4 Notat – Et blikk på begrepet samfunnssikkerhet for å operasjonalisere «nasjonal trygghetsfølelse»

Kjetil Sørli, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Enhet for analyse og utredning 8. august 2005

4.1 Et blikk på begrepet samfunnssikkerhet for å operasjonalisere «nasjonal tryggetsfølelse»

Begrepet «nasjonal trygghetsfølelse» er et sentralt begrep for Infrastrukturutvalget. Som et innspill til å operasjonalisere begrepet, vil dette notatet ta for seg et annet begrep, nemlig samfunnssikkerhet. Hensikten med å dra inn samfunnssikkerhetsbegrepet er at det er et parallelt begrep, om enn ikke fullt ut synonymt; en høy grad av samfunnssikkerhet er en forutsetning for den nasjonale trygghetsfølelsen. Hva samfunnssikkerhet er, er derfor førende for hva vi definerer som nasjonal trygghetsfølgelse. Det er også et poeng å ta for seg samfunnssikkerhetsbegrepet fordi det i motsetning til «nasjonal tryggetsfølelse», har vært i bruk noen år, og at det er knyttet diskusjoner og uenighet til hva samfunnssikkerhet egentlig er. Et blikk på denne diskusjonen kan avhjelpe med å begrepsfeste og operasjonalisere «nasjonal tryggetsfølgelse». Teksten er hentet fra en kommende FFI-rapport. 1

4.1.1 Samfunnssikkerhet vs Totalforsvaret vs Homeland Security

Som en del av å tolke og definere samfunnskritiske funksjoner og kritisk infrastruktur, er én vinkling å se på begrepsapparatet knyttet til utviklingen av risikosamfunnet 2 slik det fremstår i Norge. De siste årene har samfunnssikkerhet etablert seg som et eget begrep i Norge og dels i andre skandinaviske land for å definere potensiell risiko mot samfunnet. Begrepet har imidlertid ikke satt seg ennå, noe som har sammenheng med at det finnes flere fortolkninger. Utviklingen av begrepet henger nøye sammen med fremveksten av risikosamfunnet, slutten av den kalde krigen, oppblomstringen av regionale konflikter og sikkerhetsutviklingen etter 11. september 2001. Det finnes i dag minst tre hovedbegreper som bør ses i forhold til hverandre:

• Homeland Security

• Totalforsvar

• Samfunnssikkerhet

4.1.1.1 Homeland Security

«Homeland Security» eller «hjemlandssikkerhet» er et amerikansk begrep og utgjør en ordbruk som ikke benyttes i en norsk sammenheng. Begrepet oppsto ved omorganiseringen av den nasjonale sikkerheten i USA etter 11. september 2001. Begrepet kan ses i sammenheng med at USA tradisjonelt har sikret nasjonale sikkerhetsinteresser gjennom tiltak utenfor amerikansk territorium, mens terrorhendelsen 11. september 2001 ble oppfattet som et angrep på hjemlandet, hvilket var en ny erfaring for USA. Derav en nyorientering mot å sikre eget territorium mot store terrorhandlinger. Definisjon av Homeland Security er:

Homeland security is a concerted national effort to prevent terrorist attacks within the United States, reduce America’s vulnerability to terrorism, and minimize the damage and recover from attacks that do occur. 3

Etter denne definisjonen er begrepet Homeland Security fokusert på terrortrusselen. Departement of Homeland Security (DHS) har imidlertid underlagte etater som også arbeider med andre forhold enn terrorisme. Federal Emergency Management Agency 4 (FEMA) har for eksempel også prioritet på risiko knyttet til naturkatastrofer, transport av farlig gods, forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og normalisering etter kriser.

4.1.1.2 Totalforsvar

I Norge har sivile og militære tiltak som er relevante for nasjonal sikkerhet og forsvar blitt gruppert under begrepet totalforsvar. Dette begrepet synes å ha blitt oppfunnet av Forsvarskommisjonen av 1946, og har spredt seg til andre nordiske land. Det faktiske begrepsinnholdet er imidlertid basert på de erfaringer flere nasjoner, både krigførende og nøytrale, fikk i løpet av de to verdenskrigene.

Totalforsvar kan defineres som den totale mobiliseringen av alle mulige sivile og militære ressurser for å opprettholde forsvarsviljen, yte mest mulig motstand mot aggresjon, beskytte liv og helse, opprettholde et organisert samfunn og forebygge skade forårsaket av fredskriser og/eller krig.

