1 Hva er kritisk infrastruktur?

Hagen Janne, Fridheim Håvard, Forsvarets forskningsinstitutt FFI/NOTAT-2005/00363

1.1 Innledning

Hensikten med dette notatet er å drøfte begrepet kritisk infrastruktur nærmere. Drøftingen gjøres med utgangspunkt i forskningen som er gjort i prosjektserien «Beskyttelse av samfunnet» (BAS), som Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har arbeidet med siden 1994.

BAS ga ut rapporten «Viktige samfunnsfunksjoner» i 1997 (1). Rapporten beskrev hvilke funksjoner i samfunnet som ville være viktige for nasjonal krisehåndtering og ga en rangering av de mest kritiske funksjonene. Dette arbeidet har blitt brukt flittig som innspill til offentlige utredninger og grunnlagsdokumenter innen sivilt beredskap i de seneste årene

Imidlertid har verden gått videre etter at denne rapporten ble skrevet, og en del sentrale rammebetingelser for beredskapsarbeidet i Norge er vesentlig endret siden midten av 90-tallet. I tillegg har internasjonal forskning innen samfunnssikkerhet arbeidet mye med å identifisere det som kan kalles «kritiske infrastrukturer», et begrep som det første BAS-prosjektet ikke benyttet. Problemstillingen med å identifisere kritiske funksjoner i samfunnet er med andre ord minst like aktuell i dag som den var for 10 år siden. Det er derfor hensiktsmessig ta et kritisk blikk på FFIs tidligere arbeider innen dette feltet i lys av utviklingen som har skjedd.

BAS5-prosjektet «Critical Information Infrastructure Protection», som skal pågå frem til slutten av 2006, vil også sette søkelyset på kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur. FFI vil her arbeide sammen med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) for å identifisere og rangere samfunnskritiske funksjoner og kritisk infrastruktur. Imidlertid er det ønske om noen foreløpige resultater allerede nå, i forbindelse med oppstarten av Infrastrukturutvalget. Dette notatet er derfor utviklet i løpet av kort tid (en drøy uke) for å oppsummere de arbeidene FFI har gjort tidligere, og for å gjøre en første vurdering hva som er de kritiske infrastrukturene i dagens samfunn.

1.2 Formålet med og avgrensninger for notatet

Begrepsbruken knyttet til infrastruktur er ikke konsistent. Ulike begreper benyttes for samme forhold, uten at det finnes klare definisjoner. Knyttet til infrastruktur kommer en bl.a. fort borti uttrykk som samfunnsfunksjoner, samfunnssektorer, tjenester osv. Ting blir ikke bedre av at begrepsbruken varierer internasjonalt. Norge har et rikt ordforråd for forhold knyttet til begrepet «samfunn» og kan lett bruke avledninger av dette. Den direkte engelske oversettelsen «society» har ikke den samme omfattende og mangfoldige betydningen, og et begrep som «societal function» (råoversettelse av samfunnsfunksjon) gir ingen mening. På engelsk vil man derfor se ordet «infrastructure» brukt i stedet.

Videre er det en utfordring at begrepene ofte suppleres med forsterkende ord som «viktig», «kritisk» osv., uten at det finnes klare kriterier for hvorfor disse er brukt. Er det noen forskjell mellom kritiske infrastrukturer og viktige samfunnsfunksjoner, eller uttrykker dette samme sak?

Et annet spørsmål er om infrastruktur kun betegner fysiske nettverk som man kan «ta og føle på», eller om mer abstrakte og sosiale forhold også må inkluderes i begrepet. De fleste vil vel være enige i at det norske strømnettet er en infrastruktur 1 , men hva med forhold som sosiale nettverk, organiseringen av sivilt beredskap og prosesser for saksbehandling og beslutninger i departementene? Utgjør dette også infrastrukturer?

Dette er forhold som BAS5-prosjektet vil se nærmere på i sitt arbeid de nærmeste månedene. Dette notatet vil derfor ikke gi alle svar, men i alle fall reise problemstillingene overfor Infrastrukturutvalget. Det gjøres imidlertid et forsøk på å skille begrepene «kritisk infrastruktur» og «samfunnsfunksjon». Notatet presenterer et forslag til definisjon av disse begrepene, basert på en «bottom up-tilnærming» av hva samfunnets leverer til sine beboere. Det gjøres også et forsøk på å spesifisere hva som er de kritiske infrastrukturene. Det må imidlertid understrekes at dette er foreløpige arbeider, og at FFI forbeholder seg retten til å gå rett inn i svingdøren og endre tilnærming på et senere stadium i prosjektarbeidet.

