8 Statlige styringsvirkemidler-Sikkerhet og beredskap

Statskonsult, 9. mai 2005

8.1 Innledning

Siden begynnelsen av 1990-tallet er en rekke statlige virksomheter skilt ut som egne selskaper. En del av disse er senere blitt privatisert. Organisering av statlig virksomhet som selvstendige selskaper legger rammer for statens styringsmuligheter og virkemiddelbruk. Når virksomhet skilles ut fra staten og organiseres som selvstendige rettssubjekter, må instruksjon og etatsstyring erstat­tes med andre typer styringsvirkemidler.

Dette notatet gir en oversikt over statens virkemiddelbruk på områder der det har skjedd selskapsdannelser. Notatet er utarbeidet av Statskonsult på oppdrag fra Utvalg for sikring av landets kritiske infrastruktur. Notatet bygger på tidligere arbeider i Statskonsult. I forbindelse med utarbeidelsen av notatet har vi sett nærmere på hvilke virkemidler som brukes for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn. Vi har i denne sammenheng sett på virkemiddelbruken innenfor følgende sektorer: kraft, legemiddel, tele og luftfart. Notatet gir en beskrivelse av virkemiddelbruken så langt det har latt seg gjøre med den tiden som har stått til disposisjon, og vi har ikke innhentet synspunkter på eller gjort noen egen vurdering av begrunnelser for valg av virkemidler eller for virkemidlenes kvalitet og funksjonalitet.

8.2 Statlige styringsvirkemidler

De statlige virkemidlene kan grupperes på følgende måte:

• Juridiske, for eksempel lover, forskrifter, konsesjoner, lisenser, prisreguleringer

• Økonomiske, for eksempel tilskudd, kjøp av varer og tjenester, skatter og avgifter

• Organisatoriske, for eksempel utskilling av kommersielle enheter, selskapsdannelser og etablering av tilsynsorganer

• Pedagogiske, for eksempel informasjon, øvelser og opplæring.

I tillegg til disse generelle virkemidlene, kommer mulighetene for eierstyring der det er heleide statlige selskaper. I praksis er det ikke alltid like lett å klassifisere de ulike virkemidlene i tråd med en slik inndeling. Det er også slik at virkemidler fra forskjellige kategorier påvirker hverandre direkte. For eksempel vil bruken av økonomiske eller organisatoriske virkemidler være regulert av et lov- eller regelverk. Vi finner det likevel hensiktsmessig å operere med et analytisk skille mellom ulike typer virkemidler for å skape en mer oversiktlig framstilling.

8.3 Juridiske virkemidler

Lov og regelverk er sentralt i reguleringen av ulike samfunns­områder og for å nå viktige samfunnsmål. Regelverket normerer og angir andre virke­midler som kan eller skal nyttes på en sektor, og det angir hvordan virke­midlene skal inn­rettes. Juridiske eller rettslige virkemidler er sentrale for å ivareta samfunnspolitiske målsettinger, på sektorer der det har skjedd en selskapsdannelse.

Staten benytter ulike rettslige virkemidler for å nå politiske målsettinger. Viktige i denne sammenhengen er blant annet:

• Lover og forskrifter

• Konsesjoner

• Reguleringer: for eksempel prisreguleringer og regulering av markeds­adgang og eierskap

• Vedtekter (omtalt i forbindelse med eierstyring i avsnitt 7)

8.3.1 Lovgivning

Alle offentlige og private bedrifter reguleres av en rekke forskjellige og generelle lover . Det kan være lover som regulerer arbeidsrettslige forhold, arbeidsmiljøet, forholdet til det eksterne miljøet og lignende. Det er i tillegg en rekke lover som regulerer enkeltområder eller sektorer av samfunnet. Det er ikke noe klart og stringent skille mellom det vi kan kalle generell lovgivning og sektor­lovgivning .

Sektorlovgivningen regulerer et bestemt område av samfunnet eller produksjonen av en bestemt tjeneste, og vil derfor i hovedsak ha betydning for aktørene innenfor det aktuelle området. Eksempler kan være energi-, kring­kastings-, jernbane- og luftsfartslovene og lov om elektronisk kommunika­sjon. Lovgivningen på de nevnte sektorene er alle blitt endret i løpet av de siste 10 til 15 årene i forbindelse med selskapsdannelser og liberalisering av sektorene og erfaringene med dette. Lovgivningen kan fastsette formål, men regulerer i stor grad gjennom myndig­het til å gi konsesjoner og tillatelser til å utøve virksomhet og ved bestemmelser om kontroll og tilsyn. Både generell lovgivning og sektorlovgivning er viktige styringsformer.

