9 Utvalgets vurderinger

9.1 Innledning

Utvalget har i kapittel 9 vurdert ulike tiltak for å redusere bruk av fengsel og varetektsfengsel overfor barn. Utvalget bygger sine vurderinger på utvalgets erfaringer fra norsk rett, og informasjon om rettstilstanden i de øvrige nordiske landene, samt Nord-Irland. Videre har utvalget innhentet informasjon fra en rekke fagpersoner og praktikere som arbeider med disse spørsmålene, se punkt 1.4 ovenfor. I tillegg til spørsmålene om fortsatt bruk av fengsel og varetektsfengsel overfor barn har utvalgets mandat fordret vurderinger av andre straffereaksjoner enn fengsel, barneverntjenestens rolle og samarbeid mellom ulike etater.

I punkt 9.2 vurderer utvalget om en fortsatt skal kunne pågripe og varetektsfengsle barn under 18 år. Utvalgets konklusjon er at en fortsatt skal ha anledning til både pågripelse og varetektsfengsling av barn, men at en må søke å begrense bruken av slike tvangsmidler. I de tilfellene slike tvangsmidler er nødvendige må en søke å begrense de belastningene dette kan medføre for barnet. I punkt 9.3 vurderer utvalget hvordan bruken av pågripelse og varetektsfengsling skal kunne begrenses. I punkt 9.4 vurderer utvalget hvordan innholdet i varetektsfengslingen skal kunne tilpasses barn.

I punkt 9.5 vurderer utvalget hvordan straff skal kunne benyttes der barn har begått straffbare handlinger. Utvalget oppstiller her noen generelle utgangspunkter for straffeutmålingen der barn har begått lovbrudd. Utvalget vurderer deretter om fengsel fortsatt skal kunne benyttes overfor barn. Utvalgets konklusjon er at en fortsatt skal ha anledning til å bruke fengsel overfor barn, men påpeker at bruk av fengselsstraff overfor barn bør begrenses. Utvalget vurderer deretter hvordan øvrige straffereaksjoner bør kunne tilpasses barns særlige behov. I denne vurderingen kommer utvalget til at forvaring ikke skal kunne benyttes overfor barn. Til sist foreslår utvalget en ny straffereaksjon særlig tilpasset barn. Begrunnelsen for denne nye reaksjonen er særlig et ønske om å begrense bruken av fengselsstraff overfor barn. Videre vurderer utvalget i punkt 9.6 hvordan fengselsstraffen best skal kunne tilpasses barn der slik straff anses særlig påkrevd.

Utvalget har etter dette vurdert øvrige spørsmål og problemstillinger som har oppstått underveis, og som en følge av utvalgets arbeid. I punkt 9.7 vurderer utvalget bruk av kartlegging av barnet forut for domfellelse. I punkt 9.8 vurderer utvalget barnets behov for advokat.

Utvalget har i punkt 9.9 vurdert tiltak i barnevernet. Utvalget går her inn på valg av tiltak i barnevernet og bruk av tvang der barnet er ilagt tiltak etter barnevernlovens bestemmelser.

Til sist i punkt 9.10 har utvalget vurdert behovet for økt kunnskap og kompetanse, og behovet for økt samarbeid innad i forvaltningen, se punkt 9.11.

9.2 Bruk av pågripelse og varetektsfengsling

9.2.1 Noen utgangspunkt for vurderingen

Pågripelse og varetektsfengsling er straffeprosessuelle tvangsmidler som først og fremst benyttes for å oppklare lovbrudd, men også for å hindre nye lovbrudd i å bli begått. Begge de to typene tvangsmidler er belastende for den det gjelder.

Ved bruk av pågripelse og varetekt åpner staten for inngrep i et av de mest sentrale rettsgoder et menneske har, nemlig retten til frihet. I tillegg innebærer varetektsfengsling frihetsberøvelse uten at dom er avsagt og skyldspørsmålet endelig avgjort. Dette gjør både pågripelse og varetekt til svært inngripende tiltak.

Pågripelse er normalt første skritt mot varetekt. Pågripelse vil ofte være et mindre belastende inngrep enn varetekt. Likevel kan flere forhold medføre at pågripelse må anses som et forhold som berører den pågrepne sterkt. Den pågrepne kan holdes tilbake av politiet i inntil tre døgn. Dette er også et inngrep i retten til frihet, selv om dette inngrepet ikke kan vare like lenge som varetekten.

Varetektsfengsling skjer vanligvis uten at den det gjelder har mottatt noe varsel, og svært ofte plutselig og uforutsett. Det gjør det vanskelig å forberede seg på frihetsberøvelsen. Ved at fengslingen kan forlenges blir en ved varetekt avstengt fra sitt normale liv på ubestemt tid. Isolasjonen og uvissheten om hvor lenge fengslingen vil vare, kan medføre både fysiske og psykiske belastninger for den det gjelder. Fengslingens lengde kan forsterke virkningen av dette inngrepet. 1

Selv om pågripelse og varetektsfengsling er alvorlige inngrep for alle som blir utsatt for dette, vil belastningen for barn kunne være enda større. Utvalget vil derfor vurdere om det er nødvendig å opprettholde disse tvangsmidlene overfor barn og ungdom under 18 år.

9.2.2 Bruk av varetektsfengsling

Bruk av varetektsfengsling er en sentral del av etterforskningen i mange saker. Varetekt brukes der det er fare for bevisforspillelse, unndragelse eller gjentakelse av straffbare handlinger. I helt spesielle saker kan varetekt også brukes for å unngå utrygghet eller å støte allmennhetens rettsfølelse. Også der barn har begått lovbrudd, eller er mistenkt for å ha begått lovbrudd, kan det i enkelte tilfeller være bruk for et tiltak for å ivareta disse hensynene. Det kan for eksempel være tilfelle der et barn blir siktet for å ha begått alvorlig gjengkriminalitet, voldskriminalitet eller narkotikaforbrytelser. I slike tilfeller kan hensynet til å hindre bevisforspillelse eller gjentakelse eller begge deler tale for at det gjøres et inngrep i barnets frihet.

Selv om hensynet til barnets beste kan tilsi at det ikke gjøres inngrep i barnets frihet, kan andre hensyn som begrunner varetektsfengsling, veie tyngre enn dette hensynet. Ved vurderingen av om det er nødvendig å opprettholde adgangen til å bruke varetekt overfor barn, mener utvalget det er avgjørende å se på de konkrete hensyn varetektsfengsling ivaretar, og undersøke om det finnes hensiktsmessige alternativ.

Varetektsfengsling kan være begrunnet i hensynet til etterforskningen. Mange tilfeller av varetekt begrunnes i nettopp dette hensynet, for eksempel at flere involverte ikke skal få anledning til å snakke med hverandre. Dette krever at et alternativ til varetekt utgjør en eller annen form for opphold i lukket rom som gjør det umulig å kommunisere med omverdenen.

Varetektsfengslingen kan også være begrunnet i hensynet til gjennomføringen av straffesaken eller hensynet til å unngå gjentakelse av kriminelle handlinger. Disse hensynene krever at barnet kan holdes tilbake slik at det ikke kan unndra seg eller begå ny kriminalitet. Disse hensynene kan dermed kreve at barnet undergis restriksjoner og begrensninger i sin bevegelsesfrihet.

Varetektsfengsling ivaretar også andre hensyn.

Varetektsfengsling er et strakstiltak. De hensyn som begrunner varetektsfengsling, krever at dette kan iverksettes raskt og gjør at aktørene i straffepleien ikke får tid til å forberede seg på iverksettelse. Tidsmomentet gjør at et tiltak som helt skal erstatte bruk av varetektsfengsling, må kunne fremskaffes like raskt som en varetektsplass.

Varetekt overfor barn blir bare brukt i et fåtall av de tilfeller der barn begår lovbrudd. Se nærmere om dette i punkt 4.2.5 ovenfor. Erfaringene i strafferettspleien viser at både påtalemyndigheten og domstolene i stor grad forsøker å unngå bruk av varetekt overfor barn. Når barn likevel blir fengslet, skjer dette i hovedsak der barn har begått svært alvorlig kriminalitet og gjerne der barn er inne i en destruktiv spiral med stadig nye og alvorligere lovbrudd. I mange tilfeller har lovbruddene nær tilknytning til rus og psykiske problemer. Dette gjør at de barna som varetektsfengsles, kan utgjøre en fare for seg selv og for andre. Faremomentet gjør at et tiltak som helt skal erstatte bruk av varetektsfengsling, må ivareta sikkerheten både til barnet selv og til omgivelsene.

Et alternativ som helt ut skal kunne erstatte bruk av varetektsfengsling av barna, må kunne ivareta de samme hensyn som begrunner varetektsfengslingen. Dette kan være ulike hensyn i ulike tilfeller, og alternativet må kunne ivareta alle disse. Alternativet må i tillegg kunne iverksettes raskt, og det må ikke sette andre i unødvendig fare.

Et alternativ som peker seg ut som mulig surrogat til fengsling, er opphold i barneverninstitusjon. Barneverntjenesten har i dag et bredt spekter av tiltak til rådighet. Flere av disse tiltakene kan tenkes å ivareta enkelte av de hensyn som i dag begrunner varetektsfengsling. For eksempel er MST et tiltak som særlig tar sikte på å redusere risikoen for ytterligere kriminalitet, se punkt 6.2.2 ovenfor. Også andre tiltak barneverntjenesten har til rådighet, kan til en viss grad bidra til å redusere risikoen for gjentatte lovbrudd. Som alternativ til bruk av varetektsfengsling, er det likevel først og fremst institusjonsplassering som er aktuelt. Dette er det tiltaket fra barneverntjenestens side som i størst mulig grad ivaretar de hensyn som kan begrunne varetekt. Barneverntjenestens faglige kompetanse og dets fokus på å gi barnet omsorg og behandling, vil kunne innebære at et slikt inngrep oppleves mindre belastende for barnet enn varetektsfengsling. Straffeprosessloven åpner derfor også for at slike varetektssurrogat kan benyttes etter dagens lovgivning, se punkt 6.1.5.3 ovenfor. For at plassering i barneverninstitusjon helt skal kunne erstatte varetekt overfor barn, må denne institusjonsplasseringen imidlertid ivareta de samme hensyn som varetektsfengsling. Utvalget vil derfor drøfte bruk av barneverninstitusjon som varetektssurrogat i forhold til de hensyn som varetekt særlig sikrer.

Hensynet til at de siktede skal holdes isolert fra hverandre og omverdenen for å skjerme etterforskningen, taler for at det er nødvendig med egne institusjoner som kun tar i mot barn som har begått lovbrudd eller er mistenkt for slike forhold. Det vil være vanskelig å skulle undergi ett barn særlige restriksjoner som ikke skal gjelde for alle barna i samme institusjon. Det vil sette klare begrensninger i forhold til å sette barn som skal være i varetektslignende forhold, sammen med andre barn som ikke er mistenkt eller dømt for lovbrudd. Både hensynet til faren for bevisforspillelse og unndragelse krever at institusjonen kan benytte låste dører og streng kontroll. De fleste barneverninstitusjoner er i dag åpne.

Faremomentet trekker også i retning av at egne institusjoner er nødvendige og at disse må kunne låses. Dette momentet tilsier at en må vurdere om barnet utgjør en fare for andre i det enkelte tilfellet. Der barnet utgjør en slik fare, tilsier hensynet til sikkerhet for de øvrige som er plassert i institusjonen, at det ikke plasseres sammen med andre barn. Særlig vil dette hensynet gjøre seg gjeldende dersom det er aktuelt å plassere barnet sammen med andre barn som ikke har noen tilknytning til kriminelle forhold, eller barn som kanskje allerede er særlig sårbare, og derfor har krav på særlig beskyttelse eller ro i hverdagen. Utvalgets undersøkelse gjengitt i punkt 4.3 ovenfor viser at flere av barna som dømmes for straffbare handlinger, har vært forsøkt plassert i barneverninstitusjoner med høy grad av sikkerhet og kompetanse på vold og aggresjon. Til tross for dette har ikke plasseringen vist seg tilstrekkelig i forhold til det faremomentet barnet utgjør i forhold til andre. Der det er nødvendig å plassere et barn som utgjør en fare for andre sammen med andre barn, vil det etter utvalgets syn være påkrevd med personale som har særlig kompetanse innen sikkerhet og at det fysiske miljøet også er tilpasset å ivareta sikkerheten til det enkelte barnet. Dette innebærer blant annet at institusjonen må kunne benytte låste dører og streng kontroll.

Dersom tiltak i barnevernet fullt ut skal erstatte bruk av varetekt, vil hensynet til å kunne isolere barnet samt faremomentet kreve institusjoner som kun tar i mot barn som har begått lovbrudd eller er mistenkt for slike forhold.

Tidsmomentet krever at institusjonsplassering må kunne fremskaffes umiddelbart. Dette krever at det er slike plasser til rådighet på svært kort tid. Isolert sett ville dette hensynet kunne ivaretas med tilstrekkelig bruk av ressurser.

På bakgrunn av de momenter som er drøftet ovenfor, mener utvalget at å erstatte bruk av varetektsfengsling med plassering i barnevernet vil kreve at det finnes egne institusjoner for barn som har begått lovbrudd eller er mistenkt for dette. Slike institusjoner må presumptivt ha en viss utbredelse og være lett tilgjengelig på kort varsel. Institusjonene må kunne lukkes.

Barneverntjenesten har i dag ikke tilstrekkelig med ressurser til å ta hånd om barna det her er snakk om. Ved en fullstendig overføring av ansvaret for nødvendige strakstiltak fra kriminalomsorgen til barnevernet, vil det kreves en overføring av ressurser. Statistikken i punkt 4.2 og undersøkelsen i punkt 4.3 ovenfor viser at det er et lite antall barn som sitter i varetekt til enhver tid. Det lille antallet barn og den store belastningen varetektsfengsling medfører for disse, tilsier at dette er en gruppe som kan og bør tilføres betydelige ressurser for å redusere skadevirkningene ved det nødvendige tiltaket som varetekt er. Vilje til økt ressursbruk er imidlertid ikke et tilstrekkelig argument for å overføre ansvaret for nødvendige strakstiltak til barneverntjenesten. Utvalget vil her drøfte om det er hensiktsmessig å opprette slike institusjoner som er beskrevet ovenfor i barnevernet. Utvalget vil påpeke flere vektige hensyn som taler mot en slik overføring.

Ved å overføre ansvaret for nødvendige strakstiltak til barneverntjenesten, vil de få ansvaret for et felt som tradisjonelt faller innenfor kriminalomsorgens arbeidsområde, nemlig samfunnsvern. Barneverntjenestens hovedoppgaver er som vist ovenfor, å gi omsorg og behandling. Vern av samfunnet kan være en positiv effekt av dette, men bør ikke være en hovedoppgave for barneverntjenesten. En slik sammenblanding av arbeidsoppgaver vil være uheldig. Barneverntjenesten er avhengig av å kunne opparbeide seg tillit. Dersom samfunnsvern (og eventuelt også straff) blir en av barneverntjenestens hovedoppgaver, kan denne tilliten bli svekket.

Ved å samle barn som er mistenkt eller dømt for å ha begått lovbrudd i én institusjon, vil en kunne forsterke tendensen til kriminell utvikling hos barna. Som vist ovenfor i punkt 5.1.3.5 øker sannsynligheten for «negativ smitte» og atferdsproblemer i slike institusjoner. Erfaringene fra bruk av ungdomsfengsel, se punkt 3.1.1 ovenfor, er også svært dårlige. De negative konsekvensene ved å plassere barn som har begått lovbrudd i anstalter - at nye sosiale kontakter og vennskap etableres samtidig som barnets positive nettverk forringes - er også en følge av å plassere barn i fengsel. Utvalget frykter imidlertid at egne institusjoner som skal ta hånd om barn som har begått lovbrudd eller er mistenkt for dette, vil legitimere utstrakt bruk av institusjonsplassering av barn. Å gi mulighet til å benytte slik institusjonsplassering i alle tilfeller der et barn er mistenkt for å ha begått lovbrudd, kan føre til at slik frihetsberøvelse kan bli brukt oftere enn det gjøres i dag. Likedan kan det føre til at frihetsberøvelsen benyttes for et lengre tidsrom enn i dag. Utvalget mener at en slik utvikling vil kunne ha en større negativ virkning for flere barn enn bruk av varetektsfengsel har i dag.

På bakgrunn av utvalgets vurdering ovenfor vil utvalget ikke foreslå at ansvaret for varetektsfengsling, eller lignende tiltak for barn, overføres til barneverntjenesten. Tvert i mot vil utvalget advare mot en slik fullstendig overføring av dette ansvaret. Utvalget har ikke vurdert dette spørsmålet annerledes når det gjelder 15-åringene, jf. regjeringens forslag i St.meld. nr. 20 (2005-2006) se punkt 3.1.2 ovenfor. Utvalget foreslår dermed ingen særregler for 15-åringer.

Frihetsberøvelse er et betydelig inngrep for den det gjelder. Målsetningen må være å bruke dette i en minst mulig utstrekning. Der det er nødvendig med frihetsberøvelse, bør en søke å redusere skadevirkningene av denne i størst mulig grad. Utvalget mener at det er nødvendig fortsatt å kunne varetektsfengsle barn, og at kriminalomsorgen fortsatt bør ha ansvaret for slik fengsling. Varetektsfengsling av barn må imidlertid benyttes med største varsomhet. Utvalget mener at det er behov for regler som sikrer at varetektsfengsling kun kan skje for et kortest mulig tidsrom, se punkt 9.3 nedenfor. Utvalget mener også at det er behov for regler som sikrer at varetektsfengsling kun benyttes som siste utvei. Utvalget ønsker derfor å klargjøre barneverntjenestens rolle ved varetektsfengsling av barn, slik at en sikrer at tiltak i barneverntjenestens regi blir vurdert, se punkt 9.2.3 nedenfor. I punkt 9.2.4 nedenfor har utvalget påpekt muligheten for bruk av andre varetektssurrogater enn tiltak i barnevernet. Videre mener utvalget at der varetektsfengsling er nødvendig, må innholdet i varetektsfengslingen i størst mulig grad ta sikte på å avhjelpe de negative følger slik fengsling kan ha, se punkt 9.4 nedenfor.

9.2.3 Barneverntjenestens rolle

Utvalget har i punkt 9.2.2 ovenfor begrunnet hvorfor en anser det som nødvendig å fortsatt kunne varetektsfengsle barn, og hvorfor en ikke anser det hensiktsmessig at barneverntjenesten helt ut overtar kriminalomsorgens oppgaver ved bruk av dette tvangsmiddelet. Utvalget mener imidlertid at barneverntjenesten fortsatt har et ansvar for å følge opp saker der det er aktuelt å varetektsfengsle barn. Utvalget vil her vurdere barneverntjenestens rolle i saker der barn har begått straffbare handlinger med særlig sikte på de tilfeller der varetektsfengsling er aktuelt.

Barneverntjenestens plikt til å undersøke om det er grunn til å iverksette tiltak etter barnevernloven kapittel 4, gjelder også i de tilfellene der det er nødvendig med strafferettslige tiltak. Etter det utvalget erfarer, er det i dag ofte slik at barneverntjenesten trekker seg ut dersom saken er så alvorlig at strafferettspleien er koblet inn. Etter utvalgets vurdering vil mange av barna som varetektsfengsles, ha behov for oppfølging og tiltak fra barneverntjenestens side samtidig som de sitter i varetekt og/eller etter at straffesaken er over. Som det fremgår av punkt 5.1 overfor, har barn som begår lovbrudd, ofte omfattende problemer i tillegg til den kriminelle aktiviteten. Det kan eksempelvis være psykiske problemer, rusproblemer, problemer med gjennomføringen av skolegangen, eller manglende stabilitet i hjem og nærmiljø. En kan i mange av disse tilfellene ikke forvente at barnet skal slutte å begå lovbrudd uten at en griper fatt i de underliggende problemene. Dette er barneverntjenesten særlig egnet til, og utvalget mener at det er viktig at de bruker sin faglige kompetanse i disse sakene der dette er mulig. Utvalget mener derfor at barneverntjenesten bør bruke tiden som barnet er i varetekt, til å komme i posisjon i forhold til allianseoppbygging med barnet. På denne måten kan barneverntjenesten arbeide for å øke barnets motivasjon til atferdsendring. Utvalget mener at det er nødvendig med enkelte lovendringer for å legge bedre til rette for at barneverntjenesten skal ha en rolle også i disse sakene. Det er etter utvalgets vurdering også nødvendig at barneverntjenesten tilføres økte ressurser for å kunne håndtere disse sakene bedre.

I praksis er det nødvendig at barneverntjenesten blir gjort oppmerksom på forhold som tilsier at barneverntjenesten må foreta slike undersøkelser som nevnt ovenfor. Politiet skal i dag gi melding til kommunens barneverntjeneste der et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Politiet skal også gi slik melding der det er aktuelt å begjære fengsling av en person under 18 år og det er mulig med slik melding. Der fengsling er aktuelt, vil meldingen gi barnevernet grunnlag for å vurdere om barnet kan plasseres i en barneverninstitusjon. Utvalget ønsker å skjerpe plikten til å gi melding der fengsling er aktuelt, for å sikre barneverntjenesten grunnlag for å undersøke saken nærmere. Politiet bør etter utvalgets vurdering ha plikt til å gi slik melding i alle saker der varetektsfengsling av et barn er aktuelt. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det lovfestes en plikt for politiet til å gi melding til kommunens barneverntjeneste der det er aktuelt å begjære fengsling av en person under 18 år, se utvalgets forslag til endring i straffeprosessloven § 183. Utvalget ser at det kan være omstendigheter i saken som gjør at politiet ikke har anledning til å gi melding til barneverntjenesten før første fengslingsmøte. Der det ikke har vært mulig å underrette barneverntjenesten, bør det dermed ikke få konsekvenser for fengslingsspørsmålet. Utvalget mener likevel at dersom det er aktuelt med forlengelse av varetektsfengslingen, vil det under enhver omstendighet være mulig å gi slik melding. Manglende underretning til barneverntjenesten bør tas med i vurderingen av om varetektsfengsling av barnet er nødvendig eller forholdsmessig, jf. straffeprosessloven § 170a. Dette har særlig betydning der andre tiltak ikke er vurdert, og varetekten således vil kunne fremstå som uforholdsmessig fordi domstolen ikke gis reell mulighet for å vurdere alternativer.

Utvalget mener også at kommunens barneverntjeneste må ha plikt til å møte opp i fengslingsmøtet etter å ha mottatt melding fra politiet. Barneverntjenesten kan dermed gi retten sin vurdering av om tiltak i barnevernet er aktuelt som varetektssurrogat, og eventuelt redegjøre for status i arbeidet med å finne et egnet tiltak. Utvalget forutsetter at det samarbeides internt på de enkelte nivåer i barneverntjenesten i dette arbeidet. Utvalget mener at dette vil være med på å sikre en reell vurdering fra barneverntjenestens side. Barneverntjenestens vurdering av saken kan endre seg i løpet av en lengre fengslingsperiode. Utvalget mener derfor at plikten til oppmøte må gjelde alle fengslingsmøter barneverntjenesten har fått melding om. Oppmøte i retten vil være ressurskrevende i saker der fengslingen varer i en lengre periode. Utvalget mener likevel at dette er så viktig for å ivareta hensynet til barnets beste at barneverntjenesten må gis ressurser til å håndtere denne plikten slik at den får et reelt innhold.

Påtaleinstruksen må også endres i samsvar med forslagene til endring i straffeprosessloven. Utvalget anser det som naturlig at forvaltningen følger opp arbeidet med å endre aktuelle forskrifter.

Etter utvalgets vurdering kan det tenkes tilfeller der det er aktuelt å plassere et barn i en barneverninstitusjon som et surrogat for bruk av varetekt. Utvalget antar at dette i første rekke vil være i saker der barnet allerede er institusjonsplassert og der barnet er inne i en god progresjon. I tillegg antar utvalget at barneverntjenestens arbeid mens barnet sitter i varetekt, i enkelte tilfeller kan føre til at barnet etter hvert kan overføres til barneverninstitusjon som surrogat for fortsatt varetekt. Utvalget vil fremheve at bruk av barneverninstitusjon som varetektssurrogat, i begge disse tilfellene må skje på grunnlag av en faglig vurdering fra barneverntjenestens side.

9.2.4 Bruk av andre varetektssurrogater

Straffeprosessloven åpner også for at andre former for varetektssurrogat enn institusjonsplassering kan benyttes. Det er innenfor dagens regelverk mulig å fastsette restriksjoner på barnets bevegelsesfrihet som kan ivareta de hensyn som begrunner varetektsfengsling. I Rt. 2007 s. 333 hadde en 17 år gammel gutt blitt pålagt opphold hos en onkel, kombinert med flere vilkår som alternativ til varetektsfengsling. Onkelen bodde i Oslo mens gutten opprinnelig bodde i en kommune i nærheten av Oslo. Gutten skulle holde seg innendørs hos onkelen alle dager fra kl 18.00 til 06.00. Han kunne ikke oppholde seg i hjemkommunen eller nabokommunen. Han skulle ikke oppsøke eller ta kontakt med andre involverte i saken, verken på telefon, sms eller på annen måte. Han skulle heller ikke ha kontakt med involverte i en annen sak han var innblandet i. Gutten skulle også daglig melde seg for politiet ved personlig fremmøte, han skulle avstå fra rusmidler, og han skulle ikke ha ureglementert fravær fra skolen han gikk på. Han skulle i tillegg følge en behandling i sinnemestring (ART). I forbindelse med behandlingen ble det gitt unntak for kravet om at han skulle holde seg innendørs hos onkelen. Han skulle følges til behandlingen. Ethvert brudd på restriksjonene skulle meldes til politiet. Varetektssurrogattiden var fire uker. I løpet av disse fire ukene var gutten fem dager på høstferie på onkelens hytte. Disse dagene måtte han holde seg i hytta fra kl. 18.00 til 06.00, men hadde ellers ingen restriksjoner. Oppholdet og omfanget av restriksjonene ble på forhånd godkjent av politiet. Både gutten og vergene hans hadde samtykket til at disse restriksjonene ble benyttet som surrogat til varetektsfengsling. Høyesterett kom til at varetektssurrogatet var frihetsberøvelse i anledning saken, og det ble gitt varetektsfradrag for perioden.

Saken viser at det innenfor dagens regelverk er rom for omfattende restriksjoner som kan ivareta de hensyn som begrunner varetektsfengsling. Det er etter utvalgets vurdering mulig å opprette spesialordninger i enkelte tilfeller. Utvalget vil imidlertid påpeke at det bør utvises varsomhet med å åpne for private løsninger der barnets familie gis kontrolloppgaver.

9.2.5 Bruk av pågripelse

Pågripelse brukes på samme måte som varetektsfengsling ved fare for bevisforspillelse, gjentakelse eller unndragelse. Det kan kanskje tenkes tilfeller der en beslutter varetektsfengsling uten at siktede først er pågrepet, men dette er svært lite praktisk. Faren for bevisforspillelse eller flukt frem til avgjørelse om varetektsfengsling er avsagt, vil ikke reduseres kun ved å innkalle barnet til rettsmøtet uten å pågripe barnet på forhånd. Fortsatt bruk av varetektsfengsling forutsetter dermed fortsatt bruk av pågripelse.

Pågripelse av et barn er et belastende inngrep som kan ha negative skadevirkning for den det gjelder. Utvalget mener derfor at det er behov for regler som sikrer at pågripelse skjer på en minst mulig belastende måte. Se nærmere om vurderingen av dette nedenfor i punkt 9.3.1.

9.3 Begrensninger i bruken av ­pågripelse og varetektsfengsling

9.3.1 Pågripelse

Den som er pågrepet, skal fremstilles for varetektsfengsling tidligst mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen. Tidligere måtte fremstillingen skje så tidlig som mulig, og om mulig dagen etter pågripelsen. Fremstillingsfristen ble utvidet fordi en forventet at den totale bruken av frihetsberøvelse under etterforskning ville bli redusert dersom fristen ble utvidet. En skal alltid ta belastningen for den siktede i betraktning ved avgjørelse av når fremstilling skal skje, og det er forutsatt at en i de fleste tilfeller ikke skal vente med fremstilling til fristen løper ut. Utvalget anser begrunnelsen for innføringen av tredagersfristen som relevant også der det er barn som er siktet for å ha begått lovbrudd. Utvalget ser også at det er svært sjelden at barn fremstilles for varetektsfengsling senere enn et døgn etter pågripelse. På bakgrunn av dette ønsker utvalget ikke å foreslå endringer i tredagersfristen. FNs Barnekomités anbefaling om at fremstilling bør skje før det har gått 24 timer bør imidlertid være et sterkt insitament til å unngå utsettelser av fremstillingen der det er barn som er pågrepet, se punkt 7.3.2.13 ovenfor.

Der det er praktisk mulig skal den som er pågrepet, overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn etter pågripelsen. Politiarrest innebærer opphold på en strippet celle uten annet inventar enn en madrass. Enkelte steder er cellene utstyrt med toalett og mulighet for vann. Cellene har enveis kommunikasjon slik at politiet kan gi beskjeder til den pågrepne. Det finnes celler til bruk for politiarrest ved det enkelte politidistrikt, ved politistasjonen og ved en del lensmannskontor. Utvalget mener at forholdene i politiarrest tilsier at bruk av slik arrest for barn må begrenses til et absolutt minimum. I større byer bør det etter utvalgets vurdering være uproblematisk å fullstendig unngå bruk av politiarrest overfor barn. Utvalget ser likevel at det enkelte steder i Norge kan være svært vanskelig å oppdrive en plass i varetektscelle umiddelbart etter pågripelsen. Et for strengt krav om overføring til fengsel ved pågripelse kan skape praktiske problemer.

Selv om utvalget ønsker å redusere bruken av politiarrest i størst mulig grad, tilsier særlig geografien i Norge at bruk av politiarrest ikke helt kan unngås for barn. Utvalgets erfaring er også at overføring av barn som er pågrepet til varetektscelle i stor grad skjer så raskt som praktisk mulig. Utvalget ønsker på bakgrunn av dette ikke å foreslå et direkte pålegg om frist for overføring til varetektscelle. Rask overføring bør i stedet fortsatt ivaretas og sikres i politiets rutiner.

9.3.2 Varetektsfengsling

Utvalget mener at bruk av varetekt overfor barn i størst mulig grad må begrenses. Utvalget mener at det er aktuelt med lovendringer for å oppnå dette, og vil her vurdere aktuelle lovtiltak.

