1 Innledning og sammendrag

1.1 Oppnevning, sammensetning og mandat

Utvalg som skal vurdere eventuell lovfesting av individuell akademisk frihet ble oppnevnt av daværende Utdannings- og forskningsdepartementet den 14. oktober 2005. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Professor Arild Underdal (leder), Oslo

• Rektor Christina Ullenius, Karlstad

• Professor Johan P.Olsen, Oslo

• Professor Rigmor Austgulen, Trondheim

• Professor Jan Fridthjof Bernt, Bergen

• Generalsekretær Kari Kjenndalen, Oslo

• Professor Gunhild Hagesæther, Bergen

• Førsteamanuensis Tanja Storsul, Oslo

• Professor Johan Giertsen, Bergen

og følgende mandat:

• Utvalget må belyse nærmere forholdet mellom institusjonenes styringsrett og styringsbehov og den enkelte vitenskapelige ansattes rettigheter.

• Utvalget skal vurdere om lovhjemling av en individuell akademisk frihet er hensiktsmessig, og hvordan man eventuelt kan kodifisere og tydeliggjøre den i samsvar med anerkjente normer og dagens praksis, og innenfor rammen av den myndighet loven legger til institusjonen selv.

• Konsekvensene av å lovfeste en individuell akademisk frihet må vurderes i forhold til tjenestemannslovgivningen/arbeidsmiljøloven, universitets- og høyskolelovens bestemmelser om midlertidig ansettelse og institusjonens styringsrett ved utarbeidelse av individuelle arbeidsplaner.

• Det er utarbeidet et European Charter for Researchers and Code of Conduct for the Recruitment of Researchers. Det foreligger en anbefaling fra EU-kommisjonen til disse dokumenter. Dette må trekkes inn i utvalgets arbeid.

• Utvalget skal i henhold til utredningsinstruksens krav, vurdere eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser.

Utvalget ble oppnevnt som et resultat av Stortingets behandling våren 2005 av regjeringens forslag om ny lov for universiteter og høyskoler, jf. odelstingsproposisjon nr. 79 (2003–2004). Stortinget ba i den sammenheng daværende Utdannings- og forsk­ningsdepartementet om å utrede behovet og mulighetene for en lovfesting av den akademiske frihet for den enkelte vitenskapelig ansatte, jf. innstilling til Odelstinget nr. 48 (2004–2005) fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen.

I innstillingen viste komiteen til et svarbrev fra departementet på spørsmål om en eventuell lovregulering av akademisk frihet hvor departementet blant annet skrev: «Det er imidlertid klart at ansatte ved universiteter og høyskoler i dag har individuelle akademiske rettigheter, men det er vanskelig å avgrense tydelig hvor grensene for den enkelte ansattes akademiske frihet faktisk går. Departementet viser i den sammenheng til at det i dag ikke foreligger en entydig eller allmenngyldig definisjon av hva som ligger i begrepet akademisk frihet.» I samme brev skrev departementet også: «At den enkelte ansatte har en slik akademisk frihet gir imidlertid ingen automatiske rettigheter i forbindelse med finansiering av den enkeltes forsk­ningsaktiviteter.» Stortingskomiteen mente at «stor grad av faglig autonomi for den enkelte vitenskapelig ansatte er et viktig premiss for forskningens uavhengighet og legitimitet.» Komiteen konkluderte med å be «departementet sette i gang arbeidet med å få utredet aktuelle problemstillinger knyttet til behovet og mulighetene for en lovfesting av den akademiske friheten for den enkelte vitenskapelig ansatte og gi en tilbakemelding til Stortinget på egnet måte, for eksempel i forsk­ningsmeldingen».