Innledningsvis gir notatet en beskrivelse av de resultatene som BAS har levert tidligere innen denne problemstillingen (kapittel 3). Deretter presenteres en gjennomgang av sentrale rammebetingelser for samfunnssikkerhet og sivilmilitært samarbeid i Norge: totalforsvarstenkningen, beredskapsprinsipper, trusselbildet og generell samfunnsutvikling (kapittel 4). Det pekes på hva som har vært de største endringene innen disse feltene fra midten av 90-tallet og til i dag.

Den viktigste delen av notatet er diskusjonen rundt hva som er de kritiske infrastrukturer i dagens samfunn og hvilke avgrensninger som kan gjøres for dette begrepet (kapittel 5). Store deler av terminologidiskusjonen er plassert der. Notatet oppsummeres til slutt i kapittel 6.

1.3 BAS-prosjektene og «Viktige ­samfunnsfunksjoner»

I Norge var FFI tidlig ute med å ta tak i problemstillingen med å identifisere viktige samfunnsfunksjoner. Det første BAS-prosjektet gjennomførte en analyse av samfunnsviktige funksjoner i 1997 og kategoriserte disse etter viktighet (1). Som tidligere nevnt benyttet ikke BAS begrepet «kritisk infrastruktur» i sin 1997-rapport, men de funksjonene som ble pekt på som mest kritiske var alle basert på grunnleggende teknologiske infrastrukturer i samfunnet: kraftforsyning, telekommunikasjon, transport, ledelse/informasjon og olje-/drivstofforsyning .

Analysen så på samfunnet som et produksjonsapparat som skulle understøtte sivilbefolkningens ve og vel og Forsvarets behov i en krise eller under militært angrep på landet. Arbeidet ble gjort med utgangspunkt i et bredt trusselbilde. Selv om trusselbildet på midten av 90-tallet fremdeles fokuserte på faren for en militær invasjon, ble BAS-prosjektets analyse gjennomført med bakgrunn i et bredere scenariogrunnlag:

• Kortvarige militære angrepsscenarier (for eksempel begrensede angrep mot Finnmark)

• Terror- og sabotasjeangrep

• Ulike fredstidsscenarier, som naturkatastrofer, kriminalitet, ulykker osv.

Tidligere beskrev det sivile beredskap flere beredskapsprogrammer som kan knyttes til samfunnsfunksjoner (se f.eks. St.meld. nr. 48 (1993-94)) (2). Beredskapsprogrammene hadde som formål å sørge for at Forsvaret fikk nødvendig støtte i en krise eller krig, at samfunnet fungerte så godt som mulig i alle situasjoner og at sivilbefolkningen fikk best mulig beskyttelse. Her var det tenkt helhetlig i forhold til å opprettholde samfunnets funksjoner i kriser og i krig. Gjennom å bearbeide listene over beredskapsprogrammer definerte det første BAS-prosjektet følgende samfunnsfunksjoner:

1. Ledelse/informasjon

2. Kraftforsyning

3. Telekommunikasjon

4. Olje- og drivstofforsyning

5. Transport

6. Arbeidskraft

7. Vannforsyning

8. Bank- og pengevesen

9. Bygg og anlegg

10. Industri og varehandel

11. Helse

12. Ernæring

13. Brann og redning

14. Politi og orden

Disse 14 samfunnsfunksjonene må ses på som en svært grov inndeling av samfunnet, som var basert på tidligere tenkning på hvordan samfunnet og offentlig sektor var bygd opp og planlagt å fungere i krisesituasjoner. Funksjonenes innbyrdes betydning for samfunnet ble analysert, og konklusjonen var at sterke gjensidige avhengigheter ville gi dominoeffekter for resten av samfunnet dersom svikt oppstod i en av funksjonene. Dette kunne potensielt gi alvorlige begrensninger i evnen til å håndtere kriser. En viktig konklusjon var også at gjensidige avhengigheter mellom ulike samfunnsfunksjoner ikke gjorde det mulig å utelukke noen i beredskapssammenheng. Alle er mer eller mindre viktige, men noen er mer kritiske enn andre og har rollen som bærebjelker for all øvrig samfunnsvirksomhet.