De rettslige rammene for å varetektsfengsle barn er snevre. Varetektsfengsling av barn må være særlig påkrevd, jf. straffeprosessloven § 174. I tillegg skal det skje både en hensiktsmessighetsvurdering og en forholdsmessighetsvurdering, jf. straffeprosessloven § 170a. Særlig i forholdmessighetsvurderingen bør det ha stor betydning at den siktede er under 18 år. Barnekonvensjonen oppstiller også vilkår for varetektsfengsling av barn som kan anvendes direkte av domstolene. Varetektsfengsling av barn skal kun skje som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom. Til tross for den snevre adgangen til å varetektsfengsle barn, ser en enkelte tilfeller der barn varetektsfengsles for lang tid. Undersøkelsen gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, viser at varetektsfengsling ble brukt i mer enn 150 dager i seks tilfeller. Den lengste av varetektsfengslingene varte i 326 dager.

Én mulig måte å forsøke å begrense bruk av langvarige fengslinger av barn, er å innføre en absolutt grense for hvor lenge slik fengsling kan vare. I dag har vi kun en relativ grense for varetektsfengslingens lengde. Dersom en ønsker å innføre en slik absolutt grense, må denne likevel være av en viss varighet for å ivareta hensynet til etterforskningen i svært kompliserte og alvorlige saker. For eksempel kan hensynet til bevisforspillelse i omfattende narkotikasaker med flere bakmenn gjøre at etterforskningen tar tid, eller faren for unndragelse kan være så stor i en alvorlig sak at den krever varetektsfengsling frem til hovedforhandling.

Det er kun i unntakstilfellene at det er grunn til å benytte langvarig varetekt overfor barn. Statistikken fra 2006, gjengitt overfor i punkt 4.2.6, viser at et klart flertall av varetektsfengslingene av barn skjer for en kortere tidsperiode enn to måneder. En absolutt frist må være så lang at den ivaretar hensynet til etterforskningen også i unntakstilfellene. Utvalget frykter at en absolutt frist som er lang nok til å ivareta dette hensynet, vil kunne oppfattes som en legitimering av bruk av varetekt overfor barn i lengre perioder enn det som brukes i dag. Utvalget ønsker derfor ikke å foreslå en absolutt grense for bruk av varetekt overfor barn.

Utvalget ønsker like fullt å ha fokus på at varetektsfengsling av barn i størst mulig grad skal unngås. Utvalget mener at dette må være i fokus gjennom hele prosessen, både fra domstolenes og påtalemyndighetens side. Utvalget tror at en ved å skjerpe kravene til prøvingen av varetektsfengslingen vil holde dette fokuset så lenge barnet er i varetekt. Utvalget foreslår derfor at vilkårene for fortsatt bruk av varetektsfengsling, herunder forholdsmessigheten av fortsatt varetektsfengsling, skal prøves hver annen uke. Se utvalgets forslag til endring i straffeprosessloven § 185. Innenfor dette tidsrommet mener utvalget at politiet og påtalemyndigheten gis tilstrekkelig tid til etterforskning samtidig som spørsmålet om vilkårene for fortsatt fengsling foreligger stadig må holdes i fokus. Utvalgets forslag er samtidig i samsvar med anbefalingen fra FNs Barnekomité, se punkt 7.3.2.13 ovenfor.

Ved hyppig prøving av om varetektsfengsel fortsatt skal benyttes, ønsker utvalget å sørge for en stadig påminnelse både til påtalemyndigheten og til domstolen om at varetektstiden skal gjøres kortest mulig. Utvalget er oppmerksomt på at prøving hver annen uke kan være ressurskrevende, særlig i saker der det fra starten av er klart at siktede vil bli holdt i varetekt i en viss tid. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at slik prøving vil legge press på påtalemyndigheten til å prioritere saken, for å få en raskest mulig etterforskning og påtalemessig avgjørelse, eller til å finne alternativer til varetektsfengslingen. Presset på påtalemyndigheten til å få en raskest mulig fremdrift i saken må naturligvis ikke skje på bekostning av kvaliteten på etterforskningen. Målet med de hyppige prøvingene er at det skal lønne seg for påtalemyndigheten å prioritere å bruke ressurser på å etterforske saken i stedet for å bruke ressurser på å holde barnet i varetekt. Ved at barnevernet er pliktig til å møte til fengslingsmøtet, se punkt 9.2.3 ovenfor, mener utvalget at forslaget også vil legge press på barneverntjenesten for å finne alternative løsninger til varetektsfengsling.

9.4 Innholdet i varetektsfengslingen

9.4.1 Innledende bemerkninger

Varetektsfengsling er svært belastende for den det gjelder. Særlig belastende er varetektsfengsling for barn. I de tilfellene der det er nødvendig å varetektsfengsle barn, må en søke å redusere skadevirkningene av fengslingen i størst mulig grad.

Utvalget har i punkt 9.6 beskrevet en rekke tiltak som utvalget mener vil ivareta barns særlige behov under soning av en fengselsstraff bedre enn det som følger av dagens system. Utvalget mener at disse tiltakene i størst mulig grad må gjelde også der barn er varetektsfengslet selv om varetektsinnsatte ikke har aktivitetsplikt.

Utvalget er av den oppfatning at barn som sitter i varetekt, skal prioriteres for alle typer tiltak. Dersom de er rettighetselever, skal det gis tilbud om skolegang. For øvrig skal de prioriteres for arbeid, programvirksomhet og andre tiltak, herunder trening, lufting m.v. for å unngå skadevirkninger av varetektsoppholdet. De bør fortrinnsvis sitte i felleskapsavdelinger. Det skal oppnevnes kontaktbetjent og arbeidet med framtidsplan skal iverksettes allerede under varetektsoppholdet. Det må videre undersøkes om barnet har behov for en individuell plan. Utvalget mener at det er naturlig at forvaltningen vurderer hvorvidt dette bør innarbeides i de relevante forskrifter eller retningslinjer, og foretar de nødvendige endringer.

Alle tiltak og andre tilbud ovenfor barnet skal dokumenteres, se nærmere om dette i punkt 9.6.3.10 nedenfor.

Utvalget vil i dette kapitlet gå nærmere inn på enkelte av de særlige spørsmål som reiser seg der grunnlaget for barnets opphold i fengselet er varetektsfengsling i stedet for dom.

9.4.2 Egne enheter for barn

Utvalget har i punkt 9.6.3.3 foreslått at barn som soner fengselsstraff, bør tilbys å sone i egne enheter tilpasset barn. Det kan være problematisk å plassere barn som soner en fengselsdom og barn som er varetektsfengslet, i den samme enheten. Utvalget mener likevel at en ikke bør avskjære denne muligheten for barn i varetekt uten at det er prøvd. Barnet bør derfor gis et tilbud om å utholde varetekten i regionens egen enhet tilpasset barn dersom dette anses sikkerhetsmessig forsvarlig. Utvalget ser imidlertid at det ikke kan la seg gjøre å sikre at barn alltid skal kunne utholde varetekten i regionens enhet. I saker med flere gjerningspersoner under 18 år kan det være nødvendig å plassere disse i ulike fengsel. Utvalget vil likevel understreke at kriminalomsorgen som hovedregel skal forsøke plassering i denne enheten der barnet selv ønsker det. Utvalget mener at det er naturlig at forvaltningen vurderer hvorvidt dette bør innarbeides i de relevante forskrifter eller retningslinjer, og foretar de nødvendige endringer.

9.4.3 Kontakt med familien ved brev og besøk

Dagens regler åpner for at barnet kan avskjæres fra all kontakt med familien i form av brev- og besøksforbud. Utvalget mener at dette er i strid med barnekonvensjonen, se punkt 7.3.2.11 ovenfor. Dette kan avhjelpes ved bruk av brev- og besøkskontroll i stedet for slikt forbud. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det ikke skal kunne benyttes brev- og besøksforbud overfor nær familie der siktede er under 18 år, se utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 186.

Utvalget har i punkt 9.6.3.8 nedenfor foreslått at kriminalomsorgen skal gi reisestøtte til barnets familie slik at denne kan komme på besøk der barnet soner en ubetinget fengselsstraff. Utvalget foreslår at denne regelen gjelder tilsvarende for barn i varetekt.

9.4.4 Forbud mot bruk av isolasjon

Dagens regler åpner for at barn i varetekt kan holdes isolert i opptil åtte uker sammenhengende. Utvalget mener bruk av isolasjon i en så lang periode er i strid med barnekonvensjonen. Det vises til vurderingen ovenfor i punkt 7.3.2.3.

Bruk av isolasjon kan ha alvorlige skadefølger for barnet. Forskning viser at isolasjon kan ha både akutte og kroniske konsekvenser. NOU 1985: 3 s. 31-32 har en omfattende redegjørelse for virkninger av isolasjon. Slike skadefølger kan blant annet være søvnvansker, konsentrasjonsproblemer, forstyrret tidsopplevelse og døgnrytme, angstanfall, tretthet, apati, hallusinasjoner og forfølgelsesforestillinger. 2

Barn som har begått straffbare handlinger er i utgangspunktet en belastet og sårbar gruppe som vil være spesielt utsatt for skadefølger.

Utvalget går på bakgrunn av barnekonvensjonen og de mulige skadefølger isolasjon kan ha for barn, inn for et forbud mot bruk av fullstendig isolasjon av barn, se utvalgets forslag til endring i straffeprosessloven § 186a. Utvalget mener at de hensyn som begrunner fullstendig isolasjon, må kunne ivaretas på andre måter. Blant annet vil bruk av delvis isolasjon langt på vei bidra til å ivareta behovet for at flere siktede i samme sak ikke får kontakt med hverandre. Utvalget mener at skadevirkningene ved bruk av fullstendig isolasjon er så store at hensynet til barnet må gå foran politiets eventuelle behov under etterforskningen.

9.5 Bruk av straff

9.5.1 Innledning

Utvalgets utgangspunkt er at det er viktig å reagere når barn begår lovbrudd. Barn som begår lovbrudd, har ofte hatt en antisosial atferd i lang tid forut for det aktuelle lovbruddet. 3 Ofte har verken foreldre, skole eller andre klart å sette grenser for barnets oppførsel, noe som kan bidra til at barnets oppførsel har utartet seg i retning av mer kriminell atferd. Dette kan føre til at barnet begår flere og alvorligere lovbrudd. Utvalgets undersøkelse gjengitt i punkt 4.3 ovenfor tyder på at mange av barna som idømmes ubetinget fengsel har hatt en slik utvikling. Utvalget mener at det er viktig at samfunnet markerer overfor barnet at lovbruddet ikke er en akseptert handling, og at det vil få konsekvenser for barnet dersom det begår lovbrudd. For at barnet skal forstå hvorfor det reageres, er det viktig at reaksjonen kommer så raskt som mulig etter det aktuelle lovbruddet. Barn som har kommet lengre i sin kriminelle løpebane kan ha samme behov for utviklingsstøttende behandling og veiledning som yngre barn, men vil trenge sterkere virkemidler for å begrenses. Samfunnet må ha strukturer for å nå også denne gruppen med rehabiliterende tiltak.

Utvalget går i punkt 9.5.2 nedenfor nærmere inn på de generelle overveielser som foretas ved valg av straffereaksjon der barn har begått straffbare handlinger. I punkt 9.5.3 vurderer utvalget om en fortsatt skal kunne bruke fengsel der barn har begått alvorlige lovbrudd. Videre vurderer utvalget i punkt 9.5.4 hvordan andre straffereaksjoner kan tilpasses for bruk overfor barn. Til sist foreslår utvalget i punkt 9.5.5 en ny straffereaksjon særlig utarbeidet for bruk der barn har begått alvorlige eller gjentatte straffbare handlinger.

9.5.2 Generelt om valg av straffereaksjon

Der straffeskyld er bevist, kan det fastsettes en straffereaksjon som følge av den straffbare handlingen. Loven opererer som vist i punkt 6.1.7.1 ovenfor, både med ulike straffarter og straffereaksjoner. Det er domstolen som kan idømme de ulike formene for straff. Påtalemyndigheten kan ilegge enkelte andre straffereaksjoner. For enkelhets skyld vil utvalget her benytte begrepet «straffereaksjoner» som et samlebegrep for disse typene reaksjoner, så fremt ikke noe annet fremgår av teksten.

Fastsettelsen av straffereaksjon skjer ved at det først velges type reaksjon, for eksempel ubetinget fengsel. Valget av straffereaksjon må skje innenfor de rammer straffeloven oppstiller. For barn er det først og fremst fengsel, både ubetinget og betinget, samfunnsstraff og bøter (herunder særlig forelegg) som er de aktuelle straffartene. Praksis har også vist at forvaring kan være aktuelt, se punkt 6.1.7.8 ovenfor. I tillegg vil andre straffereaksjoner som påtaleunnlatelse og overføring til konfliktråd være særlig aktuelle der barn har begått lovbrudd. Straffeloven oppstiller også rammer for de ulike straffereaksjonenes gjennomføringstid og for hvilke vilkår som kan ilegges ved de ulike formene for straffereaksjoner.

Etter at reaksjonsformen er valgt fastsettes innholdet i reaksjonen nærmere. Dette innholdet kan være omfanget av straffen, for eksempel at samfunnsstraffen skal utgjøre 30 timer, eller vilkår for gjennomføringen, for eksempel et vilkår om rusforbud. Det er ikke alltid innholdet i straffereaksjonen blir fastsatt nærmere av den som beslutter slik reaksjon, for eksempel skjer dette ikke der påtalemyndigheten beslutter overføring av saken til konfliktrådet.

Utvalget vil her se nærmere på de overordnede vurderinger som foretas i straffeutmålingen. Dette gjelder både ved valg av straffereaksjon, fastsettelse av omfang og gjennomføringstid, samt eventuelle vilkår.

Det enkelte straffebud gir anvisning på en ordinær strafferamme for brudd på straffebudet. I tillegg vil sidestrafferammer kunne benyttes for særlige typetilfeller. Både straffeloven 1902 og 2005 åpner for at domstolen kan gå under lovens minstestraff i straffutmålingen der barn er funnet skyldig i straffbare handlinger. Dette betyr at domstolen både kan utmåle lavere straff enn loven krever, og at en kan velge mildere straffarter en loven gir anvisning på. Dermed er det kun lovens maksimalstraff som setter absolutte skranker for utmålingen av straff for barn. Høyesteretts praksis vil imidlertid ha stor betydning ved straffeutmålingen.

Straffeloven 1902 har til dels svært rommelige strafferammer. Ved straffutmålingen vil domstolen bygge på prinsipper for straffutmåling og straffutmålingstradisjon. Sentralt i vurderingen er handlingens objektive grovhet og gjerningspersonens skyld. En rekke forhold ved selve handlingen eller gjerningspersonen kan bidra til at straffen enten skjerpes eller formildes. På samme måte vil straffeutmålingsprinsipper og straffeutmålingstradisjon ha betydning når påtalemyndigheten vurderer om en i stedet for å ta ut tiltale, skal beslutte å ilegge påtaleunnlatelse eller å overføre saken til konfliktrådet.

Lav alder vil ofte være et formildende moment ved straffeutmålingen. I Rt. 2004 s. 804 uttaler mindretallet «[s]traffeutmålingstradisjonen har i Norge lenge vært slik at ung alder har vært et tungtveiende moment for valg av andre reaksjoner enn ubetinget fengselsstraff ...». Høyesteretts flertall la i denne saken mer vekt på ung alder enn mindretallet, og det er således ingen dissens i Høyesterett vedrørende forståelsen av hva som er straffeutmålingstradisjonen på dette punktet. Bakgrunnen for at unge gjerningspersoner bedømmes mildere enn voksne, er at en regner med at unge personer ikke har den samme vurderingsevnen som fullvoksne, og at en straff vil virke mer belastende for den unge. Se nærmere om dette i punkt 3.2 ovenfor. Det er samme begrunnelse som ligger til grunn for straffeloven 1902 § 55 og straffeloven 2005 § 80, som gir adgang til å gå under den vanlige strafferammen når gjerningspersonen er under 18 år. Dette er også en sentral del av begrunnelsen for at påtalemyndigheten i langt større grad benytter påtaleunnlatelse og overføring til konfliktrådet for unge lovbrytere enn for voksne. Lav alder er imidlertid ikke tatt med som et formildende moment i den nye bestemmelsen i straffeloven 2005 § 78. Bestemmelsen gir anvisning på momenter som er formildende i straffeutmålingen. Selv om bestemmelsen i straffeloven 2005 § 80 gir uttrykk for at alder er et formildende moment ved straffeutmålingen, mener utvalget at dette momentet også bør inntas uttrykkelig i den generelle bestemmelsen i straffeloven 2005 § 78. Utvalget foreslår derfor en slik lovendring.

Andre formildende momenter som er særlig aktuelle ved utmåling av straff for barn, er modenhet og oppvekstvilkår. Der gjerningspersonen er lite moden for alderen, vil dette være et moment som virker formildende ved straffeutmålingen. Siden modenhet utvikles med alderen vil dette være et moment som oftere har betydning der gjerningspersonen er ung, enn ellers. Der gjerningspersonen har hatt dårlige oppvekstvilkår, vil dette gjerne bli betraktet som en formildende omstendighet. Dette gjelder særlig hos unge lovbrytere. 4

Ved straffeutmålingen vil straffens formål også spille inn. Straff begrunnes ut i fra flere ulike formål, se punkt 3.2 ovenfor. De ulike formål kan ha ulik vekt i den konkrete straffeutmålingen avhengig av flere forhold ved lovbruddet og gjerningspersonen.

Der barn har begått lovbrudd, legges det stor vekt på straffens individualpreventive formål, se punkt 3.2 ovenfor. En ønsker at straffen skal få barnet til å avstå fra fremtidige lovbrudd. Dette kan skje ved at straffen avskrekker barnet fra fremtidige lovbrudd, men aller helst ønsker en at barnet skal forbedre seg ved at barnet innser at det var galt å utføre den straffbare handlingen og hvorfor dette var galt. Det individualpreventive hensyn står sterkere der barn dømmes for straffbare handlinger, enn der voksne dømmes for tilsvarende handlinger. Dette skyldes antakelig en tro på at det er lettere å pense en ung lovbryter som står i startgropen til en kriminell karriere, inn på et lovlydig spor enn garvede kriminelle som har et langt liv med lovbrudd bak seg. Utvalget mener at dette individualpreventive formålet fortsatt må være sentralt i straffeutmålingen der barn har begått lovbrudd. For at straffen skal kunne ha en slik virkning, mener utvalget at det er viktig at straffereaksjonene tar sikte på å gjøre noe med de problemene barnet har, og som en vet øker sjansene for at barnet skal begå ytterligere kriminalitet. Utvalget mener derfor at straffereaksjonen som ilegges, i størst mulig grad bør rette seg mot å fjerne, eller mer realistisk redusere, de risikofaktorene som foreligger på en slik måte at barnet får bedre utviklingsmuligheter, se punkt 5.1.3 ovenfor.

Å arbeide for å fjerne eller redusere de forholdene som øker risikoen for at barnet vil begå ytterligere lovbrudd, er i de fleste tilfellene svært komplisert. Mange av de faktorene som bidrar til barnets kriminelle karriere, er sosiale eller miljømessige faktorer som barnet ikke har muligheter til eller forutsetninger for å endre selv. Barnet vil trenge hjelp av andre i dette arbeidet, og i perioder kan det være nødvendig at motivasjonen til endring og troen på at det er mulig bæres av andre enn barnet selv. Utvalget mener derfor at en ikke kan forvente at barnet alene skal ha evne til å gripe fatt i slike kompliserte problemstillinger - de aller fleste barn vil verken ha ønsker eller forutsetninger for å starte arbeidet med disse omfattende problemstillingene.

Utvalget mener for det første at det er samfunnets oppgave å motivere barna til å gripe fatt i de problemene som en vet forringer barnets livskvalitet, og som øker risikoen for at barnet begår ytterligere lovbrudd. I perioder vil det kreve at hjelperne selv er bærere av motivasjon til endring, og ikke kan basere seg på ungdommens egen motivasjon slik det er vanlig i de fleste former for behandlings- eller hjelpearbeid. Utvalget mener for det andre at samfunnet må gi gode forutsetninger for barn som vil slutte med kriminalitet, som hjelper og motiverer dem til å klare dette. Utvalget mener at dette er hensyn lovgiver må ta ved utarbeidelsen av straffereaksjoner tilpasset barn, og som domstol og påtalemyndighet må ta hensyn til ved valg av straffereaksjoner.

Utvalget ser på følgende momenter som sentrale i straffeutmålingen der barn har begått lovbrudd:

• å gi reaksjoner som kan motivere barnet til atferdsendring

• å gi reaksjoner som er egnet til å fjerne eller redusere risikofaktorer i barnets liv og samtidig styrke barnets ressurser

• å gi reaksjoner som engasjerer barnets nettverk, både privat og offentlig, slik at dette kan bidra til å fjerne eller redusere disse risikofaktorene og styrke barnets ressurser.

Dette er etter utvalgets syn momenter i en vurdering av hvorvidt og hvordan en straffereaksjon kan ha en individualpreventiv effekt. Selv om slike individualpreventive vurderingsmomenter bør ha betydelig vekt ved valg av straffereaksjon overfor unge lovbrytere, kan ikke straffeutmålingen alene styres av dette hensynet. En straffeutmåling utelukkende basert på det enkelte barns risikofaktorer og behov vil klart kunne oppfattes som urettferdig. Der barnet har betydelige risikofaktorer som tyder på at det vil begå nye lovbrudd, vil det være behov for en mer inngripende reaksjon enn der slike risikofaktorer ikke er så mange og omfattende. Jo mer inngripende en reaksjon er, desto strengere vil den fremstå. Dersom barn som begår svært alvorlige lovbrudd, uten at det foreligger høy grad av risiko for gjentakelse av den straffbare handlingen, blir straffet betraktelig mildere enn barn med høy grad av gjentakelsesfare, vil dette fremstå som urettferdig. Motsatt vil barn med omfattende problemer i forhold til familie, nettverk, skole og rusmisbruk kunne ende opp med å bli straffet langt strengere for samme lovbrudd enn barn uten slike tilleggsproblemer.

Utvalget mener at en straffeutmålingspraksis må tilstrebe en viss grad av likebehandling av like saker. Dette gjør at straffeutmålingen ikke utelukkende kan bygge på de vurderingsmomenter utvalget har oppstilt ovenfor. Straffereaksjonen må stå i et rimelig forhold til den straffbare handlingens straffverdighet. De vurderingsmomentene utvalget har oppstilt er ment å gi et bedre grunnlag for å forutsi hvilke reaksjoner som faktisk kan ha en individualpreventiv effekt.

Utforming av slike individualpreventive vurderingsmomenter er heller ikke ment å avskjære de øvrige hensyn straffen skal ivareta - allmennpreventive hensyn og hensyn til samfunnsvern. Ved alvorlige lovbrudd kan både allmennpreventive hensyn og hensyn til samfunnsvern spille inn ved reaksjonsfastsettelsen. Likevel vil utvalget påpeke at ved å øke kompetansen til å vurdere i hvilke tilfeller det er lav risiko for nye lovbrudd på tross av at barnet har begått en alvorlig straffbar handling, vil en klargjøre når hensynet til samfunnsvern bør veie tungt.

9.5.3 Særlig om bruk av fengsel

9.5.3.1 Noen utgangspunkt for vurderingen

Fengsel omfatter både betinget og ubetinget fengsel. Utvalget vil her behandle bruk av ubetinget fengsel. Betinget fengsel blir behandlet i punkt 9.5.4.4 nedenfor.

Ubetinget fengsel er frihetsstraff, og er i utgangspunktet antatt å være den straffarten som rammer den domfelte hardest.

Fengsel må ikke blandes sammen med varetektsfengsel. Varetektsfengsling er et straffeprosessuelt virkemiddel og ikke en straff. Varetektsfengsling av barn er behandlet ovenfor i punkt 9.2 til 9.4. Fengselsstraff kan kun benyttes der en domstol har funnet barnet skyldig i et eller flere lovbrudd.

Bruk av fengselstraff for barn har vært debattert opp igjennom hele forrige århundre, og en har benyttet ulike virkemidler for å forsøke å redusere bruken av fengselsstraff overfor barn, se punkt 3.1.1 ovenfor. En hovedårsak til at en har ønsket å redusere bruk av fengsel for barn, er at barnet ved bruk av fengsel blir revet vekk fra de vanlige lærings- og sosialiseringsarenaer mens det er i en viktig utviklingsfase. Tidsaspektet og konsekvensene av å være ute av normale erfaringsarenaer er annerledes for den unge enn for voksne. For den unge vil det å være avskåret fra vanlig lærings- og treningsarenaer kunne innebære at en resosialiseringsprosess vil bli ytterligere vanskeliggjort.

Et sentralt spørsmål for utvalget er om de hensyn som tilsier at barn ikke bør fengsles, er så tungtveiende at fengselsstraff overhodet ikke skal kunne benyttes for barn som har begått lovbrudd. Dette spørsmålet henger nært sammen med spørsmålet om det finnes andre alternativer som kan benyttes i stedet for fengsel der barn har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd.

Utvalget vil først, i punkt 9.5.3.2 nedenfor, vurdere om frihetsberøvelse av barn fortsatt skal kunne foretas, før det deretter, i punkt 9.5.3.3 nedenfor vurderer om en eventuell frihetsberøvelse bør skje i form av fengselsstraff slik som i dag, eller i form av plassering i barneverninstitusjon.

9.5.3.2 Kan barn straffes ved frihetsberøvelse?

Det er alminnelig antatt at barn har en begrenset evne til å utvise strafferettslig skyld, sammenlignet med voksne, se punkt 3.2 ovenfor. Dette begrunner at barn straffes mildere enn voksne. Spørsmålet blir om denne begrensede evnen til strafferettslig skyld tilsier at barnet helt ut skal fritas for fengselsstraff eller annen frihetsberøvende straff.

Barn kan begå svært alvorlige lovbrudd som ville kvalifisert til fengselsstraff dersom de hadde blitt begått av voksne. Etter utvalgets vurdering må en også kunne legge til grunn at barn fra de har fylt 15 år, i utgangspunktet forstår at alvorlige straffbare handlinger, som for eksempel drap, overfallsvoldtekt og seksuelle overgrep mot små barn, har svært alvorlige konsekvenser og ikke aksepteres. Utvalget mener at der barn har begått svært alvorlige lovbrudd, kan det være nødvendig med en inngripende og alvorlig reaksjon som frihetsberøvende straff. I slike tilfeller kan allmennpreventive hensyn eller hensynet til samfunnsvern tilsi at en har en frihetsberøvende reaksjon tilgjengelig. Det enkelte barns modenhetsnivå kan likevel tilsi at en frihetsberøvende straff ikke kan benyttes i det konkrete tilfellet.

Utvalget legger til grunn at fengsel er særlig belastende for barn, og at bruk av fengsel ofte har negative følger for de barna som blir fengslet. Spørsmålet blir om det kan forsvares å ilegge barn en så inngripende og alvorlig reaksjon som frihetsberøvelse er, når en vet at denne typen reaksjon kan ha svært negative følger for barnet.

Utvalget mener at det i mange tilfeller kan være mer hensiktsmessig, og tilstrekkelig, med andre reaksjoner enn frihetsberøvelse. Dette kan være reaksjoner som i større grad enn frihetsberøvelse er egnet til å motivere barnet til å endre atferd. Utvalget mener at det er viktig å ha tilgjengelig et bredt spekter av andre reaksjoner enn frihetsberøvelse som skal kunne benyttes der barn har begått alvorlige lovbrudd. På denne måten vil en kunne tilpasse reaksjonen både etter lovbruddets alvorlighetsgrad og barnets behov. Det er derfor etter utvalgets vurdering viktig å utnytte det potensialet som ligger i dagens reaksjonssystem ved å tilpasse dette til de tilfellene der barn har begått lovbrudd. Utvalget mener at en på denne måten fortsatt, og også i større grad enn i dag, kan unngå bruk av fengsel for barn. Det vises blant annet til undersøkelsen og vurderingen av denne som det er redegjort for i punkt 4.3 og 4.4 overfor.

Etter utvalgets vurderinger vil det likevel fortsatt være tilfeller der reaksjoner i frihet ikke er tilstrekkelig. Dette vil etter utvalgets syn i første rekke gjelde der barnet begår gjentatte alvorlige lovbrudd, og ikke ser ut til å la seg påvirke av reaksjoner i frihet. Der barnet er inne i en slik «negativ kriminalitetsspiral» vil en frihetsberøvende reaksjon ofte være eneste mulighet for å stoppe de straffbare handlingene. Først ved en frihetsberøvende reaksjon vil en kunne komme i posisjon til å kunne starte arbeidet med å påvirke barnet til å endre atferd.

Staten har også en plikt til å verne samfunnet mot alvorlige forbrytelser, og selv om en frihetsberøvende reaksjon kan være svært belastende for den det gjelder, kan hensynet til samfunnsvern i slike tilfeller tilsi bruk av en frihetsberøvende reaksjon.

Videre er det utvalgets syn at hensynet til allmennprevensjon kan bidra til å begrunne at en benytter en frihetsberøvende reaksjon ovenfor barn. Jacobsen 2003 påpeker det problematiske ved å begrunne fengselsstraff av hensynet til allmennprevensjonen. De etiske problemer ved å bruke enkeltmennesker som middel for å oppnå større lovlydighet blant andre borgere, kan synes større der dette innebærer at barn berøves friheten ettersom en frihetsberøvelse kan være mer belastende for barn enn voksne. 5 Dette tilsier at hensynet til allmennprevensjonen i hvert fall må ha en noe begrenset vekt ved denne vurderingen. Utvalget ser likevel ikke grunn til å forkaste dette hensynet helt. 6

For barnet selv vil det i et større perspektiv være bedre at det i ung alder møter en reaksjon på lovbruddet enn at det utvikler en livsstil preget av alvorlige og gjentatte lovbrudd. En kan ikke dermed si at det vil være til barnets beste å bli møtt med en frihetsberøvende reaksjon i stedet for andre reaksjoner. Generelt antar utvalget at det i de fleste tilfeller ikke vil være til barnets beste å bli møtt av en frihetsberøvende reaksjon. Utvalget antar at det generelt vil være bedre for barnet å bli møtt med reaksjoner som griper fatt i de omfattende problemene som vi vet at barn som begår straffbare handlinger ofte har, se punkt 5.1 ovenfor. Utvalget mener likevel at en frihetsberøvelse, i et fåtall tilfeller, vil være nødvendig for å stoppe barn som begår gjentatte alvorlige lovbrudd. Dette åpner mulighetene for i det hele tatt å kunne starte og arbeide med barnets problemer. For at en frihetsberøvende reaksjon skal kunne være til barnets beste må den imidlertid også kombineres med et tilbud om hjelp til endring eller en oppstart med nye muligheter. Både undersøkelsen gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, og erfaringene fra strafferettspleien for øvrig, tilsier at en frihetsberøvende reaksjon i enkelte tilfeller har vært en nødvendig intervensjon som på sikt antakelig har vært til barnets beste.

