4 Utfordringer for akademisk frihet

4.1 Innledning

Som ideal synes grunntanken om akademisk frihet å stå ganske sterkt i vårt samfunn. I praksis utfordres likevel denne friheten fra mange ulike hold – ofte som en (utilsiktet) bivirkning av allmenne trekk ved samfunnsutviklingen eller ved offentlig politikk. I dette kapitlet skal vi se nærmere på noen utfordringer som synes særlige viktige i en vurdering av mulige tiltak som kan verne om grunnprinsippet i en tid der viktige rammebetingelser er i betydelig endring. Vi begynner med et riss av den bredere policykontekst som forskning og høyere utdanning i dag settes inn i. Med dette som ramme, tar vi så for oss viktige trekk ved utviklingen av den statlige styring av universiteter og høyskoler og av den interne organisering, styring og ledelse av den enkelte institusjon. Listen over utfordringer kunne lett forlenges; eksempelvis er det grunn til å anta at kombinasjonen av en utvikling mot et flerkulturelt samfunn, en stadig kraftigere eksponering gjennom konfliktssøkende journalistikk, og en utvikling i retning av det den siste maktutredningen beskrev som rettsliggjøring innenfor mange områder, vil virke til å skape flere «minefelter» for forsk­ning og undervisning. Utvalget har likevel i denne gjennomgangen valgt å konsentrere seg om utfordringer som norske myndigheter og/eller den enkelte institusjon mer direkte kan påvirke.

Før vi tar fatt på selve analysen, kan det være grunn til å understreke at de utviklingstrekk vi beskriver, representerer ganske ulike typer av utfordringer. Det som først og fremst krever årvåkenhet er forhold som rører ved den enkelte forskers og lærers faglige og profesjonelle integritet. Slike trusler materialiserer seg først og fremst i form av direkte overstyring og ulike former for illegitimt press. Så langt utvalgets informasjon rekker, synes overstyring som innebærer krav om at en forsker eller lærer skal gå på akkord med egne faglige vurderinger, eller ikke kunne offentliggjøre resultater av eget faglig arbeid, ikke å være noe stort problem ved norske universiteter og høyskoler. Uformelt press kan ta mange former og er langt vanskeligere å kartlegge. Det vi trygt kan si er at for de fleste forskere utgjør rammebetingelser som innsnevrer mulighetene til å forfølge egne ideer eller drive aktiv forskning innenfor eget fagområde – i første rekke knapphet på forskningsmidler og tid – et betydelig større problem. I noen tilfelle kan slike begrensninger stille en forskers faglige integritet på prøve, eksempelvis ved å friste til uforsvarlige forenklinger av opplegget for en bestemt undersøkelse. Knapphet på forskningsmidler og tid virker likevel primært ved å kanalisere forskningsinnsats i retning av prioriterte områder og ved å innskrenke aktivitetsmulighetene for en forsker innenfor ikke-prioriterte områder.

Effekten av endringer i rammebetingelsene for den enkelte forskers og lærers muligheter til å gjøre god bruk av akademisk frihet er sjelden entydig. Omprioritering av forskningsmidler og endringer i menyen av studietilbud innsnevrer mulighets­rommet for noen, men utvider det for andre. Faglig ledelse kan tilføre energi, skaffe til veie ressurser og på andre måter muliggjøre ambisiøse prosjekter som ingen forsker kan få til alene, men kan også misbrukes til usaklig forskjellsbehandling og faglig ensretting. Nyhetsoppslag og faglitteratur beskriver tilfelle der institusjonsledelsen med stor kraft forsvarer en utsatt forskers akademiske frihet, men gir også beretninger om inngrep som bygger på et tvilsomt grunnlag. For ordninger eller tiltak der (netto)effekten i høy grad avhenger av hvordan tiltaket mer presist utformes og av hvilken praksis ordningen gir opphav til, kommer vi ikke langt ved å spørre om ordningen i seg selv er positiv eller negativ. En vurdering må enten forholde seg til et bredere spekter av mulige utfall, eller ta utgangspunkt i konkrete tilfelle som ikke nødvendigvis vil være representative. Siden flere av de utviklingstrekkene vi tar for oss her ennå i liten utstrekning har vært gjenstand for systematiske empiriske studier, må utvalget langt på vei ty til den førstnevnte løsningen. En slik tilnærming er utilfredsstillende for en som ønsker entydige svar på spørsmål om virkningen av de mange reformer som er gjennomført i sektoren i de senere årene. For vurdering av en eventuell ny lovbestemmelse er heldigvis problemet noe mindre: En lovbestemmelse bør utformes ikke bare med referanse til et ferskt situasjonsbilde, men også med sikte på å kunne møte et bredere spekter av muligheter. Lovbestemmelsen må kunne virke som intendert også der rammebetingelser er i kontinuerlig endring.

Endelig kan det være grunn til å minne om at tiltak som isolert sett ikke, eller i verste fall marginalt, rører ved prinsippet om akademisk frihet, samlet sett kan representere en betydelig utfordring. I en helhetsvurdering av viktige utviklingstrekk hører også mulige samspilleffekter med. For eksempel tillegges bruksverdien av forskningsbasert kunnskap en økende vekt i norsk og europeisk forskningspolitikk. I tillegg til å vurdere effekter av denne orienteringen separat, bør vi også spørre om effektene forsterkes av – eller selv bidrar til å forsterke – konsekvenser av reformer i styring, ledelse og organisering av den enkelte institusjon. Et annet eksempel er de nye mekanismene for sikring av kvalitet, etterlevelse av forskningsetiske normer, og ivaretakelse av ulike rettigheter for ansatte, studenter og tredjepart. I tillegg til å vurdere effekter av disse mekanismene separat, bør vi også spørre om de samlet sett trekker i retning av å skape en atmosfære der frykt for å gjøre feil hemmer den kreativitet og djervhet som akademisk frihet skal fremme. Det er denne brede konteksten som former den akademiske frihetens vilkår . Kunnskaps­grunnlaget for en slik helhetlig analyse er dessverre ennå ganske svakt, så utvalget må også her forholde seg til plausible muligheter snarere enn til godt dokumenterte effekter.