I ettertid kan det hevdes at dette ikke er noen uttømmende og fullstendig liste, og at den er sterkt preget av en tradisjonell teknologisk/mekanisk forståelse av hvordan samfunnet fungerer. Rapporten understreket da også at resultatene var usikre, og at de måtte ses på som en pekepinn på hvordan identifikasjon av viktige samfunnsfunksjoner kunne gjøres. Til tross for dette fikk rapporten en relativt stor gjennomslagskraft som underlagsdokument innen sivilt beredskap. Dette gjelder blant annet en matrisepresentasjon av gjensidige avhengigheter mellom de ulike samfunnsfunksjonene, som ofte benyttes i offentlige utredninger og stortingsmeldinger.

1.4 Forutsetninger og rammebetingelser for samfunnssikkerhet

BAS-arbeidene om samfunnsviktige funksjoner ble gjennomført for snaut 10 år siden. Etter dette har det skjedd store endringer i rammebetingelsene for arbeidet med samfunnssikkerhet i Norge:

• Tenkningen rundt sivilt beredskap er en annen i dag enn for 10 år siden

• Trusselbildet har endret seg

• Utviklingen i samfunnet har gått svært raskt de siste årene.

Dette kapittelet peker på de viktigste utviklingstrekkene innen rammebetingelsene for samfunnssikkerhet. Disse rammebetingelsene stod sentrale i BAS-prioriteringen av samfunnsviktige funksjoner, og de vil også være viktige parametre for å kunne peke på hva som er samfunnsviktige funksjoner og kritisk infrastruktur i dag.

1.4.1 Fra totalforsvarskonseptet til samfunnssikkerhet

Totalforsvarskonseptet var en ramme rundt de første BAS-prosjektene. Konseptet ble utviklet med utgangspunkt i lærdommene etter andre verdenskrig, og bestod av to pilarer: det militære forsvaret og det sivile beredskap. Hovedtanken bak konseptet var at alle landets ressurser, både sivile og militære, offentlig og private i fellesskap, skulle bidra til forsvaret av landet ved krise eller krig.

Tidligere innebar totalforsvarskonseptet et sterkt fokus på hva sivilsamfunnet kunne gjøre for å understøtte Forsvarets militære organisasjon og dens ressursbehov under en krisesituasjon. I dag er det mange som legger mer vekt på hva Forsvaret kan gjøre for å støtte det sivile samfunnet i krisesituasjoner. Men det er på sin plass å peke på at det gjensidige avhengighetsforholdet mellom Forsvaret og sivil sektor fremdeles er til stede, og at Forsvaret i økende grad er i ferd med å bli avhengig av sivile ressurser som en konsekvens av omstillingsarbeidet som nå pågår (3). Forsvaret vil ikke være noen isolert organisasjon som fungerer uavhengig av sivilsamfunnet når tjenester settes bort til private leverandører og nye former for privat-offentlig samarbeid og avhengighet tvinger seg frem.

De siste årene har totalforsvaret som begrep fått redusert betydning. St.meld. nr.17 (2001-2002) « Samfunnsikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn » representerte et veiskille i så måte (4). Her ble totalforsvaret presentert som en del av begrepet samfunnssikkerhet, og det ble omfortolket og betegnet som sivilmilitært samarbeid. I disse dager pågår det en prosess for å forankre denne begrepsforståelsen, og det kan bl.a. henvises til St.meld. nr. 39 (2003-2004) « Om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid » for å få eksemplifisert innholdet i begrepene (5).

Det finnes en rekke eksempler på sivilmilitært samarbeid i fredstid og under operasjoner i utlandet. Forsvaret støtter sivilsamfunnet gjennom den daglige redningstjenesten, hjelp under naturkatastrofer, ABCR 2 -beskyttelse, vakthold, beskyttelse av viktige objekter osv. Det sivile samfunnet støtter Forsvaret med bl.a. forsyninger, transportkapasitet og kompetanse som Forsvaret selv ikke har. Ved store kriser nasjonalt finnes det også et sivilmilitært beredskapsplanverk som nylig har vært til revisjon og som kan tas i bruk. I tillegg øves det på sivilmilitær krisehåndtering, både innen enkeltsektorer i samfunnet og på nasjonalstrategisk nivå.

1.4.2 Prinsippet om ansvar, likhet og nærhet

Disse prinsippene står helt sentralt innenfor sivilt beredskap. Den som har ansvaret innen et område i fredstid, skal også ha det i krise eller i krig. Det skal være minst mulig forskjell mellom normaldrift og krisedrift, og krisen skal håndteres på så lavt nivå og så nært kriseområdet som mulig. Begrunnelsen for denne tilnærmingen er at kriser skal håndteres uten for store omstillinger som bidrar til å øke usikkerhet og fragmentere ansvar.

