10 Ivaretakelse av sikkerhet og beredskap i fristillingsprosesser

Statskonsult, 7. juni 2005

10.1 Innledning og bakgrunn

Bakgrunn

Siden begynnelsen av 1990-tallet er en rekke statlige virksomheter blitt skilt ut som egne selskaper. En del av disse er senere blitt helt eller delvis privatisert. Organisering av statlig virksomhet som selvstendige selskaper legger rammer for statens styringsmuligheter og virkemiddelbruk. Målsettingen med dette notatet er å belyse på hvilken måte sikkerhets- og beredskapshensyn ble vektlagt og ivaretatt i forbindelse med selskapsdannelse, liberalisering og eventuell privatisering. I samarbeid med oppdragsgiver er telesektoren og kraftsektoren valgt ut for nærmere gjennomgang. I notatet gis det en beskrivelse av hvordan sikkerhet og beredskap er ivaretatt under og etter selskapsdannelsene og vi har foretatt en sammenlikning av de to sektorene. Notatet inneholder ingen vurdering av om sikkerhet og beredskap har vært tilstrekkelig ivaretatt eller hvor hensiktsmessig virkemiddelbruken er.

Notatet er utarbeidet av Statskonsult på oppdrag fra Utvalg for sikring av landets kritiske infrastruktur (Infrastrukturutvalget). Notatet bygger i hovedsak på studier av offentlige dokumenter (stortingsdokumenter og NOUer), forsknings- og utredningsrapporter. Det er i tillegg innhentet noen opplysninger via telefon.

Definisjon av kritisk infrastruktur

Infrastrukturutvalget har utarbeidet følgende (foreløpige) definisjon av hva som er kritisk infrastruktur:

«Kritisk infrastruktur defineres som de objekter, systemer og tjenester som er så viktige for samfunnet at deres manglende funksjonalitet eller ødeleggelse vil medføre svekkelse av rikets sikkerhet, alvorlig svekkelse av den nasjonale økonomi, alvorlig svekkelse av statens myndighetsutøvelse, betydelig tap av liv og helse, og/eller betydelig tap av den nasjonale trygghetsfølelse.»

Hva menes med sikkerhet og beredskap?

Sikkerhet og beredskap er et vidt begrep som i utgangspunktet kan omfatte alt fra forebygging av mindre driftsforstyrrelser som i en kort periode kan føre til svikt i tjenesteproduksjonen til beredskapsarbeid i en krigssituasjon. Med en så vid definisjon vil mye av beredskapsarbeidet være tjenesteleverandørens ansvar. Det er beredskapstiltak som gjøres for å møte utfordringer knyttet til naturkatastrofer, terrorisme, krise og krig som vi særlig tenker på når vi i dette notatet skriver om sikkerhet og beredskap.

10.2 Energisektoren

Innenfor energi har vi konsentrert oss om elektrisk kraft. Petroleumssektoren og beredskap innenfor den holdes utenfor.

10.2.1 Beskrivelse av utviklingen på sektoren

10.2.1.1 Generell omtale

I Norge dekkes kraftforbruket i all hovedsak gjennom elektrisk kraft. Forbruket av elektrisk kraft har vist en sterk vekst de siste årene og energiforsyningens sårbarhet for svikt i nedbøren har økt. Det henger særlig sammen med at kapasitetsutnyttelsen av produksjonsapparatet har økt vesentlig i de senere årene. Det har også utnyttelsen av det sentrale overføringsnettet. Økt sårbarhet for svikt i nedbøren har ført til økt oppmerksomhet omkring forsyningssikkerheten. Dette gjelder særlig fordi økningen i forbruket forventes å bli større enn økningen i produksjons- og overføringskapasiteten også i årene fremover.

I dag er nesten all produksjon av kraft i Norge basert på vannkraft. Vannkraft vil også i fremtiden utgjøre hovedtyngden av kraftproduksjonen, selv om en mindre del an energiforbruket vil komme fra gasskraft eller alternative energikilder.

Kraftforsyningen kan inndeles i tre delsystemer; produksjonsanleggene (om lag 900), overføringsnettet (knytter regionene sammen, knytter Norge og utlandet sammen) og distribusjonsnettet (kopler forbrukerne til overføringsnettet).

Virksomhetene varierer i størrelse og har ulik selskapsmessig organisering. Strukturen i markedet er i stadig endring gjennom oppkjøp og fusjoner.

Etter at energiloven trådte i kraft, har det skjedd store strukturendringer på området. 1. januar 2004 var det til sammen 320 selskaper med omsetningskonsesjon i Norge. 178 selskaper hadde nettvirksomhet på en eller annen måte. 46 av selskapene var rene nettselskaper mens 132 selskap drev både konkurranseutsatt virksomhet (produksjon og/eller omsetning) og nettverksomhet.

Antall kommunale og fylkeskommunale foretak har sunket mens antall aksjeselskap har økt. Pr. 1. januar 2004 var 73% av alle selskap i kraftsektoren organisert som kraftselskap 1 . Kun 8% var organisert som kommunalt/fylkeskommunalt /interkommunalt foretak.

På tross av at mange kommuner og fylkeskommuner de siste årene har realisert betydelige verdier gjennom salg av kraftaksjer, er de fortsatt tungt inne på eiersiden. Pr. 1. januar 2004 eide kommuner og fylkeskommuner om lag 55% av landets produksjonskapasitet. Staten, gjennom Statkraft SF, eide om lag 30% mens de resterende 15% var fordelt på private selskaper.

10.2.1.2 Historisk utvikling

Kraftforsyningen i Norge har tradisjonelt vært sett på som et offentlig ansvar. Det offentlige eierskapet ble først og fremst etablert og utviklet for å sikre lokalt næringsliv og lokale innbyggere sikker og rimelig tilgang på kraft.

Fram til 1985 var statens eierskap og oppgaver i kraftforsyningen samlet i NVE som også styrte statens forskjellige kraftverk. NVE besto av fire direktorater, underlagt et felles hovedstyre og en generaldirektør. Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 57 (1984-85) ble Statkraft skilt ut fra NVE som en egen statlig forvaltningsbedrift underlagt OED. I 1990 ble NVE omdannet til et direktorat samtidig med at Elektrisitetstilsynet ble ble overført til det daværende Kommunaldepartementet fom. 1. januar 1991.

Energiloven av 1990 trådte i kraft 1. januar 1991. Loven hadde som mål å gi forbrukerne rimeligere kraft ved at effektiviteten i bransjen ble høyere. Kraftselskapene skulle i større grad legge til grunn økonomiske kriterier ved vurderinger av fremtidige investeringer. Siden forbrukerne fikk økt mulighet til å kjøpe kraften der den var billigst, motiverte dette produsentene til å legge større vekt på rasjonalisering og effektivitet, samt mer kritisk vurdering av lønnsomheten i nye prosjekter.