I forskningsmeldingen våren 2005 (St.meld. nr. 20 (2004–2005)) gjentok regjeringen at den enkelte ansatte ved universiteter og høyskoler i dag har en utstrakt faglig autonomi, og sluttet seg til stortingskomiteens konklusjon om at dette er et viktig premiss for forskningens uavhengighet og legitimitet. Videre fremgikk at «Den enkelte tilsattes autonomi er viktig for at universiteter og høyskoler skal kunne oppfylle lovens formål og ivareta sin funksjon i samfunnet.» Meldingen påpekte at vanlig praksis ved universiteter og høyskoler er at forskeren selv velger forskningsemner og metoder, men at dette gjelder innenfor rammene av tilsettingskontrakten (fagområde, forskningsspesialitet og pålagte undervisningsoppgaver). Institusjonens økonomiske rammer og samlede oppgaver, samt behovet for å konkurrere om forskningsmidler fra EU og forskningsrådsprogrammer kan, ble det hevdet i meldingen, kreve faglig ledelse og koordinering i forskergrupper som medfører spenninger mellom enkeltforskeres ønsker og institusjonens behov. Forskningsmeldingen konkluderte med at «institusjoner må derfor ha en forskningsfrihet som på noen områder går lengre enn den enkelte tilsattes. Den enkelte forsker må ha frihet til å velge metode, fremgangsmåter og emner innenfor institusjonens forskningsstrategiske rammer på det fagfeltet vedkommende er tilsatt på. Den enkelte må også stå fritt til å publisere sine egne forskningsresultater.»

I forbindelse med oppnevning av utvalget påpekte Utdannings- og forskningsdepartementet at hver institusjon har ansvar for hvordan den skal innrette og organisere den faglige virksomheten. I tillegg vil institusjonen kunne være bundet av særskilte mål gitt av overordnede myndigheter, og de forutsetninger som er gitt ved tildeling av midler til institusjonen, fremhevet departementet. Institusjonens utøvelse av sitt ansvar vil, ble det hevdet, gi utslag både i hvordan ressurser fordeles mellom ansatte, og i organisering og ledelse av forsknings­virksomhet, for eksempel i forskergrupper. Departementet konkluderte derfor med at det ligger en spenning mellom den enkeltes akademiske frihet og institusjonens faglige lederansvar (på alle nivåer) som setter rammene for hver enkelts faglige virksomhet.

Utvalget fikk frist til 1. oktober 2006 for å avgi sin utredning. Utvalget har hatt sju møter. Sentrale juridiske spørsmål er utredet av utvalgsmedlem Johan Giertsen, professor ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen, jf. vedlegg. Utvalget har innhentet en gjennomgang av sentral internasjonal litteratur fra forskningsinstituttet NIFU STEP. Rapporten ligger på instituttets nettsider. 1 Utvalget har innhentet synspunkter fra Stipendiatorganisasjonene i Norge, Norsk studentunion og Studentenes landsforbund.

Kunnskapsdepartementet har stilt til rådighet utvalgets sekretariat som har bestått av Anne Gr­øholt og Finn-Hugo Markussen.

Utvalget legger med dette frem sin utredning. Utredningen er enstemmig.

1.2 Avgrensning

Individuell akademisk frihet er lovregulert i mange land, om enn på ulike måter. I noen land har grunnloven en generell bestemmelse om akademisk frihet. Dette gjelder for eksempel Finland. I Forbundsrepublikken Tyskland er akademisk frihet beskyttet av den føderale grunnloven, mens forbundslandene har hvert sitt lovverk for høyere utdanning. I andre land er individuell akademisk frihet beskyttet av spesiallovgivningen for høyere utdanning. Slik er det i Irland og Sverige. Norge er ett av flere land hvor individuell akademisk frihet ikke er beskyttet av en spesifikk lovbestemmelse.

Denne utredningen er begrenset til ansatte ved læresteder som omfattes av lov om universiteter og høyskoler. Det følger implisitt av mandatet at en eventuell lovfesting av den enkelte ansattes akademiske frihet vil settes inn i denne loven. Utvalgets utgangspunkt er at alle utdanningsinstitusjoner som gir faglig akkreditert utdanning på høyere nivå, bør være omfattet av en eventuell lovbestemmelse om individuell akademisk frihet. Av dette følger at en eventuell lovbestemmelse også må omfatte ansatte i ikke-akkrediterte institusjoner når deres arbeidsoppgaver ligger til fagområder som tilbyr akkreditert utdanning. Den rettslige konstruksjon er at etterlevelse av lovens eventuelle regler om akademisk frihet for den enkelte ansatte, vil være et bindende vilkår for akkreditering, og at institusjonen forplikter seg til å etterleve disse når den søker om og tar imot akkreditering etter loven.