Sikkerhet og beredskapshensyn

Lovregulering er et viktig virkemiddel for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn og en rekke forhold på området reguleres gjennom lov eller forskrift. Gjennom lovverket gis hjemmel for bruk av andre virkemidler på området, både organisatoriske (som etablering av tilsyn og komiteer) og økonomiske (avgifter og gebyrer.)

Telesektoren

§ 2-10 i lov om elektronisk kommunikasjon omhandler sikkerhet og beredskap. Loven omhandler tilbyders ansvar for å tilby nett med nødvendig sikkerhet for brukerer i «fred, krise og krig». Loven gir myndighetene hjemmel til å pålegge tilbyder spesielle tiltak, bl.a.:

• utarbeide beredskapsplaner og bidra i beredskapsøvelser

• innføring av spesielle funksjoner i systemene

• fysisk sikring av installasjoner

Loven omtaler også hvordan utgifter til sikkerhets- og beredskapstiltak skal dekkes inn. Tilbyder skal i utgangspunktet dekke kostnader ved sikkerhets- og beredskapstiltak etter denne paragrafen. Tilbyderes reelle merkostnader forbundet med levering av sikkerhets- og beredskapstiltak, skal kompenseres av staten.

Loven åpner for å nekte tilbyder tilgang til markedet dersom dette er nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, helse eller andre særlige forhold.

Energisektoren

Kap. 6 i energiloven omhandler beredskap. I loven vises det til at kraftforsyningen under beredskap og i krig skal underlegges Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon. Organisasjonen består av de enheter som står for kraftforsyningen i fred. Olje- og energidepartementet skal samordne beredskapsplanleggingen og lede kraftforsyningen under beredskap og i krig. Organisasjonen kan også pålegges oppgaver i fred.

Loven gir hjemmel for å pålegge sikringstiltak ved anlegg over en viss størrelse (av betydning for landets kraftforsyning). Aktørene kan pålegges for egen regning å sette i verk de sikringstiltak som departementet i hvert enkelt tilfelle finner påkrevd, ved vesentlige utgifter kan det gis kompensasjon. Utgiftene kan i visse tilfeller pålegges helt eller delvis bruker. Det er meldeplikt i forbindelse med utbygging eller ombygging for å få fastsatt de sikringstiltak som skal gjøres ved anlegget.

Luftfartssektoren

Sikkerheten i luftfarten har vært et viktig tema i alle år og er ikke blitt mindre viktig de siste årene. Luftfartsloven regulerer en rekke forhold som har betydning for sikkerhet og beredskap i luftfarten. Det internasjonale regelverket er omfattende og Norge må i stor grad tilpasse seg dette regelverket. Et eksempel er forskrift om sikkerheten ved norske lufthavner som ble vedtatt i 2004. Den nye forskriften er i tråd med EUs regelverk og inngår i EØS-avtalen. Dette regelverket betyr at det blir innført krav som gjelder blant annet følgende:

• Samme sikkerhetsnivå for alle lufthavner i EU, slik at det ikke skilles mellom innenlands- og utenlandstrafikk når det gjelder. sikkerhetskontroll av passasjerer, håndbagasje og innsjekket bagasje. Det skilles heller ikke mellom offentligeide og privateide lufthavner.

• Felles europeiske regler for frakt av gods, medregnet post.

• Sikkerhetskontroll av alle personpasseringer, medregnet flybesetning og av varetransport inn til «flyside eller avsperret område».

• Mer omfattende fysisk sikring av lufthavnene, for eksempel ved inngjerding og vakthold.

• Systematisk opplæring og godkjenning av personell som arbeider med sikkerhet.

Legemidler

Forsyningen av legemidler og helsemateriell er ifølge St.prp. nr. 1 (2004-2005) fra Helse- og omsorgsdepartementet sårbart overfor leveransesvikt eller ved behov for uventet økt forbruk. Ifølge Sosial- og helsedirektoratet har grossistene og apotekene i gjennomsnitt en beholdning på om lag tre ukers forbruk. Helse- og omsorgsdepartementet har nettopp lagt fram en Stortingsmelding om legemidler.