I forbindelse med St.prp. nr. 100 (1991-92) ble det vedtatt å etablere et organisatorisk skille mellom statens egen kraftproduksjon og statens anlegg for overføring av kraft. Statens andel av sentralnettet, transformatorer, koplingsanlegg og utenlandsforbindelser ble skilt ut som eget statsforetak, Statnett SF. Valg av statsforetaksformen ble for Statnetts del begrunnet med at selskapet ville ha en viktig sektorpolitisk rolle hvor noen av oppgavene ville ligge i grenselandet mellom forvaltning og forretning.

Nettjenester i forbindelse med overføring og fordeling av kraft skulle fortsatt være monopoltjenester. Begrunnelsen for å regulere overføringsnettet som et naturlig monopol var todelt. For det første består kostnadene knyttet til kraftoverføring for en stor del av faste kostnader og etablering av parallelle nett ville være samfunnsøkonomisk ugunstig. For det andre er lik tilgang til nettet viktig for å kunne oppnå konkurranse om produksjon og omstilling. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) regulerer i dag nettdelen av markedet gjennom et monopolkontrollregime.

I tabell 10.1 følger en kort oversikt over deler av utviklingen fra energiloven ble vedtatt i 1990 og trådte i kraft i 1991.

10.2.1.3 Virkemiddelbruk

Kraftsektoren reguleres først og fremst gjennom energiloven og vassdragsloven med tilhørende forskrifter og retningslinjer. Selv om markedskreftene har fått mer innpass i kraftsektoren, reguleres virksomheten fortsatt gjennom konsesjoner.

• Anleggskonsesjon – anlegg for produksjon, omforming, overføring og fordeling av elektrisk energi med høy spenning, kan ikke bygges eller drives uten konsesjon 2

• Områdekonsesjon – gis for bygging og drift av anlegg for fordeling av elektrisk energi med spenning opp til et nivå som fastsettes av departementet 3

• Omsetningskonsesjon – gjelder andre aktører enn staten. Det kan knyttes ulike vilkår til konsesjonen 4 .

Statnett eier det meste av sentralnettet (om lag 80%). Andre energiverk med eierandeler i sentralnettet leier disse ut til Statnett. Statnett har systemansvar for sentralnettet, dvs. et juridisk og økonomisk ansvar for å utvikle, drive og vedlikeholde sentralnettet. Statnett og de andre netteierne inngår i Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO), jf. pkt. 2.2.1.

Omsetningskonsesjonen er det viktigste virkemiddelet for å sikre alle aktører lik tilgang til nettet. Netteiers kostnader knyttet til drift, vedlikehold osv. dekkes ved at den som overfører kraft i nettet betaler en godtgjørelse – kalt overføringstariff eller nettleie – til netteier. NVE har ansvar for å føre kontroll med nivået på tariffene for å hindre at monopolet misbrukes.

10.2.1.4 Hensynet til beredskap og sårbarhet

Beredskapstankegangen har alltid vært en viktig del av norsk kraftforsyning med myndighetene som hovedansvarlig instans. Kraftforsyningens sivilforsvarsnemd, som hadde som formål å sikre kraftforsyningen mot skader som følge av krigshandlinger, ble opprettet i 1948. Ved en lovendring i 1986 ble nemnda nedlagt og arbeidet ble lagt inn under NVE. Ved omorganiseringen i 1991 ble nemda omgjort til seksjon for beredskap i sikkerhetsavdelingen i NVE.

I energiloven (Ot.prp. nr 12 (1989-90)) er beredskap omtalt i §§ 6-1 til 6-7. Loven omhandler Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon, vedtaksmyndighet, forhold knyttet til sikringstiltak, pålegg og finansiering av beredskap. Det er blitt foretatt en rekke mindre endringer i loven opp gjennom årene. Eksempelvis ble loven i 1993 utvidet til også å gjelde tiltak mot naturgitte forhold, teknisk svikt eller tilsiktede ødeleggelser i fred.

I St. meld nr 29 (1998-99) om energipolitikken vises det til at investeringene i energianlegg er redusert de siste årene, mens forbruket har økt. Statnett har ansvaret for investeringer i sentralnettet. Meldingen peker på at det kan være behov for å ta i bruk spesielle virkemidler for å sikre at investeringer som er nødvendige for å gi leveringssikkerhet blir foretatt. Fra 2001 ble det innført en ordningen med kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE). Ordningen innebærer at selskapene gis en økonomisk straff ved leveringsavbrudd.

I forbindelse med Ot. prp nr 56 (2000-2001) ble det foretatt en gjennomgang av energiloven. Som følge av denne gjennomgangen ble Beredskapsrådet nedlagt. Bakgrunnen var at ansvaret for beredskapsarbeid nå var samlet i NVE, og at alle rådets saker ble forberedt av NVE. Det ble gjort enkelte presiseringer og endringer knyttet til rasjoneringsansvaret og systemansvaret. Det ble laget ny forskrift om rasjonering av kraft. NVE er rasjoneringsmyndighet med ansvar for planlegging og gjennomføring av tiltak.

I St.meld nr 17 (2001-2002) samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn gis det en bred omtale av kraftforsyningen. I meldingen vises det til Sårbarhetsutvalgets påpekning av at energimyndighetene gjennom det siste tiåret hatt et hovedfokus mot tilrettelegging av effektivt fungerende kraftmarkeder. Bransjens effektiviseringsbestrebelser i den samme perioden har også ført til reduksjon av reparasjonsressurser. Regjeringen pekte på at en fortsatt effektivisering av virksomheten ikke må gå på bekostning av nødvendig arbeid med sikkerhet og vedlikehold. Det ble vist til at det var behov for en langsiktig analyse av konsekvenser av mulig ustabilt klima. Det var også behov for en gjennomgang og revisjon av beredskapskrav ved dammer og vassdragsanlegg.

St.meld. nr. 18 (2003-2004) om forsyningssikkerheten for strøm mv. kom som en følge av kraftkrisen i den nedbørfattige sesongen 2002-2003. Meldingen redegjør for ulike tiltak som ble gjort i denne forbindelse.

Stortinget ba i 2004 Regjeringen foreta en grundig evaluering av energiloven, spesielt når det gjelder oppdekningsplikten og forsyningssikkerheten, og komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag til endringer, jf. Stortingsvedtak nr. 360 av 18. mai 2004. Departementet behandlet dette anmodningsvedtaket i revidert nasjonalbudsjett inneværende år (ss 307-317). I OEDs svar vises det til at prinsippet om oppdekningsplikten er i strid med organiseringen av kraftmarkedet som følger av EØS-avtalen. Når det gjelder forsyningssikkerheten, vises det til St.meld. nr. 18 (2003-2004) og de tiltakene som ble lagt fram der. Det vises bl.a. til at Statnett SF med hjemmel i energiloven har fått presisert sitt systemansvar knyttet til svært anstrengte kraftsituasjoner. Dette er også fulgt opp gjennom endring av NVEs forskrifter for systemansvar med virkning fra og med 2005.