Forsvarets høyskoler og Politihøyskolen er kun delvis omfattet av universitets- og høyskole­loven. For disse institusjonene er det fastsatt i forskrift hvilke bestemmelser i loven som skal gjelde, og ved en eventuell lovendring må det foretas en vurdering av om de nye bestemmelser skal komme til anvendelse.

En av hovedoppgavene for universiteter og høyskoler er – i lovens formulering – å «utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid» (§ 1-3 bokstav b). Disse oppgavene har flere likhetstrekk, men kan også skille seg fra hverandre i viktige henseende. Således vil den type kunstnerisk utviklingsarbeid som tar form av kunst utøvelse , idealtypisk skille seg fra vitenskapelig forskning med hensyn til konstituerende formål, metodiske grunnprinsipper og kriterier for kvalitet. Slike forskjeller til tross, finner utvalget at i spørsmål som gjelder den enkelte utøvers faglige frihet , vil de samme betraktningene langt på vei kunne gjøres gjeldende for alle de tre virksomhetstypene som er angitt i § 1-3 bokstav b. Det skyldes først og fremst at det er mulig å identifisere et sett av funksjonelle ekvivalenter: Der man om vitenskap og faglig utvik­lingsarbeid kan si at den enkelte forsker bør ha frihet til å velge emne eller problemstilling, kan man si at kunstneren bør stå fritt til å utvikle en idé eller velge et «objekt». På samme måte som forskeren bør kunne velge materiale og metode, bør kunstneren stå fritt med hensyn til uttrykksform eller fortolkning. Og for begge gjelder at de skal kunne gjøre resultatene av sitt arbeid offentlig kjent, om enn på ulike måter. I tillegg kommer at det for flere former av kunstnerisk utviklingsarbeid vil være en nær sammenheng, og til dels også en glidende overgang, mellom teori og praksis. Utvalget velger derfor i denne utredningen å bruke begrepet «akademisk frihet» i en vid betydning som dekker alle de virksomhetstyper loven tillegger universiteter og høyskoler, og som samtidig gir rom for – og også forutsetter – en nærmere differensiering av det presise innhold ut fra virksomhetens art. Slik differensiering vil være nødvendig blant annet for å få frem det som særmerker forsk­ning til forskjell fra undervisning, og kunstnerisk utviklingsarbeid til forskjell fra forskning. Utvalgets bruk av «akademisk frihet» som overordnet samlebegrep innebærer mer spesielt at for kunstnerisk utviklingsarbeid som tar form av, eller har i seg innslag av, kunstnerisk utøvelse, vil begrepet inkludere også kjernen i det som ellers er kjent under betegnelsen « kunstnerisk frihet». For å forenkle fremstillingen, vil utvalget likevel bruke «forskning» også som fellesbetegnelse for ’forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid’ med mindre saksforholdet krever en nærmere differensiering.

Om lag 70 prosent av den samlede forskningsinnsats i Norge utføres innenfor organisasjoner som ikke dekkes av universitets- og høyskoleloven – bedrifter, forskningsinstitutter, helseforetak og andre kunnskapsinstitusjoner. Utvalget legger til grunn at det i viktige henseende vil være store forskjeller mellom den forskning og utviklingsvirksomhet (FoU) som en bedrift driver for å utvikle egne produkter eller produksjonsprosesser, og den forskning et universitet eller en høyskole driver som ledd i en mer generell utvikling av ny kunnskap. Utvalget viser her til at universiteter og høyskoler etter loven har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning (§ 1-4) – virksomhet som nettopp har mer allmenn kunnskapsutvikling og kompetanseoppbygging som formål. Forskjeller i virksomhetens art kan ha betydning for hvilke prinsipper som bør legges til grunn for styring, ledelse og organisering. Utvalget erkjenner derfor at de premisser og resonnementer det legger til grunn ved vurderingen av universiteter og høyskoler ikke uavkortet kan gjøres gjeldende for alle andre organisasjoner som driver forskning. Når det er sagt, vil utvalget likevel fremholde at det er mulig å definere en kjerne av grunnprinsipper som bør gjelde all vitenskapelig søking etter sann kunnskap og forståelse, uavhengig av hvor den finner sted. Vern om den enkelte forskers og lærers faglige integritet er ett slikt grunnleggende prinsipp.