Utvalget mener at hensynet til samfunnsvern gjør at det er nødvendig å ha en frihetsberøvende reaksjon tilgjengelig for barn som har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Utvalget mener dermed at hensynet til barnets beste vil måtte vike der hensynet til samfunnsvern er tilstrekkelig tungtveiende. I noen tilfeller vil hensynet til barnets beste også tilsi en frihetsberøvende reaksjon. Utvalget presiserer likevel at dette antakelig gjelder et fåtall av tilfellene der barn har begått lovbrudd.

Utvalget viser til at Norge ikke har inngått folkerettslige forpliktelser som krever at det oppstilles et forbud mot frihetsberøvelse av barn.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at det ikke oppstilles noe absolutt forbud mot ileggelse av frihetsberøvende reaksjoner overfor barn.

9.5.3.3 Frihetsberøvelse i fengsel eller ved plassering i barneverninstitusjon?

I dag benyttes både fengsel og plassering i barneverninstitusjon der barn har begått alvorlige og gjentatte lovbrudd. Vi har altså i dag et tosporet system for de tilfeller der barn har begått lovbrudd. Både fengsel og tvangsplassering i barneverninstitusjon er frihetsberøvende reaksjoner. Det er imidlertid kun fengsel som er en direkte reaksjon på lovbruddet, og som er karakterisert som straff i formell norsk lov. 7 Det er også kun fengsel som ilegges av en domstol. Plassering i barneverninstitusjon er et tiltak fra barneverntjenestens side. Slik plassering besluttes av kommunens barneverntjeneste eller av Fylkesnemnda for sosiale saker avhengig av om grunnlaget for plassering er samtykke eller tvang. Plassering i barneverninstitusjon kan likevel i enkelte tilfeller benyttes som en alternativ straffegjennomføringsmetode der barnet allerede er idømt fengsel (straffegjennomføringsloven § 12), eller inngå som et vilkår for en betinget dom (straffeloven 1902 § 53 nr. 3 bokstav f og straffeloven 2005 § 37 bokstav h).

Plassering i barneverninstitusjon kan benyttes som et alternativ eller et supplement til bruk av fengsel der barn har begått lovbrudd. Slik institusjonsplassering utpeker seg som et alternativ til bruk av fengsel dersom en kommer til at en ikke lenger skal kunne bruke fengsel overfor barn. Utvalget vil nedenfor vurdere om plassering i barneverninstitusjon helt kan erstatte bruk av fengsel overfor barn.

Barneverntjenesten har faglig kompetanse og fokus på å gi barnet omsorg og behandling. Et opphold i en barneverninstitusjon kan derfor bli mindre belastende for barnet enn et opphold i fengsel. Som det går frem av vurderingen av plassering i barneverninstitusjon som strakstiltak i stedet for varetektsfengsling, se punkt 9.2.2 ovenfor, er utvalget svært skeptisk til at barneverntjenesten fullt ut skal overta denne oppgaven fra kriminalomsorgen. De hensyn som taler mot en slik overføring av ansvaret for et slikt strakstiltak til barneverntjenesten, gjør seg i stor grad gjeldende også der det er spørsmål om å overføre ansvaret for å gjennomføre straff til barneverntjenesten. Utvalget viser derfor til vurderingen i punkt 9.2.2 ovenfor. Utvalget vil her i tillegg gå nærmere inn på enkelte av de særlige spørsmålene en overføring av ansvaret for å iverksette og gjennomføre en slik straffereaksjon reiser.

På samme måte som ved plassering i barneverninstitusjon som varetektssurrogat, må plassering i slik institusjon som reaksjon på lovbrudd, ta hensyn til at det dømte barnet kan utgjøre en fare for seg selv og andre. Faremomentet tilsier at det er nødvendig å bruke egne institusjoner for barn som er siktet eller dømt for straffbare handlinger, se punkt 9.2.2 ovenfor. Slike institusjoner finnes ikke i barnevernet i dag. Det er i dag kriminalomsorgen som utøver et slikt samfunnsvern. En overføring av ansvaret for frihetsberøvelse som reaksjon på lovbrudd til barneverntjenesten, krever at det opprettes spesielle institusjoner for barn som er siktet, eller dømt for lovbrudd.

I motsetning til plassering i barneverninstitusjon som varetektssurrogat, haster ikke plassering i slik institusjon som reaksjon på lovbrudd like mye. Det er ved frihetsberøvelse som straff i langt større grad anledning til å planlegge når frihetsberøvelsen skal finne sted, enn ved varetekt. Dette gjør at det i disse tilfellene ikke haster like mye å ha et plasseringsalternativ tilgjengelig, som ved varetekt. Det er likevel viktig å iverksette reaksjonen så snart som mulig etter domfellelse, se punkt 9.6.2 nedenfor. For at barnet skal forstå at en reaksjon er en konsekvens av barnets straffbare handlinger, må den komme så nært opp til lovbruddet som mulig. Det samme følger av et utviklingspsykologisk hensyn. Barnet skal så raskt som mulig komme seg tilbake til sin naturlige arena. I tillegg kommer at ved enkelte alvorlige straffbare handlinger, tilsier hensynet til samfunnsvern at reaksjonen må starte umiddelbart etter domfellelsen. Utvalget mener derfor at det, også ved ileggelse av frihetsberøvelse som straff, er nødvendig å ha institusjoner tilgjengelig på kort varsel.

Dersom en skal overføre ansvaret for frihetsberøvelse ved lovbrudd til barneverntjenesten, vil det kreves at det opprettes egne institusjoner for dette formålet. Disse institusjonene vil kunne benyttes både der det er behov for et tiltak som ligner varetektsfengsling, og der barnet er domfelt for lovbrudd. Utvalget har i punkt 9.2.2 ovenfor vist hvorfor det ikke anser det som hensiktsmessig å opprette egne institusjoner i barnevernet for barn som er siktet for lovbrudd. De samme hensynene som er påpekt der, gjør seg også gjeldende der barn er domfelt for lovbrudd. Utvalget viser derfor til denne vurderingen.

Utvalget er bedt om å vurdere de andre nordiske landenes reaksjonsformer for unge lovbrytere. Utvalget har derfor sett nærmere på «sluten ungdomsvård» i Sverige og «ungdomssanktionen» i Danmark, se punkt 8.2.3.4 og 8.3.3.2 ovenfor. Begge disse reaksjonsformene innebærer institusjonsplassering i egne institusjoner for barn. Begge reaksjonene ilegges av domstolen, men gjennomføres av sosiale myndigheter i de respektive landene.

I Danmark er det kommunene i samarbeid med de aktuelle etater som har ansvaret for å gi ungdomssanktionen det nødvendige innholdet. Ungdomssanktionen i Danmark har en fast gjennomføringstid på to år. Erfaringene fra Danmark er at det er vanskelig å motivere barna til deltakelse i en reaksjon som er vesentlig lenger enn en tradisjonell straff ville vært. Utvalget viser til at dette var en sterk innvending også ved de tidligere lover om arbeidsskole og ungdomsfengsel i Norge, noe som til sist førte til at begge disse reaksjonsformene ble avskaffet.

Sluten ungdomsvård i Sverige gjennomføres av Socialstyrelsen. Lengden på gjennomføringen av sluten ungdomsvård utmåles individuelt. Utvalget har besøkt et ungdomshjem i Sverige for å se nærmere på en institusjon som tar i mot barn som gjennomfører en slik reaksjon. Til tross for at tiltaket fremsto med god faglig kvalitet og stor grad av personaltetthet, er utvalget av den oppfatning at denne reaksjonen klart fremstår som et ungdomsfengsel. Utvalget kan ikke se at de negative virkningene som er beskrevet ovenfor, er avhjulpet i tilstrekkelig grad. I tillegg viser utvalget til at innføringen av en særreaksjon for unge har medført en tredobling av antallet tilfeller der barn idømmes frihetsberøvelse, og at den gjennomsnittlige soningstiden har økt fra fem måneder fengsel, til ni og en halv måned sluten ungdomsvård. 8 Dette til tross for at det var lovgivers klare intensjon ikke å få flere tilfeller av frihetsberøvelse.

På bakgrunn av dette vil utvalget ikke foreslå at en i Norge bygger videre på verken den danske eller den svenske modellen.

Utvalget vurderer de hensyn som tilsier at ansvaret for gjennomføring av straff ikke bør overføres til barneverntjenesten som så tungveiende at det ikke anbefaler en slik overføring. Tvert i mot anbefaler utvalget at dette ansvaret ikke overføres til barneverntjenesten. Utvalget mener dermed at en fortsatt skal kunne bruke fengselsstraff der barn har begått alvorlige eller gjentatte lovbrudd.

Fordi fengselsstraff er svært belastende for barn, og fordi et opphold i fengsel i mange tilfeller kan ha negativ virkning for barn, mener utvalget at en må søke å ha et bredt spekter av andre reaksjoner til rådighet. Utvalget mener dette bør være reaksjoner som retter seg mot en atferdsendring hos barnet. Slike reaksjoner kan være en mer målrettet bruk av straffereaksjoner som allerede finnes i dag, se punkt 9.5.4 nedenfor, og en kan også tenke seg nye straffereaksjonsformer som i større grad enn dagens straffereaksjoner retter seg mot slik atferdsendring, se punkt 9.5.5 nedenfor. I tillegg til å utvikle alternativer til fengsel, mener utvalget at det også er viktig å bedre forholdene for de barna som blir idømt slik fengselsstraff. Utvalget mener derfor at innholdet i soningen må bedres, samtidig som en også må tilpasse rammene for soningen til barns særlige behov, se punkt 9.6 nedenfor.

På bakgrunn av disse vurderingene vil utvalget ikke foreslå at det settes et absolutt forbud mot ileggelse av fengselsstraff overfor barn.

9.5.3.4 Fengselsstraffens lengde

Barn kan i dag idømmes fengsel i inntil 20 år, se punkt 6.1.7.7.3 ovenfor. Når straffeloven 2005 trer i kraft, vil barn kunne idømmes fengsel i inntil 15 år. I forarbeidene til straffeloven 2005 er spørsmålet om maksimalstraff for barn grundig drøftet. Flertallet i Straffelovkommisjonen foreslo en maksimumsgrense på åtte års fengsel for lovbrytere som ikke var fylt 18 år på handlingstidspunktet, se NOU 2002: 4 s. 236, der det uttales:

«Flertallet viser til kommisjonens generelle syn om at det bør vises tilbakeholdenhet med bruk av straff, jf avsnitt 4.2 foran. De hensyn som begrunner straff, slår i mindre grad til overfor yngre mennesker enn overfor eldre, og virkningene av ileggelse og utholdelse av straff er også hardere. De negative virkningene av fengselsstraffen, som er velkjente, vil være sterkere overfor unge mennesker. Særlig vil dette gjelde ved de langvarige fengselsstraffene. Utsikten til å tilbringe årevis i fengselsanstalt og gjennomlevelsen av en slik straff må åpenbart være tyngre for et ungt, mer uferdig menneske enn for en eldre person. Tidsopplevelsen er dertil forskjellig; 1 år virker lengre for en tenåring enn for en som er eldre. De unge lovbryterne vil i denne livsfasen være i utvikling og modning som vil kunne bli alvorlig skadet under lange fengselsopphold. En reduksjon i straffenivået vil også gjøre den sosiale tilpasningen til samfunnet lettere etter endt soning. Disse menneskelige hensynene bør vektlegges langt sterkere enn dagens strafferammer gir foranledning til. Allmennprevensjonen ansees tilstrekkelig ivaretatt ved en lengstetid på 8 års fengsel.»

Mindretallet i kommisjonen gikk inn for en maksimalstraff på 15 år for lovbrytere under 18 år. Denne maksimalstraffen er i samsvar med dagens alminnelige maksimalstraff, men med den endring at barn ikke lenger kan idømmes inntil 20 års fengsel ved konkurrens. Mindretallet begrunner sitt forslag i NOU 2002: 4 s. 236:

«Som tabell 8.1 foran viser, er påtalemyndigheten og domstolene tilbakeholdne med bruk av ubetinget fengselsstraff overfor lovbrytere under 18 år. Mindretallet mener det er gode grunner for en slik praksis generelt sett. Imidlertid ser man av og til eksempler på at selv unge mennesker kan begå de alvorligste overtredelser. Mindretallet mener det i slike tilfeller ville støte an mot alminnelige folks rettsfølelse om domstolene skulle være tvunget til å utmåle en straff som ligger betydelig under normalstraffen for tilsvarende overtredelser begått av voksne.»

Et flertall av høringsinstansene gikk i mot forslaget om å redusere lengstestraffen for barn som var under 18 år på handlingstidspunktet til åtte års fengsel og Justisdepartementets forslag var i samsvar med mindretallet i Straffelovskommisjonen, se Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 255-259. Spørsmålet er grundig drøftet av departementet. Det la særlig vekt på at en fast lengstestraff på åtte år vil støte an mot folks alminnelige rettsfølelse.

Utvalget har vurdert om det burde foreslå en kortere maksimalsstraff enn 15 års fengsel. Utvalget mener at 15 års fengsel er en svært lang straff der det er barn som har begått straffbare handlinger. Når utvalget har kommet til at det ikke ønsker å foreslå en slik lovendring, har dette flere årsaker. Utvalget vil påpeke at en i Norge har en moderat straffeutmålingspraksis der det i svært få tilfeller utmåles lengre fengselsstraff enn åtte års fengsel der barn har begått straffbare handlinger. Lengre fengselsstraffer er allerede i dag forbeholdt de helt spesielle tilfeller. Etter utvalgets vurdering kan det tenkes tilfeller der den straffbare handlingens grovhet og hensynet til samfunnsvern tilsier en lengre fengselsstraff. Videre har utvalget vurdert spørsmålet om maksimalstraff i sammenheng med spørsmålet om forvaring. Utvalget har i punkt 9.5.4.6 nedenfor foreslått et forbud mot å benytte forvaring der gjerningspersonen var under 18 år på handlingstidspunktet. Utvalget mener at disse to spørsmålene må ses i sammenheng, og på bakgrunn av forslaget om å oppstille et forbud mot forvaring i disse sakene anser en det som nødvendig å opprettholde en maksimalstraff på 15 år dersom dette forslaget gjennomføres.

9.5.4 Øvrige straffereaksjoner

9.5.4.1 Påtaleunnlatelse

Påtalemyndigheten kan beslutte å gi barnet en påtaleunnlatelse i stedet for å ta ut tiltale. Det betyr at barnet slipper å gå gjennom en domstolsbehandling. Det er i utgangspunktet ingen begrensinger i hvilke typer lovbrudd som kan føre til en påtaleunnlatelse. Riksadvokatens rundskriv gir imidlertid anvisninger på hvilke tilfeller som bør kunne føre til påtaleunnlatelse. Påtaleunnlatelse blir særlig ofte brukt der barn har begått lovbrudd, se punkt 4.2.3 ovenfor, og det benyttes da ofte betingede påtaleunnlatelser. Det vil si at påtalemyndigheten stiller vilkår knyttet til påtaleunnlatelsen.

Etter utvalgets syn bør det være et utgangspunkt at ingen straffesaker mot barn bør avgjøres påtalemessig før barnet er avhørt av politiet. Unntak fra dette utgangspunktet bør, etter utvalgets oppfatning, kun skje der det er aktuelt å ilegge forenklet påtaleunnlatelse eller forenklet forelegg, se nedenfor. I tillegg til å avdekke skyld eller uskyld vil en i et avhør kunne få annen viktig informasjon om barnet. Politiet vil også få mulighet til å nå barnets foresatte. Et avhør vil kunne avdekke barnets kriminelle aktivitet, omgangskrets og kontaktnett, samt gi informasjon om barnets motivasjon og innstilling til å endre atferd. Avhøret vil gi barnet og dets foresatte et tydelig signal om at politiet tar saken på alvor. Informasjon fra et avhør vil kunne gi et bedre grunnlag for hvilke vilkår som bør stilles i en påtaleunnlatelse. Slike avhør krever at politietterforskeren har spesiell kunnskap om barn i risikosonen. Det vil være en fordel om politiet bruker etterforskere med spesiell kompetanse til slike avhør, se mer om dette i punkt 9.10 nedenfor. Utvalget mener at det er naturlig at riksadvokaten i sine rundskriv utarbeider retningslinjer for avhør forut for påtalemessig avgjørelse i saker der mistenkte/siktede er under 18 år.

Ved bruk av påtaleunnlatelse unngår en den belastningen gjennomføring av en straffesak vil være for barn. Gjennomføring av en straffesak vil også i større grad kunne bidra til en stigmatisering av barnet som lovbryter, enn en påtaleunnlatelse vil. Påtaleunnlatelse er like fullt en straffereaksjon. Ved at påtaleunnlatelsen kan gjøres betinget, kan en gi vilkår som retter seg mot å endre barnets atferd, og samtidig følge opp barnet. Dette gjør at påtaleunnlatelse kan være en hensiktsmessig reaksjon ved første gangs lovbrudd og ved mindre alvorlige lovbrudd.

Forsker ved Høgskolen i Bodø Tore Andreassen påpekte i sitt foredrag for utvalget at vi vet at mange begår lovbrudd i en viss periode av livet og at de fleste av disse barna ikke er i faresonen for å fortsette en kriminell karriere. Utvalget mener at for disse barna vil det å bli oppdaget og få en rask reaksjon på lovbruddet, antakelig være tilstrekkelig til at de ikke begår nye lovbrudd. Noen av disse barna vil kanskje ha behov for oppfølging i en kortere periode. Likevel vil en påtaleunnlatelse kunne ha en tilstrekkelig individualpreventiv effekt i slike tilfeller. For de barna som har andre, omfattende problemer i tillegg til de straffbare handlingene, kan imidlertid en påtaleunnlatelse uten vilkår ha motsatt effekt. Det vil i disse tilfellene være nødvendig med en reaksjon som også griper fatt i andre, underliggende problemer for å unngå nye lovbrudd. For barn som har opplevd manglende grensesetting i voksenverden, vil en påtaleunnlatelse uten vilkår kunne oppleves som en ny bekreftelse på at barnet vil kunne «komme unna med» de straffbare handlingene. Utvalget mener at bruk av vilkår i slike tilfeller vil være nødvendig både for å markere for barnet at den straffbare handling ikke er akseptabel, og for å kunne påvirke til endring i barnets atferd gjennom at barnet får nødvendig hjelp og støtte.

Utvalget mener at påtaleunnlatelse i mange tilfeller vil være et hensiktsmessig alternativ til forelegg, se punkt 9.5.4.3 nedenfor. For at påtaleunnlatelser skal være et reelt alternativ til forelegg, må det imidlertid etter utvalgets syn foretas enkelte lovendringer. Utvalget mener at det må være anledning til å gi påtaleunnlatelser med kortere prøvetid enn det er anledning til i dag, i de tilfellene der barn ilegges påtaleunnlatelse. Utvalget antar at det i mindre saker vil være tilstrekkelig med en prøvetid på seks måneder. Det bør likevel fortsatt være anledning til å gi prøvetid på inntil to år, se utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 69. Den som har kompetanse til å gi påtaleunnlatelse, må samtidig ha kompetanse til å fastsette lengden på prøvetiden. Der det er barn som gis påtaleunnlatelse, mener utvalget at det normalt må gis prøvetid.

Videre mener utvalget at det er nødvendig å kunne gi påtaleunnlatelse på stedet i enkelte saker. I dag gis påtaleunnlatelse av påtalemyndigheten. Utvalget mener at tjenestemenn i politiet bør ha kompetanse til å gi påtaleunnlatelse i mindre alvorlige saker der gjerningspersonen er under 18 år. Utvalget mener at slik forenklet påtaleunnlatelse må begrenses til positivt angitte områder. Etter utvalgets vurdering bør disse områdene begrense seg til overtredelser av vegtrafikklovgivningen og fritids- og småbåtlovgivningen. Utvalget mener at kompetanse til å utstede forenklede påtaleunnlatelse bør delegeres til tjenestemenn i politiet i forskrift. Utvalget foreslår derfor hjemmel til slik delegasjon av kompetanse til å gi påtaleunnlatelse i straffeprosessloven § 67. Utvalget mener også at tjenestemenn i politiet bør gis kompetanse til å fastsette enkelte vilkår for påtaleunnlatelsen.

På samme måte som ved forenklede forelegg mener utvalget at det må innhentes samtykke fra gjerningspersonens verge ved forenklede påtaleunnlatelser. Dersom barnet eller dets verger ikke ønsker å godta en forenklet påtaleunnlatelse, skal forenklet forelegg kunne skrives ut i stedet. Dersom forenklede forelegg benyttes i stedet for forenklede påtaleunnlatelser, skal disse følge de alminnelige bestemmelser om forenklede forelegg. Bestemmelser om forenklede påtaleunnlatelser bør fastsettes i egen forskrift. Etter utvalgets vurdering er det naturlig at forvaltningen følger opp dette.

I de sakene tjenestemenn i politiet ikke gis kompetanse til å ilegge påtaleunnlatelse, mener utvalget at det er naturlig å beholde dagens kompetansefordeling. Utvalget mener at dagens lovverk i stor grad åpner for en individuell tilpasning av vilkårene ut i fra barnets behov. Utvalget mener også at det er viktig å beholde dagens ordning, der påtalemyndigheten kun kan ilegge vilkår ut i fra en uttømmende liste. Der det er behov for andre vilkår enn de loven åpner for, mener utvalget at det er viktig at slike vilkår ilegges av domstolen, eksempelvis i form av en betinget dom.

Utvalget har i punkt 9.5.4.4 nedenfor foreslått at prøver etter rusmiddelkontroll skal foretas av bydelsoverlegen eller kommunelege I. Denne bestemmelsen vil også gjelde ved påtaleunnlatelse. Ved at hver enkelt kommune heretter vil ha en instans som er ansvarlig for gjennomføring av slike rusundersøkelser, forutsetter utvalget at ruskontroll lettere kan benyttes som vilkår ved påtaleunnlatelse.

Ved ileggelse av påtaleunnlatelse vil en normalt ikke ha en nærmere kartlegging av barnets behov tilgjengelig, se nedenfor i punkt 9.7. Utvalget mener derfor at det er viktig at påtalejuristene også gis en viss opplæring i barns særlige behov og risikofaktorer som fører til ny kriminalitet, og hvordan en best kan benytte vilkår ved påtaleunnlatelse for å starte arbeidet med å endre barnets atferd. Utvalget mener at økt kunnskap om dette best kan oppnås ved bruk av egne «ungdomsjurister» med særlig ansvar for saker med unge lovbrytere, se mer om dette i punkt 9.10 nedenfor.

Etter utvalgets vurdering vil de foreslåtte lovendringer kunne åpne for økt bruk av påtaleunnlatelse. Utvalget har i tillegg registrert og mener at det er positivt at riksadvokaten i sitt rundskriv nr. 1/2008 har manet til økt bruk av påtaleunnlatelse. For at påtaleunnlatelser i større grad enn i dag skal kunne erstatte bruk av forelegg mener utvalget imidlertid at det også må foretas enkelte endringer i politiets rutiner for håndtering av saker der barn har begått lovbrudd. I dag blir politiets virksomhet vurdert etter på forhånd fastlagte måltall. Tidsbruk frem til avgjørelse er av stor betydning. Dette gjør at politiet i vurderingen får god uttelling for rask behandling av saker. Ileggelse av betingede påtaleunnlatelser kan ta noe lengre tid enn ileggelse av forelegg. Utvalget mener derfor at det bør utarbeides rutiner for ileggelse av betingede påtaleunnlatelser som gjør at tidsbruken i disse sakene også effektiviseres. Utvalget vil imidlertid fremheve at godt politiarbeid i disse sakene ikke nødvendigvis alltid er å velge den raskeste løsningen. I mange tilfeller vil politiet få bedre oversikt over barnets situasjon ved å gjennomføre et avhør. Et avhør kan bidra til at barnet forstår alvoret i situasjonen. I tillegg kan dette også være et nyttig virkemiddel forut for en eventuelt senere straffereaksjon, eksempelvis for å finne frem til vilkår for påtaleunnlatelsen som kan redusere risikoen for nye lovbrudd. Utvalget mener på bakgrunn av dette at vurderingen av politiets virksomhet må endres slik at det er flere faktorer enn hurtighet som inngår i vurderingen av hva som er godt politiarbeid. Det faller utenfor utvalgets mandat å komme med forslag til hvilke slike endringer som bør foretas. Utvalget foreslår derfor at det utarbeides nye rutiner for denne vurderingen.

9.5.4.2 Overføring til konfliktrådet

Konfliktrådene ble etablert som et alternativ til de tradisjonelle straffereaksjonene. Ved mekling i konfliktrådet møter barnet den fornærmede og sammen blir de enige om en avtale for hvordan de skal håndtere lovbruddet. Denne meklingen bygger på restorative justice-tankegangen, se punkt 3.4 ovenfor. Ved mekling i konfliktrådet vil barnet bedre kunne se konsekvensene av lovbruddet og hvordan dette berører andre. I tillegg gis barnet anledning til å gjøre opp for seg. Utvalget mener at slik mekling vil være en god løsning i mange saker og ønsker å legge til rette for økt bruk av konfliktrådsbehandling.

I dag kan mekling i konfliktrådet kun skje der det er en fornærmet som samtykker til deltakelse. Utvalget mener at det dermed blir tilfeldig hvilke barn som gis mulighet til en slik straffereaksjon. Det medfører at like typer lovbrudd blir behandlet ulikt fordi det kan være tilfeldig når fornærmede ønsker å konfliktrådsbehandling. Ved enkelte lovbrudd mangler det også noen som er direkte berørt. Likevel kan mange være indirekte rammet av lovbruddet. Fra andre land ser en at også andre enn den fornærmede kan representere denne i en restorative justice-prosess, der det ikke finnes noen fornærmet, eller der denne ikke kan eller vil delta. Dette er for eksempel tilfelle i de nord-irske youth conferences, se punkt 8.6.2 ovenfor.

Utvalget mener at det er viktig å forsøke å få til et møte med den fornærmede, men ønsker å åpne for at representanter for denne skal kunne møte der dette ikke er mulig. Aktuelle representanter for den fornærmede kan være fornærmedes foreldre eller verger der fornærmede er svært ung. Videre kan ulike interesseorganisasjoner tenkes å være aktuelle ved lovbrudd som ikke har noen direkte fornærmet. Disse vil kunne representere en fornærmede gruppe. Dette kan for eksempel være ved brudd på trafikklovgivningen eller narkotikalovgivningen. I slike tilfeller kan eksempelvis Trygg Trafikk, Landsforeningen for trafikkskadde, Landsforeningen mot Stoffmisbruk, Blå Kors eller representanter for andre interesseorganisasjoner bes om å delta.

Saker der barn har nasket fra butikker, vil ofte være aktuelle å oversende til mekling i konfliktrådet. Utvalget har imidlertid sett at mange butikker ikke har ønsket å møte i konfliktrådet i slike saker. Etter det utvalget har fått opplyst, har mange butikkjeder som praksis å takke nei til deltakelse i mekling i konfliktrådet. Etter utvalgets vurdering bør en arbeide aktivt for å få butikkjeder til å se det forebyggende aspektet ved deltakelse i konfliktrådet. Utvalget mener i den forbindelse at det er positivt at HSH (tidligere Handels og servicenæringens hovedorganisasjon) har anbefalt sine medlemmer å delta i mekling i konfliktrådet. Der butikker likevel ikke ser seg tjent med å delta i mekling i konfliktrådet, mener utvalget at representanter for butikkjeden eller en lokal handelsforening bør kunne delta som representant for butikken.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget at i saker der det ikke er en fornærmet eller fornærmede ikke ønsker å møte, skal en representant for fornærmede eller en fornærmedegruppe kunne møte til mekling i konfliktrådet i stedet, se utvalgets forslag til endring av konfliktrådloven § 10 første ledd.

Utvalget har nedenfor i punkt 9.5.5 foreslått en ny straffereaksjon som skal gjennomføres i konfliktrådet. Etableringen av en ny straffereaksjon vil kreve lovendringer. Disse er behandlet nedenfor i punkt 9.5.5 og i spesialmerknadene til disse lovendringene i punkt 11.5.

9.5.4.3 Forelegg

Et stort antall av straffereaksjonene som ilegges barn, er forelegg, se punkt 4.2.3 ovenfor. Forelegg er en særskilt form for bot, se punkt 6.1.7.4 ovenfor. En stor andel av foreleggene barn ilegges skyldes forseelser mot vegtrafikkloven. 9 På bakgrunn av antallet forelegg som ilegges hvert år, og statistikk over hvilke typer lovbrudd som blir begått, mener utvalget at det har grunnlag for å anta at de fleste forelegg barn ilegges, skyldes forseelser. Dette er lovbrudd som sjelden eller aldri alene vil føre til fengselsstraff. Bruk av forelegg er dermed i dag ikke et alternativ til bruk av fengsel for barn.

Barn har sjelden betydelig inntekt eller formue, og mange barn har verken inntekt eller formue i det hele tatt. Ved å bruke forelegg som straff der barnet verken har inntekt eller formue av en viss størrelse, vil straffen kunne virke mot sin hensikt ved at den enten blir for lite merkbar eller vesentlig mer tyngende for barnet enn for en voksen. En risikerer at forelegget blir en lite merkbar straff for barnet der foreldrene betaler forelegget for barnet. I tillegg vil dette være strafflegging av foreldrene i stedet for av barnet. Motsatt risikerer en at forelegget blir en for streng reaksjon for barnet dersom forelegget bidrar til at barnet bygger opp en uoverkommelig gjeld. Ved å bidra til at barnet får en gjeld det ikke kan betale, og som bare øker i størrelse der nye forelegg blir ilagt, risikerer en at barnet gir opp å betale sine forpliktelser i ung alder. Betalingsanmerkninger kan føre til problemer for barnet senere. Ved at barnet påføres en gjeld det oppfatter som uoverkommelig, risikerer en også at barnet tyr til nye straffbare handlinger for å kunne betale gjelden. Utvalget antar at selv mindre beløp vil kunne oppfattes som uoverkommelig å betale der barnet ikke har egen inntekt eller formue.

Etter utvalgets erfaring er det et svært lite antall barn som innkalles til såkalt bøtesoning. Derimot er det flere som innkalles til bøtesoning i aldersgruppen 18 til 23 år. Der disse har pådratt seg bøter forut for fylte 18 år, må også den subsidiære fengselsstraffen for disse bøtene sones.