10.2.1.5 Utredninger om beredskap og sårbarhet

I prosjektet «Beskyttelse av samfunnet, del 3» (BAS3), som Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) gjennomførte i perioden 1999-2001, rettes oppmerksomheten mot samfunnets avhengighet av elektrisitet og den sårbarheten som utvikles i kraftforsyningen i takt med den pågående markedsmessige og teknologiske utviklingen.

FFI beskriver kraftforsyningen som sårbar både overfor fysiske påkjenninger, og angrep mot sine informasjonssystemer. FFI påpeker at konsekvensene for samfunnet kan bli store ved langvarig strømbortfall, og selv ved kortvarig svikt stopper mange samfunnsfunksjoner opp. Som en konsekvens av dette anbefaler FFI at kraftforsyningen sikres gjennom en rekke tiltak, inklusive sikring av IT-systemer, satsing på personell og kompetanse og bedre gjenopprettings- og reparasjonsmuligheter m.m. FFI kostnadsberegnet tiltakene til ca 750 millioner kroner fordelt over 10 år i 2001. På lengre sikt anbefaler FFI også å sikre kraftforsyningen utover det anbefalte nivået, gjennom markedsmessige grep som sikrer nyinvesteringer og investeringer i beredskapstiltak.

Sårbarhetsutvalget la mye av FFIs arbeid til grunn for sine vurderinger omkring kraftforsyning og beredskap. I utvalgets innstilling 5 pekes det på at sårbarheten innenfor kraftsektoren øker når virksomheter og funksjoner sentraliseres (personell- og materiellreserver bygges ned), når det nedbemannes (tilgangen på fagkompetanse reduseres) og når bruk av elektroniske informasjons- og kommunikasjonssystemer øker (økt kompleksitet). Innenfor kraftproduksjon og -forsyning drøfter utvalget bl.a.:

• Fysisk sårbarhet – overføringsnettet, transformatorstasjonene inn til byer og tettsteder og sjøkabler pekes ut som særlig sårbare. Samtidig understrekes det at mange lokale anlegg er for dårlig sikret.

• Sårbarhet som følge av at kraftmarkedet er åpnet for markedskrefter – økt fokus på effektivitet og inntjening kan medføre mindre robuste infrastrukturinvesteringer, høyere avkastningskrav på investeringer, økt avhengighet av andre lands kraftproduksjon og –kapasitet m.m.

• Vassdragssikkerhet, flomsikkerhet og sikkerhet mot dambrudd – konsekvensene knyttet til dambrudd anses som de mest alvorlige.

10.2.2 Aktører og virkemidler for å ivareta beredskap

10.2.2.1 Sentrale aktører

Her konsentrerer vi oss om de sentrale aktørene i forhold til beredskap; Olje- og energidepartementet (OED), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) hvor både vassdragsregulanter, kraftprodusenter og netteiere inngår.

Olje- og energidepartementet

Innenfor energi- og vassdragssektoren har OED det overordnede ansvaret for kraftforsyningsberedskap og beredskapsoppgaver knyttet til flom, leirskred, dambrudd og andre ulykker i landets vassdrag. Beredskapsarbeidet utføres i stor grad av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) etter de retningslinjer departementet gir. OED fører tilsyn med NVEs beredskapsarbeid og ivaretar behovet for samordning med andre departementer som Justis- og politidepartementet.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

NVE leder den nasjonale kraftforsyningsberedskapen. Gjennom sine forskrifter stiller NVE krav og gir pålegg om beredskapstiltak til den enkelte tiltakshaver, og fører tilsyn med tiltakshavernes oppfølging av beredskapsarbeidet.

Innenfor kraftforsyningsberedskapen prioriteres kraftsystemets evne til raskt å gjenopprette sin funksjonsevne ved skade. Historisk er det klimaet og naturen som har gitt opphav til de mest ødeleggende hendelsene og de største påkjenningene i fredstid, men samfunnet må også i økende grad være forberedt på terror- og sabotasjehandlinger.

Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon

Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO) er en landsomfattende organisasjon bestående av NVE og de virksomhetene som står for kraftforsyningen, dvs. alle enheter som eier eller driver kraftproduksjon med tilhørende vassdragsregulering, overføring og distribusjon av elektrisk kraft og fjernvarme.

Ved krigsberedskap overtar KBO ansvaret for landets kraftforsyning. Alle kraftforsyningsenheter plikter å rette seg etter direktiver fra overordnet myndighet i KBO. KBO skal i tillegg kunne løse oppgaver i fred ved skade på kraftanlegg som følge av naturgitte forhold, teknisk svikt, terror- eller sabotasjeaksjoner samt i forbindelse med rasjonering etter energiloven. Etter energikrisen vinteren 2002 -03 har KBO fått utvidede fullmakter knyttet til rasjonering.

KBO er delt inn i sentralt nivå, regionnivå, distrikts-/fylkesnivå og lokalt nivå.

Sentralt nivå tilsvarerer Kraftforsyningens sentrale ledelse (KSL) og består av beredskapsmyndighet (NVE) og systemansvarlig (Statnett). Sentralt nivå ledes av NVEs direktør eller den han bemyndiger. Kraftforsyningens regionsjefer (KRS) er KBOs kommandoledd på regionalt nivå. Regionsjefene utpekes fra systemansvarlig og deres geografiske ansvarsområder følger Statsnetts regioninndeling. Kraftforsyningens distriktssjefer (KDS) er KBDs kommandoledd på distrikts-/fylkesnivå. Distriktssjefene utpekes fra enhet i KBO.

Direkte utgifter knyttet til KBO dekkes over NVEs driftsbudsjett.

Statnett

Statnett er en sentral aktør innenfor kraftforsyning som største eier og systemansvarlig for sentralnettet og utenlandsforbindelsene. I likhet med andre virksomheter kan de pålegges beredskapsinvesteringer/-forpliktelser, energilovens kap.6.

Statnett har gjennom systemansvaret et spesielt ansvar. I forskrift om systemansvaret i kraftsystemet ble det fra 1. januar 2005 tatt inn en bestemmelse om at systemansvarlig har ansvaret for kontinuerlig å utrede og utvikle nødvendige virkemidler for å håndtere perioder med en svært anstrengt kraftsituasjon. Det er NVE som gjør vedtak om bruk av slike virkemidler.

10.2.2.2 Virkemiddelbruk

Lov- og regelverk

Beredskapstankegangen har vært – og er – basert på et regelstyrt regime med beredskapsforpliktelser pålagt alle virksomheter. Beredskap innenfor kraftforsyningssektoren er først og fremst regulert gjennom lov og regelverk (energiloven og vassdragsloven med tilhørende forskrifter).

De viktigste reguleringene finner vi følgende steder:

• Energilovens beredskapskapittel (kapittel 6) inneholder bestemmelser om kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO), vedtaksmyndighet, pålegg om sikringstiltak, fordeling av utgifter og vedrelag ved gjennomføring av sikringstiltak, meldeplikt ved bygging eller endring av kraftforsyningsanlegg og gebyr til dekning av utgifter ved beredskapsarbeidet.

