12 Notat 2005-056 Kritisk infrastruktur og offentlig eierskap

Utarbeidet for Utvalget for sikring av landets kritiske infrastruktur ECON Analyse, desember 2005

12.1 Innledning

De siste 10-15 år er det skjedd omfattende omorganisering av en rekke viktige infrastrukturindustrier i OECD-området. Endringene omfatter både eierskapet, der slike bedrifter er blitt hel- eller delprivatisert, og de regulatoriske rammebetingelsene og virkemidlene som brukes. Drivkreftene bak disse endringene har i stor grad vært knyttet til mål om å øke kostnadseffektiviteten i driften og utbyggingen av infrastrukturen, og dels vært mer ideologisk motivert. Et spørsmål som da har oppstått, er i hvilken grad og på hvilken måte denne type virksomheters betydning som kritisk infrastruktur for samfunnet er ivaretatt.

Kritisk infrastruktur kan defineres på flere måter, men en mulig definisjon er følgende:

«Kritisk infrastruktur defineres som de objekter, systemer og tjenester som er så viktige for samfunnet at deres manglende funksjonalitet eller ødeleggelse vil medføre svekkelse av rikets sikkerhet, alvorlig svekkelse av den nasjonale økonomi, alvorlig svekkelse av statens myndighetsutøvelse, betydelig tap av liv og helse, og/eller betydelig tap av den nasjonale trygghetsfølelse.»

Utøvelsen av viktige samfunnsfunksjoner er i økende grad avhengig av leveranser av varer og tjenester fra aktører som opptrer i konkurranse i markedet. I den forbindelse er det interessant å drøfte følgende problemstillinger:

Hvilke drivkrefter har ligget bak omorganiseringen og endringer i eierskapet til ulike typer kritisk infrastruktur i Norge de siste 10-15 årene?

Hvilke incentiver har dagens aktører til å ivareta samfunnsinteresser med hensyn til kritisk infrastruktur?

Det faller utenfor rammen å gjøre en fullstendig samfunnsøkonomisk evaluering av dagens organisering av viktige infrastruktursektorer. Blant annet drøfter vi ikke hva som er det samfunnsøkonomisk optimale sikkerhetsnivået i lys av samfunnets betalingsvilje for sikkerhet og kostnadene ved realisering av ulike sikkerhetsnivåer. Målet er i stedet å beskrive de sentrale samfunnsøkonomiske drivkreftene bak endringene i organiseringen og eierskapet og identifisere hvilke betingelser som må være oppfylt for at samfunnets sikkerhetsinteresser skal ivaretas over tid.

I samfunnsøkonomisk forstand kan spørsmålet om samfunnets sikkerhetsinteresser med hensyn til kritisk infrastruktur ses langs to dimensjoner:

• Drift av den eksisterende infrastrukturen, herunder beredskap for håndtering av situasjoner hvor funksjonaliteten til infrastrukturen er truet.

• Investeringer og videreutvikling av infrastrukturen for å vedlikeholde dagens funksjonalitet og/eller møte endringer i samfunnets behov og teknologiutvikling.

For hel- eller delprivatiserte infrastrukturbedrifter, er spørsmålet om det er avvik mellom bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet i disse sammenhengene, og hvis det er tilfellet, om det er tatt i bruk velfungerende regulatoriske virkemidler som sikrer at viktige samfunnsøkonomiske hensyn likevel ivaretas. Konkurranseutsatte aktørers beslutninger påvirkes av bedriftsøkonomiske incentiver og pålegg fra myndighetene på forskjellige måter:

• De bedriftsøkonomiske incentivene avhenger av produktprisene som kan oppnås i markedet og kostnadene ved å frambringe de ulike produktene. De bedriftsøkonomiske incentivene kan imidlertid også avhenge direkte av offentlig virkemiddelbruk og reguleringer. For eksempel kan en leverandør av infrastrukturtjenester som har karakter av naturlig monopol (for eksempel et nettselskap i kraftsektoren) få sine inntekter bestemt gjennom fastsatte regler for hvilke priser eller inntekter leverandøren maksimalt kan kreve av kundene. Myndighetene kan også inngå avtaler med private aktører om leveranser av sikkerhets- og beredskapstjenester.

• Direkte virkemiddelbruk kan bestå i påbud eller forbud knyttet til sikkerhetsinteresser. Det kan for eksempel være kvalitetskrav, krav om opprettholdelse av beredskap eller sikkerhetsstandarder.

Eierskap gir residual styringsrett over beslutningene til bedriften. Med residual styringsrett menes retten til å fatte beslutninger om forhold som ikke er regulert gjennom lover og regler eller avtaler mellom bedriften på den ene siden og kunder, myndigheter, långivere og andre interessenter på den andre siden. For offentlig eide bedrifter som lever i konkurranse, har samfunnet altså mulighet til å påvirke bedriftens beslutninger direkte gjennom å bruke sin styringsrett som eier. Dersom det for slike bedrifter viser seg vanskelig å skape regulatoriske rammer som sikrer at de ivaretar samfunnsmessige mål, kan man i siste instans sikre disse hensynene ved å instruere bedriften.

For å belyse betydningen av de betydelige regulatoriske og eiermessige endringene som har skjedd de siste årene for ivaretakelsen av samfunnets hensyn til samme bedriftenes betydning som kritisk infrastruktur, skal vi kort beskrive de endringene som er skjedd innenfor tre sektorer:

• Kraftforsyning

• Telekommunikasjon

• Petroleum

Kraftforsyning og telekommunikasjon peker seg ut som analyseobjekter ved at de representerer to helt sentrale infrastrukturer i ethvert moderne samfunn. Det er en høy grad av gjensidig avhengighet mellom kraft og tele på den ene siden og så å si alle andre typer infrastruktur på den andre siden. I begge sektorer har det dessuten skjedd gjennomgripende endringer i eierskap, organisering og fordeling av ansvar for sikkerhet og infrastruktur de siste 10-15 årene. Petroleumsvirksomheten er interessant som følge av den omfattende omorganiseringen av sektoren med hensyn til eierskap og fordeling av ansvar for sikkerhet og infrastruktur i løpet av de siste 5 årene. Til sammen spenner de tre sektorene ut et interessant utfallsrom for de økonomiske drivkreftene bak forskjellige organisasjonsmodeller for kritisk infrastruktur.

12.2 Kraftforsyning

12.2.1 Kraftforsyning som kritisk infrastruktur

Elektrisitet er en uunnværlig innsatsfaktor i et moderne samfunn. Elektrisitet brukes blant annet som innsatsfaktor i en rekke produksjonsprosesser, til oppvarming, belysning og drift av elektriske apparater. De aller fleste husholdninger, bedrifter og offentlige aktører har svært høy betalingsvilje for å være tilknyttet elnettet. Tilsvarende er betalingsviljen for å unngå rasjonering, avbrudd og andre kvalitetsavvik (for eksempel spenningsvariasjoner) høy. Det henger sammen med at kostnadene ved avbrudd i forsyningen er svært store, selv ved kortere avbrudd. USA og flere vesteuropeiske land (Sverige, Danmark, Italia, Finland, Storbritannia) ble i 2003 rammet av omfattende avbrudd i sentralnettet, som synliggjorde de store samfunnsmessige konsekvensene ved avbrudd i forsyningen. Undersøkelser foretatt av SINTEF Energiforskning og SNF tyder på kostnadene ved avbrudd og redusert leveringskvalitet har økt de siste 10-15 årene (jf. Samdal et al., 2002).

Nordel, samarbeidsorganisasjonen for de nordiske systemansvarlige nettselskapene, har definert leveringssikkerhet som følger: 1

• Med energisikkerhet menes kraftsystemets evne til, med en bestemt kvalitet, å levere ønsket mengde energi til forbrukerne.

• Med effektsikkerhet menes kraftsystemets evne til, med en bestemt kvalitet, å levere ønsket mengde effekt til forbrukerne.

• Leveringssikkerhet er en felles betegnelse for både energi- og effektsikkerhet.

I praksis innebærer opprettholdelse av leveringssikkerheten følgende på kort og lang sikt:

• Løpende balanse mellom forbruk og produksjon. Her er særlig systemansvarliges driftskoordinering viktig. Opprettholdelse av balansen stiller videre en rekke tekniske krav til utformingen av produksjonsanlegg, forbruksinstallasjoner og nettet samt tilgjengeligheten av anleggene i driftssituasjonen (herunder tilstrekkelig produksjonskapasitet i reserve for å ivareta spennings- og frekvensregulering, bortfall av annen kapasitet osv.).

• På lang sikt er investeringer i nett og produksjon en forutsetning for opprettholdelse av sikkerheten. Både reinvesteringer (utskifting av gamle anlegg) og nyinvesteringer er nødvendig.

• I tillegg er det nødvendig med en tilstrekkelig beredskap mot forskjellige typer ekstraordinære situasjoner, enten det skyldes naturforhold (for eksempel ekstremvær) eller tredjepartsaktivitet (for eksempel sabotasje eller hackerangrep).

Det norske vannkraftsystemet gir dessuten opphav til særlige utfordringer med hensyn til tørrårssikring og behovet for transport av energi fra produksjons- til forbruksområder.

12.2.2 Den norske kraftsektoren

Det norske bruttoforbruket av elektrisitet var i 2004 totalt 120 TWh, der alminnelig forsyning stod for 74,3 TWh. I 1990 var bruttoforbruket 105,7 TWh. Den årlige produksjonen er ca. 118 TWh i et år med normalt tilsig (basert på nedbørsdata for 1970-1999), hvorav vannkraft står for mer enn 99 prosent. De årlige tilsigsvariasjonene kan imidlertid være store, og den årlige produksjonen har variert mellom 104,4 TWh i 1996 og 142,7 TWh i 2000.

Overføringsnettet er delt i tre nivåer administrativt: Sentral-, regional- og distribusjonsnett. Offentlige eiere kontrollerer ca. 85 prosent av den samlede nettkapitalen.

• Statnett SF eier nærmere 90 prosent av sentralnettet, og leier inn de resterende anleggene (anlegg med spenningsnivå fra 132 kV og oppover samt utenlandskabler). Statnett er det systemansvarlige nettselskapet og har ansvar for å opprettholde den løpende balansen mellom produksjon og forbruk i kraftsystemet. Statnetts eierandel i sentralnettet har økt de siste årene.

• Det er ca. 80 netteiere i regionalnettet (anlegg med spenningsnivå fra 33-132 kV).

• Det er ca. 130 nettselskaper i distribusjonsnettet (spenning fra 22 kV og nedover). Disse har normalt områdekonsesjon innenfor et definert geografisk område.

Det finnes mer enn 100 uavhengige kraftprodusenter. Ca. 88 prosent av produksjonskapasiteten er i offentlig eie (stat, kommuner og fylkeskommuner). Da er statens andel i Norsk Hydro og kommunalt eierskap i Hafslund ikke inkludert. Av det resterende er ca. halvparten belagt med hjemfall til staten. Den offentlige eierandelen har økt noe etter innføringen av energiloven i 1991 som følge av at flere private verk er solgt til offentlige selskaper og ved at hovedvekten av investeringene i ny produksjon er gjort av offentlige aktører.

12.2.3 Samfunnsøkonomisk begrunnelse for valg av organisering og eierskap

12.2.3.1 Bakgrunnen for energiloven

Energilovutvalget i 1985 (jf. NOU 1985:9) identifiserte den fragmenterte strukturen som en hovedsvakhet ved den norske kraftsektoren. Det foreslåtte hovedvirkemidlet var å redusere antall enheter fra datidens ca. 320 til rundt 20 vertikalt integrerte verk. Dette virkemidlet skulle også bidra til prisutjevning.

Den endelige energiloven av 1990 inneholdt ingen pålegg om strukturendringer, men baserte seg i stedet på en grunnleggende reform av systemet for omsetning av kraft. Hovedbegrunnelsen for energiloven var å utnytte de norske kraftressursene mer effektivt på kort og lang sikt. I økonomiske fagmiljøer og hos myndighetene var oppfatningen at for mye kapasitet var utbygd og til for høye kostnader. Videre stod ulike kundegrupper overfor forskjellige kraftpriser, noe som pr. definisjon leder til samfunnsøkonomisk ineffektiv ressursutnyttelse. Det var betydelige prisforskjeller både mellom regioner og mellom alminnelig forsyning og kraftintensiv industri. 2

Kilde: NVE

Det er viktige forskjeller i kostnadsstruktur mellom ulike deler av kraft­forsyningen. I produksjon og omsetning av kraft til sluttbrukere er det mulig med konkurranse mellom uavhengige produsenter og leverandører. Kraftnettet er derimot et naturlig monopol. 3 Storbritannia og enkelte andre land hadde allerede gjennomført kraftmarkedsreformer med dette som utgangspunkt. Forskjellene i kostnadsstruktur gjør det både mulig og ønskelig ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv med separat organisering av nettet på den ene siden og produksjonen og omsetningen på den andre siden. Nettselskapene skal være nøytrale og legge til rette for et velfungerende marked med full tredjepartsadgang til nettet på ikke-diskriminerende vilkår.

I tillegg var og er teknologien for produksjon og overføring av kraft gitt på et overordnet plan i overskuelig framtid. Selv om vindkraft, gasskraft og andre teknologier for kraftproduksjon i økende grad er aktuelle, og selv om det stadig skjer nyvinninger innen overføringsteknologi (toveiskommunikasjon, nye typer kabler osv.), er systemet og teknologien prinsipielt den samme som siden det tidlige 1900-tallet. Størsteparten av elektrisiteten produseres i sentrale verk, mates inn i et overføringsnett og fordeles videre til sluttkundene i et radielt distribusjonsnett. Videre innebærer kostnadsstrukturen i sektoren samt tilgangen på stedbunden vannkraft at det neppe er effektivt at alle forbrukere produserer sin egen elektrisitet lokalt. I stedet er det bygd ut et sentralt produksjonsapparat som er koblet sammen med forbruket via sentralnettet.