Legemiddelberedskap ivaretas først og fremst gjennom helse- og sosialberedskapsloven med tilhørende forskrifter. Generelt vil imidlertid lovgivning for å sikre tilgjengelighet også være en form for beredskap – dette gjelder både på grossist- og på detaljistleddet.

Statens legemiddelverk kan pålegge den enkelte grossist å holde et beredskapslager av nødvendige legemidler og medisinsk forbruksmateriell, jf. §5 i Forskrift om grossistvirksomhet med legemidler .

HOD kan gi forskrift om hvilke varer et apotek alltid skal ha på lager og stille minstekrav til leveringsgrad for legemidler, jf. apotekloven § 5-4 fjerde ledd. Denne hjemmelen er ikke benyttet pr. idag. Departementet kan også gi forskrift om at apotek, grossister og tilvirkere av legemidler skal ha plikt til å utarbeide beredskapsplan for virksomheten, eventuelt at virksomhetene skal inngå i beredskapsplanene til kommuner, regionale helseforetak og helseforetak. Heller ikke disse hjemlene er benyttet ennå.

8.3.2 Konsesjoner

En konsesjon er en tillatelse eller løyve fra offentlige myndigheter. Å få tildelt konse­sjon medfører nærmere fastsatte rettigheter og/eller plikter som både kan være positivt og negativt formulert. Konse­sjoner kan ha svært ulik utforming fra sektor til sektor. Konsesjonens innhold vil ofte innebære koblinger til andre virkemidler. Muligheten til å gjøre bruk av konsesjoner må være hjemlet i lov. Regelverket på en gitt sektor gir ofte rammer for innhold og vilkår som settes i konse­sjonene.

Konsesjoner er viktige virkemidler i styringen av sektorer som har vært igjen­nom en markedseksponering og fristilling av statlig virksomhet. Konsesjoner benyttes innenfor mange områder, men det er betydelige forskjeller med hensyn til hvordan de er innrettet og på hvilke krav som kan stilles til konsesjonsinne­haver. Konsesjonsbetingelsene kan variere fra enerett og plikt til å utføre samfunnspålagte oppgaver, til å regulere hvem som skal få rett til innpass på et marked (kvalitetssikring) og enkelte forpliktelser knyttet til dette.

Sikkerhet og beredskap

Konsesjoner er et virkemiddel som benyttes på de sektorene som vi har sett på. Det virker ikke som konsesjon benyttes som virkemiddel for å pålegge virksomheter spesielle sikkerhets- og beredskapsoppgaver. Konsesjonen kan imidlertid innebære en kvalitetssikring av aktørene som kan være viktig i en sikkerhetssammenheng.

Ytelser til totalforsvaret omtales ofte som «spesielle samfunnspålagte oppgaver». Slike plikter kan pålegges en operatør gjennom konsesjon. Spesielle samfunnspålagte oppgaver inngikk tidligere i Telenors konsesjon på fasttelefoni og Telenors merkostnader ble dekket av staten gjennom kjøp av tjenester.

8.3.3 Enerett- og monopolordninger

Formelle enerettsområder eller monopoler er regulert gjennom lovgivning. Monopoler vil vanligvis være begrunnet ut fra hensynet til å nå samfunnsmessige mål ved utnyttelse av stordriftsfordeler. På de områdene vi har sett på er det monopol på deler av oppgavene/nettet. Monopol eller enerett blir i liten grad trukket fram som et virkemiddel som er spesielt viktig i forhold til sikkerhet.

8.4 Organisatoriske virkemidler - tilsynsorganer

Det er i dag nærmere 40 statlige organer som fører tilsyn med at private og offentlige aktører i Norge holder seg innenfor regler fastsatt i lover og for­skrifter. Områdene det føres tilsyn med, spenner fra produktkvalitet og arbeids­miljø til transportsikkerhet, mediemangfold og konkurranse. I en forvalt­ningspolitisk utvikling der virksomheter flyttes ut av staten og der det legges vekt på delegering, ser vi at styring med vekt på forhåndskontroll, blir erstattet av styring gjennom etterkontroll, rapportering og evaluering. I en slik utvikling får tilsynene en viktig rolle i å kontrollere at tjenester blir utført i henhold til fastlagte krav.