De to viktigste formålene med totalforsvaret var å kanalisere så mange ressurser som mulig inn i militært forsvar, for det meste fra sivile kilder, og å sikre fysisk overlevelse for (så mange som mulig av) befolkningen, sivile eller militære. Trusselen om den totale krig rammet inn begrepet. I prinsippet gjaldt målsetningen gjennom hele den kalde krigen og fremstår som en restoppgave den dag i dag. Samfunnssikkerhetsbegrepet er i dag i økende grad foretrukket fremfor totalforsvarsbegrepet. Totalforsvaret består som en del av samfunnssikkerheten, men omfortolkes og gis det nye navnet sivilt-militært samarbeid. Med dagens sikkerhetspolitiske omgivelser ligger vekten mer på hva Forsvaret kan gjøre for det sivile samfunnet, enn på hva det sivile samfunnet kan gjøre for Forsvaret.

4.1.1.3 Samfunnssikkerhet

Samfunnssikkerhetsbegrepet er nytt, og det foregår ennå en prosess med hensyn til å feste begrepsinnholdet. En tilnærming til begrepet er å vise til Stortingsmelding 39 (2003 – 2004) om samfunnssikkerhet og sivilt-militær samarbeid 5 og hva slags temaer som tas opp der:

• Omdefinering av sivilt-militært samarbeid innen totalforsvarskonseptet og en rekke andre områder

• Politi og Forsvar i kampen mot terrorismen – hvem gjør hva?

• Oppgradering av Politiets kapasiteter

• Omdefinering av militære roller, særlig Heimevernet

• Etterretningssamordning

• Samarbeid om internasjonal krisehåndtering

• Nukleært og radiologisk beredskap

• Beredskaps mot pandemisk sykdom og bio-terrorisme

• Beredskap mot kjemiske stoffer

• Informasjonssikkerhet

• Konsekvenser av klimaendring og mulige tiltak

• Skred

• Forsyningssikkerhet for elektrisk kraft

• Transportsikkerhet

• Kystberedskap

• Sikkerhet i petroleumsindustrien

• Matvaresikkerhet

• Sikkerhet i vannforsyningen

• Industriberedskap og -sikkerhet

• Forsyningsberedskap med hensyn til kritiske varer

• Samordning av samfunnssikkerheten

• Nasjonal krisehåndtering

• Store ulykker og farlige stoffer

• Brann-, produkt-, og elektrisk sikkerhet

• Utvikling av redningstjenesten

Det kan ut fra dette hevdes å være en viss bredde i begrepet samfunnssikkerhet, og en tilsvarende avgrensingsutfordring. Det som med sikkerhet kan hevdes, er at begrepet ikke er festet til noe bestemt scenario av typen krig eller terror, men omfatter alle potensielle krisescenarier. Ettersom begrepet knapt kan avgrenses tematisk/fenomenologisk, må det søkes etter en «terskel», det vil si man må tilnærme seg et skille for eksempel mellom det som kan betraktes som et samfunnsproblem, som er relevant for begrepet, og det som kan betraktes som et individuelt problem, som er mindre relevant. Et forsøk på det kan illustreres i figuren nedenfor [Figur 4.1].

Figuren illustrerer forholdet mellom nasjonal sikkerhet, sikkerhet for individet, safety og security . Figuren viser bredden og omfanget av risiko og sårbarhet for samfunnet og individet generelt. Den vertikale aksen viser noen av utfordringene med å koble forskjellige lag i risikohåndtering, med andre ord koblingene mellom det globale, internasjonale, nasjonale, regionale, lokale og individuelle med hensyn til å håndtere risiko. Den horisontale aksen dekker alt fra naturkatastrofer og menneskeskapte ulykker til tilsiktede handlinger så som terror. Figuren gir dermed en oversikt over forhold som kan falle innenfor samfunnssikkerhetsbegrepet.

Definisjonen av samfunnssikkerhet er ikke entydig, men kan deles i tre; en bred og omfattende definisjon, en snever definisjon og en politisk definisjon som beveger seg mellom de to andre, avhengig av det politiske sakskartet.