12.2.3.2 Valg av organisatorisk løsning og ­eierskap

De viktigste organisatoriske valgene ved innføringen av energiloven var følgende:

• Kraftselskapenes lokale oppdekningsplikt ble fjernet. Langsiktige kontrakter mellom produksjonsverk og distribusjonsverk ble opphevet for å legge til rette for konkurranse.

• Statkraft ble delt i en produksjonsdel, Statkraft SF, og en nettdel, Statnett SF, hvor sistnevnte fikk tildelt systemansvaret og eierskapet til statens anlegg i sentralnettet. Skillet mellom statens sentralnett/systemansvar og produksjon var nødvendig av hensyn til effektiv konkurranse i produksjon. For øvrig bestod de gamle selskaps- og eierstrukturene i stor grad de første årene.

• Det ble etablert en markedsplass, Statnett Marked, med utgangspunkt i den såkalte Samkjøringen. Statnett Marked er senere omdøpt til Nord Pool og utvidet til å omfatte Sverige (1996), Finland (1998) og Danmark (1999 og 2000).

• Nettselskapene ble gjort til gjenstand for regulering av tillatte inntekter fra NVE, i første omgang i form av avkastningsregulering (som gav nettselskapene kostnadsdekning inklusive avkastning på investert kapital). Siktemålet med reguleringen var i utgangspunktet primært å begrense nettselskapenes adgang til å ta monopolpriser av kundene.

• Behovet for løpende driftskoordinering ble ivaretatt gjennom Statnett, som ble slått sammen med Samkjøringen.

• Beredskapshensyn ble ivaretatt gjennom egne bestemmelser i energiloven og et sett av forskrifter og retningslinjer. Systemansvarlig (Statnett) ble sett på som særlig viktig i beredskapen sammen med Kraftforsyningens Beredskapsorganisasjon.

Et særtrekk ved den norske kraftreformen sammenlignet med for eksempel Storbritannia, var at det ikke skjedde noen privatisering samtidig med at markedsbasert kraftomsetning ble innført. I St.prp. nr. 100 (1990-1991) og Innst. S. nr. 28 (1991-1992) argumenterer Olje- og energidepartementet for at «kraftproduksjonsanlegg (…) er verdier av nasjonal betydning som staten må ha et særlig ansvar for. Det er ikke ønskelig at staten gir fra seg en direkte og nær kontroll med betydelige deler av disse ressursene.» Tilsvarende heter det at «det sentrale overføringsnett vil ha en funksjon som instrument i den statlige sektorpolitikk på energiområdet.» Det heter videre om Statnett at selskapet bør kunne oppnå en rimelig avkastning på investert kapital. Samtidig må kravene til den tekniske standarden og beredskapen i sentralnettet fastsettes «ut fra en vurdering av de samfunnsmessige kostnadene ved strømbrudd ved en gitt driftssikkerhet samt kostnader ved tap i overføringsnettet». Alt i alt legges det opp til en balanse mellom et variert offentlig virkemiddelsett og desentraliserte beslutninger på forretningsmessig basis både for Statkraft og Statnett, men den samfunnsøkonomiske målfunksjonen er klarere uttrykt for Statnetts vedkommende.

12.2.3.3 Utviklingen av virkemiddelapparatet

Siden 1991 er virkemiddelbruken overfor kraftsektoren utvidet og utviklet på flere måter, men hele tiden innenfor de markedsbaserte rammene i energiloven av 1990. Nedenfor beskriver vi noen av de mest relevante for leveringssikkerheten og beredskapen i sektoren.

Nettreguleringen

Avkastningsregulering er godt egnet til å sette tak på nettariffene, men stimulerer ikke til kostnadseffektivitet (jf. Laffont og Tirole, 1993). Kostnadsøkninger kan veltes direkte over på kundene. I 1997 gikk NVE derfor over til inntektsramme­regulering, som gjør det lønnsomt for nettselskapene å redusere kostnadene ved at de får beholde en andel av gevinsten i form av økt overskudd. Samtidig vil inntektsrammeregulering isolert sett gjøre det lønnsomt å redusere investeringene, noe som kan føre til for lav leveringskvalitet på sikt.

For å stimulere til reinvesteringer og ivareta kvalitetshensyn ble den såkalte KILE-ordningen (Kvalitetsjustering av inntektsrammer ved ikke-levert energi) innført fra 2001. Nettselskapene påføres en økonomisk straff ved avbrudd som varer mer enn 3 minutter. Avbrudd gir opphav til en inntektsreduksjon basert på mengden ikke-levert energi og avbruddssatser pr. kWh. Avbruddssatsene varierer fra 7 kr/kWh til 99 kr/kWh avhengig av kundetype og hvorvidt avbruddet er varslet eller ikke. Analyser av nettselskapenes tilpasning til KILE-ordningen tyder på at ordningen gir signaler som tas hensyn til i selskapenes beslutninger om investeringer og vedlikehold (jf. SINTEF, 2003 og ECgroup, 2004). Det er ikke gitt at ordningen gir tilstrekkelige incentiver til at leveringskvaliteten holdes på et akseptabelt nivå, men det kan også være at den virker for sterkt. KILE er primært et langsiktig virkemiddel for å stimulere til investeringer og vedlikehold, og kan ha gode samfunnsøkonomiske egenskaper med hensyn til leveringssikkerheten hvis ordningen er hensiktsmessig utformet. Det er videre verdt å merke seg at forskjeller i naturgitte rammevilkår kan tas hensyn til på forskjellige måter. 4

Fra 2007 skal nettreguleringen revideres. I henhold til NVEs forslag skal ordningen med kvalitetsincentiver videreføres og utvides til å omfatte kortvarige avbrudd (se NVE, 2005b). I tillegg skal nettselskapene betale direkte kompensasjon til de berørte kundene ved avbrudd som varer mer enn 12 timer. Samtidig kan oppdateringsreglene for inntektsrammene og valg av parametre som referanserente bidra til lønnsomhet i forskjellige typer investeringer. I distribusjonsnettet har dessuten selskapene tilknytnings- og leveringsplikt, som også har konsekvenser for investeringene. I påvente av vedtak om endelig modell fra 2007 er det ikke mulig å trekke konklusjoner om investeringsincentivene i reguleringen.

Systemansvaret

Innholdet i systemansvaret er presisert og til dels utvidet gjennom et sett av forskrifter og Olje- og energidepartementets eierstrategi for Statnett:

• Systemansvarsforskriften, som ble innført i 2002, regulerer Statnetts rettigheter og plikter som systemansvarlig. I kjølvannet av den anstrengte forsyningssituasjonen høsten 2002 og vinteren 2003 har Statnett fått et særlig ansvar for å utvikle virkemidler til å håndtere svært anstrengte kraftsituasjoner. 5 Statnett har de siste årene blant annet søkt om konsesjon for gassturbiner som reservekapasitet i Møre og Romsdal.

• Statnett har etablert et eget marked for regulerkraftopsjoner (RKOM) for å ivareta behovet for effektreserver.

• Olje- og energidepartementet har presisert innholdet i eierstyringen av Statnett til at selskapet har et eksplisitt pålegg å gjennomføre samfunns­økonomisk lønnsomme nettinvesteringer, selv om de ikke skulle være bedriftsøkonomisk lønnsomme (se for eksempel St.prp. nr. 1 2001-2002). Dette er konkret eksempel på at en eier bruker den residuale styringsretten til å nå mål som desentraliserte beslutninger i bedriften kan gjøre det vanskelig å nå.

Det skjer også endringer i organiseringen av systemansvaret på nordisk plan. Den nordiske samarbeidsorganisasjonen Nordel er omdannet til et organ for de systemansvarlige nettselskapene i Norden, og har gjennomført en rekke tiltak for å bedre virkemåten til det felles nordiske markedet (forankret i en egen nordisk systemdriftsavtale). De nordiske energiministrene har gått inn for en økt integrasjon av systemansvaret (jf. Akureyri-erklæringen). 6 For tiden pågår det utredningsarbeid i regi av så vel de systemansvarlige nettselskapene som Nordisk Ministerråd om hvordan systemansvaret i Norden kan samordnes ytterligere.

Beredskap

NVE, Statnett og Kraftforsyningens Beredskapsorganisasjon har sentrale roller i beredskapsøyemed. I de siste årene er energilovens bestemmelser om beredskap revidert, og det er innført en egen forskrift om beredskap med virkning fra 2003. Det er også innført en egen forskrift om kraftrasjonering.

Det regulatoriske rammeverket for beredskapen bygger videre på tidligere retningslinjer og anbefalinger fra BAS3-prosjektet om sårbarhetsreduserende tiltak i den norske kraftforsyningen. Prosjektet ble gjennomført av Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) i 1999-2001 på oppdrag fra flere norske myndigheter (se blant annet Fridheim et al., 2001). Konklusjonene i BAS3-prosjektet er at sårbarheten vil øke i framtiden som følge av økt IKT-avhengighet, personell­knapphet, effektivisering og internasjonalisering. FFI anbefaler flere tiltak som spenner fra fysisk sikring til kompetanseutvikling og bedre rutiner for beredskaps­arbeidet. Et fellestrekk ved tiltakene er at de alle kan la seg realisere innenfor et markedsbasert system, men det kan være nødvendig å sørge for finansiering via nettselskapenes inntektsrammer eller statsbudsjettet. På lang sikt anbefaler FFI at det gjøres investeringer i ny produksjons- og nettkapasitet samt beredskapstiltak.

Ved vedvarende energiknapphet som følge av tørrår eller andre forhold kan det være aktuelt med rasjonering dersom ikke økte markedspriser sørger for en tilstrekkelig reduksjon i forbruket (effektknapphet håndteres av systemansvarlig i henhold til systemansvarsforskriften). Rasjonering innføres altså først når markedsmekanismene ikke lenger fungerer etter hensikten, og kan i praksis skje gjennom frivillig sparing, kvoterasjonering eller sonevise utkoblinger. Rasjoneringsmyndigheten, som utpekes av Olje- og energidepartementet i henhold til energiloven, besitter en rekke virkemidler gjennom Forskrift om planlegging og gjennomføring av rekvisisjon av kraft og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger ved kraftrasjonering . Rasjoneringsforskriften kommer til anvendelse på alle som «helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon, den som driver organisert markedsplass (…) samt omsettere og sluttbrukere» (forskriftens § 2), det vil i praksis si samtlige aktører i kraftmarkedet.

Regelverket pålegger blant annet rasjoneringsmyndigheten å sørge for at det til enhver tid foreligger planer for hvordan rasjonering skal gjennomføres. Videre finnes det bestemmelser om prioritering av forbrukere i rasjoneringssituasjoner og rekvisisjon av kraft. I kjølvannet av vinteren 2002/2003 ble det gjennomført en rekke forberedende tiltak i form av planlegging, informasjon og møter mellom NVE, andre myndigheter med ansvar for sikkerhet og beredskap, interesse- og forbrukerorganisasjoner, systemansvarlig og markedsaktører. Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon ble også inkludert i arbeidet.

Produksjon og forbruk

Virkemiddelapparatet overfor kraftproduksjonen er rettet inn mot en rekke mål, herunder miljøhensyn, ressursforvaltning og inndragning av grunnrente gjennom skattesystemet.

Når det gjelder rammebetingelser for investeringer, har det vært gjort mest overfor nye fornybare energikilder som vindkraft. Det planlagte norsk-svenske elsertifikatmarkedet vil imidlertid kunne gi betraktelig økt lønnsomhet i både vindkraft og vannkraft, særlig småskala vannkraft. Utbyggere av nye fornybare energikilder vil med et slikt marked bli tildelt elsertifikater som sluttbrukerne er pliktige til å kjøpe, og sertifikatprisen vil på den måten gi et visst beløp i støtte til utbyggerne. Det gjenstår også å se om høyere forventede kraftpriser som følge av handel med CO2-kvoter og en generelt strammere kraftbalanse i Norden og Nord-Europa vil gi høyere produksjonsinvesteringer i de kommende årene.

På forbrukssiden er det gitt støtte til omlegging av energiforbruket og installering av alternative oppvarmingsløsninger. Forbruksavgiften på elektrisitet er også økt betraktelig siden 1990 - avgiften har primært en fiskal begrunnelse (jf. NOU 1996:9), men vil også påvirke etterspørselen av elektrisitet i forhold til alternative oppvarmingsløsninger.

12.2.4 Oppnåelse av sikkerhetsmål

12.2.4.1 Erfaringer

Leveringssikkerhet i praksis

Statistikk fra NVE viser at ikke-levert energi til norske nettkunder har gått betraktelig ned siden registreringen av avbruddsdata ble innført i 1995. Ned­gangen skyldes i hovedsak at antall varslede avbrudd er redusert betraktelig. Også ikke-varslede avbrudd har imidlertid vist en nedadgående trend, selv om de årlige variasjonene kan være store. Det finnes foreløpig bare data for andre typer kvalitetsavvik som kortvarige avbrudd og spenningsvariasjoner på sentralnetts­nivå. Fra 2005 er imidlertid alle nettselskaper pliktige til utvidet rapportering av kvalitetsforhold gjennom innføringen av en egen forskrift om leveringskvalitet.

Kilde: NVE

Antall utfall i sentralnettet med store konsekvenser har vært begrenset, og normal forsyning er blitt gjenopprettet i løpet av kort tid. Den største enkelthendelsen var et utfall på Vestlandet i februar 2004, hvor en tilnærmet normal situasjon var gjenopprettet i løpet av ca. 1 time. Det synes klart at det norske nettet er mindre sårbart enn for eksempel det svenske overfor utfall av denne typen (jf. blant annet DSB, 2003). Det desentrale norske vannkraftsystemet, med om lag 600 produksjonsenheter med en installert effekt over 1 MW og høy reguleringsevne, bidrar også til sikkerheten (men systemet er til gjengjeld sårbart for tørrår). Norske distribusjonsnett har også vært vesentlig mindre utsatt for store utfall enn i Sverige.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap konkluderer i en rapport fra 2003 at den norske beredskapen for håndtering av konsekvensene av omfattende avbrudd er styrket de siste årene, men at det er ønskelig med ytterligere tiltak. DSB er blant annet opptatt av risikoen for at dereguleringen av kraftsektoren får konsekvenser for vedlikehold, investeringer og kompetanse i selskapene. SINTEF Energiforskning konkluderer i en sårbarhetsstudie for Nordisk Ministerråd med at sårbarheten med hensyn til energiknapphet er «middels» (medium risk state), mens risikoen er lav for effektknapphet. Når det gjelder omfattende blackouts, er risikoen på et middels nivå, men situasjonen vurderes å være den samme som før dereguleringen av de nordiske kraftmarkedene. Det er likevel en viss usikkerhet med hensyn til endrede vedlikeholdsrutiner og tilgang på kvalifisert teknisk personell (se Doorman et al., 2004).