I forbindelse med at statlige forvaltningsorganer eller forvaltningsbedrifter er blitt om­dannet til selvstendige selskaper eller foretak, er det blitt etablert egne tilsyns­organer som har et ansvar for tilsyn og kontroll innenfor sektoren. Tid­ligere var tilsyns­virk­som­­heten ofte en integrert del av forvaltningsorganet eller forvaltningsbedriften. Det legges stor vekt på at tilsynene skal ha faglig og organisatorisk selvstendighet. I flere tilfeller er skillet mellom statens ulike funksjoner blitt forsterket ved at tilsynsorga­net er underlagt fagdepartementet, mens eier­ansvaret for selskapet er over­ført til Nærings- og handels­departementet. Dette gjelder blant annet for Statkraft og Telenor. I stortings­meldingen om tilsyn er det lagt stor vekt på hensynet til uav­hengighet og rolleklarhet og på hensynet til faglig kvalitet i tilsynene. Det legges opp til at det på flere områder skal foretas en lovmessig avskjæring av statsrådenes instruk­sjonsrett og at klager på tilsynenes vedtak skal behandles i uavhengige klage­nemnder.

I noen tilfeller ligger eieransvar, faglig ansvar og tilsynsansvar fortsatt i samme departement. Dette er hovedsakelig på områder der virksomhetene i betydelig grad er faglig og/eller formålsmessig definert. Det gjelder blant annet for NRK, Statnett og Posten Norge.

Tilsynenes arbeidsoppgaver omfatter blant annet utarbeidelse av forskrifter, behand­ling av konsesjons- og dispensasjonssøknader, direkte inngrep, kontroller og aktivt forbedringsarbeid overfor dem man fører tilsyn med.

Sikkerhet og beredskap

Tilsynene har en sentral rolle i myndighetenes arbeid for å ivareta sikkerhet og beredskap på sektorer der det har skjedd selskapsdannelser.

Telesektoren

Post- og teletilsynet har et myndighetsansvar for telesikkerhet og -beredskap innenfor telesektoren. Ansvaret omfatter blant annet følgende områder:

• Sette krav til telesikkerhet og teleberedskap.

• Forestå ulike former for forebyggende og skadebøtende tiltak for å gjøre telenettene mer robuste

• Føre tilsyn med at pålagte tiltak blir iverksatt.

• Bevisstgjøring, kompetanseheving og veiledning overfor operatører, brukere og andre aktører.

Post- og teletilsynet er tildelt ansvaret for forvaltning av statlige tilskudd på området.

TRISTI - totalforsvarets råd for sikring av tele- og informasjonssystemer er rådgivende organ for Samferdselsdepartementet. Post- og teletilsynet er sekretariat for rådet.

Kraftsektoren

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har ansvaret for å samordne beredskapsplanleggingen, og skal lede landets kraftforsyning under beredskap og i krig. For dette formål er det etablert en landsomfattende organisasjon - Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) - bestående av NVE og de virksomheter som står for kraftforsyningen. Dette omfatter alle enheter som eier eller driver kraftproduksjon med tilhørende vassdragsregulering, overføring og distribusjon av elektrisk kraft og fjernvarme.

Når KBO ved krigsberedskap overtar ansvaret for landets kraftforsyning, plikter alle kraftforsyningsenheter å rette seg etter direktiver fra overordnet myndighet i KBO. Dette medfører ingen endring i selskapenes eierforhold.

KBO skal kunne løse oppgaver i fred ved skade på kraftanlegg som følge av naturgitte forhold, teknisk svikt, terror- eller sabotasjeaksjoner, samt i forbindelse med rasjonering etter energiloven.

Luftfartssektoren

Luftfartstilsynet ble opprettet 1. januar 2000. Luftfartstilsynets oppgaver ble tidligere utført av Luftfartsinspeksjonen, som var en del av Luftfartsverket. EUs regelverk setter ikke spesifikke krav til organisering av tilsynsfunksjoner innen luftfart.

Luftfartstilsynets oppgaver er primært knyttet til sikkerhet i luftfarten. Tilsynet har det overordnede ansvar blant annet for å fastsette forskrifter, drive kvalitetskontroll av materiell og utstede sertifikater til flyselskaper, verksteder, piloter og kabinpersonell, samt godkjenne Avinors virksomhet. I tillegg skal etaten føre tilsyn med at lover og forskrifter etterleves.

