstitusjonen i dei fleste land (Danielsen 1987) .

Mange inndelingar av kommunesystem i Europa tar gjerne utgangspunkt i eit skilje mellom sør- og nord-europeiske system. Dei sørlege er prega av mange og små kommunar og tett statleg kontroll (Frankrike som typeeksempel), dei nord-europeiske av større einingar, vidare oppgåver og ein samforstand med staten (Skandinavia og Storbritannia som typiske). I ein systematisk gjennomgang av statstradisjonar i Europa omtalar Dyson (1980) i tillegg til den franske (eller napoleonske) også ein tysk/germansk og ein anglosaksisk tradisjon. Den fremste teoretikaren for den tyske tradisjonen er Hegel. Tradisjonen blir karakterisert som organisk og legg vekt på at styringsnivå er gjensidig avhengig av kvarandre, slik at alle nivå og forvaltningsorgan må lytte til og tilpasse seg kvarandre (i motsetning til den napoleonske der sentralnivået ”veit best” i kraft av betre kompetanse og oversyn). Pluralistisk er uttrykket brukt om den anglosaksiske (Storbritannia, USA, Canada), kjenneteikna av relativt lite innblanding frå sentrale styresmakter i lokale saker (i Storbritannia historisk overlatne til lokale herremenn styrt av eit felles etos som rettesnor). Loughlin (2001) brukar denne inndelinga som utgangspunkt for å systematisere kommuneordningar i Europa men skil ut ein eigen skandinavisk tradisjon. Den skandinaviske har noko av det organiske draget til felles med den tyske men er i større grad ein kommunalisert velferdsstat mens den tyske tradisjonen legg stor vekt på ei rolle for det sivile samfunnet i velferdssystemet (subsidiaritetsprinsippet, sjå ovanfor).

Lidström (2003) framhevar i tillegg skiljet mellom føderale statar og einskapsstatar. I føderale statar er oftast ansvaret for utforminga av kommunalvesenet lagt til delstatsnivået (Tyskland, Austerrike, Sveits, USA). Dette inneber at variasjonar i kommunal oppgåveløysing og kompetanse kan vere stor også innanfor nasjonalstaten, samanlikna med einskapsstatar (som t d dei nordiske landa eller Frankrike). Toleransen for variasjon i kommunale prestasjonar og prioriteringar er tilsvarande stor. Toleransen hang m. a. saman med at føderale system og lokal oppgåvevariasjon avspeglar kulturelt og religiøst heterogene samfunn. Føderalt ”heimestyre” er ein politisk strategi for å kunne leve med slikt mangfald innanfor ein stat.

Den politiske teoretikaren Arend Lijphart (1984, 1999) utviklar eit skilje mellom majoritetsstyrte og konsensusstyrte statar som grunnlag for ein klassifikasjon av vestlege demokrati. I eit majoritetsstyre har valvinnaren bortimot monopol på styringsmakta i valperioden, eit konsensusstyre er prega av maktdeling (formannskapsprinsippet). Storbritannia er det klassiske dømet på eit majoritetsstyre og Sveits dømet på konsensusstyre. Føderale statar har oftast eit konsensustyre (USA er her unntaket). Mange statar finst i ein mellomkategori med element av begge delar. Frankrike ligg nær opp til eit majoritetsstyre, Norge har flest trekk av konsensusstyre. Under konsensusstyre vil forholdet mellom stat og kommunar ha eit forhandlingspreg, under majoritetsstyre vil regjeringa setje viljen sin lettare igjennom (jf. gjennomgangen av reformer i Storbritannia i del 2).

Etter samanbrotet av Wazsawa-pakta og omstillingsarbeidet i det austlege Europa og Baltikum kom i gong, kan ein også skilje ut ei gruppe av post-kommunistiske statar . Desse er komne ulike langt med sine demokratiseringsprosjekt. Fellesnemnaren når det gjeld lokaldemokratiet, er først og fremst knytt til problema med å overvinne den institusjonelle arven etter det kommunistiske styret (Lidstöm 2003) , slik som sentralisme og mistillit mellom forvaltningsnivåa (Baldersheim m.fl. 2003) . Innføringa av eit fungerande lokalt sjølvstyre er kommen lengst i Aust-Sentral-Europa og kortast på Balkan og i dei post-sovjetiske statane.

Endeleg kan ein dele statane inn i dei som har grunnlovsfesta det kommunale sjølvstyret, slik det blir tilrådd av Europarådet, og dei som ikkje har gjort det. I Europa har nesten alle statar vedtatt eit slikt grunnlovsvern; unntaka er Norge, Sveits, Jugoslavia og Latvia (Lidström 2003:186) . Eit grunnlovsvern har stor symbolverdi, men om det har konsekvensar i praktisk politikk, er uklart. I land med forfatnings- og forvaltningsdomstolar vil kanskje kommunane kunne skyte seg inn under eit grunnlovsvern i konfliktsituasjonar. I land der det ikkje er tradisjon for å løyse konfliktar mellom stat og kommune domstolsvegen, slik som i Norge, vil kanskje ein konstitusjonell status for kommunane ha mindre å seie. Men det er likevel eit tankekors at dei andre nordiske landa har gitt kommuneinstitusjonen grunnlovsvern. Norge finn seg her i ei gruppe land som det ikkje er så lett å sjå logiske fellesnemnarar mellom.

Klassifikasjonane av kommunesystem ovanfor grupper saman land med visse felles kjenneteikn. Andre typologiar har tatt utgangspunkt i essensielle kjenneteikn ved kommuneinstitusjonen slik den fungerer på lokalplanet, til dels uavhengig av land. Goldsmith (1992) har foreslått ei tredeling av kommunane i

• klient-patron -modellen, der sterke politikarar (”bygdehøvdingar”) søkjer å vinne politisk støtte gjennom si evne til å skaffe fordelar for lokalsamfunnet frå storsamfunnet, særleg frå staten; modellen har særleg nedslag i Sør-Europa;

• utvikling smodellen, der kommunane først og fremst ser det som si oppgave å skape økonomisk utvikling og arbeidsplasser lokalt, gjerne i partnarskap med lokale næringslivseleiarar; modellen er særleg kjent frå USA;

• velferd smodellen, der kommunane blir forventa å stå for rettvis produksjon og fordeling av offentlege tenester, gjerne i partnarskap med staten; modellen gir stort rom for profesjonar/fagstyre og finst særleg reindyrka i Norden.

I tillegg meiner Goldsmith å sjå konturane av ein ny modell – kommunen som service-bedrift , organisert etter mønster av private firma.

Skiljelinene mellom kommuneordningane under ulike statsformer, slik dei kjem praktisk til uttrykk, skal likevel ikkje overdrivast. Det kan argumenterast for at den skandinaviske modellen har tydelege napoleonske innslag gjennom den tilsyns- og samordningsrolla som fylkesmannen/landshövdingen/amtmanden er tildelt. Alle modellane gir rom for subsidiaritet gjennom samspel med sivilsamfunnet. Sjølv den sentralistiske franske modellen har utvikla sterke bottom-up-trekk ( cumul des mandats; contrat de plan ). I seinare år har lokalstyret fått mange fellesdrag på tvers av statsgrenser på bakgrunn av allmenne utfordringar som følgjer av samfunnsmodernisering og stigande service-forventningar; det siste har gjort kommunane i alle land til ei viss grad prega av New Public Management, vår tids variant av den napoleonske modellen.

2.2 Utviklingstrekk og reformar i det kommunale sjølvstyret i komparativt perspektiv

2.2.1 Lokalt demokrati: Institusjonell variasjon, enkeltveljaren meir i fokus

Det lokale demokratiet er i hovudsak organisert som representativt demokrati, med innslag av direkte eller deltakardemokrati. Det vil seie at lokale representantar til ei folkeforsamling blir utpeikt gjennom val basert på allmenn røysterett. Folkeforsamlinga (kommunestyret) er som regel tillagt den øverste avgjerdsmakta i kommunen. Valordningane fell i tre hovudgrupper: Forholdstalsval, fleirtalsval og kombinasjonar av desse. Innanfor desse tre gruppene finst det igjen mange ulike variantar. Ordningar med fleirtalsval er som oftast uttrykk for ei omsut for å skape forsamlingar med styringsdyktige fleirtal. Forholdstalsval legg til rette for ein brei representasjon av den lokale opinionen. Det er vanlegast med forholdstalsval i ein eller annan variant, som regel eit val mellom konkurrerande partilister. I ein del land der veljarane i hovudsak røystar på partilister, kan dei også gi uttrykk for preferansar for personar på listene, t. d. ved å gi tilleggsrøyster til enkeltkandidatar eller ved å stryke ut kandidatar. Norge har eit uvanleg ope listeval med høve til å kumulere kandidatar på tvers av partilister. Fokus på personvalet blir sjølvsagt endå sterkare i land der veljarane skal røyste på berre ein kandidat på vallistene (t. d. Finland). Land med valordningar med innslag av personval er merkt med * i tabell 2.1. Det er ein allmenn tendens til at personvalet er blitt i styrkt gjennom reformer i valordningane i dei seinare åra, noko som inneber å overføre makt frå partia til veljarane.

Fleire og fleire land har i på 1990-talet opna for direkte val på leiaren for den politiske eksekutivfunksjonen (ordføraren, borgarmeisteren). Nedanfor er ei liste av europeiske land der det anten av obligatorisk med direkteval på ordføraren eller der kommunane kan velje å nytte ei slik ordning (i Norge kan kommunane søkje om å innføre direkteval, som ei forsøksordning). I andre land er det kommunestyret som vel ordføraren (i Nederland og Belgia blir ordføraren utpeika av statlege organ).

I dei fleste land blir det representative demokratiet supplert med ulike former for direkte deltaking eller borgarmedvirkning (Europarådet 2000, nr. 72) . Nesten alle land gir rom for lokale folkeavrøystingar, men dei færraste har opna for bindande avrøystingar, avrøystingane er for det meste rådgivande. Bindande avrøystingar er for det meste innført i dei nye demokratia i Aust-Europa. Interessant nok blei bindande avrøystingar innført i Tyskland i dei nye delstatane etter sameininga i 1990. Det er ein allmenn tendens til å søkje å leggje meir makt i hendene på einskildborgarar eller grupper i lokalsamfunnet i forhold til kommunestyret, m. a. gjennom ordningar for borgarinitiativ. Styring gjennom folkemøte med avgjerdsrett er ennå stort sett eit sveitsisk fenomen, der det har lange tradisjonar.

Landa presentert i boks 2.2 har lovfesta rett til borgarinitiativ. I dei fleste tilfelle krevst det underskrift av eit visst tal av innbyggjarar for at kommunestyret skal vere pliktig til å ta stilling til initiativet. I nokre få land (Finland, delstatar i Tyskland) kan enkeltpersonar setje fram forslag overfor kommunen.

I det store og heile er det slik at frammøte ved lokalvala er større i land med forholdstalsval enn i land med fleirtalsval. Men også i den første gruppa har valframmøtet vore fallande sidan 1980-talet. Storbritannia hadde eit frammøte på 33 prosent i 2002. Sverige ligg eksepsjonelt høgt, noko som truleg heng saman med at kommune- og riksdagsval finn stad samtidig (eit slikt samarrangement er uvanleg i europeisk målestokk). Elles er hovudinntrykket at deltakinga i lokale val ligg frå omkring 50 prosent og opp mot 70 prosent og dermed noko lågare enn ved riksvala i dei fleste land.

I ein del land har overgang til elektroniske valprosedyrar vore drøfta som svar på minkande valdeltaking (Kersting og Baldersheim 2004) . Tanken er at elektroniske val, særleg via Internett, vil gjere det lettare for veljarane å stemme når dei ikkje treng å møte personleg fram i vallokalet. Det vil senke terskelen for deltaking og få fleire til ”urnene”. Særleg til unge veljarar, som i dag i minst grad deltar i val, skulle eit Internett-val ha appell. Tre argument blir gjerne retta mot Internett-val. Teknologien gir ikkje nok garantiar for veljar-anonymitet. Valfusk kan vere vanskeleg å etterspore. Og digital kompetanse er ujamnt fordelt mellom veljarane – ein del vil ikkje ha kunnskap eller ressursar nok til å nytte den nye teknologien – samfunnet er prega av ”digitale kløfter” (Frønes 2002) . Likevel har det i fleire land blitt gjennomført forsøk med digitale val – mange av dei i svært liten målestokk og med lite sofistikert teknologi (Kersting og Baldersheim 2004) . Eitt av dei meir interessante forsøka fann stad i England i samband med lokalvalet i 2002 i 17 kommunar i alt. Fem av desse innebar variantar av Internett-røysting, to av dei i kombinasjon med telefon- eller SMS-røysting. Erfaringane var at valframmøte steig noko i desse kommunane (Pratchett og Wingfield 2004) . Det var ingen alvorlege problem med teknologien under valet. Forskarane hevdar likevel at dei grunnleggjande tryggleiksproblema ennå ikkje er løyst.

Q.: Suppose you wanted the local government to bring about some improvement in your local community. How likely is it that you would be able to do something about it? 1: Very likely, 2: Some­what likely, 3: Not very likely, 4: Not at all likely.Kjelde: ISSP Survey 2001. Social Networks, V63.