På dette området har ikke endringene vært veldig store fra 1997 til i dag, selv om prinsippene kanskje ble presisert noe klarere enn tidligere i forbindelse med arbeidet i Sårbarhetsutvalget.

1.4.3 Trusselbildet

Med erfaringene fra andre verdenskrig friskt i minnet ble totalforsvarskonseptet naturlig nok utviklet for å kunne håndtere en invasjonstrussel mot Norge. I dag er det vanskeligere å spesifisere de dimensjonerende scenariene for arbeidet med samfunnssikkerhet og sivilmilitært samarbeid og ikke minst hvem som har ansvaret for å håndtere ulike trusler. Dette vil også gi føringer for hvilke samfunnsfunksjoner som er viktige for krisehåndteringen.

En utfordring er at krigsbegrepet er problematisk i dagens trusselbilde. Sett fra en folkerettslig synsvinkel er krig å forstå som enhver bruk av militær makt mot en annen stat på en slik måte at det krenker den statlige suverenitet, i praksis angrep som rammer en annen stats territorium eller borgere. Krigens funksjon er altså å regulere forholdet mellom suverene stater.

En slik tilnærming harmonerer i stadig mindre grad med de politiske og militære realiteter. Den utvikling som de senere år mer enn noe annet har bidratt til å sprenge dette bildet er fremveksten av internasjonal terrorisme. Terrorisme kan defineres som politisk motivert voldsanvendelse fra ikke-statlige aktører mot personer eller eiendom, med sikte på legge press myndigheter gjennom å skape frykt i befolkningen. Internasjonal terrorisme er i tillegg karakterisert ved at den er grenseoverskridende, og dermed kan utfordringen bare i begrenset grad håndteres av statenes indre sikkerhetsinstitusjoner. Tradisjonelle militære maktmidler har begrenset relevans siden terroraktører ikke er stater, men i en folkerettslig forstand er å betrakte som private aktører. Man har da beveget seg fra et symmetrisk trusselbilde mellom stater til et mer uklart trusselbilde som er asymmetrisk langs flere dimensjoner –politisk, moralsk, teknologisk og kulturelt.

I tillegg er ikke den sikkerhetspolitiske dimensjonen og rikets sikkerhet lenger de eneste parametrene for arbeidet med sikkerhet, stabilitet og sivilmilitært samarbeid. Ulike økonomiske, miljømessige og ressursmessige forhold må også trekkes frem som relevante.

Hvilke utfordringer kan man i dag se for seg på norsk jord? Akuttscenarier som naturkatastrofer, miljøkatastrofer og storulykker inntreffer mer eller mindre regelmessig, og er en viktig del av det totale trusselbildet. Når det gjelder sikkerhetspolitiske utfordringer er trusselbildet blant annet beskrevet i St.meld. nr. 39 (2003-2004) (5). En sentral forskjell sammenlignet med tidligere er vektleggingen av faren for krig i Norge. Selv om krigsfaren var i ferd med å bli justert ned etter slutten av den kalde krigen, snakket man på midten av 90-tallet fortsatt om muligheten for et omfattende russisk angrep mot Norge på lang sikt. I de nye trusselvurderingene er faren for denne typen scenarier i praksis avskrevet. Selv om Russland fremdeles har betydelig militær kapasitet i våre nærområder, vises det kun til raskt oppstående gråsonesituasjoner eller sikkerhetspolitiske kriser som mulige konfliktsituasjoner. Begrepet «invasjon» er ikke lenger et begrep som brukes.

I stedet har terrortrusselen fått økt betydning. Dette er ikke overraskende etter de siste årenes terroraksjoner, spesielt angrepene mot USA 11. september 2001 og i Madrid 11. mars 2004. Videre har faren for angrep mot informasjonssystemer blitt fremhevet som følge av vår økende avhengighet av IKT-systemer og Internett.

Dreiningen mot kortere og mer akutte trusler gir interessante utfordringer når det gjelder tidsaspektene for beredskapsarbeidet. Overfor invasjonstrusselen ble det forutsatt 3-6 måneders varslingstider. Slike tider er det vanskelig å snakke om i dagens trusselbilde. Å tenke på «det umulige og usannsynlige» blir da en oppgave i seg selv for å bidra til et mest mulig robust samfunn, og bruk av scenarier blir viktig både for forsvarsplanleggingen og for den videre utvikling av det sivile beredskap. Det er en illusjon å tro at man kan få like lett aksept for sikkerhetstenkning mot store, men lite sannsynlige utfordringene som de dagligdagse. Men dersom kriseorganiseringen skal være effektiv, må også fredsorganiseringen ta høyde for større påkjenninger der normal drift vil være vanskelig å opprettholde.