Legemidler

Etter omorganiseringen av den sentrale helseorganiseringen fom. 01.01.02, har Helsetilsynet i fylkene og Statens helsetilsyn (fortsatt) ansvar for tilsyn med tilsynsoppgavene knyttet til legemidler. Beredskap er ikke eksplisitt omtalt i loven.

8.5 Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler kan være fastsettelse av avgifter og gebyrer,statligkjøp av tjenester,tilskudd, lån og garantier. Avgifter eller gebyrer kan brukes for å sikre at sektorpolitiske hensyn blir ivaretatt. På sektorer med markedsorganise­ring, kan staten kjøpe tjenester fra private og/eller offentlige tjeneste­leveran­dører på mer avgrensede felt der det kan oppstå markedssvikt. Tilskudd/kjøp av tjenester kan også benyttes for å etablere eller opprettholde et tjeneste­tilbud når dette ikke er bedrifts­økonomisk lønnsomt.

8.5.1 Avgifter og gebyrer

Avgifter er et mye brukt statlig virkemiddel. Bruken av avgifter på de områdene som er aktuelle her, kan ha ulike begrunnelser eller formål:

• En del avgifter er begrunnet ut fra statsfinansielle hensyn og vil i hovedsak ha som formål å skaffe inntekter til statskassen.

• Noen avgifter er begrunnet med at de skal fungere som betaling for ytelser på området. Nivået er satt for å dekke utgiftene og for å regulere prisnivået, slik at alle kan betale.

• Andre avgifter kan ha en spesifikk sektorpolitisk betydning. Et typisk eksem­pel er særavgiften på omsetning av alkohol, som primært er et virke­middel for å begrense alkoholforbruket i befolkningen. Et annet eksempel er miljøavgifter, blant annet avgiften på utslipp av karbondioksyd.

Et viktig poeng med avgifter som styringsvirkemiddel, er nettopp at det i stor grad er brukere av tjenestene eller markedsaktørene som betaler. På enkelte områder vil dette være formålstjenlig og et forsøk på direkte styring av for eksempel omfang eller til­gjengelighet. Dette ser vi blant annet ved at avgifter på flytrafikk delvis er knyttet til miljøhensyn.

Begrepene gebyrer og avgifter går noe over i hverandre. Men mens avgifter har en mer generell karakter, vil gebyrer ofte være koblet direkte til bruk og finansiering av en konkret tjeneste.

Sikkerhet og beredskap

Tilsynsvirksomhet finansieres helt eller delvis gjennom gebyrer eller avgifter fra brukerne. Dette gjelder også tilsynenes virksomhet innenfor sikkerhet og beredskap. Dette gjelder blant annet Luftfartstilsynet som tar gebyrer for godkjenning og tilsyn med luftfartøy, flyselskaper, verksteder og lufthavner. Post- og teletilsynet er finansiert ved gebyrer og tilsynets ordinære oppgaver innenfor sikkerhet og beredskap vil dekkes av dette.

På kraftområdet kan departementet i henhold til energiloven bestemme at det skal utlignes gebyr til dekning av utgiftene ved beredskapsmyndighetens arbeid med kraftforsyningsberedskap. Utgiftene utlignes på eiere og brukere av de aktuelle anleggene.

8.5.2 Kjøp av tjenester - tilskudd

Staten kan kjøpe tjenester fra, eller gi tilskudd til, virksomheter for å opp­rett­holde et tilbud av tjenester som ikke kan drives bedriftsøkonomisk lønnsomt, og som det er av samfunnsmessig interesse å opprettholde. Slike tjenestekjøp kan skje gjen­nom en anbudsrunde eller ved direkte kjøp. Anbud innebærer at det avholdes konkurranse om retten til å levere en vare eller tjeneste. På sektorer som er liberalisert vil det vanligvis brukes anbudskonkurranser. Dersom det bare er en aktuell leverandør eller det er andre tungtveiende hensyn kan staten benytte direkte kjøp.