Investeringer

Investeringene i det norske kraftsystemet har falt sterkt siden midten av 1980-tallet, og har de siste årene vært på en fjerdedel av toppnivået rundt 1970 (målt i faste priser). Fra 2003 har investeringene økt betraktelig. Det er for tidlig å si om dette representerer et trendbrudd, men tall fra Statistisk sentralbyrås investeringsstatistikk for industri, bergverksdrift og kraftforsyning tyder på at investeringsnivået vil holde seg høyt og til og med øke i 2005-2006. Det er imidlertid klart at en rekke prosjekter er under utbygging eller kan bli bygd ut:

• Statnett har varslet at de vil investere for ca. 4 milliarder kroner fram mot 2010. Det omfatter både reinvesteringer og nyinvesteringer i sentralnettet. I tillegg kommer ca. 3,5 milliarder i investeringer i nye utenlandsforbindelser, inklusive NorNed-kabelen til Nederland.

• I produksjonssystemet har tilgangen vært beskjeden på 1990-tallet. Ifølge tall fra NVE er imidlertid nærmere 2 TWh ny vannkraft under utbygging (eller endelig investeringsbeslutning er fattet), og flere vindkraftverk er gitt konsesjon. Naturkraft har fattet beslutning om bygging av et 430 MW gasskraftverk på Kårstø, og flere andre gasskraftprosjekter både med og uten CO2-håndtering er under utvikling.

Det er uansett ikke grunnlag for å hevde at investeringene har vært for lave samfunnsøkonomisk sett:

• Investeringene i det norske kraftsystemet var betydelige i årene fram mot midten av 1980-tallet. Kapasiteten i produksjonsapparatet og nettet var rikelig ved inngangen til 1990-tallet, og anleggene var relativt nye. I tillegg har de nordiske kraftreformene lagt til rette for en mer effektiv handel på tvers av landegrensene, slik at norske og svenske tørrårsutfordringer i større grad kan løses ved import i stedet for store innenlandske investeringer i flerårsmagasiner og termisk kraftproduksjon. 7

• NVE har i samarbeid med SINTEF Energiforskning nylig utarbeidet en rapport om alderen på norske nettanlegg. NVE konkluderer med at det er behov for en vesentlig økning i reinvesteringene på sikt, men at dagens nivå på reinvesteringene faktisk er i overkant av det estimerte behovet for perioden 2004-2008 (se NVE, 2005a).

• Det er heller ikke samfunnsøkonomisk ønskelig å unngå samtlige avbrudd eller kvalitetsavvik. For kunder med særlige krav til leveringskvalitet kan det ofte være billigere å installere lokale reserveløsninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (nasjonalregnskapet)

12.2.4.2 Økonomiske incentiver til å ivareta beredskap og sikkerhet og rollen til andre virkemidler

Det avgjørende spørsmålet om dagens organisering av kraftsystemet vil gi de riktige investeringene og ivareta sikkerhetshensyn på lang sikt. Her er det viktige forskjeller mellom nett og produksjon.

Produksjon

Det er omdiskutert i hvilken grad liberaliserte kraftmarkeder gir tilstrekkelig med investeringer i produksjon. Det kan være behov for å tilpasse selve markedsdesignet for å gi tilstrekkelige investeringsincentiver for private aktører (eller offentlige med bedriftsøkonomiske mål). I det britiske markedet har en blant annet hatt en ordning med et påslag (uplift) i forhold til prisen som klarerer markedet (skaper likhet mellom tilbud og etterspørsel) i den enkelte driftstimen. Også i andre markeder (blant annet Chile) er administrative ordninger tatt i bruk for å stimulere til investeringer utover hva prissignalene i markedet gir opphav til.

Gitt at rammebetingelsene er riktig utformet, vil den samfunnsøkonomiske verdien av ny produksjonskapasitet reflekteres i de forventede framtidige kraftprisene. Det er imidlertid ikke gitt at det kravet er oppfylt. Den samfunnsøkonomiske verdien av å unngå langvarige avbrudd kan være høyere enn det som er reflektert i markedsprisene på kraft. Stømbrukerens betalingsvilje for leveranser er med, men ring­virkninger ved at sluttbruken ikke lenger kan produsere sine tjenester fanges ikke opp. Når produksjon stopper opp, oppstår det et tap som er større enn produsentenes tap. KILE-kostnadene er dessuten beregnet for utfall med en begrenset varighet. Dersom utfallet varer lengre, vil det påløpe ytterligere kostnader som også må inkluderes (jf. ECON, 2005, Statnett, 2005 og Fridheim et al., 2001).

I den grad markedet ikke er velfungerende og/eller rammebetingelsene er gale, kan offentlig eierskap tenkes å være et virkemiddel for å sørge for at tilstrekkelig produksjonskapasitet bygges ut. Endringer i markedsdesign, rammebetingelser og skatteregler kan imidlertid være vel så egnede virkemidler. Beredskapshensyn kan i prinsippet ivaretas gjennom forskjellige typer offentlige pålegg, jf. beredskapsforskriften. Slike pålegg medfører kostnader, som kan dekkes via statsbudsjettet eller andre finansieringsordninger i den grad tiltakene ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Her er det heller ingen prinsipielle forskjeller mellom private og offentlige aktører med bedriftsøkonomiske målfunksjoner.

I Norge har for øvrig Statnett fått et særlig ansvar for å finne virkemidler og instrumenter som kan ivareta leveringssikkerheten i svært anstrengte kraftsituasjoner, for eksempel i forbindelse med tørrår.

Nett

I nettet er det mye som tyder på at visse typer investeringer vil være vanskelige å gjennomføre på bedriftsøkonomisk grunnlag. Det gjelder særlig i sentralnettet og i noen grad også regionalnettet, hvor investeringer kan ha en rekke nyttevirkninger som er vanskelige å måle og dermed prissette i et marked eller gjennom et nettreguleringsregime (jf. Joskow og Tirole, 2005, og Bråten, 2001). Det skyldes ikke minst at bidraget til leveringssikkerheten fra en investering kan være svært vanskelig å beregne og verdsette. Ulike prosjekter i nett, produksjon og forbruk kan dessuten være gjensidig avhengige. Skjev fordeling av informasjon mellom aktører og asymmetri i incentiver mellom nettselskaper, andre infrastrukturselskaper og konkurranseutsatte aktører skaper dessuten rom for strategisk atferd, som kan resultere i så vel over- som underinvesteringer. Mange av de samme problemstillingene er relevante også på lavere nettnivåer, ikke minst når utbygging av lokal kraftproduksjon får et visst omfang.

I fravær av perfekte økonomiske og juridiske reguleringsmekanismer for samfunnsøkonomisk riktige nettinvesteringer er eierskapet til Statnett SF sannsynligvis et egnet virkemiddel for å ivareta sikkerhetshensyn i kraftsystemet på lang sikt. De viktigste funksjonene i Statnett i det henseende er selve systemansvaret (den løpende systemdriften) og muligheten til både å fatte beslutninger om hvilke investeringer som skal gjøres og finansiere investeringene selv. Det betyr likevel ikke at private (eller for den saks skyld kommunale) investeringer i overføringskapasitet i sentralnettet bør utelukkes, men Statnett bør ha et helhetsansvar. I distribusjonsnettet er det grunn til å anta at argumentet for offentlig eierskap er svakere, men det er behov for supplerende virkemidler i form av kvalitetskrav, leverings- og tilknytningskrav osv. Eventuelt kan staten definere beredskapsbehov og sørge for tilstrekkelig finansiering via inntektsrammene eller statlige overføringer (i noen grad skjer dette allerede i dag gjennom beredskapsforskriften og inntektsrammereguleringen).

Videre er det heller ingen entydig empirisk sammenheng mellom offentlig eierskap og systemsikkerhet. I Sverige har store avbrudd i distribusjonsnettet rammet så vel offentlige selskaper (Vattenfall) som ikke-offentlige. Sverige er også blitt rammet av store avbrudd i sentralnettet, som eies og drives av Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät er organisert som et affärsverk under Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. 8

12.2.5 Oppsummering

Den samfunnsøkonomiske hovedbegrunnelsen for energiloven av 1990 var å utnytte de norske kraftressursene mer effektivt både på kort og lang sikt. Hovedgrepet bestod i å innføre markedsbasert kraftomsetning med utgangspunkt i et skille mellom produksjon og salg som konkurranseutsatt virksomhet og nettet som et naturlig monopol. Dette innebar blant annet at Statnett ble skilt ut fra Statkraft, men det statlige eierskapet ble beholdt i begge de nye selskapene. Eierskapet i den norske kraftsektoren er i all hovedsak offentlig også etter 14 år med markedsbasert kraftomsetning, både i produksjon og nett.

I kjølvannet av energiloven er det utviklet et omfattende og sammensatt virkemiddelapparat for å ivareta sikkerhetshensyn. Virkemidlene er dels økonomiske, for eksempel ved å inkludere kundenes kostnader ved avbrudd som en del av reguleringen av nettselskapene. Dels består virkemidlene i forskrifter, påbud og retningslinjer som fordeler ansvar og plikter for beredskap og sikkerhet mellom myndigheter og selskaper.

Kraftprodusenter har i utgangspunktet incentiver til å ha en god beredskap overfor uforutsette hendelser for å unngå inntektstap ved bortfall av produksjon. Vedvarende knapphet på produksjonskapasitet vil resultere i høyere markedspriser, som i sin tur vil utløse investeringer i ny kapasitet. Det er imidlertid usikkert om samfunnets verdsetting av reservekapasitet for å unngå langvarige avbrudd reflekteres godt nok i markedsprisene.

I nettet er nytten av investeringer ofte vanskelig å måle, og kompleksiteten i investeringene kan gjøre det vanskelig å fordele kostnadene på en hensiktsmesig måte. Det medfører i sin tur at økonomiske og juridiske reguleringsmekanismer ikke alene vil gi de riktige investeringsincentivene, særlig i sentralnettet.

Statlig eierskap til Statnett kombinert med en eksplisitt samfunnsøkonomisk målfunksjon for selskapets investeringspolitikk kan være et egnet virkemiddel til å ivareta leveringssikkerheten i sentralnettet. De viktige funksjonene i Statnett er i denne sammenhengen selve systemansvaret og muligheten til å fatte investeringsbeslutninger. I andre deler av kraftsystemet finnes det en rekke andre virkemidler enn eierskap som kan styrke beredskapen og investeringsincentivene innenfor et markedsbasert kraftsystem (forskrifter, skattesystem, finansiering av beredskapstjenester gjennom offentlige tilskudd osv.).

12.3 Elektronisk kommunikasjon

12.3.1 Elektronisk kommunikasjon som kritisk infrastruktur

Begrepet elektronisk kommunikasjon dekker tele, IT og media. Utviklingen i kommunikasjonsteknologi og etterspørselen etter digitale tjenester har ført til en økende sammensmelting eller konvergens mellom forskjellige infrastrukturer for overføring av tele- og datasignaler. Det er derfor hensiktsmessig å se på alle former for elektronisk kommunikasjon og ikke bare tradisjonell telefoni.

Elektroniske kommunikasjonsteknologier er på samme måte som elektrisitet uunnværlige i et moderne samfunn. Elektronisk kommunikasjon legger til rette for ulike transaksjoner mellom næringsliv og kunder og mellom offentlig sektor og innbyggerne. Dessuten er elektronisk kommunikasjon svært viktig for at andre kritiske infrastrukturer skal kunne fungere tilfredsstillende. Betalingsformidling, trafikkavvikling i samferdselssektoren, utøvelsen av forskjellige offentlige funksjoner og driften av kraftforsyningen er bare noen eksempler.

Tradisjonelt har fasttelefoni vært den sentrale infrastrukturen for det som i dag betegnes som elektronisk kommunikasjon. I St.meld. nr. 47 (2000-2001) defineres telesikkerhet ved at teleinfrastrukturen oppfyller følgende krav:

• Tilgjengelighet - at systemet er sikret mot avbrudd i sin forventede funksjon og at systemet har tilgang til nødvendig datainnhold

• Integritet - at systemet er sikret mot manipulering med systemets funksjon og datainnhold

• Konfidensialitet - at systemets funksjon og datainnhold er sikret mot innsyn

Videre defineres teleberedskap som «planer og faktiske gjennomførte tiltak som er gode nok til å kunne møte de forhold som innebærer ekstraordinær risiko», for eksempel i forbindelse med sikkerhetspolitiske kriser eller krig. Tilsvarende definisjoner kan gjøres gjeldende for andre kommunikasjonsteknologier som fyller de samme behovene hos brukerne som tradisjonell telefoni.

Ivaretakelse av sikkerheten stiller krav til den kortsiktige driften og koordineringen av de ulike teleinfrastrukturene, men også investeringene. Det gjelder både med hensyn til innføring av nye teknologier for elektronisk kommunikasjon og utvikling av robuste nettstrukturer som er mindre sårbare for hendelser som kan ramme enkeltanlegg (redundans).

12.3.2 Den norske ekomsektoren

Nett for elektronisk kommunikasjon består generelt av aksessnett ut til den enkelte bruker og transportnett som kobler sammen større geografiske områder (jf. St.meld. nr. 47, 2000-2001). I tillegg kommer tjenestenett for formidling av informasjon i nettverk med tjenestenoder tilknyttet transportnettet, drifts- og støttesystemer og brukerutstyr (for eksempel telefoner og datamaskiner).