Kva trur så samfunnsborgarane sjølv om si evne til å kunne delta og påvirke lokalforvaltninga? Er det slik at dei har stor tillit til at dei kan nå fram til dei styrande med synspunkt og påvirke utfallet av sakene som er på dagsorden dersom dei har eit synspunkt? Og korleis stiller norske innbyggjarar seg i si vurdering av kor lydhøyre kommunane er i samanlikning med innbyggjarane i andre land? I figur 2.1 kjem det fram kor stor del av dei spurte i ei internasjonal undersøking som meinte at det var svært eller nokså truleg at dei kunne påvirke kommunen dersom dei ville få kommune til å gjennomføre eit tiltak i lokalsamfunnet.

I denne samanlikninga ligg Norge nokså midt på treet og finn seg i ei gruppe av land der mellom fjerde- og femteparten trur dei har gode sjansar til å påvirke kommunen i ei sak dei brenn for. Denne gruppa av land omfattar to andre nordiske land (Danmark og Finland) og vest-europeiske land som Storbritannia, Vest-Tyskland, Frankrike. Landa der innbyggjarane har høgast tillit til eiga påvirkningsevne, New Zealand, Sveits og USA, er land som er kjent for ein borgarkultur. Russland og Ungarn kjem nederst på lista. Heller ikkje italienarane har stor tiltru til at dei vil bli lytta til av kommunane.

I kva grad utgjer kommunen ei institusjonell ramme rundt naturlege, opplevde fellesskap? Dette er som nemnt eit vesentleg spørsmål i eit kommunitært perspektiv på kommunane, der kommunen har som vesentleg oppgåve å vedlikehalde og ut­vikle sosiale band mellom innbyggjarane. Men eksistensen av eit sosialt fellesskap kan også oppfattast som grunnleggjande føresetnad for eit politisk fellesskap. Det har lite for seg å invitere samfunnsborgarane til å ta del i breiare samfunnsspørsmål eller prioriteringsprosessar dersom dei ikkje opplever at det finst noko fellesskap som vedkjem dei. Og jo tettare samfunnsborgarane kjenner seg knytt til eit område, jo meir kan ein tenkje seg at dei vil interessere seg for fellessaker som gjeld dette området. Figur 2.2 er basert på spørsmål om kor sterkt ein kjenner seg knytt til kommunen/byen, regionen (i Norge fylket) og nasjonen ein bur i.

Mellom landa som er med i denne undersøkinga (frå 1995), kjem ikkje Norge ut med spesielt sterk tilknyting til kommunen. Lokaltilknytinga er sterkast i Spania, Austerrike og Italia. I desse landa er også regiontilknytinga sterk. Norge er med i ei gruppe land der det nasjonale dominerer sterkt over det lokale og regionale (Polen, New Zealand, Sverige, USA). Den nasjonale forankringa er vesentleg sterkare enn den lokale og regionale. Interessant nok står nasjonen relativt sett veikare i landa med sterkast lokalisme og regionalisme.

Q.: How close do you feel to your town/city/municipality (region, country)? 1: Very close, 2: Close, 3: Not very close, 4: Not close at all.Kjelde: ISSP Survey 1995. National Identity. V5-V7.

Spelar så trua på kommunal velvilje overfor eigne initiativ eller lokal identitetsforankring noka rolle for lokalpolitisk interesse og aktivitet? Breie, internasjonale undersøkingar om dette spørsmålet er ikkje tilgjengeleg. Men kanskje kan lokal identitet og forankring parallellførast med sosial kapital eller sosial tillit. Undersøkingar frå fleire land peikar i retning av at lokalsamfunn og regionar med slike eigenskapar er prega av meir borgarengasjement og betre fungerande institusjonar (Putnam 1993) . Norske undersøkingar peikar også i retning av det finst slike samanhengar (Pettersen og Rose 2003) , men det må understrekast at spørsmålet er sterkt omdiskutert (Hansen 2003) .

2.2.2 Lokal autonomi: Handlings- og prioriteringsrom

Som nemnt ovanfor kan kommunal autonomi vurderast på grunnlag av omfanget av offentlege oppgåver som er tillagt kommunane, og kor mykje kontroll kommunane har sjølv over finansieringsgrunnlaget for og prioritering mellom oppgåvene. Den siste indikatoren – prioriteringsrommet – reiser også spørsmål om omfanget av og formene for statleg tilsyn og kontroll.

Lidström teiknar eit bilde av fire kommunetypar med utgangspunkt i to variablar: Kommunalt handlingsrom og offentleg oppgåvefordeling (fig. 1).

Det er ikkje meininga å plassere land eintydig i desse kategoriane men heller å nytte dei til å peike på utviklingstendensar. Nordiske kommunar kjem truleg nærmast dei ekstensivt autonome men kan ha utvikla seg mot å bli statsstyrde i seinare år. Det gjeld særleg Norge. Franske kommunar, særleg dei mindre, kjem langt på veg i kategorien marginale, mens dei større kan kanskje gjennom forhandlingsstrategiar lykkast å bli kjerneautonome.

Figur 2.3 viser kva som er dei viktigaste oppgåvene i eit utval av land. Det framgår at oppgåveprofilen varierer frå land til land. Dei skandinaviske landa skil seg ut med stort ansvar for helseretta oppgåver, der kommunenivået (medrekna, fylkes-, amts- og landstingskommunar) har ansvar for sjukehus (i Norge overtatt av staten frå 2002). Utdanning er viktig i alle landa, det same gjeld sosiale oppgåver. Storbritannia har ein spesiell profil med konsentrasjon rundt utdanning og sosial oppgåver. Frå 1980-talet har britiske kommunar langt på veg mista preget av generalistkommunar; mange oppgåver er privatisert eller ført over til spesialorgan. Profilen for Danmark tyder på konsentrasjon om sosiale oppgåver, men dette er noko misvisande då denne søyla reflekterer at kommunane har ansvar for trygdeutbetalingar mens dei i realiteten fungerer berre som utbetalingskontor på vegne av staten. Korrigert for den særordninga vil danske kommunar ha ein profil nokså lik norske og svenske. Franske kommunar har høge utgifter til generell forvaltning. Det tyder på at dei i realiteten har nokså avgrensa oppgåveportefølje. Britiske, nederlandske og franske kommunar få eller ingen funksjonar i helsesektoren; dette er oppgåver som blir ivaretatt av staten eller av andre aktørar.

Kilde: OECD 2003: tabell 4

I figur 2.4 viser søylene lengst til venstre kor tunge kommunane er i økonomisk forstand innanfor offentleg sektor. Søylene kan takast som indikatorar på kor mykje av dei offentlege funksjonane som er lagt til kommunesektoren (medrekna mellomnivå-kommunar). Vi ser då at i Sverige er nesten 45 prosent av offentlege utgifter knytt til kommunale budsjett, i Norge er det litt under 40 prosent mens tilsvarande i Storbritannia er 26 prosent. Danmark med ca. 30 prosent er her korrigert for trygdeutbetalingane nemnde ovanfor. Dette bildet stemmer med inntrykket av den desentraliserte skandinaviske velferdsstaten.

Ein del av dei kommunale inntektene kjem som overføringar og omfordeling mellom kommunar og ein del kjem som skattar og avgifter. I teorien er det dei lokalt genererte inntektene som kommunane sjølv har mest kontroll over (dersom dei sjølv kan bestemme over skatte- og avgiftsobjekt og nivået på skattar og avgifter). Neste søyle i figuren viser nivået på dei lokale skatteinntektene som del av dei samla offentlege skatteinntektene. Ser vi bort frå føderale statar, kjem Sverige på topp med 33 pst., Danmark med 31 pst. (og Finland med 22 pst. – ikkje med i figuren). Deretter kjem Norge med 20 pst., mens Storbritannia ligg på 4 pst. og Spania på 13 pst. I dette lyset ser Norge relativt fiskalt desentralisert ut.

Kilde: Finansielle indikatorer på kommunal antonomi: OECD 2003, tabell 1 og 2.

Men ein meir fullstendig analyse må også ta omsyn til dei bindingar som ligg på fastsetjing av skatteinntektene og skatte- og avgiftsobjekta. I Norge er det i realiteten Stortinget som fastset kommuneskatten (eller intervallet som den må liggje innanfor). Alle kommunar vel høgste skattøre pga. omsynet til overføringane. Det er også stramme føringar på avgiftssatsane (sjølvkost). Det er først og fremst eigedomsskatten som kommunane har ein viss kontroll over (både over nivået og spørsmålet om å innføre slik skatt eller ikkje). I figuren er det også søyler (lengst til høgre under kvart land) som tar omsyn til fridomsgradene i skatte- og avgiftspolitikken (søylene er basert på ein kombinasjon av lokalskattar i prosent av BNP og lokal skattefridom, sjå OECD Economic Studies No. 36, 2003/1, tabell 2.2). Søylene viser at Sverige og Danmark kjem ut med høgast fiskal fridomsgrad mens Norge kjem til slutt (saman med Ungarn og Mexico). Norge framstår etter denne målestokken som vesentleg meir sentralisert enn dei andre nordiske og europeiske landa.

Den finansielle kontrollen med kommunane kan ta mange former. I den nemnde OECD-rapporten blir det skilt mellom a) administrativ kontroll (t. d. tilsyn av fylkesmannen eller ulike godkjenningsordningar), b) sentralt vedtatte regelverk (om bokføring, budsjettering, låneopptak m v), c) formalisert samarbeid (t. d. informasjons- og forhandlingsarrangement) og d) laus ko-ordinering frå sak til sak. I Norge finst det ei rekkje institusjonar i dei to første kategoriane men lite utvikla forhandlingsordningar, slik det finst i Danmark og Nederland.

Dei fleste land har krav og regelverk som regulerer kommunal budsjettpraksis og med sanksjonar overfor brot på regelverket. Dei viktigaste krava til lokale budsjett er: A) Reglar om budsjettbalanse, årleg eller med krav om inndekning av underskot over ein viss periode. Slike reglar gjeld i alle dei nordiske landa og i Italia, Spania, Austerrike, Portugal m fl. B) Lånetak er ein ikkje uvanleg regel (Ungarn, Polen, Portugal). C) Utgiftstak blir også praktisert i visse land, men relativt få (Tyskland, Belgia og Storbritannia under Thatcher). Sanksjonsregimet overfor avvik er likevel ikkje like strengt over alt. I mange land er det ikkje noko tydeleg sanksjonsregime (Finland, Sverige, Italia, Portugal, m fl). Andre land praktiserer administrative sanksjonar, slik som Norge, Spania, Belgia, Polen. Norge, med ROBEK og vidtgåande godkjenningskrav ved vedvarande driftsunderskot, er truleg i ein særstilling. I visse land medfører regelbrot finansielle sanksjonar (kutt i overføringar o.l.).

2.2.3 Effektivitet: Reformer og omstillingsevne

Effektivitet i meir snever forstand, kostnadseffektivitet, er svært vanskeleg å vurdere på tvers av landegrenser. Det finst lite tilgjengelege data om slike spørsmål og det vil ikkje bli gjort forsøk på slike analysar her. Eg skal i staden sjå effektivitetsspørsmålet i eit vidare perspektiv: Som spørsmål om omstillingsevne og –interesse. Ein kan gå ut frå at kommunane i meir utvikla land, innanfor OECD-området t.d. står overfor mykje av det same presset når det gjeld oppgåver og ressursar. Uansett det absolutte nivået på inntektene vil dei av kommunane opplevast som for knappe i forhold til behov, etterspørsel og forventningar hos innbyggjarane. Forventningane vil alltid strekkje seg lenger enn ressursane rekk. Effektiviserings- og omstillingspresset vil difor gjere seg gjeldande i dei fleste kommunar uavhengig av landegrenser. Når kommunane ikkje maktar å innfri forventningane, oppstår det eit legitimitetsproblem, som kan skape eit politisk omstillingsbehov.

Reformer i tilbakeblikk

I eit tilbakeblikk over europeiske reformer dei siste par tiåra er det tre reformbølgjer som særleg avteiknar seg: Konkurranse- og brukar-utviklinga som starta i Storbritannia under den første Thatcher-regjeringa, frikommuneforsøka i Norden frå midten av 1980-talet og demokratiseringsstrevet i det post-kommunistiske Europa etter 1989-revolusjonane. Desse tre reformbølgjene hadde eit godt stykke på veg eit felles mål: Ei meir lydhøyr og tilpassingsdyktig lokalforvaltning. Reformvegar og –virkemiddel var ulike: Konkurranse, eksperiment og nærleik.

Utgangspunkt og problemdefinisjonar var ulike. I Storbritannia ved starten av Thatcher-perioden blei problemet formulert som manglande effektivitet og for mykje produsentdominans i lokalforvaltninga. Reformtiltaka køyrde langs tre spor: Innføring av utgiftstak for å få pengebruken under kontroll, privatisering (kommunale boligar) og overføring av oppgåver til frittståande instansar utanfor den kommunale forvaltninga (t.d. skular) og konkurranseeksponering av kommunale etatar (gjennom pliktige anbud og benchmarking). I den første perioden dominerte dei to første spora, i den andre var det konkurranseeksponering som kom mest i fokus. Reformene førte til eit konfliktfylt forhold mellom regjeringa og (dei langt på veg Labour-styrde) kommunane. I ettertid har mange på venstresida vedgått at den kommunale effektiviteten var eit problem på denne tida, og at reformene har ført til eit styrka brukarfokus i lokalforvaltninga (Stoker 2004) . Interessant nok er det få av endringane som er reversert av den nye Labour-regjeringa som tok over i 1997 (Sullivan 2003) . Dei viktigaste endringane gjeld oppheving av anbudsplikt og ei omtolking av ”best-value-for money”-kravet til ”best-value”. Det siste inneber at anbud også skal vurderast ut frå kvalitetskriterier slik at det ikkje nødvendigvis er det billegaste tilbodet som skal veljast. Elles har det nye styret lagt meir vekt på samfunnsbygging gjennom samordning av dei mange frittståande institusjonane som det forrige regimet innførte, under slagordet ”joined-up government”. Forskarar meiner her å sjå konturane av ein ny type lokalforvaltning under merkelappar som ”nettverksstyring” og ”governance” (Stoker 2004) .