1.4.4 Samfunnsutviklingen de siste ti år

Det er selvfølgelig ikke mulig å gi et fullstendig bilde av et tiårs samfunnsutvikling i løpet av noen korte setninger. Dette avsnittet gir noen stikkordsmessige betraktninger rundt forskjellen mellom 90-tallet og dagens situasjon.

Flere samfunnsviktige funksjoner har vært utsatt for deregulering og privatiseringsprosesser de siste årene. Resultatet er at samfunnsfunksjoner som tidligere var rent offentlige virksomheter, nå er privatisert eller i større grad avhengige av private leverandører. Eksempler er:

• Dereguleringen av kraftforsyningen på starten av 90-tallet

• Avmonopoliseringen av telemarkedet i 1998

• Løpende privatisering av transporttjenester

• Større innslag av private tjenesteleverandører i tradisjonell offentlig virksomhet, for eksempel helsetjenester, leveranser til Forsvaret, private vakt- og sikkerhetsløsninger osv.

Parallelt med dette har det vært et økende fokus på bedriftsøkonomiske kriterier når det gjelder utviklingen innen samfunnsviktige funksjoner. I dag er det meste av så vel privat som offentlig virksomhet underlagt strenge krav til kosteffektivitet/kostnytte, gjerne over korte tidsperioder (tid utover et par år er «lang tid» i næringslivet). Det blir da vanskeligere å argumentere for langsiktige investeringer, med mindre den potensielle gevinsten er stor.

Et resultat av dette er at samfunnstjenester nå blir utviklet ut fra rene kommersielle kriterier. Dagens nett for mobiltelefoni er for eksempel ikke dimensjonert for å håndtere store sikkerhetsutfordringer, men tar kun sikte på å gi en tilstrekkelig leveringskvalitet i hverdagen.

Et annet resultat er en sterk grad av spesialisering i den enkelte virksomhet. Funksjoner som ligger utenfor virksomhetenes kjerneområde har blitt satt bort til andre leverandører. Disse har ofte kun salgskontorer i Norge, mens ressurser og kompetanse befinner seg i utlandet. Samtidig reduseres egne lagerbeholdninger. Konsekvensen er at virksomheter som tidligere var autonome nasjonalt nå er avhengige av varer og/eller tjenester fra utlandet for å kunne fungere.

Videre er det sterkere til krav til dynamikk og hurtighet i samfunnets prosesser. Teknologiske endringer skjer raskt og implementeres umiddelbart i tjenester overfor brukerne. Kravene til leveringstider blir stadig sterkere, og kundene forventer gjerne at en tjeneste skal leveres i dag, ikke om to uker.

Store deler av denne omleggingen er muliggjort gjennom en eksplosiv utvikling i bruken av elektroniske kommunikasjonstjenester og IKT-systemer. Internett ble for eksempel en kritisk tjeneste mot slutten av 90-tallet.

I tillegg kan det stilles spørsmål om hvorvidt befolkningens evne til å håndtere kriser har blitt redusert i samme periode. Utviklingen der de enkelte innbyggere og familier blir stadig mindre selvforsynte, og dermed stadig mer avhengige av en nærmest kontinuerlig tilgang på viktige varer og tjenester fra samfunnet, har fortsatt i perioden. Dette dreier seg bl.a. om mulighetene for alternativ tilgang til mat, vann og varme dersom grunnleggende samfunnsfunksjoner svikter.

1.5 Hva er de kritiske infrastrukturene i dag?

1.5.1 Begrepsavklaring

Som diskutert i kapittel 2 er ikke begrepene knyttet til samfunnssikkerhet entydige. BAS-arbeidene som det er referert til i kapittel 3 heller ga ikke veldig klare skiller på hva en samfunnsfunksjon er kontra en infrastruktur. I dette kapittelet diskuteres disse begrepene, for å presentere et forslag til hvordan disse kan skilles.

I henhold til tradisjonell BAS-tenkning kan samfunnet deles inn i flere samfunnsfunksjoner. En samfunnsfunksjon vil med dette være et produkt eller en tjeneste som gir et betydelig bidrag til samfunnet for å opprettholde et minimums kvalitetsnivå 3 innen følgende områder (9):

• Nasjonal og internasjonal lov og orden

• Befolkningens sikkerhet

• Økonomi

• Befolkningens helse

• Økologisk miljø

For begrepet infrastruktur finnes det flere definisjoner. Ordboka Merriam-Webster definerer begrepet slik (6):

« Infrastructure:

1. The underlying foundation or basic framework (as of a system or organization)

2. The permanent installations required for military purposes

3. The system of public works of a country, state, or region; also : the resources (as personnel, buildings, or equipment) required for an activity «

Med andre ord dreier infrastruktur seg om de grunnleggende ressurser og hjelpemidler som må være på plass for å opprettholde en aktivitet eller tjeneste. I vår sammenheng vil en infrastruktur være de grunnleggende ressurser som må til for å opprettholde en samfunnsfunksjon.