4.2 Den politiske og samfunnsmessige kontekst

4.2.1 Fokus på forskningens og utdanningens bruksverdi

Forskning kan ivareta ulike funksjoner, og begrunnes som regel med henvisning til en eller flere av disse. En hovedfunksjon er å frembringe kunnskap som kan tjene som en viktig innsatsfaktor i annen samfunnsvirksomhet, i første rekke produktutvikling og problemløsning. En annen er å videreutvikle og befeste en vitenskapelig tenkemåte som et allmennintellektuelt fundament for et livskraftig demokrati og en opplyst sivilisasjon (i dagens språkbruk ville vi heller si: et moderne kunnskaps­samfunn). En tredje hovedfunksjon er simpelthen å gi utløp for nysgjerrighet og intellektuell utfoldelse, spesielt å gi muligheter til å forfølge spørsmål og hypoteser som forskningen selv leder til. Tilsvarende verdsettes og begrunnes høyere utdanning som regel ut fra den kompetanse utdanningen gir for kunnskapskrevende yrker, som et mer allmenn­kulturelt dannelsesprosjekt, og/eller som en mulighet for den enkelte til å dyrke egne faglige interesser.

Den som betoner den første av disse funksjonene, verdsetter forskning ut fra dens resultater; mer bestemt resultatenes bruksverdi i produktutvikling og problemløsning. I den grad det dreier seg om virksomhet som er både kunnskapsintensiv og utsatt for sterk konkurranse, leder dette perspektivet til konsentrasjon om forskning som selv er konkurransedyktig (holder høyt internasjonalt nivå) og om kunnskap som et privat gode (konkurransefortrinn). Fokus på vitenskapelig tenkemåte som allmenn­intellektuelt fundament fremhever verdien av forskningens grunnleggende metode snarere enn dens resultater, og leder naturlig til prioritering av bredde fremfor topp, og av kunnskap som kollektivt gode. Den som verdsetter forskning (eller høyere utdanning) som utløp for menneskelig nysgjerrighet, betoner i første rekke utfoldelsesverdien for utøveren selv, og som regel også betydningen av nysgjerrighet som drivkraft for utvikling av ny kunnskap generelt og for faglige gjennombrudd med høy originalitet mer spesielt.

Et fremtredende trekk ved norsk og internasjonal forskningspolitikk de senere årene er at bevilgningene til forskning – og spesielt planene om en betydelig opptrapping av innsatsen – begrunnes først og fremst i verdien av forskningsbasert kunnskap som innsatsfaktor for innovasjon og økonomisk verdiskaping. Klare uttrykk for denne orienteringen kan vi finne i den siste norske forskningsmeldingen, og enda mer markert i tilsvarende EU-dokumenter knyttet blant annet til den såkalte Lisboa-prosessen. Noe av forklaringen på at denne begrunnelsen fremheves sterkere nå er trolig at det er den eneste begrunnelsen som kan få bred aksept som grunnlag for så vidt ambisiøse opptrappingsplaner. Dette gjelder særlig økt offentlig innsats for å utløse forskningsfinansiering fra private kilder. Men minst like viktig er forståelsen av fremtidige samfunnsutfordringer, skapt av utviklingstrekk som ofte sammenfattes under den noe upresise betegnelsen «globalisering». Globalisering fører med seg store endringer i transnasjonale konkurranse­relasjoner og arbeidsdeling. Myndigheter og kunnskap­sintensivt næringsliv i Norge og andre land med relativt høye arbeidslønninger og kostnadskrevende velferdssystemer ser i denne situasjonen avansert kunnskap og teknologi, og et høyt utdanningsnivå, som særlig viktige konkurransefortrinn. Men konkurransen er hard også på disse områdene, og den skjerpes ytterligere etter hvert som folkerike land som India og Kina opplever rask økonomisk vekst og investerer betydelig mer i forskning og høyere utdanning.

I denne situasjonen må Norge og resten av Europa, etter dette resonnementet, svare ikke bare ved å investere mer i kunnskap; like viktig er det å sikre at investeringene gir høy avkastning. Europa­kommisjonens engasjement i universitetspolitiske spørsmål har i betydelig grad vært motivert av en oppfatning om at Europa får mindre igjen for de midler som settes inn i forskning og høyere utdanning enn USA. Kommisjonen oppfordrer derfor medlemslandene til å reformere universitets- og høyskolesystemet slik at institusjonene kan spille en mer sentral rolle i «kunnskapens Europa». Viktige tiltak antas å være mindre detaljstyring fra myndighetenes side, kombinert med sterkere og mer dynamisk ledelse på institusjonsnivå, og i noen tilfelle fusjoner eller andre organisatoriske grep for å skape større eller klarere fokuserte enheter som kan stå frem som kraftsentre også i global målestokk. Den danske regjeringens arbeid med en restrukturering av forskningssystemet – blant annet ved at flere sektorforsknings­institutter integreres i universitetene – er et tydelig eksempel. God tilgang på høyt kvalifiserte forskere og lærere er et annet sentralt virkemiddel, og Kommisjonen har utviklet et europeisk charter for forskere samt en atferdskodeks for rekruttering av forskere som blant annet skal tilrettelegge for mobilitet på tvers av landegrenser. Også OECD engasjerer seg i forsknings- og utdanningspolitiske spørsmål og fremmer liknende råd om hvordan universiteter og høyskoler kan bidra mer til innovasjon i kunnskapsintensiv virksomhet. Fellesnevneren i alt dette er at forskning og høyere utdanning tillegges mer sentrale støttefunksjoner i forhold til næringsutvikling og verdiskaping. Forsk­nings- og utdanningspolitikken blir derved koplet sterkere til næringspolitikken og til løsningen av andre viktige samfunnsoppgaver (som beskyttelse av naturressurser som grunnlag for menneskelig liv og virksomhet, forebygging og helbredelse av sykdom, eller videreutvikling av rettsstatens institusjoner og prosedyrer).