Frikommuneforsøka representerte ei særskilt nordisk tilnærming til fornyingsarbeid i lokalforvaltninga. Forsøksordningane var uttrykk for eit partnarskapsforhold mellom stat og kommune omkring ein felles problemdefinisjon (til skilnad frå det konfrontasjonsprega forholdet mellom stat og kommune i Thatcher-perioden). Problemet som forsøka skulle søkje å rette på, var klagar over minkande handlingsrom i kommunane: For mykje stivbeint regulering og for lite rom for lokal tilpassing av styringsordningane, med lite tilpassing av service og prioriteringar som resultat. Bak desse klagemål låg det igjen ønskje om å synleggjere den lokale politikken og dei lokale politikarane og derigjennom å tydeleggjere politiske ansvarsforhold. Framgangsmåten var å invitere kommunane til å komme med forslag til alternative styrings- og organisasjonsformer som så kunne prøvast ut på forsøksbasis i eit utval av kommunar. Gjennom desse forslaga blei dei lovverk og forskrifter identifisert som kommunane såg som særleg hemmande for lokal tilpassing. Var forsøka vellykka, kunne dei gi grunnlag for allmenne reformer. Vegen fram mot igangsetting av forsøk viste seg ofte å vere tyngre enn venta (Baldersheim og Fimreite 1994). Først måtte det utviklast eit generelt lovgrunnlag som gav heimel for avvik frå gjeldande lov. Deretter måte alternative ordningar utviklast og så utmyntast i praksis i forhandlingar med dei statsorgan som hadde ansvar for det lovverket som forsøket galdt. Særleg det siste kunne bli langdryge prosessar. Fleire kommunar var nær ved å gi opp undervegs. Likevel kom det store fleirtalet av godkjente forsøk i gong og blei gjennomført. I Norge var det ei overrasking at såpass mange kommunar søkte om forsøk som galdt overtaking av statlege oppgåver – forsøksordninga blei til dels til ein kommunaliseringsprosess (Baldersheim og Ståhlberg 1994). Eit stort tal kommunar var med i desse forsøka. Utvelginga var strengast i Norge, der vel 20 kommunar og seks fylkeskommunar deltok, mens det blei gitt dispensasjonar frå nesten 100 ulike lovverk. I dei andre nordiske landa hadde forsøksordningane eit opnare preg slik at det kunne vere fleire hundre kommunar som kom inn under forsøksordningane (dette hadde å gjere med måten dispensasjonsheimelen var utforma på). Resultata av forsøka blei ei oppmjuking av statleg styring av kommunane, med innverknad for kommunelovgjevinga i alle dei nordiske landa.

Demokratiutviklinga i det post-kommunistiske Europa hadde sin bakgrunn i samanbrotet av Warszawa-pakta og overgangen til fritt styresett og marknadsøkonomi. Omstillingsarbeidet var prega av ein restitusjonslogikk – gjenreising av demokratiske institusjonar og gjenfinning av eldre identitetar (Illner 2003) . Om det var noka felles rettesnor på tvers av land i dette arbeidet, så var det slagordet: ”Ingen eksperiment!” Dei søkte det trygge og prøvde - det som hadde vist seg velfungerande i Vest-Europa. Tre trekk prega demokratibygginga på lokalplanet: Innføring av klassisk representativt lokaldemokrati, med ein del variasjonar i detaljane, som langt på veg kunne tilbakeførast til ordningar frå før 2. verdskrig. Det sette inn ein reaksjon mot dei stor-kommunane som mange stader var blitt innført av det kommunistiske regimet; ei terrritoriell oppsplitting i små kommunar blei resultatet, særleg i Tsjekkoslovakia og Ungarn, men med unntak av Polen og Latvia. Det blei lagt stor vekt på å innføre ordningar med direkte deltaking og folkeleg kontroll (folkerøystingar, borgarinitiativ, recall, m. v.), som svar på den allmenne skepsisen til styresmakter som i kommunistperioden var avleira i breie lag. Ei reell desentralisering av finansielt grunnlag og offentlege funksjonar var vanskelegare å få til. Kommunane blei verande finansielt statsavhengige og med relativt smale funksjonar. Dels hang det saman med sentralistiske haldningar på statleg plan og dels med småkommunestrukturen og veikt lokalt skattegrunnlag. Her er det likevel variasjonar: Særleg Polen har bygd opp relativt sterke kommunar (Baldersheim m. fl. 2003). Restitusjonslogikken hadde både sterke og veike sider. Den gav klare mønster å arbeide etter. Men det førte også til litt ukritisk innføringar av ordningar som ikkje alltid passa til dei reelle forholda som rådde i dei post-kommunistiske samfunna på 1990-talet (Holmes 1997) .

Reformtendensar i dag

I eit oversyn over reformtendensar i Europa rundt år 2000+ stiller Kersting og Vetter spørsmålet om det er demokrati- eller effektivitetsomsyn som i hovudsak driv reformverket (Kersting og Vetter 2003) . Dei delar reformtendensane inn i fire retningar: Territorielle og funksjonelle reformer, endringar i styringsstrategiar (management), meir direkte borgarmedvirkning og endringar i det representative demokratiet. Dei finn reformer i alle desse fire retningane. Minst reformer er det når det gjeld (større) endringar i kommuneinndeling og funksjonsfordeling. På dette punktet teiknar det seg eit stabilt bilde særleg av vest-europeiske land. Unntaka er Hellas og Spania – i Hellas er kommunesamanslåingar under vegs; i Spania har utviklinga sidan slutten av 1970-talet vore prega av oppbygging av sterkare regionar, ei utvikling som ennå pågår. I ein del post-kommunistiske land er arbeidet med ny funksjonsfordeling ennå ikkje fullført og er til dels vanskelege tema. Etter oversynet utarbeidd av Kersting og Vetter blei publisert, har bildet endra seg i Skandinavia, der kommunestrukturen er kommen på dagsorden i både Norge og Sverige og er under endring i Danmark. I Frankrike har desentralisering av styringsverket fått høg prioritet etter valet i 2002; særleg blir det lagt vekt på å byggje sterkare regionar. Desentraliseringsarbeidet i Frankrike følgjer ein forsøksmodell med mange trekk felles med dei nordiske frikommuneforsøka.

Innføring av nye styringsstrategiar står høgt på dagsorden i mange land (Pollitt og Bouckaert 2000) . Dette er ofte reformer med utspring i New Public Management, slik som innføring av bestillar/utførar-modellar, service-deklarasjonar, mål- og resultatstyring, konkurranseutsetting, m. m. Denne typen reformer er mest utbreidde i nord-europeiske land, særleg Storbritannia og Skandinavia, men kan også sporast i Italia og i post-kommunistiske land som Polen og Ungarn.

Demokratiorienterte endringar står ikkje like sentralt i reformbildet men er på ingen måte ute av bildet. Fallande valdeltaking har vore mykje av drivkrafta bak demokratireformene. To typar av tiltak utgjer steg i retning av meir innslag av direkte demokrati: Direkte val på ordførar og lokale folkerøystingar (oversyn over slike tiltak er gitt ovanfor). Lokale folkerøystingar kan ha varierande utforming når det gjeld (a) initiativretten (borgarane eller kommunestyret?), (b) obligatorisk eller fri­villig i visse saker? (c) bindande eller rådgivande avstemmingsresultat (Kersting og Vetter 2003:342) ? Endringar i det representative demokratiet gjeld særleg valordningane. Overgang til direkteval på ordførar er nemnt tidlegare. Ei styrking av enkeltveljarane med ulike former for personrøyster er ei anna utviklingsline i fleire land. Ulike tiltak som skal gjere det enklare for veljarane å røyste peikar i same retning, t. d. førehandsrøysting, røysting via posten eller elektronisk (online) røysting. Det mest omfattande forsøket med elektronisk røysting er gjennomført i Storbritannia i samband med kommunevalet i 2002 (sjå ovanfor). Kor reformorienterte er norske kommunar samanlikna med kommunane i andre land? Og kva slag reformer er sett på dagsorden? Svar på desse spørsmåla krev systematiske data som ikkje er så lett tilgjengeleg. Ei undersøking frå 1997/98 søkte å kartleggje reforminitiativ i kommunar og regionar i dei nordiske landa. Kartlegginga galdt styringsordningar på kommunalt og regionalt nivå og omfatta alle regionar (fylkeskommunar, landsting, amtskommunar) og den største byen i kvar region. Kartlegginga omfatta fire typar av styrings- og forvaltningstiltak: Brukarorienterte tiltak (service-erklæringar, klageordningar, brukarundersøkingar, opplæring i publikumskontakt), konkurranseorientering (anbud, benchmarking, bestillar-/utførar-organisering, intern fakturering), deltakingsprosedyrar (borgarmøte, innbyggjarpanel, dialogforum med tredje sektor) og informasjon/offentlighetsfremjande tiltak (kommual nyhetsavis/-brev, radiooverføring av kommunstyremøte, heimesider, kontaktkanalar via Internet) (Øgård 2002, Baldersheim 2003). Dei første kategoriane kan seiast å representere New Public Management- orienterte og dei to siste demokratibyggjande tiltak. Figur 2.5 viser i kva grad dei undersøkte kommunane og regionane i dei nordiske landa hadde iverksett slike tiltak på under­søkingstidspunktet.

Kilde: Øgård 2002, Baldersheim 2003

Figuren viser for det første at dei nordiske kommunane driv utviklingsarbeid innanfor alle dei fire kategoriane – utviklingsarbeidet er langt frå einsidig effektivitets- eller NPM-orientert. Likevel er det meir utviklingsarbeid i retning av brukar- og konkurranseorientering enn i dei meir demokratiorienterte kategoriane. Konkurranse- og brukarorientering er sterkast i Finland. Norge scorar lågt på alle fire kategoriar og særleg når det gjeld deltakings- og informasjonstiltak overfor innbyggjarane. Det er mogleg at bildet kan ha endra seg nå, men det kan berre avgjerast gjennom ei ny, oppdatert undersøking.

Det er i seinare år formulert store forventingar til at framvekst av elektroniske kommunikasjonskanalar skal innebere ein ny giv for demokratiet, også lokaldemokratiet. Særleg online, internett-basert kommunikasjon kan tenkjast å ha eit slikt potensial. Gjennom å vere oppkopla mot nettet kan innbyggjarane kommunisere med kommunane uavhengig av tid og stad. ”Døgn-open forvaltning” har vore lansert som slagord for denne utviklinga. Dei fleste kommunar i Norden har nå heimesider på internett med informasjon for innbyggjarane. Informasjonen omfattar tenestetilbodet, aktuelle politiske dokument og møtereferat, kunngjering av møtetider med mer. Fleire og fleire kommunar har gjort det mogleg å fylle ut og sende inn søknadsskjema om ulike kommunale tenester online.

Ein del kommunar prøver å involvere innbyggjarane meir direkte i lokalpolitiske saker gjennom elektroniske debattfora, spørjeundersøkingar over nettet, osv. Ennå er deltakingskanalane ”på nettet” mindre utvikla enn service-kanalane. Den hardaste debatten gjeld spørsmålet om gjennomføring av val via internett (Kersting og Baldersheim 2004) . Forkjemparane peikar på at val over internett vil senke terskelen for å røyste. Motstandarane peikar på tryggingsproblem og ”digitale kløfter” mellom veljarane. Norge har valt å innta ei forsiktig line i dette spørsmålet, liksom dei andre nordiske landa. Nokre få land går i bresjen for å utnytte det elektroniske potensialet (Storbritannia, Sveits og Estland) (Kersting og Baldersheim 2004) . I Norge blei det gjennomført forsøk med elektronisk avvikling av kommunevalet i tre kommunar i 2003. Forsøket hadde svært små dimensjonar og omfatta ikkje online-røysting. Lærdommane er som kan trekkjast av forsøka, er tilsvarande avgrensa. Meir dristige forsøk blei gjennomført i England i 2002 (sjå ovanfor).

Kor langt er norsk kommunar komne med å leggje til rette for døgnopen forvaltning og online-demokrati? Eit fullstendig svar på spørsmålet er det vanskeleg å gi men ein indikasjon finst i ei undersøking av kommunale heimesider i region- og bykommunar i dei nordiske landa. Dei utvalde bykommunane er dei største kommunane i kvar region (”provinshovudstadene” og den nasjonale hovudstaden). Dette gir ein felles struktur i utvalet på tvers av landegrenser (med unntak av Finland, som ikkje har regionkommunar).