I forhold til samfunnsdrift blir begrepet infrastruktur ofte knyttet til store teknologiske nettverk. Ottawa by har følgende definisjon på infrastruktur i en slik sammenheng (7):

« Physical structures that form the foundation for development. Infrastructure includes: wastewater and water works, electric power, communications, transit and transportation facilities, and oil and gas pipelines and associated facilities. »

Som definisjonen over viser er det vanskelig å skille de kabler og rørledninger som disse nettverkene består av fra bygninger, materiell og ressurser som er nødvendig for å drifte eller opprettholde nettene. Grensegangen mellom infrastruktur og samfunnsfunksjon vil også være uklar. Det er for eksempel vanskelig å si hvor et elektronisk kommunikasjonsnett (infrastruktur) slutter og elektronisk betalingsformidling (samfunnsfunksjon) begynner. Definisjonsmessig vil det også kunne argumenteres for at for eksempel «matforsyning» både er en:

• samfunnsfunksjon, der tjenesten er å sørge for at samfunnet har nok mat

• infrastruktur, med et produksjonssystem innen landbruk, fiskeri, matvareindustri etc, et distribusjonssystem ut til butikker basert på transporttjenester osv.

Dette trenger likevel ikke å være noe problem, så lenge man klarer å identifisere og spesifisere de en egen kategori av grunnleggende infrastrukturer som all samfunnsvirksomhet er avhengig av. Dette kan da kalles de kritiske infrastrukturer . Ut fra diskusjonen over må dette være de nettverkene som brukes innen alle samfunnsfunksjoner for å ivareta basisbehovene til befolkningen og virksomhetene (f.eks. knyttet til vann, varme og energi).

1.5.2 Kritiske samfunnsfunksjoner og infrastrukturer i dagens samfunn

For å identifisere kritisk infrastruktur er en løsning å benytte en modell som ofte brukes innen elektronisk kommunikasjon. Denne ser på elektronisk kommunikasjon som delt i tre lag:

• Et grunnleggende transportnett (telekabler, radiolinjer osv.), som formidler elektronisk trafikk mellom brukere som er geografisk adskilt

• Tjenestenett, som benytter det underliggende transportnettet til å gi brukerne mer raffinerte og funksjonelle teletjenester (for eksempel fasttelefoni, internettjenester, mobiltelefoni)

• Brukerne, som anvender teletjenester

Dersom samme modell anvendes på samfunnet, kan vi si følgende:

• Det finnes noen «transportnettverk» som alle beboere og virksomheter i samfunnet er avhengige av. Dette kan kalles de «kritiske infrastrukturer», som ivaretar samfunnets grunnleggende behov for varme, vann, kommunikasjon osv.

• Mange tjenester i samfunnet er avhengige av de underliggende transportnettene for å gi behovene til befolkning og virksomheter. På overordnet nivå kan disse tjenestene kalles «samfunnsfunksjoner».

• Brukerne i samfunnet, det være seg befolkningen, næringslivet, myndighetene osv., benytter tjenester innen disse samfunnsfunksjonene.

Denne tilnærmingen kan eksemplifiseres som følger:

• Blant de kritiske infrastrukturene finnes nett for overføring av energi (for eksempel strømnett, rørledninger for overføring av olje/gass), nett for elektronisk kommunikasjon, nett for ulike transporttjenester (veg, luft, bane, sjø), ledningsnett for vann og avløp/kloakk. Disse nettene, sammen med bygninger, materiell og ressurser som er nødvendig for driften av dem, utgjør kritiske infrastrukturer i dagens samfunn .

• Blant samfunnsfunksjonene finnes tjenester som bank- og finansvesen, helsevesen osv. Alle disse funksjonene er grunnleggende avhengige av de kritiske infrastrukturene. I tillegg kan de ha egne infrastrukturelementer som er bygd for å gi befolkningen best mulig tjenester. Dette kan bl.a. være minibankterminaler knyttet til bankene, sykehus i helsevesenet osv.

Dette er skissert i figur 1.1.