Det finnes etter hvert en rekke forskjellige typer nettverk for elektronisk kommunikasjon. Den norske ekomsektoren deles gjerne inn i følgende hovedsegmenter (jf. Post- og teletilsynet, 2005):

• Fasttelefoni. Telenor er den dominerende aktøren både som eier av infrastruktur og tjenesteleverandør. BaneTele eier og disponerer også et landsdekkende nett for fasttelefoni, blant annet bestående av linjer som leies inn fra Jernbaneverket og et antall kraftselskaper. I tillegg finnes det et femtitalls tjenesteleverandører uten egne nett.

• Mobiltelefoni. Telenor og NetCom er de to dominerende aktørene med egne landsdekkende GSM-nett, mens Teletopia også har et eget nett enkelte steder. Både Telenor og NetCom har dessuten bygd ut UMTS-nett. Innen mobiltelefoni finnes det et 20-talls tjenesteleverandører som leier kapasitet.

• Bredbånd. Innen bredbånd finnes det etter hvert et betydelig antall aktører med egne lokale aksessnett, både tradisjonelle teleselskaper og nye aktører som kraftselskaper og kabel-tv-selskaper.

• Leide linjer (overføringskapasitet). Leide linjer eller overføringskapasitet brukes til sammenkobling av lokale nett, dataoverføring, overføring av kringkastingssignaler med mer. Telenor dekker hele landet med transport- og aksessnett, men det finnes også andre aktører med mer begrenset utbygd kapasitet. BaneTele, Song Networks og enkelte kraftselskaper er blant de viktigste konkurrentene til Telenor (se igjen Post- og teletilsynet, 2005).

I tillegg til de kommersielle tilbyderne av elektronisk kommunikasjon finnes det også egne nødnett beregnet på spesielle brukere, som Forsvarets Digitale Nett (FDN). Det er også vedtatt at det skal bygges et nytt digitalt nødnett for politi, brannvesen og helsevesen. Både eksisterende og planlagte nødnett skal være landsdekkende. Også Jernbaneverket er i ferd med å bygge ut et eget nett for mobilkommunikasjon beregnet på det norske tognettet (GSM-R). Telenor spiller likevel fortsatt en sentral rolle ved at betydelige deler av trafikken også i andre nett, også nødnettene, går via deler av Telenors nett..

Ifølge Statistisk sentralbyrå hadde ca. 60 prosent av norske husholdninger internett-tilgang i 2004, ca. halvparten av disse igjen via bredbånd. Andelen som potensielt har tilgang, er vesentlig høyere. 95 prosent av husholdningene hadde mobiltelefon, mens 30 prosent var tilknyttet kabel-tv. Post- og teletilsynets oversikt over det norske telemarkedet første halvår 2005 viser at andelen husstander med bredbåndstilknytning har økt til 37 prosent. Mer enn 100 000 husstander har tatt i bruk bredbåndstelefoni. Antall fasttelefoniabonnement er redusert med nærmere 10 prosent siden 2001, og 17 prosent av norske husstander er i dag uten fasttelefon (se Post- og tele­tilsynet, 2005). I samme periode har antall mobiltelefoniabonnementer (inklusive kontant­kort) økt med vel 35 prosent. Totalt er det i dag ca. dobbelt så mange mobil­abonnementer som fasttelefoni. Trafikken fra fasttelefoninettet målt i minutter er redusert med ca. 20 prosent siden 2001, mens trafikk fra mobilnett er om lag doblet siden 1999.

12.3.3 Samfunnsøkonomisk begrunnelse for organisering og eierskap

12.3.3.1 Bakgrunnen for omorganiseringen av telesektoren

Den norske telesektoren var inntil slutten av 1980-tallet dominert av det statlige Televerket, som hadde monopol på en rekke former for telekommunikasjon (se Hagen, 2003, og Hagen og Nafstad, 2003, for historiske og komparative framstillinger av utviklingen i telepolitikken og -reguleringen i Norge og andre land).

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv ble telesektoren lenge ansett som et naturlig monopol på linje med for eksempel elnettet. De faste kostnadene ved etablering av teleinfrastrukturen var høye, mens de variable kostnadene ved den løpende utnyttelsen av telenettet var små. Gjennomsnittskostnaden pr. trafikkenhet var fallende. 9 Standardmodellen i den vestlige verden var å organisere telesektoren i vertikalt integrerte monopoler. Som oftest var monopolene offentlig eid, men med USA som et viktig unntak, hvor det regulerte private monopolet AT&T var dominerende. Offentlig eierskap var ofte en erstatning for monopolregulering, og gjorde det også mulig å bruke teleselskapene til å forfølge andre politiske mål enn samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse i sektoren.

Utviklingen av nye teknologier for overføring av tele- og datasignaler - fiber­optikk, digital teknologi, mobiltelefoni, overføring via elnettet - har imidlertid endret kostnadsstrukturen og de samfunnsøkonomiske karakteristikaene i telesektoren radikalt. Det naturlige telemonopolet har gradvis skrumpet inn, og i dag er det i praksis mulig med konkurranse i så å si alle ledd av kommunikasjons­infrastrukturene. Virkningene av konkurransen kan blant annet observeres ved at en økende andel av norske telefonikunder, både husholdninger og bedrifter, ikke lenger har fasttelefoniabonnement. 10

I takt med teknologiutviklingen har også den samfunnsøkonomiske tenkningen omkring organiseringen av telesektoren endret seg. De siste 20 årene har det skjedd omfattende endringer i eierskapet og reguleringen av telemonopolene. I Storbritannia er British Telecom privatisert og underlagt prisregulering, mens AT&T ble splittet opp i USA. Fra ca. 1990 har EU spilt en nøkkelrolle som pådriver i Europa, som får konsekvenser også for Norge gjennom EØS-avtalen. Utviklingen av nye markeder og organisasjonsformer har også reist spørsmål om mulige konflikter mellom tradisjonelle statlige roller i telesektoren (for eksempel rollen som eier til kommersielle bedrifter kontra rollen som regulator for egne og andre bedrifter).

12.3.3.2 Valg av organisatorisk løsning og ­eierskap

Som nevnt ovenfor var den norske telesektoren dominert av det statlige Tele­verket inntil slutten av 1980-tallet. Andre markeder for elektronisk kommunikasjon var i liten grad utviklet. Den norske telesektoren er imidlertid blitt gradvis omorganisert. I 1988 ble Televerkets monopol på terminalutstyr opphevet. En annen viktig milepæl var innføringen av konkurranse innen mobil­telefoni i 1991, da NetCom fikk konsesjon til å levere mobiltelefonitjenester. I 1995 ble Televerket omdannet til et statlig aksjeselskap, Telenor, og i 1998 ble Telenors monopol på fasttelefoni opphevet.

I likhet med markedsreformen i kraftsektoren ble det ikke lagt opp til noen privat­isering av Telenor i første omgang. Innslaget av privat eierskap i telesektoren og mer generelt markedene for elektronisk kommunikasjon økte i stedet ved at nye aktører (som NetCom i mobilmarkedet) etablerte seg. Også andre kommunale kraftselskaper og Statnett etablerte egne teleselskaper. Et særtrekk ved de offentlige teleselskapene med utspring i kraftsektoren, som Enitel og selskapene under ElTele-paraplyen, var at de eide egne fysiske infrastrukturer for tele­kommunikasjon. Mye av televirksomheten og -infrastrukturen i kraftselskapene er senere solgt eller leid ut til aktører som BaneTele. 11 I motsetning til i kraftsektoren ble det imidlertid ikke foretatt noen vertikal oppsplitting av Telenor i monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Dette var i tråd med den dominerende modellen internasjonalt.

BaneTele disponerer et landsdekkende tele- og bredbåndsnett, både transport- og aksessnett. I privatmarkedet leverer BaneTele infrastruktur til tjeneste­leverandører, men har ingen kunder selv. I bedriftsmarkedet leier selskapet ut kapasitet til operatører, bredbåndsaktører og i noen grad direkte til store bedrifter og offentlige etater. Den norske staten eier 100 prosent av aksjene i BaneTele.

Mot slutten av 1990-tallet oppstod en debatt om eierskapet i Telenor, og det ble fremmet forslag om å fusjonere Telenor med det helstatlige svenske Telia (se blant annet St.prp. nr 58, 1998-99). Fusjonsforslaget var begrunnet i behovet «for å kunne møte og utnytte de raske og omfattende strukturelle endringer som skjer på telemarkedet.» Videre var det viktig for norske myndigheter å opprettholde et sterkt teleselskap med nasjonal forankring for å sikre landsdekkende tilbud av moderne og avanserte tele- og IT-tjenester til lave priser. Dette kunne i henhold til myndighetene best sikres gjennom etableringen av et felles norsk-svensk telekonsern. Formålet var både å utnytte kostnadssynergier og styrke evnen til innovasjon, noe som ville legge til rette for økt verdiskaping. Mulighetene for å lykkes med internasjonal ekspansjon ble også tillagt vekt.

Telenor/Telia-fusjonen strandet til slutt høsten 1999, men i 2000 ble Telenor delprivatisert og børsnotert. Den norske staten eier i dag 54 prosent av aksjene i Telenor. Den sentrale begrunnelsen for endringen i eierskapet var å styrke Telenors konkurransedyktighet og forretningsmessige handlefrihet (jf. St.prp. nr. 66, 1999-2000), ikke minst internasjonalt. Det ble pekt på følgende fordeler ved en børsnotering og delprivatisering:

• Realistiske og løpende markedsvurderinger av verdiskapingen og avkastningen i Telenor.

• Tilgang til egenkapital gjennom emisjoner og mulighet til å bruke egne aksjer som betalingsmidler i forbindelse med fusjoner og oppkjøp.

• En utbyttepolitikk som ses i sammenheng med verdiskapingen i Telenor og selskapets tilgang på lønnsomme investeringsprosjekter.

• Mulighet for å tilby strategisk deleierskap som ledd i internasjonale satsinger.

• Like konkurransevilkår med børsnoterte IKT-selskaper.

Samtidig ble det understreket at opprettholdelse av en strategisk statlig eier­posisjon ville medvirke til mer stabile eierforhold og dessuten hindre at Telenor ble kjøpt opp.

Også det statlige eierskapet i BaneTele har vært diskutert, men uten at det er skjedd endringer så langt.

12.3.3.3 Utviklingen av virkemiddelapparatet

Lovverket overfor telesektoren og andre former for elektronisk kommunikasjon har vært gjenstand for betydelige endringer i løpet av de siste 10-15 årene. Det overordnede rammeverket for reguleringen var lenge teleloven . Et hovedmål med det regulatoriske rammeverket har vært å legge til rette for overgangen fra monopol til konkurranse i telesektoren og andre sektorer for elektronisk kommunikasjon. Bruk av maksimalpriser for enkelte leveringspliktige tjenester og krav om kostnadsorienterte priser for ulike typer teletjenester (blant annet nettadgang for andre tjenestetilbydere) har vært sentrale virkemidler.

I 2003 ble teleloven opphevet og erstattet av en egen lov om elektronisk kommunikasjon, ekomloven . Den dekker alle former for elektronisk kommunikasjon, ikke bare den tradisjonelle mobil- og fasttelefonivirksomheten. Loven omfatter både regulering av priser og tilgang og sikkerhets- og beredskapshensyn. I tilknytning til loven er det også utarbeidet et sett av forskrifter, hvor den såkalte ekomforskriften er den sentrale. Ekomloven og -forskriften gir Samferdselsdepartementet og Post- og teletilsynet sentrale roller i reguleringen av sektoren, også ivaretakelse av beredskapshensyn.

Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. Det overordnede virkemidlet er konkurranse i alle ledd i sektoren. Det gjøres altså ikke noe prinsipielt skille mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Det er helt i tråd med den endrede faglige oppfatningen av kostnadsstrukturen i ekomsektoren. I forarbeidene til ekomloven sies det eksplisitt at det langsiktige målet er å benytte minst mulig særregulering overfor ekomsektoren, og i stedet basere reguleringen på allmenne konkurranseregler (jf. Ot.prp. nr. 58, 2002-2003). Loven bygger med andre ord på et prinsipp om minimumsregulering . I tillegg bygger loven på to andre hovedprinsipper: teknologinøytralitet og ikke-diskriminering . Konkurransen mellom tjenestetilbydere og krav om tilgang til nett og tjenester på ikke-diskriminerende vilkår skal stimulere til så vel kostnadseffektiv drift som investeringer og innovasjon.

Tilbydere med sterk markedsstilling kan pålegges særskilte forpliktelser. Begrepet sterk markedsstilling er definert i loven ved at tilbyderen «alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere». Den aktuelle tilsynsmyndigheten kan benytte en rekke forskjellige virkemidler som pålegg om tilgang, krav om offentliggjøring av leveringsvilkår og regulering av priser for ulike tjenester. Eksempler på slike krav finnes i ekomforskriftens § 2-3, § 2-5 og § 2-6, hvor tilbyder med sterk markedsstilling pålegges å tilby overføringskapasitet til andre tilbydere og øvrige brukere, tilgang til fast aksessnett og samlokalisering.

Prisregulering skal bare brukes som virkemiddel for å korrigere for manglende konkurranse i den grad konkurransen ikke er effektiv nok. Det skjer blant annet i markedet for mobil terminering, hvor Telenor, NetCom og andre tilbydere alle vurderes å ha sterk markedsstilling. Prisene for mobil terminering reguleres derfor fortsatt (jf. Post- og teletilsynet, 2004).

Det kreves ikke lenger konsesjon for å tilby elektroniske kommunikasjons­tjenester eller -nett, men det kreves konsesjon for tilgang til knappe ressurser som frekvenser og telefonnummer. For øvrige aktører gjelder det registreringsplikt i henhold til ekomforskriften. Telenor hadde før ekomloven en konsesjon som omfattet krav til leveringspliktige tjenester og spesielle samfunns­pålagte oppgaver (herunder krav om levering av telefoni til hele landet, ytelser til funksjons­hemmede, telefonautomater, katalog- og opplysningstjenester, nød- og sikkerhets­tjenester knyttet til kystradioen og tjenester til Svalbard). Disse videreføres gjennom egne avtaler, ved særskilte pålegg eller gjennom forskrift (der forpliktelsene er generelle for aktører med sterk markedsstilling).