Undersøkinga omfatta to hovudtrekk ved heimesidene: Utviklinga av kommunikasjonsfunksjonane på heimesidene og omfanget av informasjon av ulike typar. Kommunikasjonsfunksjonane gjeld søkjefunksjonar for framfinning av informasjon, feedback-funksjonar for innsending av informasjon frå innbyggjarane og deltakingskanalar for innbyggjarane. Dvs. kanalar med ein-, to- og trevegskommunikasjon. Tabell 2.4 karakteriserer kommunane i gjennomsnitt etter land etter ein skala frå 0 til 2. 0 vil seie at ingen kommunar har innført det aktuelle elementet, og 2 vil seie at alle har gjort det. Tabellen viser at det finst informasjonsinnhald av ulik type på dei kommunale heimesidene, med om lag likt omfang når det gjeld tenesteinformasjon og politisk informasjon. Når det gjeld kommunikasjonsfunksjonar, har sidene søkje- og feeback-funksjonar men er lite utvikla med deltakingsfunksjonar.

Dei norske kommunane har alt i alt mindre utvikla heimesider enn danske, svenske og finske. Best er dei danske heimesidene.

Alt i viser dei to sistnemnde undersøkingane at norske kommunar ikkje er så aktive omstillingskommunar som kommunane i Norden elles er. Øgård (2002) drøfter ulike forklaringar på dette forholdet. Ein sentral faktor er dei betre offentlege finansane i Norge og den underliggjande sterke samfunnsøkonomien med høg sysselsetting som skapar mindre omstillingspress enn det som har vore tilfellet i t. d. Finland og Sverige. Men det må også understrekast at det er store variasjonar mellom kommunane innanfor kvart land. Desse variasjonane kan eit stykke på veg forklarast med lokalt leirskap. Det er altså rom for initiativ og utviklingsarbeid lokalt. Nasjon og system er ikkje lagnad. For ein illustrasjon av framgangsrikt kommunalt utviklingsarbeid, sjå undervedlegget.

2.3 Nærmare om lokale og regionale sjølvstyreordningar i utvalde land 1

2.3.1 Norden

Det lokale og regionale sjølvstyret har lange tradisjonar i dei nordiske landa. I tillegg finst det område med meir vidtgåande sjølvstyre (”heimestyre”). Tabell 2.1 gir eit oversyn over dei ulike formene for territorielle inndelingar, sjølv om det er ein del detaljar som manglar i bildet.

Tre av landa (Danmark, Norge, Sverige) har eit to-nivå-system for det lokale sjølvstyret: (Primær-) kommunar og amtskommune/landsting/fylkeskommune. Dei største primærkomuane finst i Sverige (gj.sn. 30.000 innb.) og dei minste på Island (gj. sn. 1.000 innb.). Finland og Norge har ein nokså likearta kommunestruktur, med i gjennomsnitt 9.000 innbyggarar per kommune. Dei danske har ein gjennomsnittsstorleik på om lag 15.000. I Danmark er ei radikal kommunesamanslåing i gang. Talet på kommunar vil truleg bli redusert til om lag 100.

Der det finst to kommunale nivå, er også andrenivået styrt av direktvalde politiske organ. Dei viktigaste tenestene som andrenivået er ansvarleg for, er sjukehus, vidaregåande utdanning, offentleg transport og sekundærvegar (i Norge blei ansvaret for sjukehus overført til fem regionale, statlege helseforetak frå 2002). I Finland blir desse oppgavene ivaretatt gjennom eit system av samkommunar, dvs. interkommunale organ. Direktvalde organ på andrenivået finst ikkje. I dei fire største nordiske landa utgjer primær- og regionkommunane ein viktig del av det offentlege styringsverket med ansvar for om lag 60 prosent av alle offentlege utgifter og to tredjedelar av alle offentleg tilsette (på Island spelar kommunane ei vesentleg mindre rolle, noko som kjem av den spesielle kommunestrukturen med ei sterk overvekt av svært små kommunar).

I Danmark, Norge og Sverige følgjer inndelingane for den regionale statsforvaltninga stort sett inndelinga av regionkommunar (men det finst mange unntak frå denne regelen). Desse statlege distriktsforvaltningane blir koordinert av ein statleg embetsmann (amtmand, fylkesmann, landshövding). Finland har også eit tilsvarande embete (landshövding). Omfanget av koordingeringsoppgavene varierer noko frå land til land. Det same gjer omfanget av kontrollen med kommunane som er tillagt embetet (AAD 2004). Kontrollfunksjonane ser ut til å vere mest vidtgåande i Norge (Baldersheim og Ståhlberg 2002, Olafsen 2002).

Av historiske grunnar har Danmark og Finland område som har fått vidtgåande heimestyre, Åland sidan 1922, Færøyane frå 1948 og Grønland frå 1978. Heimestyret omfattar også forholdet til EU. Av omsyn til kontrollen med fiskeria valde Færøyane å reservere seg mot medlemskap då Danmark gjekk med i EU i 1972. Grønland gjekk ut av EU etter ei folkerøysting i 1982 der også omsynet til naturressusane blei tillagt stor vekt. Åland fekk ein særstatus som ledd i den finske medlemsavtalen frå 1994.

På tvers av grensene mellom dei nordiske landa har det utvikla seg eit livleg grenseregionalt samarbeid. Fleire av desse initiativa går tilbake til 1950- og 1960-talet (t.d. Arko - Arvika/Kongsvinger og Hedmark/Värmland og Kvarken - Norrbotten, Vasa). På 1990-talet har fleire nye samarbeidsinitiativ kome til. Desse går ut over Norden i tradisjonell tyding. Til desse initiativa høyrer Barentsrådet, Nordsjøkommisjonen og ei rekkje samarbeidsorgan i Østersjø-området. Den nye given i den europeiske integrasjonen og nedbygginga av jernteppet etter 1989 er noko av bakgrunnen for oppblomstringa i dette grenseregionale samarbeidet. Alle nordiske regionar er på ein eller annan måte med i slike samarbeidstiltak med regionar i andre land.

Samla sett svarar den kommunale forvaltninga i dei (fire største) nordiske landa for om lag to tredjedelar av alt offentlege konsum. Dette er nokså likt på tvers av land. Innanfor kommuneforvaltninga er det likevel store variasjonar når det gjeld den finansielle tyngde som mellomnivået har. Størst relativt omfang har dette nivået i Sverige (40 prosent av samla kommunale utgifter), noko som er heller overraskande i lys av at Sverige har dei største kommunane i Norden (dei er også store i europeisk målestokk). Ein skulle kanskje ha venta at relativt fleire og tyngre oppgaver då ville ha blitt lagt til kommunane heller enn til mellomnivået.

Utviklingsliner og debatt

Enkelt sagt har debatten om territoriell organisering i Sverige og Finland på siste del av 1990-talet fokusert på ei styrking av mellomnivået (Baldersheim m.fl. 2001) . Debatten er prega av regionalpolitiske problemstillingar. Desse avspeglar den nye svenske og finske medlemskapet i EU. Den sterkare konkurranseeksponering av næringslivet som det indre markedet medfører, kravde meir handlekraftige regionale einingar, blei det sagt. På den bakgrunnen blir det i Sverige gjennomført forsøk med større landsting og ei overføring av regionalpolitiske oppgaver frå länsstyrelsen til dei folkevalde landstinga. I Finland er tilsvarande handgrep gjort gjennom skiping av ”landskap” under folkevald styring med regionale utviklingsoppgaver. Samstundes er talet på statlege län redusert til fem. Kommunestrukturen er sett under debatt i dei tre skandinaviske landa gjennom utgreiingskomitear (Norge og Sverige) og gjennom konkrete forslag til ny kommuneinndeling (Danmark).

Samla sett er tendensane i Norden todelte – styrking av det folkevalde mellomnivået som utviklingsaktør (unntatt Danmark, der mellomnivået blir redusert til driftstyre for sjukehus) og for det andre ein gjenkomst av statleg styring med overføring av ei rekkje særoppgaver til staten (gjeld særleg Danmark og Norge).

2.3.2 Storbritannia

Forvaltningsinndelingar

Dei 58 mill. britane blir styrt gjennom 14.211 ulike forvaltningsdistrikt (av desse utgjer dei relativt uviktige parish councils 10.203). I eit nyleg oversyn blir desse forvaltningsdistrikta delt inn i fire «familiar»: Kommuneforvaltning, helseforvaltning ( National Health Service ), statleg lokal- og regionalforvaltning og « quango s» (frittståande særforvaltningar).

Kommuneforvaltninga har ulik struktur i England, Scotland, Wales og Nord-Irland. I England finst det 36 Metropolitan Borough Councils for dei seks største byområda utanom London. London er delt inn i 32 London Boroughs. I tillegg finst Greater London Authority. For visse delar av landet er det i alt 46 Unitary Authorities, som har ansvaret for all lokalforvaltning innanfor sine område. I andre område finst det ein tonivå-struktur med County Councils (i alt 34) og innanfor desse att District Councils. Counties og Districts deler på dei oppgåvene som Unitary Authorities eller Borough Councils elles har samla ansvar for.

Scotland er delt inn i 32 Unitary Councils.

Valsystemet i England, Scotland og Wales er basert på prinsippet ”First past the post”, dvs. fleirtalsval i einmannskrinsar i ein valomgang. I Nord-Irland blir kommunestyra valde etter forholdstalsmetoden. Kommunane kan sjølv avgjere om ordføraren skal veljast direkte. Spørsmålet om direkte ordførarval skal leggjast fram til folkerøysting. Frammøte ved lokalvala er svært lågt i Storbritannia. Ved lokalvalet i 2002 var frammøteprosenten 33.

Kommunane er i hovudsak finansiert gjennom eigedomsskatt og statlege overføringar.

Dei britiske kommunane har lenge vore mellom dei største i Europa, med eit gjennomsnittleg innbyggjartal på omkring 100 000. Reformene frå 1980-talet og til i dag, har ikkje endra på det.

I organisering av helseforvaltninga skiljer Storbritannia seg ut i Europa gjennom the National Health Service, som er ei frittståande statleg forvaltning med si eiga distriktsinndeling. Inndelingane går på tvers av både kommuneinndelingar og mykje anna regional statsforvaltning. Dei viktigaste er 14 Regional Health Authorities . Under desse finst det 200 District Health Authorities . I tillegg kjem det ein del særskilte inndelingar for spesialoppgåver (t.d. blodbankar) og for visse område (Wales, Scotland, London). Regjeringa oppnemner styra for helseregionar og -distrikt.

Når det gjeld omfanget av statleg lokal- og regionalforvaltning elles, skil ikkje Storbritannia seg så mykje frå andre europeiske einskapsstatar. I eit oversyn frå 1996 blei det talt opp 1410 forvaltningsdistrikt fordelt på 37 ulike forvaltningsgreiner. Det er i framveksten av quangos ( quasi national government organisations ) at Storbritannia har eit særdrag i forvaltninga. Dette er frittståande forvaltningar med særskilte oppgåver underlagt eit regjeringsoppnemnt styre. Av desse finst det 39 stykke med i alt 616 forvaltningsdistrikt. Desse spenner frå postregionar (12) til regionale kulturstyre (24). Det er innanfor denne typen av forvaltningseiningar at mykje av ekspansjonen i offentleg forvaltning har funne stad det siste tiåret.

Utviklingstendensar

Forholdet mellom regjeringa og kommuneforvaltninga var heller konfliktfylt i åra under Thatcher-regjeringane. Regjeringa skulda kommunane for å ha vore i hendene på lite representative utgrupper som har styrt etter mål som ikkje har reflektert preferansane til fleirtalet av veljarane. Denne konflikten hadde eit klart partipolitisk preg med ei konservativ regjering på den eine sida og Labour-styrte kommunar på den andre sida. Ein tendens i reformene var å søkje å innføre mekanismar som ville gjere kommunane meir marknadsorienterte, dvs. som ville tydeleggjere sambandet mellom betaling/skattlegging og nytte. Pliktig bruk av anbud ved alle innkjøp og offentlege arbeid blei innført ved lovpåbod frå 1985. Det famøse framlegget om ein standardskatt lik for alle ( community charge ) eller «koppskatt» var av dei meir ekstreme utslaga av denne tendensen. Ein annan tendens var å overføre oppgåver frå kommunane til brukarstyrte organ eller quangos. Brukarstyrte skular direkte finansiert over statsbudsjettet var eitt døme, nedlegginga av metropolitan councils og overføring av transportoppgavene til eit fagstyre er eit anna. Men mange kommunar har også vore samd i utviklingsretningen regjeringa la opp til og har på eige initiativ sett i gong reformar for å bli meir brukarorienterte. Frivillig innføring av purchaser/provider -modellen (bestillar/utførar) for organiseringa av tenestene reflekterer denne tendensen.

Labour-regjeringa som kom til makta i 1997, innførte direktvalde regionale parlament for Scotland, Wales og Nord-Irland. Det store og uavklara spørsmålet er om England må delast inn i regionar med tilsvarande forsamlingar for å vedlikehalde balansen mellom dei ulike delane av the United Kingdom. Storbritannia kan vere på veg inn i ein fase der eit to-nivå-system oppstår på ny, men nå med eit føderalt tilsnitt. Andre endringar som blei gjennomført av Labour-styret var å gjeninnføre The Greater London Authority, som var blitt lagt ned av Thatcher-regjeringa, saman med tilsvarande over-kommunar for andre storbyområde. Dei andre overkommunane er ikkje blitt gjeninnført. Programmet ”Best Value” (innført 2000), som erstatta ”Best Value for Money”, har fire element (Sullivan 2003:47) :

• pliktige konsultasjon med brukarar

• forvaltningsrevisjon

• prestasjonsplanlegging (med måleindikatorar)

• revisjon og inspeksjon (statlege inspektørar).