Det er likevel en kjensgjerning at mange barn har noe lønnet arbeid til lommepenger mv. Det store antall av bøtestraffer som ilegges barn, er normalt lave og vil sjelden utgjøre så store beløp at barnet vil sette seg i betydelig gjeld. Vanligvis pådrar heller ikke barn seg mange forelegg. Utvalget viser til at det hvert år gis ca. 3 500-4 000 forelegg til barn mellom 15 og 18 år og ca. 1 000 forenklede forelegg til den samme gruppen. De fleste av disse foreleggene er en engangsforseelse for barna.

Utvalget påpeker at både allmennpreventive og individualpreventive hensyn klart taler for å beholde adgangen til å ilegge slike forelegg. Problemet oppstår der det er snakk om gjengangere som kan pådra seg betydelig bøtegjeld. I slike tilfeller vil bruk av forelegg for det enkelte barn kunne ha en svært negativ effekt. Etter utvalgets vurdering bør en benytte andre strafferettslige reaksjoner som i større grad kan bidra til å påvirke barna til å unngå lovbrudd. Utvalget vil fremheve betinget påtaleunnlatelse og overføring til konfliktrådet som alternative reaksjonsmåter, som i større grad enn bøter kan bidra til atferdsendring hos barnet.

Utvalget ser imidlertid at bøtestraff for mange barn er det eneste praktiske alternativ ved utmåling av straff. Utvalget foreslår derfor ikke å utelukke bruk av forelegg overfor barn. Utvalget vil heller ikke foreslå økt bruk av forelegg som alternativ til andre straffereaksjoner ut i fra de betenkeligheter som er påpekt ovenfor. Det må derfor være opp til den enkelte myndighet som beslutter ileggelse av bot, å finne hva som er en hensiktsmessig reaksjon i det enkelte tilfelle.

9.5.4.4 Betinget fengsel

Betinget fengsel er straff som gjennomføres i frihet. Dette gjør at denne straffen i alminnelighet er antatt å være mindre belastende enn ubetinget fengsel. Den domfelte blir idømt en fengselsstraff med soningsutsettelse på bestemte vilkår. Dersom disse vilkårene ikke overholdes, må den domfelte sone fengselsstraffen. Det er som vist i punkt 6.1.7.5 ovenfor, et grunnvilkår at domfelte ikke begår nye lovbrudd i en nærmere angitt prøvetid. Dette vilkåret gjelder i alle dommer der det idømmes betinget fengsel. Domstolen kan selv velge om den ønsker å idømme andre særvilkår.

Hvor inngripende en betinget dom er for den domfelte, avhenger av i hvilken grad domstolen ilegger andre særvilkår i tillegg til prøvetiden. Listen over særvilkår som kan ilegges, er omfattende. I tillegg kan domstolen også idømme andre særvilkår enn de som er inntatt i loven, der den finner det hensiktsmessig.

Etter utvalgets vurdering finnes det i dag et bredt spekter av særvilkår som kan benyttes ved betinget dom. Mange av disse er aktuelle å benytte der barn har begått lovbrudd. Utvalget ser det som viktig å tilpasse bruk av særvilkår til barnets behov. Utvalget mener at dette best kan gjøres ved en grundig kartlegging av barnet, se punkt 9.7 nedenfor.

Det følger av straffeloven § 53 nr. 3 bokstav c at det kan settes vilkår om at domfelte skal avholde seg fra bruk av alkohol eller andre rusmidler. Det er i dag et problem at det ikke er noen fast instans som har ansvaret for å kontrollere om dette vilkåret overholdes. I mange tilfeller vil ansvaret for ruskontroll bli overlatt til politiet. Utvalget mener at dette er en lite hensiktsmessig ordning. Ruskontroll ligger utenfor politiets hovedoppgaver, og dette kan føre til at kontrollen blir sporadisk og tilfeldig. Utvalget har derfor vurdert hvilke andre instanser det er aktuelt å pålegge et slikt ansvar. Utvalget har i den forbindelse lagt vekt på tilgjengelighet. Utvalget foreslår derfor at ruskontroll skal foretas av bydelsoverlegen eller kommunelege I. På denne måten vil hver enkelt kommune ha en instans som er ansvarlig for gjennomføring av slike rusundersøkelser. Utvalget påpeker at for at ruskontroll skal fungere effektivt, er det viktig at barnet ikke selv kan ta de aktuelle prøver, men at dette gjøres overvåket av helsepersonellet. Se for øvrig utvalgets forslag til endring av straffeloven 1902 § 53 nr. 3 bokstav c og straffeloven 2005 § 37 bokstav c.

Utvalget foreslår i punkt 9.5.5 nedenfor en ny straffereaksjon særlig tilpasset barn som har begått alvorlige eller gjentatte straffbare handlinger. Det fremgår i vurderingen av aktuelle lovgrunnlag i punkt 9.5.5.4 nedenfor at utvalget anser det som hensiktsmessig at denne reaksjonsformen etableres som et alternativt særvilkår i de betingede dommer. Denne straffereaksjonen er nærmere behandlet i punkt 9.5.5.

9.5.4.5 Samfunnsstraff

9.5.4.5.1 Generelt om samfunnsstraff

I likhet med betinget fengsel er samfunnsstraff straff som gjennomføres i frihet. Den domfelte ilegges et bestemt antall timer som skal benyttes til samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Samfunnsstraffen er dermed i varierende grad frihetsbegrensende, og hvor belastende straffen er for den enkelte, vil dermed avhenge av innholdet i straffen. I alminnelighet er samfunnsstraff antatt å være mindre belastende enn ubetinget fengsel og mer belastende enn betinget fengsel. Samfunnsstraff er også i utgangspunktet ment å være et alternativ til ubetinget fengselsstraff, men straffen kan også i enkelte tilfeller benyttes der det ellers ville blitt idømt betinget fengsel. Dette gjelder særlig der lovbryter er ung og i en tidlig fase av den kriminelle karriere.

Samfunnstraff er dermed straff som er ment å være et alternativ til ubetinget fengsel, og straffen fungerer i økende grad som et alternativ til slik frihetsstraff.

Utvalget vil vurdere om innholdet i samfunnsstraffen er egnet til å motvirke at barnet begår nye lovbrudd, og om dette innholdet i ytterligere grad kan tilpasses et slikt formål, se punkt 9.5.4.5.2 nedenfor. I tillegg vil utvalget vurdere om samfunnsstraff kan benyttes i flere tilfeller enn den benyttes i dag, se punkt 9.5.4.5.3 nedenfor.

9.5.4.5.2 Innholdet i samfunnsstraffen

Samfunnsstraffen inneholder både elementer av straff, behandling og opplæring. Den delen av samfunnsstraffen som innebærer samfunnsnyttig tjeneste, bærer et klart preg av å være straffende. For et stort flertall av de som er idømt samfunnsstraff, innebærer straffen en del samfunnsnyttig tjeneste. Samfunnsstraffens straffende formål gjør denne straffen til et reelt alternativ til ubetinget fengsel. Den samfunnsnyttige tjenesten kan imidlertid også ha en viss behandlende eller opplærende funksjon for den domfelte ved at den kan bidra til å redusere risikofaktorer og øke ressursene barnet har. Domfelte kan ved denne typen arbeid få testet seg selv i arbeidslivet. Der den domfelte utfører arbeid som oppleves meningsfylt, og som den domfelte mestrer, gir dette en positiv opplevelse for den domfelte. Økt mestringsfølelse kan bidra til økt motivasjon til å endre egen atferd.

Den delen av samfunnsstraffen som innebærer program og andre tiltak, er utformet med særlig tanke på at straffen skal være egnet til å motvirke ny kriminalitet. Denne delen av samfunnsstraffen bærer dermed et tydeligere preg av å sikte mot å fjerne eller redusere risikofaktorer enn den samfunnsnyttige tjenesten gjør.

Programmene skal lære den domfelte ferdigheter som skal til for å mestre et liv uten kriminalitet, og det finnes ulike programmer tilpasset ulik problematikk. Enkelte programmer som Brotts-brytet, Mitt valg, og ART, finnes flere steder i landet. Dette er programmer som har utviklet en programmanual, og har tydelige mål for gjennomføring av programmet og hvem programmet passer for. I tillegg har mange Friomsorgskontor utviklet egne programmer. Højdahl/Kristoffersens 2006 viser at disse interne programmene benyttes i større grad enn andre programmer og at mange av disse programmene mangler programmanualer og at dette er uheldig. Begge undersøkelsene viser også at det kun brukes program i et mindretall av sakene domfelte er ilagt samfunnsstraff. Højdahl/Kristoffersen 2006 anbefaler økt fokus på å finne frem til domfeltes behov, og å prioritere faglig innsats for den gruppen som har størst behov. De anbefaler videre at friomsorgen bør tilby tiltak som har fokus på vold og sinne. I deres undersøkelse hadde fem av 17 barn deltatt i program under samfunnsstraffen. Tre av disse svarte at program var den delen av samfunnsstraffen som hadde hatt størst betydning for dem.

Andre kriminalitetsforebyggende tiltak som benyttes i samfunnsstraffen, skal også være utformet slik at de er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Højdahl/Kristoffersen 2006 viser at det er svært forskjellige tiltak som benyttes, eksempelvis er det brukt leksehjelpsgruppe, botrening, arbeidstrening, gjeldsrådgivning og tiltak i regi av Trygg Trafikk. I tillegg kan mekling i konfliktråd benyttes som et kriminalitetsforebyggende tiltak i samfunnsstraffen.

Tiltakene kan være behandlende ved at de tar sikte på å hjelpe den domfelte til å løse noen av problemene som bidrar til at den domfelte har begått eller fortsetter å begå lovbrudd. Tiltakene kan altså ta sikte på å fjerne eller redusere risikofaktorer og å styrke barnets ressurser for å hjelpe den unge inn i bedre utviklingsprosesser. Vi vet at mange barn som begår lovbrudd, har problemer med å gjennomføre skolegang. At barna har problemer med å henge med i undervisningen, kan være en grunn til dette. Ved å tilby leksehjelp kan et slikt tiltak bidra til at barnet fullfører skolegangen. Dette vil igjen være en faktor som kan bidra til å redusere risikoen for at barnet begår nye lovbrudd. På samme måte vil arbeidstrening, der barnet ikke ønsker eller kan gå på skole, bidra til å øke barnets evner til å få og beholde et inntektsgivende arbeid. Dette er også en faktor som vil kunne bidra til å minske risikoen for nye lovbrudd.

Utvalget mener at når barn idømmes samfunnsstraff, kan både program og andre kriminalitetsforebyggende tiltak med fordel inngå i en større andel av sakene enn det gjøres i dag, se også punkt 9.6.3.7 nedenfor. Utvalget mener at samfunnsnyttig tjeneste fortsatt bør inngå i et like stort antall saker som det gjør i dag. Utvalget mener imidlertid at det bør være rom for å bruke flere av timene som i dag brukes til samfunnsnyttige tjeneste, til program og andre kriminalitetsforebyggende tiltak. Utvalget anser det ikke hensiktsmessig å foreslå noen lovendring om dette.

Deltakelse i aktuelle program og tiltak forutsetter i de fleste tilfellene at barnet er innstilt og motivert for dette. Dersom barnet ikke ønsker å delta i program, kan det heller ikke tvinges til dette. Utvalget mener i stedet at Friomsorgen bør søke å motivere barnet til slik deltakelse. Utvalget mener i tillegg at programvirksomheten per i dag ikke er tilstrekkelig utbygd til at programdeltakelse kan lovfestes. Utvalget påpeker at det er flere fylker som ikke tilbyr programvirksomhet. I stedet for en lovendring mener utvalget at det er sentralt å utdanne programinstruktører eller å kjøpe inn programvirksomhet og tilpasse gjennomføringen av programmene slik at flest mulig av de domfelte gis anledning til å delta i slike. Utvalget mener at friomsorgen må gis ressurser til å gjennomføre dette. Utvalget mener at det er svært viktig at programmene som utarbeides og tiltakene som benyttes er tilpasset barnas rehabiliteringsbehov. Dette gjør at det også er viktig at det skjer en grundig kartlegging av barna slik at en ikke øker risikoen for atferdsproblemer ved å benytte program og tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Programmer som utarbeides må ha klare målsettinger og evalueres i forhold til disse målsettingene.

Det er i dag ikke rom for skolegang som en del av samfunnsstraffen. Både straffeloven 1902 og 2005 åpner imidlertid for at domstolen kan fastsettes egne vilkår om blant annet opplæring. Utvalget vil fremheve betydningen av at barn som har begått lovbrudd, fortsetter skolegangen også under straffegjennomføringen. Det er derfor naturlig at domstolene benytter adgangen til å fastsette et slikt vilkår, især der gjerningspersonen ikke har fullført ungdomsskolen. Utvalget påpeker også at leksehjelp kan være et aktuelt tiltak under samfunnsstraffen, se ovenfor, og mener dette bør vurderes av kriminalomsorgen i den enkelte sak. Utvalget mener videre at det er viktig at domstolene ved fastsettelse av samfunnsstraffens gjennomføringstid, tar hensyn til at barnet i utgangspunktet skal følge skolegang under straffegjennomføringen. Høyesterett ga i Rt. 2003 s. 1455 tilslutning til lagmannsrettens utmåling av samfunnsstraff, der gjennomføringstiden ble satt til ett år og seks måneder, til tross for at den subsidiære fengselsstraffen var på ti måneder. Dette ble gjort for å tilpasse samfunnsstraffen til domfeltes skolegang, og fordi en anså at kriminalomsorgens oppfølging av domfelte i en lengre periode, ville være heldig. Utvalget legger til grunn at Høyesteretts uttalelser i denne saken blir tatt hensyn til ved fastsettelsen av gjennomføringstid i saker der domfelte er ung.

9.5.4.5.3 Kan bruken av samfunnsstraff utvides?

Samfunnsstraff kan i dag benyttes der det ellers ikke ville ha blitt idømt strengere straff enn fengsel i ett år, dersom hensynet til straffens formål ikke taler mot en reaksjon i frihet, og lovbryteren samtykker og har bosted i Norge.

I vurderingen av om bruken av samfunnsstraff kan utvides, er det etter utvalgets mening vilkåret om at det ellers ikke ville ha blitt idømt strengere straff enn fengsel i ett år, som må vurderes. Utvalget finner det klart at samfunnsstraff ikke bør idømmes der straffens formål taler mot en reaksjon i frihet. Utvalget vil likevel presisere at i vurderingen av om straffens formål taler mot en reaksjon i frihet, må det først og fremst være hensynet til individualprevensjon og samfunnsvern som står sentralt. Utvalget finner det videre nødvendig å opprettholde vilkåret om at lovbryteren samtykker og har bosted i Norge.

Ved at samfunnsstraffens anvendelsesområde nå er knyttet opp til hvilken fengselsstraff som ellers ville ha blitt idømt, fremfor på grunnlag av formelle strafferammer, er domstolen gitt et vidt skjønn i vurderingen av om samfunnsstraff kan ilegges. Dette gjelder særlig der barn har begått lovbrudd, ettersom en eventuell fengselsstraff normalt vil være merkbart kortere i disse sakene enn der den domfelte er voksen. Undersøkelsen gjengitt i punkt 4.3 ovenfor viser også at de aller fleste dommer på ubetinget fengsel er kortere enn ett år. Dette gjør at samfunnsstraff i utgangspunktet kan idømmes i de aller fleste tilfeller der barn har begått lovbrudd.

Samfunnsstraff kan være krevende å gjennomføre for den domfelte. Den domfelte må selv ta ansvaret for gjennomføringen ved å møte opp til avtalte tider og ved å avstå fra nye lovbrudd. Utvalget mener at en må erkjenne at for domfelte som er på vei inn i en livsstil preget av kriminalitet, kan det å avstå fra nye lovbrudd være vanskelig. Det er da naturligvis lettere å la være å begå nye lovbrudd under frihetsberøvelse enn for den som soner straffen sin i det fri. Dette kan tilsi at en ikke bør utvide bruk av samfunnsstraff til lovbrytere som har begått svært alvorlige lovbrudd eller som har begått gjentatte lovbrudd. Højdahl/Kristoffersen 2006 viser imidlertid at aldersgruppen under 18 år er underrepresentert på statistikken over avbrutt gjennomføring. De forklarer dette med at det er mange lite belastede blant de førstegangskriminelle. Dette tilsier at det fortsatt er grunnlag for å idømme flere unge samfunnsstraff enn det som gjøres i dag.

Etter utvalgets vurdering åpner loven i stor grad for bruk av samfunnsstraff. For mange unge lovbrytere vil en slik straff være langt bedre enn bruk av fengsel. Ved en bevisst bruk av gjennomføringstimene kan en motivere barnet til atferdsendring, og en kan starte arbeidet med å fjerne eller redusere risikofaktorer for nye lovbrudd. Utvalget mener at undersøkelsen gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, viser at samfunnsstraff med fordel kan benyttes i et større antall tilfeller enn den benyttes i dag. Utvalget mener at en slik utvidelse av bruken av samfunnsstraff kan gjennomføres innenfor dagens lovrammer. Utvalget mener derfor at det ikke er nødvendig med lovendringer for å utvide samfunnsstraffens anvendelsesområde. I stedet mener utvalget at det er nødvendig å foreta nærmere vurderinger av hvem som kan idømmes samfunnsstraff. Utvalgets undersøkelse, gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, tyder på at det i relativt liten grad benyttes personundersøkelser der barn er tiltalt for lovbrudd, og at mange personundersøkelser er lite omfattende. Utvalget mener at det er nødvendig med mer grundige kartlegginger av barn tiltalt for lovbrudd, for å se om disse er egnet til gjennomføring av samfunnsstraff i stedet for fengselsstraff, se punkt 9.7 nedenfor.

9.5.4.6 Forvaring

Forvaring er tidsubestemt fengselsstraff. Utvalget har i punkt 9.5.3.1 begrunnet hvorfor fengselsstraff er særlig belastende for barn. Ettersom forvaring er tidsubestemt vil slik straff være ekstra belastende for den det gjelder. Denne belastningen vil være svært uheldig for barn.

Det er en grunntanke i utvalgets arbeid at barn har et potensial for modning og endring. Utvalget mener at selv om forskningen viser at en ut i fra kjente risikofaktorer kan si noe om hvilke barn som har behov for høy intervensjon i reaksjonsfastsettelsen, vil stempling av barn som farlig, være svært uheldig i arbeidet med å motivere barnet for endring.

Utvalget mener at belastningen ved bruk av forvaring vil være for stor til at en bør kunne benytte seg av slik straff overfor barn. Utvalget mener at en slik straff heller ikke vil være hensiktsmessig med tanke på å føre barnet tilbake til samfunnet. Utvalget mener at der det er et særlig behov for å beskytte samfunnet mot barn vil dette kunne ivaretas tilstrekkelig ved bruk av ubetinget fengsel. Utvalget har på bakgrunn av dette kommet til at forvaring ikke bør kunne benyttes for handlinger begått før gjerningspersonen har fylt 18 år, se utvalgets forslag til endring av straffeloven 1902 § 39 og straffeloven 2005 § 40.

9.5.5 En ny straffereaksjon

9.5.5.1 Hovedtrekk i forslaget - begrepsbruk

Utvalget foreslår å innføre en straffereaksjon særlig tilpasset barn som har begått straffbare handlinger. Denne reaksjonen vil være et alternativ til ubetinget fengsel og i enkelte tilfeller et alternativ til samfunnsstraff. Reaksjonen bør gis som et vilkår ved betinget fengselsstraff, men vil være en strengere straff enn samfunnsstraff. Målgruppen for reaksjonen vil i hovedsak være barn som har begått gjentatt og/eller alvorlig kriminalitet.

Reaksjonen skal bygge på prinsippene for restorative justice, og vil innebære at det domfelte barnet skal gjennomføre et stormøte («ungdomsstormøte») tilrettelagt av en egen koordinator («ungdomskoordinator») som er tilknyttet konfliktrådet. Deltakerne i ungdomsstormøtet er de parter som er berørt av saken. Ungdomsstormøtet skal munne ut i en plan («ungdomsplan») som kan inneholde kompensasjon til fornærmede, ulike former for kriminalitetsforebyggende tiltak og/eller tiltak med et straffende element. Ungdomsplanen skal godkjennes av domstolen. Gjennomføringen av ungdomsplanen skal følges opp av en egen gruppe («ungdomsteam») som er plukket ut blant ungdomsstormøtets deltakere eller andre som har en rolle i oppfølgingen av ungdomsplanen.

Ungdomsplanen skal inneholde tiltak som vil innebære en betydelig kontroll og restriksjoner for den domfeltes dagligliv. Dette vil være tiltak hvor sosial kontroll erstatter fengselets fysiske kontroll.

Reaksjonen bygger blant annet på de tidligere forsøk med «ungdomskontrakter». Denne betegnelsen henspeiler på at det er inngått en avtale. Forslaget innebærer at det utarbeides «ungdomsplaner». Disse vil også innholde en avtale mellom deltakerne i ungdomsstormøtet, ved at de må samtykke til innholdet i planen. Gjennomføring av ungdomsplanen skal imidlertid også gi barnet rettigheter i forhold til hjelpeapparatet. Utvalget finner det ikke naturlig å omtale disse rettighetene som kontraktsforpliktelser, og ønsker derfor å innføre en betegnelse som tar hensyn til dette. Utvalget foreslår derfor at en benytter betegnelsen «ungdomsplan».

Utvalget har i denne utredningen i hovedsak benyttet betegnelsen «barn» om personer under 18 år, se punkt 1.4 ovenfor. Ved utformingen av en ny reaksjon har utvalget valgt å benytte betegnelsen «ungdom» i stedet for «barn». Selv om reaksjonen er tilpasset barn som begår straffbare handlinger, kan selve idømmelsen av en slik reaksjon skje etter at gjerningspersonen har fylt 18 år. Utvalget har derfor funnet det naturlig å bruke betegnelsen «ungdom» her.

9.5.5.2 Behov for en ny straffereaksjon?

Utvalgets undersøkelse, gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, viser etter utvalgets vurdering at flere av de tilfeller der barn blir fengslet, kunne vært unngått. Utvalget mener at flere av barna som ble idømt fengsel i denne perioden, burde ha fått straffereaksjoner som kan gjennomføres i frihet. Utvalget har i punkt 9.5.4.5 ovenfor påpekt at det fortsatt er rom for økt bruk av samfunnsstraff i de sakene der barn har begått lovbrudd. Likevel er det viktig å erkjenne at samfunnstraff av ulike grunner ikke alltid vil være en tilstrekkelig reaksjon. Selv om samfunnsstraffen kan gis et innhold som tar sikte på å fjerne eller redusere risikofaktorer for gjentatt kriminalitet, er samfunnsstraffen ikke særlig rettet mot barn som har begått gjentatt og alvorlig kriminalitet.

Utvalget mener derfor at det bør utarbeides en ny reaksjonsform for barn som har begått straffbare handlinger. Denne straffereaksjonen må være særskilt tilpasset barn og ungdom ved at den retter seg mot denne gruppens behov. Reaksjonen må være utarbeidet slik at barnet forstår at den er en konsekvens av den eller de straffbare handlinger som er begått. Reaksjonen må videre inneholde tiltak som søker å fjerne eller redusere risikofaktorer som en vet øker sjansen for at barnet begår nye lovbrudd senere. Hvilke tiltak som er aktuelle, vil kunne variere for de enkelte barna som ilegges reaksjonen. Dette krever at reaksjonen er fleksibel. Reaksjonen må videre innebære tett oppfølging av barnet. Utvalget mener at det ved innføringen av en slik ny reksjonsform må stilles strenge krav både til barnet selv, men også til det offentlige hjelpeapparatet.

Utvalget har, ved utarbeidelsen av forslaget til ny reaksjonsform, vurdert erfaringene både fra ulike prosjekter i Norge, se punkt 5.2 ovenfor, og fra reaksjoner i frihet i andre land, se kapittel 8 ovenfor.

9.5.5.3 Målgruppe

Utvalget mener at målgruppen for ungdomsstormøtet i første rekke er barn som har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Straffereaksjonen skal fungere som et alternativ i de tilfellene en frihetsberøvende straff ikke er strengt nødvendig.

Overføring til ungdomsstormøte vil i utgangspunktet være en streng reaksjon, og gjennomføringen av ungdomsplanen vil være intensiv. Forskning viser at slike intensive tiltak og reaksjoner er mest effektive der de benyttes for høyrisikokriminelle, se punkt 5.1.3.3 ovenfor. I dette tilfellet vil det være barn som i kartleggingen viser seg å ha et høyt problemnivå, se punkt 9.7 nedenfor. Det er kjent at denne gruppen barn begår et stort antall lovbrudd. Det tilsier at fengselsstraff i dag ofte benyttes for denne gruppen og at det i disse tilfellene kan være tale om relativt lange fengselsstraffer. Det vil dermed være aktuelt å idømme overføring til ungdomsstormøte for barn som i dag idømmes nokså lange fengselsstraffer.

Forskning viser videre at intensive tiltak ikke bør benyttes ovenfor personer med et lavt risikonivå for ny kriminalitet. I disse tilfellene vil tiltakene kunne øke problematferden. Dette gjør at det etter utvalgets vurdering sjelden vil være aktuelt med overføring til ungdomsstormøte i de tilfellene der kartleggingen viser at barnet kun har behov for tiltak av lav intensitet, se nedenfor i punkt 9.7. I slike tilfeller vil i utgangspunktet en betinget dom eller en samfunnsstraff, være tilstrekkelig. Der kartleggingen viser et lavt risikonivå, mens lovbruddets grovhet tilsier en strengere reaksjon enn samfunnsstraff, bør en likevel vurdere å benytte overføring til ungdomsstormøte fremfor en ubetinget fengselsstraff.

I et fåtall tilfeller kan barnets risikonivå være så høyt at en fengselsstraff vil være nødvendig for å komme i posisjon til barnet for å få startet arbeidet med å påvirke barnet i retning av en positiv atferdsendring. Der de begåtte lovbruddene i tillegg er av en slik alvorlighetsgrad at hensynet til samfunnsvern tilsier en streng reaksjon, vil det tilfellene ikke finnes annen utvei enn en ubetinget fengselsstraff. Fengsel vil altså være siste utvei.

Enkelte lovbrudd vil i seg selv normalt være av en slik alvorlighetsgrad at utvalget vanskelig kan se at fengselsstraff kan unnlates. Dette vil i første rekke være de tilfeller der barn har begått drap eller har utøvd vold med døden til følge. I tillegg vil alvorlige seksuallovbrudd i mange tilfeller være av en slik art at fengselsstraff vil være nødvendig. Utvalget ønsker likevel ikke å utelukke alle former for seksuallovbrudd fra overføring til ungdomsstormøte.

I og med at innholdet i ungdomsplanen vil kunne tilpasses det enkelte barnet, både i innhold og intensitet, mener utvalget at ungdomsstormøtet kan være et alternativ også i tilfeller der barn i dag idømmes samfunnsstraff. Etter utvalgets vurdering vil det i første rekke være aktuelt å benytte overføring til ungdomsstormøte i tilfeller der det er aktuelt med en lengre samfunnsstraff eller der barnet tidligere er domfelt for straffbare handlinger. En må likevel også i disse tilfellene se hen til barnets risikonivå for å vurdere om overføring til ungdomsstormøte er en mer hensiktsmessig reaksjon enn samfunnsstraff.

Oppsummert vil målgruppen for reaksjonen først og fremst være barn med høy risiko for ny kriminalitet. Dette er imidlertid kun et utgangspunkt. Det ligger en begrensning i at der det er svært høy risiko for ny kriminalitet eller det er begått svært alvorlige lovbrudd, kan fengsel være nødvendig. I tillegg utvides målgruppen der risikoen for ny kriminalitet er lav mens lovbruddets grovhet tilsier en streng reaksjon. Ungdomsstormøtets målgruppe vil etter dette i første rekke være barn som i dag idømmes ubetinget fengsel, men som er egnet til å gjennomføre en reaksjon i frihet forutsatt tett oppfølging, og barn som i dag idømmes omfattende samfunnsstraffer.

9.5.5.4 Lovgrunnlag

Utvalget har vurdert hvilket lovgrunnlag overføring til ungdomsstormøte bør ha.

Vurderingen av hvilket lovgrunnlag ungdomsstormøtet bør ha, henger sammen med hvilket organ som skal ha ansvaret for gjennomføringen av reaksjonen. Utvalget har i denne vurderingen lagt stor vekt på at ansvaret for straffereaksjonen bør legges til et organ på statlig nivå. Konfliktrådet er et slikt statlig organ.

Ungdomsstormøte skal bygge på prinsippene om restorative justice. Det er i dag konfliktrådene som er primærleverandør av restorative justice-løsninger i Norge. Utvalget ønsker ikke å endre på dette. Utvalget har også merket seg at Egge 2004 anbefaler at en eventuell ungdomskontrakt bør knyttes nærmere opp til konfliktrådet, og at oppfølgingsteamet i Trondheim nå prøver ut en slik ordning. Utvalget bygger sitt forslag til ny reaksjon på erfaringene fra disse prosjektene. Utvalget mener på bakgrunn av dette at det er naturlig å knytte ungdomsstormøtet til konfliktrådet. Utvalget foreslår derfor å lovfeste organiseringen av ungdomsstormøtet og selve gjennomføringen av ungdomsplanen i konfliktrådsloven. Dette vil kreve en rekke nye særregler, og utvalget foreslår derfor at ungdomsstormøtet lovfestes i et nytt kapittel 3 i konfliktrådsloven. Etableringen av ungdomsstormøte som en ny straffereaksjon som skal gjennomføres i medhold av konfliktrådsloven krever også enkelte lovendringer i konfliktrådsloven kapittel 1 og 2 for å sikre en helhetlig lovgivning om konfliktrådets oppgaver.

Overføring til ungdomsstormøte skal være en straffereaksjon. Ettersom overføring til ungdomsstormøte vil være en streng reaksjon, se punkt 9.5.5.3 ovenfor, mener utvalget det er nødvendig at reaksjonen idømmes av domstolen. Dette gjør det nødvendig å forankre reaksjonen i straffeloven. Utvalget har nedenfor vurdert på hvilken måte dette bør gjøres.