Her hjemme har myndighetene de senere årene på flere ulike måter forsøkt å bidra til et sterkere og mer produktivt samvirke mellom næringsliv og universiteter og høyskoler. Lovgivningen er endret, blant annet slik at den enkelte institusjon har fått en eksplisitt forpliktelse til å «bidra til innovasjon og verdiskapning basert på resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid», jf. universitets- og høyskoleloven § 1-3 bokstav e. Midler har vært satt inn for å bidra til utvikling av selve samarbeidsformene, og som et resultat av det er egne spesialiserte enheter for næringslivs­samarbeid blitt opprettet ved flere institusjoner. Forskerutdanningen er trappet betydelig opp for å dekke ikke bare sektorens eget behov for nyrekruttering, men også behov for forskerkompetanse i næringsliv og offentlig tjenesteyting og forvaltning. Etter en periode med stagnasjon og til dels nedgang, er bevilgningene til næringsrettet forskning i år trappet opp på utvalgte områder som ansees særlige viktige for norsk økonomi. Også politikken for høyere utdanning preges av at forsk­ning tillegges en mer sentral plass i næringspolitikken. Satsningen på rekruttering til og styrking av natur­vitenskapelige og teknologiske fag er ett uttrykk for dette, flere nye studietilbud innenfor entreprenørskap er et annet. Allment gjelder likevel at dimensjoneringen av høyere utdanning i Norge – med unntak for enkelte studier som forbereder for ett bestemt yrke – fortsatt styres mer av de utdanningssøkendes interesser og studievalg, enn av etterspørselen i arbeidsmarkedet.

Denne policyorienteringen kan få konsekvenser for rammene for individuell akademisk frihet. Den mest åpenbare er at orienteringen slår ut i selektiv tilgang på forskningsmidler. En sterkere prioritering av næringsrettet og problemorientert FoU i bestemte sektorer vil gi bedre muligheter for forskning innenfor nettopp disse feltene. Det kan skje på bekostning av fag og fagmiljøer som ikke sees som sentrale bidragsytere i en slik sammenheng. Over tid kan slik prioritering gjøre det vanskeligere å bygge opp og vedlikeholde den brede kunnskapsbasen som danner grunnlaget både for en opplyst offentlig debatt og for nyskaping som springer ut av utradisjonelle koplinger. Nå hører det med i bildet at her i landet har opptrappingen så langt vært finansiert gjennom økte bevilgninger (over nærings­departementenes budsjett og Forsk­ningsfondet) snarere enn gjennom omfordeling av Kunnskaps­departementets bevilgninger til grunnforskningsformål. Og målt i absolutte tall har tilgangen på midler til forskerinitierte prosjekter økt de senere årene. For eksempel har bevilgningene til såkalte frie prosjekter i forskningsfinansieringen som går gjennom Norges forskningsråd, økt fra 324 millioner kroner i 2002 til 482 millioner i 2006. Men både i Norges forskningsråd og i EU blir en høyere andel av midlene nå konsentrert om store prosjekter. Det innebærer at selv om den samlede tilgangen på midler øker, kan mange forskere oppleve problemene med å skaffe finansiering av egen forskning som større.

På lengre sikt kan individuell akademisk frihet komme til å bli mer alvorlig utfordret dersom universiteter og høyskoler engasjerer seg sterkere i oppdragsforskning, går inn i flere store fellesprosjekter, og oppretter mange deltidsstillinger kombinert med tilsetting i ekstern virksomhet. Mer og tettere samarbeid mellom næringsliv og universitet eller høyskole vil på slike områder fordre ytterligere arbeid for gjensidig avklaring av roller og spilleregler.