• Energiforskriftens 6 beredskapskapittel (kapittel 6) inneholder bl.a. utfyllende bestemmelser om KBO, sikringstiltak, forebyggende sikkerhet, økonomiske rammer og statlig tilskudd, gebyr og gjennomføring og tilsyn.

• NVE vedtok 16. desember 2002 en ny forskrift om beredskap i kraftforsyningen som inneholder ulike typer krav knyttet til beredskap i kraftforsyningen, herunder om ulike aktørers oppgaver, plikter, ansvar m.m. Det er også utarbeidet en veiledning til denne forskriften.

Økonomiske virkemidler

Utgifter knyttet til NVEs - inklusive KBOs - beredskapsarbeid dekkes gjennom en gebyrordning som gjør at utgiftene utlignes på eiere og brukere av kraftanlegg. Satsene skal reguleres slik at de samlede gebyrer tilsvarer de faktiske utgifter Norges vassdrags- og energidirektorat har med beredskapsarbeidet. I 2004 ble det tatt inn om lag 22 mill kroner i gebyr- og avgiftsinntekter: Disse inntektene dekker NVEs utgifter til kraftforsyningsberedskap, inklusive KBO, og utgifter til driften av NVEs tilsynsvirksomhet.

NVE forvalter en tilskuddsordning for anskaffelse av reservemateriell. Søkere kan få dekket inntil 50% av utgiftene. For 2005 er det budsjettert med 2,6 mill kroner pluss en tilsagnsfullmakten på 2,5 mill. kroner til dette.

Kraftselskapene gis insentiver gjennom ordningen med kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE). Denne ordningen gir selskapene en økonomisk straff ved leveringsavbrudd.

I arbeidet med beredskapen i vassdragene prioriteres forebygging mot leirskred. For 2005 er det bevilget 74 millioner kroner til sikrings- og miljøtiltak i vassdrag (kap 1820 post 22). Om lag 20% av denne bevilgningen dekkes gjennom distriktsbidrag fra kommuner og andre som får utført disse sikringstiltakene.

10.3 Telesektoren

10.3.1 Beskrivelse av utviklingen på sektoren

10.3.1.1 Generell omtale

Siden 1889 har staten hatt enerett til å drive telefonivirksomhet i Norge. Bakgrunnen for bruk av enerett var telefonens samfunnsmessige betydning, behovet for samordning, samt stordriftsfordeler. Spørsmålet om en friere økonomisk og administrativ stilling ble reist en rekke ganger, men ble avvist av Stortinget ut fra samfunnspolitiske hensyn.

I 1988 ble deler av telemarkedet liberalisert 7 , og det opprinnelige Televerket ble delt i tre. Brukerutstyr og interne nett ble skilt ut i datterselskapet TBK, forvaltningsoppgavene 8 ble stort sett lagt til Statens teleforvaltning og de gjenværende monopoloppgaver ble beholdt i Televerket.

Dereguleringen av telesektoren var først og fremst en konsekvens av inter-nasjonal teknologisk og markedsmessig utvikling, som bl a førte til at en regulert telesektor smeltet sammen med en uregulert databransje. Videre var trådløs tilknytning i ferd med å bli et alternativ til det faste nettet. Regjeringen ga i St prp nr 70 (1995-96) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren, uttrykk for at en opprettholdelse av eneretten innenfor telekommunikasjon ville forsinke utviklingen i Norge på et område som var preget av sterk vekst. Økt konkurranse og opphevelse av skillene skulle stimulere til tjenesteutvikling på områder som kombinerer tale, data og bilde. Stortinget vedtok ved behandlingen av proposisjonen at hele telemarkedet skulle åpnes for konkurranse fra 1. januar 1998.

I 1994 ble Televerket omdannet fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskap. Regjeringen la vekt på at Televerket skulle få en tilknytningsform med et forretningsmessig handlingsrom tilnærmet lik konkurrentenes. Begrunnelsen for å velge aksjeselskapsformen var at denne organisasjonsformen var den mest vanlige for bedrifter som opererer i markeder med konkurranse. I tillegg ble det lagt vekt på at denne selskapsformen er kjent internasjonalt. I desember 2000 ble Telenor børsnotert og delprivatisert. I denne forbindelse ble forvaltningen av det statlige eierskapet overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet.

10.3.1.2 Reguleringen av en liberalisert tele­sektor

Liberalisering av telesektoren førte til behov for en reregulering av sektoren. De viktigste grunnene til at det var behov for en sektorspesifikk regulering var knyttet til følgende:

• Markedssvikt: Fordi Telenor var en dominerende aktør på markedet, ville det lett kunne dannes et «naturlig» monopol med risiko for misbruk av markedsmakt.

• Nettinfrastruktur: Dereguleringen kunne føre til dårlig utnyttelse av nettene og mulig oppbygging av parallelle nett. Gjennom reguleringer ønsket man å sikre god og effektiv utnyttelse av nettinfrastrukturen.

• Samfunnsmål: Gjennom et nytt reguleringsregime ville man også sikre at samfunnsmål fortsatt ble ivaretatt.

Det sentrale dokumentet i denne sammenheng var den nye teleloven (Ot.prp.nr. 36 (1994-95) Om lov om telekommunikasjon). Tidligere lover på dette området hadde i stor grad vært fullmaktslover til forvaltningen, uten spesifiserte reguleringshjemler. Regjeringen ønsket å stramme dette inn, og i den nye loven er hjemler for å regulere gjort tydeligere.

Gjennom det nye regelverket ønsket man å oppnå:

• at alle operatører og leverandører skulle bidra til å oppfylle målet om landsdekkende tjenester

• at nettoperatører tillater sammenknytting og dermed samvirke mellom nett

• at brukerne får åpen adgang til offentlige nett

• at det utvikles regelverk for datasikkerhet, personvern m.v.

• rettferdig konkurranse.

Regelverket fokuserer på å etablere et konkurranseutsatt marked der nye aktører får innpass.

Hovedmålene i telepolitikken har i følge offentlige dokumenter og andre kilder, i hovedsak ligget fast. Telepolitikken har i offentlige dokumenter blitt knyttet til distriktspolitiske, sikkerhetspolitiske, fordelingspolitiske og næringspolitiske målsettinger. Hovedmålene i telepolitikken har hele tiden vært knyttet til lik tilgang til teletjenester over hele landet og kvalitet på tjenestene.

I tillegg har pris på tjenestene på ulike måter vært sentralt.

10.3.1.3 Hensynet til sikkerhet og beredskap

Problemstillinger knyttet til sikkerhet og beredskap var ikke de mest sentrale i forbindelse med fristillingen. Men i tillegg til de mer generelle samfunnspolitiske målene, blir også oppgaver eller mål innenfor sikkerhetspolitikk, forsvarspolitikk og sosialpolitikk drøftet. I flere stortingsmeldinger og -proposisjoner på 90-tallet blir det trukket fram en rekke oppgaver på teleområdet som er viktige ut fra spesielle samfunnshensyn. Slike oppgaver omtales i telepolitikken som «spesielle samfunnspålagte oppgaver». Oppgaver under denne kategorien er:

• telegram og telextjenesten mot utlandet og skip

• tjenester til totalforsvaret

• nød og sikkerhetstjenesten langs kysten og i nære havområder

• ytelser på Svalbard

• betalingstelefoner (telefonautomater).