Ett nærliggende alternativ er å etablere overføring til ungdomsstormøte som en egen straffart. Dette er gjort med den lignende reaksjonen i Nord-Irland. Utvalget er likevel av den oppfatning at reaksjonen ikke bør etableres som en egen straffart. Dette skyldes flere forhold. For det første er ungdomsstormøte utarbeidet særlig med tanke på barn og ungdom. Selv om utvalget ikke er fremmed for at nye reaksjonsformer med likhetspunkter til ungdomsstormøte kan utarbeides også for voksne, skal ungdomsstormøtet, slik utvalget foreslår, kun benyttes overfor barn som var under 18 år på handlingstidspunktet. Dette gjør at overføring til ungdomsstormøte bærer preg av å være en særreaksjon og ikke en hovedreaksjon. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å innføre overføring til ungdomsstormøte som en egen straffart. For det andre er utvalget opptatt av at det straffende elementet kun er en del av ungdomsstormøtet. I tillegg til det straffende elementet skal reaksjonen også inneholde elementer av behandling og restorative justice. Ved å innføre overføring til ungdomsstormøte som en egen straffart, mener utvalget at det straffende elementet vil bli for fremtredende i reaksjonen. For det tredje viser utvalget til Justisdepartementets vurdering av behovet for å innføre nye straffarter i forarbeidene til straffeloven 2005, se Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 125. Justisdepartementet uttaler her at nyskapning og nytenkning på dette området bør knyttes til gjennomføringen av eksisterende straffarter, fremfor å skape nye. Utvalget er enig i denne vurderingen. Utvalget mener at dette samlet sett er tungtveiende grunner til å ikke innføre en ny straffart særlig rettet mot barn. I stedet har utvalget vurdert hvordan overføring til ungdomsstormøte kan knyttes til gjennomføringen av eksisterende straffarter.

Et mulig alternativ kan være å implementere overføring til ungdomsstormøte i samfunnsstraffen. Det er i dag mulig å ta i bruk mekling i konfliktrådet som en del av samfunnsstraffen. Innholdet i samfunnsstraffen er imidlertid først og fremst samfunnsnyttig arbeid. Samfunnsnyttig arbeid kan være en del av innholdet en fastsetter i ungdomsstormøtet, men etter utvalgets vurdering er dette ikke en nødvendig del av innholdet. Det er derfor, etter utvalgets vurdering, ikke et godt alternativ å implementere overføring til ungdomsstormøte i samfunnsstraffen.

Et annet mulig alternativ er å implementere overføring til ungdomsstormøte i en betinget dom, ved at gjennomføring av innholdet i en slik reaksjon settes som vilkår for en deldom eller for en rent betinget dom. Ettersom straffeloven § 53 ikke angir en uttømmende liste over vilkår ved betinget dom, er det etter utvalgets vurdering allerede i dag rom for å sette vilkår om gjennomføring av en slik reaksjon ved betinget dom. Utvalget mener likevel at det er nødvendig å ta med gjennomføringen av ungdomsstormøtet og ungdomsplanen som et eget vilkår i straffeloven § 53. En slik forankring vil etter utvalgets vurdering være sterkere. En lovfesting av overføring til ungdomsstormøte som et eget vilkår for betinget dom, vil kunne være en påminnelse til aktørene i strafferettspleien om at denne reaksjonen bør vurderes i alle tilfeller der barn er dømt for en straffbar handling.

Ved betinget dom gis den domfelte en prøvetid. Nye straffbare handlinger eller brudd på vilkår fastsatt i medhold av straffeloven § 53, kan medføre at den domfelte må sone en på forhånd fastsatt fengselsstraff. Prøvetiden, eller deler av denne tiden, vil kunne fungere som en gjennomføringstid for innholdet i ungdomsplanen. Utvalget mener også at det er nødvendig med «et ris bak speilet», ved at brudd på gjennomføringen kan føre til ubetinget fengselsstraff. Ved betinget dom er denne fengselsstraffen fastsatt på forhånd. Utvalget mener at det er hensiktsmessig å følge den norske rettstradisjonen, at en alternativ fengselsstraff som skal sones ved brudd fastsettes på forhånd, og ikke i ettertid. Fastsetting av alternativ fengselsstraff på forhånd skjer både ved samfunnsstraff og betinget dom. Også i denne sammenhengen anser utvalget dermed betinget dom som et hensiktsmessig lovgrunnlag for den nye reaksjonen.

En dom på betinget fengsel er i utgangspunktet ansett for å være en mildere straff enn både samfunnsstraff og ubetinget fengsel. Ungdomsstormøtets målgruppe er i første rekke barn som i dag idømmes strengere straffer enn betinget fengsel. I utgangspunktet anser utvalget det derfor som noe problematisk at lovgrunnlaget for overføring til ungdomsstormøte skal være betinget dom, som er en mildere reaksjon enn både ubetinget fengsel og samfunnsstraff. Betinget dom er imidlertid nettopp et alternativ til bruk av fengsel. Utvalget mener av den grunn at det ikke bør være betenkelig å forankre overføring til ungdomsstormøte som vilkår ved betinget dom.

9.5.5.5 Krav til samtykke

Bruk av restorative justice-prinsipper i straffepleien reiser spørsmål om krav til samtykke. Kravet til samtykke er et grunnleggende krav innenfor restorative justice-tankegangen, og er også nedfelt som et generelt prinsipp i Europarådets rekommendasjon No. R (99) 19 om restorative justice, punkt 1. Der er det også påpekt at partene til enhver tid må ha anledning til å trekke tilbake samtykket. Utvalget mener derfor at det er helt nødvendig at barnet samtykker til overføring til denne reaksjonen. Samtykke må gis i forbindelse med straffesaksbehandlingen for retten, men vil også gjelde for hele saksforløpet i konfliktrådet. Barnet må før samtykket gis, få god informasjon om hvilke tiltak som er aktuelle i forbindelse med gjennomføring av reaksjonen. Barnet må også kunne trekke tilbake samtykket sitt underveis. Dersom samtykke trekkes tilbake etter at dom foreligger må imidlertid den subsidiære fengselsstraffen fullbyrdes, se punkt 9.5.5.13 nedenfor om brudd på gjennomføringen. Kravet til samtykke innebærer også at barnets verger må samtykke til slik behandling, jf. straffeprosessloven § 83. Spørsmålet om samtykke fra fornærmede behandles nærmere nedenfor under punkt 9.5.5.9.

Ved at overføring til ungdomsstormøte skjer etter at skyldspørsmålet er avgjort, vil en få tilfeller der barnet ikke har erkjent straffeskyld, men der det likevel er aktuelt å overføre saken til ungdomsstormøte. En viktig forutsetning for en vellykket gjennomføring av et ungdomsstormøte er at en kan komme til en tilnærmet enighet om hva som har skjedd. Ungdomsstormøtet skal ikke være en omkamp om de faktiske forhold. Dette er særlig viktig i forhold til den fornærmede, se punkt 9.5.5.9 nedenfor. Skyldspørsmålet vil på tidspunktet for ungdomsstormøtet være avgjort. Det forutsettes derfor at et samtykke til overføring av saken til ungdomsstormøtet også er et samtykke til at de forhold barnet er dømt for, legges til grunn i ungdomsstormøtet. Dersom denne forutsetningen for deltakelse ikke overholdes, skal verken ungdomskoordinator eller domstolen godkjenne ungdomsplanen, se punkt 9.5.5.8 nedenfor.

Som vist ovenfor, må barnets verger også samtykke til at det kan idømmes overføring til ungdomsstormøte. I de fleste tilfeller vil foreldrene være barnets verger. Det er i utgangspunktet forutsatt deltakelse fra foreldrene i ungdomsstormøtet, og slik deltakelse kan være krevende for foreldrene. Utvalget ser derfor ikke bort i fra at det kan tenkes tilfeller der foreldrene samtyker til overføring til ungdomsstormøte men ikke selv ønsker å møte. Utvalget anbefaler at en forsøker å motivere vergene til å delta i ungdomsstormøtet, men i spørsmålet om deltakelse står vergene naturlig nok fritt til å velge å ikke delta. I et slikt tilfelle vil det måtte oppnevnes hjelpeverge for barnet for deltakelse fra verge under ungdomsstormøtet eller i det senere ungdomsteamet. Spørsmålet om vergenes samtykke til innholdet i ungdomsplanen er behandlet nedenfor i punkt 9.5.5.8.

Ved overføring av saken til ungdomsstormøte vil det samtidig bli utmålt en subsidiær fengselsstraff. Det kan derfor argumenteres for at samtykket ikke vil være reelt, ettersom fengselsstraff vil være et betydelig tvangsmiddel. Utvalget er enig i at en allerede utmålt subsidiær fengselsstraff antakelig vil ha betydning for barnets vurdering av om det samtykker til gjennomføring av ungdomsstormøte. Utvalget vil imidlertid påpeke at for målgruppen for ungdomsstormøtet er alternativet i mange tilfeller i dag kun fengselsstraff. Det er etter utvalgets vurdering viktig at samfunnet sikrer at en adekvat reaksjon blir gjennomført i disse tilfellene. Dette krever at det tradisjonelle strafferettssystemet må stå parat til å håndtere disse sakene dersom overføring til ungdomsstormøte ikke blir valgt, eller dersom en påbegynt gjennomføring av innholdet i ungdomsstormøtet ikke gjennomføres. Utmåling av en subsidiær fengselsstraff sikrer gjennomføring av straffen. Selv om slik utmåling vil kunne påvirke barnets samtykke, er det utvalgets vurdering at det er lite realistisk å tro at barnets samtykke til overføring til en reaksjon basert på restorative justice-tankegangen vil kunne være fullstendig fritt i saker av mer alvorlig art. Utvalget vil legge til at det ikke nødvendigvis er slik at barnets samtykke er mindre fritt der den subsidiære fengselsstraffen allerede er utmålt og barnet vet hva det må forholde seg til, enn der trusselen om en fengselsstraff henger over barnet uten at det vet hvor lang straff det eventuelt kan være snakk om.

I Europarådets rekommendasjon No. R (99) 19 om restorative justice heter det i punkt 11 at samtykket ikke skal være fremkalt ved bruk av urimelige midler. Utvalget forutsetter at den subsidiære fengselsstraffen ikke vil være mer omfattende enn det som følger av dagens straffeutmålingspraksis. Ettersom den subsidiære fengselsstraffen dermed ville vært et reelt alternativ dersom ungdomsstormøte ikke blir ilagt, kan utvalget ikke se at utmålingen av den er et urimelig middel.

9.5.5.6 Innholdet i reaksjonen

Utvalget mener at innholdet i reaksjonen må tilpasses barn spesielt. Utgangspunktet for reaksjonen er at samfunnet må markere overfor den unge at den straffbare handlingen ikke aksepteres. Utvalget mener at prinsippene for restorative justice bør ligge til grunn for denne markeringen, se punkt 3.4 ovenfor. I tråd med de vurderingsmomenter som er nevnt i punkt 9.5.2 ovenfor bør reaksjonen søke å motivere barnet til atferdsendring. Utvalget mener at restorative justice-tankegangen er egnet til slik motivasjon. Reaksjonen bør utarbeides med sikte på å redusere faren for at barnet begår nye straffbare handlinger. En bør dermed søke å benytte tiltak som forskning viser er effektive for å redusere risikoen for ny kriminalitet. Utvalget mener at dette krever at reaksjonen innebærer et individuelt tilpasset opplegg. Et slikt opplegg må fastlegges på grunnlag av det enkelte barnets behov og nedfelles i ungdomsplanen. For å kunne finne frem til effektive tiltak i den enkelte sak, er det nødvendig med en kartlegging av barnets behov før innholdet i ungdomsplanen fastlegges, se punkt 9.7 nedenfor.

På bakgrunn av dette kan reaksjonens innhold sies å være todelt. Den ene hoveddelen av reaksjonen er selve møtet i ungdomsstormøtet. Her vil den domfelte møte parter som er berørt av lovbruddet. Disse vil få anledning til å fortelle hvordan de har blitt berørt av lovbruddet. Det kan være krevende for den domfelte å delta i et slikt møte. Utvalget mener likevel at det er viktig at barnet ser konsekvensene av sine handlinger og også gis anledning til å gjøre opp for disse. Den andre hoveddelen av reaksjonen er ungdomsplanen. Innholdet i ungdomsplanen skal være av rehabiliterende og straffende karakter. Gjennomføringen av innholdet i ungdomsplanen skal følges tett opp av ungdomsteamet. Utvalget vil i det følgende gå nærmere inn på innholdet i ungdomsplanen og gjennomføringen av denne.

Utvalget mener at domfelte bør tilbys et bredt spekter av tiltak og behandling basert på sine behov. Dette kan være kriminalitetsforebygging, nettverksbygging, oppfølging av skolegang, rusmestring, økonomisk rådgivning og bistand eller andre tiltak for å mestre dagliglivets utfordringer. Det vises til de prinsipper og mål for behandling som det er redegjort for i punkt 5.1.3.3 ovenfor. Utvalget mener at disse må legges til grunn for utforming av ungdomsplanens mål og innhold. I mange tilfeller vil det være aktuelt med deltakelse i kriminalitets- eller rusrelaterte programmer, se også punkt 9.6.3.7 nedenfor.

De foreslåtte tiltakene vil innebære en betydelig kontroll og restriksjoner for den domfeltes dagligliv. I tillegg mener utvalget at forholdsmessighetsbetraktninger kan gjøre det nødvendig å ta med ytterligere tiltak som har et strafferettslig preg. Samfunnsnyttig tjeneste kan være et slikt element i ungdomsplanen. Når samfunnsnyttig tjeneste tas med i ungdomsplanen, bør en likevel søke å finne frem til arbeid som oppleves som meningsfylt for den domfelte.

Utvalget har i forslaget til ny § 19 i konfliktrådsloven listet opp de ulike punkter en ungdomsplan kan inneholde. Listen er ikke uttømmende. De enkelte punktene er nærmere behandlet i de spesielle merknadene, se punkt 11.5 nedenfor.

Intensiteten i ungdomsplanen må søkes tilpasset det enkelte barns behov. Det er viktig at barn med et lavt risikonivå ikke blir ilagt tiltak med et slik intensitetsnivå at de virker mot sin hensikt, se punkt 5.1.3.3 ovenfor.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at reaksjonen skal kunne tilpasses på individnivå, og ikke på gruppenivå basert på for eksempel kjønn, kulturell og religiøs tilhørighet eller etnisitet. En vil nok kunne kjenne igjen særlige behov hos enkelte grupper barn, men i mange tilfeller vil oppdeling av slike grupper som nevnt ovenfor, være en for grov inndeling. Behovene hos ulike grupper barn med annen etnisitet enn norsk vil for eksempel kunne variere like mye som behovene hos grupper barn fra ulike miljøer eller ulike steder i Norge. Kunnskap og kvalifiserte antakelser om særlige gruppers spesielle behov, bør etter utvalgets vurdering kun være en hjelp til å tilpasse reaksjonen til det enkelte barnet, og må ikke skygge over at det skal skje en individuell vurdering av hvorvidt det enkelte barnet faktisk har slike behov.

Etter utvalgets forslag skal innholdet i planen utarbeides av deltakerne i ungdomsstormøtet. Ungdomsteamet må deretter ha tett oppfølging av barnet under gjennomføringen av dette opplegget. Utvalget tar sikte på at gjennomføringen av planen skal være et intensivt opplegg med faste og hyppige avtaler. Ved at ungdomsteamet følger opp barnet gjennom hele gjennomføringsperioden ønsker utvalget å sørge for en kontinuitet i oppfølgingen av barnet. En viktig del av ungdomsteamets arbeid vil være arbeid med å (re-)integrere barnet i samfunnet.

Innholdet i reaksjonen må etter utvalgets vurdering være obligatorisk, og det bør nedfelles i en egen plan som gjør det forutsigbart og tydelig for barnet hva som er vilkårene for deltakelse i et slikt opplegg.

Utvalget har drøftet varigheten av en ungdomsplan. Det har vært viktig for utvalget å utarbeide en reaksjon som er fleksibel, og kan tilpasses det enkelte barn. På grunnlag av dette mener utvalget at det er nødvendig å åpne også for en viss fleksibilitet i fastsettelsen av planens lengde. I prosjektet «Felles ansvar» var kontraktenes lengde seks måneder. Det ble i evalueringen av dette prosjektet påpekt av enkelte aktører at kontraktene burde vart lenger. Det ble også påpekt at det var viktig at kontraktene hadde en viss varighet. 10 Utvalget mener på grunnlag av dette at ungdomsplanen må vare i minst seks måneder. På grunnlag av erfaringene fra «Felles ansvar», samt at målgruppen for ungdomsstormøtet omfatter barn som har begått alvorligere lovbrudd enn målgruppen for «Felles ansvar», ønsker utvalget å foreslå at ungdomsplanen kan vare i inntil to år. Dette er også i samsvar med normal prøvetid ved betinget fengselsstraff.

9.5.5.7 En ny fremgangsmåte

Flere av tiltakene som kan inngå i ungdomsplanen kan, som vist ovenfor i punkt 6.1.7 og 9.5.4, inngå som en del av samfunnsstraffen eller fastsettes som vilkår for en betinget dom. Innholdet i ungdomsplanen kan derfor minne om disse reaksjonene. Utvalget vil imidlertid påpeke at en sentral endring i forhold til dagens reaksjoner vil være selve prosessen for fastsettelse av innholdet i reaksjonen.

I et møte med den fornærmede vil den unge lovbryteren stilles til ansvar for sine handlinger og samtidig gis anledning til å gjøre opp for seg. Dette møtet vil kunne være krevende for mange unge lovbrytere. Når utvalget likevel er for å øke bruken av restorative justice som reaksjon overfor barn som begår lovbrudd, er dette fordi de positive effektene av dette etter utvalgets vurdering vil veie opp for den belastningen et slikt møte innebærer. Utvalget mener også at belastningen ved en frihetsberøvende reaksjon i de fleste tilfeller vil overstige belastningen ved å delta i en restorative justice-prosess.

Det er også et formål med reaksjonen at møtet med lovbryteren skal være positivt for fornærmede. Fornærmedeutvalget gjennomgikk i sin utredning fornærmedes ønsker om behandlingen i rettsapparatet og om utfallet i rettssaken. Blant fornærmedes ønsker nevnes behovet for informasjon og for selv å bli hørt. Det er også vist til at fornærmede kan ha ønsker om en erkjennelse fra gjerningspersonen og at denne skal forstå følgene av sine handlinger. 11 Dette er behov som en restorative justice-prosess er godt egnet til å ivareta.

Videre mener utvalget at en ved å involvere hjelpeapparatet på forhånd, før innholdet i reaksjonen fastsettes, legger grunnlaget for et mer omfattende og nødvendig samarbeid mellom det offentlige hjelpeapparatet, frivillige organisasjoner, barnets nettverk og barnet selv. Det er et mål at deltakerne i ungdomsstormøtet, gjennom de prosessene som oppstår i møte mellom disse, skal ta et felles ansvar for å hjelpe barnet til å avstå fra ny kriminalitet. Ved at reaksjonens innhold skal godkjennes av domstolen, vil ungdomsstormøtet ha en større forpliktelse ved utarbeidelsen av innholdet i reaksjonen enn det normalt vil påligge andre ansvarsgrupper.

9.5.5.8 Roller, ansvar og oppgaver

Etter utvalgets forslag skal det etableres et ungdomsstormøte som skal utarbeide innholdet i ungdomsplanen, og derfra skal det utpekes et ungdomsteam som skal følge opp det enkelte barnets gjennomføring av denne planen. Innholdet i reaksjonen krever tett tverretatlig og flerfaglig samarbeid. Dette skaper behov for å klargjøre roller, ansvar og oppgaver. Nedenfor vil utvalget beskrive rollene til de ulike aktørene i fastsettelsen, utarbeidelsen og gjennomføringen av straffereaksjonen.

Domstolens rolle må etter utvalgets vurdering ligge innenfor de oppgaver som også i dag tilligger domstolen. Dommeren får straffesaken til behandling etter de alminnelige regler om saksfordeling, og kan fastsette overføring til ungdomsstormøte som vilkår i en betinget dom.

Når ungdomsstormøtet har utarbeidet et forslag til ungdomsplan skal domstolen godkjenne innholdet i denne. Dersom domstolen ikke godkjenner innholdet i ungdomsplanen, skal domstolen sende planen tilbake til ungdomsstormøtet for endring. Dette skal gjøres to ganger før planen kan underkjennes. Domstolen bør, etter utvalgets vurdering, strekke seg langt i å forsøke å få til endringer i ungdomsplanen fremfor å nekte godkjenning av planen. Domstolen bør kun nekte godkjennelse av ungdomsplanen der denne er urimelig sett i forhold til lovbruddets art og forholdene på domfeltes side, eller der domfelte ikke har vært samarbeidsvillig i gjennomføringen av ungdomsstormøtet, se punkt 9.5.5.5 I denne vurderingen må domstolen også ta i betraktning om domfelte har vært varetektsfengslet i anledning saken. Der domstolen ikke godkjenner ungdomsplanen, må domstolen beslutte hel eller delvis fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen.

Ved brudd på straffegjennomføringen skal saken føres tilbake til domstolen som avgjør fullbyrding av den subsidiære fengselsstraffen. Domstolen skal også motta rapport om at gjennomføringen av ungdomsplanen er fullbyrdet.

Ungdomsstormøtet skal samle de ulike instansene som har med barnet å gjøre. Alle som har tilknytning til saken, skal innkalles til ungdomsstormøtet. Ungdomsstormøtet skal så utarbeide innholdet i ungdomsplanen. Barnet, fornærmede og deres verger skal være en del av dette arbeidet. Fra ungdomsstormøtet skal det utpekes deltakere til et ungdomsteam som skal følge opp gjennomføringen av ungdomsplanen, se nærmere om dette teamet nedenfor.

Utvalget mener at ungdomsstormøtet må ledes av en egen ungdomskoordinator. Hvert konfliktråd skal ha minst en egen ungdomskoordinator, se utvalgets forslag til ny konfliktrådslov § 4a. Ungdomskoordinatoren har ansvaret for saken fra den kommer inn til den er avsluttet. Koordinatoren skal sette sammen deltakerne i ungdomsstormøtet basert på kartleggingen, jf. punkt 9.7 nedenfor, og samtaler med den domfelte og fornærmede. Ungdomskoordinatoren skal be deltakere fra offentlige etater å delta i ungdomsstormøtet. Koordinatoren skal lede ungdomsstormøtet. Når ungdomsplanen er utformet, skal ungdomskoordinatoren godkjenne denne. Ungdomskoordinatoren skal se til at planen ikke er urimelig i forhold til lovbruddets art og forholdene på domfeltes side, og at de tiltak som benyttes er fundert på den kunnskap en har om hva som er effektive tiltak for å fremme positive atferdsendringer.

Ungdomskoordinatoren skal videre peke ut deltakere fra møtet til ungdomsteamet. Ungdomskoordinatoren skal i utgangspunktet ha ansvaret for å lede ungdomsteamets arbeid og sørge for at de ulike etatene representert i ungdomsstormøtet utfører sin del av pålagte oppgaver. Ansvaret for de ulike oppgaver bør imidlertid kunne delegeres til ungdomsteamets deltakere.

Ungdomskoordinatoren skal videre utarbeide nærmere beskrivelser av roller og arbeidsprosesser i ungdomsstormøtene, og styre ungdomsstormøtets økonomi. Koordinatoren skal også sikre dokumentasjon i de enkelte sakene ved journalføring.

Ungdomskoordinator må ha minimum utdanning på høyskolenivå, og bør ha særlig kompetanse innen pedagogikk, psykologi eller lignende. Formell kompetanse kan til dels oppveies av særlige personlige kvalifikasjoner og egnethet. Ungdomskoordinatoren må ha god kjennskap til hvilke tiltak som er effektive og tilgjengelige i lokalmiljøet, for å oppnå positiv atferdsendring hos barn som begår straffbare handlinger. I tillegg må ungdomskoordinatoren få særskilt opplæring i restorative justice-tankegangen. Det er etter utvalgets vurdering naturlig at konfliktrådet har ansvar for denne delen av opplæringen.

Utvalget antar at det er naturlig at ungdomskoordinatoren samarbeider med den lokale SLT-koordinatoren i arbeidet med å få kjennskap til hvilke tiltak som finnes i lokalmiljøet.

Utvalget mener at kriminalomsorgens friomsorgskontor (friomsorgen) alltid skal ha en deltaker i ungdomsstormøtet, se utvalgets forslag til ny konfliktrådslov § 18. Fordi straff er et sentralt element i ungdomsplanen skal friomsorgen bidra til at det benyttes tiltak som er egnet til å gjennomføres innen kriminalomsorgen. Typisk vil dette være program, andre kriminalitetsforebyggende tiltak og samfunnsnyttig tjeneste. Det er derfor naturlig at friomsorgens representant alltid deltar i ungdomsteamet.

I tillegg til deltakeren fra friomsorgen kan det være aktuelt med andre deltakere i ungdomsstormøtet. Ungdomskoordinatoren skal sørge for at de som har tilknytning til saken, blir innkalt til ungdomsstormøtet. Det er særlig viktig at deltakere som kan være til støtte for den domfelte under gjennomføringen av ungdomsplanen inviteres til ungdomsstormøtet. Dette vil kunne bidra til å øke sjansene for at ungdomsplanen gjennomføres. Videre må deltakere som kan bistå med relevante tiltak som kan bidra til å øke barnets ressurser og redusere risikoen for nye lovbrudd, inviteres. Slike aktuelle deltakere kan være representanter fra skole, helsevesen, barneverntjenesten, frivillige organisasjoner eller andre med en særlig tilknytning til saken eller barnet.

Utvalget har vurdert om det bør være obligatorisk for barneverntjenesten å delta i ungdomsstormøtet. I mange tilfeller vil det være aktuelt å ta med tiltak barneverntjenesten råder over i ungdomsplanen. Likevel vil det ikke nødvendigvis alltid være behov for barneverntjenestens deltakelse. Utvalget har derfor kommet til at ungdomskoordinatoren må vurdere behovet for deltakelse fra barneverntjenesten i det enkelte tilfelle.

Mange barn som begår straffbare handlinger, har behov for ekstra tilpasning og oppfølgning av skolegangen. I tillegg er skolen en viktig sosial arena for barn. Dette gjør det viktig å engasjere skolen barnet går på, og utvalget mener at terskelen for å ha med en representant fra skolen på ungdomsstormøtet bør være lav.

Utvalget mener videre at det er viktig å engasjere barnets foreldre, og at disse derfor bør delta i ungdomsstormøtet. Foreldrene kan likevel ikke pålegges slik deltakelse, og deres samtykke er nødvendig. Dersom foreldrene ikke samtykker til deltakelse, skal det utnevnes en hjelpeverge for barnet som kan delta i ungdomsstormøtet i stedet for foreldrene, se utvalgets forslag til ny konfliktrådslov § 18. Foreldre eller verger som møter i ungdomsstormøtet, må godkjenne ungdomsplanen. Det vil også være naturlig at foreldrene og vergene deltar i ungdomsteamet.

Overføring av saken til ungdomsstormøtet er en inngripende reaksjon. Utvalget mener derfor at forsvareren i disse sakene har en viktig rolle i forhold til å ivareta barnets interesser. Der det tas ut tiltale mener utvalget at forsvareren på vanlig måte skal representere barnet i hovedforhandlingen. Det vises for øvrig til punkt 9.8 nedenfor om forslag til utvidet rett til offentlig oppnevnt forsvarer. Dersom saken overføres til ungdomsstormøtet, vil forsvareren kunne bistå barnet i vurderingen av om reaksjonen står i forhold til det begåtte lovbruddet. Forsvareren skal imidlertid ikke representere domfelte i dette møtet, og det som skjer under ungdomsstormøtet og i ungdomsteamet vil ikke være en del av forsvarerens oppgaver. En viktig del av straffereaksjonen er møtet med den fornærmede eller andre som er berørt av den straffbare handlingen. Dette skyldes, slik utvalget ser det, at barnet selv må forholde seg til at den straffbare handling har rammet noen. Utvalget mener at et slikt møte ikke vil få tilsvarende betydning dersom barnet blir representert av en annen, uavhengig av om dette er en forsvarer eller en av foreldrene. Utvalget mener at det ikke er noe i veien for at forsvareren er tilstede ved et ungdomsstormøte, men at dette kun vil være som observatør uten at deltakelse i møtet er en del av forsvareroppdraget det kan kreves salær for. Etter at innholdet i ungdomsplanen er fastlagt bør barnet gis anledning til å vurdere forholdsmessigheten av denne sammen med forsvarer. Forsvareren skal også kunne møte i rettsmøte der spørsmålet om godkjenning av ungdomsplanen behandles. Dette vil i motsetning til behandlingen i konfliktrådet omfattes av forsvareroppdraget.

Fornærmede har en sentral rolle i ungdomsstormøtet. Fornærmedes deltakelse og rolle er nærmere behandlet i neste punkt.

9.5.5.9 Særlig om fornærmedes deltakelse og rolle

Det er en sentral del av restorative justice-tankegangen at gjerningspersonen og fornærmede skal møtes, og sammen forsøke å utarbeide løsninger for hvordan lovbruddet skal håndteres. Fornærmede må på grunnlag av dette gis anledning og oppfordres til å delta i ungdomsstormøtet. Samtidig mener utvalget at deltakelse i ungdomsstormøtet bør være et tilbud til flest mulig unge lovbrytere, og at et krav om samtykke fra fornærmede vil til en viss grad kunne føre til at hvilke barn som får dette tilbudet, blir tilfeldig. Utvalget antar at fornærmedes rolle kan ivaretas av representanter for denne eller for en interessegruppe der fornærmede ikke kan eller ønsker å delta. Dette gjelder også der det ikke finnes et direkte offer. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at fornærmede skal ha rett til å delta i ungdomsstormøtet, men ungdomsstormøtet skal kunne gjennomføres uten fornærmedes samtykke.

I mange tilfeller der barn har begått lovbrudd, vil også fornærmede være et barn. I disse tilfellene mener utvalget at også fornærmedes foreldre eller verge skal ha rett til å delta i ungdomsstormøtet, se utvalgets forslag til ny konfliktrådslov § 18. Disse kan delta uavhengig av om fornærmede selv ønsker å delta i ungdomsstormøtet.

I de sakene der det ikke finnes et direkte offer, eller i saker der fornærmede ikke kan eller ønsker å delta, mener utvalget at en bør åpne for deltakelse fra alternative «fornærmede». Dette kan være ved at representanter fra lokalmiljøet, en interesseorganisasjon som eksempelvis Trygg Trafikk, Landsforeningen for trafikkskadde, Landsforeningen Mot Stoffmisbruk, Blå Kors eller andre med særlig tilknytning til saken eller et problemområde bes om å delta.