Staten kjøper tjenester direkte fra blant andre Posten Norge, Avinor og NSB for å opprettholde tjenester i distriktene eller av miljømessige grunner. Statskog betales for utføringen av sin myndighetsutøvende virksomhet. I forbindelse med slike kjøp, spesifiseres det hva som skal leveres og til hvilken pris.

Sikkerhet og beredskap

Tilskudd eller kjøp av tjenester benyttes i noen grad for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn. Samferdselsdepartementet kjøpte i flere år tjenester knyttet til sikkerhet og beredskap direkte fra Telenor. Forvaltningen av dette tilskuddet er nå overført til Post- og teletilsynet. Også på legemiddelområdet er det skjedd en delegering av dette ansvaret fra departementet til underliggende organ.

Bruk av anbudskonkurranser for å ivareta sikkerhets- og beredskapsoppgaver har vært vurdert både på legemiddelområdet og på telesektoren. I St.meld. nr 47 (2000-2001) skrev Samferdselsdepartementet følgende om dette:

«Prinsipielt er det intet til hinder for at andre aktører kan konkurrere også om å levere de tjenestene som omfattes av USO-forpliktelsen, eller utføre spesielle samfunnspålagte oppgaver. I et etablert og velfungerende marked kan det være hensiktsmessig og effektivitetsfremmende å la flere aktører konkurrere om samfunnsoppgavene. En forutsetning for å innføre konkurranse om disse oppgavene vil imidlertid være at flere aktører har opparbeidet betryggende evne til å ivareta oppgavene på en tilfredsstillende og kontinuerlig måte i hele eller deler av landet.»

Legemidler

Sosial- og helsedirektoratet inngikk i januar 2003 en avtale med NMD grossisthandel AS (tidligere Norsk Medisinaldepot 1 ) om et beredskapslager av medisiner. Avtalen skal sikre forsyningsberedskapen og omfatter lagring, rullering og utskiftning av et definert antall legemidler. Avtalen gjelder for to år med en opsjon på ytterligere en to års forlengelse. Ifølge HOD utgjør lageret en begrenset beredskapsressurs. Departementet har nylig lagt fram en stortingsmelding om legemiddelpolitikken.

(Daværende) SHD inngikk i 2001 treårige avtaler med Norsk Medisinaldepot (nåværende NMD grossisthandel AS) og Apokjeden AS om sikring av apotekdrift i kommuner som kun hadde ett apotek. Disse avtalene ble forlenget fram til 01.07.05 i påvente av stortingsmeldingen.

8.6 Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler omfatter et forholdsvis vidt spekter av virkemidler som kan ha til hensikt å informere, lære opp eller bevisstgjøre befolkningen eller bestemte målgrupper. De pedagogiske virkemidlene har ikke vært spesielt fremtredende på sektorer der det har skjedd selskapsdannelser eller avvikling av statlige monopoler. Dette betyr imidlertid ikke at de ikke blir benyttet. Blant annet er informasjon om leverandører og priser et virkemiddel som blir brukt for å få markedene til å fungere bedre. Et eksempel på dette er Konkurransetilsynets offentliggjøring av strømpriser. Post- og teletilsynet er blir bedt av departementet om å gjøre tilsynets årlige telestatistikk lett tilgjengelig for forbrukerne, slik at de enklere skal kunne orientere seg i markedet.

Sikkerhet og beredskap

Virkemidler som hører inn under kategorien pedagogiske virkemidler ser ut til å være forholdsvis viktige på sikkerhets- og beredskapsområdet. Virkemidler som beredskapsplaner og beredskapsøvelser er viktige og i flere tilfeller er det nedfelt i lovverket at det kan pålegges aktørene å utarbeide beredskapsplaner og å gjennomføre beredskaps­øvelser. Opplæring av personell er sentralt når det gjelder sikkerhet og beredskap, ref forskrift til luftfartsloven. Post- og teletilsynet har blant sine oppgaver å bidra til bevisstgjøring, kompetanseheving og veiledning overfor operatører, brukere og andre aktører og å arrangere felles øvelser mellom operatørene. Informasjon til befolkningen er også et virkemiddel som benyttes for å ivareta sikkerhet og beredskap.