4.2.2 Flernivåstyring

Utdanningspolitikk har tradisjonelt vært sett som et nasjonalt (i noen land endog et subnasjonalt) domene. Med den utvikling som har skjedd av internasjonalt samarbeid i etterkrigstiden, ikke minst i Europa, fremstår både forsknings- og utdanningspolitikk i økende grad som et flernivåanliggende, der transnasjonale nettverk, internasjonale organisasjoner og – for Europas vedkommende – en union med overnasjonale trekk, spiller stadig viktigere roller. Gjennom regionale og globale prosesser bygges nasjonale barrierer ned for å gi friere tilgang til forskning og høyere utdanning på tvers av landegrenser. For norske universiteter og høyskoler innebærer dette hardere konkurranse utenfra, men samtidig også nye muligheter til å vinne styrke gjennom samarbeid med institusjoner i andre land. For norske myndigheter betyr det at styring av norsk forskning og høyere utdanning blir et mer komplisert prosjekt, med flere deltakere og en «verktøykasse» med et innhold i endring. Konsekvensene av denne utviklingen for akademisk frihet er ikke entydige. I den grad vi kan bygge på erfaringer fra utvikling av mer formaliserte standarder på andre områder – blant annet miljøvern og forbrukerrettigheter – ligger det nær å vente at samarbeidet innenfor rammen av EU vil virke til å styrke prinsippet der det i utgangspunktet står svakt, og føre inn enkelte modifiserende presiseringer der det i dag står sterkt. Den første effekten kan antas å bli sterkere enn den siste. Mye vil også avhenge av samspillet mellom nasjonal og internasjonal forskningspolitikk og forsk­ningsfinansiering. Alt annet likt, vil uttellingen fra EU kunne økes ved å innrette nasjonal finansiering mot områder og virkemidler som prioriteres i EUs rammeprogrammer. I den grad slike betraktninger styrer nasjonale prioriteringer, vil vi få en form for kumulativt samspill som trekker i retning av en økende konsentrasjon av midler om et begrenset utvalg av forskningsområder.

4.3 Statlig styring av universiteter og høyskoler

4.3.1 Innledning

Den statlige styringen av universiteter og høyskoler er gjennom de siste 10-15 årene lagt betydelig om – dels som følge av endringer i mer grunnleggende forestillinger om statens rolle generelt og virkemidler for statlig styring spesielt (kjent under betegnelsen New Public Management ), dels som utslag av pragmatisk og ad hoc-preget tilpasning i en tid der både utfordringene og tilgangen til effektivt styringsverktøy er i endring. Minst tre aspekter ved denne omleggingen fremstår som viktige i vår sammenheng.

4.3.2 Delegasjon og kontraksjon

Det ene er en betydelig utvidet delegasjon av myndighet til den enkelte institusjon kombinert med formell sammentrekning eller kontraksjon av myndighet innenfor det enkelte universitet og den enkelte høyskole. Delegasjon og kontraksjon kan ved første øyekast synes å være rake motsetninger, men her henger elementene i virkeligheten tett sammen: For å kunne forsvare delegasjon av beslutningsmyndighet når statsråden like fullt står parlamentarisk ansvarlig, må delegasjonen skje til et bestemt organ eller en bestemt lederposisjon, og ledsages både av en tilsvarende ansvarliggjøring og av den myndiggjøring internt som er nødvendig for at organet eller lederen skal kunne ivareta ansvaret. Dette er klart markert i universitets- og høyskolelovens § 9-1 andre avsnitt, som – etter å ha slått fast at styret er institusjonens høyeste organ med ansvar for dens samlede virksomhet – sier at «Alle beslutninger ved institusjonen truffet av andre enn styret, treffes etter delegasjon fra styret og på styrets ansvar».

Alt annet likt, vil man forvente at utvidet institusjonell autonomi normalt vil virke til å styrke akademisk frihet, for så vidt som idealet formodentlig vil ha en sterkere forankring innenfor det akademiske fellesskap enn utenfor. Selv om den antakelsen isolert sett trolig har mye for seg, er netto­effekten i dette tilfellet mer usikker. Usikkerheten springer ut av andre endringer som skjer parallelt, hvorav tre synes særlige viktige i denne sammenheng. Den ene består i at delegasjonen av myndighet ledsages av utvidet ansvar – dels for nye oppgaver (blant annet bidrag til innovasjon), dels for å tilfredsstille nye krav til ivaretakelsen av tradisjonelle oppgaver (for eksempel nye krav til studiekvalitet og arbeidsmiljø, med nye rettigheter for studenter og ansatte). Noe av denne innskjerpingen – særlig hva gjelder kontroll med at forskningsetiske normer etterleves – må sees som en reaksjon på tilfeller av alvorlig svikt i norsk og utenlandsk forsk­ning. Den andre endringen består i at delegasjonen også følges av en mer aktiv og systematisk bruk av indirekte styrings­instrumenter – i første rekke in­sentivstyring (se neste avsnitt) og økt innslag av departementsoppnevnte styremedlemmer, i noen grad også krav om mer eksplisitt og systematisk intern målstyring. Den tredje endringen er at viktige samarbeidspartnere – blant annet forskningsråd, bedrifter og helseforetak – i større utstrekning krever å få forholde seg til institusjonen som avtalepartner, ikke (bare) til enkeltmedarbeidere eller faggrupper. I sum påvirker disse endringene forholdet mellom organisasjonen, det kollegiale fellesskap og den enkelte medarbeider i en retning som betoner organisasjonens ansvar og myndighet. Dette behøver ikke å røre ved kjernen i prinsippet om individuell akademisk frihet. Særlig universitetene er og vil etter all sannsynlighet fortsatt være organisasjoner kjennetegnet av utstrakt selvstyre for fakulteter eller avdelinger i faglige spørsmål. Men utviklingen kan også gi opphav til flere vanskelige avveininger og konflikter – ikke minst i skjæringsflaten mellom institusjonens prioriteringer og den enkelte forskers ønske om ikke bare formelt å kunne stå fritt med hensyn til tema og problemstillinger for egen forskning, men også til å disponere egen arbeidstid og få tilgang til de ressurser som trenges for å gjennomføre prosjektene.