Deltakelse i ungdomsstormøtet kan i mange tilfeller være krevende for fornærmede. Mange fornærmede vil på dette tidspunktet allerede ha vitnet i straffesaken. Det er viktig at ungdomsstormøtet ikke blir en omkamp om fornærmedes troverdighet. Derfor må det, som pekt på i punkt 9.5.5.5 ovenfor, forutsettes at domfeltes samtykke til overføring av saken til ungdomsstormøtet, også omfatter et samtykke til at ungdomsmøtet tar utgangspunkt i de faktiske forhold som er lagt til grunn i straffedommen.

Selv om utvalget fremhever fornærmedes sentrale rolle i ungdomsstormøtet, vil utvalget også peke på at det kan være mange gode grunner til at fornærmede ikke kan eller vil delta i ungdomsstormøtet. Lovbruddet vil i mange tilfeller ha vært en stor belastning for fornærmede og det er viktig at deltakelse i ungdomsstormøtet ikke fører til en forverret situasjon for fornærmede. Fornærmede må derfor forut for en eventuell slik deltakelse gis god informasjon om hva en kan og ikke kan forvente å oppnå i stormøtet. Fornærmedes deltakelse må skje på grunnlag av god informasjon og et ønske fra fornærmede om å delta og ikke på grunnlag av press eller tvang fra andre. Det vil være ungdomskoordinatorens oppgave å gi fornærmede tilstrekkelig informasjon. Der fornærmede ønsker det, bør fornærmede også gis anledning til å ta med en støttespiller for å dempe belastningen ved selve deltakelsen.

Når fornærmede deltar i ungdomsstormøtet er fornærmede en deltaker på linje med de øvrige deltakerne. Dette gjør at også fornærmede skal høres når ungdomsplanen skal utformes. Fornærmede vil kunne ha en særlig interesse i at det fastsettes en kompensasjon til seg, og det er naturlig at fornærmede kommer med innspill til hva en slik ytelse kan være. Slike innspill vil ha betydning for fastsettelsen av kompensasjonen, samtidig som det er viktig at også domfelte godkjenner denne. Både ungdomskoordinatoren og domstolen skal godkjenne ungdomsplanen, se punkt 9.5.5.8 ovenfor, og vil dermed overvåke at denne ytelsen ikke overstiger det som er forholdsmessig ut i fra lovbruddets grovhet, forholdene på den domfeltes side og ungdomsplanen for øvrig. Det er også viktig å merke seg at kompensasjonen må være av ikke-økonomisk art.

Utvalget mener at det ikke bør åpnes for å avtale en økonomisk erstatning til fornærmede i ungdomsplanen. Der den fornærmede krever økonomisk erstatning for tap eller skade, skal dette behandles i straffesaken eller i en egen sivil sak. Dette er et spørsmål som kan berøre både domfelte og skadelidte sterkt, og etter utvalgets vurdering er det nødvendig å ivareta hensynet til en forsvarlig domstolskontroll i disse sakene. Ved å ikke ta med krav om økonomisk erstatning i ungdomsplanen vil spørsmålet om hva som skjer dersom ungdomsplanen brytes og erstatningen eller oppreisning ikke betales, ikke komme på spissen. Ved å ha en rettslig avgjørelse av disse kravene vil det uansett foreligge tvangsgrunnlag dersom ungdomsplanen brytes.

I forbindelse med etterforskning og hovedforhandling av en straffesak ivaretar bistandsadvokaten fornærmedes interesser der slik advokat er oppnevnt. Selve overføringen av en sak til ungdomsstormøte vil skje når rettskraftig dom foreligger. Bistandsadvokatens arbeid vil dermed være avsluttet på dette tidspunktet.

9.5.5.10 Taushetsplikt og opplysningsplikt

Overføring til ungdomsstormøtet og utarbeidelse og gjennomføring av en ungdomsplan krever samarbeid og utveksling av informasjon mellom de ulike deltakerne i ungdomsstormøtet og ungdomsteamet. Disse vil i mange tilfeller være bundet av sin taushetsplikt. Hvor omfattende denne plikten er, vil avhenge av deltakernes profesjon eller stilling. Det er en viktig forutsetning for et godt samarbeid og vellykkede tiltak at det er god informasjonsflyt mellom instansene som deltar i ungdomsstormøtet og ungdomsteamet.

I prosjektene med «ungdomskontrakter» og i «Felles ansvar» ble taushetsplikt som mulig hinder for samarbeid løst ved at barnet og deres foresatte samtykket til fritak fra taushetsplikten. Utvalget mener at det i en ny reaksjonsform er mer hensiktsmessig å regulere forholdet til taushetsplikten i lov enn ved samtykke. Utvalget foreslår derfor at deltakerne i ungdomsstormøtet som er undergitt en taushetsplikt i kraft av sin stilling eller profesjon, gis opplysningsplikt om de forhold som berører saken. Denne særskilte opplysningsplikten vil dermed gå foran den generelle taushetsplikten. Ved å åpne for en slik opplysningsplikt for deltakerne i stedet for å bygge på samtykke, er det nødvendig at barnet gis god informasjon om hva dette innebærer før det samtykker til overføring av en sak til ungdomsstormøte.

9.5.5.11 Gjennomføring og oppfølging av ­ungdomsplanen

Det er ungdomsteamet som skal ha ansvaret for oppfølgingen av planen. Ungdomskoordinatoren har det øverste ansvaret for ungdomsteamets arbeid, men kan delegere hele eller deler av dette ansvaret til en av deltakerne i teamet. Den enkelte deltaker vil kunne få ansvaret for deler av planen som faller innenfor deres arbeidsområde.

Det er etter utvalgets vurdering viktig at det er deltakere i ungdomsteamet som kan ta ansvar og følge opp den domfelte i den utstrekning ungdomsstormøtet finner det nødvendig. På dagtid vil normalt skolen ha ansvaret, mens foreldre eller foresatte vil ha ansvaret utenfor skoletid. Disse vil antakelig ofte ha behov for hjelp utenfra, og det bør derfor vurderes hvordan dette bør organiseres. Slik hjelp kan eksempelvis være aktuelt fra barneverntjenesten, friomsorgen, et MST-team, utekontakt, frivillige aktører eller andre. 12

I «Felles ansvar» ble det opprettet en ansvarsgruppe i hver kontrakt. Denne gruppen ble satt sammen i samarbeid med barnet og vedkommendes foresatte. Hovedhensikten med ansvarsgruppen var å foreta en oppdatering og kvalitetssikring av oppfølgingen i kontrakten. Ansvarsgruppene møttes vanligvis en gang i måneden. Det ble i evalueringen påpekt at flere av aktørene mente at det var fint med såpass hyppige møter. Ingen hadde gitt uttrykk for at møtene var for ofte eller for sjeldne. 13 I den nye reaksjonen som foreslås vil ungdomsteamet fungere som en slik ansvarsgruppe. Utvalget mener at det er naturlig å ta utgangspunkt i å videreføre møtehyppigheten fra «Felles ansvar» og mener at utgangspunktet bør være at ungdomsteamet møtes en gang i måneden. Målgruppen for ungdomsstormøtet er imidlertid domfelte som ofte vil ha et høyere problemnivå og som har begått alvorligere lovbrudd enn deltakerne i prosjektet «Felles ansvar» hadde. Utvalget mener derfor at antall møter må vurderes etter behov og kanskje gjennomføres oftere enn månedlige møter.

Utvalget har vurdert hvordan de ulike tiltak i ungdomsplanen bør forankres og finansieres. Dette kan ses både som et spørsmål om kompetanse til å treffe beslutninger og om hvem som skal finansiere de vedtak som blir truffet. Et alternativ er å velge en ordning der vedtak treffes av de etater som er representert i ungdomsstormøtet, og der disse vedtakene finansieres over den enkelte etats eget budsjett. En slik ordning vil være avhengig av at det møter representanter for etatene som har formell beslutningskompetanse eller som er delegert slik kompetanse. Ordningen vil også kunne medføre forskjellsbehandling ettersom valg av tiltak må baseres på økonomien i den enkelte etat og den enkelte kommune. Selv om statlige og kommunale etater generelt bør strekke seg langt i å imøtekomme de behov som ungdomsstormøtet avdekker, bør tiltakene, etter utvalgets oppfatning, ikke avhenge av den økonomi, smidighet og velvilje som finnes i den enkelte offentlige etat. Utvalget mener derfor at det er mest hensiktsmessig at ungdomskoordinatoren selv forvalter midler til å finansiere de tiltak som ungdomsstormøtet beslutter. På den måte er det også formelt ungdomsstormøtet som treffer selve beslutningen om tiltak. På denne måten løftes beslutningsmyndigheten ut av den enkelte etat og inn i ungdomsstormøtet. Utvalget ser at dette kan skape en kamp om et begrenset antall ressurser mellom de som er dømt til en straffereaksjon med gjennomføring av ungdomsstormøtet, og de som på vanlig måte er søkere innenfor offentlig og kommunal sektor. Utvalget påpeker imidlertid at selv om tiltak finansieres av ungdomskoordinatoren, må den domfelte på lik linje med andre vente i kø på de tiltak som er besluttet. Forskjellen er at tiltaket for den domfelte er finansiert av en annen instans enn det som er normalt. På denne måten mener også utvalget det skapes mindre konkurranse om det som kan være knappe statlige og kommunale midler innenfor særskilte budsjettkapittel.

9.5.5.12 Håndtering av informasjon om andre straffbare handlinger

Gjennomføring av ungdomsstormøtet og ungdomsplanen kan føre til at andre straffbare handlinger barnet har begått, blir gjort kjent for deltakerne i ungdomsstormøtet og ungdomsteamet. Utvalget vil fremheve at innholdet i ungdomsplanen skal ta utgangspunkt i den eller de straffbare handlingene som har ført til at saken har blitt overført til ungdomsstormøtet. Det er derfor viktig at alle involverte i ungdomsstormøtet og ungdomsteamet er gjort særlig oppmerksomme på dette.

Det er i SP art. 14 (3)(g) inntatt et uttrykkelig forbud mot selvinkriminering og et slikt forbud er også innfortolket i EMK art. 6 (1). Vi finner også regler mot å «inkriminere» seg selv i norsk rett. 14 Ungdomsstormøtets deltakere kan av den grunn ikke tvinge domfelte til å forklare seg om tidligere begåtte lovbrudd. Der det i løpet av ungdomsstormøtet eller oppfølgingen av ungdomsplanen likevel kommer frem opplysninger om slike lovbrudd, må deltakerne i ungdomsstormøtet eller ungdomsteamet vurdere hvorvidt det har plikt til å gi opplysninger om slike lovbrudd til påtalemyndigheten. Dette følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 6. Forvaltningslovens bestemmelser gjelder for konfliktrådets arbeid, jf. konfliktrådsloven § 10.

Dersom domfelte begår nye lovbrudd etter at overføringen til ungdomsstormøtet har skjedd, vil dette kunne være brudd på den betingede dommen. Ungdomsteamets håndtering av slike brudd er behandlet i punkt 9.5.5.13 nedenfor.

9.5.5.13 Manglende gjennomføring av ungdomsplanen

Ved gjennomføringen av ungdomsplanen skal den domfelte oppleve at den straffbare handlingen har gitt konsekvenser og at det kreves at barnet må ta ansvar for dette. Det er derfor viktig at ungdomsplanen følges nøye opp og at det er klart hvordan mangelfull gjennomføring skal håndteres. Evalueringen av «Felles ansvar» påpekte behovet for klarhet omkring disse spørsmålene. 15

Utvalget mener at en må forvente at gjennomføringen av ungdomsplanene tidvis har noen mangler. Ikke all slik mangelfull gjennomføring kan betraktes som et brudd på ungdomsplanen som skal medføre at den betingede delen må sones. Uansett må mangelfull gjennomføring bli fulgt opp og få konsekvenser for den domfelte. Hva slags konsekvenser vil imidlertid måtte variere ut i fra hvor alvorlig den manglende gjennomføringen er.

Etter utvalgets vurdering er rutinene for håndtering av brudd på samfunnsstraff bedre enn rutinene for håndtering av brudd på betingede dommer. Utvalget ønsker derfor å bygge et regelsett på bestemmelsene om brudd på samfunnsstraff, se straffegjennomføringsloven §§ 54-59. Disse bestemmelsene må imidlertid tilpasses anvendelse i konfliktrådet i stedet for kriminalomsorgen. Utvalget har på bakgrunn av dette funnet det hensiktsmessig å foreslå et sett bestemmelser om håndteringen av mangelfull gjennomføring av ungdomsstormøtet og ungdomsplanen i konfliktrådsloven, se utvalgets forslag til §§ 21-25.

Utvalget foreslår at det skal stilles tilsvarende krav til domfelte ved gjennomføringen av ungdomsstormøte og ungdomsplan som ved gjennomføring av samfunnsstraff. Domfelte skal møte til fastsatt tid og sted, upåvirket av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler, skal oppgi opplysninger for gjennomføringen av straffen og oppholde seg i landet så fremt ikke noe annet er bestemt. Domfelte skal ikke oppføre seg truende eller påvirke miljøet i ungdomsstormøtet eller andre møter som følger av ungdomsplanen, på en negativ måte.

Dersom domfelte bryter de alminnelige regler for gjennomføringen av reaksjonen eller gjennomføringen av ungdomsplanen er mangelfull, kan ungdomskoordinatoren gjennomføre en innskjerpingssamtale. Ungdomskoordinatoren kan i disse tilfellene også sette nye vilkår for domfeltes gjennomføring av ungdomsplanen. Disse vilkårene skal også følges opp av ungdomsteamet. Ungdomskoordinatoren kan videre forby domfelte å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler dersom dette fremstår som nødvendig for å motvirke en ny straffbar handling av alvorlig art. Utvalget vil fremheve at der et slikt rusforbud oppheves, er det særlig viktig at dette gjøres på en måte som ikke fremstår som en legitimering av alkoholbruk for barn under 18 år eller misbruk av illegale stoffer.

Dersom domfeltes gjennomføring etter dette fortsatt er mangelfull, skal ungdomskoordinatoren kunne anmode påtalemyndigheten om å begjære den betingede fengselsstraffen fullbyrdet.

I evalueringen av «Felles ansvar» ble det påpekt at de fleste aktørene fra ansvarsgruppene var enige i at ungdommen ved brudd burde få en ny sjanse dersom de virkelig var motiverte til å fortsette. 16 Utvalget er enig i at barnets motivasjon må ha betydning for ungdomskoordinatorens behandling av saken. Ungdomskoordinatoren må dermed i sin vurdering av saken ta i betraktning både bruddets grovhet og barnets motivasjon for videre gjennomføring av planen. Utvalget vil likevel påpeke viktigheten av at det reageres på brudd. Det er derfor nødvendig at soning av den betingede delen av straffen fremstår som en reell mulighet ved manglende gjennomføring av ungdomsplanen.

9.5.5.14 Gjennomført ungdomsplan

Utvalget mener at gjennomført ungdomsplan skal rapporteres inn til domstolen.

Utvalget mener videre at gjennomført ungdomsplan og unnlatelse av å begå nye straffbare handlinger bør få positive konsekvenser for barnet. Både evalueringen av prøveprosjektet med ungdomskontrakter og av «Felles ansvar» viste at deltakerne i disse prosjektene var opptatt av hva som kom med på politiattesten. For deltakerne var et fortsatt «rent rulleblad» en motivasjon til deltakelse. Utvalget mener det er viktig å bygge opp under de unges motivasjonsfaktorer for å delta i ungdomsstormøtet. Samtidig mener utvalget at de lovbrudd som danner grunnlaget for en overføring til ungdomsstormøtet i de fleste tilfeller vil være så alvorlige at de ikke umiddelbart bør slettes fra politiattesten.

Ved at overføring til ungdomsstormøte idømmes som en betinget dom, vil opplysninger om denne tas med på politiattesten i fem år etter at dommen er avsagt. For de tilfellene der den domfelte ellers ville blitt idømt mer enn seks måneder ubetinget fengsel eller samfunnsstraff på mer enn seks måneder, ville opplysninger om dommen blitt tatt med på politiattesten i ti år etter at dommen er avsagt. Overføring til ungdomsstormøte vil i disse tilfellene medføre at tiden frem til domfellelsen slettes fra politiattesten reduseres betydelig. En slik reduksjon er tilsiktet fra utvalgets side. Utvalget mener at det er forsvarlig å redusere denne tidsperioden til fem år i disse tilfellene, og mener at en slik reduksjon vil kunne bidra til å motivere de domfelte til å gjennomføre reaksjonen. Utvalgets forslag er også i samsvar med Barnekomiteens anbefalinger, se punkt 7.3.2.15 ovenfor.

9.6 Gjennomføring av fengselsstraffen

9.6.1 Innledning

Straffegjennomføringsloven § 2 annet ledd fastsetter de sentrale hensyn i straffegjennomføringen:

«Straffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, og som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold.»

På samme måte som i straffegjennomføringen ellers, vil disse hensynene være sentrale også der barn skal gjennomføre en fengselsstraff. I dette kapitlet vil utvalget se nærmere på hvordan barn som gjennomfører en fengselsstraff, skal sikres tilfredsstillende forhold under straffegjennomføringen. Utvalget mener at barn har særlige behov som må ivaretas ved gjennomføringen av et fengselsopphold. Dette gjør at det er behov for enkelte lovendringer som særlig ivaretar barnas behov i straffegjennomføringen. Enda viktigere enn lovendringer er det, etter utvalgets mening, at kriminalomsorgen og dens samarbeidspartnere tilføres tilstrekkelige ressurser til å ivareta barns behov under fengselsoppholdet.

Det er et viktig utgangspunkt for utvalgets vurdering at en i fengselsoppholdet skal forsøke å motivere og hjelpe den innsatte til å forberede seg til et lovlydig og meningsfullt liv etter løslatelsen. Utvalget mener at dette krever en tilrettelegging av fengselsstraffen, som må ta særlig sikte på:

• å motivere barnet til atferdsendring

• å arbeide for å fjerne eller redusere risikofaktorer i barnets liv for å bedre en utviklingsprosess hos barnet, samt styrke barnets ressurser

• å engasjere barnets nettverk, både privat og offentlig, slik at dette kan bidra til å fjerne eller redusere disse risikofaktorene, samt styrke barnets ressurser og kunne bidra til å initiere en bedre utviklingsprosess slik at integrering i samfunnet kan bli lettere.

Utvalget mener at dette krever en tilrettelegging av fengselsstraffen som i størst mulig grad er basert på de prinsipper og målsetninger som er behandlet i punkt 5.1.3.3 ovenfor.

9.6.2 Forut for fengselsoppholdet

Utvalget har sett at mange ungdommer må stå lenge i soningskø forut for fengselsoppholdet. Dette problemet omtales i Kriminalomsorgens årsmelding for 2008 s. 17. Det blir her påpekt at det er et viktig mål for kriminalomsorgen at domfelte under 23 år ikke bør vente mer enn to måneder på å sone straffen. I 2007 var det likevel 283 domfelte under 23 år som ventet mer enn to måneder på å sone fengselsstraff. Utvalget mener at lang ventetid mellom domfellelse og straffefullbyrding er særlig uheldig der domfelte er svært ung. For det første vil lang ventetid kunne svekke barnets forståelse av at straffen er en konsekvens av den straffbare handlingen som er begått. For det andre vil lang ventetid føre til at det tar lengre tid før barnet kan legge lovbruddet bak seg. Dette kan forsterke barnets oppfatning av seg selv som «kriminell», noe som igjen er uheldig med tanke på å unngå nye lovbrudd. For det tredje kan lang ventetid føre til at barnet utsetter skolegang og jobbsøking i påvente av fengselsoppholdet. Også dette kan øke risikoen for nye lovbrudd i ventetiden. Utvalget mener derfor at barn må prioriteres i soningskøen. Utvalget mener at kriminalomsorgens mål om maksimal ventetid på to måneder for domfelte under 23 år bør skjerpes til et krav om at ungdom under 18 år aldri skal vente mer enn to måneder på å sone straffen. Utvalget mener at det er nødvendig med en lovendring som fastslår dette kravet, se utvalgets forslag til ny straffegjennomføringslov § 10 a.

Videre mener utvalget at barnet må gis god informasjon om fengselsoppholdet forut for innsettelse. På denne måten ønsker utvalget å skape størst mulig forutsigbarhet for barnet og familien. Utvalget mener at kriminalomsorgen må utarbeide et eget informasjonshefte hvor det framgår hvilke rettigheter barnet har ved soningsoppholdet. Informasjonsheftet bør videre inneholde informasjon om straffegjennomføringslovens §§12 og 16. Denne informasjonen må gis på en måte som barnet forstår. Det bør også i dette heftet opplyses om at barnet og dets pårørende kan ringe til fengselet eller til regionadministrasjonen dersom de har spørsmål knyttet til soningen. Hvert fengsel som tar i mot barn til straffegjennomføring, må sørge for at barnet får utdelt informasjonsheftet forut for soningsoppholdet.

Der barnet blir overført direkte fra varetekt til soning, bør informasjon både gis under varetektsoppholdet og så snart rettskraftig dom foreligger. Se utvalgets forslag til ny straffegjennomføringslov § 10 a.

I alle tilfeller der en domfelt er under 18 år, skal vedkommende vurderes for innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, eller til direkte innsettelse i overgangsbolig. Se utvalgets forslag til endring i straffegjennomføringsloven § 11.

9.6.3 Under fengselsoppholdet

9.6.3.1 Forslaget i korte trekk – enkelte presiseringer

Utvalget foreslår at kriminalomsorgen oppretter egne enheter som skal prioritere unge innsatte. Disse enhetene kan være et mindre fengsel eller en mindre avdeling i et fengsel. Hver av disse enhetene skal ha et eget flerfaglig team, og arbeidet i disse enhetene skal bygge på miljøterapeutiske prinsipper.

Utvalget presiserer at forslaget om å opprette egne enheter med ansvar for de unge innsatte, ikke er et forslag om å gjeninnføre ungdomsfengsel i Norge. Utvalget mener at erfaringene fra særreaksjonen ungdomsfengsel i Norge, se punkt 3.1.1 ovenfor, fra sluten ungdomsvård i Sverige, se punkt 8.2.3.4 ovenfor, og fra ungdomssanktionen i Danmark, se punkt 8.3.3.2 ovenfor, viser at en slik løsning verken er hensiktsmessig eller ønskelig.

De nye enhetene skal etter utvalgets mening ikke kun ta i mot barn. Disse enhetene bør, dersom dette fremstår som en god løsning, også ta i mot andre unge innsatte, samt enkelte utvalgte eldre innsatte. Formålet er å sette sammen en gruppe innsatte som kan ha stabiliserende og positiv innvirkning på hverandre. Etablering av enheter som prioriterer unge innsatte, er ikke ment å åpne for at domstolene skal idømme flere barn fengselsstraff eller at fengselsstraffens lengde utvides i forhold til det som følger av dagens rettspraksis. Bruk av fengsel der barn har begått straffbare handlinger, skal kun benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom.

Utvalget mener at mindre enheter kan gi de unge innsatte en tryggere ramme rundt hverdagen enn de vil få i store enheter. Det vil også være enklere å arbeide miljøterapeutisk i mindre enheter. Innføring av miljøarbeid som et overordnet og helhetlig prinsipp i møte med den enkelte innsatte innebærer at en tilrettelegger fengselshverdagen og bruker fellesskapet for rehabiliterende formål. Små og oversiktlige enheter med stor grad av personaltetthet gjør det mulig å møte de unges særlige behov, redusere faren for negativ smitteeffekt, og muliggjøre bedre konflikthåndtering.

9.6.3.2 Kartlegging av behov

Utvalget mener at fengselsoppholdet må tilpasses individuelt til det enkelte barns behov. Utvalget mener derfor at barnets problemer og hjelpebehov må kartlegges forut for fengselsoppholdet. Målsetningen med kartleggingen må være å få oversikt over barnets samlede problemer og ressurser, og en vurdering av risikofaktorer og hjelpebehov, se punkt 9.7 nedenfor. På denne måten kan fengselsstraffen rette seg mot å fjerne eller redusere risikofaktorene, samt å styrke og videreutvikle barnets ressurser. For å kunne nyttiggjøre seg denne kartleggingen er det nødvendig at de ansatte i de særlige enhetene for barn gis god opplæring i å forstå kartleggingen. Det er også nødvendig å etablere rutiner som sikrer at de ansatte som skal jobbe med barna, får tilgang til kartleggingen.

9.6.3.3 Tilretteleggelse for soning i små enheter

Utvalget mener at unge innsatte skal kunne sone i mindre enheter. Dette kan være enheter enten i et mindre fengsel eller i en mindre avdeling i et fengsel. Det sentrale i forslaget er at kriminalomsorgen gis ansvaret for disse enhetene. Utvalget mener at enhetene i første rekke bør prioritere barn som soner. I andre rekke bør ungdom under 23 år prioriteres. Utvalget mener likevel at det også kan være hensiktsmessig og nødvendig at det åpnes opp for å vurdere om enkelte utvalgte voksne domfelte kan sone sammen med de yngste. Dette skal kun skje der det vurderes som sikkerhetmessig forsvarlig. Dersom enheten også tar i mot voksne innsatte som en antar ikke har en negativ effekt på barna, vil dette kunne bidra til å stabilisere og fremme et godt lærings- og forandringsmiljø i enheten.

Utvalget mener at det må etableres én slik enhet i hver av kriminalomsorgens seks regioner. Ved å prioritere en enhet i hver region risikerer man imidlertid at enkelte av de unge innsatte må sone langt unna hjemstedet sitt. Kriminalomsorgens region Nord dekker eksempelvis alle de fem nordligste fylkene i Norge. Uansett hvor i denne regionen en enhet tilpasset unge innsatte blir lagt, vil en få innsatte som soner langt hjemmefra. Det er et prinsipp i kriminalomsorgen at den innsatte skal sone nærmest mulig hjemstedet. Utvalget mener imidlertid at det er så viktig å bedre soningsforholdene for barn i fengsel, at dette nærhetsprinsippet må vike. Hovedreglene må derfor etter utvalgets vurdering være at soning skal skje i regionens enhet tilpasset unge innsatte.

Der barnet soner i regionens enhet tilpasset unge innsatte, må det tilrettelegges særlig for kontakt med familien. Norge har gjennom barnekonvensjonen forpliktet seg til at barnet skal gis anledning til kontakt med familien, se punkt 7.3.2.11 ovenfor. Utvalget mener at det ikke er tilstrekkelig at det tilrettelegges for kontakt med familien bare per telefon og brev. Utvalget mener at den nærmeste familien også skal gis anledning til å besøke barnet i fengselet, dersom barnet ønsker slik kontakt og dersom kriminalomsorgen vurderer dette som sikkerhetsmessig forsvarlig. Utvalget foreslår derfor en lovendring i straffegjennomføringsloven § 31 som skal øke familiens muligheter til å besøke barnet i fengselet. Utvalget mener at det i regionens enhet tilpasset unge bør tas hensyn til at barnets familie kommer på besøk. Utvalget mener derfor at det bør bygges opp egne familieleiligheter i tilknytning til denne enheten, der den unge kan tilbringe tid sammen med familien. Det foreslås også at det skal gis økonomisk støtte til slike besøk ved at kriminalomsorgen er gitt hjemmel til å gi økonomiske bidrag. Utvalget mener at økonomiske bidrag bør dekke reiser og oppholdets utgifter og gis uavhengig av familiens økonomi. Det bør derfor tilsvare standardsatser etter statens regulativ for reiser innenlands.

9.6.3.4 Flerfaglige team og miljøarbeid

For at barnets behov skal ivaretas best mulig under soningsoppholdet, mener utvalget at det er viktig å sikre flerfaglig kunnskap og kompetanse som drar i samme rehabiliterende retning. Utvalget mener derfor at det i hver regions enhet for unge domfelte skal opprettes et flerfaglig team. Det bør som et minimum bestå av en barnevernspedagog samt én ansatt med god kompetanse på miljøterapeutisk arbeid.

Det flerfaglige teamet skal på bakgrunn av utredningen av den unges problematikk og hjelpebehov bistå på de problemområder som er avdekket. Teamet skal sørge for at den domfelte får hjelp og tiltak tilpasset sine behov mens vedkommende soner fengselsdommen samtidig som teamet også skal arbeide for å tilrettelegge for en planlagt oppfølging etter løslatelse, se punkt 9.6.3.11 nedenfor. En viktig del av det flerfaglige teamets arbeidsoppgave vil være å motivere den unge til innsats på de ulike områdene og særlig i forhold til å forberede tiden etter løslatelse.

De ansatte i enheten som skal arbeide med domfelte under 18 år, bør, etter utvalgets vurdering, arbeide etter miljøterapeutiske prinsipper. Fengselsbetjenter gis opplæring i dette i sin utdanning. Etter utvalgets mening bør alle ansatte som arbeider med domfelte under 18 år, ha minst toårig utdanning fra Kriminalomsorgens utdanningssenter eller annen særskilt kompetanse, se utvalgets forslag til ny straffegjennomføringslov § 10a. Utvalget mener at det særlig er aktuelt å ansette folk med særskilt kompetanse innen miljøterapeutisk arbeid. I tillegg mener utvalget at det flerfaglige teamet må ha et ansvar for å se til at arbeidet i enheten bygger på miljøterapeutisk metode.

Miljøarbeid som metode hviler på noen grunnleggende prinsipper hvor dagliglivets struktur og rutiner brukes for å skape utvikling og forandring hos den enkelte og hvor de ansatte fremstår som entydige og troverdige rollemodeller i et deltakende og aktivt samspill med den innsatte. Sammensetningen av de ansatte må ta utgangspunkt i dette. Dagliglivet må organiseres gjennom å involvere de innsatte aktivt og ved at de ansatte er deltakende i deres hverdag. De innsatte må få trening i å ta personlig ansvar og i å mestre dagliglivets krav til ferdigheter. Den unge vil ofte ha hjelpebehov som ikke utelukkende vil bli avhjulpet med en slik tilnærming og utvalget presiserer at de ansatte rundt den unge selv må ha, eller ha lett tilgang til, kompetanse som kan møte den unges problematikk. Dette kan eksempelvis være hjelp i forhold til rusmiddelproblematikk, hjelp til sinnemestring eller i forhold til annen psykisk eller psykososial problematikk. Etableringen av et sammenhengende læringsmiljø for de unge innsatte krever god koordinering.

Utvalget vil i denne sammenheng trekke frem arbeidet som skjer i Larvik fengsel som et godt eksempel på arbeid med unge innsatte. I tillegg vil utvalget særlig fremheve personaltettheten og det faglige kompetansenivået som preger den svenske modellen med sluten ungdomsvård.