2.3.3 USA

Forvaltningsinndelingar

Lokalforvaltninga høyrer inn under ansvarsområdet for deltstatane. Det inneber at det er store variasjonar frå stat til stat når det gjeld innrettinga av lokalforvaltninga. Det særlege kjenneteiknet ved lokalforvaltninga i USA er variasjon og fragmentering. USA er landet med dei mange særkommunane.

Ei oppteljing frå 1987 viste følgjande fordelinga av lokale forvaltningsordningar:

Det er municipalities og counties som tilsvarar det vi vanlegvis forstår med kommuneforvaltning. Counties kan oppfattast som eit andre-nivå i kommuneforvaltninga. På 1980-talet var det særleg special districts som auka i tal. Desse er vanlegvis skipa for eitt bestemt formål. Det vanlegaste er vatn og avløp. Andre vanlege formål er brannvern, havner, jordvern, flomvern, vatning, naturparkar. Det er verdt å merke seg at grunnutdanning som regel er tillagt ein særkommune ( school district ) utanfor den ordinære kommuneforvaltninga. Det blir halde direkte val til styra for school districts og dei ulike special districts . Dei har eigen skattleggingsrett.

Måten kommuneforvaltninga er organisert på, varierer som nemnt frå stat til stat; det same gjeld arbeidsdelinga mellom counties og municipalities (heretter kalla fylke og kommunar ). Fylkesinndelinga finst i nesten alle statar. Kommunar representerer såkalla incorporated areas . Det vil seie at dei blir skipa på bakgrunn av initiativ frå innbyggjane i eit område. Desse kan be (del)statsstyresmaktene om rett til å skipe ein kommune. Dersom visse kriterier er oppfylt og på bakgrunn av ei lokal folkeavrøysting, blir slike søknader imøtekomne. Kommunar blir altså oppretta etter initiativ nedanfrå. Pga. at store område i USA er nesten folketomme, kan det vere vide strok der det ikkje finst kommunar. Fylka er oppretta av (del)statane og dekker heile territoriet. Der det ikkje finst kommunar, er det fylket som tar seg av dei lokale forvaltningsoppgavene åleine. I slike område har lokalforvaltninga altså berre eitt nivå. Men sidan det store fleirtalet av amerikanarar bur i byområde, lever dei oftast under ein langt meir kompleks lokalforvaltningsstruktur.

Eit kjennetikn ved lokalforvaltninga i USA er praksisen med kjøp og sal av tenester mellom ulike lokaleiningar og mellom ulike forvaltningsnivå. I eit byområde er det ofte kjernekommunen som sel tenester til nabokommunane (forstadene) og i landdistrikta er det ofte fylket som sel tenester til landkommunane. Det finst titusenvis av slike arrangement over heile USA. Vanlege tenester som kommunane kjøper av kvarandre, er fengselsplasser, vatn og avløp, renovasjon, oppmåling, polititenester, brannvern, fysisk planlegging. Eit velkjent døme er Los Angeles County som har utvikla eit system av standardpakkar av tenester som kommunane i området kan kjøpe av fylket. «Contracting out» er også vanleg, dvs. at private produserer tenester på kontrakt for ein kommune. Desse ordningane er uttrykk for den pragmatiske innstillinga amerikanarane har til offentlege tenester og til forvaltningsinndelingar.

Utviklingstendensar

På slutten av 1970- og byrjinga av 1980-talet var den amerikanske debatten prega av spørsmålet om korleis kommunane kunne møte det skatteopprøret som breidde seg i kjølvatnet av proposition 13 , ei folkeavrøysing i California som sette snevre grenser for kommunale skatteutvidingar. Tilsvarande initiativ førte seinare fram i andre statar. Det blei stadig vanskelegare for kommunane å finansiere nye oppgåver med skattehevingar. Dette skapte eit enormt effektiviseringspress på kommunane og ei søking etter nye løysingar. Mange meinte å sjå ein ny politisk kultur vekse fram: Fiscal populism (Clarke og Ferguson 1982) . Ein seinare tendens som meir direkte har prega arbeidsdelinga mellom forvaltningsnivåa, var the new federalism . Tanken var å overføre ansvaret for ein del store føderale program til delstatane. Dette førte berre delvis fram i den opphavelege forma det var tenkt, men tendensen til å overføre oppgåver og ansvar frå Washington til delstatane og derifrå og ut til kommunar og fylke heldt fram under Bill Clinton. Nå var slagorder entrepreneurial government , dvs. friare armslag for forvaltningseiningar og tenestemenn (Osborne og Gabler 1992). Mens desentraliseringspolitikken under Ronald Reagan langt på veg var ein sparepolitikk, blir den under Bill Clinton meir oppfatta som ein fornyingspolitikk basert på lokale forsøk rundt omkring i delstatane - ikkje ulikt tankegangen som låg til grunn for dei nordiske frikommuneforsøka. Noko klart forvaltningspolitisk program har det vore vanskeleg å oppdage under George W. Bush.

Eit problem som har vore mykje diskutert, er den fragmenterte styringsstrukturen i storbyregionane. På 1960-talet var det ei vanleg oppfatting at storbyane lei under mangel på samordning mellom alle forvaltningsstrukturane som fungerte meir eller mindre uavhengig av kvarandre ut i frå innbyrdes sprikande jurisdiksjonsområde og mandat. Det blei difor ikkje noko samanhengande mønster i transporttilbod eller byutvikling, var argumentet. Det blei tatt mange initiativ for å få til samanslåingar eller andre former for konsolidering av styringsstrukturane for byregionane. Desse førte fram berre i eit fåtal av tilfelle. Ofte blei slike framlegg forkasta gjennom folkeavrøystingar. Etter kvart har synet på den oppsplitta styringsstrukturen snudd. Mange har i dag godtatt argumentet frå public choice -teorien om at ein differensiert styringsstruktur gir eit grunnlag for effektivitet i service-tilbodet. Gennom mindre og ofte innbyrdes konkurrerande forvaltningar oppstår det eit tenestetilbod som er betre i samsvar med preferansane til innbyggjarane enn det som er mogleg å få til gjennom store, multi-funksjonelle forvaltningar (Ostrom 1973) . Dessutan er det ikkje så mykje å hente av stordriftsfordelar i dei fleste av dei oppgavene kommunane har ansvaret for. Der ein kommune er for liten til sjølv å halde seg med spesialiserte tenester, kan slike tenester kjøpast på kontraktsbasis frå andre kommunar eller frå private til den kvalitet og i det omfang som dei lokale veljarane er villig til å betale for. Som nemnt ovanfor, er eit slikt kjøpe- og kontraktssystem svært velutvikla i USA. Men det er neppe ennå sett sluttstrek for debatten om kva som mest effektive styringsordningar for byregionar, konsoliderte, multi-funksjonelle storkommunar eller ein serie med små, ofte spesialiserte einingar i konkurranse og samarbeid.

2.3.4 Sveits

Forvaltningsinndeling

Sveits er ein føderasjon som byggjer på 26 kantonar som dei grunnleggjande einingane. Under kantonane finst det 2899 kommunar. Den moderne sveitsiske forfatninga frå 1848 byggjer på amerikansk føredøme, men sveitsarane har etter kvart utvikla styresettet i ein heilt særeigen retning, som avspeglar historiske tradisjonar, kulturelle variasjonar og maktpolitiske realitetar (Lindner 1994) . Kantonane representerer dei grunnleggjande historiske tradisjonane med røter i urgamle, sjølvstyrte lokalsamfunn i dei sveitsiske fjelldalane. Her levde lokalsamfunn med ulike religionar og språk side om side i kvar sin dal. Stormaktspolitiske realitetar pressa dei saman i eit laust samband for å forsvare sjølvstende og tradisjonar, først og fremst mot habsburgske ekspansjonsframstøytar. Det var først i 1848 at Sveits gjekk over frå eit statssamband til ein sambandsstat. Kantonane blir framleis oppfatta som forsvarsverk for særeigne tradisjonar og levemåtar. Kantonane har difor ein vesentleg sterkare stilling i den sveitsiske statsforma enn det delstatane har innanfor den amerikanske. Regjeringa blir samansett etter noko som er blitt kalla eit «formannskapsprinsipp». Det er i realiteten ein fast fordelingsnøkkel for statsrådspostar som tilgodeser balansen mellom kantonar og språkområde.

Det andre særtrekket ved den sveitsiske statsskikken er det direkte demokratiet. Direkte demokrati blir praktisert både på forbundsnivå, kantonnivå og kommunalt nivå (Lindner 1994) . Det vanlegaste uttrykket for det direkte demokratiet er folkeavrøystingar. Alle grunnlovsendringar må leggjast ut til folkeavrøysting. Dessutan kan opposisjonen i nasjonalforsamlinga kreve at lovframlegg frå Regjeringa blir lagt til folkeavrøysting. Det same kan Regjeringa gjere med sine framlegg om den ser det som føremålsteneleg. Dessutan finst eit folkeinitiativsinstitutt. Dersom det kan samlast underskrifter frå 50.- 100.000 veljarar, kan desse kreve folkeavrøysting i kva sak som helst. I 1989 blei det t.d. halde avrøysting over eit folkeinitiativ som gjekk ut på å leggje ned Hæren (initiativet fall). For at ei grunnlovsendring som er lagt ut til folkeavrøysting, skal vinne fram, må det vere fleital for det i meir enn halvparten av kantonane. Er det ikkje det, fell framlegget sjølv om det skulle vere fleirtal for det samanlagt på nasjonalt plan. For folkeavrøystingar i vanlege lovsaker er det nok med nasjonalt fleirtal, dvs. fleirtal mellom veljarane. Folkeavrøystingar av grunnlovstypen er vanlegare enn ein skulle tru for di alle lovframlegg som inneber at føderasjonen tar på seg nye oppgaver, er automatisk ei grunnlovsendring. Dette følgjer av at det er kantonane som er dei grunnleggjande statseiningane. Føderasjonane kan berre ta på seg grunnlovsbestemte oppgaver. Nye oppgaver vil lett innebere nytt forhold til kantonane og er dermed ei grunnlovsendring. Det er altså sterke konservative garantiar bygde inn i forfatninga. Det blir sagt om den sveitsiske statsskikken at han er ein garantist for stabilitet og minoritetsvern, men ein bremse på fornying og utvikling. Eit godt uttrykk for det siste er at kvinnene først fekk røysterett nasjonalt i 1971, etter at fleire tidlegare folkerøystingar hadde forkasta liknande framlegg. I kantonen Appenzell Innerhoden blei kvinneleg røysterett først innført i 1991. Det skjedde etter at Høgsterett hadde stempla utestenginga av kvinnene for ukonstitusjonell.

Eit anna uttrykk for det direkte demokratiet er folkeforsamlingane der alle veljarane i eit område kan møte fram og ta del i vedtaksprosessen. Det er vanlegast med slike på det kommunale plan men blir og praktisert på kantonnivå i enkelte kantonar. Både innbyggjarane sjølv og kommunestyret kan ta initiativ til å leggje saker fram for folkeforsamlinga. Styre gjennom folkeforsamlingar blir praktisert i 85 prosent av kommunane og i fem av kantonane. Dei har i tillegg valde kommunestyre eller formannskap.

Sveits har 7 millionar innbyggjarar som er fordelt på 2 899 kommunar. Mange av desse er dermed nokså små (halvparten har under 850 innbyggjarar). Noko mellomnivå mellom kantonane og kommunane finst ikkje. Det er kantonane som er ansvarlege for den lokale forvaltningsordninga, og det er difor variasjonar frå kanton til kanton. Det er vanskeleg å endre kommunegrensene for di det som regel krev folkerøystingar både i berørte kommunar og på kantonnivå - det siste for di grenseendringar i visse kantonar blir sett som endring av kantonforfatninga. Fem kantonar vedtok samanslåingsprogram for kommunane på 1990-talet utan særleg resultat (Kübler og Ladner 2003) .

Oppgavefordeling

Det kan skiljast mellom oppgaver som er eksklusivt føderale, oppgaver som er eksklusivt kantonale, opppgaver som er delt mellom dei to nivå og endeleg kommunale oppgaver. Dei samla offentlege utgiftene er fordelt med 30 prosent på føderalt nivå, 40 prosent på kantonalt nivå og 30 prosent på kommunalt nivå.