4.3.3 Direktiv og insentiv

Som nevnt ovenfor, har delegasjon av beslutningsmyndighet til den enkelte institusjon i noen grad vært fulgt av en mer aktiv og systematisk bruk av insentivstyring. Den kopler, ut fra nærmere spesifiserte formler, deler av de ordinære statsbevilgningene til dokumenterte resultater innenfor utdanning og forskning (se også boks 4.1). Institusjonene står fritt til selv å utvikle lokalt tilpassede modeller for intern fordeling, men myndighetene forventer at intensjonene følges opp, og de fleste har – til dels på eget initiativ – utformet interne ordninger for resultatbasert tildeling. Med den form myndighetenes opplegg for resultatbasert tildeling i dag har – som moderat belønning for gode resultater (presisert primært som høy produktivitet) i utdanning og forskning, på institusjonsnivå – kan de vanskelig sies å representere noe bekymringsfullt inngrep i den enkelte forskers rett til å utforme egne problemstillinger, velge metode eller publisere funn og resonnementer. Utvalget har ikke full oversikt over de fordelingsmodeller som er innført lokalt, men i de tilfellene vi kjenner, synes samme konklusjon gyldig også for disse. Når det er sagt, bør det legges til at enkelte av komponentene kan stille nye og til dels høyere krav til profesjonell integritet . Resultatbasert finansiering må, av rent praktiske grunner, knyttes til standardiserte og lett målbare indikatorer (som antall avlagte studiepoeng og antall publikasjoner). Med mindre kvalitetsbaserte graderinger legges inn, er dette mål for volum snarere enn kvalitet, og volumet kan i noen grad økes ved å senke kvalitetskravene (boks 4.1). Vi må også ta i betraktning at grensedragningen mellom legitim og illegitim påvirkning er vanskeligere enn for styring gjennom direktiv. Et insentivsystem er i sin essens mykt i den forstand at det legger beslutningene til den enkelte aktør selv; det som påvirkes er konsekvensene av de valg aktøren gjør. Generelt gjelder derfor at dess mer selektive slike ordninger gjøres med hensyn til hvilken atferd eller hvilke resultater som belønnes, dess lenger nedover de føres mot individnivå, og dess kraftigere de doseres, dess mer kan de begrense de reelle muligheter en forsker har til å gjøre bruk av rettigheter som inngår i begrepet «akademisk frihet». Siden det som er begrensninger for noen fremkommer gjennom en intern omfordeling av ressurser, vil de imidlertid normalt ha sitt motstykke i nye muligheter for andre forskere og forskergrupper. Nettoeffekten kan derfor variere avhengig av hvordan ordningene mer presist utformes. Det vi kan si generelt er at hardere prioriteringer vil gi større forskjeller. Det kan bidra til å heve toppnivået i norsk forskning, men også på sikt redusere mangfoldet i kunnskapsbasen, særlig dersom andre kriterier enn vitenskapelig kvalitet tillegges avgjørende vekt.

4.3.4 Forskningsfinansiering gjennom indirekte kanaler

Den forskningsfinansiering universiteter og høyskoler mottar gjennom direkte bevilgning over statsbudsjettet kommer i hovedsak uten spesifikke føringer med hensyn til forskningstemaer, metodevalg eller publiseringsmåter. Bevilgningene er (til dels skjønnsmessig) tilpasset institusjonens oppgaver, fagprofil og virksomhetens omfang, slik disse størrelsene over tid er blitt formet gjennom et samspill mellom lokale initiativ og sentrale beslutninger. I senere år er så bevilgningene blitt mykt justert ut fra dokumenterte resultater i form av blant annet doktorgrader, publikasjoner og ekstern finansiering. Selv om både budsjettproposisjon og tildelingsbrev gir viktige allmenne føringer med hensyn til prioriteringer, og i noen tilfelle konkrete pålegg, gjelder disse for institusjonen som helhet, og kan verken i innhold eller form sies å utfordre prinsippet om individuell akademisk frihet.

For 25 år siden ble nær 70 prosent av FoU-årsverkene ved norske universiteter utført av personale lønnet over institusjonenes ordinære bevilgning. I 2001 var denne andelen sunket til knapt 50 prosent. 1 Selv om det meste av den «eksterne» finansieringen kommer fra statlige kilder, er innretningen en annen for de midler som kanaliseres gjennom Norges forskningsråd eller EU.

Her er det for det første tale om finansiering av spesifikke prosjekter . For det andre er størstedelen av de midlene som Norges forskningsråd disponerer, og det alt vesentlige av finansieringen gjennom EU, knyttet til programmer . Noen av disse favner vidt, men mange har ganske snevert avgrensede tematiske rammer, og i enkelte tilfelle også andre føringer (eksempelvis med hensyn til deltakelse og formidling). Det såkalte sektorprinsippet for finansiering av norsk forskning, som innebærer at det enkelte fagdepartement har ansvar for å finansiere forskning som direkte gjelder eget ansvarsområde, trekker av lett forståelige grunner i retning av avgrensende program­beskrivelser. Program­organisering har imidlertid også et videre bruksområde; blant annet brukes slik organisering ofte i oppbygging eller revitalisering av et bestemt fagfelt, på fagmiljøenes premisser. Et aktuelt eksempel kan være det store programmet Funksjonell genomforskning (FUGE), som ble etablert etter initiativ fra fagmiljøene for å bygge opp forskningen i fagfeltet funksjonell genomikk.