4.1.1.3.1 Bred definisjon

I den brede definisjonen er samfunnssikkerhet for det første å kunne forebygge og håndtere ekstraordinære hendelser. For det andre er samfunnssikkerhet å ha ressurser til å forebygge og håndtere dagligdagse hendelser. Det er dermed ressursene til å håndtere som er i fokus, ikke hendelsen i seg selv. For eksempel truer ikke én enkelt brann samfunnets sikkerhet, men hvis samfunnet ikke har ressurser til å håndtere branner vil samfunnets sikkerhet være truet. For det tredje er samfunnssikkerhet å forhindre at mindre hendelser blir så mange at det går ut over samfunnet. For eksempel innebærer dødsulykker i trafikken store personlige og samfunnsmessige omkostninger, men det truer ikke samfunnets sikkerhet i seg selv. Hvis antallet dødsulykker i trafikken derimot stiger til et antall hvor det påvirker samfunnets daglige drift svært negativt, vil det true samfunnssikkerheten.

Fellesnevneren i forhold til en bred definisjon som omfatter de tre aspektene, er at det på en eller annen måte har å gjøre med samfunnets mulighet til minimalisere alle tenkelige risikoer. Det kan argumenteres for at en bred definisjon av begrepet gjør det upresist og vanskelig å bruke, og da særlig i forhold til en politisk virkelighet hvor det alltid vil være et spørsmål om å prioritere.

Spennet i begrepsinnholdet kan også illustreres med figuren nedenfor [Figur 4.2]:

Sjelden tilsiktet hendelse (security 1) f. eks terror

Sjelden utilsiktet hendelse (safety 2) f. eks stor naturkatastrofe

Dagligdags tilsiktet hendelse (security 3) f. eks hverdagskriminalitet

Dagligdags utilsiktet hendelse (safety 4) f. eks trafikkulykke

4.1.1.3.2 Snever definisjon

Den andre og mer snevre definisjonen har fokus på at samfunnssikkerhet handler om å forhindre eller avdempe effektene av ekstraordinære hendelser som i tillegg krever ressurser ut over det vanlige. Her er de dagligdagse hendelsene ekskludert, det vil i hovedsak si den nederste delen av Hovdens firkløver og punkt 3 og 4 i figur?. Hensikten med å spisse begrepet er å forhindre at de dagligdagse hendelsene tar all fokus fra de ekstraordinære, slik at samfunnet dermed står i fare for glemme disse. Innenfor en slik definisjon har ekstraordinære hendelser fokus fordi de har et meget stort skadepotensial. Det kan også hevdes at det er en forventing i befolkningen om at myndighetene er i stand til å håndtere det ekstraordinære, og at bevisstheten dermed må være høy fra myndighetsorganer.

Hovden hevder i denne sammenheng at i forhold til å håndtere samfunnets sårbarhet, så er dagligdagse hendelser så som trafikkulykker, hverdagskriminalitet og liknende ekskludert. Videre skriver han at innenfor rammen av samfunnets sårbarhet er problemstillingene vanligvis relatert til overlevelse og gjenoppretting av vitale samfunnsfunksjoner, med andre ord trusler mot infrastruktur knyttet til energiforsyning, IKT, pandemier og liknende. 6 Hovden legger seg således på en snever definisjon av begrepet samfunnssikkerhet.

4.1.1.3.3 Politisk definisjon

Den tredje definisjonen av samfunnssikkerhet er den politiske. I St. meld. nr. 17 (2001-2002) står det følgende:

Samfunnssikkerhet brukes i denne meldingen for å beskrive den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. 7

Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensede, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.

I St. meld. nr. 39 (2003-2004) står det følgende:

Regjeringen vil understreke at det grunnleggende mål for alt samfunnssikkerhetsarbeid er å forebygge at uønskede hendelser inntreffer og minimalisere konsekvensene når slike situasjoner skulle oppstå. [...] Arbeidet med forebyggende brannvern er en viktig del av samfunnssikkerhetsarbeidet. [...] I samfunnssikkerhetsarbeidet er det nødvendig å vie oppmerksomhet til mulige negative konsekvensene av et endret klima. 8

Det er ikke lenger ekstraordinære hendelser, men uønskede hendelser som ligger til grunn. Forklaringer på endringen i bruken av begrepet er flere, både organisatoriske og trusselmessige, men viser primært at begrepet er under endring, og at det lar seg påvirke av den politiske virkeligheten.