• ytelser til funksjonshemmede.

St. meld. nr 8 (1991-92) Om televirksomheten i Norge dreide seg om avvikling av eneretter og etablering av konkurranse. Opprettholdelse av enerettene på fastnett og telefoni, ble i hovedsak begrunnet i behovet for tilfredstillende dekning. Hensynet til sikkerhet blir nevnt som viktig framover, men meldingen drøfter ikke spesielt problemstillinger knyttet til dette. Det blir vist til at Televerket pga sin sterke markedsstilling ikke ville ha behov for særskilte bevilgninger til spesielle samfunnspålagte oppgaver, her blir Kystradioen og telefon for døve nevnt spesielt. Dette var for øvrig ikke i tråd med Televerkets egen innstilling.

St. prp. nr 43 (1993-94) Om tilknytningsform for samferdselsbedriftene behandler spørsmålet om tilknytningsform for NSB, Postverket og Televerket. Sikkerhetsmessige hensyn blir trukket fram som ett av flere statlige mål på teleområdet. Samferdselsdepartementet foreslo i meldingen at det i stiftelsesdokumentet for Telenor skulle tas inn en spesiell bestemmelse om samfunnspålagte oppgaver. Denne bestemmelse skulle bli værende inntil annet ble fastsatt i lov, konsesjonsvilkår eller avtale. I stiftelsesdokumentet ble det på denne bakgrunn tatt inn en bestemmelse om at Telenor skulle videreføre Televerkets samfunnsoppgaver vederlagsfritt.

Den nye teleloven – lov om telekommunikasjon (Ot.prp. nr.36 (1994-95) – hadde en egen bestemmelse om sikring av telenett mv. Bestemmelsen ga myndighetene hjemmel for pålegg om sikringstiltak. Sikringstiltakene kunne pålegges av hensyn til rikets sikkerhet, personvern, taushetsplikt eller andre viktige samfunnsinteresser. Loven sa videre at omkostningene av slike tiltak skulle bæres av dem som gjennomfører dem.

Telenor var et såkalt §10-selskap fram til børsnoteringen i 2000 9 . Det ble derfor lagt fram egne meldinger om Telenors virksomhet annethvert år. St. meld. nr 21 (1995-96) Om Telenor AS var den første av disse meldingene. Meldingen tok blant annet opp spørsmålet om spesielle samfunnspålagte oppgaver. Dette gjaldt ytelser til totalforsvaret og nød- og sikkerhetstjenesten langs kysten.

Telenor utførte disse tjenestene uten kompensasjon. Dette ble begrunnet ut fra Telenors sterke markedsstilling. Samferdselsdepartementet varslet imidlertid at de vil komme tilbake til finansieringen av disse tjenestene. Samferdselsdepartementet viste også til at Telenor ikke hadde et tilfredstillende system for dokumentasjon av kostnadene på dette området.

I St. prp nr 70 (1995-96) Om avvikling av eksisterende eneretter i telesektoren. ble det vist til at de samfunnspålagte oppgavene skulle videreføres på dagens nivå. Om finansieringen av tjenestene skrev departementet følgende:

«De spesielle samfunnspålagte oppgavene er tjenester som ytes samfunnet som helhet og er ikke spesielt knyttet til brukerne av teletjenestene. Kostnadene,….., bør derfor ikke pålegges aktørene i telemarkedet. Regjeringen legger derfor til grunn at kostnaden skal dekkes over respektive departementers budsjetter.»

Det ble vist til at Telenor hadde beregnet kostnadene knyttet til de samfunnspålaget oppgavene til 180 mill. kroner. Det ble antydet at dette var for høyt og at departementet ville komme tilbake til saken i statsbudsjettet for 1998. Dette ble gjort i St. prp. nr 1 Tillegg nr 1 (1997-98) Justisdepartementet. Etter forhandlinger med Telenor hadde Staten ved Justisdepartementet inngått avtaler om dekning av utgiftene til tre kategorier spesielle samfunnspålagte oppgaver (kystradioen, Svalbard og totalforsvaret). Bevilgningen var på totalt 107 mill. kroner i 1998, fordelt med 3,5 mill til Svalbard og 52 mil. til Kystradioen og det resterende beløp til totalforsvaret.

Totalforsvarets råd for sikring av tele- og informasjonssystemer (TRSTI) ble opprettet i 1998 og erstattet det tidligere Totalforsvarets sambandsnemd som ble ledet av Telenor. TRSTI ble nedlagt i 2005.

St. meld nr 47 (2000-2001) Telesikkerhet og beredskap i et telemarked med konkurranse ble lagt fram i mai 2001. Meldingen var en bred gjennomgang av sikkerhets- og beredskapsspørsmål på teleområdet. I meldingen vises det til at telekommunikasjon er et område som mange samfunnsfunksjoner er avhengige av og at konsekvensene av svikt understreker viktigheten av å iverksette forebyggende tiltak innenfor telesikkerhet og beredskap.

Meldingen viser til at siden ikke alle som er viktige for totalforsvaret har abonnement i Telenor, bør alle operatører omfattes av samme type beredskapsforpliktelser som Telenor hadde ivaretatt etter liberaliseringen. Det vises videre til at det kan være hensiktsmessig og effektivitetsfremmende og la flere aktører konkurrere om samfunnsoppgavene. En forutsetning er at de har evne til å ivareta oppgavene. Videre bør mobiltelefoni inngå som del av totalforsvaret.

Meldingen tillegger Post- og teletilsynet et myndighetsansvar for telesikkerhet og -beredskap.

Når det gjelder finansiering av sikkerhet og –beredskap, skriver Samferdselsdepartementet at Post- og teletilsynets ordinære driftsutgifter knyttet til sikkerhet og beredskap vil kunne finansieres med gebyrer på linje med tilsynets øvrige arbeid. Når det gjelder øvrige tiltak, vil dette måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle og finansieres over Samferdselsdepartementets budsjett der dette er aktuelt. Operatørene vil selv være ansvarlige for å sikre et minimumsnivå av sikkerhet i sine nett. I meldingen vises det til at TIFKOM-prosjektet (se nedenfor) fremmet forslag med en samlet ramme på ca. 2 mrd. kroner over 5 år. Samferdselsdepartementet legger opp til et vesentlig lavere enn nivå enn dette; med et nivå på minimum 200 mill. kr over en 5-årsperiode.