Dei viktigaste kantonale oppgavene er:

• sjukehus

• vegar

• næringslivsspørsmål

• utdanning

• politi

• kyrkjer

• miljøvern

Viktigaste kommunale oppgaver:

• lokale vegar

• offentleg transport (i byar)

• energiforsyning

• vatn og avløp

• renovasjon

• skulebygningar, lærartilsettingar

• sosial omsorg

Når det gjeld lokaladministrasjon, har sjølvsagt dei store urbaniserte kommunane eit profesjonelt apparat som kan samanliknast med norske bykommunar. I dei små kommunane er det ein tradisjon med borgar- eller lekmannsforvaltning ((Milizverwaltung). Ofte er det berre to heiltidstilsette i kommunen, ordføraren og ein sekretær. Forvaltningsoppgavene elles blir utført på frivillig basis av innbyggjarane sjølv. I visse tilfelle får dei noko økonomisk kompensasjon for tida dei brukar, andre gonger skjer det utan godtgjersle. Kommunane blir i hovudsak finansiert gjennom lokale skattar og avgifter. Tilskot frå føderalt nivå og kantonane dekkjer 15 prosent av utgiftene.

Utviklingstendensar

Sveitsarane held fast på den kommuneinndelinga dei har, det ligg ikkje føre initiativ i retning av kommunesamanslåingar eller andre større strukturendringar. Det er erkjent at kommunestrukturen skapar eit problem for styringa av større byregionar, som ofte er oppdelt i fleire mindre kommunar. Det finst ikkje overgripande styringsstrukturar av typen metropolitan governments , slik det er kjent frå enkelte andre land. Samanhengande tenester for storbyregionane er avhengig av interkommunalt samarbeid. Dette har det vist seg vanskeleg å få til - forsåvidt også eit problem som er velkjent i vårt land. Sidan kommunesamanslåingar ser ut til å vere uaktuelt, er det to andre alternativ som blir diskutert: Å skape ein overordna samordningsstruktur gjennom spesiallovgiving for kvar storbyregion, eller å utvikle eit samarbeid på frivillig basis mellom dei kommunane i regionen som er interessert i å vere med, men samtidig slik at tenestene kostar meir for dei kommunane og innbyggjarane som står utanfor enn for dei som er med i samarbeidet.

2.3.5 Frankrike

Forvaltningsinndeling

Det særdraget som kjenneteiknar Frankrike, er det store talet på primærkommunar med røter tilbake til det gamle rurale samfunnet av landsbyar og små tettstader. Denne strukturen lever vidare i kommuneinndelinga, og det er ikkje planar om å endre på denne. Det finst sterke uttrykk for dette i den kjente utgreiinga frå 1976 som la grunnlaget for desentraliseringsreformane frå 1982 og utover, der det heiter:

”Kvar einaste av kommunane i Frankrike er uerstatteleg. ...... Det er i kommunane at demokratiet er nærmast folket og deira problem..... dei speglar av dei fysiske og lokale realitetane i livet til folk flest..... Så lenge det bur folk i ein landsby, er den eit lokalsamfunn med rett til å avgjere si eiga framtid.... Inga autoritær undertrykking av kommunen kan komme på tale...”

(sitert etter Norton 1994)

Dei nyskapingane som har funne stad i lokalforvaltninga frå 1980-talet og utover, er knytt til demokratisering og styrking av mellomnivåa i Frankrike, departéments og régions (heretter kalla fylke og regionar ).

Lokalforvaltninga omfattar følgjande einingar:

Regioninndelinga har røter tilbake til 1950-talet men blei vesentleg styrka i 1980-åra. Regjeringa som blei utnemnd etter valet i 2002 (regjeringa Rafarin), har gjort vidare desentralisering til ei fanesak og har fått skriven inn i grunnlova at Frankrike har eit einskapleg og desentralisert styresett. Fylkesinndelinga har like lange tradisjonar som republikken sjølv og var frå først av ei inndeling av den statlege administrasjonen, men er gradvis demokratisert frå siste halvdel av forrige hundreår. Både regionar, fylke og kommunar er i dag styrt av folkevalde forsamlingar. Regionreformen på 1980-talet hadde mykje til felles med styrkinga av den norske fylkeskommunen i 1976. Den franske reforma innebar direkte val av styringsorgan og utvikling av ein eigen regional administrasjon under folkevald leiing. Samtidig blei fylkesadministrasjonen overført frå fylkesmannen til dei folkevalde i fylket. Parallelt med desse reformene blei den statlege kontrollen med kommunane gjennom fylkesmannen vesentleg redusert. Det regionale nivået er først og fremst eit planleggjande og samordnande nivå som knyter sambandet mellom statleg forvaltning og den lokale. Fylkesnivået er langt på veg eit støtteapparat for kommunane med oppgåver som avspeglar det store talet av små landkommunar utan nokon særleg administrasjon. Det same er bakgrunnen for floraen av interkommunale selskap og komitear. I tillegg finst det ei rekkje halvoffentlege bedrifter som tar seg av særlege oppgåver innan offentleg tenesteyting. Ein av dei store på dette området står for vassforsyning for kommunar over store delar av landet.

Det er to viktige mekanismar for samordning innan denne strukturen, ein politisk og ein administrativ. Den politiske er den såkalla cumul des mandats , dvs. samling av politiske mandat på ei hand. Det er lange tradisjonar for at folkevalde samtidig kan inneha posisjonar opp gjennom heile systemet, frå kommunen til nasjonalforsamlinga. 90 prosent av medlemmane av nasjonalforsamlinga har også lokale verv. Før hadde dei gjerne politiske verv på alle nivå på ein gong, nå er det forbod mot å ha meir enn to. Statsrådane har også gjerne lokale verv. Tidlegare statsminister, Alain Juppé, var t.d. også ordførar i Bordeaux til hausten 2004. Slike «nasjonale» ordførarar blir ofte sitjande lenge. Ein tidlegare statsminister, Chaban-Delmas, var ordførar i Bordeaux frå 1948 til 1994.

Ei nyskaping i administrativ samordning er contrats de plan , planleggingskontraktar. Planleggingskontraktar er instrument for å samordne statlege, regionale og lokale investeringar. Innanfor rammene av nasjonale planar blir regionar, fylke og kommunar invitert til å delta i prosjekt eller til å komme med framlegg til lokale eller regionale prosjekt som dei meiner bør prioriterast. Deretter blir det forhandla mellom dei involverte partane om ein fordelingsnøkkel for finansieringa. På denne måten kan staten ta initiativ overfor dei lokale styresmaktene utan å måtte ty til lovpålegg, og lokale styresmakter kan ta initiativ overfor statlege med sikte på fellesprosjekt. Samtidig skjer utforming og iverksetting i ansvarlege former der pengar følgjer med initiativet. Regionnivået har ei sentrale rolle i forhandlingane om desse kontraktane.

Lokal- og regionalforvaltninga står for ca. 20 prosent av dei samla offentlege utgiftene. Av dette står kommunane for 50 prosent, fylka for 30 prosent, regionane for ca. 7 prosent og interkomunale organ for 13 prosent. Når det gjeld finansiering av lokal- og regionalforvaltninga, kjem 55 prosent frå lokale kjelder, 25 prosent frå staten og resten frå diverse kjelder.

Dei tre største byane (Paris, Marseille, Lyon) har hatt bydelsutval sidan 1980-talet. Bordeaux innførte bydelsutval frå 1995. Frå 2001 er byar med over 80.000 innbyggjarar gjennom lov pålagt å innføre bydelsutval. Desse har i utgangspunktet ein rådgivande status overfor ordføraren og kommunestyret, men kommunestyret kan velje å gå lenger i å delegere fullmakter til bydelsutvala (Hoffmann-Martinot 2003:175) .

Ei rad med lovvedtak og offentlege tiltak har på 1990-talet søkt å skape rammer for utvida, direkte borgarmedverknad i lokalpolitikken. Bakgrunnen var ei oppleving av meir utrygge byar og sosiale problem i mange forstader (der underprivilegerte grupper ofte bur). Den såkalla ”Nærleikslova” blei introdusert rundt år 2000 med formål å stimulere sosial brubygging gjennom deltakingsprosedyrar. Lova supplerte eit sosialt innretta byutviklingsprogram med prosjekt i ei rekkje større byar, som legg vekt på å involvere innbyggjarane på ulike måtar i byplanprosjekt, t. d. gjennom dialoggrupper mellom sosialt vanskelegstilte innbyggjarar på den eine sida og representantar for kommuneadministrasjonen og –politikken på den andre sida. I nokre tilfelle blir ein eller to kommunestyrerepresentantar gitt ansvar for å drive slike grupper (Bh­erer 2003) . Desse ”nærleiksinitiativa” må også forståast på bakgrunn av den avstanden det ofte kan vere mellom den franske politiske eliten og vanlege borgarar.

Utviklingstendensar

Lokal- og regionalforvaltninga i Frankrike er kjenneteikna av eit tett samspel mellom forvaltningsnivå og lateralt på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Fylka og regionane har sentrale roller i å organisere dette samspelet, men det same gjeld statlege regionale forvaltningar, særleg fylkesmannen. Denne samspelsmodellen er i stor grad utvikla på bakgrunn av den fragmenterte kommunestrukturen og den sentraliserte statsforvaltninga. Pga. sterk sentralisering har det tradisjonelt vore svært viktig for kommunar og fylke å ha gode sambandsliner til den sentrale statsforvaltninga i Paris. Dette har og vore mykje av drivkrafta bak praksisen med cumul des mandats og nasjonale leiarfigurar som ordførarar i byar og fylke. Styrkinga av regionane og utflytting av oppgåver til dette nye forvaltningsnivået kan difor vere byrjinga på ein meir desentralisert og regionalisert forvaltningsmodell i Frankrike. Den «europeisering» av regionane som skjer, ikkje berre i Frankrike men og i mange andre land, er truleg med på å forsterke denne utviklinga.

Frankrike er også prega av ei søking etter organisasjonsformer som kan byggje fleire bruer mellom dei styrande i lokalpolitikken og samfunnsborgarane.

2.4 Avsluttande drøftingar

2.4.1 Kor mange styringsnivå? Mot fleire eller færre styringsnivå i europeiske land?

1

Utforminga av lokal- og regionalstyringa i moderne samfunn er ein balansegang mellom ulike omsyn. I innleiingsbolken blei det allmenne verdigrunnlaget for det lokale sjølvstyret omtala (demokrati, autonomi, effektivitet). På bakgrunn av kontrastane i utforminga av det lokale sjølvstyret i landa som er gjennomgått ovanfor, vil eg framheve tre omsyn og korleis avveginga mellom dei kan variere frå land til land. Identitet, effektivitet og solidaritet . Der identitetsomsynet blir vektlagt sterkt, søkjer ein å tilpasse lokalstyret til dei kjensleband til byar, bygder, landsbyar eller regionar som innbyggjarane gir uttrykk for. Lokalforvaltninga avspeglar då innbyggjarane si tilknyting til ein heimstad. Dette kan vere meir enn uttrykk for sentimentale kjensler. Stadbunden identitetskjensle - lokalpatriotisme - kan og vere noko som gjer det lettare å få til kollektiv handling. Å løfte i flokk, frå dugnad til sjukehusbygging, lar seg lettare organisere når folk kjenner kvarandre og lit på kvarandre (Putnam 1993) . Identitetsomsynet vil ofte dra i retning av små forvaltningseiningar. Frankrike er eit slåande døme på ei slik tenking når det gjeld kommunestrukturen. Men lokalidentiteten er nok sterk mange stader i Norge også, det visar dei heftige protestane i samband med framlegg om kommunesamanslåingar.

Effektivitetsomsynet kan dra i retning av store einingar, men ikkje alltid. Spesialisttilbod i helse og utdanning mv. vil ofte krevje eit visst underlag av «brukarar» for at tilbodet er økonomisk forsvarleg eller fagleg gjennomførleg. Og jo meir tilbodet er lokalt finansiert, jo meir lokal skattekraft trengst det, noko som og kan tilseie større einingar. I ei lokalforvaltning med mange oppgåver vil ein med dette utgangspunktet gjerne meine at omsynet til den tenesta som krev det største folkeunderlaget, må styre forvaltningsinndelinga. Det som måtte finnast av smådriftsfordelar, blir tillagt mindre vekt. Storbritannia har gått svært langt i denne retninga, men også Sverige har vore prega av ei slik tenking i kommuneinndelingsreformene. Også i Norge kan vi finne spor av same tankegang i samband med debattar om kommuneinndelingsreformer, men tankegangen har vore vanskeleg å følgje opp i praksis i eit grisgrendt land med store avstandar mellom lokalsamfunn. Det har vore grenser for kor lang reisetid til kommunesenteret ein har vore villig til å akseptere.

Solidaritetsomsynet understrekar at alle bør ha lik tilgang til offentlege gode. Tilgang til offentlege tenester blir opplevd som ein del av dei statsborgarlege rettane. Lokalforvaltninga blir då utforma slik at den blir ein god fordelingskanal for offentleg service, gjerne ut frå standardar som er definert nasjonalt. Grenseoppgangen mellom lokal, regional og nasjonal forvaltning blir mindre viktig. Dei høgare forvaltningsnivå blir gjerne tildelt rettleiings-, utviklings- og samordningsoppgåver i forhold til lågare. Det viktige er ei rettferdig geografisk fordeling av tenester av ein akseptabel kvalitet. Men solidaritetstankegangen er ikkje utan indre spenningar når det gjeld forvaltning. Fordelingsomsynet tilseier mange fordelingspunkt nær brukarane i bygd og by. Kvar småstad vil meine å ha eit rettkome krav på t.d. sjukehus og vidaregåande skule. Faglege kvalitetsomsyn vil ofte tilseie ein viss konsentrasjon av tilbodet. Norge er tydeleg prega av solidaritetsomsynet - og av dei spenningane som ligg i det. Men fordelings- og spreiingsomsynet har ein tendens til å vinne over fag- og konsentrasjonsomsynet her.