Beredskap og sikkerhet

Post- og teletilsynet og Samferdselsdepartementet har et særlig ansvar for beredskap og sikkerhet i ekomsektoren gjennom bestemmelsene i ekomloven og -forskriften. I tillegg finnes det flere andre myndighetsorganer med ansvar for beredskap og sikkerhet som også har oppgaver innen elektronisk kommunikasjon, som Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (under Justisdepartementet) og Forsvaret.

Bestemmelsene i ekomloven bygger på den tidligere reguleringen av beredskap og sikkerhet i telesektoren slik den er blitt utviklet i årene etter dereguleringen, men er også betydelig videreutviklet for å tilpasses den nye markedssituasjonen. St.meld. nr. 47 (2000-2001) inneholder en analyse av situasjonen etter dereguleringen og forslag til tiltak. De sentrale trekkene i regelverket er følgende:

• Regelverket omfatter i prinsippet samtlige tilbydere og ikke bare Telenor, noe som åpenbart er nødvendig i lys av at mange brukere, også viktige samfunnsaktører, kjøper tjenester og tilgang til kommunikasjonsnett fra andre aktører enn Telenor.

• Telenor har tidligere hatt vilkår i sin konsesjon om å utføre spesielle samfunnspålagte oppgaver (SSO). Disse er ikke lenger en del av Telenors konsesjon, men ivaretas gjennom det generelle regelverket, som altså kan gjøres gjeldende overfor alle tilbydere av ekomtjenester. Post- og tele­tilsynet har inngått avtale med Telenor for 2005 om videreføring av tiltak i den tidligere SSO-avtalen, og har planer om å inngå tilsvarende avtaler med andre tilbydere som skal gjelde fra 2006 (se Post- og teletilsynet, 2004).

Ekomlovens § 2-10 stiller krav til tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester om at de skal opprettholde nødvendig sikkerhet og beredskap, herunder prioritere viktige samfunnsaktører ved behov. Myndighetene kan stille detaljerte krav om tiltak for å ivareta beredskaps- og sikkerhetshensyn gjennom forskrifter, enkeltvedtak eller avtaler. Tiltakene kan omfatte alt fra beredskaps­planlegging, øvelser, fysisk sikring av viktige installasjoner, formidling av informasjon fra statlige myndigheter til innføring av spesielle funksjoner og tjenester i kommunikasjonsnett, driftssystemer og driftsorganisasjoner. Kapittel 8 i ekomforskriften inneholder en rekke slike krav:

• Alle tilbydere som leverer elektroniske kommunikasjonstjenester direkte, eller som leverer overføringskapasitet og samtrafikk til leverandører, til brukere med samfunnskritisk funksjon skal ha oversikt over slike brukere og hvilke tjenester som er nødvendige for at brukeren skal kunne utføre sine funksjoner (§8-1)

• Alle tilbydere av ekomtjenester til brukere med samfunnskritisk funksjon skal lage planer og gjennomføre tiltak som er nødvendige for å opprettholde egen beredskap og for at brukere med samfunnskritisk funksjon skal kunne ivareta sine beredskapsoppgaver

• Det kan stilles krav om at tilbydere skal kunne opprettholde nødvendig tjenestetilbud for brukere med samfunnskritiske funksjoner uten driftsstøtte og elektroniske kommunikasjonstjenester lokalisert i andre land (dette kravet omtales gjerne som krav om nasjonal autonomi ).

• Tilbydere av ekomtjenester skal gi prioritet til brukere med samfunnskritiske funksjoner i krise- og beredskapssituasjoner.

Tiltakene nevnt ovenfor er primært rettet inn mot ekstraordinære hendelser. Lovverket inneholder i tillegg en rekke bestemmelser for å ivareta hensyn til tilgjengelighet, konfidensialitet og integritet også i normale driftssituasjoner (jf. definisjonen av telesikkerhet og -beredskap ovenfor). 12 Det finnes også andre mer tekniske reguleringer, som for eksempel Retningslinjer for beskyttelse av elektroniske installasjoner i totalforsvaret mot elektromagnetisk puls (EMP) .

I det såkalte TIFKOM-prosjektet 13 ble en rekke tiltak for å styrke telesikkerhet og -beredskap (og elektronisk kommunikasjon generelt) drøftet. Flere av anbefalingene fra prosjektet er senere fulgt opp i ekomloven og -forskriften, men ikke alle. Et krav som foreløpig ikke er blitt stilt, gjelder overtakelse av Telenors fjellanlegg og oppgradering av anleggene til sikrede samlokaliseringssentra hvor forksjellige teleoperatører kan plassere vitalt utstyr. I St. meld. nr. 47 (2000-2001) pekes det på at de mest aktuelle truslene mot ekomsikkerheten i Norge i dag ikke er av fysisk karakter og at kostnadene ved tiltaket er høyere enn den forventede nytten. Videre vil krav om samlokalisering føre til en sentralisering av viktige anlegg som kan tenkes å øke sårbarheten i forhold til et mer desentralt system. Endelig legger Samferdselsdepartementet vekt på at det vil bli vanskelig å få operatørene til å velge samlokalisering frivillig. Derimot gis Post- og teletilsynet i oppgave å legge til rette for framtidig samlokalisering.

12.3.4 Oppnåelse av sikkerhetsmål

12.3.4.1 Erfaringer

Det finnes ingen landsomfattende statistikk over tilgjengeligheten og kvaliteten på infrastrukturene for elektronisk kommunikasjon. Det har vært enkeltepisoder hvor omfattende avbrudd har funnet sted som følge av tekniske feil, tredjepartsaktivitet i form av gravearbeider eller lignende, både i mobilnett og fasttelefoninett. Disse avbruddene har imidlertid ikke ført til omfattende kriser eller truet nasjonal sikkerhet (men har åpenbart gitt samfunnsøkonomiske tap i form av tapt arbeids­tid og lignende). Datavirus, hackerangrep og lignende tredjepartsaktivitet skaper også utfordringer, men har så langt ikke gitt vedvarende problemer (utover de samfunnsøkonomiske kostnadene som påløper ved beskyttelsestiltak).

Videre har tilbudet av teletjenester og infrastruktur for elektronisk kommunikasjon gjennomgått store endringer i løpet av de siste 10-15 årene. Det finnes to landsdekkende GSM-nett og to UMTS-nett med betydelig dekning ved siden av fasttelefoni- og bredbåndsnett eid av Telenor og BaneTele. Det finnes det en rekke mer lokale nett for bredbånd basert på elnett, kabel-tv-nett osv. I tillegg til at antall aktører innen selve den fysiske infrastrukturen har økt, finnes det også et stort antall tjenestetilbydere uten egen infrastruktur i ulike markedssegmenter.

Figuren nedenfor viser utviklingen i investeringene i post- og telekommunikasjon med utgangspunkt i tall fra Nasjonalregnskapet. Tallene skiller ikke mellom post og tele, men størsteparten av investeringene finner sted i telesektoren (i 2003 utgjorde for eksempel investeringene i tele ca. 95 prosent av totalen).

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Nasjonalregnskapet

Parallelt med utviklingen av nye tilbud rettet mot bedrifts- og privatmarkedet er det også bygd ut et eget digitalt nødnett i Forsvarets regi, og det er vedtatt at det skal bygges ut et nødnett for brannvesen, politi og helsevesen. Utviklingen av disse nettene er i noen grad drevet av den teknologiske utviklingen (behov for digital kommunikasjon, avlyttingssikkert utstyr etc.) og helt spesielle brukerbehov som det kan være vanskelig å tilfredsstille i det ordinære markedet.

12.3.4.2 Økonomiske incentiver til å ivareta beredskap og sikkerhet og rollen til andre virkemidler

Sårbarheten for den enkelte kunde og samfunnet som helhet overfor manglende kvalitet i ekomsektoren har økt betraktelig de siste årene. Stadig flere samfunns­prosesser avhenger av kontinuerlige og sikre leveranser av ekomtjenester. Avhengigheten vil etter all sannsynlighet øke ytterligere i framtiden. Spørsmålet blir dermed hvordan sentrale sikkerhets- og beredskapshensyn kan ivaretas innenfor det markedsbaserte rammeverket ekomsektoren er underlagt.

Det er mulig for myndighetene å definere og kjøpe tjenester knyttet til sikkerhet og beredskap. Delvis gjøres det allerede i dag gjennom eksisterende eller planlagte avtaler om sikkerhet og beredskap med Telenor og andre aktører som eier og/eller forestår drift av ekominfrastruktur. Det foregår også analyser av de tekniske og administrative spørsmål i forbindelse med innføring av prioritet i telenettene (jf. Post- og teletilsynet, 2004). Bruk av slike avtaler vil kreve at myndighetene bruker ressurser på å inngå avtaler og overvåke at de overholdes. For øvrig vil det påløpe slike transaksjons- og overvåkingskostnader også overfor offentlig eide aktører, men nivået kan selvsagt være forskjellig.

Teknologiutviklingen kan på sikt gjøre det mulig for brukerne å diversifisere risikoen for å bli rammet av manglende funksjonalitet, enten det skyldes tekniske feil, naturkatastrofer eller tredjepartsaktivitet. Kostnadene ved å være tilknyttet parallelle infrastrukturer for elektronisk kommunikasjon er relativt lave. Her skiller også ekomsektoren seg fra for eksempel kraftsektoren, hvor en i praksis bare kan spre risikoen ved å etablere egne reserveløsninger (nødstrømsaggregater og andre former for lokal kraftproduksjon hos den enkelte nettkunde). Dette forutsetter naturligvis at konkurransen i ekomsektoren er effektiv. 14 En annen kompliserende faktor er dessuten avhengigheten av deler av Telenors nett, som reduserer mulighetene for reell diversifisering i en del tilfeller.

Konkurransen har på sikt også implikasjoner for investeringene i den fysiske infrastrukturen, som igjen påvirker kvalitet og sikkerhet. Kvalitet og sikkerhet i infrastruktur for elektronisk kommunikasjon kan åpenbart være en konkurranseparameter. En tilbyder med utilfredsstillende kvalitet svekker sin konkurranseevne med økonomiske tap som konsekvens. Dersom det finnes en tilstrekkelig betalingsvilje for kvalitet og sikkerhet, vil sikkerhets- og beredskapshensyn kunne ivaretas i stor grad også innenfor en markedsbasert ramme ved at det investeres i nettet for å tilfredsstille kundenes etterspørsel etter sikre leveranser.

Det er likevel usikkert om konkurransen vil gi ønsket grad av redundans, som krever at det gjøres investeringer i ekstra kapasitet i nettene (for eksempel ringforbindelser). I den grad økt sikkerhet gjennom redundans utgjør et kollektivt gode, kan det imidlertid være vanskelig å realisere et optimalt investeringsnivå i markedet. 15 Dette er imidlertid noe som i så fall prinsipielt kunne løses via andre tiltak, for eksempel ved at de nødvendige investeringene bestilles og finansieres fra myndighetene (gitt at det skjer på en måte som ikke er i strid med de overordnede føringene om konkurransenøytralitet osv. som er nedfelt i gjeldende nasjonale lovverk og EU-direktiver). Det er heller ikke gitt at eventuelle problemer vil være store i praksis. Ekomaktørene vil ha incentiver til å gjennomføre felles investeringer i økt redundans og andre sikkerhetstiltak nettopp på grunn av kvalitetskravene på forbrukssiden. Antallet aktører er dessuten begrenset, slik at transaksjonskostnadene ved å komme fram til gode fellesløsninger ikke trenger å være uoverkommelige.

Det er vanskelig å se for seg at offentlig eierskap skal være noe egnet virkemiddel for å ivareta generelle sikkerhetsbehov i det ordinære markedet for elektronisk kommunikasjon. Det tradisjonelle fasttelefoninettet har fått konkurranse fra flere andre infrastrukturer. Stadig flere husholdninger, private bedrifter og offentlig sektor kjøper ekomtjenester og tilgang til infrastruktur fra andre aktører enn Telenor. Eierskap er mindre egnet som virkemiddel når sluttbrukerne er tilknyttet ulike fysiske infrastrukturer som i noen grad er uavhengige av hverandre. Den raske utviklingen i teknologi og tjenestetilbud forsterker dette forholdet. På disse punktene skiller ekomsektoren seg fundamentalt fra kraftsektoren, hvor så å si alle brukere av elektrisitet vil ønske å være tilknyttet det sentrale systemet for produksjon og overføring. Selv om betydelige trafikkmengder fortsatt går via Telenors nett, er det behov for å ivareta sikkerhet og kvalitet også i annen fysisk infrastruktur. Sikkerheten i Telenors nett er på denne måten nødvendig, men ikke tilstrekkelig for at alle brukere skal få levert ekomtjenester med et visst sikkerhetsnivå. Videre er det bare deler av Telenors nett som er relevant for andre fysiske ekominfrastrukturer.

Det er derfor behov for å etablere et regelverk som ivaretar sikkerhets- og beredskapshensyn gjennom påbud, standarder og økonomiske incentiver, uavhengig av eventuelt offentlig eierskap til én eller flere ekomaktører. Et slikt regelverk finnes i dag, og det er i stadig utvikling. Videre kan bruk av offentlig eierskap til å ivareta sikkerhetshensyn medføre konflikt mellom statens roller som regulator og sikkerhetsmyndighet på den ene siden og staten som eier av én eller flere kommersielle ekombedrifter på den andre siden.

Offentlig eierskap er på denne måten verken nødvendig eller tilstrekkelig til å ivareta samfunnets sikkerhetsinteresser innenfor en markedsbasert ramme. For enkelte brukere med særskilte behov kan egne nødnett være en egnet løsning. Det kan likevel ikke utelukkes at også slike brukere langt på vei kan få dekket sine behov i det ordinære markedet dersom dette er regulert på en hensiktsmessig måte (et annet spørsmål er hva som er den samfunnsøkonomisk riktige løsningen med hensyn til antall separate nødnett når kostnader og sikkerhets- og beredskapsbehov ses i sammenheng).

Endelig må det påpekes at utviklingen i ekomsektoren nødvendigvis også fører til at brukerne får et betydelig ansvar for egen sikkerhet (for eksempel ved å ha adekvat beskyttelse mot inntrengning i egne systemer, datavirus etc.).