1.3 Sammendrag av utredningen

Utvalgets mandat

Akademisk frihet er en innarbeidet samlebetegnelse på et sett nært beslektede ideer som har det til felles at de betoner tenkefrihet og ytringsfrihet som grunnleggende for søking etter sann kunnskap og forståelse. Friheten knyttes dels til den enkelte institusjon, og forstås da som universitetets eller høyskolens rett til selvbestemmelse i faglige spørsmål. I Norge er denne retten fastslått i lov om universiteter og høyskoler § 1-5. Idealet har imidlertid også en videre tolkning som verner den enkelte forskers og lærers faglige og profesjonelle integritet. Lov om universiteter og høyskoler inneholder i dag ingen eksplisitt bestemmelse om denne individuelle friheten. Utvalget har fått i oppdrag å «...vurdere om en lovhjemling av individuell akademisk frihet er hensiktsmessig, og hvordan man eventuelt kan kodifisere og tydeliggjøre den i samsvar med anerkjente normer og dagens praksis, og innenfor rammen av den myndighet loven legger til institusjonen selv».

Begrepet «akademisk frihet»

Utvalget bruker begrepet akademisk frihet inkluderende, slik at det dekker alle de oppgavene loven tillegger universiteter og høyskoler, og samtidig gir rom for – og for enkelte formål også forutsetter – en nærmere differensiering av det presise innholdet ut fra virksomhetens art. Denne bruken av akademisk frihet som overordnet samlebegrep for å dekke både forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, innebærer mer spesielt at der kunstnerisk utviklingsarbeid tar form av, eller har i seg elementer av, utøvende kunstnerisk virksomhet, vil begrepet inkludere det som i andre sammenhenger omtales som « kunstnerisk frihet».

Utvalget knytter den videre drøftingen av hva akademisk frihet mer presist innebærer, til rollene som forsker, lærer og formidler. For forskerrollen legger utvalget til grunn at akademisk frihet innebærer:

1. Frihet til å stille spørsmål – også ved det autoriteter anser som etablert kunnskap og forståelse, og ved saksforhold eller teser som det knytter seg sterke interesser eller følelser til.

2. Frihet til å bestemme hvilket materiale og hvilke metoder man vil benytte for å finne svar; mer presist et sant eller holdbart svar.

3. Frihet til å legge frem hypoteser, resultater og resonnementer offentlig.

Utvalget skiller videre mellom frihet som formell rett til selvbestemmelse og frihet som reelt handlingsrom. Selvbestemmelsesrett er en nødvendig, men ikke en tilstrekkelig betingelse for akademisk frihet som praktisk realitet.

Den akademiske frihet er begrunnet i og begrenset av den akademiske virksomhets konstituerende formål og grunnleggende prinsipper for vitenskapelig tenkning. Dette er institusjonelle standarder som setter høye krav til kompetanse, arbeidsinnsats og kvalitet. Standardene gir derfor ikke bare den enkelte forsker/lærer beskyttelse mot illegitime inngrep, men rettferdiggjør også krav om kompetanse og innsats, og tiltak mot atferd som bryter med virksomhetens grunnleggende normer eller ikke tilfredsstiller anerkjente kvalitetskrav.