Den sveitsiske forvaltningsstrukturen kan lesast som ei sterk prioritering av identitetsomsynet. Den franske strukturen er ein balansegang særleg mellom identitet og solidaritet. Den britiske avspeglar ei prioritering av effektivitet mens den norske kan sjåast som eit uttrykk for ei vektlegging av solidariet. Men eg vil understreke at ingen forvaltningsordningar reindyrkar ein verdi fullstendig til fortrengsel for dei andre.

2

Når det gjeld utforming av mellomnivået, er variasjonane store. Om vi konsentrerer oss om forekomst av mellomnivå under folkevald styring, kan Frankrike oppfattast som eitt ytterpunkt med to mellomnivå (regionar og fylke). Finland kan oppfattast som det andre ytterpunktet, utan folkevald mellomnivå mellom kommunane og staten. Dersom dei sveitsiske kantonane blir oppfatta som ein del av staten, kan kanskje Sveits også plasserast i denne siste kateogorien (Austerrike har ein struktur lik den sveitsiske, med 9 Länder og 2304 kommunar, men austerrikske Länder har vesentleg mindre autonomi enn sveitsiske kantonar og kan difor kanskje samanliknast med fylkeskommunen). Reservasjonane er likevel mange mot å ukvalifisert å klassifisere Finland og Sveits som ein-nivå- system. Dei mange interkommunale samarbeidsordningane kompliserer systemet. Dessutan er langtidstrenden i Finland ei utvikling i retning av folkevald styring av mellomnivået. Dei nye «landskapen» er i realiteten fylkeskommunar med regionalpolitiske oppgaver, med styringsorgan utpeikt nedanfrå.

I International Handbook of Local and Regional Government(Norton 1994) , som stort sett dekker OECD-området, blir det hevda at av desse landa er det berre tre som kan seiast å ha kun eitt kommunalt forvaltningsnivå under det statlege (dvs. general-purpose, single tier local government ). Desse landa er Luxemburg, Island og Finland. Forfattaren er likevel i tvil om Finland heilt ut kan plasserast i denne kategorien då samkommunane representerer ansatsar til eit to-nivå system (Norton 1994: 33). Den generelle utviklingsretningen i OECD-området har sidan 1970-talet vore i retning av fleire folkevalde forvaltningsnivå, ikkje færre. Over kommunar og fylkeskommunar har stadig fleire land skipa regionar under folkevald styring. Den meir komplekse forvaltninga som veks fram, er ledd i forsøka på å finne svar på nye samfunnsproblem. Framveksten av storbyregionar er nemnt fleire gonger ovanfor som eit problem mange land slit med å finne gode styringsordningar for. Globalisering av næringslivet er eit anna problem som endringane i styringsstrukturane kan sjåast i lys av. Dette gjeld særleg dei ulike variantane av regionkommunar. Det kan sjå ut til at dei mest utvikla og produktive landa (med høgast BNP og levestandard) er dei med den mest komplekse forvaltningsstrukturen (t.d. USA, Tyskland, Sveits, Frankrike, Italia). Men ei enkel opprekning av forvaltningsnivå fangar berre delvis opp dei meir varierte territorielle styringsstrukturane som har utvikla seg dei siste tjue åra i vestlege land.

3

Det trengst altså meir komplekse kategoriar for å fange opp den nye forvaltningsrøydomen. Skal vi fange opp breidda i territorielle organisasjonsformer i rommet mellom det primærkommunale og det regionalstatlege, må vi ha minst sju kategoriar. Då reknar eg fråver av andre territorielle former enn primærkommunar som ein kategori, eit ytterpunkt. Det inneber at alle regionale oppgaver som ikkje kommunane tar seg av, blir utført av statlege regionale forvaltningar. Under noko tvil kan vi plassere Finland her. Dei seks andre strukturane er: To-nivå-system, tre-nivå-system, interkommunale organ, særkommunar, bestillar/utførar-arrangement og statlege særorgan.

To-nivå-systemet er velkjent frå Skandinavia, men som nemnt ovanfor er det eit utbreidd system for å handtere territoriell forvaltning når dei eksisterande kommunane blir rekna for å vere for små for ei oppgave eller av andre grunnar blir sett som ueigna. Andre-nivå kommunen kan vere organisert som ein samkommune for primærkommunane i området slik det var i Norge til 1976, eller den kan vere ei meir sjølvstendig politisk eining utpeikt i direkte val, slik situasjonen er i Skandinavia i dag og i Frankrike, Tyskland, Italia, Spania. Tendensen er i retning av overgang til direkte val. Tre-nivå-strukturar finst i fire europeiske land (då har eg sett bort frå føderalstatar, dit eg også reknar Belgia): Spania, Italia, Portugal, Frankrike. Dei har alle innført regionar i løpet av dei siste 10-20 åra eller så.

Interkommunale organ er i særleg grad ei finsk løysing (”samkommunar”). Det finst fleire hundre slike. Typiske oppgåver er sjukehus, vidaregåande utdanning/yrkesopplæring, kommunalteknikk. Men Frankrike og USA har også ein rik flora, det same gjeld forsåvidt Norge.

Særkommunar har som kjenneteikna at dei er konsentrert om å løye ei oppgave. Dei er utbreidde i USA, mest på utdanningsområdet, men det finst slike institusjonar for eit vidt spekter av oppgaver.

Bestillar-/utførar -arrangement kan også brukast til å løyse oppgåver som småkommunar ikkje kan utføre på eiga hand. Gjennom slike arrangement kan dei kjøpe tenester som dei er for små til å halde seg med spesialkompetanse på sjølv, men som dei likevel treng frå tid til anna. USA er det landet som i særleg grad har utvikla dette systemet, men også mellom t.d. danske kommunar fungerer slike ordningar.

Det er også vanleg at statlege særorgan står for lokale og regionale oppgaver. Ei statleg lokal- og regionalforvaltning finst i alle land. Der kommunalforvaltninga er lite utvikla, fungerer dei i staden for kommunar. Den rolla som norske kommunar/fylkeskommunar har i utdannings- og sjukehussektoren, blir i Frankrike t.d. ivaretatt av statlege organ. I det heile er balansen mellom statlege særorgan og kommunal forvaltning når det gjeld oppgåvefordeling, meir i favør av dei første i Sør-Europa enn i Skandinavia. Delvis må dette sjåast som eit utslag av kommunestrukturen men og av forvaltningstradisjonar, for ein kunne jo ha tenkt seg at fylke og regionar overtok meir av det som kommunane ikkje kan utføre, men her har altså tradisjonane bremsa, ser det ut til, samanlikna med Norge. I Storbritannia har ikkje storkommunane ført til at omfanget av regionale statsforvaltningar og hærskaren av quangos er blitt redusert. Tvert om har tendensen vore å overføre oppgåver frå kommunane til statlege forvaltninar og quangos.

4

Opplistinga i punkt 3 er konsentrert om forvaltningsstrukturane. Mangfaldet kan understrekast endå meir om ein går inn på alle dei styrings- og samordnings prosessar som er utvikla for å handtere territorielle forvaltningsproblem, slik som planleggingskontraktar, kjøp og sal av tenester mellom forvaltningsgreiner og -nivå, cumul des mandats , osv. Lærdommen av dette mangfaldet er at presset av det problembildet som pregar moderne samfunn, skapar behov for samspel og samordning på tvers av forvaltningsinstitusjonar og -nivå. Kvar forvaltningsinndeling fører med seg sin eigen samordningsproblematikk. Like viktig som spørsmålet om arbeidsdeling er spørsmålet om samordning, samspel og spelereglar.

2.5 Korleis organisere samspel på tvers av styringsnivå? Mot meir partnarskap mellom stat, region og kommune

I mange land utviklar samspelet mellom styringsnivåa seg i meir partnarskapsorientert retning prega av subsidiaritet og dialog. Den napoleonske modellen blir mindre dominerande også i Sør-Europa. Eg ønskjer å framheve fire ulike modellar for partnarskapsprega samspel; desse kan kallast for nordisk, fransk, tysk og spansk subsidiaritet (Baldersheim 1998, 2002).

Den typisk nordiske modellen er prega av forsøket som handlingsmodell. I dei nordiske landa er forsøket som forvaltningspolitisk fornyingsstrategi kjent sidan 1960-talet men har blomstra opp særleg sidan 1980-talet. Desse forsøka inneber som regel eit samarbeid mellom sentral- og lokal-/regionalforvaltninga der ein i fellesskap i eit avgrensa område prøver ut nye problemløysingar, som i neste omgang kan bli til allmenne forvaltningsordningar. Som nemnt nådde forsøksstrategien kanskje eit høgdepunkt i dei nordiske landa på 1980-talet i ”frikommuneforsøka”. Dette var ein serie med kreative nedanfrå-og-opp-eksperiment der kommunar og fylkeskommunar kunne ta initiativ til alternative handlingsmodellar med sikte på meir lokalt tilpassa forvaltning. Desse alternative forvaltningsmodellane innebar ofte utvida lokal og regional kompetanse og endringar i tradisjonell oppgåvefordeling (Baldersheim og Ståhlberg 1994).

Den franske modellen har kontrakten som mønster (såkalla contrats de plan). Statlege organ innbyr regionar, fylke og kommunar til å ta på seg plankontraktar som inneber ansvar for å utforme og setje i verk visse tiltak som staten er interessert i å få utført i området (Balme og Bonnet 1995). Lågare forvaltningsnivå kan også komme med framlegg til kontrakttema. Denne samhandlingsforma gjer at lokale og regionale organ kjem i ein meir likestilt forhandlingsposisjon i forhold til staten. Samtidig er det frivillig om kommunar og regionar vil ta på seg slikt utvida ansvar som ein plankontrakt inneber.

Den tyske modellen er basert på den plassen som sambandslanda ( die Länder ) har i dei føderale avgjerdsprosessane. På føderalt nivå er sambandslanda representert i Forbundsrådet ( Bundesrat ). Forbundsrådet kan oppfattast som eit fast representasjonsorgan for det regionale nivået på det nasjonale planet (Stammen 1994) . Gjennom Forbundsrådet kan delstatsregjeringane medvirke i nasjonale avgjerder, i visse saker med vetorett. Det er kanskje urealistisk å tenkje seg eit organ med heilt ut tilsvarande stilling i Norge, sidan det ville innebere overgang til føderalt styresett. Men ei fast regionforsamling med rådgivande status i visse sakstypar treng ikkje stri mot tanken om einskapsstaten. Eit slikt råd ville innebere ei erkjenning av at nasjonale og lokale/regionale interesser er tett samanvovne i velferdsstaten, og at lokale/regionale interesser har rett til å høyrast også på det nasjonale planet.

Den spanske modellen inneber ei godtaking av variabel geometri når det gjeld regionalt handlingsrom (Louelmo 1999) . Den spanske Grunnlova av 1978 legg til rette for fleire grader av regionale autonomi, delvis basert på historiske tradisjonar. Dessutan kan regionane gradvis utvide autonomien etter eige initiativ. Når dei kjenner seg modne for det, kan dei søkje om å få ta på seg meir krevjande oppgåver og meir omfattande kompetanse, t.d. på skolesektoren eller i planleggingsspørsmål. Det er altså slik at handlingsrommet kan variere alt etter kva regionane sjølv finn føremålsteneleg. I nokre område vil det altså vere slik at regionale statsorgan har ansvaret for visse oppgåver, t.d. distriktsutbygging, i andre kan slike oppgåver vere lagt til regionale sjølvstyreorgan.

2.6 Konkluderande synspunkt

Hovudutviklinga i Europa er desentralisering av offentlege oppgåver til kommunar og regionar. Dette er ei langvarig utvikling sidan slutten av 1960-talet. Det er ikkje grunnlag for å seie at denne utviklinga har tatt slutt.

Denne utviklinga har sidan 1980-talet m. a. ført til ei styrking eller fornying av regionale forvaltningsnivå, som er blitt omtala som framvekst av eit ”Regionanes Europa”. Drivkrafta er todelt: Europeisk integrasjon, som har gjort regionane til medspelarar i iverksetting av regional vekstpolitikk, og større krav til offentleg oppgåveløysing i land med mange små kommunar, der det må finnast løysingar på overkommunalt nivå for di kommunane er for små.

I mange land er utviklinga prega av meir differensierte styringsformer (”differensiert oppgåvefordeling”). Denne utviklinga er rimeleg nok tydelegast i føderale statar der kommunevesenet er eit delstatsansvar. Men vi finn også parallelle trekk i einskapsstatar. Storbritannia har ein differensiert kommunestruktur ikkje berre på tvers av dei nye sjølvstyrte regionane (England, Skottland, Wales, Nord-Irland) men også innanfor England. Sverige er på veg mot ein differensiert regional struktur med regionar med varierande oppgåveportefølje, og det same gjeld Frankrike.

I nokre land skjer det ei statleggjering av oppgåver som har vore kommunale (t. d. delar av grunnutdanninga i Storbritannia, gymnas i Danmark, sjukehus i Norge).