1.5.3 Knutepunkter i nettverkene?

De kritiske infrastrukturene utgjøres altså av nettverk. Innenfor disse kan det identifiseres noder som er viktige for nettverkenes totale funksjonalitet ut fra ulike parametre – relativ betydning i forholdt til systemets totalleveranse, betydning for lokale/regionale leveranser, behovene til Forsvarets/sivilt beredskaps behov osv. Dette er ikke analysert her, men eksempler på slike knutepunkter er:

• Driftssentraler innen kraftforsyningen og elektronisk kommunikasjon

• Transformatorstasjoner inn til byområder

• Trafikkstyringssentraler

• Terminaler på transportsiden

Det er imidlertid vanskelig å konkretisere hva som er de «viktigste» knutepunktene, ikke minst på grunn av sterke gjensidige avhengigheter mellom infrastrukturene. Et godt eksempel på det er den såkalte Østfoldundersøkelsen innen kraftforsyningen, som ble gjennomført for å vurdere muligheten for sonevis utkobling i situasjoner med stor kraftmangel (det ble forutsatt at bare 25% av kraftforsyningen til området var tilgjengelig) 4 . Erfaringene derfra var blant annet at ulike virksomheter var så tett sammenvevd at svikt innen en kritisk infrastruktur fort ville ramme øvrig samfunnsvirksomhet. En analyse av knutepunkter som kun ser på enkeltsektorer, uten å ta hensyn til gjensidige avhengigheter med andre funksjoner, vil derfor ikke nødvendigvis peke ut de mest kritiske punktene for samfunnet som helhet.

En slags konkretisering av knutepunkter kan leses ut av Sikkerhetsloven og tilhørende Objektsikkerhetsforskrift. Her finnes det lister over objekter som skal ha særlig beskyttelse ut fra hensynet til rikets sikkerhet og andre vitale samfunnsinteresser. Det kan imidlertid stilles et spørsmål ved denne listens relevans, sett ut fra dens opprinnelse i forhold til dagens trusselbilde (se kapittel 4.3) og den generelle utviklingen i samfunnet (se kapittel 4.4). Listen er i hovedsak preget av faren for fysiske angrep, og den har ikke tatt særlig høyde for konsekvensene av IKT-utviklingen og nettverkstenkning.

Det kan også nevnes at Sikkerhetsloven kun gjelder statlig virksomhet, noe som er en svakhet i når tendensen er at stadig flere statlige oppgaver overføres til privat sektor og/eller blir organisert ut fra markedsøkonomiske prinsipper. Nye metoder må da tas i bruk for å identifisere og klassifisere kritiske objekter og systemer. En mulig fremgangsmåte er anvendelse av grafteori for å identifisere knutepunktene/nodene i et nettverk og deres relasjoner til andre noder (10). En annen fremgangsmåte er å opparbeide god systemforståelse og identifisere kritiske objekter ut fra ulike kriterier, f.eks. deres andel av systemets totale produksjonskapasitet, deres funksjon/rolle og kritikalitet for systemets helhet.

I appendiks A er det gitt et eksempel på én tilnærming for hvordan slike sentrale objekter/systemer kan identifiseres.

1.5.4 Kritisk infrastruktur – vår definisjon kontra andres forståelse

Som tidligere nevnt er ikke bruken av begrepet «kritisk infrastruktur» konsistent, verken i Norge eller internasjonalt.

I USA er det nærliggende å kikke på The President’s Commission on Critical Infrastructure Protection (PCCIP) (8). De definerte kritisk infrastruktur som:

« an infrastructure that is so vital that its incapacitation or destruction would have a debilitating impact on defense or economic and the national critical infrastructures »

Dette er kanskje ikke veldig i uoverensstemmelse med den tilnærmingen som er skissert i kapittel 5.2. Problemet oppstår når PCCIP begynner å liste opp hva som er de kritiske infrastrukturene. I tillegg til åpenbare valg som transport, kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon, omtales også følgende som kritisk infrastruktur:

• Emergency preparedness, mao. nødetater og redningstjeneste

• Government services, mao. myndighetsnivå og -tjenester som må til for å dekke befolkningens behov og interesser

Ut fra vårt forslag til definisjon vil ikke dette være kritisk infrastruktur. Men det vil åpenbart være samfunnsfunksjoner som er viktige både i hverdagen og for krisehåndtering.