De samfunnspålagte tjenestene hadde vært pålagt Telenor i konsesjon. Dette ble endret i den nye ekom-loven. I Ot. prp. nr 58 (2002-2003) var målsettingen bl.a å gi myndighetene virkemidler for å kunne styrke konkurransen. De spesielle samfunnspålagte oppgavene blir videreført i sin helhet, bl.a. for å kunne oppfylle sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn også i fremtiden. De samfunnspålagte oppgaver vil bli ivaretatt på annen måte enn gjennom konsesjon, enten som følge av avtale eller ved pålegg. Lovforslaget ville ikke innebære endringer av innholdet i forpliktelsene slik de inntil da hadde vært nedfelt i gjeldende rett; lov, forskrift eller konsesjon.

Regjeringen fremmet i november 2004 forslag om realisering av et første utbyggingsområde av et felles digitalt radiosamband for nød- og beredskapsetatene. Saken har vært opp i Stortinget flere ganger de siste 6 –7 årene.

10.3.1.4 Utredninger om telesikkerhet

I løpet av 90-tallet ble det gjennomført flere utredninger om telesikkerhet og -beredskap. De mest sentrale er kort omtalt i dette avsnittet.

I 1994 ble det besluttet å starte et samarbeidsprosjekt, Beskyttelse av samfunnet (BAS), mellom Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Direktoratet for sivilt beredskap (DSB) med bakgrunn i at den sivile beredskapssektor i vid forstand trengte et mer helhetlig grunnlag for ressursallokering og et bedre system for den langsiktige planlegging. Prosjektet som konkluderte med at spesielt de tre funksjonene kraftforsyning, telekommunikasjon og ledelse/informasjon skiller seg ut som nødvendige for all samfunnsvirksomhet. Svikt innen en av disse funksjonene vil kunne medføre svikt i de fleste andre samfunnsfunksjoner.

Prosjektet ble etterfulgt av nytt prosjekt med oppdrag å utrede sårbarhet og sårbarhetsreduserende tiltak innen telekommunikasjon. Dette prosjektet fikk betegnelsen Beskyttelse av samfunnet 2 (BAS 2), og ble gjennomført i perioden september 1997 - februar 1999. BAS2-prosjektet ble gjennomført etter oppdrag fra Justisdepartementet, Samferdselsdepartementet og Direktoratet for sikkerhet og beredskap.

For å følge opp FFIs anbefalinger i BAS2-prosjektet, foreslo Totalforsvarets råd for sikring av tele- og informasjonssystemer (TRSTI), etter oppdrag fra Samferdselsdepartementet, at det burde nedsettes et nytt prosjekt som skulle bearbeide FFIs anbefalinger for å fremskaffe grunnlag for et stortingsfremlegg om telesikkerhet og -beredskap i et fritt konkurransemarked (forkortet til TIFKOM).

TIFKOM-prosjektet ble opprettet i september 1999 og leverte sin rapport i mars 2000 (Teleberedskap i et fritt konkurransemarked). Prosjektet konkluderte med at det var nødvendig å styrke robustheten i de norske telenettene og gir anbefalinger om hvilket nivå en bør legge seg på for å sikre dette. Forslagene fra arbeidet er omtalt og drøftet i St.meld.nr 47 (2000-2001) Telesikkerhet og beredskap.

NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn har en bred gjennomgang av sikkerhet og beredskap på IKT-området og drøfter blant annet hvilke konsekvenser liberaliseringen har for hensynet til sikkerhet og beredskap.

10.3.2 Aktører og virkemiddelbruk for å ivareta sikkerhet

10.3.2.1 Sentrale aktører

Myndighetsorganer er Samferdselsdepartementet og Post- og teletilsynet. Det overordnete ansvaret ligger i Samferdselsdepartementet. SD har også ansvar for å ivareta koordinering med andre departementer.

St.meld. nr 47 (2000 – 2001) tillegger Post- og teletilsynet et myndighetsansvar for telesikkerhet og -beredskap. Post- og teletilsynet skal:

• Sette krav til telesikkerhet og teleberedskap.

• Forestå ulike former for forebyggende og skadebøtende tiltak for å gjøre telenettene mer robuste

• Føre tilsyn med at pålagte tiltak blir iverksatt.

• Bevisstgjøring, kompetanseheving og veiledning overfor operatører, brukere og andre aktører.

Seksjonen som arbeider med sikkerhet og beredskap i Post- og teletilsynet har for tiden 10 ansatte. Finansiering av Post- og teletilsynets arbeid med sikkerhet og beredskap skjer gjennom de generelle gebyrene til Post- og teletilsynet.

Senter for informasjonssikring ble opprettet som et 3-årig prøveprosjekt finansiert av NHD (overført til MOD i 2004). Opprettelsen av senteret var en oppfølging av Sårbarhetsutvalgets innstilling. Senterets oppgave er å koordinere arbeidet knyttet til IKT-sikkerhet i Norge og å arbeide med å kartlegge trusselbilde mot IKT-systemer. Finansiering og videre drift av senteret er til vurdering 10 .

Det er en rekke tilbydere av elektronisk kommunikasjon. I følge Post- og teletilsynets statistikk var det i 2004 46 tilbydere av fasttelefon, 23 tilbydere av mobiltelefon og 128 av internett. Telenor og Tele2 har markedsandeler på fasttelefon på henholdsvis 68 og 22 %. Innenfor mobiltelefoni har Telenor og Netcom markedsandeler på hhv. 55 og 29% (av totalomsetning). Selv om Telenors markedsandel er avtakende vil Telenor fortsatt ha en sentral rolle i sikkerhets- og beredskapsspørsmål fordi selskapet eier store deler av infrastrukturen. Blant annet gjelder dette anlegg i fjell som er spesielt viktige i denne sammenheng.

10.3.2.2 Virkemiddelbruk for å ivareta sikkerhet og beredskap

Avsnittet gir en oversikt over virkemiddelbruken på sikkerhet og beredskap.

Lov og regelverk

§ 2-10 i lov om elektronisk kommunikasjon omhandler sikkerhet og beredskap. Loven omhandler tilbyders ansvar for å tilby nett med nødvendig sikkerhet for brukerer i «fred, krise og krig». Loven gir myndighetene hjemmel til å pålegge tilbyder spesielle tiltak, bl.a omfatter dette.:

• utarbeidelse av beredskapsplaner og å bidra i beredskapsøvelser

• innføring av spesielle funksjoner i systemene

• fysisk sikring av installasjoner

Det er gitt forskrift til loven som bla gir nærmere bestemmelser om beredskap og sikkerhet 11 .

Loven omtaler også hvordan utgifter til sikkerhets- og beredskapstiltak skal dekkes inn. Tilbyder skal i utgangspunktet dekke kostnader ved sikkerhets- og beredskapstiltak etter denne paragrafen. Tilbyderes reelle merkostnader forbundet med levering av sikkerhets- og beredskapstiltak, skal kompenseres av staten. Siden loven er forholdsvis ny, har man i liten grad erfaringer med hvordan en slik kostnadsdeling vil kunne bli i praksis.

Loven åpner for å nekte tilbyder tilgang til markedet dersom dette er nødvendig av hensyn til offentlig sikkerhet, helse eller andre særlige forhold.