12.3.5 Oppsummering

Omorganiseringen av den norske telesektoren med hensyn til regulering og eierskap har sin bakgrunn i teknologiske endringer som gjør det mulig å innføre konkurranse innen telefoni og andre former for elektronisk kommunikasjon. Den tradisjonelle oppfatningen av televirksomhet som naturlig monopol Den norske telereguleringen har de siste 10-15 årene vært innrettet mot å sørge for en overgang fra offentlig monopol til konkurranse. Ekomloven av 2003 reflekterer konvergensen mellom ulike teknologier for tele- og datakommunikasjon. Myndighetenes erklærte langsiktige mål er å bruke minst mulig særregulering overfor ekomsektoren og i stedet basere seg på allmenn konkurranseregulering.

For å ivareta hensyn til sikkerhet og beredskap i ekomsektoren er det utviklet en rekke virkemidler som ivaretas av flere myndigheter, hvor Samferdsels­departementet og Post- og teletilsynet har sentrale roller. Enkelte offentlige etater og virksomheter, som Forsvaret og nødetatene, har dessuten etablert eller planlegger å etablere egne digitale nødnett for å ivareta særskilte behov.

Aktørene i ekomsektoren vil dels være underlagt direkte reguleringer og påbud gjennom ekomloven, tilhørende forskrifter og andre former for krav fra myndighetenes side. Bruk av økonomiske sanksjoner (bøter, gebyrer etc.) vil gi åpenbare incentiver til å opprettholde beredskap og sikkerhet. I tillegg vil aktørene ha økonomiske incentiver gjennom eventuelle statlige kjøp av tjenester knyttet til sikkerhet og beredskap. Generelt gjør også markedet det mulig for brukerne å velge infrastrukturleverandører ut fra sikkerhets- og kvalitetshensyn. Manglende ivaretakelse av sikkerhet og beredskap kan på den måten få negative økonomiske konsekvenser for infrastrukturleverandører. For kundene kan det i noen grad dessuten bli mulig å forsikre seg mot manglende leveringskvalitet ved å være tilknyttet flere infrastrukturer.

Offentlig eierskap er et lite egnet virkemiddel for å ivareta hensyn til sikkerhet og beredskap. Det skyldes at brukerne må ventes å være tilknyttet forskjellige infrastrukturer for elektronisk kommunikasjon. En andel av brukerne - kanskje et flertall - vil bare i begrenset grad påvirkes av at offentlige eiere stiller egne krav til sikkerhet og beredskap overfor én enkeltaktør i egenskap av å være eier. Dette gjelder selv om deler av Telenors nett fortsatt spiller en viktig rolle også for andre eiere av fysisk infrastruktur. Offentlig eierskap til nett som dekker spesielle behov for visse typer brukere er et annet spørsmål.

12.4 Petroleum

12.4.1 Petroleum som kritisk infrastruktur

Petroleumssektoren spiller en viktig rolle som kritisk infrastruktur gjennom inntektene som tilføres staten som eier av oljeselskaper og som skattekreditor. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten beløp seg til ca. 210 milliarder kroner i 2004, og er i statsbudsjettet for 2006 estimert til 283 milliarder kroner i 2005 (jf. St.prp. nr. 1, 2005-2006). Skatter og inntekter fra SDØE (Statens Direkte Økonomiske Engasjement) utgjør størstedelen av netto­kontantstrømmen. 16 Petroleumssektoren bidro med 21 prosent av Norges BNP i 2004.

Petroleumsvirksomheten har også et betydelig potensial for store ulykker med betydelig tap av liv og helse (jf. NOU 2000:24 og Petroleumstilsynet, 2005), og hendelser på sokkelen eller land kan medføre store miljøskader. I motsetning til kraftsektoren og ekomsektoren er derimot petroleumsvirksomheten ikke spesielt viktig for funksjonaliteten til andre kritiske infrastrukturer.

Ivaretakelse av beredskap og sikkerhet i petroleumssektoren er nødvendig både for å opprettholde inntektsstrømmen fra produksjonen av olje og gass og for å unngå miljøskader eller tap av liv. Det stiller blant annet krav til oppfyllelse av hensiktsmessige krav til helse, miljø og sikkerhet i den løpende driften av anleggene på sokkelen og tilhørende landanlegg. Det er også ønskelig med en robust petroleumsinfrastruktur som samlet sett er lite sårbar for hendelser i enkeltanlegg, enten hendelsene skyldes ulykker, svikt eller bevisste anslag. Det siste stiller krav til utviklingen av infrastrukturen og investeringene over tid.

12.4.2 Den norske petroleumssektoren

Petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen har vært i drift i over 30 år. 2004 utgjorde toppåret så langt med en samlet produksjon på 263 millioner Sm3 oljeekvivalenter, noe som gjorde Norge til verdens 7. største oljeprodusent. Oljeproduksjonen er ventet å avta fra 2007, mens produksjonen av gass vil øke fram mot 2010 og deretter nå et platå. Fra 2014 er det ventet at gass vil utgjøre mer enn 50 prosent av den samlede produksjonen målt i Sm3 oljeekvivalenter (se Olje- og energidepartementet, 2005). Utviklingen avhenger imidlertid av framtidig leteaktivitet og at det gjøres drivverdige funn.

Den fysiske petroleumsinfrastrukturen består av havbunnsinstallasjoner, faste og flytende installasjoner, rørledninger for transport av olje- og gass, prosesseringsanlegg, landterminaler og lagre. Eierskapet til installasjonene er fordelt mellom rettighetshaverne på de ulike feltene. Eierskapet til gasstransportsystemet er organisert i et interessentskap, Gassled, som har 10 oppstrømsaktører som eiere, hvorav Petoro er størst med 38,3 prosent etterfulgt av Statoil med 20,4 prosent. 17

Det statlige eierskapet i sektoren består i ca. 71 prosent av aksjene i Statoil (pr. oktober 2005), 43,8 prosent av aksjene i Norsk Hydro (pr. oktober 2005) samt SDØE, som forvaltes av det helstatlige aksjeselskapet Petoro. I tillegg eier staten Gassco, som er systemoperatør for gassinfrastrukturen. Statoil, Hydro og Petoro er de tre største aktørene på sokkelen målt i antall utvinningstillatelser. Statoil og Hydro har også flest operatørskap. Totalt er det 24 norske og utenlandske aktører som har operatørskap og ytterligere 10 som har utvinningstillatelser (se Olje- og energidepartementet, 2005).

12.4.3 Samfunnsøkonomisk begrunnelse for organisering og eierskap

12.4.3.1 Bakgrunnen for omorganiseringen av petroleumssektoren

Statoil ble dannet i 1971, og har siden vært den sentrale offentlige aktøren i norsk petroleumsvirksomhet. Statoil eier både oljeinstallasjoner og deler av infrastrukturen for gasstransport. Selskapet har også vært operatør for store deler av gasstransportsystemet. Det overordnede målet med organiseringen og eierskapet var å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv utbygging av de norske petroleumsressursene og sikre at en størst mulig andel av grunnrenten i sektoren tilfaller det norske samfunnet. I tillegg var det en rekke andre politiske mål knyttet til blant annet næringsutvikling og lokaliseringen av petroleumsvirksomheten på land. Statoil var et viktig instrument også i disse sammenhengene. I 1985 ble deler av Statoils portefølje skilt ut som Statens Direkte Økonomiske Engasjement, som var direkte eid av staten ved Olje- og energidepartementet. SDØE ble imidlertid fortsatt forvaltet av Statoil. Salget av gass fra sokkelen ble ivaretatt gjennom GFU (gassforhandlingsutvalget), som hadde monopol på salg av norsk gass.

Samfunnsøkonomisk ligner deler av petroleumsinfrastrukturen på andre infrastrukturer som elnettet. Det gjelder særlig infrastrukturen for transport av gass, som kan betegnes som et naturlig monopol. 18 Det har derfor ikke vært samfunnsøkonomisk ønskelig å etablere parallelle infrastrukturer for gasstransport. I motsetning til for eksempel kraftsektoren har imidlertid eierskapet til gassinfrastrukturen ligget hos oppstrømsaktørene (produsentene av gassen) separat. Den tradisjonelle modellen for driften av systemet var at en av eierne av hvert enkelt gassrørledningsnett hadde operatøransvar. Behovet for koordinert drift og utvikling av infrastrukturen kunne i stedet ivaretas gjennom GFU-ordningen. I GFU ble det fattet beslutninger om hvilke gassfelter som skulle bidra til å oppfylle de forskjellige leveringsavtalene og hvilke transportløsninger som skulle velges.

De siste 5-10 årene har flere trender og drivkrefter gitt opphav til en omfattende debatt om organiseringen av den norske petroleumssektoren:

• Den norske kontinentalsokkelen er blitt en moden petroleumsprovins. Nivået på oljeproduksjonen er nær toppen, mens gassproduksjonen er ventet å vokse en del fortsatt. Ekspansjonsmulighetene for Statoil ligger derfor primært utenfor Norge.

• 1990-tallet var preget av en rekke store fusjoner og oppkjøp innen internasjonal petroleumsindustri. Helstatlig eierskap kunne være en hemsko for Statoil dersom selskapet skulle ønske å delta i den internasjonale omstruktureringen.

• EUs konkurranseregler og innføringen av gassdirektivet skapte press mot GFU-ordningen og dermed hele organiseringen av gasssalg og -transport fra sokkelen. En ordning med koordinert gassalg via et monopol som GFU var vanskelig å forene med EUs regelverk. EU-kommisjonen sendte i 2001 et klageskrift (Statement of Objections) til rettighetshavere på norsk sokkel der kommisjonene hevdet at GFU-ordningen var i strid med konkurransereglene.

• Kostnadsnivået på sokkelen ble vurdert som et problem for verdiskapingen. Blant annet ble det identifisert et behov for å endre eiersammensetningen i ulike felt for å stimulere til en mer kostnadseffektiv utnyttelse av ressursene.

• Økt mangfold i aktørbildet, særlig ved å legge til rette for at mindre aktører vant innpass, ble vurdert som positivt for å stimulere til økt leteaktivitet.

• Det var utviklet et omfattende virkemiddelapparat i form av skattesystemet, konsesjonssystemet og forskjellige lover, forskrifter og enkeltvedtak som kunne ivareta de samfunnsmessige målene med petroleumsvirksomheten. Statoil var blitt mindre viktig som politisk instrument.

• En betydelig del av statens inntekter stammer fra petroleumssektoren, slik at statens inntekter var svært eksponert for oljeprisrisiko.

Samtidig er det klart at de grunnleggende økonomiske kjennetegnene ved infrastrukturen i sektoren, som det naturlige monopolet innen gasstransport, ikke er endret. Her skiller petroleumssektoren seg fra telesektoren, hvor det naturlige monopolet langt på vei er erstattet av konkurranse mellom infrastrukturer.

12.4.3.2 Valg av organisering og eierskap

I perioden 2000-2005 har det skjedd en rekke endringer i organiseringen av den norske petroleumsvirksomheten:

• Statoil ble delprivatisert (gjennom emisjon og nedsalg) og børsnotert i 2001. I første omgang ble den statlige andelen redusert til 82 prosent. Etter ytterligere nedsalg er den statlige eierandelen redusert til 71 prosent. Ansvaret for SDØE-andelene ble overført til et nytt statlig selskap, Petoro AS, i 2001, og 21,5 prosent av SDØE-porteføljen er blitt solgt. (Se St.prp. nr. 36, 2000-2001, og Innst. S. nr. 198, 2000-2001).

• Eierskapet til gasstransportsystemet ble overført til et nytt interessentskap, Gassled, hvor de tidligere eierne av gassinfrastrukturen er representert som eiere (med enkelte unntak). Kapasiteten i Gassled disponeres av en uavhengig systemoperatør, det statseide Gassco, som ble etablert i 2001. Gassco tildeler kapasiteten i transportsystemet til skipere av gass i henhold til definerte regler, og opererer også et annenhåndsmarked for transportkapasitet.

• GFU ble nedlagt i 2002, og ansvaret for salget av statens gass er overført til selskapene som eier gassen.

Målene med delprivatiseringen av Statoil var flere:

• Gi Statoil like konkurransevilkår med andre oljeselskaper

• Klargjøre statens roller i petroleumsvirksomheten og understreke Statoils rolle som kommersiell aktør

• Legge til rette for løpende markedsvurdering av verdiskapingen i Statoils virksomhet og på den måten gi signaler om Statoils forretningsmessige disposisjoner

Det ble slått klart fast at Statoil ikke lenger var et sektorpolitisk instrument, men skulle styres etter forretningsmessige kriterier. Fullt statlig eierskap var verken nødvendig eller hensiktsmessig for å realisere hovedmålene med petroleumspolitikken. EØS-avtalen og EUs regelverk la dessuten begrensninger på mulighetene til å bruke gi Statoil særfordeler og bruke selskapet som et sektorpolitisk instrument.

Salget av SDØE-andeler og etableringen av Petoro var tilsvarende begrunnet i flere forhold (jf. St.prp. nr. 36, 2000-2001):

• Maksimere verdien av statens petroleumsvirksomhet gitt risikoen i sektoren

• Styrke de industrielle aktørene på sokkelen

• Øke effektiviteten på sokkelen gjennom en mer hensiktsmessig eierstruktur som styrker incentivene til å drive de ulike feltene effektivt

Petoro skal ivareta statens direkte eierandeler og være en aktiv partner i de ulike lisensene. I tillegg skal selskapet overvåke at Statoil utfører avsetningen av statens petroleum i samsvar med Statoils avsetningsinstruks. Avsetningsinstruksen innebærer at Statoil skal avsette statens petroleum sammen med sin egen for å maksimere verdien av statens samlede petroleumsinteresser (Statoil pluss SDØE).