Utvalget vurderer hvordan prinsippet om individuell akademisk frihet bør forståes der oppgavenes art fordrer koordinert samarbeid. Utvalget kommer til at den individuelle friheten i slike tilfelle må forstås som frihet til å ta egne initiativ, argumentere ut fra egne faglige vurderinger og – i den grad det er forenlig med de arbeidsforpliktelser som tilligger stillingen – rett til å avstå fra å delta. Etter utvalgets oppfatning kan behov for koordinering av arbeidsoppgaver ikke under noen omstendighet berettige krav til den enkelte forsker/lærer om at hun skal gå på akkord med egen faglig overbevisning. Omvendt gjelder at prinsippet ikke hjemler noe krav på å få være fristilt deltaker i et kollektivt og samordningskrevende prosjekt.

Frihetens begrunnelse og begrensninger

I kapittel 3 går utvalget nærmere inn på begrunnelser for prinsippet om akademisk frihet, og drøfter hva som kan betraktes som legitime begrensninger av denne friheten. Utvalget konstaterer at prinsippet i det alt vesentlige begrunnes funksjonelt , mer bestemt ut fra en antakelse om det gir den mest formålstjenlige ramme for søking etter og formidling av sann kunnskap og forståelse, og for kunstnerisk utviklingsarbeid. Denne begrunnelsen inneholder både enkeltpremisser og resonnementer som er gjenstand for diskusjon. Utvalget går gjennom fire av de viktigste innvendingene, og konkluderer at ingen av disse underminerer selve grunntesen om at intellektuell frihet er grunnleggende for sannhetssøkende og kunstnerisk skapende virksomhet. Innvendingene viser imidlertid at det er et behov for å presisere og differensiere både selve tesen og begrunnelsen for den.

Utvalget legger i sitt videre arbeid til grunn at universiteter og høyskoler kan ivareta sitt samfunnsoppdrag bare ved å sikre at grunnprinsippene for sannhetssøkende virksomhet preger det daglige arbeid, og at vern om den enkelte medarbeiders faglige integritet er ett slikt grunnleggende prinsipp. Utvalget slår samtidig fast at den enkelte forsker eller lærers frihet ikke kan være ubegrenset. Dette fordrer en avklaring av hvilke begrensninger som kan ansees som legitime .

Et første sett av legitime begrensninger ligger i de forpliktelser som følger av den faglige virksomhetens konstituerende formål og grunnleggende normer. Ut over dette kan hensyn til annen samfunnsvirksomhet eller til undersøkelsesobjekter og andre parter som kan bli påført skade, tilsi begrensninger. Utvalget fremholder samtidig at begrunnelsen for slike inngrep i mange tilfelle bare vil gjelde enkelte sider av virksomheten – eksempelvis en bestemt fremgangsmåte, men ikke friheten til å formulere problemstillinger, følge grunnreglene for vitenskapelig tenkning, eller offentliggjøre resultater. For ansatte ved universiteter og høyskoler gjelder i tillegg at selve tilsettingsforholdet legger viktige rammer og føringer for den enkelte medarbeider, blant annet hva gjelder fagområde og arbeidsoppgaver.

Utvalget finner at det som i dag foreligger av offentlig regulering gitt for å ivareta de hensyn som er nevnt ovenfor, i det alt vesentlige må sies å være forenlig med prinsippet om individuell akademisk frihet. Nyere undersøkelser tyder da også på at de fleste ansatte ved norske universiteter og høyskoler ser knapphet på viktige ressurser – spesielt tid og forskningsmidler – som et vesentlig større hinder for faglig utfoldelse enn begrensninger i form av generelle regler eller direkte inngrep i eget faglig arbeid.