Økonomiske virkemidler

Tilskudd eller kjøp av tjenester benyttes i noen grad for å ivareta sikkerhets- og beredskapshensyn. Spesielle samfunnspålagte oppgaver (herunder beredskap og sikkerhet) ble de første årene etter selskapsdannelsen utført av Telenor AS etter pålegg fra Samferdselsdepartementet. Fra og med 1998 er disse oppgavene blitt finansiert ved at staten kjøper tjenestene av Telenor. Det vil si at staten gjør avtaler med Telenor AS om å levere spesifiserte tjenester, mot dekning av merkostnader (Tillegg til St prp nr 1 (1997–98)). Forvaltningen av dette tilskuddet er nå overført til Post- og teletilsynet.

Tabellen viser bevilgningene til samfunnspålagte oppgaver vedrørende totalforsvaret i perioden 1998 til 2005. Deler av bevilgningen var fram til 2004 knyttet til nedbetaling av tidligere investeringer i sikkerhet og beredskap, bl.a Telenors anlegg i fjell. 12

Ordningen med spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO) til totalforsvaret ble i sin nåværende form faset ut i 2004, jf. St.meld. nr. 47 (2000–2001). 2005 vil være et overgangsår. Post- og teletilsynet arbeider med den videre utformingen av ordningen.

Bruk av anbudskonkurranser for å ivareta sikkerhets- og beredskapsoppgaver ble vurdert i St.meld. nr 47 (2000-2001). Samferdselsdepartementet skrev bl.a. følgende:

«Prinsipielt er det intet til hinder for at andre aktører (enn Telenor) kan konkurrere om å levere de tjenestene som omfattes av USO-forpliktelsen, eller utføre spesielle samfunnspålagte oppgaver. I et etablert og velfungerende marked kan det være hensiktsmessig og effektivitetsfremmende å la flere aktører konkurrere om samfunnsoppgavene. En forutsetning for å innføre konkurranse om disse oppgavene vil imidlertid være at flere aktører har opparbeidet betryggende evne til å ivareta oppgavene på en tilfredsstillende og kontinuerlig måte i hele eller deler av landet.»

Andre virkemidler

Det er en rekke ulike virkemidler som kan benyttes i sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Post- og teletilsynet har blant sine oppgaver å bidra til bevisstgjøring, kompetanseheving og veiledning overfor operatører, brukere og andre aktører og å arrangere felles øvelser mellom operatørene. Informasjon til befolkningen er også et virkemiddel som benyttes for å ivareta sikkerhet og beredskap.

I St. meld.nr 47 (2000-2001) omtaler ulike virkemidler på dette området, blant annet:

• Ny prioritetsordning i telenettene som sikrer prioritet til viktige abonnenter

• Tilgang til det planlagte nødnettet også for andre brukere enn politi, brann og helse.

• Investeringer i transportabelt beredskapsutstyr

• Klassifisering av teleinfrastrukturen

• Sikkerhetsevaluering av offentlige telenett

• Samøvelser hvert annet år

• Transportabelt beredskapsutstyr (alle aktører som er viktige i beredskapssammenheng bør ha dette)

• Utredning av konsekvenser av krav om nasjonal autonomi

10.4 Finansiering av sikkerhets- og beredskapstiltak

I dette kapitlet trekker vi fram noe av det som er skrevet om finansiering av sikkerhet og beredskap på områder der statlige virksomheter er skilt ut i selskaper. Det har i visse sammenhenger blitt pekt på at en konkurransesituasjon med sterkt prispress kan gi nedprioritering av sikkerhet med mindre sikkerhet anses som et konkurransefortrinn. På energiområdet har eksempelvis investeringsnivået gått ned i årene etter energiloven. Dette har gitt en bedre utnyttelse av ressursene, men kan også ha gått på bekostning av sikkerhet.

Både lov om elektronisk kommunikasjon og energiloven gir retningslinjer for finansiering av sikringstiltak:

• I lov om elektronisk kommunikasjon er dette omtalt på følgende måte i lovens § 2-10: «Tilbyder skal i utgangspunktet dekke kostnader ved sikkerhets- og beredskapstiltak etter denne paragrafen. Tilbyderes reelle merkostnader forbundet med levering av sikkerhets- og beredskapstiltak, skal kompenseres av staten med basis i fyldestgjørende dokumentasjon som fremskaffes av tilbydere. Med merkostnad menes kostnad som vil falle bort uten pålegget, utover kostnaden ved en ren kommersiell tilpasning.»

I energiloven har § 6-4 følgende ordlyd: «Selskaper som driver virksomhet som omfattes av dette kapittel, kan pålegges for egen regning å sette i verk de sikringstiltak som departementet i hvert enkelt tilfelle finner påkrevd. Medfører gjennomføringen av et pålegg vesentlige utgifter for selskapet som ikke oppveies av motsvarende fordeler, fastsetter departementet det vederlag selskapet skal ha.»

Gjennom lovverket pålegges tilbyder å finansiere tiltakene, men det åpnes opp for at staten kan dekke deler av utgiftene. Vi har ikke undersøkt hvordan disse lovene følges opp. Vi ser imidlertid av bevilgningene til denne type tiltak, at beløpene er lave. På teleområdet går alle midlene foreløpig til Telenor. Ekom-loven er imidlertid forholdsvis ny og Post- og teletilsynet arbeider med den konkrete oppfølgingen.

Spørsmålet om finansiering av sikkerhets- og beredskapstiltak har vært berørt i flere offentlige dokumenter de siste årene. I St meld nr 25 (1997-98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002 skriver Justisdepartementet følgende om de «beredskapsmessige konsekvenser ved endring av tilknytningsformer for statlige virksomheter»:

«Utviklingen (med endring i tilknytningsform) stiller således det sivile beredskap overfor særskilte utfordringer. Det er viktig å opprettholde et forsvarlig beredskapsnivå i flere av de omdannede selskaper. En statlig finansiering av slike tjenester vil kunne innebære et betydelig økt bevilgningsbehov over programområde 05. Dette er utgifter som tidligere har vært en kostnad knyttet til disse virksomhetenes drift og ikke vært synliggjort ved statlige bevilgninger bortsett fra mindre bevilgninger over 05-området.»