Da koordineringen av gasstransporten gjennom GFU falt bort, var det nødvendig å innføre en institusjon med sentralt systemansvar etter mønster av kraftsektoren, hvor én aktør har ansvar for den løpende systemdriften og fordelingen av tilgjengelig kapasitet i systemet. Gassco overtok operatøransvaret for det samlede gasstransportsystemet fra Statoil og andre selskaper. I motsetning til Statnett, systemoperatøren i den norske kraftsektoren, eier imidlertid ikke systemoperatøren Gassco infrastrukturen selv.

I valget av organisasjonsmodell for gassinfrastrukturen la departementet vekt på at gasstransport utgjør et naturlig monopol som må reguleres. Videre ble det understreket at infrastrukturen for gass er et helhetlig transportsystem med en høy grad av fleksibilitet i koordineringen av leveranser fra forskjellige felt, samtidig som den høye graden av gjensidig avhengighet mellom de forskjellige delene av systemet gjorde driftskoordineringen til en kompleks oppgave som må styres fra et sentralt kontrollsenter (i tråd med organiseringen før opprettelsen av Gassco). Det overordnede hensynet til samfunnsøkonomisk effektiv forvaltning av gassressursene tilsa at det burde være én nøytral og uavhengig systemoperatør:

• Det var et uttrykt ønske fra myndighetene om at «den sentrale premissleverandøren skal være nøytral og uavhengig». Dersom systemansvaret ble ivaretatt av en aktør med eierinteresser på produksjonssiden, som Statoil, ville det gi aktøren mulighet å påvirke utviklingen av infrastrukturen ut fra egne interesser og ikke nødvendigvis ivareta samfunnsøkonomisk hensyn.

• Enkeltselskaper måtte ikke få informasjonsfordeler som kunne utnyttes forretningsmessig. Det beste virkemidlet mot dette var ifølge Olje- og energidepartementet en uavhengig og nøytral systemoperatør.

• Med et fullstendig selskapsmessig skille mellom gassproduksjon og systemansvar unngikk en incentiver til kryssubsidiering (i dette tilfellet i form av overveltning av kostnader fra den konkurranseutsatte oppstrømsvirksomheten til det naturlige monopolet).

Statlig eierskap i viktige gassfelt som Troll, Oseberg og Ormen Lange ble vurdert som viktig for å legge til rette for en optimal utnyttelse av samordningsgevinster mellom felt. De store feltene spiller en særlig viktig rolle i utnyttelsen av samordningsgevinster.

12.4.3.3 Utviklingen av virkemiddelapparatet

I takt med endringene i eierskapet er det skjedd en rekke endringer også i virkemiddelapparatet overfor petroleumssektoren.

Økonomi

Petroleumsinntektene til staten er blitt sikret gjennom et system med særbeskatning av olje- og gassvirksomheten på sokkelen (50 prosent av særskattepliktig inntekt), som gir en marginalskatt på 78 prosent for selskaper i full skatteposisjon. Det er de siste årene blitt gjennomført flere endringer i skattesystemet for å stimulere til økt leteaktivitet og lavere inngangsbarrierer for nye aktører, men endringene.

Leting og utbygging

Beslutninger om leting og utbygging er blitt håndtert gjennom et omfattende regelverk som ligner konsesjonsordningene for andre infrastrukturer. Siktemålet med regelverket er å sørge for en rasjonell utnyttelse av petroleumsressursene, herunder oppnå en hensiktsmessig samlet utbygging av petroleumsinfrastrukturen. Med utgangspunkt i petroleumsloven med tilhørende forskrifter gjennomføres blant annet konsesjonsrunder for tildeling av oppstrømsressursene, som inkluderer konsekvensutredninger, undersøkelsestillatelser, utvinningstillatelser, og krav om samarbeidsavtaler i lisenser. Samlede utbyggingsløsninger inklusive transportløsninger godkjennes av Olje- og energidepartementet og eventuelt Stortinget. Det skal leveres inn planer for utbygging og drift (PUD) og eventuelt for anlegg og drift (PAD).

Regelverket består i all hovedsak også med den nye organiseringen og endringene i eierskapet. Det er imidlertid innført noen nye tiltak innenfor det etablerte rammeverket. I 2003 ble det innført en ordning med tildeling av utvinningstillatelser i forhåndsdefinerte områder (TFO) i modne deler av sokkelen (jf. St.meld. nr. 38, 2003-2004). Ordningen innebærer blant annet at store forhåndsdefinerte leteområder gjøres tilgjengelige for selskapene og faste årlige rutiner for gjennomføring av konsesjonsrundene. Myndighetene kan også beslutte at enkelte områder ikke skal åpnes for petroleumsvirksomhet (som har vært tilfelle for Nordland VI-området rundt Lofoten så langt). Det har i 2005 vært gjennomført en høring om endringer i arealavgiften for å stimulere til rask og effektiv utforsking og eventuelt produksjon.

Gasstransport

Som ledd i omorganiseringen av gasstransporten er det gjort en rekke endringer i lovverket:

• Operatørrollen er tatt inn som en egen paragraf i petroleumsloven (§4-9). Her heter det blant annet at «den helhetlige driften av oppstrøms gassrørledningsnett og tilknyttede anlegg skal skje i samsvar med forsvarlige tekniske og sunne økonomiske prinsipper. Den som har det særlige operatøransvar som nevnt i første ledd, skal opptre nøytralt og ikke-diskriminerende.» Videre heter det at operatøren «også skal treffe avgjørelser vedrørende adgang til oppstrøms gassrørledningnett, og at denne kan gi pålegg til eiere og brukere av oppstrøms gassrørledningsnett og tilknyttede anlegg og til rettighetshavere til utvinningstillatelser hvor det utvinnes petroleum, om å tilpasse sin virksomhet. Slikt pålegg skal kunne gis for å sikre en forsvarlig ressursforvaltning og effektiv drift av det aktuelle oppstrøms gassrørledningsnett.»

• Gassco, som har fått operatøransvaret, har fått et særskilt ansvar for utviklingen av systemet for gasstransport. Selskapet skal ikke gjøre egne investeringer eller eie infrastruktur, men skal samordne prosessene for videreutvikling av gasstransportsystemet og vurdere behovet for videreutvikling. Gassco har på denne måten fått tildelt en rolle som systemarkitekt . Et sentralt element i utøvelsen av arkitektrollen er utarbeidelsen av en rullerende 10-års transportplan basert på informasjon fra aktørene på sokkelen, som oppdateres årlig. Basert på transportplanen skal Gassco gi «forslag til forbedrende løsninger og videre utvikling av infrastrukturen» (se www.gassco.no).

• I samsvar med EUs gassdirektiv er det åpnet for tredjepartsadgang til gasstransportsystemet. Fra 2003 er prinsippene for fastsettelse av tariffene i Gassled nedfelt i en egen forskrift til petroleumsloven. Tariffene er basert på de faktiske kostnadene ved å transportere gassen, inklusive en tillatt kapitalavkastning på 7 prosent reelt før skatt. Transporttariffene har også tidligere vært gjenstand for offentlig regulering langs de samme linjene som nå er forskriftsfestet.

Beredskap og sikkerhet

Petroleumstilsynet har ansvar for sikkerhetsarbeidet i petroleumssektoren med vekt på HMS-regelverket. Regelverket er nedfelt i forskrifter med utgangspunkt i flere lover, blant annet petroleumsloven og arbeidsmiljøloven. Petroleumstilsynet ble opprettet i 2004, og er underlagt Arbeids- og sosialdepartementet (fra 1.1.2006 Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Tilsynet har overtatt oppgaver som tidligere var underlagt Oljedirektoratet, Arbeidstilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (se St.meld. nr. 17, 2002-2003).

Olje- og energidepartementet har som overordnet sektormyndighet ansvar for andre deler av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Petroleumsloven med tilhørende forskrifter er det sentrale styringsverktøyet. For eksempel inneholder petroleumsloven bestemmelser om levering til nasjonalt behov og levering i tilfelle krig, krigsfare eller andre ekstraordinære situasjoner. Den norske staten kan med hjemmel i disse bestemmelsene pålegge rettighetshavere å levere petroleum til utvalgte mottakere innenlands til dekning av nasjonalt behov (mot vederlag beregnet etter bestemte regler). I tilfelle krig og lignende situasjoner kan rettighetshavere pålegges å stille petroleum til disposisjon for norske myndigheter.

Olje- og energidepartementet vurderte i Ot.prp. nr. 46 (2002-2003) at fleksibiliteten med hensyn til alternative transportveier har økt, noe som igjen har ført til en reduksjon i sårbarheten i infrastrukturen på sokkelen og økt leveringssikkerhet. Det var likevel behov etter departementets vurdering behov for å styrke beredskapen ytterligere. Et konkret tiltak var å innføre en ny paragraf (§9-3) i petroleumsloven som pålegger rettighetshavere på sokkelen visse plikter for å opprettholde nødvendige sikrings- og beredskapstiltak mot bevisste anslag i fredstid. Loven omfatter følgende forpliktelser:

• Plikt til å iverksette og opprettholde sikringstiltak

• Plikt til å ha beredskapsplaner vedrørende bevisste anslag

• Plikt til å stille innretninger til disposisjon i forbindelse med øvelser og til å delta i slike øvelser

Lovens § 9-2 inneholder fra før lignende bestemmelser vedrørende beredskap mot fare- og ulykkessituasjoner som skyldes menneskelig svikt, tekniske forhold og lignende. Fra før finnes det også en bestemmelse (§9-4 i gjeldende lov) om sikkerhetssoner . Rettighetshavere har etter denne bestemmelsen en plikt til å opprette sikkerhetssoner rundt og over visse innretninger på sokkelen.

12.4.4 Oppnåelse av sikkerhetsmål

12.4.4.1 Erfaringer

Petroleumstilsynet publiserer en årlig rapport om risikonivået på norsk sokkel med vekt på personrisiko. Petroleumstilsynet konkluderer i sin rapport for 2004 med at det ikke er noen klare utviklingstrekk for totalindikatoren for risikonivået, selv om enkelte hendelser som karakteriseres som meget alvorlige trekker opp i 2004 (se Petroleumstilsynet, 2004). 19 For 2004 konkluderer derfor Petroleumstilsynet med at risikoen for tap av liv på norsk sokkel har økt sammenlignet med gjennomsnittsnivået 1996-2003. Tilsynet har gitt flere pålegg og kritikk av operatørene i forbindelse med hendelsene som følge av brudd på HMS-regelverket. Samtidig viser de fleste storulykkesindikatorene som benyttes av tilsynet nedgang eller stabilt nivå for 2004. Antall alvorlige personskader økte i siste halvdel av 1990-tallet, men er siden redusert. 20

Det har inntruffet flere hendelser som følge av ulykker eller menneskelig svikt som har medført stans eller reduksjon i produksjonen i enkelte installasjoner over kortere eller lengre perioder. 21 Generelt er imidlertid petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen preget av høy tilgjengelighet og leveringssikkerhet.

Investeringsnivået i petroleumsvirksomheten drives i stor grad av leteaktiviteten og utbygging av konkrete funn, og det er vanskelig å lese noen trender med hensyn til sikkerhet ut av makrotallene for investeringene i sektoren. Olje- og energidepartementet konkluderte i Ot.prp. nr. 46 (2002-2003) som nevnt med at sårbarheten i infrastrukturen på sokkelen var redusert som følge av økt fleksibilitet med hensyn til alternative transportveier.

12.4.4.2 Økonomiske incentiver til å ivareta beredskap og sikkerhet og rollen til andre virkemidler

Det kan i prinsippet være en konflikt mellom sikkerhetshensyn og ønsket om lavest mulige kostnader og maksimalt overskudd fra petroleumsvirksomheten. Petroleums­tilsynet har likevel argumentert for at HMS-regelverket for flyttbare boreinnretninger, som har vært viet særlig oppmerksomhet, ikke er fordyrende sammenlignet med regelverket i andre land (se Petroleumstilsynet, 2005). I et bedriftsøkonomisk perspektiv er det også klare incentiver til å gjennomføre sikkerhetstiltak, som reduserer eller fjerner den mulige konflikten mellom sikkerhet og lønnsomhet. Manglende ivaretakelse av sikkerhetshensyn skaper en risiko for stans i produksjonen, som i sin tur kan gi betydelige inntektstap. Det samme gjelder manglende beredskap mot bevisste anslag. På sikt kan manglende ivaretakelse av sikkerheten fra en aktørs side føre til tap av troverdighet og reduserte muligheter til å investere i nye prosjekter på norsk sokkel.

Kostnadene ved sikkerhetstiltak må imidlertid også avveies mot nytten av tiltakene, som igjen henger sammen med oppfatningen av risikoen. Det gjelder både i et samfunnsøkonomisk og et bedriftsøkonomisk perspektiv. I den grad samfunnets oppfatning av risikoen avviker fra den bedriftsøkonomiske, kan sikkerhetstiltakene bli utilstrekkelige sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Offentlig eierskap er uansett ikke et særlig egnet virkemiddel til å løse denne typen målkonflikter. En betydelig del av petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen skjer i regi av aktører med privat og/eller utenlandsk eierskap. Det er derfor uansett behov for et effektivt sikkerhetsregelverk med tilstrekkelige sanksjonsmuligheter. En rekke slike virkemidler er tilgjengelige i dagens lovverk og forskrifter. Offentlig eierskap er i beste fall et partielt virkemiddel for å ivareta sikkerhetshensyn, og vil være overflødig som virkemiddel dersom det generelle sikkerhetsregelverket og håndhevingen av det fungerer godt nok.

Når det gjelder investeringer i transportsystemet for gass, er bildet sammensatt. Dersom investeringene i transportsystemet primært skjer for å frakte gass fra ett punkt til et annet, kan infrastrukturinvesteringene i stor grad integreres med investeringene i oppstrømsanlegg uten samfunnsøkonomiske tap. Mange av gassprosjektene på norsk sokkel har dessuten vært av en slik fysisk og økonomisk størrelse at de har kunnet finansiere sine egne infrastrukturinvesteringer.