Utfordringer

Selv om grunntanken om akademisk frihet synes å stå sterkt i vårt samfunn, finner utvalget at denne friheten i praksis utfordres fra mange ulike hold – ofte som en (utilsiktet) bivirkning av allmenne trekk ved samfunnsutviklingen eller ved offentlig politikk. I kapittel 4 går utvalget nærmere inn på tre viktige typer av utfordringer. Den ene springer ut av den bredere policykontekst som forskning og høyere utdanning i dag settes inn i, både nasjonalt og internasjonalt. Særlig viktig er den vekt som legges på kunnskapens bruksverdi i annen samfunnsvirksomhet. Et annet sett av utfordringer følger av den omlegging av statlig styring av universiteter og høyskoler som har skjedd trinnvis over de siste 10-15 årene. Viktige stikkord her er utvidete fullmakter kombinert med større ansvar, og nye finansierings­ordninger hvor mer av den ordinære statsbevilgningen koples til bestemte resultater, og mer av den eksterne forskningsfinansieringen konsentreres om store prosjekter og programmer. Endelig tar utvalget for seg utfordringer som følger av endringer i den interne organisering, styring og ledelse av den enkelte institusjon. Et viktig formål med disse reformene har vært å videre­utvikle og styrke universiteter og høyskoler som organisasjoner .

Sett i sammenheng representerer disse utviklingstrekkene etter utvalgets oppfatning en betydelig endring av rammebetingelsene for forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og høyere utdanning. Konsekvensene for individuell akademisk frihet er ikke entydige. Det skyldes dels at flere tiltak innskrenker mulighetsrommet for noen, men utvider det for andre, dels at effekten i mange tilfelle vil avhenge av hvilken lokal praksis tiltakene gir opphav til, dels at kunnskapsgrunnlaget ennå er både ufullstendig og tynt. Utvalget mener at denne usikkerheten i seg selv gir grunn til å vurdere tiltak som kan styrke vernet av akademisk frihet. En klarere rettslig forankring av prinsippet er ett slikt tiltak.

Gjeldende rett

I kapittel 5 gir utvalget en oversikt over gjeldende rett, med særlig vekt på bestemmelser i lov om universiteter og høyskoler, lovregler om ytringsfrihet mer allment og arbeidsrettslige bestemmelser. Utvalget finner at selv om det ikke er tatt inn egne bestemmelser om individuell akademisk frihet i lov om universitetet og høyskoler, må prinsippet ansees for å være ulovfestet rett. Grunnlaget for denne konklusjonen er for det første at slik frihet er påkrevd for at universiteter og høyskoler skal kunne fylle sitt formål og ivareta sine oppgaver, for det andre at prinsippet har status som langvarig og anerkjent praksis, og for det tredje at regelens eksistens er forutsatt i forarbeidene til universitets- og høyskoleloven. Siden regelen er ulovfestet, er imidlertid innholdet ikke formulert presist og tolkningsrommet tilsvarende stort. Utvalget mener at en eksplisitt lovregulering vil kunne bidra til å klargjøre så vel institusjonens, som den enkelte ansattes rettigheter og plikter. Utvalget legger i denne sammenheng også vekt på at ulovfestet rett i noen grad bygger på anerkjent praksis. Siden praksis er en størrelse i kontinuerlig utvikling, må den sies å representere et mer usikkert fundament enn en eksplisitt lovregulering. Endelig peker utvalget på at en rekke andre land har valgt å forankre prinsippet om individuell akademisk frihet i nasjonal lovgivning, og at både Europakommisjonen og Europarådet nylig har kommet med anbefalinger som har som formål å bidra til en klargjøring og formalisering av rettigheter og plikter for så vel den enkelte forsker som den institusjon han er knyttet til.

Utvalgets tilråding

Utvalget konkluderer i kapittel 6 med å foreslå en ny utforming av universitets- og høyskolelovens § 1-5 som vil klargjøre prinsippet og gi det en fastere rettslig forankring. Forslaget innebærer i korthet at (1) universiteter og høyskoler pålegges en positiv plikt til å fremme og verne den akademiske frihet, herunder en plikt til å sikre at virksomheten utøves i samsvar med anerkjente etiske prinsipper, (2) den nåværende bestemmelsen om institusjonell faglig autonomi videreføres, og (3) at akademisk frihet – forstått både som rettigheter og plikter for den enkelte ansatte (forsker og lærer) – lovfestes.