St.meld. nr. 37 (2004–2005) fra mai 2005 omtaler samfunnssikkerhet på følgende måte:

Samfunnssikkerhet dreier seg om å ivareta sivilbefolkningens trygghet og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur mot angrep og annen skade i situasjoner der statens grunnleggende interesser ikke er truet. Samtidig har utviklingen medført et økt fokus på menneskelig sikkerhet der menneskerettighetene og ikke minst retten til liv og personlig trygghet står i sentrum.

[...]

Sentralt i dagens samfunnssikkerhetsarbeid er beskyttelse av sivilbefolkningen og vitale samfunnsinteresser i situasjoner hvor det ikke foreligger en tradisjonell militær trussel.

[...]

De sikkerhetspolitiske rammene, og da særlig utviklingen i internasjonal terrorisme, har fått økt betydning for samfunnssikkerheten. En rekke risikofaktorer, som faren for smittsomme sykdommer, naturhendelser og store ulykker har også fått økt betydning for sikkerhets- og beredskapsarbeidet nasjonalt.

[...]

Brannvesenet er en vesentlig ressurs på samfunnssikkerhetsområdet. Et velfungerende brannvesen er av grunnleggende betydning for samfunnets evne til å kunne håndtere også ekstraordinære hendelser. 9

Her er det sikring av sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur som blir vektlagt. Også den nye sikkerhetspolitiske situasjonen blir trukket frem. Samtidig blir det vist til retten til liv og personlig trygghet. Omtalen av begrepet, slik det fremstår her, kan derfor hevdes å ha en tyngde mot å trygge samfunnet og ikke så mye individet. Både tilsiktede og utilsiktede hendelser er trukket frem.

4.1.1.3.4 Konsensus om begrepet

25. og 26. oktober 2004 ble det avhold et seminar arrangert i samarbeid mellom DSB, Norsk teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og Universitetet i Stavanger (UiS), hvor begrepet samfunnssikkerhet ble drøftet. På bakgrunn av dette ble det utgitt et manus skrevet av Bjørn Ivar Kruke og Odd Einar Olsen ved UiS og Jan Hovden ved NTNU med forsøk på en begrepsfestning. 10 I den ble det slått fast følgende. For at en hendelse skal true samfunnssikkerheten, må den falle inn under én eller flere av følgende kriterier: (1) Ekstraordinære påkjenninger og tap, (2) kompleksitet og gjensidig avhengighet og (3) tillit til vitale samfunnsfunksjoner. Listen er ikke ment å være uttømmende, og det blir vist til at det alltid vil være gråsoner. Det blir videre hevdet at enhver uønsket hendelse i seg selv ikke er et anslag mot samfunnssikkerheten. Vanlige ulykker i trafikk, arbeid, hjem og fritid, samt vold og kriminelle handlinger, håndteres daglig på en rutinemessig måte i samfunnet. Forfatterne legger seg således opp til en snever definisjon av begrepet samfunnssikkerhet.

4.1.1.3.5 SAMRISK (Samfunnssikkerhet og risikoforskning)

Norges forskningsråd satte i 2005 ned en gruppe for å utrede behovet for et eget forskningsprogram innen samfunnssikkerhet og risikoforskning (SAMRISK). Deltagerne bestod av personer fra forvaltning og forskning. 11 Utredningsgruppen la følgende definisjon av samfunnssikkerhet til grunn:

Vi anser at samfunnssikkerhet er relevant for risikohåndtering på alle nivåer i samfunnet, fra internasjonale og nasjonale reguleringer, ned til individets utøvelse av aktiviteter i arbeid, trafikk og fritid. 12

Samtidig skriver de:

I forhold til denne [Hovdens figur, figur ?] bør samfunnssikkerhet avgrenses til forhold som påvirker nasjonale institusjoner, normer som regulerer samhandlingen i samfunnet, og kritisk infrastruktur. De såkalte mikroverdier som individuell trygghet og sikkerhet bør inngå i begrepet dersom den involverer en stor samfunnsmessig kostnad og omfatter akuttpregede hendelser.

Gruppen inkluderer også Forsvarets støtte til det sivile samfunn i begrepet, men ekskluderer det som blir omtalt som udiskutable militære situasjoner. Utvalget hevder videre at det er oppstått ulike nyanser rundt begrepet, og at det delvis vil måtte være et eget tema for forskningen å forstå begrepet og gjøre det mer analytisk. SAMRISKs har dermed en bred tilnærming til begrepet.