Det er imidlertid sannsynlig at de fleste nye gassfunn vil være av en begrenset størrelse, noe som kan medføre at investeringer i økt transportkapasitet blir ulønnsomt når utbygginger vurderes enkeltvis (jf. St. meld. nr. 38, 2003-2004, og Kon-Kraft, 2003). Da blir det også behov for å koordinere utbyggingen av ny infrastruktur mellom flere uavhengige aktører (i den grad en ikke kan ta i bruk ledig kapasitet i eksisterende infrastruktur etter hvert som andre felt reduserer produksjonen). Det reiser kompliserte økonomiske problemstillinger, og det er et åpent spørsmål hvordan dagens organisering vil fungere på sikt. 22

Ofte er det også ønskelig å gjøre investeringer for å etablere alternative transportveier, ringforbindelser og lignende, som reduserer sårbarheten og styrker leveringssikkerheten. Integrerte investeringer i maskede nett, der nytten kan tilfalle mange aktører, kan være vanskelige å gjennomføre innenfor en ramme der infrastrukturinvesteringene besluttes og gjennomføres av uavhengige aktører. Dels skyldes det at sikkerheten i det samlede systemet har karakter av å være et kollektivt gode i noen grad (jf. diskusjonen av leveringssikkerhet i kraft- og telesektorene). Det kan også være incentiver til å agere strategisk for å dra nytte av investeringer i det felles transportsystemet uten å måtte betale kostnadene (gratispassasjerproblemer). Videre kan ulike oppstrømsaktører ha forskjellige interesser med hensyn til hvilke felt som skal bygges ut og hvilke markeder gassen skal selges til.

Det er altså flere utfordringer knyttet til videreutviklingen av gasstransport­systemet. Disse utfordringene har åpenbare implikasjoner for verdiskapingen på sokkelen, men kan også påvirke leveringssikkerheten og robustheten i systemet. I prinsippet kan Gassco som systemarkitekt definere og anbefale investeringer som styrker leveringssikkerheten og på den måten bidra til å redusere koordineringsproblemer mellom aktørene. Staten har på den måten tilgang til et viktig virkemiddel for å påvirke investeringene i ønsket retning. Det er imidlertid ikke gitt at Gassco har alle de nødvendige virkemidlene for at de riktige investeringene i ny infrastruktur skal realiseres.

Enkelte (blant annet Kon-Krafts aktivitetsprosjekt, jf. Kon-Kraft, 2003) har foreslått at staten gjennom SDØE bør bidra med større andeler i infrastruktur for å sikre tilstrekkelige investeringer. Olje- og energidepartementet vurderer likevel i St.meld. nr. 38 (2003-2004) at det er formålstjenlig at gassinfrastrukturen utvikles av selskaper med oppstrømskompetanse og eget transportbehov. Departementet konkluderer med at «i utgangspunktet bør statens andel i infrastruktur derfor reflektere statens andel i de ressursene som forventes å benytte denne infrastrukturen». I St.meld. nr. 38 (2003-2004) konkluderer regjeringen med at de vil «spesielt følge opp studien Gassco utfører i samarbeid med berørte parter for å utvikle gasstransportkapasitet fra Halten/Nordland, og foreta en vurdering om dagens ordning for etablering av ny gassinfrastruktur er hensiktsmessig i etterkant av denne prosessen». 23

12.4.5 Oppsummering

Endringene i eierskapet i Statoil, forvaltningen av SDØE og organiseringen av gasstransporten fra norsk sokkel har sitt utspring i både nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. Dels er det bygd opp et omfattende regelverk som ivaretar ulike sektorpolitiske mål slik at eierskapet i Statoil og andre oljeselskaper ikke lenger er noe egnet instrument utover hva som følger av bedriftsøkonomiske mål. Dels har EUs gassdirektiv og konkurranseregler endret handlingsrommet for organiseringen av gassalget og gasstransporten. Det har også vært vurdert som ønskelig å stimulere til strukturendringer og økt kostnadseffektivitet på sokkelen for å øke verdiskapingen. Endringer i eierskap og organisering er viktige virkemidler i det henseende.

Sikkerhets- og beredskapshensyn ivaretas av flere myndighetsorganer, men Petroleumstilsynet og Olje- og energidepartementet har særlig viktige roller. I tillegg til påbud og andre reguleringer gjennom lover og forskrifter vil rettighets­havere i den norske petroleumssektoren ha bedriftsøkonomiske incentiver til å ivareta beredskap og sikkerhet. Manglende ivaretakelse av sikkerhetshensyn vil føre til inntektstap ved at produksjon går tapt. Det kan likevel være grunn til å spørre om de bedriftsøkonomiske incentivene vil være sterke nok til at samfunnets mål for sikkerheten og beredskapen nås. Offentlig eierskap vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til at samfunnets sikkerhetsbehov med hensyn til petroleums­virksomheten vil ivaretas. Det skyldes at en betydelig del av petroleumsressursene og installasjonene er eid av ikke-offentlige aktører. Det er derfor behov for et effektivt regelverk for sikkerhet og beredskap uansett.

Når det gjelder investeringer som gjør petroleumsinfrastrukturen mer fleksibel og robust, er det usikkert om dagens organisering vil gi de rette investeringene over tid. Dette er særlig viktig for gasstransportsystemet. Gjennom systemoperatøren Gassco har imidlertid staten et viktig verktøy for å påvirke investerings­beslutningene i gassinfrastruktur.

12.5 Oppsummering og konklusjoner

Vi har i dette notatet sett nærmere på bakgrunnen for omorganiseringen av tre norske infrastruktursektorer: Kraft, tele og petroleum. Drivkreftene for endringene har vært svært forskjellige, og henger sammen med teknologiske forhold, utvikling av nasjonale og internasjonale regulatoriske rammebetingelser og behovet for å tilpasse de kommersielle strategiene til offentlig eide selskaper i de tre sektorene. Det grunnleggende spørsmålet vi har stilt, er om hel- eller delprivatiserte infrastrukturbedrifter har bedriftsøkonomiske incentiver til å ivareta samfunnets behov for sikkerhet og beredskap. Offentlig eierskap kan utgjøre et virkemiddel for å ivareta sikkerhetshensyn ved at myndighetene bruker sin residuale styringsrett som eiere og instruerer bedriftene. Samfunnsøkonomisk er det imidlertid ingen grunn til å bruke sterkere virkemidler for å ivareta sikkerhetshensyn enn det som er nødvendig.

I alle de tre sektorene vi har sett på, er det mulig å gi incentiver gjennom påbud og andre typer krav med hensyn til sikkerhet og beredskap. I stor grad finnes slike regler i dag gjennom et omfattende sett av lover og forskrifter.

I alle de tre sektorene finnes det incentiver til å utvide kapasiteten i infrastrukturen som også øker leveringssikkerheten. For eksempel vil knapphet på produksjons­kapasitet i kraftsystemet reflekteres i høyere priser, som igjen kan gjøre det lønnsomt å investere i ny produksjon. I markedene for elektronisk kommunikasjon vil kvalitet og sikkerhet være en konkurranseparameter på linje med pris. Det kan imidlertid være avvik mellom samfunnets verdsetting av sikkerhetstiltak og investeringer i sikkerhetstiltak og ny kapasitet. Slike avvik kan i mange tilfeller fjernes gjennom særskilte tiltak (for eksempel ved at myndighetene kjøper inn nærmere definerte sikkerhetstjenester).

I elnettet (særlig sentralnettet) og gassinfrastrukturen på sokkelen er leverings­sikkerheten i betydelig grad et kollektivt gode. Investeringene er preget av høy gjensidig avhengighet mellom prosjekter, vanskelig målbare nytteeffekter og mange involverte aktører med delvis motstridende interesser. Det er utfordrende å definere gode økonomiske og juridiske virkemidler som sikrer at de samfunns­økonomisk riktige investeringene gjennomføres. Det taler for at offentlig eierskap kan være et viktig supplement til andre regulatoriske virkemidler. Norske myndigheter besitter på denne måten viktige virkemidler i form av eierskapet i Statnett og Gassco.

I telesektoren er denne typen sentralt eierskap mindre viktig. Det skyldes at de underliggende økonomiske og tekniske forholdene legger til rette for konkurranse mellom ulike infrastrukturer. Offentlig eierskap vil bare være et partielt virke­middel som påvirker sikkerheten til de brukerne som er tilknyttet nett eid av offentlige aktører og trafikk hos andre infrastruktureiere som går via deler av Telenors nett. Det er derfor uansett behov for et velfungerende sikkerhetsregel­verk som gjelder samtlige tilbydere av elektronisk kommunikasjon. Da blir eierskap mindre egnet som virke­middel, også overfor offentlige aktører. For brukere med særlige behov er det mulig å etablere egne infrastrukturløsninger som i stor grad er uavhengige av andre nett for elektronisk kommunikasjon (jf. Forsvarets digitale nødnett).

I tabell 12.1 nedenfor oppsummerer vi noen av hovedtrekkene ved de tre sektorene.

Referanser

Bjørndalen, J. og G. Nese (2003): Transportsystemet for naturgass. SNF-arbeidsnotat nr. 66/03, Samfunns- og næringslivsforskning AS.

Bråten, J. (2001): Det økonomiske samspillet mellom nett og kraftmarked. Sammendragsrapport. Forskningsrapport 92/01, ECON Senter for økonomisk analyse.

Doorman, G., G. Kjølle, K. Uhlen, E.S. Huse og N. Flatabø (2004): Vulnerability of the Nordic Power System. Main Report. Report to the Nordic Council of Ministers. T R A5962, SINTEF Energiforskning.

DSB (2003): Strømbrudd i Europa og Nord-Amerika august-september 2003. DSB-rapport 2003-10-14. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

ECgroup (2004): Evaluering av gjeldende KILE-ordning. Prosjektrapport, august 2004.

ECON (2005): Konsekvenser av langvarige strømutfall og høye kraftpriser i flere måneder. Rapport 2005-014, ECON Analyse.

ECON og Oeconomica (2003): Effektiv og bærekraftig konkurranse i tele- og mediemarkedene - hva skal til. Rapport 2003-84, ECON Analyse og Oeconomica.

Fridheim, H., J. Hagen og S. Henriksen (2001): En sårbar kraftforsyning - Sluttrapport etter BAS3. FFI/Rapport-2001/02381. Forsvarets forskningsinstitutt.

Hagen, K.P. (2003): Telepolitikk. Notat, Samfunns- og næringslivsforskning AS.

Hagen, K.P. og O.D. Nafstad (2003): Telepolitikk i Europa. Rapport 27/03, Samfunns- og næringslivsforskning AS og ECON Analyse.

Innst. S. nr. 198 (2000-2001): Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om eierskap i Statoil og fremtidig forvaltning av SDØE.

Innst. S. nr. 28 (1991-1992): Innstilling fra energi- og industrikomiteen om omorganisering av Statkraft.

Joskow, P. og J. Tirole (2005) “Merchant transmission investments», blir publisert i Journal of Industrial Economics .

Kon-Kraft (2003): Aktivitetsprosjektet. Sluttrapport. August 2003.

Laffont J og Tirole J. (1993): A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, Massachusetts: MIT Press.

Nese, G. og K.P. Hagen (1998): Pricing of natural gas transportation. SNF-rapport nr. 64/98.

Nordel (2004): Årsrapport.

NOU 1985:9: Energilovgivningen. Olje- og energidepartementet.

NOU 1996:9: Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Finansdepartementet.

NOU 2000:24: Et sårbart samfunn - Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. Justisdepartementet.

NVE (2005a): Aldersfordeling for komponenter i kraftsystemet. Levetid og behov for reinvesteringer. Rapport nr. 8-2005, Norges vassdrags- og energidirektorat.

NVE (2005b): Den økonomiske reguleringen av nettvirksomheten. Forslag til endring av forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, m.v. Høringsdokument 1. juli 2005. Dokument nr. 9 2005 Norges vassdrags- og energidirektorat.

Olje- og energidepartementet (2005): Fakta 2005. Norsk petroleumsverksemd.

Ot.prp. nr. 46 (2002-2003): Om lov om endringer i lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet. Olje- og energidepartementet.

Ot.prp. nr. 58 (2002-2003): Om lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). Samferdselsdepartementet.

Petroleumstilsynet (2004): Årsberetning.

Petroleumstilsynet (2005a): Risikonivå på norsk sokkel 2004. Sammendragsrapport. Fase 5.

Petroleumstilsynet (2005b): Utvikling i risikonivå – norsk sokkel. Hendelsesdata for 1. halvår 2005.

Post- og teletilsynet (2004): Årsrapport.

Post- og teletilsynet (2005): Det norske telemarkedet 2004.

Samdal, K., G. Kjølle, O. Kvitastein og B. Singh (2002): Anbefaling til nye KILE-satser. SINTEF Energiforskning og Samfunns- og næringlivsforskning (SNF).

Schweppe, Fred C., Caramanis, Michael C., Tabors, Richard D. og Bohn, Roger E. (1988): Spot pricing of electricity. Boston/Dordrecht/London: Kluwer Academic Publishers.

SINTEF (2003): Etterspørsel etter nettinvesteringer - virkelighetsbeskrivelse. AN 03.12.62, SINTEF Energiforskning.

St.meld. nr. 17 (2002-2003): Om statlige tilsyn. Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

St.meld. nr. 38 (2003-2004): Om petroleumsvirksomheten. Olje- og energidepartementet.

St.meld. nr. 47 (2000-2001): Telesikkerhet og beredskap i et telemarked med fri konkurranse. Samferdselsdepartementet.

St.prp. nr. 1 (2001-2002): For budsjetterminen 2002. Olje- og energidepartementets fagproposisjon. Kapittel 6: Gjennomgang av Statnett SFs -organisering og oppgaver.

St.meld. nr. 1 (2005-2006): Nasjonalbudsjettet 2006. Finansdepartementet.

St.prp. nr. 100 (1990-1991): Omorganisering av Statkraft. Olje- og energidepartementet.

St.prp. nr. 36 (2000-2001): Eierskap i Statoil og fremtidig forvaltning av SDØE. Olje- og energidepartementet.

St.prp. nr. 58 (1998-1999): Om sammenslåing av Telenor AS og Telia AB. Samferdselsdepartementet.

St.prp. nr. 66 (1999-2000): Om Telenor. Samferdselsdepartementet.

Statnett (2005): Nettutviklingsplan for sentralnettet 2005-2020. Juni 2005, Statnett SF.