Utvalget har gjennomgått rapporten Miljøarbeid i fengsel som er utarbeidet ved Kriminalomsorgens utdanningssenter. 17 Utvalget anbefaler at denne legges til grunn for etableringen av spesielle enheter for de yngste innsatte.

9.6.3.5 Individuell plan

Fengselsstraffens innhold skal tilpasses den enkelte innsattes samlede hjelpebehov. Mange innsatte vil ha behov for helsetjenester av ulik art. Utvalget påpeker at alle som mottar helsehjelp og har behov for sammensatte og koordinerte tjenester, har rett på en individuell plan, se pasientrettighetsloven § 2-5 med videre henvisninger. Utvalget mener at de aller fleste av de unge innsatte vil ha behov for en slik plan. Fengselet vil således kunne være ansvarlig for å initiere en slik plan og å bringe de aktuelle aktører inn i fengselet som ledd i gjennomføringen av en slik plan.

Andre planer som utarbeides i soningstiden vil kunne inngå som deler av en individuell plan, men vil ikke fullt ut erstatte den individuelle planen.

Utvalget peker på at selv om den enkelte har en rett til å få utarbeidet en individuell plan, medfører dette ingen rett til innholdet i planen. På denne måten kan bestemmelsen fremstå som hul i de tilfellene der det er vanskelig å oppfylle innholdet i planen. Utvalget har vurdert lovendringer på dette området, men mener at problematikken rundt krav på innhold i den individuelle planen, er så omfattende at utvalget ikke har anledning til å gå nærmere inn på slike lovendringer. Utvalget vil i stedet oppfordre til en bred gjennomgang av dette spørsmålet.

Utvalget peker på at kartleggingen som er foretatt av siktede før straffesaken, se punkt 9.7 nedenfor, vil kunne være til hjelp ved utarbeidelsen av den individuelle planen.

9.6.3.6 Reaksjoner ved brudd

Utvalget mener at reaksjonene på brudd ved gjennomføring av fengselsstraff bør tilpasses barn. I dag gjelder det samme lovverket både for voksne og barn, se punkt 6.1.8.8 ovenfor. Reaksjoner kan ilegges ved forsettlig eller uaktsomt brudd på reglene for ro, orden og disiplin, eller brudd på forutsetninger og vilkår fastsatt i straffegjennomføringsloven. De reaksjoner som kan anvendes, er skriftlig irettesettelse, tap av dagpenger i en bestemt periode, tap av begunstigelse, utelukkelse fra fritidsfellesskap eller andre aktiviteter i inntil 20 dager, eller tap av adgang til permisjon for et tidsrom av inntil fire måneder. Utvalget mener at dette er reaksjoner som i liten grad er egnet til fremme positiv atferdsendring hos barnet.

Utvalget er særlig bekymret for bruken av såkalt hel eller delvis utelukkelse fra fellesskap. Dette er, etter utvalgets vurdering, det samme som hel eller delvis isolasjon. Slik utelukkelse kan skje ikke bare ved brudd på gjennomføringen av fengselsstraffen, jf. straffegjennomføringsloven § 40, men også i forebyggende øyemed, jf. straffegjennomføringsloven § 37. Utvalgets undersøkelse, gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, viser at domstolene er svært tilbakeholdne med å isolere barn som varetektsfengsles. Se også punkt 9.4.4 ovenfor om forslaget til forbud mot bruk av isolasjon ved varetektsfengsling av barn. Etter utvalgets erfaring er kriminalomsorgen ikke like tilbakeholdne i sin praksis. Utvalget viser til de foreløpige resultatene fra en pågående undersøkelse i regi av Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg gjengitt på Advokatforeningens nettside. Menneskerettighetsutvalget intervjuer barn i fengsel. Menneskerettighetsutvalget påpeker på nettsiden at de fleste av barna utvalget har intervjuet i fengsel, har opplevd isolasjon i lange tidsrom. Det er samme sted beskrevet at «[d]et er ikke uvanlig at barn sitter isolert på cella inntil 22 timer pr dag (i tillegg til en time fellesskap og en time lufting)». 18 Manglende tilgjengelig statistikk over bruken av isolasjon etter straffegjennomføringsloven § 37 er påpekt av FNs torturkomité. 19

Det er etter utvalgets vurdering nødvendig å ha mulighet til å regulere barnets atferd med positive og negative konsekvenser. Utvalget mener imidlertid at enkelte av de virkemidler kriminalomsorgen har til rådighet i dag, er dårlig egnet til å benyttes overfor unge innsatte. Etter utvalgets vurdering er det derfor nødvendig å utarbeide et eget sett reaksjoner som kan anvendes der barn har begått brudd ved straffegjennomføringen i fengsel. Utvalget foreslår å innføre lovbestemmelser om at dagens reaksjoner kun skal benyttes der det er særlig påkrevd og bare for et kortest mulig tidsrom, se utvalgets forslag til endringer i straffegjennomføringsloven §§ 37 til 40. Utvalget mener videre at det må utarbeides et eget sett med reaksjoner som kan benyttes der domfelte er under 18 år. Utvalget mener det er hensiktsmessig at forvaltningen utarbeider slike regler, se forslag til endring i straffegjennomføringsloven § 40.

Utvalgets forslag til endringer i straffegjennomføringsloven §§ 37 til 40 medfører dermed at også isolasjon kun skal benyttes der det er særlig påkrevd og for en kortest mulig periode. Det flerfaglige teamet skal arbeide for å komme i posisjon i forhold til barnet, for på den måten å kunne arbeide for en positiv atferdsendring hos barnet. I dette arbeidet skal fellesskap benyttes som metode. Ved å utestenge barnet fra fellesskapet vil dette arbeidet vanskeliggjøres. I tillegg kommer det at isolasjon er belastende for barnet. Likevel ser utvalget at isolasjon kan være aktuelt der barnet er så ute av kontroll og så voldelig overfor andre at en må stoppe det. Utvalget ønsker derfor ikke å avskjære muligheten til bruk av isolasjon helt. Slik isolasjon må imidlertid kun skje for et svært begrenset tidsrom og i hvert fall ikke for lengre tid enn at den unge får roet seg ned og har gjenvunnet kontrollen over seg selv. Der det er nødvendig å benytte isolasjon, må det rapporteres til regionalt nivå. På denne måten kan regionen føre kontroll med bruken av isolasjon, og det kan utarbeides statistikker for hvor ofte og på hvilket grunnlag isolasjon av barn brukes.

Utvalget vil i denne sammenheng fremheve at økt bemanning, godt miljøarbeid og fornuftig bruk av konsekvenser vil kunne redusere behovet for bruk av tvangsmidler overfor barn i fengsel.

9.6.3.7 Deltakelse i program

Et sentralt utgangspunkt for utvalget er at straffegjennomføringen skal kunne tilpasses det enkelte barnets behov. Barnets behov må derfor kartlegges, se punkt 9.7 nedenfor. Barnets behov vil ofte være knyttet opp mot de straffbare handlinger barnet har begått. Eksempelvis er det nærliggende å anta at mange barn som idømmes fengsel på grunn av voldsbruk, har behov for hjelp til å arbeide med aggresjonsproblematikk. Ved å delta i program som er rettet mot spesielle behov hos den enkelte, slik som for eksempel mestring av aggresjons- eller seksualproblematikk, tilpasses straffegjennomføringen til det enkelte barn. Utvalget mener derfor at barn i fengsel bør tilbys deltakelse i program, basert på resultatene av kartleggingen. Barnet bør oppmuntres og motiveres til slik deltakelse. Utvalget vil fremheve at slike program også kan gjennomføres av andre enn kriminalomsorgens ansatte. For unge der soningstiden er kort vil det kunne være hensiktsmessig at slike tilbud knyttes opp mot det lokale hjelpeapparatet, slik at tiltakene kan videreføres også etter endt soning. Kriminalomsorgens ansatte bør imidlertid ha god kjennskap til innholdet i program barna deltar i, slik at de kan følge opp de tema barnet arbeider i hverdagen.

Ut over det alminnelige behandlingstilbudet til barn og unge finnes det i dag et begrenset antall strukturerte behandlingsprogram som retter seg spesifikt mot de problemene som unge lovbrytere kan ha, for eksempel i tilknytning til manglende aggresjonskontroll, seksuelle overgrep og rus. Det finnes også eksempler på mindre fast strukturerte behandlingsopplegg som retter seg mot å styrke ungdoms kompetanse for å mestre stress og psykiske problemer. Utvalget ser det som en fordel at slike program tilbys, men ser samtidig at det er behov for et sterkere evaluerende fokus på innhold, gjennomføring og resultater av slike behandlingsopplegg. Det er behov for en systematisk utvikling av tiltak som retter seg mot personlige og sosiale læringsbehov som unge lovbrytere kan ha, og som kan evalueres i forhold til om de «virker», dvs. har positive effekter på ungdoms sosiale fungering og på tilbakefall til kriminalitet. Tiltakene bør beskrives i håndbøker eller som retningslinjer, og det bør evalueres hvor godt de gjennomføres (implementeringsevaluering) og hvilke resultater de gir for målgruppen.

9.6.3.8 Kontakt med familien

Barn er gjennom barnekonvensjonen gitt en særlig rett til kontakt med familien under straffegjennomføringen, se punkt 7.3.2.11 ovenfor. Unntak fra denne retten skal kun skje der barnet selv ikke ønsker slik kontakt. Utvalget mener derfor at det må tilrettelegges særlig for kontakt med familien der den innsatte er under 18 år. Kontakt med familien kan skje både ved telefonsamtaler, brev og besøk.

Utvalget mener at det bør utarbeides forskrifter der det gis adgang til utvidet telefontid der den innsatte er under 18 år. Utvalget mener at det er naturlig at forvaltningen utarbeider nødvendige forskrifter.

I tillegg til å gi mulighet for kontakt med familien mener utvalget at det må legges til rette for besøk av den nærmeste familien i fengselet. Utvalgets forslag om egne enheter for unge innsatte gjør at nærhetsprinsippet i kriminalomsorgen til en viss grad må vike, se punkt 9.6.3.3 ovenfor. Utvalget ser at dette i enkelte tilfeller kan vanskeliggjøre kontakt med familien. Utvalget mener at det er nødvendig å kompensere for dette. Utvalget foreslår derfor at barnets nærmeste familie skal gis midler for å dekke utgifter til besøk i fengselet. Utvalget mener at den nærmeste familie bør gis støtte til ett slikt besøk hver måned. I dag kan reisestøtte i særlige tilfeller gis etter sosialtjenestelovens bestemmelser. Dette er etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig til at unge innsatte får opprettholdt kontakten med sin nære familie. Etter utvalgets vurdering bør reisestøtte kunne gis uten behovsprøving. Slik støtte bør gis i samsvar med statlige regulativ for reiser innenlands. Utvalget mener videre at det er nødvendig at ansvaret for slik reisegodtgjørelse plasseres på statlig nivå og mener at det er naturlig at kriminalomsorgen gis dette ansvaret. Utvalget mener at det er nødvendig at forvaltningen utarbeider nærmere forskrifter om dette, se utvalgets forslag til endring av straffegjennomføringsloven § 31.

Det flerfaglige teamet og de ansatte i enheten må tilstrebe at familiens fungering blir bedret der det er mulig.

9.6.3.9 Særlig om jenter i fengsel

Utvalgets undersøkelse viser at kun fem jenter ble idømt ubetinget fengsel i undersøkelsesperioden på ca. halvannet år. Tre av disse ble idømt dommer på 14 eller 15 dager ubetinget fengsel. De to andre jentene ble idømt henholdsvis 90 dager og seks måneder ubetinget fengsel. I alle tilfellene var det tale om jenter med rusmiddelproblematikk. Lovbruddenes art og de særlige forhold i de enkelte sakene tilsa etter utvalgets vurdering at andre straffereaksjoner kunne vært vurdert. Antallet jenter i utvalgets undersøkelse var så lite at utvalget ikke kan dra generelle slutninger om omfanget av slik rusmiddelproblematikk der de domfelte er jenter. Utvalgte vil likevel fremheve at overføring til ungdomsstormøte eller institusjonsplassering enten i form av plassering etter straffegjennomføringsloven § 12 eller som vilkår for en betinget dom, jf. straffeloven § 53, synes bedre egnet i disse tilfellene.

Selv om det kan være svingninger i antallet jenter som idømmes ubetinget fengsel hvert år, er det grunn til å anta at dette tallet vil holde seg stabilt lavt.

Ettersom det til enhver tid kun er et fåtall jenter under 18 år som soner ubetingede fengselsstraffer, vil det være vanskelig å plassere disse sammen med andre jevnaldrende jenter. Utvalget mener likevel at en i størst mulig grad må forsøke å ta hensyn til jenters særlige behov ved plassering i fengsel. For disse jentene anser utvalget soning i fengsel eller avdelinger forbeholdt kvinner som det beste alternativet. For mange jenter som idømmes ubetinget fengsel, vil soning ved en av de få kvinnefengslene som finnes, være langt hjemmefra. Utvalget har ovenfor, i punkt 9.6.3.8, foreslått tiltak for å kompensere for dette bruddet på nærhetsprinsippet i kriminalomsorgen. Disse tiltakene vil naturligvis gjelde for begge kjønn.

På grunn av det svært lave antallet jenter som til enhver tid soner dommer i fengsel, anser utvalget det som lite hensiktsmessig å bygge opp egne flerfaglige team ved de ulike kvinnefengslene eller kvinneavdelingene. Utvalget mener at det er naturlig at kvinnefengslene og kvinneavdelingene samarbeider med regionens enhet for barn der kvinnefengslene eller kvinneavdelingene har mindreårige innsatte.

Ved at jentene som idømmes fengselsstraff i mange tilfeller vil måtte plasseres i rene kvinnefengsel eller kvinneavdelinger, er utvalget bekymret for at disse jentene vil bli underlagt et strengere regime enn gutter som har begått tilsvarende straffbare handlinger, og der en har et bredere spekter av plasseringsalternativer. Utvalget ser at dette til en viss grad er avhjulpet ved at alle domfelte barn er underlagt den samme lovgivningen. Utvalget vil imidlertid fremheve betydningen av at det i de aktuelle kvinnefengslene eller kvinneavdelingene tilrettelegges særlig for unge jenter som soner.

9.6.3.10 Myndighet til å treffe avgjørelser og ­journalføring

De fleste avgjørelser som omhandler barn i fengsel, treffes på lokalt nivå. Ettersom det til enhver tid er et fåtall barn i hvert enkelt fengsel er det vanskeligere å utarbeide en fast praksis der domfelte er under 18 år. I tillegg til at dette åpner for variasjoner i mellom de ulike fengslene, risikerer en at barns særlige behov ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget ønsker å foreslå at myndigheten til å treffe avgjørelser om straffegjennomføringen i stor grad overføres til regionalt nivå der domfelte er under 18 år. Utvalget mener at regionalt nivå, på samme måte som ved enkelte andre særtilfeller, bør fatte beslutninger om gjennomføring av straff i institusjon/sykehus etter straffegjennomføringsloven §§ 12 og 13, om overføring til andre gjennomføringsformer etter straffegjennomføringsloven §§ 14, 15 og 16, om frigang etter straffegjennomføringsloven § 20, om permisjon etter straffegjennomføringsloven §§ 33 og 36, om straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven §§ 35 til 36 og om løslatelse etter straffegjennomføringsloven §§ 42 til 44.

Ved en overføring av myndighet til å fatte slike avgjørelser til regionalt nivå vil en også unngå at de ansatte i enhetene tilpasset unge innsatte, får en uheldig dobbeltrolle ved at de både skal tilrettelegge for og gjennomføre motivasjons- og forandringsarbeid med den enkelte, og samtidig være den som treffer avgjørelser i viktige spørsmål om straffegjennomføringen.

Avgjørelser som gjelder den innsattes rettigheter og plikter, vil være enkeltvedtak. Hovedregelen er at disse skal være skriftlige. Dette gjør at enkeltvedtakene kan fremlegges som dokumentasjon der de organ som håndhever de menneskerettskonvensjoner Norge er bundet av (eksempelvis FNs barnekomité, FNs torturkomité eller Europarådets torturkomité), ber om det. Utvalget mener at det er viktig å dokumentere alle tiltak iverksatt for å ivareta innsatte under 18 års rettigheter under soningen. Utvalget mener derfor at kriminalomsorgen bør føre journal med de tiltak barnet tilbys. Dette vil for eksempel være der barnet tilbys lufting og enten gjennomfører denne eller avslår tilbudet. Utvalget mener at det er naturlig at forvaltningen følger opp dette tiltaket.

9.6.3.11 Forberedelse på løslatelse

Utvalget mener at det er viktig å starte arbeidet med å forberede løslatelse så snart som mulig. Dette arbeidet bør starte dag én i soningsoppholdet. Der barn er idømt korte fengselsstraffer, er det nødvendig å starte så tidlig som overhode mulig for å legge forholdene best til rette for å forberede løslatelsen. Der barn er idømt lengre fengselsstraffer, er dette nødvendig for at både innsatte og ansatte skal holde fokuset på at barnet gjennom hel fengselsoppholdet i størst mulig grad skal forberede seg på et lovlydig og meningsfullt liv etter løslatelsen. Det vil i første rekke være det flerfaglige teamet i regionens enhet tilpasset unge domfelte som har ansvaret for å arbeide med å forberede løslatelsen.

Barnevernspedagogen i det flerfaglige teamet må særlig arbeide opp mot barneverntjenesten i domfeltes hjemkommune for å sørge for at aktuelle tiltak iverksettes ved løslatelse. Dersom barneverntjenesten ikke allerede har opprettet en sak for den domfelte, må barnevernspedagogen og det flerfaglige teamet bidra til at barneverntjenesten overholder undersøkelsesplikten sin slik at det får grunnlag for å vurdere om det skal opprettes en sak. Der det allerede er opprettet en sak for domfelte, er det viktig at denne saken ikke avsluttes mens barnet soner fengselsstraffen slik at det kan iverksettes tiltak i barnevernets regi etter løslatelse selv om barnet har fylt 18 år.

Et sentralt punkt for det flerfaglige teamets arbeid er å forplikte de ulike aktørene til denne oppfølgingen. Disse forpliktelsene må nedfelles i en skriftlig tiltaksplan.

9.6.3.12 Alternative soningsformer

Straffegjennomføringsloven åpner som vist i punkt 6.1.8.2 ovenfor, for å sone en ubetinget fengselsstraff i fengsel med ulikt sikkerhetsnivå og under andre soningsformer enn fengsel. Ved å benytte slike soningsformer kan en dempe belastningen ved en ubetinget fengselsstraff samtidig som de ulike soningsformene åpner for en progresjonsrettet soning. Begge deler gjør det ønskelig å tilrettelegge for slik soning der den domfelte er under 18 år.

For å dempe belastningen ved en ubetinget fengselsstraff mener utvalget at kriminalomsorgen alltid må vurdere innsettelse i den enheten som utgjør den mildeste soningsformen. Det betyr at kriminalomsorgen alltid må vurdere om den domfelte kan innsettes direkte i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller i overgangsbolig. Vurderingstemaet må etter utvalgets syn være hvorvidt plassering i en slik enhet er sikkerhetsmessig forsvarlig. Kartleggingen av den domfelte, se punkt 9.7 nedenfor, vil nødvendigvis ha stor betydning i denne vurderingen. Se utvalgets forslag til endring av straffegjennomføringsloven § 11.

For å sikre en progresjonsrettet soning mener utvalget at en må sikre at kriminalomsorgen vurderer andre soningsformer enn fengsel i alle tilfeller der den innsatte er under 18 år. Dette betyr at gjennomføringen av straff i institusjon, jf. straffegjennomføringsloven § 12, eller gjennomføring av straff utenfor fengsel, jf. straffegjennomføringsloven § 16, må vurderes. Utvalget foreslår derfor at kriminalomsorgen pålegges alltid å vurdere dette der innsatte er under 18 år, og at en slik vurdering skal skje når halvdelen av straffen er gjennomført.

9.6.4 Etter fengselsoppholdet

Utvalget mener at det er viktig at barnet ikke står uten tilbud når det løslates. Barnet, barnets nettverk og barnets kontaktpersoner i fengselet skal vite hva barnet løslates til. Utvalget har i punkt 9.6.3 ovenfor vist at arbeidet med perioden etter fengselsoppholdet skal starte så snart som mulig. I samarbeid med det lokale hjelpeapparatet skal det flerfaglige teamet i løpet av fengselsoppholdet sikre at barnet har et sted å bo etter løslatelse, at barneverntjenesten har vurdert om tiltak etter barnevernloven er aktuelt og at barnet kan starte eller fortsette påbegynt skolegang, læretid eller har annet arbeid. Etter utvalgets syn er det ikke aktuelt å gi barnet rett til at alle disse forholdene skal være ordnet ved løslatelse. De fleste fengselsdommer barn soner, er nokså korte. Dette gjør det vanskelig å få alle disse forholdene på plass før løslatelse. Der barn soner lengre fengselsstraffer, bør det imidlertid være mulig å få på plass flest mulig av disse forholdene før løslatelse. Utvalget viser til at Justisdepartementet stortingsmeldingen om kriminalomsorgen (Kriminalmeldingen 2008) har foreslått å innføre en tilbakeføringsgaranti for innsatte. En slik garanti vil også få betydning for innsatte under 18 år. Etter utvalgets vurdering har det flerfaglige teamet i kriminalomsorgens enheter en svært viktig oppgave i å forberede barnets løslatelse.

9.7 Kartlegging av siktede

Utvalget har flere steder ovenfor påpekt betydningen av at barn som begår straffbare handlinger, møtes med tiltak som er effektive, for å redusere faren for nye lovbrudd. Hvilke tiltak som vil være effektive vil variere mellom ulike barn. Forskning har som vist i punkt 5.1.3.3 ovenfor, påvist at det er nødvendig med tiltak av et høyt intensitetsnivå der barn har en høy risiko for nye lovbrudd, mens slike tiltak vil virke mot sin hensikt der barna har en lavere risiko for slike gjentatte lovbrudd. Forskningen sier også noe om hvilket innhold tiltak bør ha for å være effektive og på hvilken måte tiltakene bør gjennomføres for å være effektive i det enkelte tilfelle. Utvalget mener dette er kunnskap som bør tas i betraktning ved valg av straffereaksjon. Ved å skaffe seg bedre kunnskap om det enkelte barnets risikonivå, behov og responsivitet kan en unngå bruk av intensive tiltak som gjør mer skade enn nytte. Slik kunnskap vil også ha betydning ved fastsettelse av innholdet i de ulike straffereaksjonene.

Etter utvalgets vurdering kan en utdypende personundersøkelse ha stor betydning for valg av reaksjon og straffeutmåling. En utdypende personundersøkelse kan gi grunnlag for ileggelse av målrettede og individualiserte tiltak. Utvalgets undersøkelse gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, viser imidlertid at det kun er foretatt personundersøkelse av barn som har begått lovbrudd i en tredjedel av disse sakene. Undersøkelsen viser i tillegg at kvaliteten på de personundersøkelsene som er foretatt, varierer sterkt.

På bakgrunn av dette mener utvalget at det er nødvendig med lovendringer som sikrer et bedre grunnlag for valg av reaksjon og straffeutmåling. Utvalget foreslår derfor at alle barn det tas ut tiltale mot, skal underlegges en kartlegging før saken pådømmes av en domstol. Kartleggingen skal kunne brukes til å si noe om hvilket innhold effektive tiltak bør ha, hvilken intensitet det er nødvendig å ha på tiltakene og på hvilken måte tiltakene skal gjennomføres. Dette gjøres ved å kartlegge behov, risiko og responsivitet. Utvalget mener at det er viktig at særlig kartlegging av risikonivå ikke skjer på grunnlag av kartleggerens synsing, men at det benyttes et standardisert kartleggingsverktøy som bygger på relevant foreliggende forskning. Resultatet fra kartleggingen skal være en støtte til beslutninger i domstol, kriminalomsorg og konfliktråd. Se utvalgets forslag til ny straffeprosesslov § 164 a og forslag til endringer i straffeprosessloven §§ 168 til 170.

Etter utvalgets syn bør en forsøke å kartlegge tidligere eller nåværende lovovertredelser og disposisjoner, familieforhold og oppdragelse, utdanning eller jobb, vennerelasjoner, rusmisbruk, personlighet og atferd, samt holdninger eller orientering.

Utvalget mener at en i kartleggingen må søke å danne et bilde av barnets kontakt med politi og påtalemyndighet, eventuell kontakt med barneverntjenesten og konfliktråd, samt omfanget av og holdninger til det å begå lovbrudd. Videre må kartleggingen vise hvilke relasjoner barnet har til sine foreldre, om foreldrenes tilsyn og grensesetting er tilstrekkelig, om foreldrene har vansker med å kontrollere barnets atferd og eventuelt inkonsekvens i oppdragelsen. I forhold til skolegang må kartleggingen ta utgangspunkt i barnets atferd og prestasjoner i skolen, hvilke relasjoner de har til lærere og medelever, og hvor mye de skulker. Kartleggingen av vennerelasjoner må vise om ungdommene har kriminelle venner eller bekjente, og i hvilken grad de har kontakt med positive eller prososiale venner. I forhold til rusmisbruk må en avdekke hvor ofte og hvor mye barnet bruker rusmidler, om dette er forbundet med lovbrudd og om det påvirker deres daglige fungering. Kartleggingen må videre vise barnets deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter, om de bruker fritiden sin positivt og om de har personlige interesser.

Barnets personlighet og atferd må også kartlegges. Kartleggingen skal her vise om barnet har en overdrevent høy selvfølelse, om barnet er aggressivt, om det har kort oppmerksomhetsspenn og lav frustrasjonstoleranse, og om det mangler eller har uegnet skyldfølelse og omtanke for andre. Kartleggingen bør også omfatte barnets psykiske helse generelt.

I forhold til holdninger eller orienteringer skal kartleggingen vise om barnet har antisosiale holdninger, uttrykker autoritetsprotest, søker hjelp hos andre eller om de aktivt avviser slike tilbud og muligheter.

I tillegg til de temaene som er nevnt ovenfor, kan kartleggingen også omfatte vurderinger av familien og foreldrene på følgende områder:

• kriminalitet der andre familiemedlemmer (foreldre eller søsken) har begått gjentatte lovbrudd

• psykiatriske problemer der enten en eller begge foreldrene har eller for kort tid siden har hatt slike problemer

• stoff-/alkoholmisbruk der enten en eller begge foreldrene har eller for kort tid siden har hatt slike problemer

• ekteskaps- eller samlivskonflikt hvis foreldrene for tiden har slike vansker

• økonomiske eller boligproblemer hvis foreldrene for tiden har slike vansker

• lite samarbeidsvillige foreldre der en eller begge foreldrene ikke vil samarbeide om tiltak for å løse ungdommens problemer

• kulturelle eller etniske temaer der familien opplever vansker eller konflikter som knytter seg til kulturell, etnisk eller religiøs tilpasning

• foreldre som overgripere og om en eller begge foreldrene har utsatt noen i familien for fysiske, emosjonelle eller seksuelle overgrep

• alvorlig familietrauma som kan skyldes død eller sykdom i familien, eventuelt andre kriser.

Utvalget mener at en slik kartlegging som skissert ovenfor, vil gi et godt grunnlag for valg av straffereaksjon og tilpasning av innholdet i denne. Slike kartlegginger benyttes innenfor barnevernet når det er aktuelt med tiltak som MST eller MultiFunC. Utvalget er videre kjent med at kriminalomsorgen har valgt OA-sys som sitt kartleggingsverktøy og at det har vært gitt opplæring i bruk av dette verktøyet. I tillegg er bruk av slike kartlegginger innen strafferettspleien kjent fra land som Canada.

Utvalget har sett på enkelte kartleggingsverktøy. Utvalget mener imidlertid at valg av kartleggingsverktøy bør skje på grunnlag av en bredere vurdering enn utvalget har hatt anledning til å gå inn på. Utvalget finner det derfor naturlig at forvaltningen utreder og velger kartleggingsverktøy.

Bruk av en så omfattende kartlegging som utvalget foreslår, reiser en rekke særlige spørsmål når den skal benyttes på strafferettspleiens område.

Ved at kartleggingen skal skje forut for straffesaken, er skyldspørsmålet fortsatt ikke avgjort når barnet underlegges denne kartleggingen. Barnet har rett til å avstå fra å «inkriminere» seg selv, se også punkt 9.5.5.12 ovenfor. En kan derfor ikke kreve at barnet forteller om andre lovbrudd enn de barnet tidligere har blitt funnet skyldig i. Barnet må ikke utsettes for press eller på annen utilbørlig måte bli satt i en situasjon der det føler at det er nødt til å fortelle om lovbrudd der skyldansvaret ikke allerede er plassert. På grunn av barnets lave alder vil terskelen for hva som vil være slikt press, være lavere enn for voksne.

I en senere straffesak mot barnet vil den nærmeste familien være fritatt for vitneplikt. Utvalget mener at det er gode grunner for dette fritaket, og at en heller ikke kan pålegge disse å forklare seg for kartleggeren. En samtale med foreldre eller andre i barnets nærmeste familie som er fritatt for vitneplikt i en senere straffesak, må dermed skje på frivillig grunnlag. Familiens manglende medvirkning til en kartlegging kan ikke likestilles med at familien er lite samarbeidsvillig til å løse barnets problemer, jf. listen over tema for vurderingen ovenfor.

På bakgrunn av dette vil kartleggingen i stor grad være avhengig av frivillig deltakelse fra barnet og dennes familie. Utvalget ser at dette i enkelte tilfeller kan skape problemer med å få gjennomført en så grundig kartlegging som en ønsker. Utvalget viser imidlertid til Kriminalomsorg i frihet, Oslo Nord, sin uttalelse inntatt i Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) s. 131 der det påpekes at siktede blir informert om at personundersøkelsen kan få betydning for muligheten til å bli idømt annet enn ubetinget fengsel, og at siktede derfor normalt er samarbeidsvillig og motivert til å gi opplysninger. Ettersom kartleggingen skal legges til grunn for valg av straffereaksjoner og denne dermed skal kunne føre til at mindre intensive tiltak enn fengsel benyttes, antar utvalget at dette vil være tilstrekkelig også i disse sakene. I de tilfellene der barnet og familien derimot ikke ønsker å diskutere enkelte tema i kartleggingssamtalene, mener utvalget imidlertid at de hensyn forbudet mot selvinkriminering og retten til å fritas fra vitneplikt skal ivareta, er så sterke at de vil gå foran ønsket om en best mulig kartlegging.