Nå vil utformingen av forskningsprogrammer normalt skje gjennom medvirkning fra både forsk­ningsmiljøer og brukere. Mange institusjoner og enkeltforskere er meget aktive aktører, og oppnår til dels betydelig innflytelse. De som lykkes i å få sine interesser formulert inn i planer og prioriteringer, kan nettopp gjennom programorganisering få bedre muligheter til konsentrert innsats innenfor områder de selv ville ha prioritert uten noen form for tilskyndelse utenfra. Andre vil være henvist til det som finnes av mer åpne arenaer – ofte betegnet som «frie prosjektmidler» – hvor konkurransen i de fleste tilfelle vil være hardere. Skillet mellom programmer og mer åpne arenaer er likevel ofte mindre skarpt enn idealtypene kan indikere. Med noen viktige unntak – som ordningene med Sentre for fremragende forskning (SFF) og Yngre fremragende forskere (YFF) – er de fleste åpne arenaer begrenset til prosjekter innenfor en bestemt disiplin eller fagkrets. Programorganisering innebærer på sin side ingen instruksjon; den enkelte forsker og forskergruppe står fritt til ikke å søke midler som er beheftet med føringer man finner uhensiktsmessige. Når det er sagt, må det understrekes at for forskning som er sterkt avhengig av ekstern finansiering, kan det siste være en selvutslettende opsjon. Utstrakt bruk av tematisk spesifiserte programmer som virkemiddel kan derfor få stor betydning for fordelingen av forskningsmuligheter og forskningsinnsats på fagfelter og temaer. Og fordi det ikke sjelden stilles krav om egenbidrag fra institusjonenes side, kan denne effekten i enkelte tilfelle bli større enn hva det eksterne bevilgningsbeløpet isolert sett skulle tilsi. Det forhold at den resultatbaserte bevilgningen til forsk­ning over statsbudsjettet i noen grad er koplet til volumet på finansiering gjennom Norges forsk­ningsråd og EU, trekker i samme retning (se også kapittel 4.2.2).

Endelig hører det med at en høy andel ekstern prosjektfinansiering tenderer til å øke andelen midlertidig ansatt vitenskapelig personale, også ut over rekrutteringsnivået. Mange midlertidig ansatte vil oppleve sin egen arbeidssituasjon som usikker. Høy avhengighet av ekstern finansiering kan i slike tilfelle antas å gi seg utslag i større interesse for og mer fleksibel tilpasning til de tematiske og andre prioriteringer som gjøres av aktuelle finansieringskilder. Fra finansierings­kildenes og brukernes perspektiv vil dette i utgangspunktet være positivt, men for institusjonene og forsk­ningssystemet i stort byr situasjonen også på faremomenter. Mest alvorlig er muligheten for at stor sårbarhet kan svekke noe av det materielle fundament som profesjonell integritet henter styrke fra.

Betraktningene ovenfor leder til den konklusjon at ett av hovedelementene i den akademiske frihet – retten til selv å velge problemstillinger for egen forskning – kan realiseres bare der det eksisterer et tilstrekkelig stort åpent rom for forsker­initiert forskning og for tildeling på grunnlag av vitenskapelige kriterier. Og siden friheten til å reise faglige spørsmål og forfølge dem dit de leder alt i alt må antas å gi de beste vilkår for å nå et høyt vitenskapelig nivå, med originalitet og nyutvikling som fremtredende trekk, er slike frie arenaer viktige også for å nå kvalitetsmålene for norsk forsk­ning. Viktige endringer i det eksterne finansieringssystemet legger i sum et tyngre ansvar over på den enkelte institusjon for å sikre slike arenaer i bredden , det vil si ut over kraftfulle eliteorienterte støtteformer (som Forsknings­rådets Sentre for fremragende forskning (SFF), Yngre fremragende forskere (YFF), Sentre for forskningsbasert innovasjon (SFI) og Storforsk) og utenfor fagområder som dekkes gjennom ulike typer programmer.

4.4 Intern styring, organisering og ledelse

4.4.1 Innledning

Den utviklingen i statlig styring som vi har beskrevet i kapittel 4.3 er viktig for å forstå de til dels betydelige endringer som er gjennomført de senere år i den interne organisering, styring og ledelse av universiteter og høyskoler. Det ville likevel være misvisende å utlegge disse endringene bare som svar på omleggingen av statlig styring og kontroll. Interne reformer må også sees som tiltak for å møte endringer i omgivelsene mer allment, og uttrykk for bestemte forestillinger om hva som er gode oppskrifter eller egnede modeller. Intern organisering, styring og ledelse er slik sett et resultat av et komplekst samspill mellom eksterne og interne faktorer. Dette er ikke stedet for en inngående analyse av dette samspillet. Utvalget vil likevel trekke frem to elementer som kan fortjene spesiell oppmerksomhet i denne sammenheng.

4.4.2 Det faglige arbeidets individualitet

I et lengre tidsperspektiv synes innslaget av kollektive oppgaver og arbeidsprosesser å ha økt innenfor både undervisning og forskning. En sterk vekst i studenttall kombinert med en fastere organisering av utdanningstilbud i programmer, har skapt behov for mer omfattende og mer effektiv koordinering. Dette gjelder først og fremst den praktiske arbeids­organiseringen og andre administrative forhold, men i varierende grad også faglig innhold og pedagogisk opplegg (se også kapittel 2.3.3). I eksperimentelle fag har forskningssamarbeid innenfor rammen av organiserte grupper lenge vært det vanlige format. I de senere årene synes andelen fellesprosjekter og fellespublikasjoner å ha økt også innenfor mange andre fag. Forklaringen er utvilsomt sammensatt, og slett ikke alt kan sees som utslag av funksjonell nødvendighet. Men også der utviklingen er viljesstyrt – eksempelvis drevet frem av et ønske om å samle krefter for å kunne hevde seg bedre i konkurransen om eksterne midler – påvirker den forholdet mellom organisasjon og individ. Grunnmønsteret vil være at dess større innslaget er av oppgaver som kan løses bare (eller best) gjennom samarbeid, dess større blir behovet for koordinering og ledelse, alt annet likt. Og dess mer avhengig medlemmene av en gruppe blir av hverandre, dess tyngre grunner får den enkelte for å «bry seg med» hva andre bruker sin frihet til.