Internstyring i kommunane er prega av søk etter meir effektive styrings- og driftsformer. Mange prøver ut styringstiltak frå den såkalla New Public Management-retningen, med vekt på brukarfokus, kontraktsstyring, benchmarking og resultatfokus, konkurranseutsetting m. v. Direkte privatisering av offentlege oppgåver er det lite av. Oppfatninga av NPM-konseptet har også endra seg, frå eit virkemiddel for å ”slanke” offentleg sektor til ein reidskap for meir effektiv politisk styring og større brukarmakt.

Kommunane prøver ut ei rekkje tiltak med sikte på å skape større interesse for kommunepolitikken eller for å involvere innbyggjarane meir direkte. Mange tiltak blir sett i verk av enkeltkommunar på eiga hand, andre gonger er staten med som initiativtakar eller lovgivar. Døme på slike involveringsstrategiar omfattar forenkla røysteprosedyrar (poststemmer), lokale folkerøystingar, borgarinitiativ. Bakgrunnen for tiltaka er nedgangen i frammøte ved lokale val, som har funne stad over heile Europa. Nedgangen i valframmøtet finn stad på tvers av landegrenser og uavhengig av kommune- og statstradisjonar og valsystem. Det er likevel slik at det er høgare frammøte i land med forholdstalsval enn i land med fleirtalsval, særleg fleirtalsval i einmannskrinsar. I land av siste type vil veljarane som ikkje røystar på fleirtalsfraksjonen, lett kunne oppleve røystene som bortkasta eller fåfengt.

Det er likevel mykje kommunane sjølv kan gjere for å styrkje lokaldemokratiet. Mange tiltak kan setjast i verk lokalt utan å vente på store systemendringar frå toppen. Dette gjeld særleg betre informasjon ut til innbyggjarane om lokale saker og politiske resultat. Men kommunane kan også utvikle nye deltakings- og involveringskanalar på eiga hand. Det finst mange føredøme i Norden og Europa elles å lære av. Kommunane kan lære på tvers av landegrenser.

Referansar

Alder, Ken 2002. The Measure of All Things: The Seven-Year Odyssey and Hidden Error that Transformed the World. New York: Free Press.

Andersen, Magnar, Arild Buanes og Nils Aarsæther 2004. Kommunene ser på staten. En sammenlikning av det kommunale lederskaps holdninger i 1976 og år 2000. Oslo: Makt- og demokratiutredningen. Rapportserien nr 51.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet 2004. Kommunerettet tilsyn i Danmark, Norge og Sverige. Bakgrunnsrapport for nordisk seminar om kommunerettet tilsyn 8. og 9. mars 2004, Oslo.

Baldersheim Harald 1987. ”Kommunane 1970 - 1987. Frå statstenar til stifinnar”, i Hans Egil Næss m.fl.: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo: Universitetsforlaget.

Baldersheim, Harald 1998. ”Fylkeskommunen i eit komparativt perspektiv”, kap. 2 i Harald Baldersheim, red. Kan fylkeskommunen fornyast? Oslo: Samlaget.

Baldersheim Harald & Krister Ståhlberg (1998): Perspektiv på regioner i Norden. Institutet för jämförande nordisk politik och förvaltning, Åbo.

Baldersheim, Harald 2002. ”Subsidiarity at Work. Multi-Level Governance in European Countries”, i J. Caulfield and H.O. Larsen, red. Local Government at the Millennium. Opladen: Leske + Budrich.

Baldersheim, Harald 2003. ”Local Government Reforms in the Nordic Countries. Bringing Politics Back In?” i Norbert Kersting og Angelika Vetter, red. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Baldersheim, Harald and Anne Lise Fimreite 1994. ”The Norwegian Case. An Experiment in bottom-up Learning”. I Harald Baldersheim og Krister Ståhlberg, red. Towards the Self-Regulating Municipality. Free Communes and Administrative Modernization in Scandinavia. Aldershot: Dartmouth.

Baldersheim, Harald og Krister Ståhlberg, red. 1994. Towards the Self-Regulating Municipality. Free Communes and Administrative Modernization in Scandinavia. Aldershot: Dartmouth.

Baldersheim, Harald og Morten Øgård 1997. Kommunekompasset. Evaluering i kommunal organisasjonsutvikling. Teorier, metoder, praksis. Oslo: Kommuneforlaget.

Baldersheim, Harald, Michal Illner, Audun Offerdal, Lawrence Rose, Pawel Swianiewicz, red. 1996. Local Democracy and the Processes of Transformation in East-Central Europe. Boulder, Col.: Westview Press

Baldersheim, Harald, Michal Illner, Hellmut Wollmann, red. 2003. Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich. Urban Research International Series 2.

Baldesheim, Harald og Krister Ståhlberg 2002. ”Guided Democracy or Multi-Level Governance? New Trends in Regulatory Regimes in Central-Local Relations in the Nordic Countries”, Local Government Studies 28:74-90.

Baldersheim, Harald 2004. In the Virtual town Hall. Nordic Cities on the Web – a Changing Face of Power? Paper presented in the EGPA Conference, Lubljana, 1- 4 September 2004.

Balme, Richard og Laurence Bonnet 1995. ”From Regional to Sectoral Policies: The Contractual Relations Between the State and the Regions in France”. I John Loughlin og Sonia Mazey red. 1995. The End of the French Unitary State? London: Frank Cass.

Bhrerer, Laurence 2003. ”Proximity and Social Cohesion in French Local Democracy: Answers to the Increase in Abstention and Political Disaffction?” kap. 11 i Harald Baldersheim og Jean-Pascal Daloz, red. 2003. Political Leadership in a Global Age. The Experiences of France and Norway. Aldershot: Ashgate.

Bellah, R. Madsen, R. Sullivan, W.M., Swidler, A. and Tipton, S.M. 1985. Habits of the Heart. Individualism and Commitment in American Life. N.Y.: Harper and Row.

Buchstein, Hubertus 2004. ”Online Democracy. Is It Viable? Is it Desirable? Internet Voting and Normative Democratic Theory”, in Norbert Kersting and Harald Baldersheim, red. 2004. Electronic Voting and Democracy. A Comparative Analysis. London: Palgrave.

Clark, Terry Nichols og Lorna Crowley Ferguson 1983. City Money, Political Processes and Retrenchment. New York: Columbia University Press.

Council of Europe 1998. Electoral systems and voting procedures. Series Local and Regional Authorities in Europe, No. 68 Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Council of Europe 2000. Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity. Series Local and Regional Authorities in Europe, No. 55. Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Council of Europe 2000. Participation of Citizens in Local Political Life. Series Local and Regional Authorities in Europe, No. 72. Strasbourg: Council of Europe Publishing.

Council of Europe 2002. Institutional Dialogue between the State, Regions and Local Authorities. Report by the CDLR, May 2002.

Danielsen, Rolf 1987. ”Frihet og likhet. Det lokale selvstyres dilemma”, i Hans Egil Næss m.fl.: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo: Universitetsforlaget.

Dyson, Kenneth H. F. 1980. The State Tradition in Western Europe. A Study of an Idea and Institution. Oxford: Martin Robertson.

Fimreite, Anne Lise, Yngve Flo, Tommy Tranvik og Jacob Aars (2004). Tillit mellom forvaltningsnivåene. Sentrale aktørers oppfatninger av og holdninger til kommunene. Bergen: Rokkansenteret. Rapport 2, 2004.

Frønes, Ivar 2002. Digitale skiller: utfordringer og strategier. Bergen: Fagbokforlaget.

Goldsmith, Michael 1992. ”Local Government”, Urban Studies 29 : 393-410.

Hansen, Tore 2003. ”Lokal forankring og politisk deltakelse”, I Kommunenes Sentralforbund, red.: Er sammenslutning av kommuner svaret på Kommune-Norges utfordringer? Om konsekvensene ved endringer av kommunestrukturen. Oslo: Kommuneforlaget.

Hoffmann-Martinot, Vincent 2003. ”The French Republic, one yet divisible?”, i Norbert Kersting og Angelika Vetter, red. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Holmes, Leslie 1997. Post-Communism. Cambridge: Polity Press.

Illner, Michal 2003. ”Thirteen Years of Reforming Sub-National Government in the Czech Republic”, i Norbert Kersting og Angelika Vetter, red. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Kersting, Norbert and Angelika Vetter, red. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Kersting, Norbert and Harald Baldersheim, eds. 2004. Electronic Voting and Democracy. A Comparative Analysis. London: Palgrave.

Kübler, Daniel og Andreas Ladner 2003. ”Local Government Reform in Switzerland. More for than by – but what about of?”, i Norbert Kersting og Angelika Vetter, red. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Lidström, Anders (2003): Kommunsystem i Europa. Malmö: Liber. 2. utg.

Lijphart, Arend 1984. Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press.

Lijphart, Arend 1999. Patterns of democracy : government forms and performance in thirty-six countries. New Haven: Yale University Press.Lindner, Wolf 1994. Swiss Democracy. Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies. London: Macmillan.

Louelmo, Jesus del Rio 1999. ”Regionalism in Iberia”, in Wagstaff, Peter, ed. (1999). Regionalism in the European Union. Exeter: Intellect.

Loughlin, John 2001. ”Introduction. The Transformation of Democratic States in Western Europe”, i John Loughlin, red. Subnational Democracy in the European Union. Challenges and Opportunities. Oxford: Oxford University Press.

Loughlin, John 2001. ”Conclusions: The Transformation of Regional and Local Democracy in Western Europe”, i John Loughlin, red. Subnational Democracy in the European Union. Challenges and Opportunities. Oxford: Oxford University Press.

Norton, Alan 1994. International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies. London: Edward Elgar.

OECD 2003 (Isabelle Joumard & Per Mathis Kongsrud). Fiscal Relations Across Government Levels. Paris: OECD Economic Studies No. 36, 2003/1.

Olafsen, Per Jørgen 2002. ”Mellom selvstyre og samordning. Statlig regulering av selvstyreorganer i Norge og Sverige”, i Harald Baldersheim, red. Regionbygging. Utviklingsarbeid i fylkeskommunen i europeisk perspektiv. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Forskningsrapport 2/2002.

Osborne, David og Ted Gaebler (1992): Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: A Plume Book, Pengiun Group, New York.

Ostrom,Vincent 1973. The Intellectual Crisis in American Public Administration. University of Alabama Press.

Pettersen, Per Arnt og Lawrence E. Rose 2003. ”Innbyggernes engasjement og tilfredshet. Småkommunenes romantikk eller storbyenes rasjonalitet?” I Kommunenes Sentralforbund, red.: Er sammenslutning av kommuner svaret på Kommune-Norges utfordringer? Om konsekvensene ved endringer av kommunestrukturen. Oslo: Kommuneforlaget.

Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert 2000. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press.

Pratchett, Lawrence og Melvin Wingfield 2004. ”Voting in the United Kingdom: Lessons and Limitations from the UK Experience”. Kap. 11 i Norbert Kersting og Harald Baldersheim, red. 2004. Electronic Voting and Democracy. A Comparative Analysis. London: Palgrave.

Putnam, Robert. 1993. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press.

Sharpe, L. J. 1970. ”Theories and Values of Local Government”. Political Studies XVIII:153-174.

Stammen, Theo 1994. ”Federalism in Germany”. In Peter Wagstaff, red. Regionalism in Europe. Oxford: Intellect, European Studies Series.

Stoker, Gerry 2004. Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour. Houndsmill: Palgrave. Government Beyond the Centre Series.

Sullivan, Helen 2003. ”Local Government Reform in Great Britain”. In Kersting, Norbert and Angelika Vetter, eds. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Swianiewicz, Pawel 2003. ”Reforming Local Government in Poland. Top-Down and Bottom-Up Processes”. I Kersting, Norbert and Angelika Vetter, red. 2003. Reforming Local Government in Europe. Closing the Gap Between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Buridch. Urban Research International 4.

Tiebout, C. 1956. ”A Pure Theory of Local Government Expenditures”. Journal of Political Economy, 64: 416 – 424.

Wollmann, Hellmut and Natalia Butusova 2003. ”Local Self-Government in Russia: Precarious Trajectory Between Power and Law”, i Harald Baldersheim, Michal Illner, Hellmut Wollmann, red. Local Democracy in Post-Communist Europe. Opladen: Leske + Budrich. Urban Research International Series 2.

Øgård, Morten 2002. Forvaltningsinnovasjon i nordiske regioner og kommuner. I felles takt mot New Public Management? Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Dr. avhandling.

2A Utviklingsarbeid i fem nordiske kommunar målt etter Kommunekompasset

Kommunane kan score frå 0 til 100 på desse kriteriene, i alt 800 poeng. For kvart område finst det ei rekkje operasjonelle indikatorar, i alt 153 sjekkpunkt. For nærmare presentasjon, sjå Balders­heim og Øgård 1997. Figurane viser poengsummar for fem nordiske vennskapskommunar som har samarbeidd om ei rekkje utviklingstiltak, dokumentert ved hjelp av Kommune­kompasset.

Den første figuren viser kor langt kommunane var kommen i utviklingsarbeidet i 2004, etter fire års innsats og samarbeid. Det er framleis tydelege variasjonar mellom kommunane. Den andre figuren viser at alle kommunane har utvikla seg i perioden frå 2000 til 2004, men ikkje i same takt. Variasjonane i innsats og resultat er dels utslag av ulike prioriteringar og dels av leiarskap og organisering av arbeidet.

For detaljar om resultata og samarbeidet mellom kommunane, sjå

http://www.kerava.fi/nordprac/index.html