En annen innvending mot tilnærmingen i kapittel 5.2 er at dette er basert på en strengt teknologisk forståelse av samfunnets virkemåte. Sosiale, verdimessige og kulturelle forhold har da lett for å bli ignorert, for eksempel:

• et effektivt ledelsesapparat

• en velfungerende lovgivning

• et felles verdisyn i samfunnet

• god språkforståelse (felles språk er det beste)

Vår definisjon av kritisk infrastruktur som ensbetydende med grunnleggende teknologiske nettverk kan derfor vise seg å være for snever. Imidlertid tror vi at utgangspunktet med å se på infrastrukturer kontra tjenester kan vise seg å være fruktbar for å avklare begreper og sortere problemstillinger innen dette komplekse området. Så får man eventuelt vurdere om det er infrastrukturene eller samfunnsfunksjonene man ønsker å analysere.

1.6 Avslutning

BAS-forskningen har hatt som utgangspunkt at samfunnet skal kunne håndtere store påkjenninger i form av kriser uten å bryte fullstendig sammen. Samfunnet må kunne «tåle en støyt», og reduksjon av samfunnets totale sårbarhet er et viktig hjelpemiddel for å sikre dette. For at dette skal kunne være mulig er det viktig å kunne identifisere og rangere de viktigste infrastrukturene, samfunnsfunksjonene og knutepunktene i et moderne samfunn.

Notatet forsøker å definere begrepene «samfunnsfunksjoner» og «kritisk infrastruktur». Den prinsipielle forskjellen mellom disse begrepene er at kritisk infrastruktur er de nettverk som er grunnlaget for all annen samfunnsvirksomhet, mens samfunnsfunksjoner er tjenester som benytter de kritiske infrastrukturene for å dekke behovene til befolkningen, virksomheter og aktører i samfunnet. De kritiske infrastrukturene utgjøres av følgende nett, sammen med bygninger, materiell, personell og ressurser som er nødvendig for driften av dem:

• Nett for overføring/distribusjon av energi,

• Nett for elektronisk kommunikasjon

• Nett for transport av gods og personer (veg, luft, bane, sjø)

• Vannledningsnett

• Avløp/kloakknett

Det understrekes likevel at dette ikke er noen endelig liste, og at det ikke er gjort noen ny innbyrdes rangering av disse infrastrukturene. I tillegg innebærer dette en snever fortolkning av begrepet «kritisk infrastruktur», som til dels avviker fra det man ser internasjonalt. Disse forholdene vil være gjenstand for mer arbeid i løpet av BAS5-prosjektet.

1A A – Identifikasjon av kritiske punkter innen kritisk infrastruktur

Tabell 1 presenterer et eksempel på oppdeling av kritiske infrastrukturer som kan bidra til å identifisere de viktigste knutepunktene innenfor dem.

En innvending mot en slik statisk og hierarkisk oppdeling er at den ikke tar særlig hensyn til den dynamiske utviklingen innen hver infrastruktur. Den utelukker også ressurser som personell, materiell og kompetanse, og ser ikke på gjensidige avhengigheter mellom nettverkene. Denne måten å tenke på må derfor suppleres med andre metoder, slik at en tar høyde for alle relevante forhold.

Tabellen er heller ikke særlig kvalitetssikret iht. terminologien som gjelder innen den enkelte kritiske infrastruktur. Den presenteres derfor bare som et eksempel på hvordan dette kan gjøres, ikke som en fasit på hvordan det bør gjøres .

Litteratur

1. Fridheim H et al (1997): Viktige samfunnsfunksjoner, FFI/RAPPORT-97/01458, Forsvarets forskningsinstitutt (Begrenset)

2. Justis- og politidepartementet (1993-94): St.meld. nr. 48 (1993-94): Langtidsplanen for det sivile beredskap 1995-98

3. Forsvarsdepartementet (2002-2003): St.prp. nr. 42 (2002-2003): Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008

4. Justis- og politidepartementet (2001-2002): St.meld. nr.17 (2001-2002): Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn

5. Justis- og politidepartementet (2003-2004): St.meld. nr. 39 (2003-2004): Om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid

6. Merriam-Webster online: http://www.webster. com/cgi-bin/dictionary?book=Dictionary& va=infrastructure

7. City of Ottawa hjemmeside: http://www. ottawa.ca

8. The Presidential Commission on Critical Infrastructure Protection (1997): Final report

9. Hagen J (2004): Beskyttelse av samfunnskritisk informasjonsinfrastruktur - Oppsummering av kjente studier ved starten av BAS5, FFI/NOTAT-2004/02712, Unntatt offentlighet

10. Audestad J (2005): E-bomber eller e-granater - Om IKT og sårbarhet, notat skrevet for BAS5-prosjektet (draft)