4.4.3 Avhengighet av egne resultater

På ulike måter er norske universiteter og høyskoler blitt mer avhengig av egne resultater, målt dels i absolutte og dels i relative termer. De ordinære statsbevilgningene er gradvis blitt koplet tettere og mer systematisk til oppnådde resultater, innenfor forskning så vel som utdanning. En høyere andel av institusjonenes forskningsvirksomhet finansieres gjennom eksterne midler, tildelt etter konkurranse. Mer av bevilgningene gjennom Norges forsk­ningsråd og EU konsentreres om et mindre antall større prosjekter, med til dels betydelige ringvirkninger ikke bare for fagmiljøer som deltar direkte, men også for institusjonen som helhet. Omorganiseringen av sykehusene i helseforetak, og bestrebelsene på å bygge ut samarbeidet med næringslivet, fordrer at universiteter og høyskoler kan samhandle effektivt med organisasjoner som har mer enhetlig ledelse og mindre tidkrevende prosedyrer. Etablering av nye institusjoner og rutiner for tilsyn og kvalitetssikring innebærer at visse typer «svikt» kan få mer alvorlige konsekvenser. Samtidig har etablering av faste kriterier og prosedyrer for akkreditering og overgang fra en institusjonskategori til en annen gitt høyskoler nye muligheter til å oppnå status som vitenskapelig høyskole eller universitet. Bestrebelsene på å skape felles europeiske områder for høyere utdanning og forsk­ning, med nedbygging av nasjonale barrierer og oppbygging av overnasjonale finansierings­ordninger, innebærer at norske universiteter og høyskoler i høyere grad må forholde seg til utenlandske konkurrenter og samarbeidspartnere, og til internasjonale markeder for utdanning og forsk­ning. Forhandlingene om ytterligere liberalisering av handelen med tjenester innenfor rammen av WTO trekker i samme retning.

Et viktig fellestrekk ved alle disse og flere andre endringer er at de enkeltvis og samlet gjør den enkelte institusjon mer avhengig av egen manøvreringsdyktighet og dokumenterte resultater. Det gjelder på både godt og ondt; nye muligheter og økt sårbarhet går i denne sammenheng hånd i hånd. En organisasjon som blir mer avhengig av egne resultater, får en sterkere interesse i at medarbeiderne lykkes. De utviklingstrekkene vi har beskrevet ovenfor gir den enkelte institusjon sterkere insentiver til innsats i rekruttering, kompetanseutvikling og forming av et prestasjonsfremmende arbeidsmiljø – men også en lavere terskel for inngrep ved individuell eller kollektiv funksjonssvikt. I konkurransen om de beste hodene kan akademisk frihet gi universiteter og høyskoler et fortrinn i forhold til forskningsinstitutter med et stort innslag av oppdrags­forskning og bedrifter som konsentrerer FoU-virksomheten om egen produktutvikling. Men dyktige og ambisiøse forskere ønsker seg også gode materielle arbeidsbetingelser, og det kan fordre både harde prioriteringer og kraftfull ledelse.

Intern organisering, styring og ledelse må et godt stykke på vei forstås som svar på utfordringer fra omgivelsene. Noen gjennomgående mønstre avtegner seg; eksempelvis vil en organisasjon som oppfatter omgivelsene som truende og egen responstid som kort, gjerne konsentrere beslutningsmyndighet mer enn en organisasjon som mener den befinner seg i støttende og stabile omgivelser. Dette betyr ikke at de endringene vi har beskrevet ovenfor har ett, entydig svar. Norske universiteter og høyskoler har da også valgt noe ulike løsninger – ut fra blant annet forestillinger om egen «identitet» og egen utgangsposisjon. Men både her hjemme og i mange andre land har tiltak for å styrke evnen til strategiutvikling, prioritering og kvalitetssikring gått igjen som viktige elementer. Den konkrete utformingen av disse tiltakene varierer, men de har det til felles at de betoner universitetet og høyskolen som noe mer enn et kollegialt fellesskap holdt sammen av vitenskapens grunnleggende normer og en felles avhengighet av en bestemt fysisk infrastruktur og et visst minimum av administrative og tekniske støttetjenester. Blant de hovedtrekk som går igjen er:

• Tiltak for å utvikle styrene som strategiske beslutningsorganer, med fokus på viktige veivalg, overordnede prioriteringer og tilsyn med virksomheten. På institusjonsnivå og i noen tilfelle også på lavere nivåer er representasjon fra ansatte og studenter supplert med styremedlemmer hentet utenfra.

• Tiltak for å tilføre mer ledelsesenergi, gjennom blant annet nye faglige lederroller på grunnivå, utvidete fullmakter for rektor, dekan og instituttleder (i noen tilfelle med etablering av såkalt enhetlig ledelse), profesjonalisering og annen lederutvikling. Skillet mellom overordnet styring og operativ ledelse trekkes tydeligere. I flere tilfelle er styrer på lavere nivå avviklet; i enkelte tilfelle gjelder det både avdelings- og grunnenhetsnivå.

• Tiltak for å fremme vertikal integrasjon i en desentralisert organisasjon, blant annet gjennom utvikling og mer systematisk bruk av ledergrupper og nye prosedyrer for samspill.

• Nye rutiner for, og sterkere engasjement fra, styre og ledelse i kvalitetssikring av faglig virksomhet (i første rekke utdanning) og til dels i andre former for tilsyn.