8.7 Eierstyring

Regjeringen og departementet har en generell myndighet til å instruere alle virksomheter som er organisert innenfor staten (forvaltningsorganer). Dette betegnes gjerne som etatsstyring. Når en virksomhet er organi­sert som selvstendig rettssubjekt, kan ikke departementet benytte instruksjon, og må i stedet styre gjennom andre virkemidler eller gjennom eierstyring. Instruksjonsmyndigheten kan i prinsippet benyttes på en omfattende og lite regulert måte. At staten i stedet for må benytte eierposisjonen, legger mer begrensninger på styringens form og innhold. I heleide statlige selskaper omfatter eierstyringen følgende:

• fastsetting av vedtekter og formålsparagraf

• oppnevning av styret i virksomheten

• at statsråden i eierdepartementet er generalforsamling/foretaksmøte

• at generalforsamling/foretaksmøte kan fatte vedtak som instruerer styret

• fastsetting av avkastingskrav/utbytte

Styrene for heleide statlige aksjeselskaper og for statsforetakene oppnevnes av gene­ralforsamlingen eller foretaksmøtet, som for disse selskapene vil si stats­råden. Bortsett fra kravet til ansattes representasjon, er det få formelle krav til styre­sam­men­setning.

Det er den sittende statsråden i det departementet som forvalter eierskapet som er generalforsamlingen/foretaksmøtet i selskapet. Statsråden utøver dermed den øverste myndigheten i selskapet. I statsforetaksloven er det presisert at departe­mentets myndighet i selskapet ikke kan utøves utenom foretaksmøtet. Det samme følger av aksjeloven for statsaksjeselskapene.

Aksjeloven tillegger styret et selvstendig ansvar for utbyttepolitikken i og med at det «ikke kan besluttes utdelt høyere utbytte enn styret foreslår». For stats­aksjeselskap og statsforetakene ligger imidlertid utbyttemyndigheten hos generalforsamlingen eller foretaksmøtet.

Bruk av eierstyring for å ivareta sektorpolitiske mål kan komme i konflikt med øn­sket om at virksomheten skal baseres på forretningsmessige prinsipper. Flere arbeider i regi av Statskonsult viser at eierstyring i liten grad brukes for å nå sektorpolitiske mål. De viser også at staten gjennomgående er forsiktig med å instruere sine selskaper og at staten følger de formelle spillereglene.

Ved å bruke myndigheten til å fastsette vedtekter for virksomhetene kan staten som eier bidra til å tilpasse organisasjonsformene til de særlige behov som virksomhetene måtte ha. Et statsaksjeselskap kan for eksempel ha en bestemmelse i vedtektene om en mer omfattende kon­takt mellom selskap og eier enn aksjeloven krever. Flere norske statsaksjeselskaper har en slik § 10 i ved­tektene. Paragrafen sier at «alle saker som antas å være av vesentlig, prin­sipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning» skal forelegges general­forsamlingen. Styrene i selskaper med denne bestemmelsen skal hvert år legge frem en plan for virksom­heten for generalforsamlingen der forhold som kommer inn under § 10 skal omtales. I tillegg skal departementene rapportere om selskapenes virksomhet til Stortinget i egen melding annet hvert år. Det er få eksempler på at slike rapporteringer har ført til instruksjon av styret.

Statsforetakslovens paragraf § 23 andre ledd, er en parallell til § 10 i ved­tektene for statsaksjeselskapene, men innebærer en noe mer omfattende rapporte­ringsplikt. Bestemmelsen gir styret i statsforetaket en plikt til å legge frem saker av vesentlig betydning eller saker som vil endre virksomhetens karak­ter for eier. Dersom eier ønsker å gripe inn i en slik sak, må det skje gjennom foretaksmøtet. Etter stats­foretakslovens § 24 tredje ledd, skal styreprotokollene i statsforetakene sendes eier innen to uker etter styremøtet.

Sikkerhet og beredskap

Hensynet til sikkerhet og beredskap kan være ett (av flere) argument for statlig eierskap, for valg av selskapsform og for at statens eierinteresser skal forvaltes av sektordepartementet og ikke av Nærings- og handelsdepartementet. I en normalsituasjon vil dette ikke nødvendigvis virke inn på eierstyringen, men eierstyring gir andre styringsmuligheter enn dem som følger av de generelle regulatoriske virkemidlene. Behovet for en slik styringsmulighet kan endres over tid, og kan også anses som en sikkerhetsforanstaltning for mulige situasjonsbestemte styringsbehov.