Sårbarhetsutvalget skriver følgende om finansiering av beredskapstiltak på energiområdet:

«Det gis til en viss grad tilskudd til investeringer i beredskapstiltak, men for en stor del overlates finansieringen av dette til den enkelte virksomhet. Lov- og regelverket åpner for at dette er utgifter som virksomhetene selv må dekke, jf. energilovens §6-4. Gitt de store endringene i rammevilkårene det siste tiåret har det vært pekt på at denne finansieringsordningen svekker beredskapen og øker sårbarheten. Innenfor dagens regime legges det sterkere avkastningskrav på virksomhetene. Dette gjelder også monopolvirksomheten. Nettmonopolene inntektsreguleres, det vil i praksis si at NVE setter et tak på hvor mye nettselskapene kan tjene samtidig som de forutsetter en årlig effektivitetsforbedring. En slik regulering gjør at beredskapstiltak må »konkurrere« med andre tiltak og kostnader innenfor en fastsatt inntektsramme. Beredskapsinvesteringer reduserer inntjeningen. »

I St meld nr 47 (2000-2001) om telesikkerhet skriver Samferdselsdepartementet følgende om finansiering av beredskapstiltak:

«For de øvrige telesikkerhets- og teleberedskapstiltak vil det måtte foretas en nærmere konkret vurdering av hvilke finansielle virkemidler som er best egnet i det enkelte tilfelle. Det er viktig at det ved vurderingen sikres at finansieringen ikke gir utilsiktede konkurransevridninger eller skaper ulik belastning for noen av de berørte parter. Finansiering av konkrete tiltak vil kunne skje gjennom gebyrer, avgifter, egenfinansiering (operatørfinansiering), kundefinansiering eller bevilgninger over statsbudsjettet. Hvilken finansieringsmåte som passer best vil avhenge av det konkrete tiltak. Endelig valg av regulerings- og finansieringsmåte må besluttes i det enkelte tilfelle. I tilfeller der det eventuelt kan være hensiktsmessig at tiltak finansieres med bevilgninger over statsbudsjettet, vil Samferdselsdepartementet komme konkret tilbake med bevilgningsforslag i forbindelse med de årlige budsjettforslagene»

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) skrev i 2000 en rapport om finansiering og organisering av beredskap innen telekommunikasjon og kraftforsyning 13 .

Forsvarets forskningsinstitutt har i et prosjekt illustrert et syn på fordeling av ansvar for ulike typer sikkerhetsmessige utfordringer. [Figur 9.1]

Utfordringer som ligger til venstre i figuren vil være et kommersielt ansvar, mens når man beveger seg over mot høyre i figuren vil myndighetene (staten) få et større ansvar. En slik figur kan være et utgangspunkt for å diskutere ansvarsdelingen ved finansiering av sikkerhets- og beresdskapstiltak.

10.5 Oppsummering

10.5.1 Hensynet til sikkerhet og beredskap i fristillingen

Gjennom fristilling er statlige monopolordninger blitt avviklet og konkurransemarkeder etablert. Det er flere årsaker til at de ulike sektorene ble liberalisert, men både på tele- og kraftområdet var effektivisering og bedre utnyttelse av ressursene viktige hensyn.

På begge områdene ble det i forbindelse med fristillingen understreket at de overordnete samfunnspolitiske målsettingene ville ligge fast etter fristillingene. Dette var i hovedsak målsettinger knyttet til lik tilgang til tjenestene over hele landet, målsettinger om tilnærmet like priser(tele) mv. Hensynet til sikkerhet og beredskap er ikke spesielt drøftet i stortingsdokumenter knyttet til fristillingene, men forpliktelser på dette området for de berørte aktørene ble i stor grad videreført.

Hensynet til sikkerhet og beredskap ble på begge sektorer ivaretatt gjennom bestemmelser i lovverket. Lovverket ga myndighetene hjemmel for å pålegge aktørene å gjennomføre og dekke kostnadene ved ulike typer sikringstiltak.

På kraftsektoren har NVE gjennom hele perioden hatt et ansvar for sikkerhet og beredskap, og Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon ble omtalt i energiloven fra 1990. På teleområdet fikk ikke Post- og teletilsynet et tilsvarende ansvar før i forbindelse med St. meld nr 47 (2000-2001), dvs. flere år etter at Telenor var blitt aksjeselskap, men omtrent samtidig med at selskapet ble børsintrodusert.

Sikkerhet og beredskapshensyn er blitt tatt opp med jevne mellomrom i årene etter fristillingen. Dette har ført til større og mindre endringer i organisering, regulering og finansiering av området. Ett inntrykk er at det har vært gjort mest endringer i etterkant på teleområdet. Dette kan skyldes at det tradisjonelt har vært stor oppmerksomhet omkring sikkerhet og beredskap innenfor kraftsektoren fordi dette området er svært utsatt for vær og vind. Kraftsektoren besto av mange ulike aktører også før energiloven trådde i kraft, slik at myndighetene hadde lenger tradisjon for å jobbe med ulike aktører i denne type spørsmål. På teleområdet hadde ansvaret for sikkerhets- og beredskapsspørsmål i stor grad blitt ivaretatt av Televerket.

Årsakene til at spørsmålet om sikkerhet og beredskap er tatt opp i årene etter fristillingene varierer. På kraftområdet ble dette spørsmålet viet oppmerksomhet etter flommen i 1996, men i særlig grad etter den nedbørfattige sesongen og kraftkrisen i 2002/2003. På teleområdet ble spørsmålet grundig drøftet i stortingsmeldingen i 2000. Dette falt sammen i tid med at forvaltningen av eierskapet til Telenor ble overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet. Mindre endringer er tatt opp i forbindelse med andre revisjoner av lov- og regelverk på området.

De rådgivende organene er avviklet på begge områder. På kraftområdet ble dette begrunnet med at rådet hadde fått mindre betydning fordi beredskapsarbeidet er samlet i NVE. På teleområdet kan tilsvarende begrunnelse ha blitt brukt.

10.5.2 Virkemidler for å ivareta sikkerhet og beredskap

Tabellen nedenfor gir en oppsummering av virkemiddelbruken på området. Det er klare likheter i hvilke virkemidler som benyttes på de to områdene. Lovregulering er det sentrale virkemiddelet. Vi ser også at tilsynene på begge områder har en svært viktig rolle på sikkerhets- og beredskapsområdet.

Den vesentligste forskjellen i virkemiddelbruk finner vi på det organisatoriske. På energisiden er det etablert en beredskapsorganisasjon der alle enheter som produserer eller distribuerer strøm er medlem. Tilsvarende finner vi ikke på teleområdet. Det er også ulikheter knyttet til eierskapet. Staten er fortsatt eneeier i Statnett og Statkraft. Dette gir mulighet for styring gjennom foretaksmøte/generalforsamling. Dette er en mulighet som i veldig liten grad benyttes, men kan være en type «sikkerhetsforanstaltning» bl.a. i forhold til beredskap.

10.5.3 Finansiering av beredskapstiltak

Finansiering av beredskap på områder der det har skjedd selskapsetableringer er blitt tatt opp i flere sammenhenger. Det er blitt pekt på at avvikling av monopoler kan være gunstig for beredskap fordi det vil være flere aktuelle leverandører å spille. En konkurransesituasjon kan imidlertid føre til prispress som gjør at det ikke investeres nok i sikkerhet og beredskap.

Sentrale problemstillinger er blant annet følgende:

• Hvor går grensen mellom statens ansvar og leverandør/tilbyders ansvar for finansiering av sikkerhets- og beredskapstiltak?

• Hvordan skal en eventuell statlig støtte innrettes for

  1. Ikke å virke konkurransevridende

  2. For at ressursene skal kunne utnyttes så effektivt som mulig.