Kartleggingen vil videre fordre kontakt med en rekke offentlige etater. Utgangspunktet for personundersøkelser etter straffeprosessloven § 168 er at disse har en plikt til å fremlegge opplysninger. Fremleggelsesplikten er imidlertid begrenset av taushetspliktreglene. Flere av de aktuelle etatene vil kunne ha taushetsplikt for de relevante opplysningene. Utvalget har vært i atskillig tvil om hvordan spørsmålet om taushetsplikt bør håndteres. Ved å oppheve de aktuelle offentlige etatenes taushetsplikt vil en kunne skade tillitsforholdet mellom tiltalte og de aktuelle etater. Samtidig vil en unnlatelse av å oppheve taushetsplikten medføre at den nødvendige informasjon for å kunne foreta en kartlegging ikke vil kunne innhentes. Utvalget mener at en kartlegging vil være et svært viktig bidrag til å kunne ilegge unge domfelte bedre tilpassede straffereaksjoner enn det gjøres i dag. På bakgrunn av de konflikter en vil kunne komme i dersom reglene om taushetsplikt oppheves i dette tilfellet, forutsetter utvalget at reglene om kartlegging i første omgang ikke fører til endringer i bestemmelsen om taushetsplikt og legger til grunn at det må innhentes samtykke fra siktede. Utvalget påpeker at det for siktede ofte vil fremstå som gunstig å gi samtykke til opphevelse av taushetsplikten. Derfor må den som kartlegger klargjøre hensikten med kartleggingen for siktede og motivere til frivillig deltakelse. Utvalget mener imidlertid håndteringen av dette spørsmålet må følges tett opp, for å vurdere om det på sikt er nødvendig å oppheve de offentlige etaters taushetsplikt ved kartleggingen.

Utvalget har videre vurdert hvem som bør foreta kartleggingen. Utvalget mener at dette er en oppgave som må legges til et organ på statlig nivå. Utvalget har vurdert konfliktrådet, barneverntjenesten og kriminalomsorgen som aktuelle organ til å utføre kartleggingen. Utvalget har tatt utgangspunkt i at det vil være nødvendig med opplæring i bruk av kartleggingsverktøy uavhengig av hvilket organ oppgaven legges til.

Den nye straffereaksjonen ungdomsstormøte er foreslått lagt til konfliktrådet. Arbeidet i ungdomsstormøtet skal i stor grad bygge på kartleggingen. Overføring til ungdomsstormøte skal skje på grunnlag av kartleggingen, samtidig som det skal tas hensyn til kartleggingen ved fastleggingen av innholdet i ungdomsplanen, se ovenfor i punkt 9.5.5. Dette kan tilsi at det også hadde vært hensiktsmessig å legge selve kartleggingen til konfliktrådet. Kartleggingen vil likevel også kunne tilsi at andre reaksjoner enn ungdomsstormøte vil være bedre enn denne reaksjonen. Dette taler mot at denne oppgaven bør legges til konfliktrådet. Kartlegging vil også være en ny arbeidsform for konfliktrådet, som ligger et stykke unna de arbeidsoppgaver konfliktrådet utfører i dag. Utvalget finner det av denne grunn ikke naturlig å legge kartleggingen til konfliktrådet.

Barneverntjenesten foretar i dag kartlegging av barn med atferdsproblemer før enkelte tiltak iverksettes, se ovenfor. I tillegg besitter barneverntjenesten en faglig kompetanse blant sine ansatte som tilsier at barneverntjenesten kan være godt egnet til denne oppgaven. Kartleggingen vil imidlertid være direkte knyttet til spørsmålet om straffereaksjoner. Rene strafferettslige oppgaver eller tiltak har tidligere ikke vært ønsket lagt til barneverntjenesten. Utvalget har i det foregående flere steder påpekt at barneverntjenesten vil ha et ansvar også der barn har begått straffbare handlinger. Utvalget mener likevel at barneverntjenesten fortsatt ikke bør pålegges slike rene strafferettslige oppgaver eller tiltak. Dette er i samsvar med synspunktene til det tidligere Barne- og familiedepartementet, se høringsuttalelse inntatt i Ot.prp. nr. 44 (1991-1992).

Kriminalomsorgen har i dag ansvaret for å utarbeide personundersøkelser. Kartleggingen vil være en utvidet form for personundersøkelse. Å legge ansvaret for kartleggingen til kriminalomsorgen vil derfor være en oppgave i tråd med de oppgaver kriminalomsorgen har i dag. Utvalget foreslår derfor at oppgaven med å kartlegge barn som er siktet for lovbrudd, legges til kriminalomsorgen. Det må samtidig gis nødvendige ressurser til opplæring i bruk av det aktuelle kartleggingsverktøy.

Utvalget forutsetter, som nevnt ovenfor, at kartleggingen også skal benyttes som støtte ved fastleggingen av innholdet i de ulike straffereaksjonene. Dette krever at de som arbeider med å gjennomføre de ulike straffereaksjonene, forstår hva en kan utlede av kartleggingen i det enkelte tilfellet.

Det er videre viktig å ha for øye at barna som kartlegges vil være i en utvikling. En kartlegging vil inneholde både statiske og dynamiske risikofaktorer. De dynamiske risikofaktorene vil lettere kunne endre seg enn de statiske. Resultatene fra kartleggingen vil dermed kunne endre seg over tid. Utvalget mener at det er viktig å ta høyde for dette når en benytter kartleggingsverktøy, og foreslår at en kartlegging ikke skal kunne legges til grunn for straffereaksjoner eller fastsettelse av innholdet i straffereaksjoner senere enn ett år etter at den ble utarbeidet. Dette betyr at dersom barnet ikke har gjennomført straffen ett år etter at kartleggingen ble utarbeidet, må kartleggingen enten oppdateres eller ny kartlegging utarbeides. Videre betyr det at domstolen ikke bør legge til grunn en kartlegging som er over ett år gammel dersom barnet på nytt blir tiltalt for lovbrudd.

9.8 Advokatbistand

Utvalget har i sin undersøkelse av saker der barn er idømt ubetinget fengsel, sett at flere barn ikke har hatt forsvarer ved pådømmelsen. Utvalget mener at de særlige hensyn der barn har begått alvorlige straffbare handlinger, tilsier at barnet har behov for forsvarerbistand. Dette gjelder også ved tilståelsesdom etter straffeprosessloven § 248. Utvalget mener det er i de tilfeller der barnet risikerer en ubetinget fengselsstraff, at behovet for forsvarer er størst. Dette gjelder uavhengig av lengden på fengselsstraffen. Også i de saker som kan medføre overføring til ungdomsstormøte, er det etter utvalgets behov for forsvarer fordi dette bare vil være aktuelt i svært alvorlige saker. Utvalget foreslår lovendringer for å sikre barn slik forsvarerbistand. Se utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven §§ 96 og 99.

9.9 Tiltak i barneverntjenesten

9.9.1 Valg av tiltak

Barneverntjenesten har et bredt spekter av tiltak til rådighet overfor barn med alvorlige atferdsvansker. Det mest inngripende tiltaket er tvangsplassering i institusjon. Der slik plassering skjer på grunnlag av kriminell atferd, er plasseringen å anse som straff i EMKs forstand, se punkt 6.2.4.2 ovenfor. Selv om slik tvangsplassering ikke hindrer en senere straffeforfølgelse, gjør det faktum at tvangsplassering på dette grunnlaget er å anse for straff, at det stilles særlige krav til prosessen forut for vedtakelse. Barnet har krav på at særskilte rettssikkerhetsgarantier er oppfylt.

Utvalget har i sin utredning kommet til at for den gruppen utvalgets mandat omfatter - barn som har begått alvorlige og gjentatte straffbare handlinger - må det fortsatt være adgangen til å idømme fengselsstraff. Utvalget har også skissert en alternativ straffereaksjon for denne gruppen, se punkt 9.5.5 ovenfor. Strafferettspleien vil etter dette være hovedsporet der barn har begått alvorlige eller gjentatte straffbare handlinger. Utvalget har likevel gjentatte ganger påpekt at barneverntjenesten har en særskilt kompetanse til å ivareta barns særlige behov, og at utvalgets konklusjon om å beholde adgangen til å idømme fengselsstraff ikke fritar barneverntjenesten for ansvar også i disse sakene. Barneverntjenesten skal vurdere om det er grunnlag for tiltak i barneverntjenesten der det er aktuelt å varetektsfengsle barn, se punkt 9.2.3 ovenfor, og arbeide for å iverksette tiltak i barnevernet for barn som idømmes en fengselsstraff, se punkt 9.6.2 ovenfor.

Selv om barneverntjenesten, etter utvalgets vurdering, ikke bør få overført ansvaret for å ilegge reaksjoner overfor de barna som har begått alvorlige og gjentatte straffbare handlinger, har barneverntjenesten et ansvar for å forebygge at barn havner i denne gruppen. Barneverntjenesten må bruke, og øke, sin kompetanse om barn med atferdsvansker. Ved å gripe inn med tiltak overfor barn som er i risikosonen for å begå gjentatte og alvorlige lovbrudd, har barneverntjenesten en viktig forebyggende oppgave.

Utvalgets undersøkelse gjengitt i punkt 4.3 har etter utvalgets vurdering vist at mangelfull koordinert og målrettet innsats fra hjelpetjenestene er et gjennomgående svakhetstrekk ved sakene som gjennomgås der. Utvalget finner grunn for å påpeke denne svakheten og påkalle oppmerksomhet mot at ansvaret i saker hvor barn utviser alvorlige atferdsproblemer må plasseres tydelig. Der barneverntjenesten blir kjent med at et barn som ikke har fylt 15 år, har atferdsvansker, har barneverntjenesten hovedansvaret for å iverksette tiltak. Andre offentlige etater har et ansvar for å gi barneverntjenesten grunnlag for å iverksette undersøkelser og tiltak. Videre har barneverntjenesten også et ansvar for å vurdere aktuelle tiltak der det mottar informasjon som tyder på at et barn som har fylt 15 år har alvorlige atferdsvansker. Der barneverntjenesten mottar bekymringsmeldinger fra politiet gir det barneverntjenesten et særlig grunnlag for å undersøke om tiltak fra barneverntjenesten er nødvendig. Utvalget mener at denne ansvarsplasseringen fremgår av dagens lovverk. Utvalget vil imidlertid påpeke at dette ansvaret ikke bare er et lovpålagt ansvar. Ansvaret er også et moralsk ansvar overfor de barn som har omfattende problemer som vi vet medfører en risiko for at de senere vil kunne utvikle en kriminell livsstil.

Etter utvalgets syn må omfanget av risikofaktorer ikke bare ses på som en indikasjon på risiko for senere kriminell atferd, men også som en indikasjon på generell livskvalitet. Etter utvalgets syn er det nærliggende å anta at omfattende problemer med for eksempel rusmidler, svak sosialisering, manglende evne til problemløsning, mangelfullt eller antisosialt vennenettverk eller andre såkalte risikofaktorer, også er med på å forringe barnets livskvalitet. Etter utvalgets syn må det på bakgrunn av dette i mange tilfeller være til barnets beste å gripe inn med tiltak som bedrer barnets muligheter for prososial utvikling. Hva som er barnets beste, må imidlertid også vurderes i sammenheng med måten en griper inn overfor barnet på.

Der barneverntjenesten mener det er grunnlag for tiltak overfor barn med alvorlige atferdsvansker, er det etter utvalgets syn nødvendig at tiltakene tilpasses individuelt til det enkelte barn og dets familie, og at det rettes inn mot alle aktuelle problemområder samtidig. Utvalget mener at barneverntjenesten bør tilstrebe i størst mulig grad å benytte evidensbaserte tiltak. Et slikt tiltak er MST. Dette tiltaket gjennomføres i familien og er således ikke like inngripende som institusjonsplassering. Der slike tiltak er tilstrekkelig, bør dette velges. Utvalget vil også fremheve MultifunC-institusjonene som er under utvikling. Der institusjonsplassering er nødvendig, fremstår MultifunC som et faglig godt fundamentert tiltak med en helhetlig plan for oppholdet og tiden etter oppholdet. Utvalget vil likevel påpeke viktigheten av at målgruppen som disse tiltakene er beregnet på ikke overskrides. Resultatene av behandlingen er tilknyttet den målgruppen som tiltaket er beregnet for.

Utvalget har ikke ønsket å endre på barneverntjenestens adgang til å tvangsplassere barn som har begått straffbare handlinger. Der de straffbare handlinger er av en så alvorlig art at de faller innenfor den gruppen utvalget er bedt om å vurdere, bør hovedsporet som vist tidligere, være strafferettspleien. Men for de tilfeller der barnet ikke ennå har fylt 15 år og har begått ellers straffbare handlinger, i de tilfeller politiet har valgt å sende bekymringsmelding, eller der barneverntjenesten på annet grunnlag er kjent med at barnet har utviklet en kriminell atferd, bør barneverntjenesten, etter utvalgets vurdering, fortsatt kunne iverksette tiltak og fortsatt kunne tvangsplassere barnet i institusjon. Dette vil kunne bidra til å forebygge at barnet begår enda alvorligere straffbare handlinger.

På bakgrunn av at utvalget mener at strafferettspleien bør være hovedsporet der barn har begått alvorlige straffbare handlinger, har utvalget ikke foretatt en fullstendig gjennomgang av barnevernlovens regler for iverksettelse av tiltak overfor barn med atferdsvansker. Utvalget er kjent med at det har vært drøftet hvorvidt barnevernloven § 4-24 første ledd første strekpunkt bør endres, ettersom tvangsplassering på dette grunnlaget er å anses som straff i EMKs forstand. 20 Utvalget har imidlertid ikke funnet det hensiktmessig å vurdere hvorvidt en slik lovendring faktisk vil endre karakteren av inngrepet, slik at dette ikke lenger vil være å anse som straff. Utvalget har merket seg at Barne- og likestillingsdepartementet i Ot.prp. nr. 76 (2005-2006) s. 105 har varslet en bredere gjennomgang av spørsmålet, og utvalget mener at dette er nødvendig.

9.9.2 Bruk av tvang

Barnevernet har som utgangspunkt at arbeidet med å endre barnets atferd skal baseres på frivillighet og samtykke. Bruk av tvang i behandling og opplæring er problematisk både i forhold til etiske og faglige standarder. Tvang er et sterkt inngrep overfor den som blir utsatt for tvangsbruk. Inngrepets styrke øker i samsvar med hvor omfattende tvangsbruken er. I tillegg kommer det at barn er autonome personer som har en økende rett til å bestemme over sitt eget liv, i takt med alder og modenhet. Det er videre antatt at frivillige tiltak er mer effektive enn tvangstiltak. Bruk av tvang kan skade relasjonen mellom behandleren og barnet. Bruk av tvang kan også føre til et høynet konfliktnivå. Likevel er det tilfeller der bruk av tvang både er forsvarlig og nødvendig. Dette kan for eksempel være der det er nødvendig å bruke tvang for å verne om liv og helse. Utvalget har i sitt arbeid erfart at det i det helse- og sosialfaglige miljøet er ulike syn på når bruk av tvang er etisk riktig og behandlingsfaglig forsvarlig.

Igjennom sitt arbeid har utvalget blitt presentert for en rekke historier der barn med alvorlige atferdsvansker og som tidligere har begått straffbare handlinger, har fått «drive rundt» uten at barnevernet har evnet å gripe inn. Utvalget nevner her historien om gutten som stadig vekk ble plukket opp på et fast samlingssted for narkotikamisbrukere og kjørt tilbake til barneverninstitusjonen av politiet. Politiet opplevde her at institusjonen ikke holdt barnet tilbake og at barnet umiddelbart dro fra stedet når de kom med ham til barneverninstitusjonen. Et annet eksempel er gutten som hadde omfattende problemer, og som stadig vekk brukte hybelen han hadde gjennom barneverninstitusjonen til å feste sammen med kamerater. På tross av at en visste at det ble brukt narkotika, grep institusjonen ikke inn, fordi gutten hadde låst døren til hybelen og ikke ønsket å slippe inn institusjonens ansatte.

Utvalget har i sitt arbeid erfart at barneverntjenestens ansatte ofte oppfatter det som uklart hvilke hjemler de har til bruk av tvang overfor barn i institusjon. Etter utvalgets vurdering er det uholdbart å ha en situasjon der det er uklart både hvilke grenser som følger av lovgivningen og når tvang er etisk riktig og behandlingsfaglig forsvarlig. Dette krever klargjøring. Bruk av tvang er av en slik karakter at det kreves klar lovhjemmel. Utvalget anser det derfor som nødvendig at det klargjøres i barnevernloven med forskrifter hvilken adgang barneverntjenesten har til bruk av tvang overfor barn med alvorlige atferdsvansker. Utvalget vil i denne forbindelse peke på at når institusjonene har den daglige omsorgen for barn med atferdsvansker, har institusjonene også et særlig ansvar for ivaretakelse av barnet. Dette omsorgsansvaret kan gjøre det påkrevd å gripe inn overfor barn «i drift». Utvalget mener at det er nødvendig at det utarbeides retningslinjer for hvilket ansvar institusjonene har i denne forbindelsen.

Selv om utvalget anser det som nødvendig å åpne for bruk av tvang overfor barn med alvorlige atferdsvansker, vil utvalget påpeke at bruk av tvang i mange tilfeller kan unngås ved at barnevernet har tilstrekkelige ressurser til å håndtere situasjoner som oppstår før de eskalerer. Dette krever tilstrekkelig og kompetent personale.

Spørsmålet om i hvilken grad tvang skal kunne benyttes overfor barn med alvorlige atferdsvansker, er omfattende og krever grundige utredninger. Det faller utenfor utvalgets mandat å gå nærmere inn på dette spørsmålet. Utvalget foreslår derfor, på bakgrunn av den usikkerhet som hersker på dette området, at dette spørsmålet gjennomgås nærmere av Barne- og likestillingsdepartementet.

9.10 Behov for økt kunnskap og ­kompetanse

Utvalget har i sitt arbeid sett at det er behov for økt kunnskap og kompetanse blant de som arbeider med barn som begår lovbrudd. I tillegg foreslår utvalget enkelte regler som også vil kreve slik økt kunnskap og kompetanse. Utvalget vil i dette avsnittet skissere på hvilke områder en anser det som nødvendig å sette inn slike tiltak.

I politiet er det etter utvalgets vurdering nødvendig å opparbeide god kunnskap om hva som kjennetegner barn som begår kriminalitet og viser atferdsvansker. Det er viktig med en rask reaksjon fra politiet for å stanse unge lovbrytere. Derfor må politiet ha god kunnskap om hvordan de skal reagere, og hvilke tiltak eller alternative reaksjoner som kan virke best på denne målgruppen. Kunnskapsbasert politiarbeid bør stå sentralt for å kunne iverksette tiltak som er effektive og nødvendige. Dette krever at politiet må ha god kunnskap om hva som kan påvirke barn til å begå lovbrudd, og om ulike risikofaktorer knyttet til barn og kriminalitet.

Mange av de unge under 18 år som sitter i fengsel, har fremmedkulturell bakgrunn. Det er derfor viktig at politiet har gode kunnskaper om migrasjon, samt religion og kulturforskjeller. Mange innvandrerbarn kommer fra krigsområder. Av den grunn bør politiet vite noe om traumer, problemer og særskilte behov som disse barna kan ha. De må også vite noe om unge og foresatte som målgruppe og ressurs.

For å sikre en best mulig oppfølging av de unge lovbryterne, må politiet også ha gode kunnskaper om og klare rutiner for et bredt tverretatlig samarbeid. Dette krever at politiet må ha inngående kunnskaper om gjeldende lover og regler, herunder taushetsplikt, opplysningsplikt, samt hvilke regler som kan regulere den unges mønster.

For å foreta et forsvarlig og godt avhør av en ung lovbryter, bør etterforskeren ha god kompetanse på dette feltet. Flere politidistrikt har polititjenestepersoner som er øremerket og spesielt opplært til avhør av unge. Det bør være et mål at alle politidistrikt har spesialtrente polititjenestepersoner som kan ta ansvaret for saker som gjelder barn under 18 år. Disse bør også være opplært til å delta i meklingsmøter/ungdomsstormøter.

Det bør være et mål at så mange som mulig i politiet har nødvendige kunnskaper for å kunne iverksette gode tiltak som kan virke på unge lovbrytere. Politihøgskolen bør ha en god og oppdatert utdanning på dette feltet, både på grunnutdanningen og som tilbud for videreutdanning.

På samme måten er det i påtalemyndigheten nødvendig å opparbeide kunnskap om hva som kjennetegner barn med høy risiko for fremtidig kriminell atferd, og hva som kjennetegner barn uten slik risiko. Det er også nødvendig å opparbeide kunnskap om hvilke tiltak som er effektive i ulike tilfeller, for å motvirke økt problematferd hos barna. På denne måten kan en eksempelvis sette vilkår ved påtaleunnlatelser som kan virke effektivt mot nye lovbrudd. Det vil også være behov for kunnskap om hva som er effektive tiltak for å kunne avgjøre hvilken påstand påtalemyndigheten skal legge ned i straffesaker mot barn. Utvalget har i gjennomgangen av sakene i undersøkelsen gjengitt i punkt 4.3 ovenfor, sett at straffeutmålingspraksisen der barn domfelles for straffbare handlinger, varierer noe fra politidistrikt til politidistrikt. Utvalget mener at det er nødvendig med tiltak for å redusere disse ulikhetene. Utvalget har samtidig merket seg at enkelte politidistrikter har egne «ungdomsjurister» med særlig ansvar for saker med unge lovbrytere. Etter utvalgets vurdering kan en slik organisering av påtalemyndighetens arbeid være hensiktsmessig for å redusere ulikheter i straffeutmålingspraksisen der barn har begått lovbrudd. Egne ungdomsjurister kan bidra til samkjøring av straffeutmålingspraksis i det enkelte distrikt. I tillegg vil det være mer effektivt å organisere særskilt opplæring på dette feltet dersom politidistriktene har slike egne ungdomsjurister. Dette vil igjen kunne bidra til samkjøring av straffeutmålingspraksisen på landsbasis. Samtidig vil en på denne måten mer effektivt få økt påtalemyndighetens kunnskap om hva som er effektive tiltak for å fremme positiv atferdsendring blant barn som begår lovbrudd, og om den nye straffereaksjonen overføring til ungdomsstormøte.

Utvalget mener at det er viktig at advokater som arbeider med straffesaker, må gis informasjon og opplæring i hva den nye straffereaksjonen - overføring til ungdomsstormøte - innebærer, slik at de kan gi råd til sine klienter i spørsmålet om samtykke til deltakelse. Dette gjelder både for forsvarere og for bistandsadvokater. Advokater som ønsker det, bør gis anledning til å observere ungdomsstormøter der dette er mulig. For forsvarere antar utvalget at kjennskap til prinsippene for restorative justice og hvordan prosessen i stormøter foregår, vil gi et bedre grunnlag for å vurdere de ungdomsplanene som legges frem for domstolen.

I domstolene vil det være nødvendig med kunnskap om den nye straffereaksjonen overføring til ungdomsstormøte og i hvilke tilfeller denne reaksjonen er ment å kunne benyttes. For å kunne treffe avgjørelse om en ungdomsplan skal godkjennes eller ikke, er det hensiktsmessig om domstolene kjenner til hvilken belastning det vil være for den domfelte å delta i ungdomsstormøter, og om hvilke tiltak som anses effektive for å fremme positiv atferdsendring blant barn som begår straffbare handlinger. Slik kunnskap vil samtidig også kunne bidra til vurderingen av hvilken straffereaksjon som er hensiktsmessig. Utvalget forutsetter imidlertid at kartleggeren vil kunne gi retten innføring i hvordan kartleggingen bør forstås i det enkelte tilfelle.

I konfliktrådet vil det være nødvendig å ansette egne ungdomskoordinatorer. Disse vil ha behov for en bred kompetanse, som det er skissert i punkt 9.5.5.8 ovenfor. Det er etter utvalgets vurdering nødvendig at de som ansettes som ungdomskoordinatorer, har en solid grunnkompetanse. I tillegg må denne kompetansen suppleres med opplæring i de særskilte områder en ungdomskoordinator skal arbeide med.

I kriminalomsorgen vil det være nødvendig å øke kompetansen blant de ansatte i fengsel. Utvalget har i punkt 9.6.3.4 påpekt at det ikke skal arbeide ufaglærte i enhetene særlig tilpasset barn. De som arbeider i disse enhetene, må enten ha utdanning fra Kriminalomsorgens utdanningssenter eller annen relevant utdanning. Det vil særlig være nødvendig å øke antallet miljøterapeuter i disse enhetene. Kriminalomsorgens ansatte må i tillegg få økt kunnskap om hva som er effektive tiltak for å redusere faren for nye lovbrudd blant barn som begår lovbrudd. Dette gjelder både for kriminalomsorgens ansatte i fengsel og i friomsorgen.

I barneverntjenesten er det nødvendig å øke kompetansen om hvilke tiltak som er effektive for de ulike grupper barn. Slike tiltak finnes i barneverntjenesten i dag. Blant annet er utarbeidelsen av MultiFunC institusjonene et resultat av slik økt kompetanse. Etter utvalgets syn er det imidlertid nødvendig at ny kunnskap og forskning videreformidles til alle deler av barneverntjenesten. Videre er det etter utvalgets syn sentralt at de ansatte i barneverntjenesten gis god opplæring i de nye rutiner for håndtering av saker der barn havner innenfor strafferettspleiens system. Utvalgets forslag forutsetter at barneverntjenesten arbeider aktivt med disse sakene samtidig som barnet møtes med reaksjoner i strafferettspleien. Det er i disse tilfellene nødvendig med forståelse for hvorfor og hvordan barneverntjenesten best mulig kan ivareta sitt ansvar i disse sakene.

Utvalget oppfordrer også til kompetansehevingstiltak på tvers av faggrenser. Dette kan være regionale tverretatlige samlinger mellom politi, påtalemyndighet, domstol, forsvarere, barneverntjenesten, kriminalomsorg og konfliktråd.

9.11 Behov for bedre samarbeid i forvaltningen

9.11.1 Taushetsplikt og samarbeid

Et av tiltakene for handlingsplanen Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet (2005-2008) var å utarbeide en Kunnskapsstatus om det samlede helsetilbudet for barn og unge. Rapporten ble utarbeidet av SINTEF Helse i 2005. 21 Formålet med rapporten var å se de ulike aktuelle etaters rolle i sammenheng. Rapporten behandler spørsmålet om taushetspliktsbestemmelsene kan være til hinder for samarbeid som er nødvendig mellom tjenestene for å få til et helhetlig tilbud.

Konklusjonen i rapporten er at lovbestemmelsene ikke ser ut til å hindre samarbeid mellom ulike etater og forvaltningsnivå i særlig grad sett fra et juridisk ståsted. Det påpekes imidlertid at regelverket er komplisert og spredt på en mengde lover, noe som gjør det vanskelig å anvende reglene. Problemet forsterkes av at de færreste som skal bruke lovverket i det daglige arbeidet, har juridisk kompetanse. 22Andersson 2005 viser til flere andre forhold som er påpekt å ha større betydning for samarbeidsproblemer enn taushetsplikten, så som kultur, holdninger til de ansatte, personlig kjemi mellom enkeltpersoner, profesjonskamper, uklarheter eller uenigheter, mangel på tid, økonomi m.m. 23

Også politiets taushetspliktregler synes ikke i seg selv å være et vesentlig hinder for samarbeid mellom politiet og andre etater. En rapport utarbeidet av Tor-Geir Myhrer på oppdrag fra Justisdepartementet i 2000 24 , samt Justisdepartementets vurderinger i Ot.prp. nr. 106 (2001-2002) basert på høringsuttalelser fra et stort antall høringsinstanser, tyder på dette. 25 Det ble også i denne proposisjonen påpekt at det hersker betydelig usikkerhet om hvordan reglene er å forstå.

Utvalget har ikke hatt verken mandat eller kapasitet til å foreta en bred gjennomgang av de aktuelle bestemmelser om taushetsplikt som kan komme til anvendelse der barn har begått straffbare handlinger, og det er behov for å iverksette hjelpetiltak i ulike etater. På bakgrunn av de utredninger som er foretatt tidligere, har utvalget også vært tilbakeholdne med å foreslå nye endringer i taushetspliktsbestemmelsene for å kunne åpne for et bedre samarbeid, i det slike lovendringer synes å ville komplisere lovgrunnlaget ytterligere. Utvalget har imidlertid på ett område funnet det nødvendig å foreslå et unntak fra taushetsplikten for å sikre samarbeidet mellom etater, se nærmere om opplysningsplikten i ungdomsstormøtet i punkt 9.5.5.10 ovenfor.

Utvalget viser til at det ble inntatt som tiltak i Regjeringens handlingsplan Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet (2005-2008), å utarbeide en felles veileder for å sikre felles forståelse av taushetsplikten. Utvalget mener at dette er et nødvendig tiltak for å legge til rette for bedre samarbeid mellom de ulike etater. Etter det utvalget har fått opplyst, er denne veilederen under utarbeidelse. Utvalget anbefaler derfor at arbeidet med å sikre bedre informasjonsflyt mellom ulike etater som arbeider med barn fortsatt blir prioritert.

9.11.2 Samarbeid på høyt nivå en forutsetning

Utvalget har i punkt 9.11.1 ovenfor påpekt at det ikke er tilstrekkelig med et godt lovgrunnlag for å etablere et godt samarbeid mellom etater. Det er en rekke andre faktorer som kan spille inn og avgjøre om en får til et velfungerende tverrfaglig og tverretatlig samarbeid. Utvalget vil her påpeke én sentral forutsetning for slikt samarbeid.

Etter utvalgets erfaringer er det generelt nødvendig at samarbeid forankres på et høyt administrativt nivå. Dette gjelder både på et høyt statlig nivå – mellom de ansvarlige departementer, og på et høyt nivå i den enkelte kommune. Etter utvalgets vurdering må det foreligge en erkjennelse fra et slikt nivå om at det er nødvendig å sette av tid og ressurser til et forpliktende samarbeid for at dette skal kunne oppnås.

Hvordan samfunnet skal håndtere barn som begår straffbare handlinger, har vært et omstridt spørsmål så langt en kan se tilbake i tid. Utvalget har i denne utredningen forsøkt å legge noen føringer for hvordan samfunnet skal håndtere slike situasjoner. Sentralt for utvalget er at det finnes en rekke tiltak og reaksjoner i dag, men at en må samkjøre disse ut i fra det enkelte barnets behov for å unngå at barnet enten faller mellom to stoler eller blir ilagt omfattende tiltak uten at disse «treffer» det aktuelle barnets problematikk. Dette krever deltakelse fra og samarbeid mellom flere etater og fagfelt.