Energisektoren

En av begrunnelsene for valg av statsforetaksformen for Statnett var hensynet til sikkerhet og beredskap. Systemansvaret for kraftnettet er viktig blant annet for å ivareta interesser knyttet til forsyningssikkerhet. I tillegg til det årlige foretaksmøtet avholdes det eiermøter eller kontaktmøter med Statnett to ganger i året. Disse møtene benyttes ikke til instruksjon eller eierstyring, men er i følge partene viktige for informasjonsutveksling.

Luftfartssektoren

Omdanningen av Luftfartsverket til selskap var begrunnet ut fra hensynet til økonomi og fleksibilitet og virksomhetens samfunnsmessige rolle og forpliktelser ble ikke endret. I forbindelse med etableringen av Avinor AS, skrev Samferdselsdepartementet i St. prp. nr.1 at «myndighetenes eierstyring av Luftfartsverket AS vil være et viktig virkemiddel for å sikre de overordnede luftfartspolitiske målsettingene.» Departementet mente videre at Avinors samferdselspolitiske rolle tilsa at det nye aksjeselskapet ble lagt under Samferdselsdepartementet. Avinor har den såkalte § 10 i vedtektene som tilsier at selskapets styre hvert år skal legge fram en plan for virksomheten for samferdselsministeren i egenskap av selskapets generalforsamling. Styrets planer vil danne grunnlag for regelmessige meldinger til Stortinget om virksomheten. Saker av vesentlig samfunnsmessig eller prinsipiell betydning skal legges fram for samferdselsministeren.

8.8 Riksrevisjonens kontroll

I sum vil en kombinasjon av bruk av mange styringsvirkemidler overfor et selskap gi en omfattende myndighetsstyring. Når det gjelder selskapskontrollen, er Riksrevisjonens oppgave å kontrollere at stats­rådene forvalter statens interesser på en lovlig og økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med de vedtakene og forutset­ningene som Stortinget har angitt. Den løpende regn­skaps­revisjonen er derimot ikke Riksrevisjonens oppgave. Hovedprinsippene for selskaps­kontrollen er nylig vurdert og foreslått videreført i utkastet til ny lov og instruks.

Stortinget behandlet den 25. februar 2003 Dokument nr. 3:2 (2002–2003) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker med videre for 2001, jf. Innst. S. nr. 123. (2002–2003). Stortinget besluttet da å utvide Riksrevisjonens kontroll til også å gjelde oppgaver av ikke-økonomisk art, for eksempel oppgaver knyttet til bredere samfunnsinteresser, sektorpolitikk eller andre oppgaver som er pålagt av Stortinget som ledd i selskaps­kontrollen.

Litteraturliste

Stortingsdokumenter:

St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn .

St.prp. nr. 1 (2004-2005) Helse- og omsorgsdepartementet

St.meld. nr. 18 (2004-2005) Rett kurs mot riktigere legemidler – legemiddelpolitikken

St.meld. nr. 47(2000-2001) Om telesikkerhet og beredskap

Ot.prp.nr. 40 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfarts­loven)

St.prp.nr. 1 (2002 –2003) Samferdselsdepartementet - Tillegg 2

Annet:

NOU 2003:34 Mellom stat og marked – selvstendige organisasjonsformer i staten

Dokument nr. 3:2 (2002–2003) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltnings av statens interesser i selskaper, banker med videre for 2001, jf. Innst. S. nr. 123 (2002–2003).

Lover:

Lov om statlig tilsyn med helsetjenester (LOV 1984-03-30 nr. 15)

Lov om helsemessig og sosial beredskap (LOV 2000-06-23 nr. 56)

Forskrift om grossistvirksomhet med legemidler (FOR 1993-12-21 nr. 1219)

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv.…(FOR-2001-07-23-881)

Lov om luftfart (luftfartsloven) LOV-2004-06-11-35

Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) LOV-2003-12-19-131

Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) LOV-2004-03-05-12

Nettsteder:

www.odin.no

Post- og teletilsynet www.npt.no

Luftfartstilsynet www.luftfartstilsynet.no

Norges vassdrags- og energidirektorat

www.nve.no

Statskonsultrapporter:

Rapport 1998:21 I godt selskap

Rapport 1999:16 Statlig eierskap og sektorstyring .

Rapport 2001:19 Virkemiddelbruk og sektorstyring