• Omorganisering – ofte i form av omstøpning til færre og større institutter, samt oppretting eller styrking av spesialiserte enheter for forsk­ningsadministrasjon og utadrettet virksomhet (innovasjon, internasjonalisering med videre).

Disse reformene påvirker i sum forholdet mellom den enkelte ansatte, det (nære) kollegiale fellesskap, og organisasjonen. Disse relasjonene påvirkes på flere måter, men et hovedtrekk er at universiteter og høyskoler videreutvikles og i noen grad styrkes som organisasjoner . Nettoeffekten av denne utviklingen for individuell akademisk frihet er ikke entydig. En grunn til det er at selv om reformene bygger opp en bestemt form for organisatorisk kapasitet , er det ikke gitt at resultatet faktisk blir klarere strategiske veivalg og hardere prioriteringer. Utfallet avhenger i høy grad av det realpolitiske grunnlaget for en slik politikk, og dette grunnlaget påvirkes i liten ustrekning av interne endringer i organisering, styring og ledelse. For det andre vil det være slik at selv når universiteter og høyskoler måtte foreta klarere veivalg og prioriterere strengere, vil konsekvensene for den enkelte ansatte kunne variere betydelig. Eksempelvis vil en opprioritering av naturvitenskapelige og teknologiske fag gi seg utslag i økt ressurstilgang for noen fag og enheter og mindre for andre. Hvilke konsekvenser det gir på individnivå avhenger av hvordan omleggingen mer presist gjennomføres. På samme måte kan vi gå ut fra at en kombinasjon av utvidede fullmakter for ledere og økt interesse for den enkeltes innsats og resultater vil gi seg utslag både i en lavere terskel for inngrep ved funksjonssvikt og i mer aktivt engasjement for innsatsvillige medarbeidere og virksomhet som lykkes. Ledelse kan virke ved å tilføre energi og/eller ved å gi føringer som begrenser handlingsrommet. God ledelse virker primært ved å forløse og tilføre energi for kollektiv handling, og ved å stimulere til individuelle prestasjoner. Det er denne forståelsen av ledelse mange internasjonale evalueringsutvalg har lagt til grunn når de har foreskrevet styrking av faglig ledelse som et viktig virkemiddel for å heve kvaliteten i og gjennomslaget for norsk forskning. Men all ledelse gir seg uttrykk også i føringer og forventninger om innordning under gruppens eller organisasjonens mål, strategier og normer. Og på samme måte som en forsker eller lærer kan misbruke sin akademiske frihet, kan en leder eller et styre bruke sine fullmakter til usaklig forskjellsbehandling eller illegitim overstyring. Bildet kompliseres ytterligere av at det i visse situasjoner – eksempelvis i et fagmiljø som lenge har vært dominert av en bestemt gruppe ansatte – vil være slik at det noen opplever som et frihets­innskrenkende inngrep fremstår som frigjørende for andre.

Slik sammenkopling og flertydighet gjør det vanskelig å forsøke å navigere ut fra anslag over «nettoeffekten» av enkelttiltak eller mer omfattende reformprogrammer. En mer fruktbar tilnærmingsmåte vil ofte være å ta utgangspunkt i at de fleste reformer og tiltak nettopp virker på flere måter – noen tilsiktede, andre utilsiktede – og at det ganske sjelden er mulig å oppnå bare fordeler. Den som vil minimere risikoen for misbruk av akademisk frihet står i alvorlig fare for å måtte ty til kontrolltiltak som hemmer den skapende virksomhet friheten skal fremme. På samme måte vil den som ønsker å gardere seg mot misbruk av styrings- og ledelsesfullmakter risikere å legge til rette for eller befeste tilstander av kollektiv avmakt. Anlegger man dette perspektivet, blir utfordringen å avstemme ulike ordninger og tiltak slik at de til sammen ivaretar viktige og til dels konkurrerende hensyn. Utvalgets forslag (se kapittel 6) bygger på denne tilnærmingen.

4.5 Konklusjon

Analysen i dette kapitlet kan kanskje enklest sammenfattes i to konklusjoner. Den ene er at prinsippet om individuell akademisk frihet – spesielt retten for den enkelte forsker til å velge problemstillinger for eget arbeid og, i noen sammenhenger, også friheten til å offentliggjøre resultater – i dag møter en rekke krevende utfordringer. Noen skapes av en sterkere betoning av kunnskapens bruksverdi i annen samfunnsvirksomhet. Andre følger av omlegging av virkemidlene for statlig styring og finansiering. Noen ligger innebygd i reformer som tar sikte på å utvikle og styrke universiteter og høyskoler som organisasjoner.

Den andre hovedkonklusjonen er at effekten av disse endringene i rammebetingelsene for individuell akademisk frihet ikke er entydig. Det skyldes at noen tiltak – spesielt de som kommer til uttrykk i spesifikke prioriteringer eller generelle insentivsystemer – innskrenker mulighetsrommet for noen, men utvider det for andre. Flertydigheten bunner også i at effektene av viktige reformer – blant annet i organisering, styring og ledelse av universiteter og høyskoler – i høy grad avhenger av hvilken utforming de gis lokalt og av den praksis de genererer. I tillegg er kunnskaps­grunnlaget for en helhetlig analyse av effektene ennå ganske svakt.

Med den usikkerhet og risiko som knytter seg til flere av de forhold vi summarisk har gjort rede for i dette kapitlet, finner utvalget at det er god grunn til å vurdere tiltak som kan styrke vernet av akademisk frihet. En klarere rettslig forankring av prinsippet kan være ett slikt tiltak.